Útmutató az önkormányzati rendeletek szerkesztéséhez
A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörét a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló módosított 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) és a helyi önkormányzatokról szóló módosított 1990. évi LXV tv. (a továbbiakban: Ötv.) szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselıtestület a
feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintő jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján a képviselı-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat rendeletet. 2010. március 1. napján lépett hatályba a jogszabályszerkesztésrıl szóló 11/2010(X.25.) KIM rendelettel módosított 61/2009(XII.14) IRM rendelet (a továbbiakban: R), mely az önkormányzati rendeletek megszerkesztésére vonatkozó szabályokat is tartalmazza. A teljesség igénye nélkül azokra a legfontosabb követelményekre szeretnénk felhívni a figyelmet – a rendelet céljával összhangban melyek biztosítják az idıtálló, rugalmas önkormányzati rendeletek alkotását. Rendelkezéseinek következetes alkalmazásával csökkenhet a törvénysértı önkormányzati rendeletek száma.
Itt szeretném felhívni a figyelmet – miként a rendelet indokolásában külön rámutatott a jogalkotó -, hogy a jogszabályok, önkormányzati rendeletek elıkészítésében résztvevık számára ír elı kötelezettséget, ezért használja az IMR rendelet a jogszabály tervezetének megszerkesztésére, megszövegezésére, valamint a megalkotott jogszabály kihirdetés során történı megszövegezésre vonatkozó kitételeket. Az R. 3. § (1) rögzíti, hogy a jogszabály normatív tartalmú rendelkezéseit a jogszabály szakaszai és mellékletei tartalmazzák, a normatív tartalmat egyes szám harmadik személyő megfogalmazással kijelentı módban kell kifejezni. A 16. § (2) bekezdése kimondja, hogy a jogszabály, így önkormányzati rendelet
tervezetében olyan jogszabály szövegét, amellyel a jogszabály az Alkotmány alapján nem lehet ellentétes, sem szó szerint, sem tartalmilag nem lehet idézni, ehelyett hivatkozást kell alkalmazni. Mindebbıl következik, hogy az önkormányzati rendeletek indokolatlan terjedelmessége megszőnik és a magasabb szintő jogszabályok változásával a helyi rendeletek nem válnak automatikusan törvénysértıvé. I. A rendelet, rendelet-tervezet megjelölése Az önkormányzati rendelet-tervezetek megjelölésére az R. mellékletének 2.3.4 pontja, míg a kihirdetéskori megjelölésére a 2.2.4 pontja szövegezési mintát tartalmaz, amit kötelezı alkalmazni.
Helytelen:
− a jogalkotó megnevezésében csak az „önkormányzat”, vagy csak a „képviselı-testület” feltüntetése, − a rendelet elfogadása idıpontjának a feltüntetése a zárójelben a kihirdetés napja helyett, − helytelen csak a rendelet szót használni az „önkormányzati rendelet” kifejezés a megfelelı, − a ”számú” szó vagy ennek rövidítése „sz.”, a jogalkotó nevének rövidített megjelölése „Kt.”, vagy az önkormányzati rendelet rövidített megjelölése „ör.” nem szerepelhet.
A címet úgy kell megfogalmazni, hogy az ne tartalmazzon – a módosítás és hatályon kívül helyezés kivételével – a szabályozás aktusára utaló kifejezést és a cím utolsó szavához a „ról”-„rıl” – rag kapcsolódjon, nem használható a címben a „szabályairól”, „szabályozásról” vagy „megállapításáról” szó. − Helytelen: A temetıkrıl és a temetkezés szabályairól − Helyes: A temetıkrıl és a temetkezésrıl II. Bevezetı rész
Az önkormányzati rendelet preambulumot nem tartalmazhat. (R. 51. § (1)) Ez rendszerint a nagyobb lélegzető önkormányzati rendeletekben (SZMSZ, szociális rendelet,) fordult elı, amely a rendelet célját, a szabályozás indokait rögzítette. Az eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotni tervezett rendelet esetében a jogalkotói hatáskörét megállapító rendelkezésként az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését kell megjelölni. Származékos jogalkotói hatáskör esetében a bevezetı részben egyértelmően meg kell jelölni a felhatalmazó rendelkezést
megállapító jogszabályi rendelkezést, melynek alapján a rendeletet kiadják. Ebben az esetben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését nem kell feltüntetni. A bevezetı rendelkezés megszövegezésekor minden esetben meg kell jelölni azt a feladatkört (amikor a képviselı-testület közhatalmi jogosítványt gyakorol) megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a jogszabályt kiadják. Ez lehet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés megfelelı pontja, az Ötv. feladatkört megállapító 1. § (6) bekezdése, a 8. § (1) vagy (4) bekezdése, vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezése. A bevezetı rész végén minden esetben
ott kell lennie, hogy „…a következıket rendeli el:”. Felhívom a figyelmet, hogy abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet érvényességének kritériuma valamely szerv vagy személy egyetértésének, véleményének a kikérése, akkor a bevezetı részben ezeket meg kell jelölni és utalni kell az egyetértés, illetve vélemény kikérésére. Látszólagos csupán, hogy önkormányzati rendeletek esetében kevés olyan rendelet van, ahol valamely szervnek vagy személynek egyetértési, véleményezési joga van. Számos esetben tartalmaz az SZMSZ szabályozást rendelet-tervezetek pl. bizottsági véleményezésére, vagy pl. a településrendezési tervek, és helyi építési szabályzat vonatkozásában van
kötelezı megelızı véleményezési, egyeztetési eljárás stb. Ugyanakkor a bevezetı
rész egyetlen, sortöréssel tagolható mondatból áll. A bevezetı rész kötelezı tartalmi elemeit és szövegezési mintáit is tartalmazza az R. mellékletének 7. pontja Itt érdemes szót ejteni a hivatkozások kérdésérıl, miszerint − a rugalmas: jogszabály címének megjelölésével, a címbıl csak annak egy részének a megjelölésével vagy a szabályozási tárgykörének megjelölésével, − a merev: pl. a jogszabályszerkesztésrıl szóló 61/2009(XII.14) IRM rendelet 19. § (1) bekezdés és − az általános hivatkozás: pl. törvény eltérı rendelkezésének hiányában lehetıségét kínálja fel az R. azzal, hogy a magasabb szintő jogszabály szó szerinti, vagy tartalmi átvétele helyett a hivatkozás alkalmazásával a magasabb szintő jogszabály szövegének esetleges változása nem okoz módosítási kényszert. Valamely jogintézményre hivatkozni a jogintézmény egyértelmő megjelölésével kell. Részletesen tagolja az R. a szerkezeti egységekre való hivatkozás formáit, de tiltja mondatra, fordulatra, tagmondatra, szerkezeti egységnek nem minısülı nyelvtani egységre való hivatkozást. Az R. 36. § (2) bekezdése taxatíve rögzíti a jogszabályban alkalmazandó szerkezeti egységek körét. Ezek: az alpont, a pont, a szakasz, az alcím, a fejezet, a rész és a könyv. Ez a formai tagolás szigorúan kötött, más szerkezeti egységet, pl. francia bekezdést alkalmazni nem lehet. A jogszabály tervezete jelöletlen szerkezeti egységet nem tartalmazhat. A jogszabály alapegysége a szakasz, a tervezet tagolása során a szakasznál magasabb szerkezeti egység csak akkor alkalmazható, ha e nélkül a jogszabály áttekinthetısége nem biztosított. A tervezet jelöletlen szerkezeti egységet nem tartalmazhat. A szakaszok jelölése pozitív egész számokból képzett arab számokból és a § jelbıl áll (pl. 35. §), a § jelhez nem kapcsolható a többes szám jele. Szabályozásra került a pontok és alpontok használata, azaz a szakaszt és a bekezdést pontokra kell tagolni, ha a szakaszba vagy bekezdésbe foglalt mondat felsorolást tartalmaz, a felsorolás bármely két eleme között logikai kapcsolat áll fenn, és ez a jogszabály áttekinthetıségét elısegíti. Minden esetben figyelmet kell fordítani arra, hogy „nyitó szövegrész” nélkül nem lehet pontokat, alpontokat alkalmazni és a hiányos mondatok elkerülése érdekében a „záró szövegrészt” sortöréssel kell elválasztani. A pontok, alpontok jelölésének szabályait rögzíti az R. 48. §-a.
II.
A jogszabály általános rendelkezései
Az R. meghatározza az általános rendelkezések tartalmát. A rendelet-tervezetben kizárólag az általános rendelkezések között szabályozható: − a jogszabály hatálya az idıbeli hatály kivételével személyi hatályról akkor lehet rendelkezni az önkormányzati rendelet-tervezetben, ha az a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott személyi hatály alá nem tartozó jogalanyokra is kiterjed, vagy attól egyébként eltér, és ez a jogszabály tervezetének egyéb rendelkezései alapján nem egyértelmő, területi hatályról akkor lehet rendelkezni az önkormányzati rendelettervezetben, ha az a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott területi hatálytól eltér és ez a jogszabály tervezetének egyéb rendelkezései alapján nem egyértelmő.
Az önkormányzati rendeletekben a személyi vagy a területi hatályra vonatkozó rendelkezés kivételes lesz. − a jogszabály alkalmazására, valamint a szabályozásra vonatkozó
alapelv normatív tartalommal nem rendelkezı kijelentést vagy a szabályozás célját nem lehet a jogszabály alapelvei között rögzíteni. − a jogszabály egészére vonatkozó értelmezı rendelkezés, magától értetıdı jelentéső, vagy a köznyelvi értelemben használt fogalmak nem értelmezhetıek értelmezı rendelkezéssel, a szakkifejezések kivételével a fogalmat a köznapi jelentésétıl alapvetıen különbözı tartalommal nem lehet értelmezni. Ha sok fogalom értelmezése indokolt, célszerő „értelmezı rendelkezések” alcím alá rendezni. Itt sem vehetı át a magasabb szintő jogszabály szövege! − az a jogszabály egészére vagy több szerkezeti egységére vonatkozó
rendelkezés, amely nem foglalható más – a szakasznál magasabb szintő – szerkezeti egységbe III.
A jogszabály részletes rendelkezései
A részletes rendelkezések között kell szabályoznia jogszabály alapvetı normatív tartalmát képezı azon rendelkezéseket, melyekrıl nem más logikai egységben kell rendelkezni. Célszerő elkülöníteni az anyagi és eljárásjogi szabályokat egymástól. A részletes szabályokat olyan logikai sorrendben kell szabályozni, hogy a korábban szabályozott rendelkezésekbıl logikusan, folyamatosan következzenek a késıbbiek.
IV.
A jogszabály záró rendelkezései
A záró rendelkezések között kell elhelyezni az:
−
önálló szakaszban a hatályba léptetı rendelkezéseket A jogszabály hatályba lépésének idıpontjától eltérı idıpontban hatályba lépı szerkezeti egységek hatályba lépésérıl a hatályba lépésük sorrendjében, önálló bekezdésben kell rendelkezni. [(R. 78. § (2)] Helytelen példák: -
„28. § (1) Ez a rendelet – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – 2010. június 1-jén lép hatályba. (2) A 16-20. § 2010. szeptember 1-jén, a 21. § 2011.január 30-án lép hatályba.” Egy bekezdésben nem lehet kétféle hatályba lépési idıpont.
-
„28. § (1) Ez a rendelet – a (2)-(3) bekezdésben foglalt kivétellel – 2010. június 1-jén lép hatályba. (2) A 16-20. § 2010. szeptember 1-jén lép hatályba. (3) A 23. § 2010. szeptember 1-jén lép hatályba.” Azonos hatályba lépési idıpont nem lehet két külön bekezdésben.
-
„28. § (1) Ez a rendelet – a (2)-(3) bekezdésben foglalt kivétellel – 2010. június 1-jén lép hatályba. (2) A 16-20. § 2010. szeptember 1-jén lép hatályba. (3) A 23. § 2010. augusztus 1-jén lép hatályba.” A hatályba lépési idıpont sorrendjében kell haladni, tehát itt a (2) és (3) bekezdés tartalma felcserélendı. A jogszabály hatálybalépésének legkorábbi idıpontja a kihirdetését követı nap lehet, de ez is csak kivételesen fordulhat elı, hiszen a jogszabály végrehajtására felkészüléshez megfelelı idıt kell biztosítani.
−
az átmeneti rendelkezéseket Egy jogszabály hatályba lépésekor rendezni kell annak kérdését, hogy a hatálybalépése elıtt keletkezett ügyekben (eljárások során) kell-e alkalmazni. Ennek kérdését az átmeneti rendelkezések körében rendezhetjük figyelemmel a visszaható hatály tilalmára is.
−
a jogalkotásra vonatkozó európai uniós követelményekre vonatkozó rendelkezést Amennyiben a helyi jogalkotásra felhatalmazást adó magasabb szintő jogszabály (törvény) már tartalmazza az „Európai Unió jogának való
megfelelést”, akkor az önkormányzati rendeletben nem szükséges ilyen záradékot megállapítani
−
a módosító rendelkezéseket A rendelet háromféleképpen teszi lehetıvé egy hatályban lévı jogszabály, rendelet módosítását szövegcserés módosítás – lényege, hogy nem egy egész szerkezeti egység szakasz szövege változik meg, hanem ezen belül csak egy mondatrész pl. „A rendelet 5. § (2) bekezdésében a „regionális közigazgatási hivatal” szövegrész helyébe a „megyei közigazgatási hivatal” szövegrész lép.” újraszabályozás – ha egy szerkezeti egység teljes egészében megváltozik, egy vagy több szakasz vagy bekezdés helyére másik szöveg lép pl. „A rendelet 5. § (2) bekezdése helyére az alábbi rendelkezés lép….” kiegészítés – lényege, hogy a meglévı szöveg nem változik, hanem kibıvül új szerkezeti egységgel. Nem teszi lehetıvé az új szabályozás, hogy egy nem tagolt szerkezeti egység, pl. bekezdéseket nem tartalmazó szakasz úgy kerüljön kiegészítésre, hogy az addigi szöveg (1) bekezdés lesz, az új szöveg pedig a (2) bekezdés lesz. Ilyenkor a módosítás helyes formája az újraszabályozás lesz. Nem módosítható a jogszabály megjelölése és a bevezetı rendelkezése. Ha a megnevezés vagy a bevezetı rész kiigazítása szükséges, az R.-t megfelelıen akkor egyszerően csak át kell írni, ki kell egészíteni, ha szükséges. Nem módosítható a szerkezeti egység megjelölése, ez gyakorlatilag az átszámozás tilalma, az átszámozás helyett az újraszabályozás vagy a kiegészítés alkalmazandó. Pl. „A rendelet 2. §-a helyébe a következı rendelkezés lép: 2. § (1) - a korábbi (1) bekezdés (2) - az új (2) bekezdés (3) - a korábbi (2) bekezdés, vagy „A rendelet 2. §- a következı (1a) bekezdéssel egészül ki: (1a) ……. „ Praktikusabb ilyen esetben a kiegészítés alkalmazása, mert hivatkozás esetén nem okoz gondot a módosítás, nincs módosítási kényszer. Korábban ilyen módon való szabályozásra nem volt lehetıség. Az átszámozás tilalma miatt - ha a szerkezeti egység átszámozására lenne szükség, akkor - a R. kiegészítésekre (beszúrásokra) ad lehetıséget pl. „2/A.§, 3a. pont, (2a) bekezdés…”
Nem módosítható továbbá a jogszabály tervezetében a jogszabálynak nem minısülı jogforrás, a módosító rendelkezések, hatályba nem lépést kimondó rendelkezés és a hatályba lépett hatályba léptetı rendelkezés. A módosító rendelkezések tagolása között megtaláljuk azok sorrendjére vonatkozó szabályokat is, miszerint az új szerkezeti egységet megállapító módosító rendelkezéseknek meg kell elızniük a szövegcserés módosító rendelkezéseket. MÓDOSÍTÓ JOGSZABÁLY TERVEZETE NEM ÁLLAPÍTHATJA MEG EGY MÁSIK JOGSZABÁLY TELJES SZÖVEGÉT! Helytelen megoldás: „A helyi iparőzési adóról szóló önkormányzati rendelet módosításáról és egységes szövegérıl„
−
3/1993(III.3)
a hatályon kívül helyezı rendelkezést A jogszabály nem „érvényét” hanem „hatályát” veszti! Helytelen megoldás: „E rendelet hatályba lépésével egyidejőleg” szöveg alkalmazása, helyes megjelenítése: „….5. § Ez a rendelet a kihirdetését követı 8. napon lép hatályba. 6. § Hatályát veszti a ….. „ A rendelkezés felépítése során a hatályát vesztı rendelkezéseknél a merev hivatkozást kell alkalmazni és a rendelkezéseket egy szakaszba kell foglalni. A különbözı idıpontban hatályba lépı, hatályon kívül helyezı rendelkezéseket külön bekezdésben kell szabályozni. Ha egy rendeletben több, különbözı önkormányzati rendeletet kívánunk hatályon kívül helyezni, akkor a hatályon kívül helyezı rendelkezéseket külön pontban kell szabályozni, ahol a sorrendet az önkormányzati rendeletek megalkotásának idıpontja dönti el azaz, a korábban alkotott rendeletek megelızik a késıbbieket. A technikai deregulációnak különösen a módosító és a hatályon kívül helyezı jogszabályok körében van jelentısége. Lényege, hogy minél kevesebb olyan jogszabály legyen, amit más jogszabály által kell hatályon kívül helyezni. A jogszabály lehetıleg saját maga mondja ki önmaga hatályon kívül helyezését. Már magában, a jogszabályban hatályon kívül kell helyezni – többek között – a módosító, hatályon kívül helyezı, átmeneti rendelkezéseket. A jogszabály önmaga hatályvesztésérıl a jogszabályt hatályba léptetı rendelkezéssel egy mondatban rendelkezhet.
−
a hatályba nem lépésrıl szóló rendelkezést A hatályon kívül helyezı jogszabály kivételével jogszabály tervezete csak jogszabály, annak szerkezeti egysége vagy szerkezeti egységének a szövegrésze hatályba nem lépésére vonatkozó rendelkezést tartalmazhat. Alkalmazásánál a „Nem lép hatályba... merev hivatkozás„ a szövegkombináció.
A hatályba nem lépésrıl szóló rendelkezés hatályba lépésének idıpontját úgy kell meghatározni, hogy az megelızze azt az idıpontot, amikor a jogszabály, a szerkezeti egység vagy a szövegrész hatályba lépett volna. V. A melléklet Folyamatosan problémát okoz még mindig a rendeletek mellékletének kezelése, illetve az, hogy mi kerüljön a jogszabály mellékletébe és mi a függelékbe, mikor melyiket kell alkalmazni. Jogszabály-tervezetben mellékletet akkor kell alkalmazni, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom – annak speciális megjeleníthetısége vagy technikai jellege miatt – nem fejezhetı ki átláthatóan a jogszabály tervezetének szakaszaiban. Nem létezhet melléklet anélkül, hogy a rendelet-tervezet valamelyik szakasza a szabályozási tartalom megjelölésével ne hivatkozna a mellékletre. A melléklet elölésével és tagolásával kapcsolatos szabályokat is rögzíti az R. A melléklet tagolása során nem alkalmazható a szakaszokra való tagolás, a melléklet a ponton belül táblázatot vagy idézetet is tartalmazhat, de: - a táblázat sorait pozitív egész számokból képzett arab számokkal, míg oszlopait a latin abc nagybetőivel kell megjelölni pl. leggyakoribb ilyen megoldás az önkormányzatok költségvetésérıl szóló rendeletek mellékleteként a mérleget bemutató táblázatok, - idézet esetén az őrlapot, grafikai elemet vagy szerkezeti egységre megfelelıen nem tagolható szöveget idézıjelben vagy keretben kell megjeleníteni. A melléklet nem tartalmazhat szabályozási tartalomba nem tartozó vagy a jogszabály szakaszaiban meghatározható szabályt. A melléklet és szerkezeti egységei megjelölésére, hivatkozásra és a módosítására vonatkozó mintákat az R. mellékletének 18. pontja tartalmazza. A jogszabályszerkesztésrıl szóló rendelet elıírásai szerint szükséges áttekinteni – figyelemmel az SZMSZ-ek idıszerő felülvizsgálatára is - az önkormányzati rendeleteknek a tervezetek szerkesztésének, szövegezésének, megjelölésének helyi szabályait. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság 2010. december 31. hatállyal 121/2009(XII.17) AB határozatával megsemmisítette a jogalkotásról szóló 1987. XI. törvényt, várható, hogy az új szabályozás megszületését követıen esetleg módosulnak majd a jogszabályszerkesztésre vonatkozó szabályok is.
