Anna Erliyana: Upaya Administrutif.
UPAYA ADMINISTRATE Anna Erliyana ABSTRACT Upaya Administrutif diperlukan untuk memelihara keseimhangan antara kepentingan individu dan kepentingan umum menuju huhungan yang rukun antara rakyat dan pemerintah. Perdamaian melalui musyawarah merupakan aspek penting untuk mencapai keputusan yang dapat diterima oleh para pihak. Oleh karena itu badan yang menyelesaikannya hams bersikap objektif dalam memberikan pertimbangan hukum dan pertimbangan kemanfaatan.
A. Pengertian Upaya Administratif adalah suatu prosedur yang dapat ditempuh oleh seseorang atau badan hukum perdata apabila ia tidak puas terhadap suatu Keputusan Tata Usaha Negara. Prosedur tersebut dlaksanakan di lingkungan pemerintahan sendiri...1 Apabila penyelesaian tersebut harus diselesaikan oleh instansi atasan atau instansi lain dari yang mengeluarkan keputusan, maka prosedur tersebut dinamakan banding administratif, sedang apabila menurut peraturan perundang-undangan yang bersangkutan (peraturan dasarnya) seseorang 1
PenjelasanPasal 48 ayai (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2(X)4.
yang terkena suatu Keputusan Tata Usaha Negara yang tidak dapat ia setujui boleh mengajukan keberatan kepada instansi yang mengeluarkan keputusan tersebut, maka keberatan yang dapat diajukan kepada instansi tersebut dinamakan prosedur 2 kebaratan. Pada upaya administratif itu oleh instansi pemutus perselisihan dilakukan penilaian yang lengkap terhadap Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan, yaitu baik mengenai segi penerapan hukumnya maupun segi kebijaksanaan yang diterapkan oleh instansi yang - Indroharlo, Usaha MemahamiUiulangUndang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku II. (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hal. 51,
IMW Review. Fakullas Hukum Universilus Pelila Harapan. Vol. V. No.3. Marel 2006
29
Anna Erlivana: Upava Administratif.
mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara yang bersangkutan. Dalam prinsipnyainstansi banding administratif itu tidak membedakan antara persoalan-persoalan hukum dengan persoalan-persoalan kebijaksanaan. la memeriksa seperti kalau ia sendiri harus mengambil keputusan yang dibanding itu. Ia duduk di tempat instansi yang mengambil Keputusan Tata Usaha Negara semula\ Di berbagai kejadian, pembuat Undang-Undang menganggap baik membuka banding terhadap tindakantindakan hukum administrasi pada suatu badan di dalam administrasi. Banding ini berbeda dengan banding pada hakim administrasi, karena hal ini tidak hanya bertujuan pengawasan mengenai kesesuaian dengan hukum saja, tetapi juga untuk pengawasan mengenai kesesuaian dengan tujuan. Hal ini berarti bahwa undang-ndang membuka kesempatan banding pada suatu badan administrasi maka banding ini dapat diselenggarakan, tidak hanya terhadap tindakan hukum yang terhadap perbuatan hukum administrasi yang diserang itu bertentangan dengan peraturan umum yang mengikat, tetapi ' IhUI.. hal. 51-52. 30
juga keberatan-keberatan yang bersifat apapun juga terhadap tindakan hukum itu. Badan banding apabila perlu, juga akan mempertimbangkan kepentingan sekali lagi. Hal ini tidak terbatas pada pembatalan tindakan hukum yang diserang, tapi menempatkan juag hal yang baru sebagai gantinya. Yang akhir ini berari bahwa badan itu memperhatikan juga keadaan-keadaan yang timbul setelah tindakan hukum itu diserang dan yang belum dapat diketahui oleh badan yang memberikan keputusan semula4 B. Sarana Perlindungan Hukum Apabila terjadi sengketa antara pemerintah dengan rakyat, pada prinsipnya perlu dikemukakan cara penyelesaian dengan musyawarah melalui sarana yang tersedia yaitu upaya administratif. Penyelesaian melalui peradilan merupakan pilihan akhir. Lembaga upaya administratif memumngkinkan pemulihan keserasian hubungan antar pemerintah dengan rakyat sehingga tercipta kembali kerukunan. Bila hal ini tercapai maka J
A.D. Belinfantc, Kort begrip van hel administratief rechi, cliterjemahkan oleh Boerhunoecklin Soelan Batuah, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara. (Jakarta: Bina Cipta, 1983). hal. 140.
Law Review. Fakullcis Hukum Univeisilas Pelita Harapan, Vol. V. No.3. Marei 2006
Anna Erliyana: Upava Administratif.
dengan demikian upaya administratif akan dirasakan sebagai suatu kebutuhan penyelesaian sengketa, karena mampu berfungsi sebagai sarana perlindungan hukum seperti halnya yang dilakukan oleh peradilan adminitrasi. Perlindungan hukum merupakan suatu urgensi yang wajar tampil menduduki posisi depan, utamanya dalam merealisasikan pemerataan memperoleh keadilan, karena adakalanya administrasi negara salah bersikap atau bertindak dalam melaksanakan tugasnya, padahal hukumnya benar. Ada pula kalanya sikap tindak administrasi negara menurut hukum dan bukan pelaksanaannya yang salah, melainkan hukumnya sendiri yang secara materiil tidak benar 5 . Penyelesaian sengketa melalui lembaga upaya administratif dengan mengutamakan cara musyawarah akan memperoleh wadah karena sesuai dengan semangat kehidupan masyarakat Indonesia, yaitu semangat kekeluargaan, gotong royong, hidup rukun dan damai serta serta kompromistis. Di sinilah posisi strategis 5
Syahran Basah, Hukum Acara Pengadilan Dalam Lingkunagn Peradilan Administrasi (HAPLA). (Jakarta: Rajawali Press, 1989), hal. 7-8.
upaya administratif dirasakan manfaatnya sehingga eksistensinya semakin diperlukan untuk mengurangi munculnya sengketa administrasi di Pengadilan Tata Usaha Negara yang menempatkan Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara berhadapan secara konfrontatif dengan rakyat. Upaya administratif merupakan bagian dari si stem peradilan adminstrasi karena lembaga ini merupakan bagian khusus dari peradilan administrasi seperti yang tercantum dalam ketentuan Pasal 48 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 tahun 2004. Bergesernya kedudukan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara menjadi instansi pertama terhadap sengketa yang harus menempuh banding administratif, paling tidak akan menyebabkan dua hal yaitu: 1. Pencari keadilan akan kehilangan satu tingkatan atau kesempatan memperoleh saluran peradilan administrasi (murni), sehingga ia kehilangan kesempatan memperoleh sarana untuk mencari kebenaran dan keadilan atau terlepas satu bentuk perlindungan hukum untuknya6. "Ibid., hal. 62.
Law Review. Fakultas Hukum Universilas Peliu Harapan, Vol. V. No. J. Marel 2006
31
Anna Erlivana:
Upava Adtninistrutif.
2. Ada kemungkinan sebagian besar sengketa administrasi akan lebih banyak mengalir ke Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara7. C. Upaya Administratif di Beberapa Negara Di Perancis, kalau seseorang merasa tidak senang pada suatu keputusan yang bertentangan dengan kelayakan, ia dapat mengajukan permohonan/keluhan/tuntutan yang ditujukan kepada pejabat administrasi, ini disebut recours administratif. Bentuknya adalah recours gracieux, yang diajukan kepada pembuat keputusan, sedangkan recours hi»rarchique terjadi apabila seseorang melakukan banding kepada atasan pejabat administrasi yang keputusannya dikritiks.
Di Belanda sampai dengan tahun 1976 pada saat Wet AROB dilaksanakan, prosedur persayaraan keberatan merupakan pengecualian dari suatu peraturan. Pengaduan administratif sudah ada lebih dulu karena berasal dari Raja9 . Bila penguasa yang akan melakukan pengaduan administratif, untuk itu ia harus memiliki motivasi yang baik. Sehubungan dengan hal tersebut, petunjuk-petunjuk bagi pembuatan peraturan perundangundangan menjadi penting. Ketentuan 155 menyatakan bahwa: 1. keberatan sebagai prosedur pendahuluan pemerintah dalam asas-asas yang dijamin 2. Banding administratif hanya dapat dilakukan apabila: i. dipermasalahkan tentang ukuran-ukuran yang berlaku mengikat bagi suatu penetapan; ii. kepentingan dari suatu kebijaksanaan atau pengendalian oleh aparatur pemerintahan yang
7
Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyal Indonesia, (Surabaya: P.T Bina Ilmu, 1989),hal.25. s George DUPU1S el Marie-Jose GUEDON, DROIT ADMINISTRATIF. (Paris: Annan Colin Editeur, 1988), hal. 38. Lorsqu'unadminislre, m»contenl de la decision prise son encontre, adresse sa reclamation une autorit» administratif, on se Irouve en pr»sence dim recours administrate. Le recours gracieux est port» devant I'auteur de facte contest» ; parte recours hi»rarchique, I administr»jait appel au sup»rieur hi»rarchique d lagenl qui a pris la d»cisioncirtiqu»e. 32
v
F.A.M Stroink, Algemene Bestuttrechts, (Zwole : W.E.JTjeenk Willink, 1994), p. 120. Tot de invoering van de Wet AROB in 1976 was de bezwaarschriflprocedure eerder uitzondering dan regel. Adminislratief beroep daarentegen kwam zeer veel voor. De helangrijkste exponent van het adminislratief beroep was het Kroonberoep...
Law Review. Fakultas Hukum Unive rsitas Pelita Harapan, Vol. V No. J. Maret 2006
Anna Erlivana:
Upaxa
Administrcitif...
lebih tinggi yang memikul tanggung jawab penyelesaiannya. Dalam penjelasan dikemukakan bahwa tentang prosedur pemyataan keberatan baik bagi pemerintah maupun warga masyarakat, ada beberapa hal yang menguntungkan atas pengaduan administratif. Organ pemerintah dilibatkan langsung dalam kesempatan pengambilan keputusan. Pertimbangan ulang dilakukan atas keberatan yang dikemukakan; khususnya perbaikan kekeliruan. Beban pemeriksaan pada pernyataaan prosedur keberatan secara umum lebih berat dibandingkan dengan banding administratif.10 111
Ibid., p. 120-121. lndien de desbetreffende overhead adminsitratief beroep mogelijk wi maken, dient het daardoor geode motieven le hebben. In verband hiermee zijn de aanwijzingen voor de regelgeving van belong. Aanwijzing 155 luidl: 1. als besiuurlijke voorprocedure worcll in beginsel voorzien in bezwaar; 2. administratrief beroep kan slechts warden opengesteld, indien i. sprake is van een niel in overwegencle male gebonden beschikking, en ii. het belong van de eenheit von beleid of van sturing door een hoger hestuursorgan op een heleidslerrein waorvoor dit organ medeverantwoordelijkheid draagl, niel afdoende door andere bestuursinstrumenlen kan warden verzekerd. In de loelichting wordt opgemerkt: Bezwaarschriftprocedueres hehhe. zowel voor
Keberatan administratif dan pengaduan administratif merupakan prosedur yang dipengaruhi oleh pemerintah yang sejak semula berasal dari pengambil keputusan yang pertama. Seseorang dapat mengajukan pengaduan administratif bila terbuka kemungkinan untuk pengaduan kepada organ pemerintah yang membuat keputusan pertama tadi. Organ tersebut dapat terdiri dari badan-badan umum sebagi organ pembuat keputusan pertama ataupun badan pemerintahan umum lainnya. Penilaian terhadap keberatan administratif serta pengaduan administratif pada prinsipnya meliputi aspek-aspek kebijaksanaan atau aspek yang berdasarkan tujuan, jika dipandang perlu diterbitkan keputusan yang baru". Di Australia pemahaman hel bestuurs als voor de burger, een aantal voordelen boven administralief beroep. Hel bestuurs organ zelf wordt direct in de gelegenheid gesleld hel genomen besluil le heroverwegen in hel lichl van de naar voren gebrachle bezworen, en evenlueel geinaakte fouten le heislellen. De hesluurslalen von bezwaarschrijlprocedures zijn in het olgemeen geringer dan van administralief beroep. " Ibid., p. 118. Administralief bezwaar en administralief beroep zijn beide besiuurlijke heroverwegingsprocedures die voorafgaan aon beroep op de administralief rechler. Men spreekl van administralief bezwaar indien
Low Review. Fakultas Hukitm Universitas Pelita Harapan.
Vol. V. No.3, Morel
2006
33
Anna Erliyana:
Upaya
Adminislrutif..
mengenai hukum administrasi berkenaan dengan kontrol terhadap keputusan administrasi dan mengurangi kesalahan serta pelaksanaan yang tidak layak. Tak lama setelah terbentuknya Federasi pada tahun 1901 dibentuklah badan-badan pengawas dan penyidik dengan sebutan bermacam-macam seperti Komisi Pelayanan Publik; Inspektur Pemerintah; Auditur Umum. Pada periode yangsamajugadibangun kode etik bagi pejabat pemerintah. Penciptaan mekanisme kontrol administratif memungkinkan para anggotanya untuk menentang keputusan bezwaar kan worden aangelekend bij het orgaan dal ook de primaire beschkking nam. Men spreekl van administraliefberoep ah er beroep wordt opengesteld op een ander orgaan dan het primair besluilen de orgaan. Dat orgaan kan behoren lot het zelfde openbare licham als het primair besluitende orgaan (bijvoorbeeld een wettelijke regeling stelt beroep open legen een besluit van het college van burgermeester en welhouders op de gemeenteraad) of tot een ander openbare lichaam (bijvoorbeeld een wettelijke regeling stelt beroep open legen een besluit van het college van burgermeester en welhouders op het college van gedepuleerde stolen op de minister). De loetsing in administratief bezwaar en in administraliefberoep is in principe 'vol', dal wil zeggen, er vindt een volledige heroverweging van het primair be luit plaats, zowel ten aanzien van de rechtmatigluidaspecten als tenanzien van de beleidaspecten (ook wel doelmatigheidaspecten genoemd. Zo nodig wordt een nieuw bsluil genomen.
34
administrasi yang merugikan. Inilah aspek hukum administrasi yang mewujudkan gagasan hak-hak individu menuntut/melawan pemerintah, dan dewasa ini menjadi tema sentral dalam disiplin hukum administrasi12. Perhatian Hukum administrasi Australia terutama pada pengaturan pembuatan keputusan oleh pejabat pemerintah dan badan-badan pemerintahan. Peraturan terhadap para pembuat keputusan dimaksudkan untuk: a. Menjamin pembuatan keputusan dilakukan secarajujur, terbukadan menurut hukum; b. Menjamin para pembuat keputusan bertanggung jawab; c. Menjamin para pembuat keputusan tidak sewenang-wenang; d. Melindungi hak dan kepentingan warganegarayangdipengaruhi oleh pembuat keputusan pemerintah13. Sebelum dilakukan peninjauan ekstemal, selalu ada dua tingkatan proses yang dilalui. Pertama pada keputusan semula, keputusan ini selalu 12 Creyke, Disney and McMillan (eds), Aspect of Administrative Review in Australia and Indonesia.(Canberra: The Centre for International and Public Law Faculty ot Law Australian University, 1996), p. 12. 11 Ibid., p. 63.
Law Review. Fakullas Hukum Universilas Pelila Harapan. Vol. V No.J. Morel 2006
Anna Erliyana: Upava Administratif...
mengikuti standar pembuatan keputusan. Keputusan yangditentang biasanya karena orang yang terkena akibat dari keputusan tersebut- tidak setuju dengan pelaksanaannya atau pembuatannya tidak mengikuti prosedur yang layak. Terhadap keputusan seperti ini dimungkinkan internal review, yang kadang-kadang diatur oleh peraturan perundangundangan atau peraturan kebijakan. Internal review pada umumnya dilakukan tanpa kehadiran orang yang terkena akbat suatu keputusan pemerintah. Bilasudah ada keputusan pada tingkat ini, orang yang dirugikan tidak perlu memproses lebih lanjut ke tingkat Administratif Tribunal14. Lembaga Adiministrative Review tampaknya dapat dterima sebagai pengembangan lebih lanjut dari internal review1''. Sistem hukum administrasi di Jepang sebelum tahun 1946 mengikuti sistem hukum administrasi Prusia. Dalam sistem hukum administrasi kuno itu telah ada konsep the rule of law. Kaisar sebagai pemegang kedaulatan, terpisah dari para penguasa adminis11
Creyke, Disney, McMillan (eds), Op.cit., p.
67-68. 15
Ibid. p.78.
trasi. Diet tak lebih dari suatu organ yang mendukung Kaisar dalam membuat peraturan. Kaisar dapat saja membuat peraturan di luar kebiasaan dan Kabinet dapat memerintah di lua kebiasaan tanpa mengikuti peraturan yang dibuat oleh Diet16. Di bawah Konstitusi Meiji terjadi perubahan. Kewenangan mengadili kasus-kasus administrasi ditangani oleh Tribunal administratif. Aparaturnya dibentuk dalam badan administrasi dan hakimnya terdiri dari para pensiunan pejabat administrasi senior. Badan ini hanya ada satu dan berpusat di Tokyo. The rule of Law disebut sebagai hukum formal saja, karena konsep tersebut dalam hukum administrasi di bawah Konstitusi Jepang dewasa ini sudah berbeda, kedaulatan ada di tangan rakyat. Diet sebagai pemegang delegasi kedaulatan merupakan organ tertinggi yang membuat peraturan, tidak akan ada peraturan adminstrasi yang terbit tanpa merujuk pada '" Yong Zhang, Yudicial Review of Administrative Action in China and Japan, a paper presented to the symposium: Comparative Studies on Yudicial Review System East and Southeast Asia. Organized by The International Institute for Asian Studies, the Law Faculty of Leiden university and the Van Volleonhoven Institute at Leiden, 31 August-1 September 1995, p. 2.
Law Review. Fakullas Hukum Universitas Pclila Hampan, Vol. V No.3. Maret 2006
35
Anna Erlivana:
UpayaAdmhdstratif..
peraturan yang dibuatnya. Hak-hak dasar dan kebebasan rakyat dikembangkan tanpa intervensi, dan menjadi pertimbangan tertinggi dalam peraturan yang diterbitkan serta Iainlain urusan pemerintah. Semua kekuasaan administrasi yang berhubungan dengan hak dan kewajiban rakyat harus merujuk pada hukum.17 Sampai dengan tahun 1962 sudah ada peraturan umum yang mengatur prosedur bagi para pihak yang akan
2. Prosedur banding administratif Para pihak mengajukan banding melawan tindakan instansi yang berwenang kepada instansi lain, kemudian instansi lain itu menilai kembali dan bila perlu membatalkannya. Instansi lain yang menilai kembali itu biasanya Menteri yang memiliki kewenangan pengawasan umum terhadap seluruh instansi, tetapi dalam kasus-kasus tertentu dibentuk instansi khusus19.
mengajukan keluhan untuk melawan tindakan administrasi, sebelum pihak tersebut mengajukan pembatalan keputusan administrasi ke pengadilan1*. Prosedur tuntutan administrasi terdiri atas dua macam yaitu: 1. Prosedur pertimbangan kembali Dalam hal ini instansi administrasi yang berwenang menindak lanjuti keluhan para pihak, kemudian instansi tersebut pula yang menimbang kembali keputusannya. 17
Ibid.. M. Kobayakawa, Yudiciid Review in Japan. a paper presented to the symposium: Comparative Studies on Yudicial Review System East and Southeast Asia. Organized by The International Institute for Asian Studies, the Law Faculty of Leiden university and the Van Volleonhoven Institute at Leiden, 31 August-1 September 1995, p 3. Is
36
Ibid. p.5.
Law Review, Fakultas Hukum Universtius Peliia Harapan. Vol. V, No.3, Marei 2006
Anna Erliyunu: Upuxa Administrate'.
symposium: Comparative Studies on
Daftar Pustaka Basah, Syahran. Pengadilan
Acara
Yudicial Review System East and
Lingkunagn
Southeast Asia. Organized by The
Hukum
Dalam
Peradilan Administrasi
(HAPLA).
International Institute for
Jakarta:
Asian Studies, the Law Faculty of
Rajawali Pre
Leiden
Belinfante A.D. Kort begrip van her administratief
recht. diterjemah-
kan oleh Boerhanoeddin Soetan Batuah. Pokok-Pokok
Hukum
Tata Usaha Negara. Jakarta: Bina Cipta, 1983.
Vollenhoven Institute at Leiden, 31 August-1 September 1995. Hadjon,
Philipus M.
Hukum Bagi Rakyat
Perlindungan Indonesia.
Surabaya: P.T Bina Ilmu, 1989. Yong Zhang, Yudicial Review of Ad-
Creyke, Disney and McMillan (eds). Aspect of Administrative in Australia
university and the Van
and
Review
Indonesia.
ministrative Action in China and Japan, a paper presented to the symposium: Comparative Studies
Canberra: The Centre for Interna-
on Yudicial Review System East
tional and Public Law Faculty of
and Southeast Asia. Organized
Law Australian University, 1996.
by The International Institute for
F.A.M SlroinkAlgemene
Bestuurechts.
Zwole: W.E.J TjeenkWillink, 1994.
Asian Studies, the Law Faculty of Leiden university and the Van
George D U P U I S et
Marie-Jose
Vollenhoven Institute at Leiden,
G U E D O N . DROIT
ADMINIS-
31 August-! September 1995, p. 2.
TRATE.
Paris: Arman Colin
Editeur, 1988. Indroharto. Usaha M emahami Peradilan Negara.Buku
UndangTata
Undang
Undang-UndangNomor5Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Usaha
II. Jakarta: Pustaka
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004. Tentang Perubahan Atas Undang-
SinarHarapan, 1994
Undang Nomor 5 Tahun 1986 M. Kobayakawa, Yudicial Review in Japan, a paper presented
to the
Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Law Review, Fakullas Hukum LJniver.sitt.is Pelila Hatapan, Vol. V No.j. Mara 2(106
37
