Univerzita Karlova v Praze

Univerzita Karlova v Praze Filozofická fakulta Ústav informačních studií a knihovnictví

Studijní program: informační studia a knihovnictví Studijní obor: informační studia a knihovnictví

Bc. Kateřina Klapuchová

Státní správa a svobodný přístup k informacím Diplomová práce

Praha 2006

Vedoucí diplomové práce: Doc. PhDr. Rudolf Vlasák

Oponent diplomové práce:

Datum obhajoby:

Hodnocení:

Prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a že jsem uvedla všechny použité informační zdroje. V Praze, 8. srpna 2006

………………………….. podpis diplomanta

Děkuji doc. PhDr. Rudolfu Vlasákovi za cenné připomínky v průběhu psaní diplomové práce.

Identifikační záznam: KLAPUCHOVÁ, Kateřina. Veřejná správa a svobodný přístup k informacím. [Public Administration and Freedom of Information]. Praha, 2006. 76 s., Diplomová práce. Univerzita Karlova v Praze, Filozofická fakulta, Ústav informačních studií a knihovnictví 2006. Vedoucí diplomové práce Doc. PhDr. Rudolf Vlasák.

Abstrakt: Tématem práce je vymezení pojmů, zmapování celkového vývoje, mezníků a současné situace v oblasti svobodného přístupu k informacím u nás i ve světě s důrazem na Českou republiku. Vzhledem k úzké souvislosti byla v práci věnována pozornost i vzniku a vývoji demokratického řízení státu, občanské společnosti a jejich souvislostem. Stručně charakterizovány jsou i nejdůležitější dokumenty, které měly zásadní vliv na vznik moderních zákonů o svobodném přístupu k informacím, a nejvýznamnější organizace, které se zásadním způsobem angažují na tomto poli. Práce je zaměřena zejména na legislativní otázky svobodného přístupu k informacím v různých částech světa, ale věnuje se i celkovým soudobým trendům a problémům v této oblasti. Stručně charakterizována je konkrétní legislativní situace v několika vybraných zemích a v Evropské unii. V kapitole věnované České republice dostala větší prostor novela zákona 106/1999 Sb. z roku 2006. Práce se snaží navázat na předchozí práce, které byly na téma svobodného přístupu k informacím zpracovány.

Klíčová slova: informace, svoboda informací, svobodný přístup k informacím, legislativa, zákony, demokracie, státní správa, Česká republika, Evropská unie, USA

Obsah Předmluva ........................................................................................................................................................... 7 1. Úvod .................................................................................................................................................................. 9 2. Pojem informace, svoboda informací, svobodný přístup k informacím.................................. 11 2.1 2.2

POJEM INFORMACE ................................................................................................................................. 11 POJEM SVOBODA INFORMACÍ, SVOBODNÝ PŘÍSTUP K INFORMACÍM ........................................................ 11

3. Myšlenkový vývoj v oblasti svobodného přístupu k informacím a jeho historické kořeny ........................................................................................................................................................... 13

4. Vývoj demokracie, demokratické veřejné správy a občanské společnosti ..........................15 4.1 POJEM DEMOKRACIE A JEHO VÝZNAM .................................................................................................... 15 4.2 POJEM VEŘEJNÁ SPRÁVA A JEHO VÝZNAM .............................................................................................. 16 4.3 POJEM OBČANSKÁ SPOLEČNOST A JEHO VÝZNAM ................................................................................... 16 4.4 MEZNÍKY VE VÝVOJI DEMOKRACIE, DEMOKRATICKÉ VEŘEJNÉ SPRÁVY A OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI ...... 17 4.4.1 Starověká Fénicie .......................................................................................................................... 17 4.4.2 Sparťanská a aténská demokracie ................................................................................................. 17 4.4.3 Starověký Řím ................................................................................................................................ 18 4.4.4 Anglická revoluce .......................................................................................................................... 18 4.4.5 Americká revoluce ......................................................................................................................... 19 4.4.6 Francouzská revoluce .................................................................................................................... 20 4.4.7 Rozvoj demokracie, občanské společnosti a veřejné správy v 19. a 20. století.............................. 20

5. Dokumenty zásadní pro vznik a vývoj moderních zákonů o svobodném přístupu k informacím............................................................................................................................................... 21 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11

MAGNA CHARTA .................................................................................................................................... 21 BILL OF RIGHTS ...................................................................................................................................... 21 DEKLARACE PRÁV ČLOVĚKA A OBČANA................................................................................................. 22 VŠEOBECNÁ DEKLARACE LIDSKÝCH PRÁV ............................................................................................. 22 EVROPSKÁ ÚMLUVA O OCHRANĚ LIDSKÝCH PRÁV .................................................................................. 23 MEZINÁRODNÍ PAKT O OBČANSKÝCH A POLITICKÝCH PRÁVECH ............................................................ 24 HELSINSKÝ ZÁVĚREČNÝ AKT ................................................................................................................. 25 GOVERNMENT IN THE SUNSHINE ACT .................................................................................................... 26 JOHANESBURGSKÉ PRINCIPY .................................................................................................................. 26 CANCÚNSKÁ DEKLARACE....................................................................................................................... 27 MANCHESTERSKÁ DEKLARACE O SVOBODĚ INFORMACÍ ......................................................................... 27

6. Základní principy tvorby zákonů o svobodném přístupu k informacím ................................. 29 6.1 INFORMACE POVINNĚ ZVEŘEJNITELNÉ, ZVEŘEJNITELNÉ A INFORMACE PODLÉHAJÍCÍ UTAJENÍ ............... 30 6.1.1 Informace zveřejnitelné ................................................................................................................. 30 6.1.2 Informace podléhající utajení ........................................................................................................ 31 6.2 KDO JE POVINEN INFORMACE PODÁVAT ................................................................................................. 34 6.3 KDO MÁ NÁROK NA INFORMACE............................................................................................................. 35 6.3.1 Legislativní dokumenty s neomezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím ................. 35 6.3.2 Legislativní dokumenty s omezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím ..................... 36 6.3.3 Legislativní dokumenty nedefinující množinu nositelů práva na přístup k informacím ................. 36 6.4 SOULAD S PLATNÝM PRÁVEM DANÉ ZEMĚ.............................................................................................. 36 6.5 PRAKTICKÁ USTANOVENÍ ....................................................................................................................... 37 6.5.1 Lhůty .............................................................................................................................................. 37 6.5.2 Poplatky ......................................................................................................................................... 37

7. Legislativní zakotvení svobodného přístupu k informacím v různých částech světa ........... 38 7.1

USA ....................................................................................................................................................... 38

7.1.1 Freedom of Information Act .......................................................................................................... 39 7.1.2 Další zákony .................................................................................................................................. 40 7.2 VELKÁ BRITÁNIE ................................................................................................................................... 41 7.3 KANADA................................................................................................................................................. 43 7.4 AUSTRÁLIE ............................................................................................................................................. 44 7.5 ŠVÉDSKO ................................................................................................................................................ 44 7.6 EVROPSKÁ UNIE ..................................................................................................................................... 45 7.6.1 Rozhodnutí Rady Evropy ............................................................................................................... 46 7.6.2 Amsterodamská smlouva ............................................................................................................... 46 7.6.3 Charta základních práv EU ........................................................................................................... 47 7.7 ČESKÁ REPUBLIKA ................................................................................................................................. 48 7.7.1 Zákon 123/1998 o právu na informace o životním prostředí ......................................................... 48 7.7.2 Zákon 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím ............................................................. 49 7.7.2.1 7.7.2.2 7.7.2.3

Historie vzniku zákona............................................................................................................................... 49 Novelizace zákona ..................................................................................................................................... 50 Hlavní ustanovení zákona 106/1999 .......................................................................................................... 57

8. Nejzávažnější problémy svobodného přístupu k informacím ...................................................... 59 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9

PASIVITA OBČANŮ .................................................................................................................................. 59 NEDOSTATEČNÁ PŘÍPRAVA ZÁKONŮ ...................................................................................................... 59 OCHRANA SOUKROMÍ ............................................................................................................................. 60 SVOBODNÝ PŘÍSTUP K INFORMACÍM PO 11. ZÁŘÍ 2001 ........................................................................... 62 ZPOPLATŇOVÁNÍ INFORMACÍ ................................................................................................................. 62 ÚŘADY DĚLAJÍ „MRTVÉHO BROUKA“ ..................................................................................................... 63 CHUDOBA, ROZVOJOVÉ ZEMĚ A PŘÍSTUP K INFORMACÍM ....................................................................... 64 INSTITUT INFORMAČNÍHO KOMISAŘE (OMBUDSMANA) ........................................................................... 66 SVOBODNÝ PŘÍSTUP K INFORMACÍM VERSUS PROPAGANDA ................................................................... 66

9. Některé organizace, spolky a hnutí zabývající se svobodným přístupem k informacím............................................................................................................................................... 68 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8

ARTICLE 19 ........................................................................................................................................... 68 TRANSPARENCY INTERNATIONAL .......................................................................................................... 69 THE CAMPAIGN FOR FREEDOM OF INFORMATION .................................................................................. 69 AMNESTY INTERNATIONAL .................................................................................................................... 69 HUMAN RIGHTS WATCH ........................................................................................................................ 70 CHARTER 88 ........................................................................................................................................... 70 STATEWATCH ......................................................................................................................................... 70 THE OPEN SOCIETY JUSTICE INITIATIVE................................................................................................. 71

10. Závěr ............................................................................................................................................................ 72 Doslov.................................................................................................................................................................. 73 Použitá literatura ............................................................................................................................................ 74

Předmluva Legislativní témata jsou tématy, která ovlivňují v podstatě každou disciplínu. Každý obor má význačnou skupinu zákonů, které by měl každý pracovník pohybující se v tomto oboru znát a jejichž shrnutí a zmapování bývá vždy velmi zajímavé, neboť v důsledku vývoje společnosti a následných novelizací zákonů se v těchto sférách vždy děje něco nového. V případě informačních studií a knihovnictví lze do tohoto balíčku zařadit zejména legislativu týkající se autorských práv a ochrany duševního vlastnictví, povinného výtisku a přístupu k informacím. A právě poslední téma je námětem této práce. Toto téma jsem zvolila, protože se domnívám, že je ze všech legislativních témat našeho oboru tématem nejprogresivnějším, nejžhavějším, nejvíce diskutovaným a dochází v něm k největším proměnám. (Důkazem toho je, že v průběhu několika měsíců práce na tématu se u nás i ve světě objevovaly stále nové a nové soudní kauzy mezi úřady a žadateli o informace.) Cílem práce bylo zmapovat celkově aktuální stav v této oblasti i její vývoj, historii, mezníky atd. Uspořádání jednotlivých kapitol vychází z historických souvislostí. První kapitoly se týkají uvedení do tématu, vymezení jednotlivých pojmů a hledání historických kořenů svobodného přístupu k informacím, který je nevyhnutelně spojen s demokratickým uspořádáním, a dokumentů, které měly zásadní vliv na podobu moderních zákonů o svobodném přístupu k informacím. Další část je pak věnována vlastnímu tématu svobodného přístupu k informacím, s obecným uvedením do tématu, obecnou charakteristikou zákonů a hledáním jakéhosi ideálu v této oblasti. Následuje část věnovaná legislativě několika vybraných zemí, Evropské unie a České republiky. V této kapitole bylo velmi těžké rozhodnout se, které země by měly být do výběru zařazeny, protože legislativou upravující přístup k informacím státní správy dnes už disponuje většina zemí světa. Nakonec byly zařazeny převážně anglosaské země, a sice proto, že se ukazuje, že tyto země, v čele s USA, které jsou v této oblasti jakousi vlajkovou lodí, prošlapávají ostatním zemím cestu a sbírají pro ně zkušenosti. Dostaly přednost i proto, že byly mezi prvními, které disponovaly zákony o svobodném přístupu k informacím. V podčásti věnované situaci v České republice dostala velký prostor novela zákona 106/1999 Sb. z roku 2006, která má pro přístup k informacím u nás zásadní význam. Další kapitola se pak věnuje nejzávažnějším problémům v oblasti

7

svobodného přístupu k informacím, a to problémům, které lze označit za obecné, protože s nimi bojuje většina zemí, i problémům, které jsou specifické pro určité části světa. Jakýmsi dovětkem je kapitola věnovaná stručné charakteristice vybraných organizací, které bojují za zlepšování situace v oblasti svobody informací. Tento výběr není samozřejmě vyčerpávající. Snahou bylo zařadit ty spolky a hnutí, pro které z množství témat, kterým věnují pozornost, je svoboda informací jedním z těch ústředních.

8

1. Úvod Svoboda šíření informací nebo svobodný přístup k informacím je dnes široce diskutovaným a dalo by se říci módním tématem, zejména v postkomunistických zemích. Není divu. S návratem k demokratickým způsobům řízení státu a státní správy se tato otázka dostává téměř sama na pořad dne. V minulosti, v totalitních režimech, byl pojem svoboda informací, stejně jako svoboda tisku či projevu, pouze prázdným pojmem, které byly sice formálně uznávány přijetím Listiny práv a svobod, ale fakticky nic takového neexistovalo. Společnost byla jednoznačně rozdělena na vládnoucí a ovládané, s tím, že pro vládnoucí byly informace pouze nástrojem k co největšímu ovládání ovládaných. Všechny moderní demokratické společnosti dnes usilují o co nejlepší využití demokratického způsobu vládnutí a o co největší zredukování důsledků jeho negativních stránek. Většina těchto společností se proto snaží o co největší transparentnost a kontrolu celého svého byrokratického aparátu a jeho úředníků, které by zamezily korupčnímu a jinak nežádoucímu chování těchto úředníků. Jedním z velmi účinných nástrojů v tomto směru jsou i novodobé zákony, které občanům zajišťují právo na informace, tedy na to, aby mohli i do velkých detailů sledovat aktivity státních a jiných orgánů, zejména to, jak nakládají se svěřenými finančními zdroji z kapes daňových poplatníků. Běžní občané se tak mohou do jisté míry podílet na jejich rozhodování. Svobodný přístup k informacím má velký význam i proto, že dává občanům možnost uplatňovat ostatní práva, která jim ústava demokratického státu přiznává. Otázka svobodného přístupu k informacím se dostává dnes tolik do popředí i proto, že vstupujeme do etapy, která bývá někdy odborníky spojována s pojmem informační společnost. Nástup nových technologií umožňuje nebývalou výměnu dat a informací. Vznikají pojmy jako e-democracy, e-government apod., které signalizují, jakým směrem se vydává státní správa ve svém způsobu komunikace s občany. Nové technologie svobodný přístup k informacím maximálně usnadňují a zjednodušují. Díky těmto technologiím mnohé informace nabývají na hodnotě už kvůli neustálému zkracování času, které uplyne mezi vznikem informace a jejím vyžádáním a faktickým získáním.

9

V České republice znamenal předěl v problematice svobodného přístupu k informacím rok 1999, kdy došlo k přijetí zákona č. 106/1999 Sb. Tento zákon znamenal sice ukončení jedné etapy, tj. zacelení mezery v legislativě, jeho přijetím a uvedením do praxe však došlo současně odhalení mnoha nedostatků, které tento zákon měl (a stále má). Na tyto nedostatky bylo mnohokrát poukázáno a byly mnohokrát rozebrány. Vývoj jde neustále kupředu a život přináší stále nové a nové situace, a proto i diskuse nad tímto zákonem neutichají, a to ani v České republice ani v zahraničí. Tato práce si klade za cíl zmapovat situaci v oblasti svobodného přístupu k informacím u nás i v zahraničí, a to z různých hledisek, tak aby vyvstala tato problematika v plné šíři a komplexnosti a aby vynikly trendy, směry a cesty, kterými se na tomto poli vydávají různé země a v neposlední řadě aby jasně vyvstaly kompromisy a hrany, na nichž někdy tvůrci těchto zákonů balancují ve snaze najít odpovídající uspokojivá pravidla, která by zajistila hladké fungování demokratické společnosti.

10

2. Pojem informace, svoboda informací, svobodný přístup k informacím 2.1 Pojem informace Existuje velké množství definic informace. Informaci lze definovat z různých hledisek. Z hlediska veřejné správy a svobodného přístupu k informacím se jako zcela vyhovující jeví například definice, která uvádí, že za informaci lze považovat „veškeré záznamy v držení veřejného úřadu1, bez ohledu na formu, v níž je informace skladována (dokument, páska, elektronický záznam atd.), její zdroj (zda byla vytvořena veřejným úřadem nebo někým jiným) a datum vytvoření [41]. 2

2.2 Pojem svoboda informací, svobodný přístup k informacím3 V oblasti pojmů týkajících se informací panuje velký zmatek. Je to dáno zejména historickým vývojem, politickou a legislativní situací. Každá doba, každá země řeší různé problémy, které se pak odrážejí i v legislativním názvosloví jednotlivých zemí. Běžně jsou směšovány pojmy svoboda informací či informační svoboda, svobodný přístup k informacím, právo na informace atd. Svoboda informací (freedom of information) či informační svoboda je „slovní spojení vytvořené ve Spojených státech, které je zavádějící. Má co do činění se schopností jedince získávat informace, které jsou v držení státu. Svoboda informací v legislativě Spojených států dává lidem právo na přístup k informacím. Kanadský zákon má přiléhavější název – svobodný přístup k informacím.“ [23] 1

Za veřejné úřady jsou v tomto případě považovány všechna vládní oddělení a všechny vládní úrovně včetně místní vlády; volené instituce; instituce, které podléhají statutornímu mandátu; instituce a organizace národního průmyslu; veřejné korporace; nevládní instituce a organizace; soudní instituce; soukromé organizace, které vykonávají nějaké veřejné funkce. 2 viz též kapitola 6.6.1.2.1 (§3) 3 Někdy se lze setkat i s pojmy otevřená vláda (open government), průhledná veřejná správa (transparence administration) či otevřenost veřejné správy (administrative openness). V bývalém Sovětském svazu se v 80. letech vžil velmi populární pojem glasnosť.

11

Svobodný přístup k informacím (free access to information) je „stručný výraz pro vše, co je spojeno s vyhledáváním a získáváním informací a právem jedinců být informováni o minulých, stávajících i budoucích aktivitách svého státu”.[23] Mezinárodní organizace Transparency International4 navrhuje držet se v souvislosti s veřejnou správou pojmu svobodný přístup k informacím, kterého se budeme držet pro účely této práce i my.

4 viz kapitola 9.2

12

3. Myšlenkový vývoj v oblasti svobodného přístupu k informacím a jeho historické kořeny Svobodný přístup k informacím je samozřejmě novodobý koncept. Ze své podstaty je spojen s demokratickým způsobem fungování společnosti, s pojmy jako je veřejná správa a občanská společnost. Předpokládá vládu lidu, který vyžaduje informace od jím pověřených osob. I když v praxi se ukazuje, že samotné demokratické uspořádání ještě není automaticky zárukou svobodného přístupu k informacím, a stejně tak jiná než demokratická forma vlády nemusí automaticky znamenat absolutní nemožnost získávat a využívat vládní informace, existence demokracie a občanské společnosti

vysoce

zvyšuje

pravděpodobnost

možnosti

svobodného

přístupu

k informacím. Z historického

hlediska

můžeme

již

v předdemokraticky

uspořádaných

společnostech vystopovat buď zárodky demokratického zřízení nebo jistého toku informací, který alespoň v náznaku připomíná moderní koncept svobodného přístupu k informacím. Někde lze dokonce spatřit obojí zároveň. Lze konstatovat, že kořeny svobodného přístupu k informacím sahají až do starověku nebo i před něj. Svobodný přístup k informacím je pojem veskrze profánní. Obrátíme-li se ovšem daleko do minulosti, je třeba nezřídka hledat jeho zárodky i ve sféře sakrální, neboť v mýtických dobách to byla zejména božstva, kterým bylo třeba skládat účty a která vyžadovala, aby jim panovník nebo i jiné vládnoucí osoby poskytovaly informace o svém vládnutí. Svobodný přístup k informacím má úzký vztah k legitimitě moci, kterou si vládnoucí osoba či vrstva musí vždy zajišťovat, až už se jedná o způsob vlády centralistický, despotický či demokratický. Například organizace společnosti starověké Číny, Mezopotámie, Egypta či Indie byla založena zejména na příbuzenských vztazích a na tzv. mandátu božstev. Přestože vládce byl považován za absolutního a neomezeného pána nad životem a smrtí lidí a vládl centralistickým způsobem, obracely se vládnoucí dynastie o pomoc k zemřelým předkům a skládaly jim účty a v pozdějších dobách se

13

obracely i k neosobnímu, univerzálnímu božstvu nebes. Toto božstvo bylo vyšší mravní autoritou, kterému bylo v představách tehdejší společnosti podřízeno celé lidstvo a kterému bylo třeba se zodpovídat ze svých činů a radit se s ním o svých rozhodnutích. Toto božstvo tak mělo přímý vliv na následná rozhodnutí a podílelo se na řízení společnosti. Je však samozřejmě, že v těchto společnostech vládla tvrdá cenzura, která „byla považována za legitimní nástroj regulace morálního a politického života obyvatelstva” [27].

14

4. Vývoj demokracie, demokratické veřejné správy a občanské společnosti 4.1 Pojem demokracie a jeho význam Demokracie je slovo řeckého původu (démos – lid, kratos – moc). Podle Blackwallovy encyklopedie politického myšlení může odkazovat k lidové vládě nebo svrchovanosti lidu, k zastupitelské vládě či vládě s přímou účastí a dokonce k republikánské či konstituční vládě, tedy k vládě zákona. V dnešní době je pojem demokracie spojován s pozitivními konotacemi, protože umožňuje širokým masám obyvatelstva podílet se na řízení státu. Pojem demokracie a významy, které mu byly přisuzovány, však prodělaly dlouhý a složitý vývoj. Například Platón považoval demokracii ve smyslu vlády většiny za „vládu lůzy”. Ideální je podle něj aristokratický stát, tj. vláda nejlepších, která je však zároveň demokracií v tom smyslu, že zde neexistují žádné dědičné výsady (Storig – Malé dějiny filozofie). Aristoteles byl zastáncem smíšené vlády a považoval demokracii za zdroj politické nestability a nerozumných činů. Tomáš Akvinský v pojednání „On Princely Government” z r. 1270 hovoří o demokracii jako o „formě lidové vlády, v rámci níž masa lidí svou pouhou četností utlačuje bohaté”. Takové zřízení podle něj znamená tyranii. John Stuart Mill považoval demokracii za „tyranii většiny”. V 17. století vtiskl John Harrington demokracii pozitivní konotaci, když ji označil za „dobrou vládu lidu”. Nicméně negativní přídech provázel tento pojem až do 19. století. Pojem demokracie vznikl ve starověkém Řecku, kde označoval politické zřízení většiny městských států, které se lišilo od oligarchického a tyranského politického zřízení. Uspořádání těchto států mělo však daleko do politického uspořádání moderních soudobých demokracií. Právo podílet se na řízení věcí veřejných měla vždy pouze více či méně úzká skupina lidí, která splňovala přesně stanovená kritéria, většinou daná věkem, pohlavím a majetkem. Lišila se výrazně i forma způsobu podílení se na řízení veřejných věcí. Zatímco moderní demokracie má podobu demokracie zastupitelské, v minulosti se téměř výhradně setkáváme s demokracií přímou. Starověk a středověk

15

jsou také téměř výlučně spojeny pouze s demokracií vykonávanou v rámci území města či městského státu. Moderní státní a národní pojetí demokracie přináší až novověk.

4.2 Pojem veřejná správa a jeho význam Veřejná správa (public service, public administration) je moderní pojem, se kterým se setkáváme teprve v posledních desetiletích. Lze najít mnoho definic veřejné správy. Autoři Lacina a Čechák například veřejnou správu definují jako „správu veřejných záležitostí, uskutečňovanou v rozhodující míře jako projev výkonné moci ve státě”. Od pojmu veřejná správa musíme odlišit pojem státní správa. Podle Laciny a Čecháka je státní správa jako základ veřejné správy „zvláštní druh společenského zřízení, které je realizováno státem”. [22] Jakkoli je veřejná správa moderní pojem, o počátcích veřejné správy můžeme mluvit už v období starověku. Například v městských státech s autokratickou formou vlády, které se vyvinuly v Egyptě, Babylónii, Asýrii, Indii a Číně, již existoval ucelený sytém řízení státu, který lze nazývat veřejnou správou. V Řecku v této době dokonce došlo ke vzniku systémů s demokratickými prvky. Řecká polis je považována za „nejstarší evropský model nebyrokratické veřejné správy”. [32]

4.3 Pojem občanská společnost a jeho význam Definovat jednoznačně pojem občanská společnost je velmi obtížné. V různých souvislostech a v závislosti na úhlu pohledu míní různí autoři často různé věci. V této oblasti panuje velká nejednotnost. Například Dorotha I. Pietrzyk nabízí sociologickou definici občanské společnosti jako „samoorganizaci společenského veřejného prostoru mezi domácností a státem, mimo trh, v rámci něhož se mohou občané sdružovat za účelem prosazování soukromých zájmů v rámci zákonů garantovaných státem.” [30] Někdy se občanskou společností míní demokratizace a liberalizace. Někdy se občanská společnost používá i jako synonymum demokracie a demokratické společnosti. Občanskou společnost je však nutno chápat spíše jako předpoklad demokracie. V 18. a 19. století se pojmu občanská společnost užívalo nejčastěji k označení jiných než státních aktivit.

16

Myšlenka občanské společnosti se objevuje s rozvojem kapitalismu a liberalismu. Převrat znamenaly myšlenky Tomase Hobbese, Johna Locka J. J. Rousseaua, kteří jako první začali přemýšlet o společnosti nikoli jak o přirozeně dané komunitě, ale jako o výsledku společenské smlouvy, v rámci níž jsou si všichni rovni.

4.4 Mezníky ve vývoji demokracie, demokratické veřejné správy a občanské společnosti 4.4.1 Starověká Fénicie Ve starověké Fénicii se postupně vyvinula obchodní města, kterým vládl králkněz spolu s bohatými obchodníky. O organizaci těchto měst víme velmi málo. Zdá se však, že král a obchodníky byli ve svém vládnutí omezováni určitým druhem lidového shromáždění, a právě proto některé prameny považují právě Fénicii za kolébku moderní demokracie, kde hledali inspiraci pro uspořádání své polis i starověcí Řekové.

4.4.2 Sparťanská a aténská demokracie Za kolébku moderní demokracie se všeobecně považují starověké Atény. Zatímco však v Aténách lze mluvit o demokracii až od roku 508 či 507 př. n. l., ve Spartě se již od roku cca 600 př. n. l. konala pravidelná lidová shromáždění. Hovoří se zpravidla o otrokářské a vojenské demokracii. V čele stáli dva králové, kteří byli zároveň vojevůdci a současně jim příslušelo významné místo v náboženském kultu. Králům sekundovala Rada starších a velké pravomoci mělo i pět vysokých státních úředníků. Zatímco však sparťanská demokracie se dále nerozvíjela a přešla v totalitní typ uspořádání, Atény pokračovaly ve svém demokratickém vývoji. Politické uspořádání Atén se velmi podobalo sparťanskému, i když právo podílet se na státní správě měla samozřejmě pouze úzká skupin lidí. Zpočátku bylo kritériem pohlaví (muž) a věk. Později se mezi privilegované mohli dostat mužové bez ohledu na svůj věk, pouze na základě svých vynikajících vlastností.

17

V Aténách byla vládnoucí moc výrazně oslabena ve prospěch všech těch, kteří byli považováni za občany. Aténská demokracie měla vypracovány postupy a instituce, které zajišťovaly velkou míru kontroly. Například všechny veřejně činné osoby, kromě soudců, musely automaticky po složení svého úřadu skládat „počet z úřední činnosti”. Daný úředník musel prokázat, že řádně spravoval svěřené peníze, a ukázalo-li se, že kradl nebo se dopustil korupce, musel platit několikanásobně vyšší částky, než činila škoda. Plnoprávní obyvatelé Atén byli současně neustále vyzýváni, aby oznamovali nesrovnalosti v práci úředníků. Na takovýto podnět pak docházelo k podrobnému šetření, které se týkalo zejména úplatků, zneužití úřední moci, nedbání zákonů apod. Kontroloři, kteří daná šetření prováděli, však mohli vznesená obvinění prohlásit za neopodstatněná, nicotná atd. a v takovém případě následnou kontrolu odmítnout.

4.4.3 Starověký Řím Ve starověké Itálii můžeme mluvit o demokracii, či spíše o jejích zárodcích od cca 11. st. př. n. Zřízení starověkého Říma bylo demokratické v tom smyslu, že všechny politické úřady byly volené a časově omezené. Právo volit měli pouze mužští a majetní obyvatelé. Ve starověkém Římě stál v čele král, který však neměl absolutní moc a byl ve svých rozhodnutím vázán názorem lidového shromáždění, do kterého ovšem neměli přístup všichni obyvatelé Říma, ale pouze ti z nich, kteří byli osobně svobodní a současně disponovali určitým majetkem. Postupem doby se okruh plnoprávných občanů a míra jejich práv rozšiřovala i na tzv. plebejce. Stejně jako v případě řecké demokracie i u starých Římanů byla však velmi ceněna funkce cenzora a stejně jako v Řecku i v Římě byla za ideální vládu považována vláda, která „formuje charaktery lidí”. [27]

4.4.4 Anglická revoluce V Anglii došlo již ve 13. století k vytvoření parlamentu. Nicméně parlament měl jen velmi omezené pravomoci a již tak velmi napjaté vztahy mezi ním a panovníkem se neustále vyostřovaly. Roku 1649 byl panovník svržen, propukla revoluce a byla

18

vyhlášena republika v čele s Oliverem Cromwellem. Roku 1660 došlo k obnovení monarchie, ale panovníci narazili na tvrdý odpor a roku 1688, kdy propukla tzv. slavná revoluce, došlo k opětovnému svržení krále. Nový král byl nucen přijmout legislativní dokument Bill of Rights, který omezoval moc panovníka jen na reprezentaci. Rozhodovací moc příslušela parlamentu. Během revolučních 50. let 17. století se v Anglii setkáváme s hnutím tzv. rovnostářů (levellerů), které je též někdy považováno za první pokus o liberální stát. Levelleři se vydělili z okruhu revolucionářů, protože požadavky na demokratizaci církevního a politického života považovali za málo radikální a nedostatečné. Trvali na tom, že i nemajetným vrstvám musí příslušet veškerá práva. Jako první v historii vůbec usilovali o skutečnou ústavu, která by občanům zaručila ochranu proti státu. Požadovali zejména právo mlčet, právo na svobodu svědomí a svobodné diskuse, právo na rovnost před zákonem a svobodné obchodování, právo volit a právo na revoluci v případě útlaku.

4.4.5 Americká revoluce Podle internetové encyklopedie Wikipedia byla americká revoluce „sérií událostí, idejí a změn, které vyústily v politické oddělení třinácti kolonií v Severní Americe od Britské říše a ve vytvoření Spojených států amerických v roce 1776, přičemž válka za nezávislost byla pouze jednou ze součástí americké revoluce”. Pro vývoj demokracie znamenala americká revoluce významný předěl, protože vytvořila první vskutku demokratickou vládu a společnost, definovala demokratické hodnoty a ideály jako rovnost a ústavnost. Velký význam měla skutečnost, že obyčejní lidé byli poprvé vtažení do vládních záležitostí, a to nejenom jako voliči (ve srovnání s Evropou došlo v USA k nebývalému rozšíření volebního práva), ale jako skuteční vládcové země, kteří se mohou podílet na důležitých rozhodnutích (vláda všech nad všemi).

19

4.4.6 Francouzská revoluce Americká revoluce našla ve Francii velký ohlas a spolu s dalšími okolnostmi, jako například velkým daňovým zatížením a rozšiřováním filozofických myšlenek o lidských právech přispěla k propuknutí Velké francouzské revoluce v roce 1789, jejímž heslem bylo „volnost, rovnost, bratrství”. Byly svolány generální stavy, dobyta Bastilla a posléze vyhlášena republika a její ústava a popraven král. Francouzská revoluce znamenala „epochální událost, která zcela změnila sociální a politickou identitu civilizovaného světa a vytvořila první evropskou republikánskou vládu.” [11] Rok 1789 bývá obvykle považován za začátek moderní demokracie v Evropě, protože během revolučních dnů došlo k nebývalé a rychlé demokratizaci země. Velkou inspirací revolucionářů byla řecká a římská demokracie, zejména požadavek na aktivní a neustálou účast občanů na politickém rozhodování a jejich naprosté odevzdání do služeb a obrany republiky. Zdá se, že ačkoli byly tyto prvky uplatňovány už ve starověku, v 18. století poněkud předběhly dobu a francouzská demokracie neměla dlouhého trvání.

4.4.7 Rozvoj demokracie, občanské společnosti a veřejné správy v 19. a 20. století Pod vlivem velké francouzské revoluce dochází v 19. století již k plnému uznání a přijetí myšlenek demokracie, občanské společnosti. V této době jsou houfně přijímány ústavy, v nichž jsou již přímo zakotvena základní práva občanů, zejména právo na spravedlivý soud, rovnost před zákonem atd. Dochází též ke konstituování obcí a k zřizování toho, co dnes označujeme pojmem místní samospráva.

20

5. Dokumenty zásadní pro vznik a vývoj moderních zákonů o svobodném přístupu k informacím 5.1 Magna Charta Magna Charta byla vyhlášena v Anglii roku 1215 a její přínos spočíval v tom, že zásadním způsobem omezovala absolutistickou moc anglických vládců a značným způsobem přispěla k vytvoření parlamentu. Vyhlášení Magny Charty předcházely vleklé spory mezi papežem a králem o králova práva. Od chvíle vyhlášení Charty byl král nucen podřídit se určitým právním procesům a sám podléhal zákonům. Magna Charta bývá považována za jeden z prvních kroků k ústavnosti.

5.2 Bill of Rights Legislativní dokument Bill of Rights je zkrácené označení „Výnosu zaručujícího práva a svobody lidí a určujícího nástupnictví na trůn”, který byl vyhlášen anglickým parlamentem v roce 1689. Jedná se o jeden ze základních dokumentů, na nichž stojí anglické právo. Anglický Bill of Rights bývá někdy označován jako „listina”. Nejedná se však o listinu, která by uváděla práva občanů demokratické společnosti, neboť se týká pouze práv osob, které zasedají v parlamentu, a vymezuje jejich práva ve vztahu k panovníkovi. Mezi svobody, které Bill of Rights zaručoval, patřilo například: -

možnost sepsat a poslat králi petici

-

možnost držet zbraně kvůli sebeobraně (platilo pro protestanty)

-

možnost svobodné volby členů parlamentu bez vměšování panovníka

-

svoboda projevu v parlamentu

-

právo na spravedlivý soud

21

5.3 Deklarace práv člověka a občana Během Velké francouzské revoluce vyhlásilo Národní shromáždění už 26. srpna 1789 v sedmnácti článcích „přirozená, nezadatelná a posvátná práva člověka”. Principiální charakter těchto článků je zdůrazněn jejich osvícenským původem, snahou definovat základní práva a svobody „pro všechny lidi, všechny časy a všechny země”. Přirozenoprávní povaha lidských práv vyplývá i z tvrzení preambule, že „neznalost, opomíjení či neúcta k lidským právům jsou jedinými příčinami všeobecných běd a korupce vlád”. Jednotlivé články pak zakotvují stěžejní principy liberálního státu a nejdůležitější lidská a politická práva. Deklarace byla součástí všech francouzských republikánských ústav včetně dnešní. Na Deklaraci práv člověka navazuje, zejména ve 20. století, celá řada dalších listin práv. Jmenujme Všeobecnou deklaraci lidských práv OSN, Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, ústavní články v mnoha zemích a naposledy Chartu základních práv EU. Z hlediska problematiky svobody šíření informací mají význam zejména články 11 a 15 Všeobecné deklarace OSN. Článek 11: Svoboda šíření myšlenek a názoru je jedním z nejcennějších lidských práv. Každý může tudíž svobodně mluvit, psát, tisknout, s výjimkou toho, že by se jednalo o zneužití těchto svobod v případech stanovených zákonem. Článek 15: Společnost má právo požadovat na každém veřejném úředníkovi, aby skládal ze své činnosti účty.

5.4 Všeobecná deklarace lidských práv Všeobecná deklarace lidských práv byla vyhlášena Organizací spojených národů 10. prosince 1948 jako rezoluce č. 217/III.A. Deklarace, která byla vyhlášena 3 roky po skončení druhé světové války, největší katastrofy v dějinách lidstva, byla do značné míry reakcí na utrpení, materiální a zejména morální škody, které byly s válkou spojeny.

22

Všeobecná deklarace lidských práv je právně nezávazný dokument, nejedná se o mezinárodní smlouvu. Politická autorita Deklarace je však uznávána po celém světě a podle některých teoretiků Deklarace již nabyla na závaznosti jako „právní obyčej”. Deklarace si získala velkou popularitu, do té míry, že den jejího přijetí je po celém světě každý rok slaven jako Den lidských práv. Přestože dnes je Deklarace jedním z nejšířeji a nejvíce uznávaných dokumentů na světě, její přijetí nebylo jednoduché a bylo třeba řešit mnoho sporných otázek. Z hlediska svobody informací mají význam zejména články 18, 19, 21 nebo jejich části. Článek 18: Každý má právo na svobodu myšlení, svědomí a náboženství. Článek 19: Každý má právo na svobodu přesvědčení a projevu. Toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu pro své přesvědčení, a zahrnuje právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky jakýmikoli prostředky a bez ohledu na hranice. Článek 21, část 1.: Každý má právo, aby se účastnil vlády své země přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců. Článek 29, část 2 a 3: Každý je při výkonu svých práv a svobod podroben jen takovým omezením, která stanoví zákon výhradně za tím účelem, aby bylo zajištěno uznávání a zachování práv a svobod ostatních a vyhověno spravedlivým požadavkům morálky, veřejného pořádku a obecného blaha v demokratické společnosti. Výkon těchto práv nesmí být v žádném případě v rozporu a cíli a zásadami Organizace spojených národů.

5.5 Evropská úmluva o ochraně lidských práv Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, někdy zkráceně Evropská úmluva o ochraně lidských práv, byla přijata Radou Evropy v roce 1950. Všichni členové Rady Evropy jsou signatáři Úmluvy a od nových členů se očekává, že se k ní připojí co nejdříve.

23

Se vznikem Úmluvy byl ustanoven Evropský soud pro lidská práva. Kdokoli, kdo má pocit narušení svých práv ve smyslu Úmluvy, se může obrátit na tento soud. Rozhodnutí soudu jsou závazná. Z hlediska svobody informací jsou významné zejména články 8, 9 a 10. Článek 8 řeší problematiku práva na respektování soukromí. Tento článek jasně stanovuje, že nikde nesmí být vystaven neoprávněným zásahům do soukromí. Za soukromí se přitom považuje „soukromý a rodinný život, vlastní domov a korespondence”. Článek 9 ošetřuje svobodu myšlení, svědomí a náboženství. Právo na svobodu myšlení, svědomí a náboženství zahrnuje i svobodnou možnost je měnit a dávat je najevo. Článek 10 se týká svobody projevu. Tento článek zaručuje právo na vlastní názor a na získávání a šíření informací a myšlenek.

5.6 Mezinárodní pakt o občanských a politických právech Mezinárodní pakt o občanských a politických právech v podstatě navazuje na Všeobecnou deklaraci lidských práv. Pakt byl vytvořen v roce 1966 na půdě OSN, a tehdy byl také tzv. otevřen k podpisu, tzn., že se mohly připojovat svým podpisem jednotlivé země. V roce 1976 byl připojen poslední podpis a tehdy vstoupil Pakt v platnost. V pozadí vytvoření tohoto Paktu stojí skutečnost, že v době vytvoření Všeobecné deklarace lidských práv byl svět rozdělen na dvě části, na část kapitalistickou

a

socialistickou,

v nichž

panovaly

odlišné

poměry.

Zatímco

demokratické země s tržním hospodářstvím kladly důraz na občanská a politická práva, země tehdejšího tzv. socialistického tábora upřednostňovaly práva ekonomická, sociální a kulturní. Na toto rozdělení bylo třeba brát při vzniku Deklarace ohled, i za cenu jisté nevyváženosti. Proto byla deklarace posléze doplněna dvěma pakty, jednak o právech občanských a politických a jednak o právech hospodářských, sociálních a kulturních.

24

Z hlediska svobody informací je významný zejména článek 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, v němž se praví: 1. Každý má právo zastávat svůj názor bez překážky 2. Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli prostředky dle vlastní volby. 3. Užívání práv uvedených v odstavci 2 tohoto článku sebou nese zvláštní povinnosti a odpovědnosti. Může proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná: a) k respektování práv nebo pověsti jiných b) k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky

5.7 Helsinský závěrečný akt Helsinský závěrečný akt, někdy neoficiálně nazývaný Charta mírového soužití v Evropě, se stal závěrečným dokumentem Konference o bezpečnosti a spolupráci, jejíž jednání probíhala od 50. do 70. let v období tzv. studené války. Tato jednání byla iniciována Organizací pro bezpečnost a spolupráci v Evropě a měla za cíl zejména „prolomit ledy” mezi Východem a Západem. Z hlediska svobody informací jsou podstatné zejména tyto pasáže Aktu: Účastnické země: -

uvědomují si důležitost vzájemného šíření informací mezi účastnickými zeměmi a lepší obeznámenosti s těmito informacemi

-

kladou proto důraz na zásadní a důležitou roli tisku, rádia, televize, biografu a zpravodajských agentur a novinářů pracujících v těchto oblastech

25

-

kladou si za cíl umožnit svobodnější a rozsáhlejší šíření informací všeho druhu, které by vedlo ke spolupráci na poli informací a k výměně informací mezi zeměmi a ke zlepšení podmínek, v nichž novináři jednotlivých účastnických zemích vykonávají svou profesi v jiných účastnických zemích

Účastnické země hodlají věnovat pozornost zejména: -

zlepšení cirkulace informací, přístupu k informacím a výměně informací

-

spolupráci v oblasti informaci

-

zlepšení pracovních podmínek novinářů

5.8 Government in the Sunshine Act Government in the Sunshine Act je jedním z amerických tzv. zákonů „denního světla”. Denním světlem se zde míní jasnost, průhlednost, otevřenost a kontrolovatelnost vlády a jejích činů. Tento zákon je příspěvkem k naplňování idey, že lid je jediným legitimním základem moci a jedině od tohoto základu moci je odvozena ústava a že vláda slouží a měla by sloužit lidu a měla by plně skládat účty ze svých činů, které podniká jménem lidu. Tento zákon zajišťuje, že každé vládní jednání je otevřeno veřejnosti. Vláda má povinnost s předstihem informovat o svých zasedáních. Z tohoto pravidla samozřejmě existují výjimky, které tento zákon také definuje. Zákon také definuje informace, které mohou být veřejnosti odepřeny, například informace týkající se národní obrany, informace čistě soukromého charakteru, informace, které se týkají nějakého jednání, které by podáním informací mohlo být narušeno, atd.

5.9 Johanesburgské principy V říjnu 1995 přijala mezinárodní skupina expertů na mezinárodní právo, národní bezpečnost a lidská práva v Johanesburgu tzv. Johanesburgské principy národní bezpečnosti,

svobody

projevu

a

přístupu

k informacím je důležitý zejména princip 11:

26

k informacím.

Z hlediska

přístupu

Kdokoli má právo získávat informace od vládních úřadů, včetně informací vztahujících se k národní bezpečnosti. Omezit právo na informace týkající se národní bezpečnosti lze pouze v případech, kdy úřad je schopen doložit, že toto omezení je dáno zákonem a že je v demokratické společnosti nutné k ochraně legitimních národních bezpečnostních zájmů.

5.10 Cancúnská deklarace V únoru roku 2005 se v mexickém Cacúnu konala 3. mezinárodní konference informačních ombudsmanů. Výsledkem této konference věnované zejména otázkám přístupu k informacím a boje s korupcí byl dokument známý jako Cacúnská deklarace. Cacúnská deklarace označila přístup k informacím za základní lidské právo a podstatnou podmínku demokratického vládnutí, odpovědnosti, účasti veřejnosti na vládnutí a ekonomického rozvoje. V této deklaraci se mimo jiné praví:

-

Právo na přístup k informacím nemá žádný smysl, nemohou-li lidé tyto informace použít k zlepšení kvality svého života. Přístup k informacím nesmí být v žádném případě výsadou určitých vrstev, musí být naopak běžnou součástí zastupitelské demokracie, napomáhat rovnosti ve společnosti a boji proti chudobě a diskriminaci.

-

Apelujeme na vlády, aby podporovaly přístup k informacím v souladu s nejvyššími standardy, včetně zřizování instituce informačního ombudsmana.

-

Požadujeme, aby se princip průhlednosti vztahoval na všechny instituce, které jsou příjemci veřejných financí.

-

Navrhujeme, aby nevládní organizace a soukromé společnosti dobrovolně přijaly stejné principy.

5.11 Manchesterská deklarace o svobodě informací V květnu 2006 se v britském Manchesteru konala 4. mezinárodní konference informačních komisařů, z níž také vzešel pro problematiku svobodného přístupu

27

k informacím velmi důležitý dokument, označovaný jako Manchesterská deklarace, která aktivně navazuje na Cacúnskou deklaraci. V Manchesterské deklaraci se mimo jiné praví:

-

Apelujeme na vlády, aby respektovaly právo na přístup k informacím v souladu s mezinárodním právem a pozitivními zkušenostmi.

-

Zdůrazňujeme, že přístup k informacím je základem ochrany jiných lidských práv a napomáhá společenské stabilitě a bezpečnosti.

-

Zásadní roli přikládáme informačním ombudsmanům a podobným dohlížecím institucím a klademe důraz na spolupráci těchto ombudsmanů s občanskou společností.

-

Zdůrazňuje váhu přístupu k informacím vzhledem k boji s korupcí.

28

6. Základní principy tvorby zákonů o svobodném přístupu k informacím V průběhu existence moderního demokratického uspořádání a moderní legislativy s tím spojené vykrystalizovaly na základě zkušeností mnoha zemí principy tvorby různých zákonů včetně zákonů o svobodném přístupu k informacím. Samozřejmě, že tak jako v každé oblasti i v této se názory velmi různí. Veškeré doposud vypracované obecné koncepce mají povahu doporučení či orientačních měřítek, jimiž lze zhodnotit kvalitu příslušných právních úprav. V žádném případě se nejedná o závazné mezinárodní standardy. Těchto obecných koncepcí existuje relativně velké množství. Jednou z patrně nejpřiléhavějších je koncepce nevládní organizace Article 195, která stanoví, že:

1.

Legislativa v oblasti svobodného přístupu k informacím by měla být nesena duchem maximálního možného zpřístupnění informací.

2.

Veřejné úřady by měly mít povinnost zveřejňovat klíčové informace.

3.

Veřejné úřady musí aktivně podporovat princip otevřenosti veřejné správy.

4.

Je třeba jasně a jednoznačně definovat výjimky ve zpřístupňování informací.

5.

Žádosti o informace je třeba vyřizovat rychle a řádně a je třeba zajistit nezávislé přezkoumání zamítnutých žádostí.

6.

Lidé by neměli být od podávání žádostí odrazováni přehnaně vysokými poplatky.

7.

Jednání veřejných úřadů by měla být veřejně přístupná.

8.

Zákony, které jsou v rozporu s principem maximálního možného zpřístupnění informací, je třeba pozměnit nebo zrušit.

9.

Je třeba zajistit ochranu lidem podávajícím informace o špatném jednání jiných lidí.

Na některé z těchto bodů stojí za to podívat se podrobněji.

5

viz kapitola 9.1

29

6.1 Informace povinně zveřejnitelné, zveřejnitelné a informace podléhající utajení Ve filozofii přístupu k podávání informací týkající se veřejné správy došlo během posledních desetiletí a let k zásadnímu obratu. Zatímco dříve se vše považovalo za tajné a otázkou bylo, co z toho zveřejnit, dnes se vše považuje za veřejné a otázkou je, co z toho utajit. Dnešní tvůrci zákonů o svobodném přístupu k informacím by měli být za každou cenu vedeni snahou o zveřejnění maximálního možného množství informací. Veškeré informace týkající se veřejné správy by měly být považovány za veřejné a veřejnosti přístupné. Tento princip by měl být zakotven již v ústavě daného státu a příslušný zákon by měl být prováděcím předpisem, který tuto maximální publicitu zaručí v praxi. Všechny subjekty, které zákon určí, mají za povinnost tyto informace poskytovat komukoli, kdo, opět ze zákona, má právo tyto informace získávat. Jestliže subjekt informace poskytnout odmítne, může tak učinit pouze na základně řádného odůvodnění. Je povinen dokázat, že žádané informace spadají do kategorie výjimek, které opět definuje zákon.

6.1.1 Informace zveřejnitelné Z výše uvedeného vyplývá, že zveřejnit je třeba vše, o čem není výslovně řečeno, že je možno či dokonce záhodno utajit. Zákon by měl však také zakotvovat skutečnost, že povinné subjekty nejenom poskytují informace na vyžádání, ale též vycházejí sami občanům vstříc v tom smyslu, že předem iniciativně zveřejňují a trvale zpřístupňují základní informace, které opět alespoň rámcově definuje zákon, a u kterých je předpoklad, že budou patřit mezi nejžádanější. Nejenom, že tak vycházejí občanům v ústrety, ale současně se chrání před zodpovídáním velkého množství stále stejných dotazů. Mezi minimum povinně zveřejnitelných informací by mělo patřit: -

provozní informace týkající se fungování daného subjektu, včetně financování, cílů, účtů, které jsou předmětem auditu, standardů, dosažených výsledků a tak dále. Zejména se to týká těch subjektů, které poskytují přímé služby veřejnosti

30

-

informace jako odpověď na dotazy, stížnosti a jiné přímé kroky, které veřejnost podniká ve vztahu k danému subjektu

-

informace nápomocné veřejnosti při snaze o participaci na politických rozhodnutích a legislativních návrzích

informace o typech informací, kterými daný subjekt disponuje, a formu těchto informací -

informace spojené s jakýmkoli rozhodnutím nebo politikou daného subjektu, které by mohly ovlivnit veřejnost, společně s odůvodněním těchto rozhodnutí a materiály, které tato rozhodnutí dokumentují [31]

6.1.2 Informace podléhající utajení Množství informací, které lze utajit, by v žádném případě nemělo převyšovat množství zveřejněných či zveřejnitelných informací. Jednotlivé žádosti o informace je třeba pečlivě zvažovat. Konečné rozhodnutí o neposkytnutí informace by mělo padnout skutečně pouze výjimečně a na základě definice těchto informací v příslušném zákoně. Každé zamítnutí žádosti o informace musí být řádně zdůvodněno a musí mít všechny formální náležitostí předepsané příslušným zákonem. Zákon musí umožňovat odvolání proti zamítnutí žádosti a musí jednoznačně stanovovat odvolací instituce. Je nepřípustné, aby k poskytnutí informace nedošlo pouze z toho důvodu, že informace, které lze poskytnout, jsou nějakým způsobem součástí informací, které poskytnout nelze. V tomto případě musí dojít k oddělení těchto informací. Je třeba též pečlivě rozlišovat informace, které jsou trvale nezveřejnitelné od informací, které mohou v závislosti na podmínkách přecházet z kategorie tajné do kategorie veřejné. Velký význam může mít časové hledisko. Hodnota informace, a tedy i zájem veřejnosti na jejím zveřejnění se může v čase značně proměňovat, například s ohledem na platnost různých smluv, probíhající soudní procesy atd. Nevládní organizace Article 19 navrhla jednoduchý test, kterým lze zjistit, zda subjekt odmítl informaci poskytnout oprávněně či nikoli. Je třeba určit především zda: -

požadovaná informace je toho druhu, že by mohla způsobit újmu, kterou uvádí zákon

31

-

zveřejněním této informace by skutečně mohlo dojít k této újmě

-

míra možné újmy převyšuje míru prospěchu ze zveřejnění této informace Výčet informací, které mohou spadat do kategorie tajných či utajitelných, uvádí

následující tabulka.

32

Tabulka: Množina možných omezení svobody informací [39] Působnost vlády (“Responsibilities of Government”) Informace získané na základě důvěry (“Information obtained in confidence”) Mezinárodní záležitosti (“International affairs”) Vynucování zákonů a vyšetřování, prevence zločinnosti (“Law enforcement and investigation, prevention of crime”) Bezpečnost jednotlivců a veřejnosti (“Safety of individuals and of public”) Ekonomické zájmy (“Economic interests”) Záležitosti federace-stát (“Federation-State affairs”) Národní bezpečnost a obrana (“National security and defence”) Ekologické zájmy (“Ecological interests”) Národnost, imigrace a konzulární záležitosti (“Nationality, immigration and consular matters”) Sociální zájmy ve vztahu, kdy úřad = zaměstnavatel (“Social interests where authority = employee”) Osobní informace (“Personal information”) Ochrana soukromí jednotlivců (“Individual´s privacy protection”) Informace o třetí straně a ochrana zájmů třetí strany (“Third party information and third party´s interests protection”) včetně irských “commercially sensitive information” Řízení soudu a právní rady (“Court proceedings and legal adice”) Informace o aktivitách vlády (“Operations of Government”) Řízení veřejné služby a činnosti spojené s veřejnou službou (“Management and operation of the public service”) Informace týkající se procesů rozhodování (“Information related to decision-making processes”) Rady, konzultace apod. (“Advice, consultations, etc.”) Výkon diskréční pravomoci a funkcí rozhodnutí soudu “Exercise of a discretionary power or an adjudicative function”) Testovací procedury, testy, zkoušky a audity (“Testing procedures, tests, examinations and audits”) Výzkum, statistika a analýzy (“Research, statistics and analysis”) Stížnosti na aktivity úřadu (“Complaints about activities of the authority”) Morální standardy (“Moral standards”) Omezení na základě veřejného zájmu (“Restrictions on the ground of public interest”) Utajované dokumenty (“Secret/Classified documents”)

33

Členství v politické straně či Parlamentu či informace o politické straně (“Membership in a political party or in Parliament or information related to a political party”) Omezení na základě (jiných) právních předpisů (“Legal restrictions”) Informace, které mají být zveřejněny či zpřístupněny (“Information that is to be published or made available”) Zákon se nevztahuje na určité informace (“Act does not apply to certain information”) Formulace typu “the following are deemed not to be official documents”

O Article 19 bude ještě dále pojednáno v samostatné kapitole.

6.2 Kdo je povinen informace podávat Povinnost podávat informace mají veřejné úřady (public bodies, public agencies, public authorities). Otázkou však zůstává, co to veřejný úřad je. Existuje mnoho definic. Například definice Rady Evropy, která se zaměřuje na to, co daná instituce dělá, a nikoli na to, čím formálně je, uvádí dvě definice. První z nich říká, že veřejný úřad je „vláda a veřejná správa na národní, regionální a místní úrovni”. Druhá pak, že veřejný úřad je „fyzická nebo právnická osoba, která vykonává veřejnou funkci nebo je v roli veřejněsprávního úřadu či je jinak pověřena dle práva příslušného státu”. Znamená to, že v roli veřejného úřadu může být například i soukromá firma. Definice nevládní organizace Article 19 říká, že mezi veřejné úřady by měly patřit „všechny vládní úřady všech úrovní včetně místní samosprávy, volených institucí, institucí, které jsou pověřené ze zákona, průmyslové podniky patřící státu a veřejné korporace, nevládní organizace nebo částečně nevládní organizace, mezivládní organizace, legislativní instituce a soukromé subjekty, které vykonávají veřejné funkce (například údržba silnic nebo provozování železnice) nebo které jsou držiteli informací, jejichž zveřejněním lze snížit riziko ohrožení veřejného zájmu (například informace z oblasti životního prostředí nebo zdraví)”. Jednotlivé země volí při určení veřejného úřadu v příslušných právních úpravách různé cesty. Některé zákony o svobodném přístupu k informacím zahrnují do povinných subjektů široký okruh institucí, včetně soukromých, jiné tento okruh značně zužují. Velký význam mají v této souvislosti novely příslušných zákonů. Tak jako se neustále vyvíjí společnost a její potřeby, tak se proměňují a vyvíjejí její instituce.

34

Některé mohou veřejné funkce ztrácet, jiné jimi mohou být naopak nově pověřovány. Z tohoto hlediska má velký význam doporučení Rady Evropy, která klade velký význam na posuzování míry veřejnoprávního statutu instituce, organizace, firmy nikoli podle formálních hledisek, nýbrž podle hledisek praktických. Čím se daná organizace, firma či instituce zabývá, jaké jsou její konkrétní úkoly, pracovní náplň, protože ta může podléhat daleko větším proměnám v čase než její formální status, postavení či definice.

6.3 Kdo má nárok na informace Dle doporučení Rady Evropy, UNESCO, nevládní organizace Article 19 aj. by příslušné právní úpravy svobodného přístupu k informacím měly zahrnovat co nejširší okruh potenciálních tazatelů a žadatelů. Nárok na informace by měl mít každý bez rozdílu náboženství, stranické příslušnosti, rasy, barvy kůže, pohlaví, ekonomického postavení, profese. Nemělo by rozhodovat ani to, zda má či nemá občanství příslušného státu, zda je právnickou či fyzickou osobou, zda se jedná o zástupce médií atd. Právo získávat informace by měl mít každý bez ohledu na motivy, které ho k podání žádosti vedou, inteligenci atd. Nárok na informace ovšem nemají žadatelé, pro které se v našem právním prostředí vžil termín „kverulanti”. Podíváme-li se na stávající právní úpravy v různých zemích, můžeme je z hlediska subjektů oprávněných získávat informace rozdělit do tří skupin [39]:

6.3.1 Legislativní dokumenty s neomezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím Tyto právní úpravy přiznávají právo na informace každému bez ohledu na to, zda je či není občanem dané země, zda je právnickou či fyzickou osobou atd.

35

6.3.2 Legislativní

dokumenty

s omezenou

subjektivitou

k právu na přístup k informacím Tyto právní úpravy nějakým způsobem okruh žadatelů omezují. Právo na informace se může vztahovat například pouze na osoby s občanstvím daného státu, osoby mající bydliště na území nějakého geografického či politického celku apod.

6.3.3 Legislativní dokumenty nedefinující množinu nositelů práva na přístup k informacím Lze se setkat i s právními úpravami, které tuto problematiku nijak explicitně neřeší, třebaže UNESCO, Transparency International a další významné organizace výslovně doporučují, aby zákony výslovně jasně a jednoznačně definovaly jednotlivé problémové kategorie, výjimky atd. tak, aby se předcházelo problémům při používání zákonů v praxi. Z těchto právních úprav však většinou vyplývá, že přiznávají právo na informace všem bez rozdílů.

6.4 Soulad s platným právem dané země Právní systém každého státu je velmi složitá stavba, ve které by její jednotlivé prvky měly do sebe zapadat, navzájem se doplňovat. V žádném případě by neměly být spolu v rozporu. To je samozřejmě ideál, který je v praxi v plném rozsahu nedosažitelný. Nicméně při zavádění každé nové právní úpravy je třeba vzít všechny tyto aspekty v úvahu a snažit se tento ideál naplnit. Někdy je třeba v plném rozsahu respektovat již existující právní úpravy a přizpůsobit tomu ty nové, někdy se spíše ty staré přizpůsobují těm novým. Zákony o svobodném přístupu k informacím většinou spatřují světlo světa již v situaci, kdy zákony s nimi bezprostředně související již nějakou dobu v praxi fungují, a je tudíž třeba je respektovat. Základní právní úpravou v každé zemi je její ústava, ze které musejí všechny ostatní právní úpravy vycházet. To platí samozřejmě i o zákonech o svobodném přístupu k informacím, které v mnoha případech fungují v podstatě jako jakýsi provozní předpis, který konkretizuje základní právo na informace přiznané příslušnou ústavou.

36

Mezi hlavní právní úpravy související se zákony o svobodném přístupu k informacím, u nichž je třeba zejména dbát na jejich vzájemný soulad, patří úpravy, které zužují okruh poskytovaných informací, zejména ochrana osobnosti a soukromí, ochrana obchodního tajemství, ochrana utajovaných skutečností atd. (viz. Kapitola 6.1).

6.5 Praktická ustanovení 6.5.1 Lhůty Každý zákon o svobodném přístupu k informacím musí stanovovat konkrétní lhůty pro jednotlivé části vyřizování žádostí o informace. Je třeba stanovit lhůtu, v níž je úřad povinen vůbec nějakým způsobem reagovat na podání žádosti o informace, prodlouženou lhůtu pro případ žádostí rozsáhlejšího rázu nebo naopak zkrácenou lhůtu pro případ žádostí týkajících se informací důležitých pro snížení rizika újmy na zdraví, bezpečnost atd.

6.5.2 Poplatky Poplatky spojené s vyřizování žádostí o informace jsou jednou z nejvíce problémových oblastí zákonů o svobodném přístupu k informacím, o které se zmíníme podrobněji v kapitole o problémech spojených s těmito zákony. V zásadě platí, že poplatky spojené s žádostmi o informace by neměly být přemrštěně vysoké, aby lidé nebyli od podávání žádostí odrazováni.

37

7. Legislativní zakotvení svobodného přístupu k informacím v různých částech světa 7.1 USA Spojené státy americké jsou rozlehlá zem s federálním uspořádáním a legislativa jednotlivých států se může velmi podstatně lišit. I svobodný přístup k informacím má v legislativních úpravách jednotlivých států různé podoby. V současné době lze konstatovat, že tato oblast je v USA upravena na federální úrovni, úrovni jednotlivých států, a dokonce i měst a velkoměst. V našem přehledu se zaměříme na federální legislativu, která je společná pro celé území USA. Spojené státy americké, které mají silnou a dlouholetou tradici svobody a otevřenosti, byly jednou z prvních zemí, které přijaly zákon o svobodném přístupu k informacím. „Freedom of Information Act” (FOIA), jak zní celý název tohoto zákona, byl v USA přijat v roce 1966. Tento zákon byl však pouze určitým, byť důležitým, mezníkem dlouhého a složitého vývoje v této oblasti. Předcházelo mu přijetí zákona „Administrative Procedures Act” (APA) a následovalo přijetí dalších zákonů, které dohromady v současné době tvoří jednotlivé pilíře, na kterých stojí svobodný přístup k informacím ve Spojených státech. Zákon APA byl přijat v roce 1946 a měl za úkol zprůhlednit proces, v jehož rámci americké regulační úřady vytvářejí pravidla a nařízení nutná pro implementaci a uplatňování hlavních zákonů. Od tohoto zákona se také očekávalo, že umožní veřejnosti větší přístup k informacím o výše zmíněném procesu a veřejnost se bude moci na tomto procesu do jisté míry i podílet. Zákon však očekáváním nedostál, zejména proto, že „jeho ustanovení nebyla jasně formulována, protože nepožadoval zveřejnění některých informací ,v zájmu veřejnosti‘ a jiné záležitosti považoval za tajné ,z jistých důvodů‘, omezoval přístup veřejnosti na tu její část, která ,je podstatně a přímo zainteresována‘,

38

a, což bylo nejhorší, zcela chybělo ustanovení o odvolání pro případ, kdy úředník zamítne žádost či jedná svévolně a nekonzistentně.“ [33]

7.1.1 Freedom of Information Act V roce 1966 byl přijat zákon „Freedom of Information Act“ (FOIA), který vešel v platnost v roce 1966. Jeho hlavním cílem bylo zejména zabraňovat federálním úřadům ve zneužívání moci prostřednictvím utajení informací tím, že tyto informace dají k dispozici veřejnosti. Zákon dával veřejnosti právo získávat interní informace těchto úřadů. V podobě, v jaké byl přijat v roce 1966, se však zákon ukázal také jako ne zcela vyhovující. „Často se ukazovalo, že úředníci zveřejnění informací obcházejí, zhoubný vliv mělo politické protěžování a zvedala se vlna stížností na prodlení ve vyřizování žádostí o informace, které předkládali jednotlivci.“ [33] FOIA dává každému právo žádat a obratem získávat informace od těch úřadů, které spadají pod působnost tohoto zákona, pokud tyto žádosti splňují jisté základní podmínky a odpovídají ustanovením zákona. Žádost musí přiměřeným způsobem definovat požadovanou informaci a musí být v souladu s pravidly vztahujícími se k času, místu, poplatkům a návazným procesům. Žádosti o informace nejsou podmíněny občanstvím či místem bydliště. O informace může žádat každý jednotlivec nebo organizace bez ohledu na občanství nebo státní příslušnost. Mezi úřady, které mají povinnost podávat informace, patří úřady exekutivy a vojenské úřady, vládní a jiné instituce, které vykonávají vládní funkce, s výjimkou Kongresu, soudů, zaměstnanců Bílého domu a Rady národní bezpečnosti. Zákon úřadům ukládá povinnost vyřizovat oprávněné žádosti, tj. takové, které odpovídají mezím zákona a nespadají do žádné z kategorií výjimek:

•

informace z oblasti národní bezpečnosti

•

vnitřní předpisy úřadu

•

informace jinak statutárně chráněné

•

obchodní informace

•

oběžníky v rámci jednotlivých úřadů a oběžníky, které si vyměňují úřady spolu navzájem

39

•

informace o osobním soukromí

•

informace finančních institucí

•

informace o ropných vrtech

•

informace, které by ohrožovaly zákonná opatření

V roce 2003 byly tyto výjimky doplněny ustanovením o zákazu zveřejňování informací

z oblasti

dobrovolných

prací,

které

mají

vztah

k

„nejdůležitější

infrastruktuře”. Úřad má povinnost žádost vyřídit ihned, tj. za normálních okolností 20 pracovních dní. Za mimořádných okolností lze tuto lhůtu prodloužit o 10 dní či ještě více, s tím, že úřad má samozřejmě povinnost žadatele o tomto prodloužení informovat. Zákon detailně definuje pravidla pro stanovení poplatků za poskytnutí informací. Rozeznává tři základní systémy poplatků za různé typy žádostí o informace. Různé poplatky se vztahují na žádosti, které:

•

mají komerční pozadí

•

podávají vzdělávací či vědecké instituce

•

spadají do skupiny „ostatní žádosti”

V případě odmítnutí poskytnout informace musí žadatelé podat odvolání nejprve k vedení příslušného úřadu, u něhož žádali o informace. Nezareaguje-li úřad do 20, respektive 30 dnů, musí se žadatel obrátit přímo soud. Zákon „Freedom of Information Act” byl od svého přijetí v roce 1966 mnohokrát pozměněn a doplněn. Důležitá byla zejména změna v roce 1996, kdy byl přijat „Electronic Freedom of Information Act” (E-FOIA), který vyžaduje, aby úřady zřizovaly „elektronické čítárny” a elektronicky zpřístupňovaly povinně zveřejnitelné informace spolu s požadovanými dokumenty.

7.1.2 Další zákony V roce 1972 byl přijat zákon „Federal Advisory Committee Act”. Účelem tohoto zákona bylo zajistit, aby doporučení udílená exekutivě Spojených států různými

40

poradními výbory, radami a komisemi byla jednak objektivní a jednak přístupná veřejnosti. V roce 1974 pak byl přijat zákon „Privacy Act”. Tento zákon umožňoval, podobně jako „Freedom of Information Act”, přístup k informacím. Tyto dva zákony se do jisté míry překrývaly a stále překrývají, ovšem ne zcela. Zatímco FOIA umožňuje komukoli žádat o přístup k jakýmkoli „úředním záznamům”, které nespadají do žádné z devíti kategorií výjimek, „Privacy Act” umožňuje komukoli žádat o přístup pouze k záznamům o své osobě, a to pouze tehdy, jestliže tyto záznamy úřad uchovává jako záznamy spadající do kategorie výjimek, které tento zákon definuje. Zásadní rozdíl mezi FOIA a „Privacy Act” tak spočívá ve škále informací, o které lze podle těchto zákonů žádat. V roce 1976 byl přijat zákon „Government in the Sunshine Act”, který je v podstatě jakýmsi zdůrazněním FOIA, protože vyzdvihuje důležitost otevřenosti zasedání a jednání úřadů, čímž opět přispívá k usnadnění přístupu k informacím.6 Tyto zákony ještě doplňuje „Executive Order on Classified National Security Information”, naposledy pozměněný v roce 2003, který vyžaduje zveřejnění veškerých informacích starších 25 let a více, které mají trvalou historickou hodnotu, pokud nespadají do kategorie výjimek.

7.2 Velká Británie Britský zákon o svobodném přístupu k informacím „Freedom of Information Act” byl přijat po dvacetiletém úsilí až v roce 2000 a vešel v platnost v roce 2005. Podle zákona může o informace žádat kdokoli bez ohledu na občanství nebo státní příslušnost. Škála úřadů, které mají povinnost poskytovat informace, je velmi široká. V současné době se vztahuje na asi sto tisíc vládních úřadů, různých legislativních institucí, vojenských složek a velké množství dalších úřadů, institucí a organizací včetně těch, které jsou výlučně pod patronátem královny. Počet úřadů s povinností informovat se může operativně měnit podle rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka, který má právo tento seznam doplňovat. Povinnost poskytovat informace nemají soudní úřady.

6

viz též kapitola 5.8

41

Zákon je velmi liberální co do omezení možnosti žádat o informace i co do škály úřadů s povinností informovat, avšak stanoví velké množství výjimek z informací, o které lze žádat, a na rozdíl od jiných zákonů tohoto typu neuvádí povinně zveřejnitelné informace, tj. takové informace, které musí úřady publikovat samy od sebe.

Zákon rozlišuje tři základní kategorie výjimek: informace, které nelze zveřejnit za žádných okolností (např. soudní záznamy, většina osobních informací, informace o bezpečnostních složkách nebo informace od těchto složek nebo informace chráněné jinými zákony) informace, jejichž zveřejnění lze odepřít za určitých okolností (např. politická vyjádření vlády, národní bezpečnost nebo informace získané od zahraniční vlády) informace, jejichž odepření je třeba jednoznačně odůvodnit (např. obrana, mezinárodní vztahy, obchodní zájmy)

Standardní lhůta pro vyřízení žádosti o informace činí 20 pracovních dní, v mimořádných případech může být prodloužena až na 60 dní. Úřady mají právo vyžadovat za poskytnutí informací určitý poplatek, který musí být zaplacen nejpozději do tří měsíců od oznámení výše poplatku. V případě, že poplatky nestanoví jiný zákon, předpisuje zákon „Freedom of Information Act” výši poplatku na 10% mezních nákladů na vyhledání informací plus náklady spojené s kopírováním, zasíláním informací atd. Nejvyšší státní tajemník však má právo rozhodnout o odpuštění či změně poplatků v některých případech. V případě zamítnutí žádostí má žadatel možnost odvolání na třech různých úrovních. Nejprve se musí odvolat ke stejnému úřadu, u něhož žádal o informace. Neuspěje-li, může požádat o pomoc informačního ombudsmana (Information Commissioner), což je nezávislý veřejný úřad, zřízený za účelem podpory přístupu k informacím a ochrany osobních informací. Nepomůže-li ani intervence ombudsmana, může se (od roku 2006) obrátit na informační tribunál (Information Tribunal). Proti rozhodnutí Tribunálu se lze odvolat k Vrchnímu soudu Anglie (má-li úřad, který má poskytnout informace, sídlo v Anglii nebo Walesu), Nejvyššímu civilnímu soudu (má-li úřad sídlo ve Skotsku), Vrchnímu soudu Severního Irska (má-li úřad sídlo v Severním Irsku).

42

7.3 Kanada V Kanadě platí „Access to Information Act” z roku 1983, který dává možnost žádat o informace každému jednotlivci či organizaci s trvalým pobytem či sídlem na území Kanady. Zákon jmenovitě uvádí širokou škálu institucí a úřadů, které mají povinnost poskytovat informace, od ministerstev až po různá muzea a školy. Úřady mají právo informace odepřít v případě, že se jedná o informace, které: •

byly získány jako důvěrné od zahraniční vlády, mezinárodní organizace, provinčního, městského nebo regionálního zastupitelstva

•

jejich zveřejnění by narušilo federální, provinční či mezinárodní záležitosti nebo národní bezpečnost

•

týkají

se

právních

procesů,

obchodních

tajemství,

finančních,

obchodních, vědeckých nebo technických informacemi, které náleží vládě nebo které ohrožují finanční zájmy Kanady •

zahrnují osobní informace definované zákonem „Privacy Act”

•

obsahují obchodní tajemství a jiné důvěrné informace o třetí straně

•

souvisí s vládními počiny za posledních 20 let

•

nesou označení „důvěrné vládní informace” a které jsou automaticky chráněny před zveřejněním po dobu 20 let

Lhůtu, ve které musí úřad odpovědět jakýmkoli způsobem na žádost, stanovuje kanadský zákon na 30 dní. V mimořádných případech může být prodloužena o dalších 30 dní nebo i více. Úřad má právo účtovat si jednorázový poplatek za podání žádosti, který nesmí převyšovat 25 dolarů, plus náklady spojené s kopírováním, zasíláním informací atd. V případě nespokojenosti s rozhodnutím úřadu má žadatel právo obrátit se na úřad informačního ombudsmana (Information Commissioner). Role ombudsmana je však pouze zprostředkující, nemá právo úřadům cokoli nařizovat. Odvolací instancí, která může nařídit úřadu vydání informací, je Federální soud.

43

7.4 Austrálie V Austrálii platí zákon Freedom of Information Act (FOIA) z roku 1982, který umožňuje přístup k dokumentům v držení úřadů Commonwealthu. Na žádost jsou úřady povinny reagovat během 30 dnů. FOIA dává právo žádat o informace každému člověku bez bližší specifikace, a to bez ohledu na důvody, které ho k žádosti vedou, nebo na důvody, o kterých se úřad domnívá, že ho k žádosti vedou. Mezi informace spadající do kategorie výjimek lze zahrnout informace vztahující se k národní bezpečnosti, obraně a mezinárodním vztahům, dále dokumenty, které byly doručeny vládě nebo výkonné radě nebo které byly jimi vytvořeny či obsahují záznamy z jejich jednání. Dále se tyto výjimky mohou vztahovat i na interní pracovní dokumenty, zákonná opatření a veřejnou bezpečnost, informace týkající se soukromí osob, národních ekonomických zájmů a informace, které podléhají režimu „důvěrné“. Tyto výjimky však nelze uplatňovat jednoznačně, v některých případech může vyvstat nutnost zveřejnit tyto informace, a to tehdy, je-li to tzv. ve veřejném zájmu. Úřad si může účtovat poplatek, například za čas strávený vyhledáním informace. V případě žádostí o osobní informace týkající se osoby žadatele, nelze účtovat žádný poplatek. Poplatek též musí být žadateli odpuštěn v případě jeho nemajetnosti. Neúspěšný žadatel o informace se může odvolat nejprve u úřadu, u něhož žádal o informace. Dále se lze odvolat k Veřejnému odvolacímu soudu a k Vrchnímu soudu. O pomoc lze požádat i ombudsmana, který má na starosti všeobecně dodržování lidských práv a působí v rámci Commonwealthu či informačního ombudsmana.

7.5 Švédsko Švédsko bylo první zemí na světě, která v roce 1766 legislativně zakotvila svobodný přístup k informacím. Stalo se tak už v dokumentu „Zákon o svobodě tisku” (Tryckfrihetsförordningen), který byl a stále je součástí švédské ústavy. Povinnost informovat mají vládní úřady všech úrovní a veškeré další veřejné instituce. Mezi výjimky z informací, které tyto úřady mají povinnost poskytnout, patří například informace:

44

•

o jednotlivcích, v případě, že by je tyto informace mohly ohrozit (neznamená to ovšem, že by z principu nebylo možné zveřejnit například informace o platech a mzdách)

•

které by mohly ohrozit národní bezpečnost

•

které by mohly narušit trestní stíhání

•

které jsou součástí právě probíhajícího šetření (nikoli trestního)

•

které se vztahují ke změnám v ekonomice země

•

o veřejných organizacích, díky již by byla zvýhodněna jejich konkurence

Utajení se vztahuje na informace maximálně po dobu 70 let, v případě fyzické osoby na dobu 70 let po její smrti. V případě záporného vyřízení žádosti o informace se žadatel může odvolat k úřadu, který je přímo nadřízen úřadu, u kterého žádal o informace. Dále se lze odvolat k soudu (pouze u některých typů žádostí). Ve Švédsku neexistuje žádný nezávislý úřad typu ombudsmana.

7.6 Evropská unie Evropská unie prošla od svého vzniku do dnešních dnů bouřlivým rozvojem, který se nevyhnul ani oblasti svobodného přístupu k informacím. V dřívějších dobách, po podpisu Římské smlouvy v roce 1976, převládala v Evropské unii atmosféra tajnůstkářství. „Obdržet určitou informaci od orgánů Evropských společenství nebylo ještě před několika lety téměř možné, protože chyběla komunitární právní úprava, ať již na primární nebo sekundární úrovni, která by informační povinnost evropským institucím stanovovala. Princip otevřenosti a průhlednosti byl pouhým ústavním principem založeným smlouvou o EU a jejím článkem 1.“ [39] Téměř každý dokument byl považován za úřední tajemství. Změny téměř revoluční přinesla až Maastrichtská dohoda v roce 1993, která konstatovala, že „průhlednost procesu rozhodování posiluje demokratickou podobu institucí a důvěru veřejnosti ve veřejnou správu”. Pod vlivem Maastrichtské dohody byl pak na základě jednání v Kodani v roce 1993 přijat Evropskou radou a Evropskou komisí společný dokument „Code of Conduct” (93/730/EC), který upravoval přístup veřejnosti k dokumentům Evropské rady a Evropské komise. Následně pak byly implementovány principy zakotvené v „Code of

45

Conduct” v dokumentu Rozhodnutí Rady Evropy (93/731/EC) z 20. 12. 1993 a Rozhodnutí Komise (94/90/ECSC, EC, Euratom) z 8. 2. 1994.

7.6.1 Rozhodnutí Rady Evropy Podle tohoto rozhodnutí má každý občan členských zemí Evropské unie nárok žádat písemnou formou Radu Evropy o informace v podobě „písemného dokumentu, bez ohledu na jeho nosič, který požadované informace obsahuje a který je v držení Rady Evropy” (článek 1.2). Stejně jako v případě mnoha zákonů jednotlivých zemí i v tomto případě se povinnost Rady nevztahuje na informace, které dosud ve výše uvedené podobě neexistují a musely by být vytvořeny. Rada též není povinna poskytnout informace, které by mohly znamenat nebezpečí pro: -

ochranu veřejného zájmu (veřejná bezpečnost, mezinárodní vztahy, soudní procesy, šetření atd.)

-

ochranu jednotlivce a jeho soukromí

-

ochranu obchodních a průmyslových tajemství

-

ochranu finančních zájmů společenství států EU

-

ochranu zachování důvěrnosti, kterou si vyžádá fyzická nebo právnická osoba, která je poskytovatelem informací obsažených v daném dokumentu nebo jejich části, nebo kterou vyžaduje legislativa členského státu, který je poskytovatelem informací nebo jejich části

7.6.2 Amsterodamská smlouva Amsterodamská smlouva, která vstoupila v platnost 1. 5. 1995, posunula vývoj v oblasti svobodného přístupu k informacím ještě dále. Po jejím podepsání došlo k četným změnám v dokumentech Rozhodnutí Rady Evropy a Rozhodnutí Evropské komise. Amsterodamská smlouva „revidovala předešlé smlouvy a přidala nový článek 255 (původně čl. 191a), zakotvující právo fyzických a právnických osob z členských států na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady (ministrů) a Komise. Evropský soudní dvůr přitom konstatoval, že než bude přijata obecná úprava

46

svobodného přístupu k dokumentům v dispozici orgánů ES, jsou tyto orgány povinny přijmout ke zpracování žádostí o poskytnutí dokumentů opatření na základě interních organizačních předpisů, které jim umožní jejich hladké zpracování v souladu se zásadou ,řádné správy’.” [39]

7.6.3 Charta základních práv EU Dlouholeté úsilí za větší transparentnost v Evropské unii vyvrcholilo v roce 2000, kdy byla přijata Charta základních práv EU jako jakási reakce na padesátileté výročí přijetí Všeobecné deklarace lidských práv, která dává všem občanům členských států Unie a všem fyzickým nebo právnickým osobám, které bydlí nebo mají sídlo v některém z členských států, právo na přístup k dokumentům Evropské komise, Rady ministrů a Evropského parlamentu. Chartu vyhlásil Evropský parlament, Rada EU a Evropská komise v prosinci 2000 poté, co Evropský soud rozhodl, že Evropské společenství není oprávněno přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv, a to i přesto, že všichni členové jsou zároveň signatáři Úmluvy. Charta základních práv EU není smlouvou, ústavním nebo právním dokumentem. Je zejména společným dokumentem zemí Evropské unie, který má vyjadřovat principy ochrany lidských práv v EU. Text Charty se do značné míry shoduje se základními body Všeobecné deklarace lidských práv a Evropské úmluvy o ochraně lidských práv s tím, že obsahuje něco „navíc”, například právo na dobrou veřejnou správu. Kapitola II, článek 11 Charty uvádí, že: 1. Každý člověk má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat či šířit informace bez zásahu státní moci a bez ohledu na hranice státu. 2. Svoboda médií a jejich pluralita musí být respektovány.

Kapitola V, článek 42 uvádí, že každý občan Unie nebo kterákoli fyzická či právnická osoba, která má své bydliště či sídlo nebo registrovanou kancelář v některém

47

z členských států Unie, má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Evropské rady a Evropské komise.

7.7 Česká republika Obecně je právo na informace v České republice zaručeno Ústavou a Listinou základních práv a svobod, jejichž konkrétním vyjádřením je zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, který je obecnou úpravou práva na informace (viz dále), a také zákon č. 123/1998 Sb. o právu na informace o životním prostředí, který je vůči předchozímu zákonu v postavení zvláštního zákona.

7.7.1 Zákon 123/1998 o právu na informace o životním prostředí Zákon číslo 123/1998, který vstoupil v platnost v červenci 1998, je historicky mladším z obou zákonů o přístupu k informacím, které platí v České republice. Byl vytvořen až osm let poté, co vstoupilo v roce 1990 v platnost nařízení Evropské unie 90/313/EEC o svobodném přístupu k informacím o životním prostředí. Mnohé země, které do té doby nedisponovaly buď žádnou legislativou v této oblasti, nebo měly pouze zákony týkající se přístupu k obecným informacím, zavedly následně speciální zákony vymezující přístup k informacím o životním prostředí. Ze stejného důvodu vznikl takový zákon i v České republice. Směrnice EU však nežádá výslovně zavedení speciálních zákonů s touto tématikou, a tak ji dosud v mnoha zemích řeší například obecnější zákony týkající se životního prostředí. Zákon 123/1998 je vůči později schválenému zákonu o svobodném přístupu k informacím v postavení zvláštního zákona. Znamená, že ten upravuje obecně režim poskytování informací, z něhož jsou vyjmuty informace o životním prostředí. V praxi to znamená, že v případě žádosti o informace, která se týká kromě životního prostředí a jiných oblastí, je třeba každý druh informací posuzovat podle jiného zákona. Zákon 123/1998 prošel od svého vzniku několikerou novelizací a je stále diskutován, protože existence dvou právních úprav o přístupu k informacím působí jisté potíže. Spory vznikají zejména v případech, kdy není zcela jasné, co lze považovat za informace o životním prostředí. Některé země, včetně České republiky, v nichž existuje

48

úprava obecného přístupu k informacím a úprava o právu na informace o životním prostředí, zvažují, zda by nebylo vhodnější tyto zákony spojit a pravidla režimu poskytování informací o životním prostředí zakomponovat do obecného zákona o přístupu k informacím.

7.7.2 Zákon 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím 7.7.2.1 Historie vzniku zákona Cesta ke schválení zákona o svobodném přístupu k informacím v České republice byla nelehká a jeho schválení v roce 1999 předcházely bouřlivé diskuse, provázelo ho mnoho emocí a stálo mu v cestě mnoho překážek. Ve stručnosti si shrňme průběh tohoto procesu. O zvláštním zákonu upravujícím svobodný přístup k informacím se původně vůbec neuvažovalo. Tuto problematiku měl řešit jeden paragraf připravovaného tiskového zákona. Avšak vzhledem k posttotalitnímu otevírání se okolnímu světu a celkové demokratizaci bylo jasné, že po vzoru vyspělých demokratických států je třeba tuto oblast řešit samostatným zákonem. Přispělo k tomu i několik medializovaných sporů o informace. Vášnivými prosazovateli a nakonec i autory zákona se stali tehdy poslanci za ODA Michael Žantovský, který se později stal senátorem, a Oldřich Kužílek. Pracovat na návrhu zákona začali na podzim roku 1997, kdy vznikly první črty a hrubé obrysy zákona a započaly první diskuse a mediální propagace. Bylo zřízeno i auditorium na internetu, kde bylo možno nad návrhem zákona diskutovat a vyjasňovat si problémy. Stále ještě na podzim roku 1997 byl uspořádán Petičním výborem Poslanecké sněmovny parlamentu České republiky i seminář k tomuto zákonu, kterého se zúčastnilo mnoho významným osobností. Současně s Michaelem Žantovským a Oldřichem Kužílkem začala na návrhu zákona pracovat i vláda, což nakonec vyústilo ve spolupráci mezi oběma stranami. 20. ledna 1998 byl ve Sněmovně i v Senátu podán návrh zákona, jemuž vláda 18. února 1998 vyslovila svůj souhlas, přestože měla i několik výhrad, které byly do návrhu zapracovány a vládou 7. dubna odsouhlaseny. Na jaře 1998 prošel zákon výbory ve sněmovně, byl zjednodušen a očištěn od různých vad.

49

21. května 1998 Sněmovna návrh schválila a postoupila do senátu. Následovala velmi bouřlivá diskuse, která 11. června 1998 vedla k neschválení tohoto návrhu. Pod tlakem reakce veřejnosti a médií však senát 18. června první, ještě projednávanou verzi zákona s drobnou změnou přijal a postoupil nové Poslanecké sněmovně. Ta návrh 10. února 1999 schválila, nicméně Senát nebyl s návrhem spokojen a vrátil ho znovu sněmovně, která ho poté ve znění navrženém senátem 11. května 1999 schválila.

7.7.2.2 Novelizace zákona Již od počátku bylo jasné, že zákon 106/1999 není zdaleka dokonalý. Ačkoli nebylo možno jej v žádném případě nazvat provizorním, sami autoři i oponenti zdůrazňovali, že vzhledem k nedostatku času nebyl zákon podroben tak důkladné kritice, jak by bývalo bylo nutné. Nicméně všichni se shodovali na tom, že zákon je natolik nezbytný a v českém právním řádu natolik chybí, že je nutno ho schválit za každou cenu, i přes jeho očividné nedostatky. Od počátku bylo tedy jasné, že prubířským kamenem zákona se stane až jeho uvedení do praxe. Celkově se zákon v praxi osvědčil, přestože, jak autoři, oponenti i odborná veřejnost očekávali, již záhy se začaly projevovat mezery a trhliny, které mnohdy vedly až k soudním procesům. Bylo jasné, že zákon potřebuje novelizaci. Od svého přijetí v roce 1999 prošel zákon o svobodném přístupu k informacím několikerou novelizací, byl několikrát doplněn a změněn. První novela v roce 2000 (101/2000) se týkala změny škály a režimu poskytování osobních údajů a informací. Druhá novela, též v roce 2000 (159/2000), znamenala drobnou změnu ve vymezení omezení práva na informace. Třetí novela v roce 2001 (39/2001) obohatila výčet institucí a orgánů povinných poskytovat informace o veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Čtvrtá novela v roce 2005 (413/2005) znamenala jen drobnou změnu v názvu paragrafu o ochraně utajovaných skutečností, respektive informací. Zatím poslední, nejrozsáhlejší a nejvýznamnější, pátá novela, kterou připravilo Ministerstvo informatiky s podporou jednoho z autorů původního zákona 106/1999, byla přijata v roce 2006 (61/2006). Mezi nejvýznamnější důvody novelizace patřila nutnost zapracování směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropy 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o

50

opakovaném použití informací veřejného sektoru a potřeba najít řešení problémů, které vyvstaly během pěti let fungování zákona v praxi. Na základě této novely bylo do zákona uplatněno celkem 20 hlavních změn. Týkají se:

1) Vztah zákona 106/1999 k zvláštním zákonům (§2) Každý zákon musí mít v právním řádu dané země své pevné místo a musí být jednoznačně stanoveny hierarchické vztahy, čili nadřazenost a podřazenost zákonů. V případě nově zaváděných zákonů někdy nějakou dobu trvá, než dojde vyjasnění těchto vztahů, často i prostřednictvím soudních sporů. Zákon 106/1999 měl velmi podobný osud. Od jeho zavedení v roce 1999 jsme byli svědky mnoha sporů, kdy úřady odepíraly informace s poukazem na to, že jejich poskytnutí brání například stavební zákon či správní řád. V případě pochybností o tom, která úprava má přednost, nové znění zákona jednoznačně stanoví, že informace nelze poskytnout pouze v případě „pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podávání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací“7.

2) Pojem informace (§3) V novém znění zákona byl pozměněn a doplněn i §3, který stanoví, co je a co není informací. Staré znění zákona dávalo příliš široký prostor spekulacím, co ještě lze považovat za informaci a co nikoli, obvykle v neprospěch žadatelů o informace. Úřady se hájily tím, že přece obrazové či zvukové materiály nelze považovat za informaci. Aby se těmto sporům zamezilo, byl §3 obohacen například o odstavec 3, kde se praví, že „informací pro účely tohoto zákona se rozumí jakýkoli obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoli nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního“ a od odstavec 4, kde se však výslovně uvádí, že „informací podle tohoto zákona není počítačový program“.

7

§2, odstavec 3

51

3) Formát a jazyk informací (§4) Nové znění zákona se snaží maximálně usnadnit situaci žadatelům o informace, ale i úřadům. Žadatelům vychází vstříc zejména v tom smyslu, že v případě žádostí o informace v elektronické podobě by měl žadatel informace získat v jím požadovaném formátu a jazyce, byť by se lišily od formátu a jazyka daných informací. Výjimku tvoří pouze ty případy, „pokud by taková změna byla pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží; v tomto případě vyhoví povinný subjekt žádosti tím, že poskytne informaci ve formátu nebo jazyce, ve kterých byla vytvořena”.8 Zákon také jasně stanoví, že povinně zveřejňované informace na internetu musí být v běžných formátech umožňujících další práci s informacemi (například jejich kopírování).

4) Preference elektronizace (např. §4,5, 13) V souladu s celkovým vývojem, kdy od vzniku zákona došlo k bouřlivému rozšíření elektronické komunikace, reaguje novela na tuto situaci tím, že v mnoha paragrafech a odstavcích se klade důraz na poskytování i žádání o informace elektronickou cestou. Vzhledem k tomu však, že ne všichni žadatelé tuto formu komunikace ovládají, stanovuje zákon, že je stále možné získat informace i o ně žádat v klasické podobě a klasickou cestou.

5) Informace, které musí povinné subjekty zveřejnit (§5) Nové znění zákona rozšiřuje výčet informací, které je úřad povinen automaticky, aniž by ho někdo žádal, zveřejnit, a některé informace, které byly dosud dobrovolně zveřejnitelné, převádí do kategorie povinně zveřejnitelných informací. Nově musí úřady zveřejňovat například „seznamy hlavních dokumentů, zejména koncepční, strategické a programové povahy, které mohou být poskytnuty podle tohoto zákona včetně případných návrhů licenčních smluv podle §14a, a to tak, aby do nich mohl každý nahlédnout a pořídit si opis, výpis nebo kopii.“9

6) Zveřejnění prostřednictvím portálu veřejné správy (§5) Zákon ukládá povinný subjektům povinnost zveřejnit povinně zveřejňované informace nejen v místě své úřadovny, ale také umožnit dálkový přístup k nim. Zajistit tento dálkový přístup mohou povinné subjekty několika způsoby. Nový zákon výčet těchto 8 9

§4, odstavec 3 §5, odstavec 2, písmeno b

52

způsobů rozšiřuje o možnost zveřejnit dané informace prostřednictvím portálu veřejné správy. „Povinnost zveřejnit informace podle odstavců 4 a 5 splní povinný subjekt tím, že je způsobem umožňující dálkový přístup bez zbytečného odkladu zpřístupní správci portálu veřejné správy nebo mu je předá...“10

7) Zveřejnění informací, které úřady poskytly na žádost (§5) Úřady mají ze zákona povinnost poskytovat a zveřejňovat automaticky samy od sebe některé zákonem dané informace. Jednak tím poskytují případným žadatelům o další informace vodítko, na co a jak se vlastně mají ptát, a jednak tak předcházejí situaci, kdy by byly zavaleny četnými dotazy. Nové znění zákona tento trend podporuje tím, že úřadům ukládá průběžně takto zveřejňovat informace, o které již někdo žádal. V souladu s celkovým trendem zákon úřadům ukládá povinnost takového informace zveřejnit i na internetu. „Do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích poskytnutých v jiné než elektronické podobě nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.“11

8) Osobní údaje osob, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky (§8) Dosavadní znění zákona bylo velmi striktní co se týče zveřejňování osobních údajů. Bylo to dáno celkovou atmosférou ve společnosti v době, kdy zákon vznikal. Jakékoli údaje osobní povahy o jakékoli osobě byly považovány za narušování soukromí, porušování zákonů o jeho ochraně atd. Během let zkušeností se však ukazovalo, že tento postoj vede v mnoha případech k zneužívání ze strany úřadů, které se tak brání poskytování informací v případech spojených s osobními údaji osob, jimž byly poskytnuty veřejné prostředky. V novém znění zákona byl proto zcela vypuštěn paragraf 8, který plošně omezoval poskytování těchto údajů, a byl nahrazen detailnějším popisem, kdy a za jakých podmínek lze tyto údaje poskytnout.

9) Ochrana obchodního tajemství (§9) Předešlé znění zákona bylo v ochraně obchodního tajemství velmi nedokonalé, protože ho stanovovalo takto: „Pokud je požadovaná informace označena za obchodní tajemství, 10 11

§5, odstavec 6 §5, odstavec 3

53

povinný subjekt ji neposkytne.“12 Z tohoto znění jasně vyplývá značná libovolnost ve stanovení, co je a co není obchodním tajemstvím. Úřadu prostě stačilo nějakou informaci za tajemství označit, čímž se cítil zproštěn povinnosti danou informaci zveřejnit. Vedlo to k mnoha problémům a nezřídka i soudním kauzám. Nové znění dává úřadu povinnost pečlivě podle jasně daných kritérií zkoumat, zda informace je či není obchodním tajemstvím. V případě informací o používání veřejných informací však platí výjimka. Ty je třeba zveřejnit, i kdyby byly obchodním tajemstvím. Staré znění zákona však škálu těchto informací značně omezovalo na „prostředky státního rozpočtu, rozpočtu územního celku nebo fondu zřízeného zákonem“13. Nové znění veřejné prostředky nijak nespecifikuje.

10) Zveřejňování výsledků kontrol (§11) Staré znění zákona bylo velmi nepřesné ve věci možného omezení poskytování informací úřadů jako je Nejvyšší kontrolní úřad, potravinářská inspekce atd. a dávalo široký prostor spekulacím. V praxi pak vedlo k utajování výsledků kontrol těchto dohledových a kontrolních orgánů. Nové znění zákona je formulačně přesnější a jednoznačně ukládá těmto orgánům za povinnost zveřejnit informace získané „při plnění úkolů v rámci kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti“.14

11) Poskytování pravomocných rozsudků (§11) Získat informace o pravomocných rozsudcích soudů bylo až dosud často velkým problémem, neboť staré znění zákona stanovovalo, že „povinné subjekty neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů“15, což si mnohé soudy vykládaly tak, že pod rozhodovací činnost spadají i jejich rozsudky, na něž se tudíž nevztahuje povinnost zveřejnění. Nové znění zákona výslovně uvádí, že tato povinnost se sice nevztahuje na rozhodovací činnost soudů, ale „s výjimkou pravomocných rozsudků“.

12) Poskytování informací, na něž se vztahuje ochrana autorského práva (§11) Části zákona týkající se ochrany autorského práva byly ve svém dosavadním znění velmi nešťastné a opět umožňovaly úřadům vyhýbat se poskytování informace. Formulace „povinný subjekt informaci neposkytne, pokud by tím byla porušena ochrana 12

§9, odstavec 1 §9, odstavec 2 14 §11, odstavec 3 15 §11, odstavec 4, písmeno b 13

54

duševního vlastnictví, stanovená zvláštním předpisem“16 dávala úřadům možnost neposkytnout informace, na něž se vztahovala jejich autorská práva. V novém znění proto byla tato formulace změněna na „povinný subjekt informaci neposkytne, pokud by tím byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu práva autorského“17. Tato formulace znamená, že úřad má právo odmítnout poskytnutí informace pouze v případě, že má ve svém držení informace, na níž se vztahují autorská práva třetí strany.

13) Procesu vyřizování žádosti (§13,14) Do nového znění zákona byly jednak zapracovány drobné změny v postupu vyřizování žádosti o informace, jednak se ze 3 na 7 dní prodlužuje lhůta, v níž má povinný subjekt povinnost žadateli sdělit, že žádost se nevztahuje k jeho působnosti.

14) Změny v postupu při podávání žádosti (§14) Opět v souladu s dosavadní praxí byly do nového znění zákona zapracovány dost výrazné znění týkající se podání žádosti. Zejména musí být ze žádosti jasně patrné, že žadatel usiluje o poskytnutí informací podle zákona 106/1999. „…že se žadatel domáhá poskytnutí informace ve smyslu tohoto zákona.“18 Úřady se dnes běžně snaží vycházet občanům vstříc tím, že například na svých stránkách zřizují různá neformální diskusní fóra, kterých se však zákon 106/1999 v žádném případě netýká. Nové znění zákona též stanovuje, že domáhá-li se žadatel skutečně informace podle výše uvedeného zákona, musí jeho žádost mít určité náležitosti. „Fyzická osoba uvede v žádosti jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu nebo, není-li přihlášena k trvalému pobytu, adresu bydliště…“19

15) Odmítnutí žádosti (§15) V novém znění zákona byl velmi zestručněn paragraf 15 o rozhodnutí o odmítnutí žádosti, protože v mezidobí vstoupil v platnost nový správní řád, který dobře ošetřuje problematiku, kterou se tento paragraf zabývá.

16

§11, odstavec 2, písmeno c do účinnosti novely z roku 2006 §11, odstavec 2, písmeno c 18 §14, odstavec 2 19 §14, odstavec 2 17

55

16) Soudní příkazy k poskytnutí informace (§16) Dosavadní znění paragrafu týkajícího se postupu při odepření informace úřadem přinášelo v praxi mnoho problémů. Zákon se řídil tzv. apelačním principem, podle něhož se žadatel v případě neúspěchu obrací na soud, který, zjistí-li vážné nedostatky v postupu úřadu, na němž byly informace vyžadovány, vrací tomuto úřadu věc k novému projednání. Tento postup však vedl v praxi často k tomu, že úřad věc záměrně protahoval, komplikoval a v mnoha docházelo k tomu, že žadatelé od svých žádostí upouštěli, protože informace ztrácely v čase na hodnotě. Nové znění zákona se řídí tzv. kasačním principem, podle něhož soud úřadu věc nevrací k novému projednání, nýbrž mu rovnou přikazuje dané informace poskytnout, v případě, že shledá jeho pochybení.

17) Úpravy stížnosti na postup při poskytování informací (§16) Dosavadní znění zákona pamatovalo v paragrafu 16 na možnost odvolání v případě negativního vyřízení žádosti či v případě pasivity povinného subjektu. Povinné subjekty si však přesto nacházely cesty, jak se poskytnutí informací vyhnout, aniž by se dopustily výše uvedeného chování, a to například nepřiměřenou výší poplatků, různými průtahy, odklady apod. Spolehlivě a beztrestně tak v mnoha případech žadatele odradily od dalších žádostí. Nové znění zákona bylo proto obohaceno o paragraf 16a, který stanoví, jak postupovat v případě, že žadatel má pochybnosti o správnosti postupu povinného subjektu při poskytování informací.

18) Odvolání při rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§16) Nejvýznamnější změnou v tomto paragrafu je změna 30 denní lhůty pro předání věci k odvolacímu orgánu na 15 dní, což by mělo podle názoru odborníků celý proces odvolání významně urychlit a mnoha případech tak zajistit, že požadované informace zůstanou aktuální či jinak neztratí zbytečnými průtahy na ceně.

19) Úhrady za vyhledávání informací (§17) Dosavadní znění zákona dávalo úřadům možnost bránit se poskytnutí informací tím, že na žadatelích požadovaly nepřiměřeně vysoké částky jako úhradu za čas strávený vyhledáváním informací. V praxi to mnohé uživatele od žádostí o informace odrazovalo. Nové znění zákona se snaží tomuto zneužívání zamezit tím, že z výčtu možností, za něž může úřad žádat úhradu, bylo vyškrtnuto vyhledávání informací a odstavec byl naopak doplněn o větu „Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za

56

mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.“20, které sice úřad možnosti zpoplatnit určité úkony zcela nezbavuje, ale dává najevo, že se tak může stát pouze za okolností zcela výjimečných, které je třeba dobře zdůvodnit. Zákon také nově stanovuje, že v případě, kdy úřad bude za poskytnutí informací žádat jakékoli poplatky, musí o tom žadatele informovat, a to automaticky a písemnou formou, nikoli pouze v případech, kdy o to žadatel výslovně požádá, jak tomu bylo ve starém znění zákona.

20) Výroční zprávy o poskytování informací (§18) Novela zákona obohatila ustanovení o výroční zprávě o další náležitosti. Změna se týká zejména povinnosti povinných subjektů uvést ve své výroční zprávě náklady vynaložené na soudní řízení v souvislosti s poskytováním informací. V minulosti se úřady příliš nebránily krajní variantě, kdy na ně byly podávání soudní žaloby, které následně končily jejich prohrou a nutností platit soudní výlohy. Nové znění zákona by mělo vést k tomu, že úřad si „variantu soud“ spíše odpustí a raději informaci rovnou dobrovolně poskytne. Povinné subjekty mají též povinnost uvést počet stížností, které na ně byly v uplynulém období v souvislosti s poskytováním informací podány.

7.7.2.3 Hlavní ustanovení zákona 106/1999 Povinnost poskytovat informace mají státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány, veřejné instituce a subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Právo na informace má každá fyzická nebo právnická osoba bez bližší specifikace. Výjimky při poskytování informací se vztahují například na informace, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví, týkají se názorů, budoucích rozhodnutí a vytváření nových informací, jsou obchodním tajemstvím, jejich zveřejněním by byla porušena ochrana práv třetích osob k předmětu práva autorského, týkají se probíhajícího trestního řízení atd. Lhůtu, ve které musí být žádost vyřízena, stanovuje český zákon na 15 dní.

20

§17, odstavec 1

57

V případě, že žadatel se svou žádostí neuspěje, může se odvolat, a to nejprve u úřadu, u něhož o informace žádal. Úřad předloží odvolání svému nadřízenému orgánu, který rozhodne. Nepřinese-li odvolání kýžený výsledek, může se žadatel obrátit na soud.

58

8. Nejzávažnější problémy svobodného přístupu k informacím 8.1 Pasivita občanů Jak již bylo řečeno, je systémem, který se zatím ukázal z hlediska problematiky svobody informací jako nejvýhodnější, systém demokratického fungování státu. Demokracie dává občanům možnost zapojovat se do řízení státu a prostřednictvím otevřenosti veřejné správy se podílet rozhodovacím procesu. Tolik však teorie. Velkým problémem dneška je nezájem občanů o toto zapojení. Práva, která mají, nevyužívají vůbec nebo jen ve velmi omezené míře. V mnoha zemích existuje celkový nezájem o politické dění, který se projevuje velmi nízkou účastí ve volbách a který se promítá i do počtu žádostí o informace. V některých zemích je převládajícím pocitem občanů z politického dění celková nechuť a pasivita. V duchu těchto pocitů pak občané zaujímají postoj „že je to stejně jedno“ a o činy a rozhodnutí úředníků státní správy se nezajímají. Tyto postoje jsou mnohdy ještě umocněny chováním či spíše pasivitou jednotlivých úřadů. Zákony o svobodném přístupu k informacím jim sice většinou ukládají povinnost vycházet občanům v jejich žádostech o informace všemožně vstříc, ale tyto úřady se tuto povinnost snaží mnohdy obcházet. Úřady mají též většinou za povinnost samy od sebe zveřejňovat, jaké informace mohou vůbec lidé od nich žádat, ale i této povinnosti se však pokoušejí všemožně vyhnout. Občané by též měli být vhodnými způsoby informováni o tom, že vůbec právo žádat o informace mají, nicméně osvěta i v této oblasti bývá opět často velmi nedostatečná a podporuje pasivitu občanů. Celkově jsou pro mnoho úřadů pasivní postoje občanů velmi výhodné a snaží se je všemožně podporovat.

8.2 Nedostatečná příprava zákonů Velkým problémem dnešních zákonů o svobodném přístupu k informacím je skutečnost, že jsou „šity horkou jehlou“. Tento problém se týká zejména postkomunistických zemí, které se po pádu komunismu ocitly ve zcela nové situaci,

59

v níž zcela zřetelně vyvstalo i mnoho děr v legislativě, které se tyto země pokoušejí postupně zacelovat, mnohdy i za cenu nedokonalosti. Jedním z nejvíce potřebných zákonů byl v posttotalitní době právě zákon o svobodném přístupu k informacím. V mnoha případech se však bohužel na jeho přijetí natolik spěchalo, že byl nakonec přijat v podobě, která má do té ideální velmi daleko. Mnohde, například i v České republice, se spěchalo o to více, že přijetí zákona bylo oddáleno například i takovými průtahy jako je počátek nového volebního období atd. Takto narychlo připravené zákony pak samozřejmě provází mnoho problémů, které končí někdy i u soudu. Chyby, které takto v průběhu života zákonů vyvstávají, se pak zákonodárci samozřejmě pokoušejí odstranit novelizací. Je však jasné, že po všech stránkách, a to i finančních, je rozhodně lepší věnovat přípravě zákonů náležitou pozornost než pak ve světle soudních kauz zacelovat novelizacemi mezery v těchto zákonech.

8.3 Ochrana soukromí Právo na informace je dnes jedním z ústředních témat demokracie. Nicméně ruku v ruce s tímto tématem jdou i témata, kterým se mnohdy nevěnuje tolik pozornosti, která si ji však zaslouží, protože vytvářejí mantinely pro poskytování informací. Jedním z těchto témat je i ochrana soukromí. Podle FIPA21 znamená soukromí „schopnost nebo právo mít soukromý život – nerušený, prostý ilegálního sledování či zásahů“. Ochrana soukromí v informačním smyslu pak znamená „právo mít pod kontrolou či omezovat úřady i subjekty soukromého sektoru při používání a zveřejňování souborů informací o své osobě.“ V této souvislosti je jasné, že zde vyvstávají v podstatě dva problémy. Jednak problém nakládání úřadů samotných s informacemi tohoto druhu, přičemž je zřetelné, že tyto úřady často vlastní informace o jednotlivcích a jejich soukromí v ohromném množství. Dalším problémem je zprostředkování těchto informací třetím stranám. Podle ustanovení většiny zákonů upravujících svobodný přístup informacím v jednotlivých zemích má úřad povinnost poskytnou informace ve svém držení. Je však jasné, že informace osobního charakteru poskytovat nelze, a proto bývají většinou uvedeny ve výčtu výjimek, tedy informací, které zveřejnit nelze nebo pouze za určitých 21

Freedom of Information and Privacy Association, nezisková kanadská organizace

60

jednoznačně daných podmínek. Přestože tato problematika bývá ošetřena touto cestou a dále podpořena speciálními zákony o ochraně soukromí, které musí být navzájem v souladu, dochází zde v praxi k mnoha problémům. Někdy například úřady při žádostech o informace poukazují na to, že tyto informace, které jsou jinak zveřejnitelné, obsahují osobní údaje a odmítají tyto informace poskytnout. Z české soudní praxe je známa například kauza Pecina versus Český statistický úřad. Český statistický úřad odmítl poskytnout tu část informací, v níž se vyskytly osobní údaje. Soud jeho rozhodnutí zrušil a konstatoval, že tuto část informací je třeba poskytnout, s tím, že příslušné informace o dané osobě musí být znečitelněny. Velkým problémem mnohdy se soudní dohrou též bývá rozlišení mezi úředními dokumenty, které zákon ukládá zveřejnit, a osobními dokumenty, v případech, kdy se jedná o zaměstnance úřadu. Při rozhodování navrhuje americký odvolací soud pro District of Columbia Circuit pečlivě zvážit například následující hlediska.

1.

Byl daný dokument vytvořen zaměstnancem úřadu v úředních hodinách, s použitím úředních materiálů, na náklady úřadu?

2.

Obsahuje daný dokument podstatné informace? Obsahuje osobní i oficiální informace?

3.

Byl daný dokument vytvořen čistě jako osobní pomůcka zaměstnance úřadu? Do jaké míry byl vytvořen, aby usnadnil práci úřadu?

4.

Dostal se dokument do rukou někomu dalšímu, například z pracovních důvodů? Jak široký tento okruh dalších stran byl?

5.

Do jaké míry autor dokumentu tento dokument skutečně využil k práci úřadu? Byl tento dokument využit i někým jiným?

6.

Zůstal daný dokument v držení jeho autora nebo byl založen mezi oficiální úřední dokumenty?

7.

Mohl autor dokumentu s tímto nakládat podle svého uvážení? Jak se běžně v úřadu nakládalo s dokumenty?

61

8.4 Svobodný přístup k informacím po 11. září 2001 Teroristický útok 11. září 2001 na Světové obchodní centrum a Pentagon ovlivnil ve velké míře mnoho oblastí života nejen v samotných Spojených státech amerických, kde k tomuto útoku došlo, ale v podstatě na celém světě. Svět byl nucen přehodnotit svou strategii v mnoha závažných otázkách, mezi něž nepochybně patří i režim přístupu k informacím. Obecně lze říci, že až do onoho osudného dne se celkový světový vývoj ubíral směrem ke stále větší otevřenosti v přístupu veřejnosti k informacím státní správy. V tomto duchu se nesly i změny v postkomunistických zemích. Tento vývoj byl 11. zářím do jisté míry narušen a v mnoha zemích, zejména v samotných Spojených státech, byl dosavadní kurz co nejvyšší míry zpřístupňování změněn na režim mnohem většího utajování s odůvodněním, že v sázce je bezpečnost občanů. Americký prezident George Bush tuto situaci charakterizoval slovy: „Jsme ve velmi choulostivé situaci. Máme povinnost chránit občanské svobody lidí a zároveň se vyrovnat se skutečností, že jsme se ocitli v novém světě, v jehož středu jsou lidé, kteří nenávidí náš způsob života a útočí na naše základní svobody.“ [1] Podobně William L. Plante, výkonný ředitel Asociace vydavatelů novin v Massachusetts, vznesl otázku: „Jak chcete ochránit veřejnost, aniž byste narušili její právo na přístup k informacím?“ [1] Nebýt 11. září, ubíral by se vývoj zákonů o svobodném přístupu k informacím v mnoha zemím patrně směrem, kdy by informace spadající dosud do režimu „nezveřejnitelné“, pozvolna přecházely do režimu „podmíněně zveřejnitelné“ či „zcela zveřejnitelné. Nejenom však, že se tak nejspíše kvůli 11. září nestalo, ale v souladu s legislativou mnoha zemí (opět samozřejmě nejvýrazněji ve Spojených státech) nyní informace, které byly dříve běžně dostupné, nyní přecházejí do kategorie informací utajených.

8.5 Zpoplatňování informací Zpoplatňování informací je velmi citlivá otázka a existují dobré argumenty pro i proti zpoplatňování. Například L. P. Dando [9] uvádí jako argument pro skutečnost, že „účelem zákonů o svobodném přístupu k informacím je umožnit občanům kontrolu jednání úředníků státní správy. Zpřístupnění informací, které jsou získávány ke

62

komerčním účelům, tento účel nenaplňuje.“ Jako argument proti uvádí, že „právo na přístup k informacím státní správy je základní demokratické právo a poskytování informací zadarmo nebo za minimální poplatek má stimulující vliv na trh a podporuje ekonomický růst, z čehož má prospěch celá společnost.“ Ve stručnosti lze říci, že, jak se zdá, je neudržitelná původní myšlenka, že veškeré informace by měly být k dispozici zdarma, protože pro úřady je vyřizování těchto žádostí mnohdy spojeno se značnými finančními náklady, časem a energií. Velice citlivou otázkou proto je správně a jasně v jednotlivých zákonech definovat, co, za jakých podmínek a za kolik, aby tak bylo možno předcházet libovolnému stanovování poplatků jednotlivými úředníky, protože neúměrně vysokými částkami se úřady někdy pokoušejí žadatele o informace odradit. Některé země volí cestu paušálu, kdy účtují za každou žádost vždy stejný malý poplatek („levnější” žádosti pak v podstatě dotují ty „dražší”) nebo žádosti a informace určitým způsobem typizují či kategorizují a následně pak odpovídajícím způsobem stanovují poplatky za ně. Některé zákony v otázce poplatků nečiní rozdíly mezi právnickými a fyzickými osobami, jednotlivci a zástupci médií atd., jiné tyto rozdíly zohledňují. Otázkou však také je, co vlastně zpoplatňovat, zda informace jako takové či například pouze materiální nosiče a náklady na vytváření a pořizování informací. Různé zákony tuto otázku opět řeší různě. Velice sporná je také otázka, zda poskytování informací považovat za běžnou součást pracovní náplně úředníků, za kterou jsou již tak jako tak placeni z peněz daňových poplatníků, či nikoli, a zda by tedy měl tazatel v této souvislosti platit něco „navíc”.

8.6 Úřady dělají „mrtvého brouka“ Situace, kdy úřad obdrží nějakou žádost, ať už se jedná o cokoli, a tuto žádost, je-li mu nějakým způsobem nepříjemná, prostě strčí do šuplíku na neurčito, je velmi běžná. Přestože v mnoha případech zákony, včetně zákonů o svobodném přístupu k informacím, stanoví úřadům jednoznačné lhůty a postupy, jak s žádostmi nakládat, není to žadatelům v mnoha případech nic platné. Úřady totiž hrají na čas. V případě žádostí o informace spoléhají, že ty časem ztratí na hodnotě, a tudíž i žadatel o ně

63

přestane mít zájem. Samozřejmě dobře vědí, že mohou být za své chování, či spíše nečinnost, pohnány i k soudu, spoléhají však na to, že se jedná o krajní variantu, které se běžný občan bude chtít spíše vyhnout (výsledek je nejistý, je třeba vynaložit hodně času a energie, peněz atd.). V krajních případech pokračují v průtazích i poté, co jim bylo soudní cestou nařízeno vydání informací. V mnoha případech tato strategie slaví úspěch. (Situaci, kdy žadatel nepoleví a případ předá soudu, řeší většina právních řádů jako tzv. právní fikci, tj. úřad ve lhůtě nedodal své rozhodnutí, tudíž se dále postupuje, jako by úřad rozhodl žádost negativně.) Mezi kauzami tohoto typu vynikl případ Johna Carvela, editora listu The Guardian, který žádal o informace Radu Evropy, která v roce 1993 oficiálně umožnila přístup ke svým dokumentům. Rada však nicméně zřejmě doufala, že toto právo zůstane spíše formální a své dokumenty bude dále utajovat. Případ Johna Carvela se stal v tomto případě precedentem. V únoru 1994 požádal John Carvel Radu Evropy o dokumenty ze tří jednání Rady ministrů - jednání s Radou pro sociální záležitosti, Radou pro právo a domácí záležitosti a Radou pro zemědělství. Žádal podklady pro tato jednání, údaje o účasti, volební údaje a rozhodnutí jednotlivých rad. V řádné lhůtě mu byla doručena jen velmi malá část informací, o které žádal. O měsíc a půl později požádal tedy o informace znovu a v tomto případě Rada Evropy v zákonné lhůtě vůbec nezareagovala. Požádal tedy za další měsíc znovu a tentokrát obdržel jednoznačně zamítavé stanovisko. John Carvel předal celou věc soudu a ten rozhodl, že Carvel má nárok na informace v plné šíři, tak, jak o ně žádal. Ani pak se však Rada Evropy nevzdala, poskytla pouze část dokumentů a trvalo několik měsíců, než pod pohrůžkou dalšího soudního řízení vydala i zbylé dokumenty.

8.7 Chudoba, rozvojové země a přístup k informacím Většina zemí světa se snaží minimálně ve svých ústavách zakotvovat jistou formu práva na svobodný přístup k informacím. Jakkoli je však toto právo mnohdy po právní stránce alespoň částečně zajištěno, v praxi ho lze jen těžko vzhledem k místním poměrům a podmínkám uplatnit. Týká se to zejména zemí, které jsou stále ještě někdy označované jako rozvojové, a obecně zemí, kde vládne celková chudoba. Právě mnohé

64

chudobou způsobené negativní jevy působí v praxi jako velká překážka v cestě za informacemi. Aby vůbec přístup k informacím mohl v praxi fungovat, rozeznává například Transparency International tři podmínky, které musí být splněny: 1) Politická stabilita je předpokladem celkového demokratického fungování země. Kde vládne chaos, těžko se domáhat různých práv, včetně práva na informace. Mění-li se každých několika měsíců vláda a další úřednictvo, lze jen těžko získávat informace, již kvůli zákony daným lhůtám pro vyřizování žádostí atd. Nemluvě o tom, že za takových podmínek bývá i velmi obtížné přijímání zákonů a ty přijímané mají mnohdy sníženou kvalitu. Za takových podmínek bývá samozřejmostí i snížená ochota státní administrativy dělit se o informace s občany, což je jednou z nejdůležitějších podmínek svobodného přístupu k informacím.22 2) Autonomie právního sytému zajišťuje mimo jiné nezávislé soudnictví, které je podle Transparency International důležité zejména proto, aby „působilo jako prostředník mezi lidmi a vládou, který má zkoumat jednání vlády a veřejných činitelů a určovat, zda je v souladu s ústavními ustanoveními.“ Nezávislé soudy hrají velkou roli například při odvolání proti negativnímu rozhodnutí o žádosti o informace. 3) Infrastruktura každého státu je důležitá pro jeho celkové dobré fungování. Do infrastruktury nezbytné pro svobodný přístup k informacím lze zařadit zejména rozvinuté pozemní komunikace a telekomunikace a informační (knihovní) služby a přístup k nim. (Nezbytnou podmínkou je samozřejmě i gramotnost obyvatelstva.)23 Podmínkou rozvoje je však například i elektrifikace, která je v rozvinutých zemích samozřejmostí, ale mnohé, zejména africké země, v tomto parametru silně zaostávají. Velkou překážkou je i to, že lidé v těchto zemích nevlastní televize, rádi a jiné komunikační prostředky. Zvláštní kapitolou je rozšířenost počítačů a dálkový přístup k informacím prostřednictvím sítě internet, který například v mnoha afrických zemích má zanedbatelný počet obyvatel.24 Fungující infrastruktura má v rozvojových zemích mimořádnou důležitost také již proto, že mnohé země spadající do této kategorie se vyznačují velkou rozlehlostí území

22

Případy takového chování lze najít i v rozvinutých zemích. Například britská vláda dávala dlouho najevo, že zveřejňování informací nepovažuje za vhodné. 23 Podle údajů OSN je miliarda lidí na celém světě negramotných. 24 V souvislosti s dálkovým přístupem se někdy hovoří o tzv. digital divide, neboli rozdělení světa na ty části, které mají přístup k internetu a na ty, které ho nemají

65

při malé hustotě obyvatel, které tak musí při cestě za informacemi (při nefungujícím dálkovém přístupu) často překonávat velké vzdálenosti.

8.8 Institut informačního komisaře (ombudsmana) Přestože mnohé země dnes disponují velmi kvalitní legislativou v oblasti svobodného přístupu k informacím, vyvstává zde stále mnoho problémů. Některé země proto zavádějí institut informačního komisaře, který je nezávislou institucí, na níž se mohou občané obracet v případě problémů s poskytováním informací, zejména v případech, kdy se jedná o jejich odepření. Informační komisař může v mnoha případech zabránit soudní dohře při odmítnutí poskytnout informace či funguje jako jakýsi prostředník mezi neúspěšným žadatelem o informace a soudem. V mnoha zemích se informační komisař těší velké autoritě a jeho rozhodnutí jsou velmi respektována, a to i soudními institucemi. Některé země, jako například Belgie, Kanada, Velká Británie nebo Thajsko, řeší tuto problematiku přímo existencí úřadu informačního komisaře. V některých zemích právo na svobodný přístup k informacím řeší ombudsman, který všeobecně dohlíží na dodržování lidských práv a řešení problémů občanů. Ačkoli je instituce informačního komisaře mnoha organizacemi zabývajícími se otázkami svobodného přístupu k informacím doporučována, mnoho zemí světa tuto instituci dosud nezavedlo nebo má její fungování velmi daleko k dokonalosti.

8.9 Svobodný přístup k informacím versus propaganda Hodně se dnes hovoří o tom, že žijeme v nadbytku informací, v informační explozi. Tato exploze se někdy týká i informací státní správy, která své občany zahlcuje množstvím informací, které však mají leckdy propagandistický charakter. Ve snaze zatajit značnou část informací se vlády, zejména v rozvojových zemích, uchylují k prezentaci ohromného množství pseudoinformací. V těchto případech bývá kvalita nahrazena kvantitou, informace dezinformacemi. Někdy se k těmto účelům využívají i

66

nejmodernější komunikační prostředky, jako je internet, jejichž masovost šíření propagandy výrazně usnadňuje.

67

9. Některé organizace, spolky a hnutí zabývající se svobodným přístupem k informacím 9.1 Article 19

(www.article19.org)

Article 19 odvozuje svůj název od článku 19 Všeobecné deklarace lidských práv. Article 19 je nevládní, dobročinná organizace, jejímž hlavním cílem je propagovat, chránit a rozvíjet svobodu projevu, svobodný přístup k informacím a prostředky k tomu vedoucí. Za tím účelem pořádá Article 19 kampaně, organizuje výzkum, navazuje spolupráce a partnerství. Snaží se zainteresovat organizace, které působí na globální, regionální i státní úrovni, ale i v soukromém sektoru, a navázat s nimi konstruktivní dialog. Article 19 též usiluje o standardizaci v oblasti svobody informací a projevu. Mimořádnou pozornost věnuje legislativě v oblasti svobody projevu a informací. Svých cílů se Article 19 snaží dosáhnout pomocí: -

posilování právního, institucionální ho a politického rámce svobody informací a přístupu k informacím na celosvětové, regionální a národní úrovni, včetně vytváření právních standardů

zvyšování povědomí o těchto iniciativách a jejich podpory na celosvětové, regionální a národní úrovni snahou

o

zapojování

občanů

do

vytváření

institucí

určených

k monitorování a formování politiky jednotlivých vlád a institucí, které mají informační povinnost ve smyslu zákonů o svobodě informací -

snahou o zapojení co nejširší veřejnosti do veřejných záležitostí a rozhodovacího

procesu

na

celosvětové,

prostřednictvím přístupu k informacím

68

regionální

a národní

úrovni

9.2 Transparency International (www.transparency.org) Transparency

International

je

nevládní

nezisková

organizace,

která

prostřednictvím svých 80 poboček působící na celosvětové úrovni a jejíž hlavní náplní je boj proti korupci a jejích ničivých následků. Transparency International se snaží spojovat, zastřešovat a doplňovat všechny zainteresované spolky, osoby, vládní organizace, podniky atd. zapojené do boje proti korupci na národní úrovni. Současně se pokouší lobisticky působit tak, aby legislativa každé jednotlivé země snižovala míru korupce a korupčního jednání na nejnižší možnou míru. Transparency International se snaží celkově ovlivňovat atmosféru ve společnosti směrem k nižší toleranci vůči korupci a snaží se propracovávat praktické postupy pro boj s korupcí. Pro tyto účely vytváří antikorupční programy. Jednou ze sfér, které věnuje Transparency International velkou pozornost v rámci boje s korupcí, je i úsilí o maximální možnou svobodu informací a svobodný přístup k nim.

9.3 The Campaign for Freedom of Information (www.cfoi.org.uk) The Campaign for Freedom of Information je britská nezávislá nezisková organizace, která usiluje o lepší přístup veřejnosti k úředním informacím a dohlíží na správné uplatňování britského zákona o svobodně informací „Freedom of Information Act“ v praxi. The Campaign for Freedom of Information byla vytvořena v roce 1984 a sehrála významnou roli v procesu přijetí zákona o svobodě informací ve Velké Británii. V oblasti svobody informací je jejímu úsudku přikládána mimořádná váha. The Campaign for Freedom of Information pořádá kurzy jak pro veřejnosti využívající možnosti získávat informace, tak pro úředníky, jejichž povinností je informace poskytovat.

9.4 Amnesty International (www.amnesty.org) Amnesty International je celosvětové hnutí, které bojuje za dodržování mezinárodně uznávaných práv. Základním dokumentem, kterým je jednání Amnesty

69

International vedeno, je Všeobecná deklarace lidských práv. Vzhledem k tomu, že jedním z mezinárodně uznávaných práv je i právo na informace, angažuje se Amnesty International i v této oblasti.

9.5 Human Rights Watch (http://www.hrw.org/) Human Rights Watch je nezávislá, nevládní organizace financovaná z příspěvků soukromých osob a nadací po celém světě. Své úsilí zaměřuje zejména na odstraňování diskriminace všeho druhu, podporu politické svobody a ochranu lidí při válečných konfliktech. Všeobecně se zasazuje o dodržování lidských práv a spravedlnost. Human Rights Watch dlouhodobě sleduje chování vlád po celém světě, monitoruje situaci v různých zemích světa a snaží se zasahovat ve prospěch občanů. Vzhledem ke své politické angažovanosti je jednou ze sfér, kam zaměřuje svou mimořádnou pozornost, i oblast svobodného přístupu k informacím.

9.6 Charter 88 (http://www.charter88.org.uk/) Charter 88 je britská nezávislá nevládní organizace bez jakýchkoli vazeb na politické strany a politická sdružení. Její hlavní náplní je úsilí o naplňování demokratického ideálu co nejširšího zapojení občanů do správy a řízení své země, účasti na politických rozhodnutích a co největší transparentnosti. Mezi hlavní hesla Charter 88 patří, že vláda má při svých rozhodnutích myslet na občany a nikoli na sebe. Charter 88 se snaží celkové zlepšovat atmosféru ve společnosti směrem k vyšší důvěře občanů vůči vládnoucí garnituře. Charter 88 snaží prosazovat i organizační změny, které podle jejího názoru povedou k lepšímu fungování politického systému.

9.7 Statewatch (www.statewatch.org) Statewatch je nezisková skupina dobrovolníků, která byla založena v roce 1991. Jejími členy jsou právníci, akademičtí pracovníci, novináři a badatelé, kteří se rekrutují ze 14 zemí světa. Statewatch podporuje investigativní žurnalistiku a kritický výzkum

70

v zemích Evropské unie v oblasti státu, práva a domácího dění, občanských svobod a svobodného přístupu k informacím. Jedním z hlavních cílů je povzbuzovat občany k získávání informací a diskusi o problémech spojených s fungováním jejich země i celé Evropské unie.

9.8 The Open Society Justice Initiative (www.justiceinitiative.org) The Open Society Justice Initiative prosazuje reformy v oblasti práva tak, aby bylo v souladu s lidskými právy, a usiluje o to, aby právní stav podporoval rozvoj otevřené společnosti v celosvětovém měřítku, angažuje se ve vedení právních sporů, právním zastupování, poskytuje technickou právní pomoc a podporuje všeobecné znalosti v oblastech národního trestního práva, mezinárodního práva, svobody informací a projevu a rovnosti a občanství. Své zastoupení má v Abuji, Budapešti a New Yorku.

71

10. Závěr Svobodný přístup k informacím je dnes jedním z ústředních politických témat a nikdo dnes již nepochybuje, že přístup k informacím státní správy má zásadní vliv na stabilitu, prosperitu, působí jako protikorupční nástroj a celkově pozitivně ovlivňuje situaci v každé zemi. V různých částech světa však toku těchto informací stojí v cestě různé překážky, které se mohou velmi různit. Chudé země třetího světa se potýkají s problémem, jak vůbec prakticky zajistit lidem přístup k informacím, pro Spojené státy americké jsou v současné době problém číslo jedna teroristické útoky, ochrana proti nim a hledání rovnováhy mezi utajením a zveřejněním informací, země Evropské unie se snaží sladit své legislativy s direktivy Rady Evropy a specifickou skupinu tvoří i postkomunistické země, které si stále ještě zvykají na zcela nové modely řízení státu. To vše tvoří nicméně jeden celek, kde se vše navzájem ovlivňuje. Do budoucna lze tudíž na jedné straně patrně očekávat stále se prohlubující spolupráci mezi jednotlivými částmi světa a stálé zlepšování přístupu občanů k informacím díky neustálému pokroku v informačních technologiích a jejich zlepšující se dostupnosti. S narůstajícím počtem soudních kauz se bude patrně celosvětově také stále zlepšovat úroveň úřadů v ochotě podávat informace. Na druhé straně však patrně budeme také svědky rozrůstání kategorií výjimek, čili informací nezveřejnitelných, v legislativách jednotlivých zemí. Tyto výjimky se budou týkat zejména národní obrany a bezpečnosti.

72

Doslov Problematika svobodného přístupu k informacím je velmi široká a složitá oblast a průběžně na toto téma vzniká mnoho prací. Jedná se však o oblast, která se neustále vyvíjí, neboť se jedná o politickou záležitost, která úzce souvisí s celkovým vývojem jednotlivých zemí i celého světa. Tento vývoj se současně stále více zrychluje kvůli jevu, který dnes souhrnně označujeme pojmem globalizace. Globalizace způsobuje, že jednotlivé části světa se navzájem ovlivňují stále rychleji a těmto vlivům stojí v cestě stále méně překážek. I z tohoto důvodu je třeba tu část práce, která je věnována současnému stavu a trendům v oblasti svobodného přístupu k informacím, nutné považovat pouze za jakýsi příspěvek k této problematice. Je jasné, že toto téma bude vždy živé a vždy bude poskytovat látku ke psaní i pro budoucí autory, které toto téma zaujme.

73

Použitá literatura 1. After September 11: Legislatures Restrict Access. In: Newsletter on Intellectual Freedom No. 2, březen 2002. 2. Agency Records vs. Personal Records [online]. [cit. 2006-06-31]. In: FOIA Update. Vol. V, No. 4. 1984. Dostupný z: http://www.usdoj.gov/oip/foia_updates/Vol_V_4/page5.htm 3. AXBERGER, Hans-Gunnar. Přístup veřejnosti k úředním dokumentům ve Švédsku. [online]. [cit. 2006-03-07]. Dostupný z: http://www.ecn.cz/rtk/RTKSVEDSKO.HTM 4. BANISAR, David. Freedom of Information and Access to Government Record Laws Around the World. [online]. [cit. 2006-01-26]. The Freedom.org, květen 2004. Dostupný z: http://www.freedominfo.org/survey/global_survey2004.pdf 5. Blackwellova encyklopedie politického myšlení. Brno: Barrister & Principal, 2000. 581 s. 6. BREJCHA, Aleš. Právo na informace a povinnost mlčenlivosti v českém právním řádu. Praha: CODEX Bohemia, 1998. 288 s. 7. BUNYAN, Tony. Secrecy and Openess in the European Union [online]. [cit. 2006-03-02]. Dostupný z: http://www.freedominfo.org/features/20020930introduction.htm 8. BYRNE, Malcom. Freedom of Information in the Post-Communist World. In: Problems of Post-Communism. Vol. 50. No 2., 2003. p. 56. 9. DANDO, Lori Peterson. A Case for the Commercialization of Public Information [online]. [cit. 2006-01-15]. Dostupný z http://www.spatial.maine.edu/~onsrud/tempe/dando.html 10. DORAZIL, Otakar. Světové dějiny v kostce. Vimperk: Papyrus, 1995. 534 s. 11. DUNNE, John. Democracy: The Unfinished Journey. Oxford: Oxford University Press, 1993. 290 s. 12. ELLINGTON, Thomas C. Opening Doors: The Role of Freedom-of-Information Laws in Protecting and Expanding Democracy [online]. [cit. 2005-12-20]. Dostupný z: http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2004/Ellington.pdf 13. Freedom of Expression, Free Flow of Information, Freedom of Media: CSCE/OSCE Main provisions 1975 – 2001. OSCE, 2001. 14. Freedom of Information: Training Manual for Public Officials [online]. [cit. 2006-02-05]. Article 19. Dostupný z: http://www.article19.org/pdfs/tools/foitrainersmanual.pdf 15. CHUTNÁ, Monika – JÍLEK, Dalibor. Lidská práva v mezinárodních dokumentech. Brno. Masarykova univerzita 1994, 334 s. 16. JURJEVIČ, Ivan Pavlov. Pravo na dostup k informacii o dejatelnosti organov gosudarstvenoj vlasti. Precedenty sudebnoj praktiky: přednáška na VII. mezinárodní konferenci Právo a internet. [online]. [cit. 2006-01-06]. Dostupný z: http://ifap.ru/pi/07/

74

17. KORBEL, František a kol. Právo na informace. Praha: Linde Praha, 2004. 295 s. 18. KORBEL, František. Svobodný přístup k informacím podle zákona 106/1999 – vybrané problémy. [online]. 2005. Disertační práce. [cit. 2006-03-03]. Dostupný z: http://www.otevrete.cz/files/Korbel_Disertace_3.pdf 19. KUŽÍLEK, Oldřich - ŽANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací. Praha: Linde Praha, 2002. 182 s. 20. KUŽÍLEK, Oldřich. Hodnocení návrhu zákona o utajovaných informacích [online]. 23. 10. 2003. [cit. 2005-12-20]. Dostupný z: http://www.otevrete.cz/index.php?akce=clanek&id=420 21. KUŽÍLEK, Oldřich. Princip publicity veřejné správy. In: Veřejná správa. Č. 19/98. 22. LACINA, Karel - ČECHÁK, Vladimír. Vývoj systémů veřejné správy. Praha. Professional Publishing 2001. 115 s. 23. MARTIN, Robert – FELDMAN, Stell. Access to Information in Developing Countries. Transparency International, 1998, 91 s. 24. MENDEL, Toby. Freedom of Information: A Comparative Legal Survey [online]. [cit. 2006-02-05]. UNESCO. Dostupný z: http://www.article19.org/pdfs/publications/foi-unesco.pdf 25. MILLER, David. Blackwellova encyklopedie politického myšlení. Brno: Proglas, 1995. 580 s. 26. MONACHOV, V. N. Informacija kak předmět informacionnych sporov. In: Organizacija i metodika informacionnoj raboty. No. 9. 1999. s. 1-8. 27. NEWTH, Mette. The Long History of Censorship [online]. [cit. 2005-12-20]. červenec 2001. Dostupný z: http://www.beaconforfreedom.org/about_project/history.html 28. ÖBERG, Ulf. EU Citizen‘s right to know: The Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act [online]. [cit. 2006-03-02]. Dostupný z: http://www.juridicum.su.se/user/ulob/CYELS.pdf 29. PERRITT, Henry H., Jr. - RUSTAD, Zachary. Freedom of Information Spreads to Europe [online]. [cit. 2006-01-20]. Dostupný z: http://www.kentlaw.edu/perritt/publications/giq.htm 30. PIETRZYK, Dorota I. Civil Society – Conceptual History From Hobbes to Marx [online]. [cit. 2006-01-15]. Dostupný z: http://www.aber.ac.uk/~inpwww/PhD/Dorota.pdf 31. PIROŠÍK, Tomáš. Access to Information as Anti-Corruption Tool. Bratislava: Transparency International, 2001. 32. POMAHAČ, Richard – VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. 278 s. 33. RICE, George P., Jr. Freedom of Access to Information: The Right to Privacy [online]. [cit. 2005-01-21]. In: Vital Speeches of the Day. Vol. 42. Issue 11. Dostupný z: http://sas.epnet.com/externalframe.asp?tb=0&_ug=sid+8AD09C21%2D51C5%2

75

D4647%2DB9AB%2D8CCF9ED867CB%40sessionmgr3+0869&_us=SLsrc+ex t+or+Date+034D&_usmtl=ftv+True+137E&_uso=hd+False+db%5B0+%2Daph +1BEE&fi=aph_9888882_AN&lpdf=true&pdfs=&tn=&tp=PC&es=cs%5Fclien t%2Easp%3FT%3DP%26P%3DAN%26K%3D9888882%26rn%3D1%26db%3 Daph%26is%3D0042%2D742X%26sc%3D%26S%3D%26D%3Daph%26title %3DVital%2BSpeeches%2Bof%2Bthe%2BDay%26year%3D1976%26bk%3D S&fn=1&rn=1&bk=S&EBSCOContent=ZWJjY7Xo6HePprJrtdvha6Gmr4GPp6 +Foaa5fKKWxpjDpfJ8oaqvhKCvrZe1pOSz3unzAAAA&an=9888882&db=aph & 34. ROBERTS, Alasdair S. Less Government, More Secrecy: Reinvention and the Weakening of Freedom of Information Law [online]. [cit. 2006-01-15]. In: Public Administration Review. Vol. 60. No. 4. Dostupný z: http://www.questia.com/PM.qst?a=o&d=5001063264 35. ROBERTS, Alasdair S. Spin Control and Freedom of Information: Lessons for the United Kingdom from Canada. In: Public Administration, Vol. 83, No. 1, 2005. p. 1 – 23. 36. ROBERTS, Alasdair. Final Revision: Retrenchment and Freedom of Information: Recent Experience under Federal, Ontario and British Columbia Law [online]. 1999. [cit. 2006-01-31]. Dostupný z: http://faculty.maxwell.syr.edu/asroberts/documents/journal/cpa_foi.pdf 37. Seminář k zákonu o svobodě informací konaný 22. září 1998 v Praze. Praha: Transparency International ČR ve spolupráci s Institutem for EastWest Studies. 59 s. 38. ŠIMSOVÁ, Sylva. Sylva Šimsová odpovídá z Anglie. In: Čtenář. Č. 2, 2005. s. 73. 39. ŠPAČEK, David. Právo na informace ve veřejné správě [online]. Diplomová práce. [cit. 2005-01-21]. Dostupný z: http://www.otevrete.cz/files/copyofdocuments/spacekfoi.pdf 40. ŠTEFANOVÁ, Alexandra. Mantinely práva na informace: rozhovor s Jaromírem Talířem [online]. [cit. 2006-01-15]. In: Veřejná správa č. 4/99. Dostupný z: http://www.mvcr.cz/casopisy/s/1999/99_04/4rozh2.htm 41. The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation [online]. [cit. 2006-01-26]. Article 19, 1999. Dostupný z: http://www.ipu.org/splz-e/sfe/foi_ps.pdf 42. VLASÁK, Rudolf. Informační politika. In: Informační studia a knihovnictví v elektronických textech [CD-ROM]. Praha: ÚISK, 2001. 43. WOODBURY, Marsha. Freedom of Information Laws Affect the Autonomy of American Universities [online]. [cit. 2006-01-31]. Dostupný z: http://beta.austlii.edu.au/au/other/elaw/v1no4/woodbury.html

76