UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE Právnická fakulta Katedra finančního práva

Právní úprava postavení příspěvkových organizací

Diplomová práce

Marika Jandová

Vedoucí diplomové práce: Doc. JUDr. Hana Marková, CSc.

Praha, listopad 2009

Prohlášení

Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci zpracoval/a samostatně a že jsem v ní vyznačil/a všechny prameny, z nichž jsem čerpal/a, způsobem ve vědecké práci obvyklým.

V Praze 27. 11. 2009

Marika Jandová

Poděkování

Děkuji paní Doc. JUDr. Haně Markové, CSc., vedoucí mé diplomové práce za cenné připomínky a účinnou pomoc při zpracování.

V Praze 27. 11. 2009

Marika Jandová

Obsah: Prohlášení.............................................................................................................. 2 Poděkování............................................................................................................ 3 Úvod .................................................................................................................... 5 1.

Obecná charakteristika................................................................................ 6

2.

Legislativní vývoj příspěvkových organizací ............................................. 7

3.

Postavení příspěvkových organizací v právním řádu České republiky ...... 9 3.1.

Státní příspěvkové organizace ............................................................ 10

3.2.

Místní příspěvkové organizace ........................................................... 11

4.

Zřizování, změny a zrušení příspěvkové organizace ................................ 14

5.

Majetek příspěvkové organizace .............................................................. 24

6.

Finanční hospodaření příspěvkových organizací...................................... 29 6.1.

Zásady financování ............................................................................. 29

6.2.

Příjmy a výdaje příspěvkových organizací ......................................... 32

7.

Peněžní fondy ........................................................................................... 39 7.1.

Fond kulturních a sociálních potřeb.................................................... 39

7.1.1. Prováděcí předpisy a jejich vybraná ustanovení ............................ 41 7.2.

Fond odměn ........................................................................................ 46

7.3.

Rezervní fond...................................................................................... 48

7.4.

Investiční fond .................................................................................... 49

7.5.

Fond reprodukce majetku ................................................................... 50

8.

Finanční kontrola ...................................................................................... 51

9.

Srovnání se zahraniční právní úpravou..................................................... 54

Závěr - úvaha nad budoucím uplatněním příspěvkových organizací ................. 56 Seznam použité literatury: .................................................................................. 61 Seznam příloh ..................................................................................................... 63 Příloha č. 1 .......................................................................................................... 64 Příloha č. 2 .......................................................................................................... 66 Summary ............................................................................................................. 67

Úvod Jako téma své diplomové práce jsem si zvolila právní úpravu postavení příspěvkových organizací. Příspěvkové organizace jsou formou právnických osob v praxi velmi rozšířenou. Mnoho institucí, ať už na místní nebo státní úrovni, je takto zřízeno a při své každodenní činnosti se musejí se vypořádat s právní úpravou, která není dle mého názoru výkladově snadná. Cílem této práce je tedy shrnout a představit právní předpisy upravující postavení těchto organizací. Záměrem je také podat jasný a srozumitelný výklad pro laika a návod pro osoby, které se s konkrétními problémy příspěvkových organizací potýkají denně. V první části vysvětluji, co pojem „příspěvková organizace“ znamená, co je podstatou této organizační formy a k jakým účelům je zřizována. Podávám přehled nejdůležitějších historických okamžiků, které přispěly k postavení příspěvkových organizací tak, jak je známe nyní. Další, nejrozsáhlejší část, se týká současné právní úpravy těchto organizací v právním řádu České republiky s důrazem na nedávné legislativní změny. Na závěr se zamýšlím nad budoucím využitím příspěvkových organizací, protože již nyní probíhají diskuze na toto téma a lze očekávat, ne-li teoretický vývoj (tj. na úrovni právních norem), tak rozhodně vývoj praktický (tj. faktické chování jejich dosavadních zřizovatelů).

5

1.

Obecná charakteristika Obecně lze příspěvkové organizace charakterizovat jako organizace zřizované za

účelem zajištění služeb veřejnosti. Tyto činnosti jsou zpravidla neziskové, proto ani příspěvkové organizace nebývají zřízeny za účelem podnikání. To však neznamená, že musí být nutně neziskové, jde spíše o to, že nejsou zřizovány primárně za účelem dosažení zisku. Příspěvkové organizace jsou právnickými osobami, v právních vztazích vystupují vlastním jménem. Jejich procesní způsobilost se projevuje tím, že příspěvkové organizace mohou být procesní stranou v řízení před soudem. Pro příspěvkovou organizaci v zásadě platí, resp. dosud platilo, že majetek, se kterým hospodaří, je ve vlastnictví jejího zřizovatele. Příslušné zákony byly v tomto směru k dubnu 2009 zásadně novelizovány, čemuž se taktéž ve své práci věnuji. Právní řád rozlišuje příspěvkové organizace, jejichž zřizovatelem je stát a příspěvkové organizace, jejichž zřizovatelem je územní samosprávný celek, příp. dobrovolný svazek obcí. Se zřizovatelem jsou tyto organizace úzce spjaty již od svého vzniku a následně po celou dobu svého fungování. Vzhledem k tomu, že nejsou provozu schopné samy, jsou na zřizovatele finančně napojeny, a to tím způsobem, že buď dostávají z rozpočtu svého zřizovatele příspěvek na provoz, nebo odvádí do jeho rozpočtu stanovený odvod. Příspěvkové organizace působí zejména v oblasti zdravotnictví a sociální péče, školství, kultury, vědy a výzkumu. Nejčastěji bývají touto formou zřizovány mateřské školy, muzea, knihovny, kina, divadla, veřejné jídelny, atd.

6

2.

Legislativní vývoj příspěvkových organizací Od kdy se v právním řádu vyskytuje tento typ organizace? Ivo Telec ve svém

článku poukazuje na skutečnost, že příspěvkové organizace nejsou nic jiného než „socialisticky upravená forma právně tradičních veřejně účelných veřejných ústavů“.1 V poválečném období byl výchozí úpravou příspěvkových organizací zákon č. 83/1952 Sb., o rozpočtech národních výborů, a zákon č. 106/1951 Sb., o úpravě financování národních a komunálních podniků. Prováděcím předpisem jim byla vyhláška ministra financí č. 84/1958 Ú. l. o rozpočtovém řádu národních výborů. Příspěvkové organizace byly závislé na rozpočtech národních výborů, ze kterých mohl být organizacím poskytován příspěvek na jejich činnost. Národní výbory v tomto období (v podobě třístupňové soustavy – okresní, krajské, zemské), ač původně orgány revoluční a demokratické, disponovaly jak přenesenou, tak samostatnou působností, a čímž byla fakticky likvidována územní samospráva. V dubnu 1960 se konalo zasedání ústředního výboru Komunistické strany Československa, jehož záměrem, jak vyplývá z následně přijaté vládní vyhlášky č. 78/1960 Sb., o rozpočtovém řádu národních výborů, bylo projednání možných opatření k zvýšení pravomoci a odpovědnosti národních výborů. Tato opatření byla později realizována právě zmíněnou vyhláškou, která se výslovně zabývala i postavením a finančním napojením příspěvkových organizací vůči národním výborům. V dalších letech vláda ČSSR vydala vyhlášku č. 90/1965 Sb., o plánovitém řízení národního hospodářství a to z důvodu „postupného uplatnění zásad plánovitého řízení národního hospodářství, schválených usnesením ústředního výboru Komunistické strany Československa dne 29. ledna 1965“. Dále bylo přijato nařízení vlády č. 100/1966 Sb., o plánovitém řízení národního hospodářství (příspěvkových organizací se týkal zejména § 69) a nařízení vlády č. 14/1971 Sb., o finančním hospodaření státních a dalších hospodářských organizací (§ 49) vztahující se zejména k zákonu č. 134/1970 Sb., o pravidlech státního rozpočtu československé federace a o zásadách hospodaření s rozpočtovými prostředky státních rozpočtů federace a republik (rozpočtová pravidla).

1

Telec, I., Adaptace a transformace nadací, Právní praxe v podnikání, 1998, roč. 7, č. 6, str. 2

7

Na konci osmdesátých let úprava příspěvkových organizací vycházela ze zákona č. 129/1989 Sb., o rozpočtové soustavě ČSSR a o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky (rozpočtová pravidla) a ze zákona č. 163/1989 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České socialistické republiky (rozpočtová pravidla republiky). Členění příspěvkových organizací dle těchto zákonů odpovídalo federativnímu uspořádání státu. Zák. č. 129/1989 Sb. se vztahoval na příspěvkové organizace, jejímž zřizovatelem byl ústřední orgán státní správy, zák. č. 16319889 Sb. upravoval postavení těch organizací, jejímž zřizovatelem byl ústřední orgán nebo národní výbor. Oba zákony vymezují postavení těchto organizací zejména v kapitole, která je nazvána „Zásady hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací“. Tato kapitola se shodně v obou zákonech zabývá zřizováním, změnami a zrušováním příspěvkových organizací, zásadami a pravidly jejich finančního hospodaření. V reakci na revoluční změny politického systému byl přijat nový zákon č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace a zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí ČR. Tyto zákony se staly základní a výchozí úpravou pro zakládání, fungování a hospodaření příspěvkových organizací a zároveň byly poslední úpravou, která předcházela úpravě v současnosti platné. Vzhledem ke zrušení soustavy národních výborů byl přijat zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících. Klíčovým ustanovením je § 5 odst. 1 písm. j). Dle tohoto par. okresní úřady řídí mj. příspěvkové organizace řízené ke dni 23. listopadu 1990 okresními a krajskými národními výbory s výjimkou případů uvedených v příloze IV k tomuto zákonu a s výjimkou případů, kdy je tato pravomoc přenesena na jiný subjekt podle zvláštního zákona, např. zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (§ 67 odst. 2), a zákona ČNR č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství (§ 6 a 12). Zmíněná příloha IV zákona č. 425/1990 Sb. vymezuje přenesení působnosti krajských národních výborů jako zakladatelů státních podniků na ústřední orgán státní správy a přenesení působnosti krajských národních výborů zřizovat, řídit a zrušovat organizace a zařízení na ústřední orgán státní správy.

8

Dále dle citovaného par. mohou okresní úřady k plnění úkolů v oboru své působnosti zřizovat mj. příspěvkové organizace a poté řídit jejich činnost, s ohledem na zvláštní úpravu ve výše zmíněném zákoně č. 576/1990 Sb., konkrétně pak s ohledem na ustanovení § 31, který tuto pravomoc přiděluje také ústředním orgánům státu a obcím. Prováděcím předpisem zákona č. 576/1990 Sb. se stala vyhláška ministerstva financí č. 205/1991 Sb. (ze dne 30. 4. 1991) o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu ČR a o financování hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. Touto vyhláškou se řídilo finanční hospodaření ministerstev a jiných ústředních orgánů ČR a rozpočtových a příspěvkových organizací ve státní a municipální sféře (tj. zřízených státem, okresními úřady a obcemi; příspěvkovým organizacím byla věnována část třetí vyhlášky).

3.

Postavení

příspěvkových

organizací

v právním

řádu

České republiky Současná právní úprava postavení příspěvkových organizací je zakotvena v následujících, z mého pohledu stěžejních, zákonech: -

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

-

zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o majetku státu“ „ZMS“)

-

zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OZř“)

-

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „KZř“)

-

zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

-

zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „RP“)

9

-

zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla územních rozpočtů“, „RP“)

-

zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů Prováděcí předpisy k jednotlivým zákonům uvádím v příslušných kapitolách této

práce. Pokud jde o vztah právní úpravy příspěvkových organizací k právu Evropských společenství, důvodové zprávy k rozpočtovým pravidlům a k rozpočtovým pravidlům územních rozpočtů shodně uvádějí nejednotnost právních předpisů této oblasti v evropském rámci. Úprava postavení obcí a krajů je v souladu s ustanoveními Evropské charty místní samosprávy (zák. č. 181/1999 Sb. m. s.), resp. s těmi jejími ustanoveními, ke kterým Česká republika neuplatnila výhradu.

3.1.

Státní příspěvkové organizace Postavení příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stát, se řídí

ustanoveními zákona o majetku státu.Výchozím ustanovením je § 54 odst. 1, dle kterého jsou příspěvkové organizace právnickými osobami, které se při hospodaření s majetkem státu řídí zvláštními právními předpisy a ustanoveními tohoto zákona, která se vztahují na organizační složky příslušné hospodařit s majetkem podle § 9, nejde-li o úkony vyhrazené pouze ministerstvům. Ing. Růžičková dodává, že „příspěvkové organizace, zřízené před platností tohoto zákona, pokračují ve své činnosti i nadále a funkci zřizovatele plní organizační složky státu, popř. vyšší územní samosprávné celky nebo obce, byla-li pravomoc zřizovat, řídit a zrušovat přenesena na příslušná zastupitelstva.“2

2

Růžičková, R., Neziskové organizace, 6. vyd. ANAG, 2004, str. 26

10

Právním předpisem, upravujícím hospodaření státních příspěvkových organizací, jsou rozpočtová pravidla. Jak uvádí důvodová zpráva, tento zákon má z předmětu své úpravy významné místo v právním řádu České republiky. Základem jemu předcházející úpravy byl zák. č. 576/1990 Sb., viz. předchozí kapitola. Vzhledem k postupnému překonávání řady ustanovení tohoto dřívějšího zákona byl připraven a přijat zákon nový. Důvodová zpráva k zák. č. 218/2000 Sb., vymezuje hlavní nedostatky předchozí úpravy a v návaznosti na to uvádí hlavní změny, které přináší nová úprava. Mezi hlavní změny, které se dotýkají příspěvkových organizací, patří nová úprava pravidel jejich hospodaření, resp. tímto zákonem dochází ke zpřesnění režimu vztahů příspěvkových organizací ke státnímu rozpočtu. Další změnou je zrušení samostatnosti rozpočtů okresních úřadů a vytvoření rozpočtové kapitoly okresní úřady, spravované Ministerstvem vnitra. V neposlední řadě také dochází k úpravě kontrolní činnosti Ministerstva financí, územních finančních orgánů, správců kapitol a okresních úřadů.3 Již ustanovení § 1 tohoto zákona stanoví, že obsahem tohoto předpisu je mimo jiné úprava finančního hospodaření příspěvkových organizací zřízených organizačními složkami tátu (dále jen „příspěvkových organizací“). Těmto je dále věnován díl druhý hlavy XIII, nazvaný „Hospodaření příspěvkových organizací“. Poslední novelizace tohoto zákona proběhla zákonem č. 306/2008 Sb. Účinnost této novely je stanovena ke dni 1. ledna 2010, a pokud se některá ze změn dotýká příspěvkových organizací, zmiňuji se o tom v příslušné kapitole této práce.

3.2.

Místní příspěvkové organizace Základem právní úpravy příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je obec,

je § 35a odst. 1 obecního zřízení. Podle uvedeného ustanovení obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce, pokud zákon nestanoví jinak. Tímto ustanovením se tedy dává obci pravomoc zřizovat, příp. rušit organizace s právní subjektivitou. Takovou organizací může být nejen

3

Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2000 Sb.

11

příspěvková organizace, ale i např. akciová společnost nebo společnost s ručením omezeným. Na toto ustanovení navazuje ustanovení § 84 odst. 2 písm. d), které vyhrazuje pravomoc zakládat (rušit) příspěvkové organizace, příp. schvalovat jejich zřizovací listiny, zastupitelstvu obce. Komentář k tomuto ustanovení upozorňuje na to, že „…jelikož výkon jak státní právy, tak i samosprávy je založen na zákonném principu, který umožňuje orgánům státní správy a samosprávy vykonávat svoji působnost jen v zákonem stanoveném rozsahu, nelze takto stanovenou působnost zastupitelstva přenášet na jiné subjekty; zastupitelstvo je povinno tuto působnost vykonávat přímo a zákonem stanoveným způsobem. Výjimku z tohoto pravidla může stanovit pouze zákon, a to výslovným zmocněním, kterým zastupitelstvu obce umožní pověřit výkonem konkrétní pravomoci, jemu zákonem svěřené, jiný orgán či organizační složku obce.“4 Výchozím ustanovením pro příspěvkové organizace, jejichž zřizovatelem jsou kraje, je § 14 odst. 3 KZř. Podle uvedeného ustanovení kraj může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak. Také na toto ustanovení navazuje další ustanovení, a to § 35 odst. 2 písm. j), které stanoví, že pravomoc zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje, a k tomu schvalovat jejich zřizovací listiny, je vyhrazena zastupitelstvu kraje. K výkladu těchto ustanovení lze konstatovat obdobné jako u výkladu příslušných ustanovení obecního zřízení. Zákon o hlavním městě Praze vychází z myšlenky, že příspěvkové organizace může zřizovat jak hlavní město Praha, tak její jednotlivé části. To vyplývá z ustanovení § 18 odst. 1 písm. b), které zakládá toto oprávnění pro městské části a také z ustanovení § 59 odst. 2 písm. i). Zároveň ustanovení § 17 odst. 1 tohoto zákona odkazuje na Statut hlavního města Prahy a v něm vymezené záležitosti, svěřené do samostatné působnosti městských částí. Uváděné zákony o obcích a krajích již neobsahují pravidla pro rozpočty obcí a krajů, jímž se s účinností od 1. ledna 2001 věnují rozpočtová pravidla územních

4

Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář, str. 311

12

rozpočtů. Při přípravě tohoto zákona byla vzata v úvahu tehdejší situace, kdy vznikl nový zákon o obcích, vznikly kraje a vznikla tzv. rozpočtová pravidla. Zákonodárce tedy využil této příležitosti a navrhl zákon, který samostatně a do jisté míry odlišně upravuje hospodaření základních i vyšších územních samosprávných celků. Dle ustanovení poslední věty prvního odstavce § 1 tento zákon upravuje zřizování a zakládání právnických osob územních samosprávných celků. Odstavce 2 a 3 cit. par. stanoví, že ustanoveními tohoto zákona se řídí také hospodaření dobrovolných svazků obcí, statutárních měst a hlavního města Prahy, resp. jeho městských částí. Tzn., že i tyto celky se při zřizování příspěvkových organizací řídí tímto zákonem. Část čtvrtá zákona je věnována organizacím samosprávných celků a § 23 odst. 1, písm. b) pak říká, že územní samosprávný celek ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností zřizovat příspěvkové organizace. Ty pak definuje jako právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk. Úpravu jednotlivých otázek příspěvkových organizací upravují podrobně ustanovení § 26 a násl. Část pátá zákona je věnována hospodaření dobrovolných svazků obcí a jak vyplývá z ustanovení § 39a odst. 1, i svazek obcí může zřizovat příspěvkové organizace (ovšem pouze působící v oblasti školství). Od přijetí tohoto zákona došlo k jeho několika novelizacím, které vycházely z nutnosti upřesnit některá ustanovení, z nutnosti reagovat na přijetí jiných zákonů či z nutnosti upravit nakládání s prostředky Evropského společenství a Národního fondu.5 Poslední novelizace tohoto zákona proběhla zákonem č. 477/2008 Sb. Účinnost této novely byla stanovena ke dni 1. dubna 2009 a příslušné změny, dotýkající se příspěvkových organizací, zmiňuji v příslušných kapitolách této práce. Na tomto místě je snad vhodné shrnout, že přijaté změny se týkají zejména otázek vlastnictví příspěvkové organizace, dále pak upřesnění působnosti územních samosprávných celků (ÚSC) a svazků obcí, a dále pak finanční kontroly ÚSC, svazků obcí a s tím souvisejících ustanovení o porušení rozpočtové kázně.

5

Důvodová zpráva k zákonu č. 477/2008 Sb.

13

4.

Zřizování, změny a zrušení příspěvkové organizace Ust. § 27 RPÚR6 stanoví, že příspěvková organizace vzniká dnem určeným

v rozhodnutí zřizovatele (resp. zastupitelstva, jak vyplývá z § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích a § 35 odst. 2 písm. j) zákona o krajích). O zřízení příspěvkové organizace vydá zřizovatel zřizovací listinu. Zřizovací listina je základem pro budoucí fungování organizace. Její náležitosti stanoví § 27 odst. 2 RPÚR. Listina tedy musí obsahovat: -

úplný název zřizovatele. Je-li zřizovatelem obec, uvede se její oficiální název společně se zařazením do okresu.

-

název, sídlo a identifikační číslo příspěvkové organizace, přičemž název musí vylučovat možnost záměny s názvy jiných příspěvkových organizací. Lze dovodit, že snahou zákonodárce bylo příspěvkovou organizaci dostatečně odlišit nejen od jiné příspěvkové organizace, ale od jiné organizace vůbec. Proto by samotný název měl obsahovat dodatek „příspěvková organizace“.7 S tímto pohledem se ztotožňuji, avšak dle mého názoru, pokud toto označení bude v názvu chybět, nedopouští se tím zřizovatel žádné chyby. Jak vyplývá z § 19c odst. 2 zák. č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, sídlo příspěvkové organizace musí být určeno adresou, kde organizace skutečně sídlí, tzn. kde je umístěna její správa a kde se veřejnost může s příspěvkovou organizací stýkat. Identifikační číslo (IČO) v případě příspěvkové organizace přiděluje Český statistický úřad8, konkrétně pak pracoviště správy Registru ekonomických subjektů (RES). Toto pracoviště není v České republice jediné, místně příslušné pracoviště si žadatel najde dle sídla organizace. Žadatel o IČO vyplní formulář „Oznámení ekonomického subjektu“ (vzor tohoto formuláře přikládám jako přílohu své diplomové práce) a přiloží kopii dokladu o svém

6

Příslušný odstavec nelze s přesností určit vzhledem k chybnému číslování odstavců v novele

rozpočtových pravidel územních rozpočtů provedené zák. č. 477/2008 Sb. 7

Havlan, P. a kol., Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, 2.vyd. Linde Praha, a.s., 2004

8

Dle § 22 odst. 1 zák. č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě

14

vzniku, tj. zřizovací listinu, která nemusí být notářsky ověřená. Zákonná lhůta na vyřízení žádosti je deset dnů, avšak dle informací, které jsem obdržela z pracoviště pro Prahu a Středočeský kraj (usuzuji, že z toho důvodu se jedná o pracoviště nejvytíženější), žádosti se běžně vyřizují na počkání. Praxe je dále taková, že ve zřizovací listině, přikládané k žádosti, je „kolonka IČO“ nevyplněná a po jeho přidělení se IČO vepíše do té dané zřizovací listiny. -

označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace. Typické označení pro statutární orgán je „ředitel“.

-

vymezení doby, na kterou je organizace zřízena.

-

vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává k hospodaření. Zákon v této souvislosti používá pojem „svěřený majetek“. V minulosti docházelo k interpretačním obtížím tohoto ustanovení, jelikož před 1. dubnem 2009 dostávala přísp. organizace majetek „do správy“. To, že majetek se (nyní zcela jednoznačně) dává příspěvkové organizaci pouze k hospodaření, nikoli do jejího vlastnictví, je jeden ze základních znaků příspěvkových organizací vůbec. Zřizovatel může dát organizaci k dispozici tedy takový majetek, který sám vlastní. Předmětem vlastnictví obce mohou být předměty vlastnického práva, tedy věci, byty a nebytové prostory. Na to shodně upozorňují jak JUDr. Janeček9, tak Doc. Havlan10. Druhý jmenovaný rozlišuje hmotný a nehmotný majetek a uvádí, že práva a jiné majetkové hodnoty, jakožto majetek nehmotný, nemohou být podle platné právní úpravy předmětem vlastnického

práva

(pro případ

nehmotného

majetku

používá

výraz

„majitelství“). Pro budoucí praktické fungování lze doporučit, aby součástí zřizovací listiny byl soupis a přesné označení movitého i nemovitého majetku. -

vymezení práv, která organizaci umožní, aby se svěřeným majetkem mohla plnit hlavní účel, ke kterému byla zřízena (viz. výše). Zákon tato práva konkretizuje

9

Janeček, J., Vztah příspěvkové organizace k majetku obce 1/, Moderní obec, Economia, duben 2006, str.

49 10

Havlan, P. a kol., Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, 2.vyd. Linde Praha, a.s., 2004

15

demonstrativním výčtem – zejména mají být uvedena práva a povinnosti spojené s jeho plným efektivním a ekonomicky účelným využitím, s péčí o jeho ochranu, rozvoj a zvelebení, lze doporučit vymezení podmínek pro jeho další případnou investiční výstavbu, dále uvést pravidla pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou předmětem činnosti organizace, práva a povinnosti spojená s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům, a podobně. Obecně lze říci, že zřizovatel naplněním tohoto ustanovení poskytne organizaci určitá práva ke svěřenému majetku a tím nastolí mantinely pro právní úkony dané organizace. Zřizovatel si musí být vědom toho, že tímto „předáním“ omezuje rozsah svých majetkových práv – jako praktickou ukázku uvádím rozhodnutí Nejvyššího soudu pod sp. zn. Cdo 2791/2004 ze dne 14. 4. 2005, ve kterém Nejvyšší soud uvedl následující: „Kraj není osobou aktivně věcně legitimovanou k podání vylučovací žaloby ve smyslu ustanovení § 267 odst. 1 o. s. ř. ohledně svého majetku,

se

kterým

hospodaří

jím

zřízená

příspěvková

organizace.“

V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší soud dále uvádí: „Omezení žalobce v nakládání s majetkem, jenž svěřil (byť jím zřízenému) jinému subjektu, má za následek jeho povinnost strpět postižení takového jeho majetku při vynucování plnění vůči takto zřízenému subjektu; postižení takového majetku představuje, jsou-li splněny další zákonné předpoklady, vynucování povinnosti plnit, oprávněnost postihu majetku i proti vlastnickému právu subjektu odlišného od povinného.“11 -

vymezení hlavního účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti. Při výkladu tohoto ustanovení se musíme vrátit do návětí § 27, kde se říká, že organizace má být zřizována pro činnosti (zpravidla neziskové) v působnosti územního samosprávného celku. To lze interpretovat tak, že ÚSC může zřídit příspěvkovou organizaci pouze k takové činnosti, která je v rámci jeho samostatné působnosti. Územní samosprávný celek tedy nemůže zřídit přísp. organizaci k takové činnosti, která by vyplývala z přenesené působnosti. Tuto náležitost zřizovací listiny považuji za jednu z nejdůležitějších vzhledem k tomu, že právě na vymezení hlavní činnosti závisí i rozsah majetku, který je

11

Rozhodnutí Nejvyššího soudu pod sp. zn. Cdo 2791/2004 ze dne 14. 4. 2005

16

organizaci dán do správy a se kterým bude ředitel organizace v budoucnu hospodařit. -

okruhy doplňkové činnosti navazující na hlavní účel příspěvkové organizace, kterou jí zřizovatel povolí k tomu, aby mohla lépe využívat všechny své hospodářské možnosti a odbornost svých zaměstnanců; tato činnost nesmí narušovat plnění hlavního účelu organizace a sleduje se odděleně. Doplňkovou činnost vysvětlím na následujícím příkladu: muzeum má jako svou hlavní činnost pořádání výstav a v rámci doplňkové činnosti poskytuje za úplatu prostory k pořádání soukromých koncertů nebo k pořádání svatebních obřadů třetím osobám. V uvedeném příkladě doplňkové činnosti by bylo dobré od počátku stanovit, zda příspěvková organizace má právo ponechat si výdělek z takové spolupráce.

Pokládám za vhodné již na tomto místě upozornit na to, že z přechodných ustanovení zák. č. 477/2008 Sb., tj. z novely RPÚR, účinné od 1. dubna 2009, vyplývá povinnost přizpůsobit zřizovací listiny existujících příspěvkových organizací do 7 měsíců od nabytí účinnosti této novely, tzn. do 31. října 2009.

Zákon o majetku státu ve svém § 54 odst. 1 zavádí pojem „státní organizace“, pod který zjednodušeně řečeno zahrnuje i státní příspěvkové organizace. V odstavci druhém cit. § 54 se uvádí, že novou organizaci lze zřídit pouze v případech a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. Rozpočtová pravidla neobsahují žádná další a konkrétnější ustanovení o zřizování příspěvkových organizací. Tzn., že nejsou stanoveny žádné obsahové náležitosti takového zvláštního právního předpisu, resp. nejsou stanoveny podmínky vymezení příspěvkové organizace. Reálně může dojít k situaci, kdy zákonodárce přistoupí ke dvěma „zřizovacím“ právním předpisům rozdílně. Taková situace dle mého názoru není žádoucí a rozpočtová pravidla by si v tomto směru zasloužila novelizaci. Vzhledem k tomu, že problematika zřizování státních příspěvkových organizací je v platné právní úpravě velmi „neosobně“ zpracována, vycházela jsem při zkoumání pravidel jejich vzniku z již existujících příspěvkových organizací, kterých je v dnešní

17

době několik tisíc. Pro účely této práce bohužel však převážná většina vznikla již za účinnosti předchozí právní úpravy, tj. za účinnosti zákona č. 576/1990 Sb., jako příklad uvádím příspěvkovou organizaci „Správa pražského hradu“. I tak lze považovat právě tuto organizaci za dobrý příklad pro vysvětlení systému zřizování. Ze statutu této příspěvkové organizace vyplývá, že byla zřízena na základě již zmíněných „starých rozpočtových pravidel“ a ve smyslu § 3 zák. č. 114/1993 Sb. o Kanceláři prezidenta republiky. Pokud se podíváme na zákon zmíněný jako druhý v pořadí, § 3 dává Kanceláři prezidenta zmocnění ke zřizování příspěvkových organizací, samozřejmě za předpokladu, že příspěvková organizace bude plnit úkoly Kanceláře. Kancelář prezidenta republiky pak skutečně takovou organizaci (tj. Správu pražského hradu) zřídila, resp. vydala zřizovací listinu. Pokud bychom se striktně přidržovali výkladu nyní platné právní úpravy, tj. zák. č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel, může jako příklad posloužit zák. č. 203/2006 Sb.12, který v ustanovení § 3 zmocňuje ministerstvo kultury ke zřizování státních příspěvkových organizací. Obecně lze tedy shrnout, že státní příspěvkovou organizaci lze zřídit pouze zvláštním právním předpisem, který ale může obsahovat všeobecné zmocnění ke zřizování příspěvkových organizací. Zřizovatelské funkce vůči organizaci samotné pak bude plnit příslušná organizační složka (ministerstvo) nebo jiný správní úřad. Náležitosti zřizovací listiny příspěvkové organizace, řídící se RP, jsou v zásadě totožné s náležitostmi zřizovací listiny příspěvkové organizace, řídící se RPÚR. Zřizovací listina by tedy měla obsahovat název, sídlo, IČO, datum vzniku, určení doby, na kterou se organizace zřizuje, hlavní činnost, jinou činnost, dále pak svěřovaný majetek a práva k němu vyhrazená, v neposlední řadě pak vymezení statutárního orgánu. Pouze upozorňuji na odlišné označení pro případnou vedlejší činnost organizace. RPÚR pro takovou činnost používá termín „doplňková činnost“, RP používají termín „jiná činnost“.

12

Zák. č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů

18

Dalším krokem při zakládání příspěvkové organizace je získání oprávnění k její vedlejší činnosti. Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském oprávnění (živnostenský zákon) totiž v § 3 odst. 1 písm. x) stanoví, že živností není činnost organizací zřízených podle zvláštních právních předpisů vykonávaná v souladu s účelem, pro který byly zřízeny. Tímto zvláštním právním předpisem se pak rozumí rozpočtová pravidla územních rozpočtů, konkrétně je uváděn § 27, týkající se příspěvkových organizací. Vzhledem k tomu, že tento zákon je uváděn pouze jako příklad, dovozuji, že citované ustanovení živnostenského zákona dopadá i na státní příspěvkové organizace. Lze shrnout, že živnostenské oprávnění se bude vždy vztahovat na vedlejší činnost příspěvkových organizací. Provozovat živnost mohou osoby fyzické i právnické. K provozování živnosti je třeba splnit všeobecné a zvláštní podmínky, stanovené živnostenským zákonem. Po prostudování zákona si můžeme všimnout, že podmínky jsou definovány směrem k osobám fyzickým. Proto zákon pro právnické osoby vymezuje institut odpovědného zástupce, jakožto osobu fyzickou, která dané podmínky splňuje. Při nahlížení do zřizovacích listin jednotlivých příspěvkových organizací, které mi bylo při zpracovávání této práce umožněno, jsem zjistila, že živnostenské listy znějí na právnické osoby, přičemž odpovědný zástupce v těchto listinách nefiguroval. Jak je to možné? Vodítko k řešení je rozlišení na živnosti ohlašovací a koncesované, resp. ohlašovací řemeslné, vázané a volné. Zákon v § 11 odst. 4 stanoví okruh podnikatelů, pro které je ustanovení odpovědného zástupce povinné. Z písm. b) tohoto odstavce pak vyplývá tato povinnost pro podnikatele, který je právnickou osobou a jehož živnost vyžaduje splnění zvláštních podmínek živnosti. Takovou však není živnost ohlašovací volná, kterážto je často provozována právě příspěvkovými organizacemi. Samozřejmě, provozovatel živnosti, kterému nevznikla povinnost odpovědného zástupce, může jej ustanovit dobrovolně. Musí však zvážit s tím spojený nárůst svých nákladů. Na druhou stranu, v případě neustanovení odpovědného zástupce nese odpovědnost z provozování živnosti statutární orgán podnikatele, v našem případě příspěvkové organizace.

19

Vzhledem k tomu, že oprávnění k živnosti ohlašovací vzniká již dnem ohlášení, může příspěvková organizace vykonávat svoji činnost i ve lhůtě, kterou má živnostenský úřad na vydání oprávnění. Živnostenský úřad zároveň z úřední povinnosti zapisuje příspěvkovou organizaci do živnostenského rejstříku. O takový úkon tedy nemusí příspěvková organizace speciálně žádat.

Zřizovatel každé příspěvkové organizace je povinen informovat Ústřední věstník České republiky o vzniku (příp. později o změnách a zániku) příspěvkové organizace. Tato povinnost vyplývá z ust. § 27 odst. 8 RPÚR a z ust. § 5 odst. 3 zákona o majetku státu. V neposlední řadě tato povinnost vyplývá z usnesení vlády České republiky, ze dne 20. června 2001, č. 631, o Zásadách pro vydávání a obsah Ústředního věstníku České republiky. Nutno upozornit na rozdílné zákonné lhůty pro podání žádosti o uveřejnění údajů. Vzor oznámení, které se Ústřednímu věstníku zasílá, přikládám jako přílohu své práce.

Příspěvková organizace řídící se rozpočtovými pravidly územních rozpočtů se zapisuje do obchodního rejstříku. V zákoně je tato povinnost uvedena v § 27 RPÚR13. Usnesení Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 7 Cmo 584/2001 v této věci doplňuje následující: „Z tohoto ustanovení nevyplývá, že by se do obchodního rejstříku měly zapisovat pouze příspěvkové organizace zřízené na základě tohoto zákona, tedy zřízené ode dne účinnosti zákona č. 250/2000 Sb.“.14 Tzn., že do obchodního rejstříku je třeba zapsat i dříve zřízené příspěvkové organizace, samozřejmě za předpokladu, že nadále existují.

13

Vzhledem k již zmíněnému špatnému číslování v zák. č. 477/2008 Sb. se lze pouze domnívat, že se

jedná o odstavec desátý. 14

Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P., Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. Linde Praha, a. s.,

2009

20

Povaha zápisu je deklaratorní. Příspěvková organizace tedy nevzniká dnem zápisu, ale již dnem, který je určen zřizovatelem v zřizovací listině. Návrh na zápis podává zřizovatel. Obsahové náležitosti návrhu na zápis upravuje vyhláška MV č. 250/2005 Sb., o závazných formulářích na podávání návrhů na zápis do obchodního rejstříku. Na internetových stránkách ministerstva spravedlnosti lze nalézt tuto vyhlášku, konkrétní formulář pro příspěvkové organizace a pokyny k vyplnění formuláře.15 Do obchodního rejstříku se podle § 35 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, zapisuje: -

název příspěvkové organizace.

-

sídlo této právnické osoby.

-

právní forma právnické osoby. Tou je „příspěvková organizace“.

-

identifikační číslo, které podnikateli přidělí rejstříkový soud. V případě příspěvkové organizace jej přiděluje Český statistický úřad (viz. výše).

-

předmět činnosti; ten je v souladu s ustanoveními zřizovací listiny.

-

údaje o statutárním orgánu. Vzhledem k tomu, že u příspěvkové organizace se bude jednat nejčastěji o „ředitele“, dokládá se jeho jméno, bydliště, den vzniku (příp. pak zániku) funkce, způsob, jakým jedná jménem organizace. Do platného formuláře návrhu na zápis údajů do obchodního rejstříku pro

příspěvkové organizace je nutno vyplnit také údaje o navrhovateli. S ohledem na ust. § 27 odst. 1 rozpočtových pravidel územních rozpočtů, který stanoví, že příspěvkové organizace zřizuje územní samosprávný celek a s ohledem na odst. 10 stejného par., který stanoví, že návrh na zápis podává zřizovatel, dovozuji, že za navrhovatele je třeba považovat územní samosprávný celek, příp. dobrovolný svazek obcí. Ve formuláři je nutné vyplnit také informace o zřizovateli. Z logiky věci se domnívám, že navrhovatel a zřizovatel je jedna a tatáž osoba. Bohužel formulář situaci komplikuje ve své závěrečné části, ve které je třeba vyplnit jméno, příjmení a vlastnoruční podpis navrhovatele.

15

http://portal.justice.cz/justice2/ms/ms.aspx?j=33&o=23&k=2299&d=47038

21

Jelikož pokyn k vyplnění formuláře o tomto dvojím nahlížení na osobu navrhovatele mlčí, domnívám se, že v této části bude jako navrhovatel vystupovat např. starosta obce. K návrhu na zápis je třeba přiložit rozhodnutí o zřízení příspěvkové organizace a její zřizovací listinu. Dále pak navrhovatel doloží, že mu nejpozději dnem zápisu vznikne živnostenské či jiné oprávnění k činnosti, která má být do rejstříku zapsána (§ 37 obchodního zákoníku). Přiložena musí být také listina, osvědčující právní důvod užívání místností, v nichž je umístěno sídlo organizace (výpis z katastru nemovitostí ne starší 3 měsíců nebo písemný souhlas majitele prostor). Nelze zapomenout na doklad o přidělení identifikačního čísla a kopii rozhodnutí správního úřadu vydaného podle zvláštního zákona s vyznačenou doložkou právní moci. Vyhláška č. 250/2005 Sb. dále stanoví povinnost přiložit skutečnosti dokládající řádné ustavení statutárního orgánu. Soudní soustavu České republiky v současnosti tvoří soudy okresní, krajské, vrchní a Nejvyšší soud ČR s Nejvyšším správním soudem ČR. Ve věcech obchodního rejstříku se uplatňuje třístupňový model. Soudem prvního stupně, tzv. rejstříkovým soudem (tj. soudem, u kterého se podávají návrhy na zápis), je soud krajský. Ve druhém stupni, jakožto instanci odvolací, rozhodují soudy vrchní. Nejvyšší soud ČR rozhoduje o dovolání proti usnesením odvolacích soudů. Rozpočtová pravidla neobsahují ustanovení o zápisu příspěvkových organizací do obchodního rejstříku. Tzn., že příspěvkové organizace, jejichž zřizovatelem je stát, se do obchodního rejstříku nezapisují.

Při existenci a praktickém fungování příspěvkové organizace může dojít k situaci, kdy je žádoucí změnit její postavení. Ač název § 27 RPÚR zní „Zřizování, změny a zrušení příspěvkových organizací“, zákonodárce postup při změně podrobněji neupravuje. Existují různé názory na to, jaký orgán zřizovatele je oprávněn o takových změnách rozhodovat: má-li to být rada ÚSC či zastupitelstvo (přičemž již na začátku úvahy je třeba upozornit na to, že není sporu o tom, že taková změna bude změnou zřizovací listiny). Pro první názor svědčí ten argument, že platná právní úprava výslovně stanoví, co je a není v pravomoci daných orgánů a pravomoc měnit např. majetek či majetková práva není výslovně zahrnuta v tzv. výhradních pravomocech

22

zastupitelstva (ust. § 84 odst. 2 OZř, ust. § 35 odst. 2 KZř). Proto tato „zbytková“ pravomoc náleží radě. Naproti tomu existuje druhý názor a to ten, že vymezení majetku je možné pouze ve zřizovací listině a její schvalování je v pravomoci zastupitelstva. Proto i jakékoliv změny v majetkovém postavení příspěvkové organizace musí schválit zastupitelstvo. Doc. Havlan v jedné ze svých publikací vyslovil názor, „…, že o takové změně může rozhodnout příslušné zastupitelstvo. Rozhodnutí o změně se pak připojí ke zřizovací listině jako její dodatek.“16 Osobně souhlasím s tím, že jakákoliv změna postavení příspěvkové organizace musí podléhat souhlasu zřizovatele. Na první pohled by se mohlo zdát, že pokud si zastupitelstvo vyhrazuje pravomoc rozhodovat o prvotním majetkoprávním postavení těchto organizací, měla by mu tato pravomoc náležet i nadále. Ovšem z praktického pohledu, kdy jeden územní samosprávný celek zřizuje několik takových organizací a vzhledem k frekvenci zasedání zastupitelstva a množství projednávaných záležitostí, shledávám praktičtější a proto správnější, aby o případných budoucích změnách rozhodovala rada ÚSC. Po konzultaci s řediteli příspěvkových organizací shledávám toto řešení výhodnější i pro organizace samotné, nejen pro zřizovatele. V praxi se změny příspěvkových organizací projeví dodatkem ke zřizovací listině. Za praktické považuji to řešení, že dodatek neobsahuje pouze příslušnou dílčí změnu, ale zahrnuje celé nové znění zřizovací listiny. Zrušení příspěvkové organizace je také zakotveno v § 27 RPÚR. Při zániku příspěvkové organizace je třeba vycházet ze zřizovací listiny, jejíž povinnou součástí je vymezení doby, na kterou je organizace zřízena (ta může být zřízena jak na dobu určitou, tak i na neurčito). Tzn., že příspěvková organizace může být zrušena uplynutím doby nebo rozhodnutím zřizovatele (resp. zastupitelstva). Teoreticky může nastat situace, kdy zřizovatel má zájem na zrušení příspěvkové organizace přede dnem určeným ve zřizovací listině jako den zániku takové organizace. Rozhodnutí o takovém „předčasném“ zrušení by bylo de facto změnou zřizovací listiny. V každém případě o

16

Havlan, P. a kol., Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, 2.vyd. Linde Praha, a.s., 2004str. 41

23

zrušení organizace rozhoduje zastupitelstvo v tzv. vyhrazené pravomoci (opět ust. § 84 odst. 2 OZř, ust. § 35 odst. 2 KZř).

Co se týče příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stát, § 54 odst. 4 ZMS stanoví, že pravidlo přijetí speciálního právního předpisu se uplatní i pro rozhodování o rozdělení, sloučení, splynutí a jiných změnách organizace. Rušení a zánik organizací upravují zvláštní právní předpisy. Rozpočtová pravidla k otázce zrušení příspěvkových organizací stanoví v § 55 odst. 3, že zřizovatel zruší takovou organizaci, která dospěla k zhoršenému hospodářskému výsledku (viz. níže) a ten nebyl uhrazen ani v roce následujícím po roce, v němž měl být uhrazen (onen původní) zhoršený hospodářský výsledek. Pokud zřizovatel ani v tu chvíli nechce zrušit příspěvkovou organizaci, nezbývá mu než uhradit zhoršený hospodářský výsledek z rozpočtu své kapitoly.

5.

Majetek příspěvkové organizace V návaznosti na ustanovení zřizovací listiny o majetku pokládám za vhodné

pojednat na tomto místě o nabývání majetku příspěvkovou organizací souhrnně, i s ohledem na nedávné změny, které přinesl zák. č. 477/2008 Sb., kterým se mění rozpočtová pravidla územních rozpočtů, s účinností od 1. dubna 2009. Příspěvková organizace, řídící se rozpočtovými pravidly územních rozpočtů, i nadále hospodaří s majetkem svého zřizovatele. Novela v této souvislosti zavádí pojem „hospodaření“ s majetkem zřizovatele a „svěřený majetek“. Zřizovatel k tomuto majetku konkretizuje příslušná majetková práva, uvádí je ve zřizovací listině příspěvkové organizace (viz. výše). Obecně tedy platí, že příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele a zřizovatel může (tudíž nemusí) stanovit, ve kterých případech musí mít příspěvková organizace k nabytí takového majetku jeho předchozí písemný souhlas. Tento souhlas bude podle právního názoru Ministerstva financí udělovat zastupitelstvo, pokud se bude jednat o věci nemovité, nebo rada, pokud se bude jednat o

24

nabytí věcí movitých.17 Ustanovení o předchozím písemném souhlasu však nelze vykládat tak, že zřizovatel může uvést ve zřizovací listině předchozí zákaz nabývání určitého majetku příspěvkovou organizací.18 Je-li záměrem zřizovatele zabránit příspěvkové organizaci nabývat nemovitosti po celou dobu její existence, může postupovat tak, že ve zřizovací listině uvede pro každé takové nabytí povinnost předchozího souhlasu a tento souhlas pak v jednotlivých případech nikdy neudělí. Pokud by příspěvková organizace, resp. zřizovatel, v budoucnu uvažovali o vyřazení tohoto majetku z jejího hospodaření, domnívám se, že vzhledem k tomu, že vlastníkem tohoto majetku je zřizovatel, probíhalo by vyřazení podle vnitřních pravidel zřizovatele. Při nabývání majetku příspěvkovou organizací do vlastnictví zřizovatele dochází v praxi k tomu, že tento majetek dostává příspěvková organizace k hospodaření jako tzv. svěřený majetek. Pokládám za důležité upozornit na to, že v případě nemovitostí takové „svěření“ podléhá zápisu do katastru nemovitostí. Tzn., že zápis do katastru nemovitostí se provádí až na základě takto upravené zřizovací listiny. Zřizovatel ovšem může zvolit postup odlišný – ve zřizovací listině předem uvede, že právo k hospodaření vzniká příspěvkové organizaci již okamžikem nabytí do vlastnictví zřizovatele a katastr zapíše tyto skutečnosti při jedné příležitosti. I když potom nutně dojde ke změně zřizovací listiny příspěvkové organizace, takto změněná zřizovací listina se již katastru předkládat nemusí. Otázkou však zůstává, v jakém okamžiku získává příspěvková organizace právo k hospodaření? Domnívám se, že toto právo vzniká vždy až zápisem do katastru nemovitostí s ohledem na konstitutivní povahu ostatních katastrálních zápisů. Od 1. dubna 2009 může příspěvková organizace nabývat majetek také do svého vlastnictví. Dle ust. § 27 odst. 5 RPÚR to však může být pouze takový majetek, který je

17

Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 3 a 5, ročník 2009

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_05_rocnik_09.pdf http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_03_rocnik_09.pdf 18 19

, Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 3, ročník 2009

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_03_rocnik_09.pdf

25

potřebný k činnosti, pro kterou byla organizace zřízena. Navíc jsou vymezeny způsoby, kterými lze majetek nabývat. Může to být: -

bezúplatným převodem od svého zřizovatele. Předchozí souhlas k převodu nemovitého majetku uděluje zastupitelstvo, k převodu movitého majetku rada.19 Pokud by se majetek takto nabytý stal v budoucnu pro příspěvkovou organizaci již trvale nepotřebný, musí jej primárně a bezúplatně nabídnout svému zřizovateli. Teprve poté jej může organizace převést do vlastnictví jiné osoby, ovšem opět se souhlasem zřizovatele.

-

darem s předchozím písemným souhlasem zřizovatele. To znamená, že organizace je povinna předložit návrh darovací smlouvy svému zřizovateli (v tomto případě radě – dle ust. § 59 odst. 1 písm. i) zákona o krajích) ke schválení. Rada bude schvalovat nabytí movitého i nemovitého majetku. Písemný souhlas zřizovatele pak bude nedílnou součástí darovací smlouvy. Zřizovatel svůj souhlas uděluje pro každý právní úkon jednotlivě. Výjimkou je peněžitý dar účelově neurčitý – k jeho nabývání může zřizovatel již ve zřizovací listině vyslovit svůj souhlas a priori. Takovým peněžitým účelově neurčeným darem může být např. peněžitý dar pro domov důchodců od rodinného příslušníka některého z klientů domova nebo peněžitý dar od rodiče žáčka mateřské školy, apod. Motivací pro takového dárce může být i možnost odečíst si tento dar ze základu pro výpočet daně z příjmu. Příspěvková organizace může dostávat i dary věcné, např. mateřská školka může dostat hračky nebo domov důchodců postel, atd. Pokud si organizace nevyžádá předchozí souhlas zřizovatele, nabývá takový majetek do vlastnictví zřizovatele. Ovšem dle právního názoru Ministerstva financí by zřizovatel mohl již ve zřizovací listině stanovit, že k takovýmto nabytím není třeba jeho předchozí souhlas, jen by organizaci uložil povinnost např. čtvrtletně předkládat soupis takového nově nabytého majetku a v návaznosti na to by byl ke zřizovací listině připojen

26

dodatek o změně svěřeného majetku.20 Tento postup pokládám za praktický a domnívám se, že řada organizací tak bude v praxi postupovat. -

děděním a to opět se souhlasem zřizovatele. Neudělení předchozího souhlasu by mělo za následek povinnost příspěvkové organizace dědictví odmítnout. V této souvislosti je třeba upozornit na § 464 občanského zákoníku, který ukládá lhůtu pro odmítnutí v délce jednoho měsíce. Souhlas se zděděním bude v tomto případě udělovat rada (vyplývá z ust. § 59 odst. 1 písm. i) krajského zřízení), a to opět jak pro věci movité, tak nemovité.

-

jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. Pod tímto způsobem si lze představit např. kupní smlouvu. Souhlas bude v tomto případě udělovat zastupitelstvo ve zřizovací listině příspěvkové organizace, nebo rada svým usnesením.21

K odst. 4,5 § 27 RPÚR je třeba aplikovat také ustanovení § 39b stejného zákona, které vymezuje institut předchozího souhlasu. Odstavec první stanoví povinnost předchozího písemného souhlasu pro jednotlivé právní úkony (tj. pro nabývání majetku do vlastnictví zřizovatele i do vlastnictví příspěvkové organizace) a zároveň uděluje výjimku z tohoto pravidla pro přijetí peněžitého daru účelově neurčeného (viz. výše). V neposlední řadě je zde stanoveno, že bez předchozího souhlasu bude příslušný právní úkon neplatný. Jako problematický se mi jeví odstavec druhý, který zřizovateli dává možnost již udělený souhlas odejmout. Pro takové odejmutí musí být splněny (kumulativně) následující podmínky:

20

Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 5, ročník 2009

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_05_rocnik_09.pdf 21

Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 3, ročník 2009

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_03_rocnik_09.pdf

27

-

zřizovatel může odejmout svůj souhlas do doby, než právní úkon (např. darovací smlouva) nabude účinnosti, a

-

může tak učinit pouze tehdy, když po vydání jeho souhlasu vyjdou najevo podstatné skutečnosti, které by měly, pokud by byly známy dříve, na udělení souhlasu podstatný vliv. Zákonodárce

nevyužil

možnost

dostatečně

definovat

ony

„podstatné

skutečnosti“ a ponechal výklad tohoto pojmu na jednotlivých adresátech zákona. Dle mého názoru zákon nemůže a ani nemá postihovat všechny možné nastalé situace, proto využívá těchto neurčitých pojmů, na druhou stranu si však lze snadno představit situaci, kdy si každá ze zúčastněných stran konkrétního sporu bude „podstatnost“ oněch skutečností vykládat jinak. Taková situace rozhodně nebude přispívat k právní jistotě příspěvkových organizací a třetích osob. Zbývá jen upozornit na odstavec třetí, který stanoví povinnost oznámení vyhrazení si možnosti předchozího souhlasu ve věcech nabývání majetku do vlastnictví zřizovatele v Ústředním věstníku České republiky.

Lze shrnout, že v této části novely zákona je kladen velký důraz na postavení zřizovatele při rozhodování o majetkoprávních otázkách příspěvkových organizací. Prakticky vzato, vždy záleží pouze na zřizovateli, zda příspěvkové organizaci umožní nabývání majetku do jejího vlastnictví (důvodová zpráva zák. č. 477/2008 Sb. k tomu odůvodňuje, že nabývání majetku do vlastnictví organizace může mít dopady na rozpočet nejen její, ale i jejího zřizovatele). Do jaké míry tuto změnu uvítají sami zřizovatelé, nuceni tímto zařadit na program svých jednání předchozí souhlasy (pokládám za dobré podotknout, že počet příspěvkových organizací územních samosprávných celků není malý), je otázkou.

Státní příspěvkové organizace se řídí zák. č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tzn., že zák. č. 477/2008 Sb. a jeho ustanovení o vlastnictví majetku příspěvkovými organizacemi se na státní příspěvkové organizace nevztahuje. Státní

28

přísp. organizace tak i nadále pouze hospodaří s majetkem státu a samy vlastní majetek nemají a nemohou jej nabývat (jak vyplývá z ust. § 55 odst. 1 zákona o majetku státu).

6.

Finanční hospodaření příspěvkových organizací V této kapitole se věnuji nejprve zásadám financování, které jsou uplatňovány

všemi příspěvkovými organizacemi, a následně pak finančnímu hospodaření jednotlivých typů těchto organizací rozlišených dle osoby zřizovatele.

6.1.

Zásady financování Hospodaření příspěvkových organizací s finančními prostředky vychází

z následujících principů. Z těchto zásad de facto vyplývají podstatné znaky příspěvkových organizací, kterými se zabývám ve zbytku své práce.

ZÁSADA NENÁVRATNOSTI Tato zásada v rámci financování PŘO spočívá v takovém financování, kdy poskytnuté finanční příspěvky není třeba v přesně předem vymezené lhůtě a výši vrátit tomu orgánu, který je poskytl.22 Tato zásada odpovídá příspěvkovému způsobu financování. Příjmy těchto organizací jsou nižší než výdaje, proto poskytnuté příspěvky nemohou být vráceny. Argumentem proti tomuto způsobu financování může být ale právě ta skutečnost, že PŘO hospodaří s příjmy, o které se nemusely přičinit. To vyvolává v praxi často nezájem o hospodárné využití takových prostředků.

22

Kyzlink, V., Jurčeka, M., Peková, J., Finanční hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací.

SNTL – Nakladatelství technické literatury, Praha, 1986

29

ZÁSADA OMEZENOSTI FINANČNÍCH ZDROJŮ Tento princip lze vysvětlit tak, že objem finančních prostředků, které má PŘO k dispozici od zřizovatele je limitován. Tzn. že PŘO sestaví svůj rozpočet a ten předloží zřizovateli (resp. zastupitelstvu nebo organizační složce státu) ke schválení. V průběhu roku, příp. na jeho konci, se PŘO může dostat do následujících situací: -

rozpočet se ukáže být deficitní, nebo naopak

-

vznikne přebytek finančních prostředků - v takovém případě je PŘO udělena povinnost odvodu, příp. zřizovatel může přistoupit ke zkrácení příspěvku na další rozpočtové období. Je věcí názoru, zda zkrácení je jevem pozitivním nebo negativním. Z prvého pohledu to může znamenat přínos, protože vedení PŘO se stává hmotně zainteresováno na hospodaření organizace. Z pohledu druhého to může vyvolat reakci nežádoucí, kteroužto je nepravdivé, umělé a tudíž nehospodárné vykazování činnosti PŘO tak, aby jí byl rozpočet opět navýšen. Tento proces by byl rozporu s požadavkem hospodárného využívání finančních zdrojů. Bylo-li by možné při nekorektním plnění zkrátit příspěvek již během rozpočtového období, vyvolalo by to tlak na splnění cílů v rámci předem stanovených pravidel. Tuto možnost upravuje současná právní úprava v zák. č. 218/2000 Sb. v § 54 odst. 3 – ten stanoví, že v případě významných změn podmínek, za nichž byl stanoven finanční vztah ke státnímu rozpočtu, krátí zřizovatel

příspěvkové

organizaci

stanovený

příspěvek

nebo

uloží

nerozpočtovaný odvod z provozu nebo může zvýšit stanovený příspěvek. Příspěvková organizace je povinna takovouto změnu podmínek zřizovateli neprodleně oznámit. V případě stanovení nerozpočtovaného odvodu z provozu stanoví zřizovatel termín splatnosti odvodu.

ZÁSADA ÚČELOVOSTI PŘI FINANCOVÁNÍ PŘÍSPĚVKOVÝCH ORGANIZACÍ Tento princip je realizován tak, že zdroje předem určené pro financování a splnění činnosti, resp. úkolů PŘO, mají být použity právě pro tyto účely.

30

Tato zásada je promítnuta do § 53 odst. 4 zák. č. 218/2000 Sb. Dle tohoto ustanovení je PŘO povinna dbát, aby plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a dodržela stanovené finanční vztahy ke státnímu rozpočtu. Podle druhé věty cit. par. může PŘO používat peněžní prostředky, kterými disponuje, pouze k účelům, na které jsou určeny. V rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je tato zásada vyjádřena např. v § 28 odst. 7 písm. a). Podle uvedeného ustanovení se PŘO dopustí porušení rozpočtové kázně tím, že finanční prostředky, které obdrží z rozpočtu svého zřizovatele, použije v rozporu se stanoveným účelem. Pokud je tato zásada uplatňována v praxi, jejím přínosem je zvýšení pravděpodobnosti zisku finančních prostředků od zřizovatele. Jejím výsledkem je totiž lepší naplánování budoucích nákladů na realizaci úkolů organizace a tudíž usnadnění správného pochopení záměrů organizace. V průběhu rozpočtového období zásada účelovosti umožňuje lépe dodržovat vazbu mezi finančními a hmotnými plány a dále usnadňuje

kontrolu

hospodaření

jednotlivých

organizací.

Vyčlenění

zdrojů

k financování jednotlivých druhů výdajů usnadní rozbor efektivnosti hospodaření, účelnosti spotřeby finančních prostředků apod. Tato kontrola probíhá snáz, než by tomu bylo při kontrole celkového objemu výdajů. Je – li zájem, aby se organizacím zabránilo nezdravě šetřit na některých výdajích, lze při jejich účelovém vyčlenění plnění tohoto záměru lépe sledovat. Proti uplatnění zásady účelovosti se vyskytují námitky, které argumentují tím, že účelovost omezuje operativní samostatnost organizací a vytváří základ k přenášení odpovědnosti za jejich hospodaření na ty orgány, které ji uplatňují. Zvážení všech kladných a záporných stránek uplatnění zásady účelovosti ukazuje, že v žádném způsobu financování ji nelze zcela opomenout. Je však nutné respektovat její negativní stránky a je nutné volit takové formy jejího uplatnění, aby byly využity výhody, které přináší a aby se na minimum omezily její negativní důsledky. Příliš podrobná účelovost je nežádoucí. PŘO by měly omezit účelovost a podrobněji naplánovat ty výdaje, které mají zásadní význam pro řádný chod organizace.

31

Těmito výdaji jsou zejména prostředky na platy, investice, opravy, údržbu a modernizace a na provozní výdaje.23

6.2.

Příjmy a výdaje příspěvkových organizací Následující kapitola pojednává o hospodaření příspěvkových organizací, uvádím

jejich konkrétní příjmy a výdaje a možné výsledky hospodaření. Dle ust. § 28 rozpočtových pravidel územních rozpočtů, příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu svého zřizovatele. Dále hospodaří s prostředky svých fondů, s peněžitými dary od fyzických a právnických osob, včetně peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Toto ustanovení lze interpretovat tak, že peněžní prostředky získané vlastní činností a přijaté z rozpočtu zřizovatele jsou dva základní zdroje financování, i když prostředky z vlastní činnosti organizace často nejsou zdrojem největším. Příspěvková organizace tyto prostředky nabývá hlavně ze smluvních vztahů k odběratelům jejich služeb, kterými mohou být např. návštěvníci, rodiče žáků mateřských škol, klienti různých zdravotnických ústavů, atd. „Vznikají ale také na základě různých zákonem vymezených práv (např. příspěvky ze státního rozpočtu na 1 žáka, na 1 lůžko sociální péče, apod.) Míra takové soběstačnosti není rozhodující pro úvahu, zda se daná činnost má organizačně začlenit do právně subjektivizované příspěvkové organizace, či nikoliv.“24 Dalším zdrojem přísp. organizace jsou peněžní prostředky získané od jejího zřizovatele. K tomu JUDr. Melion podotýká, že výši příspěvku lze stanovit nejen v absolutní částce, ale také pomocí různých kritérií, např. v návaznosti na stanovené jednotky výkonů příspěvkové organizace. Zároveň však

23

Kyzlink, V., Jurčeka, M., Peková, J., Finanční hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací.

SNTL – Nakladatelství technické literatury, Praha, 1986 24

Melion, M., Finance územních samospráv. Ekonomická a informační agentura, Hradec Králové, 2000

32

dodává, že tato metoda není v praxi příliš využívána, protože „její využití klade vyšší nároky na předvídavost budoucích zdrojů a potřeb, na odbornost řízení, apod.“ Zákonodárce také stanoví, jak nakládat se ziskem získaným z doplňkové činnosti. Pokud má příspěvková organizace ve své zřizovací listině uvedenu také doplňkovou činnost, záměrem zřizovatele je zřejmě posílit tím finanční ziskovost organizace. Z logiky věci vyplývá, že je-li činnost doplňková, má podporovat činnost hlavní. Proto i zde zákonodárce stanovil prioritu použití zisku doplňkové činnosti organizace na zmenšení neziskovosti činnosti hlavní. Zákon toto pravidlo zmírňuje v další větě tohoto odstavce, kde dává možnost zřizovateli, aby povolil organizaci jiné využití zisku z doplňkové činnosti. Toto využití se však nesmí dostat do konfliktu s § 37 zákona. Příspěvková organizace se může také dostat do situace, kdy jí nebude zřizovatelem vyplácen příspěvek, ale naopak bude ona odvádět finanční prostředky do rozpočtu svého zřizovatele, Taková situace může nastat, jestliže: -

příspěvková organizace bude natolik úspěšná, že nebude dle očekávání ztrátová, ale bude zisková, jinými slovy její plánované výnosy budou vyšší než její plánované náklady. Zřizovatel pak při schvalování jejího hospodaření určí částku, kterou mu příspěvková organizace bude povinna odvést.

-

její investiční zdroje budou větší než jejich potřeba užití podle rozhodnutí zřizovatele. Investiční zdroje a způsoby využití těchto zdrojů pak vyjmenovává § 31 zabývající se investičním fondem.

-

příspěvková organizace porušila rozpočtovou kázeň.

Do 31. března 2009 rozpočtová pravidla územních rozpočtů neobsahovala ustanovení o porušení rozpočtové kázně, která by se vztahovala pouze k příspěvkovým organizacím. Proto i pro ně platilo obecné ustanovení v § 22 zákona. Od 1. dubna 2009 dochází k novelizaci § 22, ale co je podstatnější, do § 28 se nově vkládají odst. 7, 8 a 9, které upravují porušení rozpočtové kázně příspěvkovou organizací. Ustanovení § 22 se již tedy na příspěvkové organizace nevztahuje.

33

Odstavec 7 § 28 uvádí taxativní výčet skutečností zakládajících porušení rozpočtové kázně. Příspěvková organizace se takového porušení může dopustit tím, že: -

použije finanční prostředky od svého zřizovatele v rozporu s účelem, ke kterému byly poskytnuty. V praxi se toho organizace dopustí např. tím, že prostředky určené na investice použije na účely neinvestiční.

-

převede do svého peněžního fondu více finančních prostředků, než stanoví zákon nebo než rozhodl zřizovatel. Tzn., že reálné finanční vypořádání příspěvkové organizace bude jiné (libovolné) než její finanční vypořádání se zřizovatelem.

-

použije prostředky svého peněžního fondu na jiný účel, než stanoví zákon. Toho se organizace prakticky může dopustit tím, že např. investici pořídí z rezervního fondu, nebo nedodrží řádné vyplácení z fondu odměn.

-

použije své provozní prostředky na účel, na který měly být použity prostředky jejího peněžního fondu podle zákona. Pod tímto je možné představit si např. situaci, kdy za určitým účelem měly být a nebyly použity prostředky z FKSP.

-

překročí stanovený nebo přípustný objem prostředků na platy, pokud toto překročení do 31. prosince nekryla ze svého fondu odměn.

Za porušení rozpočtové kázně uloží zřizovatel organizaci odvod do svého rozpočtu, a to nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy porušení zjistil, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo. Stanovení subjektivní a objektivní lhůty je v zákoně novinkou, kterou přinesla novela č. 477/2008 Sb. Zřizovatel může z důvodu zamezení tvrdosti snížit nebo prominout odvod, ovšem pouze na základě písemné žádosti příspěvkové organizace, přičemž platí, že zřizovatel není vázán navrhovanou výší na prominutí. V praxi může nastat situace, kdy zřizovatel sice uloží příspěvkové organizaci odvod, ale ta již nemá k dispozici finanční prostředky na jeho zaplacení. V takovém případě lze postupovat sepsáním splátkové dohody, de facto jako s každým jiným dlužníkem (za předpokladu mimorozpočtových příjmů organizace).

34

Pro sestavování rozpočtu obecně platí, že obec (kraj) schvaluje svůj rozpočet na konci roku, který předchází schvalovanému rozpočtovanému období. V praxi příspěvková organizace sestavuje svůj rozpočet na podzim, běžně v průběhu září. Poté jej předkládá radě k předběžnému „schválení“, příp. organizace, resp. ředitel, reaguje na připomínky a vysvětluje jednotlivé výdaje. Teprve poté probíhá řádné schvalování rozpočtu příspěvkové organizace v rámci schvalování rozpočtu jejího zřizovatele. Častým příjem, se kterým příspěvkové organizace hospodaří, jsou dotace. Ty nejsou součástí rozpočtu, logicky proto, že příspěvkové organizace v době sestavování svého rozpočtu neznají ještě výsledky dotačního řízení. Základní systém přidělování dotací vysvětlím na následujícím příkladě. Od konkrétní příspěvkové organizace ve středočeském kraji jsem obdržela informaci, že organizace podává žádost o dotaci běžně v podzimních měsících. Kraj žádosti schvaluje v jarních měsících, smlouvu s krajem podepisuje příspěvková organizace v létě a teprve na podzim příspěvková organizace (tj. rok po podání žádosti) obdrží faktické peněžní prostředky na účet. K tomu dlužno podotknout, že peníze přijdou nejprve obci, příspěvková organizace informuje obec, že to jsou finanční prostředky určené pro ni a obec je následně převede organizaci, tj. konečnému příjemci. Tento systém, s ohledem na skutečnost, že vyúčtování dotací probíhá do prosince roku, ve kterém organizace obdržela prostředky, pokládám já a taktéž zmíněná příspěvková organizace, za zcela nevyhovující. Organizace jsou za těchto okolností totiž nuceny uzavírat smlouvy na dotovanou činnost v době před uzavřením smlouvy s krajem, tak aby se zadaná činnost stihla provést do konce roku. V letošním roce navíc, jak vyplývá z informací poskytnutých středočeský krajem, končí lhůta pro podávání žádostí 31. prosince, tudíž se dá očekávat časové posunutí celého řízení. Navíc, pokud si prohlédneme podmínky např. Fondu kultury a obnovy památek, v jehož rámci jsou vypsány 4 programy podpory, u dvou z nich má být žadatelem pouze vlastník kulturní památky, čímž se tyto programy dostávají z dosahu příspěvkových organizací, mající na získání dotací zcela určitě větší zájem než vlastník té dané památky.25

25

Grantová a dotační řízení http://www.kr-stredocesky.cz/portal/odbory/grantova-a-dotacni-rizeni/

35

Neméně zajímavou informací (vyplývající ze stejného informačního zdroje) je fakt, že obecně pro grantové a dotační řízení středočeského kraje platí, že návrhy na rozdělení grantů připravuje grantová komise, a následně pak u částek do 200 tis. Kč rozhoduje o konečném přidělení Rada kraje, u částek nad 200 tis. Kč pak o konečném přidělení dotace rozhoduje Zastupitelstvo kraje. Na první pohled by se zdálo vše v pořádku, na pohled druhý domnívám se nutno konstatovat, že takový systém není transparentní. Je nutno totiž rozlišovat částku, o kterou žadatel žádá, a částku, kterou je poskytovatel (de facto v klíčové pozici grantová komise) ochoten přidělit a která se schvaluje radou nebo zastupitelstvem. Dlužno podotknout, že zasedání rady nejsou veřejná, naproti tomu zasedání zastupitelstva ano. Poskytovatel tak může jakoukoliv žádost „stáhnout“ z veřejného projednávání.

Příspěvková organizace, hospodařící podle rozpočtových pravidel, hospodaří s peněžními prostředky získanými hlavní činností. Ačkoliv jsou totiž příspěvkové organizace zřizovány pro činnosti zpravidla neziskové, mohou vykonávat svoji hlavní činnost za úplatu. Dále pak organizace hospodaří s peněžními prostředky přijatými ze státního rozpočtu pouze v rámci finančních vztahů stanovených zřizovatelem. Tyto finanční vztahy jsou definovány jako: -

příspěvek na provoz ze státního rozpočtu nebo odvod z provozu do státního rozpočtu. Příspěvek na provoz se stanoví v případě, že rozpočtované náklady bez příspěvku ze státního rozpočtu překračují rozpočtované výnosy. Odvod z provozu může být příspěvkové organizaci uložen, pokud její rozpočtované výnosy překračují její rozpočtované náklady, pokud by její investiční zdroje byly větší, než je jejich potřeba užití podle rozhodnutí zřizovatele, nebo pokud by příspěvková organizace porušila rozpočtovou kázeň. Pokud by se v průběhu rozpočtovaného období příspěvková organizace dostala do situace, kdy by se výrazně změnily podmínky, za nichž byl definován finanční vztah ke státnímu rozpočtu, pak podle ust. § 54 odst. 3 RP zřizovatel krátí stanovený příspěvek nebo ukládá odvod z provozu (ergo příspěvková organizace by měla neplánovaný nadbytek finančních prostředků), nebo může příspěvek na provoz zvýšit (organizace je v opačné situaci a takové řešení situace zřizovatelem bude

36

v praxi méně obvyklé). Toto ustanovení lze vyložit tak, že krácení příspěvku, příp. uložení nerozpočtovaného odvodu je povinnou reakcí zřizovatele, kdežto zvyšování příspěvku je jen možností. Nutno ještě doplnit, že významné změny okolností je organizace povinna oznámit zřizovateli „neprodleně“. Vzhledem k tomu, že termín „neprodleně“ zákon více nerozvádí, domnívám se, že pokud se organizace dostane do situace, kdy bude mít nečekaný nadbytek prostředků, nebude s oznámením zřizovateli spěchat (protože ten má zákonnou povinnost krátit nebo uložit odvod), kdežto pokud organizace bude mít nečekaný nedostatek, zřizovatel jí nemusí vyjít vstříc navýšením příspěvku. Lze shrnout, že ustanovení tohoto zákona není pro příspěvkové organizace přínosné, naopak je výhodou pro zřizovatele, což nepokládám vzhledem k obecné charakteristice a účelu příspěvkových organizací za vyvážené řešení. -

individuální a systémové dotace na financování programů a akcí. Konkrétní podmínky pro poskytování upravuje vyhláška č. 560/2006 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku.

-

návratná finanční výpomoc. Tyto prostředky poskytuje zřizovatel organizaci na úhradu

dosaženého

zhoršeného

hospodářského

výsledku.

Příspěvková

organizace musí tyto prostředky vrátit do konce účetního období, v němž byl zhoršený hospodářský výsledek uhrazen. -

odvod z odpisů. Odvod může zřizovatel organizaci uložit, pokud již nepočítá s jejím dalším rozvojem a je jeho záměrem postupně omezovat její činnost, dále pokud uvažuje o jejím zrušení, nebo pokud objem odpisů vysoce překračuje skutečné potřeby příspěvkové organizace oblasti reprodukce dlouhodobého majetku.

-

dotace na úhradu provozních výdajů, které jsou nebo mají být kryty z rozpočtu Evropské unie, včetně stanoveného podílu státního rozpočtu na financování těchto výdajů.

-

dotace na úhradu provozních výdajů podle mezinárodních smluv, na základě kterých jsou České republice svěřeny peněžní prostředky z finančních mechanismů.

37

Příspěvková organizace dále hospodaří s prostředky získanými jinou činností (takovou činností může být například pronajímání prostor, které by jinak příspěvková organizace, resp. stát, nevyužili; výnosy z pronájmu jsou příjmem příspěvkové organizace; i zde platí, že zisk z vedlejší činnosti se využije primárně ve prospěch hlavní činnosti), s prostředky svých fondů, s peněžitými dary od fyzických a právnických osob, s peněžními prostředky poskytnutými z rozpočtů územních samosprávných celků, ze zahraničí, z rozpočtu Evropské unie a z Národního fondu.

Hospodaření příspěvkové organizace se řídí jejím rozpočtem, který po zahrnutí příspěvku/odvodu ze/do státního rozpočtu musí být sestaven jako vyrovnaný. Obsahem rozpočtu jsou pouze náklady a výnosy související s poskytovanými službami, které jsou předmětem její hlavní činnosti. Příspěvková organizace je povinna chovat se tak, aby úkoly v rámci její činnosti byly plněny co možná nejhospodárněji, a zároveň je povinna dbát toho, aby dodržela stanovené finanční vztahy ke svému zřizovateli, resp. ke státnímu rozpočtu.

Hospodářský výsledek zahrnuje výsledek hospodaření z hlavní činnosti a zisk z jiné činnosti po zdanění. Pokud hospodaření organizace za běžný rok (po zahrnutí příspěvku na provoz) skončí ztrátou, mluvíme o zhoršeném hospodářském výsledku, naopak, pokud hospodaření skončí se ziskem, jedná se o zlepšený hospodářský výsledek. Zhoršený hospodářský výsledek je možné (po projednání se zřizovatelem) uhradit z rezervního fondu organizace, z rozpočtu kapitoly zřizovatele (pokud v rezervním fondu organizace není dostatek prostředků), příp. ze zisku vytvořeného v následujícím rozpočtovaném období, tj. ze zlepšeného hospodářského výsledku (pokud ani zřizovatel v rozpočtu kapitoly nemá potřebné finanční prostředky). Zlepšený hospodářský výsledek se používá přednostně k úhradě zhoršeného hospodářského výsledku (pokud byl tento dosažen), a dále se jím doplní peněžní fondy organizace.

38

7.

Peněžní fondy Všechny příspěvkové organizace v České republice povinně zřizují své peněžní

fondy. Jak lze předpokládat, právní řád obsahuje rozlišnou úpravu pro organizace, řídící se rozpočtovými pravidly a rozpočtovými pravidly územních rozpočtů. Dle § 56 odst. 1 zák. č. 218/2000 Sb. příspěvková organizace, jejímž zřizovatelem je stát, vytváří následující peněžní fondy: a) rezervní fond b) fond reprodukce majetku c) fond odměn d) fond kulturních a sociálních potřeb

Ust. § 28 odst. 1 zák. č. 250/2000 Sb. stanoví, že příspěvková organizace hospodaří s prostředky svých fondů. Na toto ustanovení navazuje § 29 odst. 1, který tyto fondy vyjmenovává. Jedná se o: a) rezervní fond b) investiční fond c) fond odměn d) fond kulturních a sociálních potřeb

7.1.

Fond kulturních a sociálních potřeb Současná právní úprava dává příspěvkovým organizacím povinnost vytvářet

Fond kulturních a sociálních potřeb. V rozpočtových pravidlech územních rozpočtů povinnost vytvářet tento fond vyplývá z § 29 odst. 1 písm. d). Další úpravu v tomto zákoně najdeme v § 33 odst. 1 až 4. FKSP slouží k zabezpečování kulturních, sociálních a dalších potřeb.

39

Tento fond je tvořen základním přídělem na vrub nákladů příspěvkové organizace z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, popřípadě na mzdy a náhrady mzdy a odměny za pracovní pohotovost, na odměny a ostatní plnění za vykonávanou práci. Dle třetího odstavce je tento fond určen zaměstnancům v pracovním poměru k příspěvkové organizaci, žákům středních odborných učilišť a učilišť, interním vědeckým aspirantům, důchodcům, kteří při prvém odchodu do starobního nebo plného invalidního důchodu pracovali u příspěvkové organizace, případně rodinným příslušníkům zaměstnanců a jiným fyzickým nebo i právnickým osobám. Od 1. ledna 2010 v souvislosti s přijetím zákona č. 306/2008 Sb.26, dojde ke změně právní úpravy u zmíněné skupiny důchodců. Od 1. 1. 2010 bude FKSP určen pro důchodce, kteří při pracovali u příspěvkové organizace při prvém odchodu do starobního důchodu nebo invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně. Státní příspěvkové organizace vytvářejí FKSP v souladu s ustanovením §56 odst. 1 písm. d) zák. č. 218/2000 Sb. a následně dle ustanovení § 60 tohoto zákona. Vzhledem k tomu, že úprava je zčásti totožná s úpravou v RPÚR, uvádím na tomto místě pouze rozdíly. FKSP ve stáních příspěvkových organizacích je navíc určen příslušníkům ve služebním poměru a soudcům. I k tomuto zákonu vstoupí k 1. 1. 2010 v účinnost novela, rozšiřující skupinu důchodců, kteří mohou dostat prostředky z tohoto fondu. Bude se jednat o důchodce, kteří pracovali u zaměstnavatele při prvém odchodu do starobního důchodu nebo invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně.

26

Tímto zákonem se mění zák. č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů,

zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

40

7.1.1.

Prováděcí předpisy a jejich vybraná ustanovení

Prováděcím předpisem upravujícím další příjmy, výši tvorby a hospodaření s FKSP je vyhláška Ministerstva financí č. 114/2002 Sb. o fondu kulturních a sociálních potřeb. Tato vyhláška se vztahuje na státní PŘO i na PŘO zřízené územními samosprávnými celky. Vyhláška podrobně vysvětluje zejména možnosti a způsoby čerpání z fondu. Podle § 3 odst. 1 a 2 této vyhlášky příspěvková organizace sestavuje rozpočet fondu a stanoví způsob jeho čerpání. Při používání fondu se postupuje v souladu se schváleným rozpočtem a lze z něj čerpat pouze výdaje podle § 4 až 14. Prostředky fondu se ukládají na samostatném účtu. Převody peněžních prostředků na zálohy na základní příděl do fondu se uskuteční nejpozději do konce měsíce následujícího po měsíci, v němž k tvorbě fondu došlo. Zákon tedy příspěvkové organizaci neumožňuje hradit výdaje podle vyhlášky z jiného jejího fondu. Pokud by tedy příspěvková organizace např. hradila výdaje ze svého běžného účtu, dopustila by se porušení rozpočtové kázně. Dle § 4 odst. 1 lze přispívat na náklady na provoz zařízení sloužící kulturnímu a sociálnímu rozvoji zaměstnanců. Těmito zařízeními je třeba rozumět zařízení kulturní, rekreační, sportovní a tělovýchovné, rehabilitační včetně masáží a zařízení pro zájmovou činnost. Cit. odstavec dále umožňuje přispívat na náklady na provoz autobusu, pokud by byl využíván pro potřeby takového zařízení. Podle § 4 odst. 2 a 3 lze z fondu hradit nákup vitaminových prostředků, příp. přispívat na některé druhy očkování, které nejsou hrazeny ze zdravotního pojištění. Lze z něj také přispívat na vybavení ke zlepšení pracovních podmínek, na pracovní oděvy a obuv a oblečení a na vybavení pro sportovní a zájmovou činnost, které je půjčováno zaměstnancům. Zbývající dva odstavce tohoto par. upravují poměrné hrazení nákladů v případě, že výše zmíněná zařízení jsou využívána i pro jiné účely a přispívání na náklady těch zařízení, která jsou zaměstnancům k dispozici od jiných organizací. Často aplikovaným ustanovením je § 8, týkající se možnosti fondu přispívat na rekreaci. Podle uvedeného ustanovení lze přispívat zaměstnancům a jejich rodinným

41

příslušníkům na rekreační pobyty ve vlastních zařízeních nebo pořízených od jiných organizačních složek státu nebo od právnických nebo fyzických osob, včetně rehabilitace, a na zájezdy, a to v tuzemsku i v zahraničí. Tzn., že zaměstnancům a jejich rodinným příslušníkům může být poskytnut příspěvek na všechny druhy tuzemské i zahraniční rekreace, včetně rehabilitace, na tuzemské a zahraniční zájezdy, dětské rekreace, dětské tábory, tuzemské a zahraniční pobyty, které příspěvková organizace organizuje sama, spoluorganizuje nebo pořídí od jiné právnické nebo fyzické osoby. Tento příspěvek lze poskytovat v nepeněžní formě. V praxi to znamená, že PŘO uhradí celkové náklady za rekreační pobyt z FKSP a zaměstnanci (rodinnému příslušníku) tento rekreační pobyt poskytne za cenu sníženou o příspěvek z FKSP. Účetní doklad o zaplacení nákladů na rekreační pobyt musí být vystaven na jméno (název) PŘO. Příspěvek může být poskytován na veškeré služby související s rekreačním pobytem, které jsou zahrnuty do ceny tohoto pobytu (doprava, ubytování, stravování apod.).27 V praxi je tento fond využíván také pro financování penzijního připojištění zaměstnanců. Státní PŘO mohou z fondu hradit až 90% částky, kterou se zaměstnanec zavázal hradit. Naproti tomu PŘO zřízené územními samosprávnými celky mohou z tohoto fondu hradit za své zaměstnance celý příspěvek na penzijní připojištění nebo jen jeho část (vyplývá to z formulace § 12 uvedené vyhlášky). Tuto možnost financování penzijního připojištění zaměstnancům všech typů příspěvkových organizací lze dovodit z ustanovení § 27 odst. 5 zák. č. 42/1994 Sb. o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů.28

27

28

Peterová, H., Odpovědi na dotazy, Obec & finance, TRIADA spol. s r. o., 3-2005 Podle tohoto ustanovení za účastníka může s jeho souhlasem platit penzijnímu fondu příspěvek nebo

jeho část třetí osoba; účastník je povinen tuto skutečnost předem písemně oznámit penzijnímu fondu. Podle věty první může platit příspěvek nebo jeho část též zaměstnavatel za své zaměstnance, kteří jsou účastníky podle tohoto zákona. Podle věty první mohou rovněž zaměstnavatelé tvořící fond kulturních a sociálních potřeb hradit z tohoto fondu příspěvek nebo jeho část za své zaměstnance, kteří jsou účastníky podle tohoto zákona. Na příspěvek placený zaměstnavatelem zcela nebo zčásti za své zaměstnance se

42

Zákon tímto ustanovením dovoluje, aby příspěvek do tohoto systému penzijního připojištění platila za účastníka třetí osoba, kterou může být i zaměstnavatel. Zákonodárce zde však stanovil podmínku písemného oznámení této skutečnosti penzijnímu fondu. Důvodem toho je, že na takto zaplacený příspěvek se nevztahuje státní příspěvek a pokud penzijní fond neměl informaci o tom, že příspěvek za účastníka platí zaměstnavatel, vzniklo by na straně penzijního fondu bezdůvodné obohacení ne jeho vinou, ale vinou zaměstnance (účastníka). Zvláštní pravidla navíc platí mj. pro státní příspěvkové organizace, které podle vyhlášky č. 114/2002 Sb. vytvářejí FKSP. Jak je již výše popsáno, PŘO může hradit část příspěvku na penzijní připojištění za svého zaměstnance. Zásadní v tomto směru byla novela zák. o penzijním připojištění č. 170/1999 Sb. Do této novely platilo, že na příspěvek na penzijní připojištění uhrazený zaměstnavatelem se vztahuje státní příspěvek. Novela toto změnila a zavedla, že na takto hrazený příspěvek se státní příspěvek neposkytuje. Důsledkem toho platí v současnosti dvojí režim pro smlouvy o penzijním připojištění. Otázkou stravování se zabývá § 7 vyhlášky o FKSP, který stanoví možnost příspěvku zaměstnancům na závodní stravování a zároveň odkazuje na zvláštní právní předpis. Touto zvláštní právní úpravou se rozumí dvě vyhlášky ministerstva financí, jejichž obsahem je úprava stravování v příspěvkových organizacích. Pro státní PŘO je právní úprava obsažena ve vyhlášce č. 430/2001 Sb. o nákladech na závodní stravování a jejich úhradě v organizačních složkách státu a státních příspěvkových organizacích, ve znění pozdějších předpisů. Oporou této vyhlášky je § 69 zák. č. 218/2000 Sb. Dle této vyhlášky může organizace zřídit systém závodního stravování spočívající: -

ve vybudování vlastního zařízení ke stravování určeného, nebo

neposkytuje státní příspěvek. Příspěvek nebo jeho část nemůže být podle věty první až čtvrté hrazen za státní zaměstnance podle služebního zákona.

43

-

ve využití jiné organizace nebo jiné právnické nebo fyzické osoby pro účely zajištění stravování, nebo

-

v kombinaci předchozích možností, tzn. PŘO zabezpečí stravování ve vlastním zařízení jinou organizací, popř. jinou právnickou nebo fyzickou osobou

Vyhláška dále vymezuje pojem „náklady na závodní stravování“ a v souvislosti s tím vyhláška stanoví limity úhrad těchto nákladů. V organizaci, která sama zajišťuje závodní stravování ve vlastním zařízení, tvoří náklady na stravování: a) náklady na suroviny, které jsou určené pro výrobu hlavních jídel b) náklady na suroviny, které jsou určeny pro výrobu doplňkových jídel c) náklady na provoz tak, jak je definuje ust. § 2 vyhlášky.

Náklady podle písm. a) a b) se hradí výnosy ze závodního stravování, které tvoří úhrady od strávníků a příspěvek z FKSP. Strávníci hradí náklady na suroviny u hlavního jídla (ponížené právě o příspěvek z FKSP), a náklady na suroviny u doplňkového jídla. Náklady podle písm. c) hradí organizace v plné výši, a to příspěvková organizace na vrub nákladů hlavní činnosti (ust. § 3 odst. 1, 2). Pojmem strávníci je třeba rozumět zaměstnance v pracovním poměru, žáky a studenty, kteří u organizace vykonávají činnost, která je praktickým vyučováním nebo praktickou přípravou. V případě, že to umožňuje kolektivní smlouva nebo vnitřní předpis, lze mezi strávníky také zahrnout důchodce, kteří u organizace pracovali při odchodu do důchodu a zaměstnance činné u organizace na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Pro tyto osoby však platí odlišná ustanovení o limitech úhrad za hlavní jídlo. Vyhláška dále vymezuje, že v organizaci, zajišťující závodní stravování na základě smlouvy s jinou organizací nebo jinou právnickou nebo fyzickou osobou, tvoří náklady na závodní stravování cena za poskytnutou službu sjednaná ve smlouvě.

44

Příspěvková organizace v tomto případě postupuje v souladu s ust. § 5, tedy uhradí až 55 % z ceny hlavního jídla, na vrub nákladů své hlavní činnosti. Zbývající část sjednané ceny hradí strávníci uvedení v § 3 odst. 4. Organizace jim může poskytnout příspěvek z fondu. Podle ustanovení § 6, jsou-li příprava a výdej jídel zajišťovány ve vlastním zařízení jinou organizací nebo jinou právnickou nebo fyzickou osobou, postupuje se podle

obdobných

pravidel

jako

v případě,

kdy

je

stravování

zabezpečeno

prostřednictvím vlastních zařízení. Vyhláška upravuje i další podmínky pro závodní stravování, jako je počet hodin, které musí osoba odpracovat, aby mohla být účastna na stravování, atd. Právní úpravu stravování a stravovacích služeb v příspěvkové organizaci zřízené územním samosprávným celkem nalezneme v § 33b zák. č. 250/2000 Sb. a vyhlášce č. 84/2005 Sb., o nákladech na závodní stravování a jejich úhradě v příspěvkových organizacích zřízených územními samosprávnými celky, ve znění pozdějších předpisů, která nabyla účinnosti k 1. březnu 2005. Pravidla pro stravování v těchto organizacích nejsou ve většině svých ustanovení odlišná od úpravy pro příspěvkové organizace státní, proto i zde volím variantu srovnání těchto dvou prováděcích předpisů, příp. zmíním hlavní problémy, které tyto vyhlášky vyvolávají v praxi. Vyhláška č. 84/2005 Sb. nepoužívá pojem výnosy ve smyslu § 3 vyhlášky určené pro státní organizace, nicméně náklady jsou dle § 3 odst. 1 této vyhlášky (tj. č. 84/2005 Sb.) hrazeny stejným způsobem, tj. na jejich úhradě se podílí strávník a FKSP. Obě vyhlášky upravují možnost poskytovat stravování jiné organizaci, organizační složce státu, nebo jiným právnickým nebo fyzickým osobám. Tato pravidla lze nalézt v § 3 odst. 11 vyhlášky č. 430/2001 Sb. a v § 3 odst. 9 vyhlášky č. 84/2005 Sb. Tuto službu lze poskytovat těmto osobám pouze na základě smlouvy o závodním stravování a to za cenu sjednanou, která však musí pokrýt veškeré náklady spojené s pořízením takového jídla. V praxi jde často o případy volné kapacity ve školních jídelnách, které právě kromě školáků navštěvují i ostatní osoby z obce. Nutno ale upozornit, že jídelny nejsou jediným druhem příspěvkových organizací zřizovaných obcí, krajem či státem.

45

Považuji za důležité zmínit na tomto místě také názor, že v případě, že organizace poskytuje svým zaměstnancům závodní stravování ve svém zařízení podle § 3 odst. 4, 5 vyhlášky č. 84/2005 Sb., měla by mít poskytování závodního stravování uvedeno ve zřizovací listině v hlavní činnosti. V případě, že poskytuje jídlo cizím strávníkům, měla by mít příspěvková organizace tuto činnost zařazenu ve zřizovací listině v doplňkové činnosti.29 Autorka toto dovozuje ze znění § 23 zák. č. 250/2000 Sb. Dle tohoto par. může územní samosprávný celek ve své pravomoci zřídit příspěvkovou organizaci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností. Zajímavou otázkou také je, zda zaměstnavatel, kterým je PŘO, je vůbec povinen poskytovat zaměstnancům závodní stravování. Podle ustanovení § 236 odst. 1 zák. č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, je zaměstnavatel povinen umožnit zaměstnancům ve všech směnách stravování, nikoliv toto stravování poskytnout. Odst. 2 cit. par. pak stanoví, jaké další podmínky mohou či by měly být dohodnuty v kolektivní smlouvě, příp. stanoveny ve vnitřním předpise. Z takto formulovaného ustanovení lze dovodit, že je pouze rozhodnutím zaměstnatele (tj. příspěvkové organizace), zda bude závodní stravování poskytovat či nikoliv. Pokud ano, je povinen postupovat v souladu s výše zmíněnými předpisy.

7.2.

Fond odměn Povinnost zřizovat tento fond vyplývá jak z rozpočtových pravidel, tak

z rozpočtových pravidel územních rozpočtů. Fond odměn je tvořen v případě zlepšeného hospodářského výsledku a hradí se z něj odměny zaměstnancům. Proto jej lze považovat za motivaci pracovníků té které příspěvkové organizace. Fond odměn upravuje ust. § 59 společně s ust. § 56 odst. 2 písm. a) rozpočtových pravidel a ust. § 32 rozpočtových pravidel územních rozpočtů.

29

Peterová, H., Obec a finance, str. 45

46

Oba předpisy shodně stanoví, že fond je tvořen až do výše 80 % zlepšeného výsledku hospodaření (zlepšeného hospodářského výsledku), avšak zároveň maximálně do výše 80 % přípustného objemu prostředků na platy (limitu prostředků na platy), přičemž rozpočtová pravidla používají starší termíny uvedené v závorce. Tyto starší termíny nahradila v pravidlech územních rozpočtů novela zákona s účinností od 1. dubna 2009 s odůvodněním, že těchto termínů se již v právních předpisech nepoužívá a nově zavedené termíny jsou vhodnější. Oba předpisy také shodně upravují povinnost vytvořit tento fond až po schválení výše zlepšeného výsledku hospodaření zřizovatelem příspěvkové organizace. Rozpočtová pravidla územních rozpočtů jsou přesnější, jelikož zmíněná novela navíc stanovuje povinnost souhlasu zřizovatele i s jeho rozdělením. Nutno navíc doplnit, že podle těchto ustanovení se z fondu odměn hradí případné překročení prostředků na platy, jehož výše se zjišťuje podle nařízení vlády č. 447/2000 Sb., o způsobu usměrňování výše prostředků vynakládaných na platy a na odměny za pracovní pohotovost zaměstnanců odměňovaných podle zákona o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech. Vzhledem k tomu musí příspěvková organizace fond odměn používat tak, aby byla schopná takové možné překročení uhradit. Pokud by příspěvková organizace překročila stanovené prostředky na platy (§ 6 odst. 1 nařízení vlády č. 447/2000 Sb.) a toto překročení neuhradila z fondu odměn, dopustila by se porušení rozpočtové kázně.30

30

Peterová, H. Čerpání fondu odměn příspěvkové organizace

http://www.krjihomoravsky.cz/archiv/metodicke_listy/oe/2005/Cerpani_fondu_odmen_PO.doc

47

7.3.

Rezervní fond Předpokladem naplnění tohoto fondu ve smyslu RPÚR je zlepšený hospodářský

výsledek. Pokud jej příspěvková organizace v daném roce dosáhne, může z něj naplnit rezervní fond, fond odměn, popř. posílit svůj investiční fond. Takové přerozdělení finančních prostředků však podléhá schválení zřizovatelem, konkrétně dovozuji radou, z titulu jejích zřizovatelských funkcí. Dalším zdrojem rezervního fondu mohou být peněžité dary, které příspěvková organizace obdržela v souladu s právem a které do konce roku nespotřebovala, v neposlední řadě pak prostředky převedené v rámci svěření majetku. Rezervní fond může být využit k dalšímu rozvoji své činnosti, k úhradě případných sankcí uložených příspěvkové organizaci za porušení rozpočtové kázně, k úhradě ztráty za předchozí léta, a k časovému překlenutí dočasného nesouladu mezi výnosy a náklady. K poslednímu uvedenému nutno poznamenat následující: slovní spojení „dočasného nesouladu“ bylo zavedeno novelou č. 477/2008 Sb. Výklad nového znění není zřejmý, nepodává jej ani důvodová zpráva ke zmíněné novele. Osobně chápu toto ustanovení tak, že příspěvková organizace se během roku může dostat do situace, vyžadující určité množství nákladů, které nebude mít jak pokrýt. Novela tímto ustanovením umožňuje použít prostředky z rezervního fondu. Musí se však jednat o časově omezené, dočasné, řešení. Pokud by tomu v praxi tak nebylo, jednalo by se o zřejmě porušení rozpočtové kázně. Rozpočtová pravidla upravují rezervní fond v § 57. Fond je opět tvořen ze zlepšeného hospodářského výsledku, který může být zdrojem i fondů dalších, dále pak z peněžitých darů, peněžitých prostředků použitých ze zahraničí a z prostředků nespotřebovaných v přecházejících letech. Úprava nakládání s fondem je v zásadě totožná s rozpočtovými pravidly územních rozpočtů. Prostředky v něm lze použít na stejné účely, pozorný čtenář zákona si všimne písm. e) odst. 2, které upravuje možnost využití fondu k „překlenutí časového nesouladu mezi výnosy a náklady“. Vzhledem k shora okomentované části novely RPÚR se domnívám, že právě proto, že novela neodstranila tuto odlišnost těchto dvou zákonů, důvodová zpráva novely se měla zaměřit i na výklad pojmu „dočasný“ nesoulad.

48

Dále chybí výslovné zakotvení možnosti použít rezervní fond na další rozvoj organizace. Na druhou stranu toto použití tvoří základní smysl rezervního fondu a nepochybuji, že stávající organizace jej takovým způsobem využívají i bez výslovného znění v zákoně.

7.4.

Investiční fond Příslušná právní ustanovení k tomuto fondu nalezneme v rozpočtových

pravidlech územních rozpočtů a to v § 29 odst. písm. a), a dále v § 31 stejného zákona. Investiční fond je peněžním fondem, který zřizuje územní samosprávný celek a je obdobou fondu reprodukce majetku u státních příspěvkových organizací. Investiční fond slouží k financování investičních potřeb příspěvkové organizace, k hrazení investičních výdajů, ke splácení investičních úvěrů a půjček, k poskytnutí investičních příspěvků např. na investiční výstavbu, k odvodu do rozpočtu zřizovatele (pokud ten takový odvod organizaci uložil). Z tohoto fondu lze také financovat údržbu a opravu nemovitého majetku, který je ve vlastnictví zřizovatele a který organizace používá pro své účely. Zdrojem tohoto fondu jsou: -

odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku prováděné podle zřizovatelem schváleného odpisového plánu.

-

investiční dotace z rozpočtu zřizovatele.

-

investiční příspěvky ze státních fondů.

-

výnosy z prodeje svěřeného dlouhodobého hmotného majetku, jestliže to zřizovatel podle svého rozhodnutí připustí; termín „dlouhodobý hmotný majetek“ od 1. dubna 2009 nahradil dříve používaný termín „hmotný investiční majetek“ a to z důvodu souladu s právními předpisy v oboru účetnictví.

-

dary a příspěvky od jiných subjektů, jsou-li určené nebo použitelné k investičním účelům.

-

výnosy z prodeje majetku ve vlastnictví příspěvkové organizace; vzhledem k tomu, že je příspěvkovým organizacím nově umožněno nabývat majetek přímo

49

do svého vlastnictví (viz. výše), stanovuje se, že pokud organizace prodá svůj majetek, odvede výnos z tohoto prodeje do tohoto svého fondu. -

převody z rezervního fondu ve výši povolené zřizovatelem.

Odpisy hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku jsou nejpodstatnějším zdrojem fondu a uskutečňují se podle zák. č. 563/1991 Sb., o účetnictví. Vzhledem k tomu, že výše odpisů ovlivňuje výši nákladů organizace, schvaluje odpisový plán organizace její zřizovatel. Investiční dotace z rozpočtu zřizovatele jsou zdrojem investičního fondu za předpokladu, že zřizovatel schválí plán investičního rozvoje své příspěvkové organizace a uvolní na to prostředky ze svého rozpočtu. Investiční příspěvky se liší od investičních dotací tím, že neprocházejí rozpočtem zřizovatele, z toho však nelze dovozovat, že by o nich zřizovatel neměl být informován.

7.5.

Fond reprodukce majetku Právní úprava tohoto fondu vychází z § 56 odst. 1 písm. b) rozpočtových

pravidel, konkrétní úpravu pak obsahuje § 58 tohoto zákona. Fond reprodukce majetku je obdobou investičního fondu příspěvkových organizací územních samosprávných celků. Je tvořen: -

z darů, výnosů povolených veřejných sbírek a prostředků ze zahraničí, určených na pořízení a technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku.

-

z odpisů hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku.

-

z výnosů z prodeje dlouhodobého movitého hmotného a nehmotného majetku, z výnosů z prodeje nemovitého majetku, který příspěvková organizace nabyla ve prospěch státu darem nebo děděním.

50

-

a nakonec, shodně s ustanoveními dalších fondů, z přídělu ze zlepšeného hospodářského výsledku.

Prostředky z fondu reprodukce majetku je možné použít na financování pořízení a technického zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, dále je lze užít jako doplňkového zdroje financování oprav a udržování hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého majetku a na pořízení hmotného i nehmotného krátkodobého majetku. V neposlední řadě se tento fond používá k úhradě přijatých úvěrů.

8.

Finanční kontrola V této kapitole pojednávám nejprve o finanční kontrole příspěvkových

organizací, hospodařících podle rozpočtových pravidel územních rozpočtů, dále pak o finanční kontrole hospodaření s majetkem státu.

Podle ustanovení § 15 RPÚR územní samosprávný celek a svazek obcí vykonává mj. kontrolu svého hospodaření v souladu se zák. č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole po celý rozpočtový rok a dále vykonává kontrolu hospodaření jím zřízených nebo založených právnických osob. Na toto ustanovení navazuje pak ustanovení § 27 odst. 9, který uvádí, že zřizovatel provádí kontrolu hospodaření příspěvkové organizace. Zákon o finanční kontrole vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. Pro účely tohoto zákona se orgánem veřejné správy rozumí mimo jiné i územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy a těmito celky zřízená příspěvková organizace. Stěžejním ustanovením je také § 9, který zakládá povinnost územních samosprávných celků kontrolovat hospodaření s veřejnými prostředky u příspěvkových organizací v jejich působnosti. Pro tuto finanční kontrolu jsou dle § 9 odst. 3 územní samosprávné celky povinny vytvořit systém finanční kontroly a nejméně jednou ročně prověřit a

51

zhodnotit účinnost takového systému. V praxi to znamená, že v souladu s tímto zákonem vytvoří územní samosprávný celek (zřizovatel příspěvkové organizace) svůj vnitřní předpis s konkrétními cíli kontroly, způsoby provádění kontroly, atd. Prováděcím předpisem zákona je vyhláška č. 416/2004 Sb., upravující podrobně kontrolní metody a postupy, strukturu a rozsah zpráv o finančních kontrolách, atd. Některá ustanovení zákona o finanční kontrole zdají se být rozporuplná a nedůsledná, ve své práci uvádím příklad, týkající se příspěvkových organizací. Ustanovení § 5 upravuje odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly. Tuto odpovědnost nese vedoucí orgánu veřejné správy. Kdo je však vedoucím orgánem veřejné správy na úrovni územního samosprávného celku? Ministerstvo financí dovozuje, že v takovém postavení je starosta, s odůvodněním, že právě on zastupuje obec navenek a stojí v čele obecního úřadu. JUDr. Vedral k tomu uvádí: „Na obec spravovanou volenými kolektivními orgány nelze pohlížet stejným způsobem jako na hierarchicky uspořádaný monokratický orgán výkonné moci. Na úrovni obce neexistuje jediný orgán ani jediná osoba, jejichž postavení by bylo možné přirovnat k postavení vedoucího jiného správního úřadu.“31 Zahrnutí příspěvkových organizací pod pojem orgán veřejné správy se tím spíš jeví jako problematické. Pokud totiž budeme s vědomím odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy za, zjednodušeně řečeno, finanční kontrolu (v případě příspěvkových organizací by jím byl ředitel) přihlížet ke znění § 9 odst. 3 zákona, pak by nebylo zcela jasné, kdo je za takto zřízený systém finanční kontroly zodpovědný. Logicky vzato odpovědnost za finanční kontrolu nese zřizovatel, tj. ten, kdo kontrolu provádí, nikoliv ten, kdo je kontrolovaný. Bohužel zákon je v tomto směru nejednoznačný.

31

Vedral, J., Rozpory zákona o finanční kontrole, Obec a finance, únor 2003

52

Kontrolu dodržování povinností při hospodaření s majetkem státu upravují § 48 až 50 zákona o majetku státu. Kontrola se vztahuje na povinnosti stanovené právními předpisy a vnitřními předpisy. Právními předpisy se rozumí zejména zákon o majetku státu a jeho prováděcí vyhláška, za vnitřní předpisy je třeba považovat interní předpisy vydané příslušnou příspěvkovou organizací a interní předpisy vydané její zřizovatelem. Kontrolní činnost provádějí věcně příslušné ústřední správní úřady a zřizovatelé příspěvkových organizací. Nemají-li příspěvkové organizace zřizovatele ani věcně příslušný správní úřad, provádí vůči nim kontrolní činnosti Ministerstvo financí. Ustanovení § 49 zákona o majetku státu říká, že kontrolní metody, kontrolní postupy a vzájemné vztahy kontrolních a kontrolovaných orgánů při provádění kontroly se řídí zvláštním právním předpisem a vnitřními předpisy kontrolních orgánů. Jako příklad zvláštního právního předpisu je přímo uveden zákon o finanční kontrole, jehož ustanovení se vztahují právě i na státní příspěvkové organizace, jak vyplývá z ustanovení § 2 (pod pojem orgán veřejné správy jsou zde zahrnuty státní příspěvkové organizace) a z ustanovení § 8 (ten ukládá správci kapitoly státního rozpočtu povinnost vytvořit systém finanční kontroly, kterým bude zajišťována finanční kontrola příspěvkových organizací v jeho působnosti). Ustanovení § 49 odst. 3 stanoví kontrolním orgánům povinnost oznamovat zjištěné nedostatky Ministerstvu financí, blíže však pojem nedostatky specifikován není, stejně tak jako způsob takového oznámení. Doc. Havlan navrhuje v tomto směru Ministerstvu financí zasílat jedno vyhotovení protokolu o kontrolním zjištění.32

Kontrolu hospodaření se státním majetkem vykonává také Nejvyšší kontrolní úřad (dále jen NKÚ) jako nezávislý orgán na základě zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu.

32

Havlan, P., Majetek státu v platné právní úpravě, 2. vyd. Linde Praha, a.s., 2006

53

Nejvyšší kontrolní úřad si při své kontrolní činnosti klade za cíl mimo jiné zajištění hospodárného a účelného nakládání s majetkem státu státními a státem zřízenými subjekty. Základními stavebními kameny této problematiky jsou následující termíny: plán kontrolní činnosti, kontrolní závěr a výroční zpráva. Prováděná kontrola vychází z plánu kontrolní činnosti. Tento dokument je charakterizován jako „věcné a časové vymezení jednotlivých kontrolních akcí pro následující rozpočtový rok. Jeho obsahem je předmět a cíl kontroly, určení kontrolovaných subjektů (tzv. kontrolovaných osob) a časového průběhu kontroly.“33 Podněty k tomuto plánu jsou oprávněni předkládat prezident, viceprezident a členové NKÚ, Poslanecká sněmovna, Senát a vláda České republiky. Poslanecké sněmovně a vládě ČR je vypracovaný dokument následně předkládán k informaci. Na základě tohoto spisu je prováděna vlastní kontrola, jejíž postup je uveden v kontrolním řádu. O vykonané kontrole se pořizuje kontrolní protokol, který společně s dalšími doklady (např. s rozhodnutím o podaných námitkách proti protokolu, atd.) tvoří kontrolní závěr. Ten je zpracován členem NKÚ, odpovědným za danou kontrolní akci. Kontrolní závěr je předkládán kolegiu, příp. senátu, ke schválení. Souhrnné výsledky o veškerých, tj. také kontrolních, činnostech NKÚ jsou zpracovávány do výroční zprávy. Ta je společně s jednotlivými plány kontrolní činnosti a s kontrolními závěry zveřejňována ve Věstníku NKÚ, který je volně přístupný i na internetových stránkách této instituce.

9.

Srovnání se zahraniční právní úpravou Z důvodu společného historického vývoje jsem si pro srovnání právní úpravy

příspěvkových zvolila Slovenskou republiku a její právní řád.

33

http://www.nku.cz/pages/cs/kontrola/kontrolni-cinnost.htm

54

V devadesátých letech dvacátého století byl na Slovensku zaznamenán velký nárůst počtu právnických osob veřejného práva. Z hlediska právní formy lze rozlišovat: rozpočtové a příspěvkové organizace, veřejnoprávní organizace, neziskové organizace, poskytující všeobecně prospěšné služby, dále pak státní podniky a akciové společnosti, jejichž jediným zakladatelem je stát.34 Výchozí právní úpravou příspěvkových organizací je zákon č. 523/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlech veřejné správy a o změně a doplnění některých zákonů, zejména pak jeho sedmá část nazvaná „Rozpočtové organizace a příspěvkové organizace“. Zákon v ustanovení § 21 odst. 2 definuje příspěvkové organizace jako právnickou osobu státu, obce a vyššího územního celku, a následně pak upravuje financování těchto organizací. Slovenský právní řád tedy obsahuje jednotnou právní úpravu příspěvkových organizací. Pro úplnost dodávám, že zákon o rozpočtových pravidlech veřejné správy doplňuje příspěvkové organizace o jejich jakousi přechodnou kategorii, za kterou považuje ty organizace, které nebyly k 1. 1. 2005 zařazené v registru organizací, vedeném Statistickým úřadem Slovenské republiky, tzv. „příspěvkové organizace mimo sektor veřejné správy“. Zřizovateli byla uložena povinnost uvést v soulad postavení těchto organizací právě se zákonem o rozpočtových pravidlech veřejné správy do konce roku 2006. Z dalších ustanovení, navazujících na § 21 zákona vyplývá, že příspěvkové organizace je možné zřídit zákonem, rozhodnutím ústředního orgánu státní správy nebo rozhodnutím územních celků. Základním dokumentem organizací je zřizovací listina, které kromě jiných náležitostí musí obsahovat vymezení toho majetku, který se organizaci předává do „správy“. Charakteristickým znakem slovenských organizací je finanční napojení na rozpočet svého zřizovatele. Příspěvkové organizace vykonávají hlavní činnost a podnikatelskou činnost (obdoba „doplňkové“ a „jiné“ činnosti českých příspěvkových organizací). Dle § 25 příspěvkové organizace tvoří pouze rezervní fond a

34

Organizácie verejného sektora vo verejnej politike, www.verejnapolitika.sk/organizacieVS.doc

55

fond reprodukce majetku. Vysvětlení jednotlivých institutů přehledně a srozumitelně podává důvodová k tomuto zákonu.35 Pro prostudování příslušných právních předpisů k tématu této kapitoly lze shrnout, že právní úprava obou států se od sebe rozdělení federace příliš neodchýlila. Samozřejmě právní normy obou států obsahují drobné nuance, nicméně na zařazení příspěvkových organizací do právního systému, stejně tak jako na účel jejich zřizování nahlížejí zde porovnávané právní řády obdobně.

Závěr - úvaha nad budoucím uplatněním příspěvkových organizací Mezi odbornou veřejností probíhá již několik let diskuze nad budoucí právní úpravou postavení příspěvkových organizací, příp. nad tím, zda by nebylo lepší pro ty účely, které příspěvkové organizace v současnosti plní, zřídit novou organizační formu či využívat jiné formy z dosud právně možných. Na začátku této analýzy uvádím příčiny, které, dle názoru odborníků, vedly k dosavadnímu odchylování se veřejnoprávních subjektů od této organizační formy. Podle názoru JUDr. Janečka „není zcela jednoznačné, jaká majetková práva mohou být příspěvkové organizaci ve zřizovací listině vymezena. Především, zabýváme-li se otázkou možnosti vymezení těch majetkových práv, které spadají do tzv. vyhrazené působnosti některého z orgánů kraje. Dále panují jisté pochybnosti ohledně nutnosti aktualizovat vymezené majetku svěřeného do správy příspěvkové organizaci její zřizovací listinou. Dále budí diskusi také otázka toho, který z orgánů kraje je oprávněn rozhodnout o vyjmutí určitého majetku ze správy příspěvkové organizace.“36

35

Důvodová zpráva k zák. č. 523/2004 Sb., http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=3526

36

Janeček, J., Několik poznámek k „transformaci“ příspěvkových organizací krajů, 2008

www.law.muni.cz/edicni/dp08/files/pdf/sprava/janecek.pdf

56

Pokud budeme při hodnocení současné právní úpravy příspěvkových organizací vycházet z výše popsaných pravidel chování příspěvkových organizací, nabízí se jako vhodné nejprve porovnat tuto organizační formu s organizačními strukturami již existujícími. Dosavadní praxe potenciálních zřizovatelů příspěvkových organizací byla taková, že na místo této organizační formy využívali formu obchodních společností. Jelikož právní řád České republiky neobsahuje ustanovení o přeměnách příspěvkových organizací na jiné organizační formy, tím spíše ne na obchodní společnosti, byly využívány především následující postupy: uzavírání smluv o postoupení pohledávek, dále pak docházelo k pronajímání či vypůjčování majetku územního samosprávného celku obchodní společností, nebo dokonce k vkládání majetku do základního kapitálu vznikající obchodní společnosti. Na zakládání obchodních společností na místo příspěvkových organizací existuje řada různých názorů. Nevýhodu lze spatřovat především v tom, že dle § 59 odst. 1 písm. j) krajského zřízení je radě kraje vyhrazeno rozhodovat v těch věcech, kdy kraj vystupuje jako stoprocentní vlastník obchodních společností. U příspěvkových organizací je tomu tak, že o zakládání, změnách a zrušení těchto organizací (tj. o nejdůležitějších otázkách) rozhoduje zastupitelstvo (tj. orgán občany přímo volený), přičemž zřizovatelské funkce plní rada. Na další negativní aspekt poukazují Ing. Lorenc a Mgr. Lorencová, kteří pokládají toto řešení za „principiálně nevhodné“ s následujícím odůvodněním: „ … primární povinností obchodních společností je hospodařit tak, aby bylo dosaženo co nejvyššího zisku. Statutární orgány obchodních společností jsou odpovědny za ekonomickou situaci a nemohou dopustit poškozování zájmů společnosti např. tím, že budou provozovat činnosti nevýhodné, dlouhodobě ztrátové a nepřinášející společnosti jiné výhody. Zakladatel tedy nemá možnost si na obchodní společnosti plnění svěřených úkolů v plném rozsahu vynutit. Stejně tak obchodní společnost nemá možnost požadovat na svém zakladateli pravidelné dofinancování ztrátových činností.“37

37

Lorenc, J., Lorencová, M., Změní se příspěvkové organizace?

57

Jako protiváhu těmto teoretickým úvahám lze uvést pozitivní hodnocení ústupu od zřizování příspěvkových organizací ve prospěch obchodních společností, kdy příkladem může být město Hradec Králové, které již postupovalo výše uvedeným způsobem. Jakkoliv je cílem obchodních společností vytvářet zisk, nemusí být maximalizace výnosů motivací jedinou. Primátor statutárního města Hradec Králové Ing. Otakar Divíšek pro časopis Moderní obec uvádí: „odpovědnost volených představitelů měst vůči občanům, potažmo voličům, nutí radnice vést své společnosti k tomu, aby ceny jejich služeb zůstávaly srovnatelné se situací v okolních sídlech, která příspěvkové organizace ještě netransformovala.“38 Přes problematické postavení a fungování příspěvkových organizací, které si při svých každodenních činnostech uvědomují zejména statutární orgány těchto subjektů, se domnívám, že by to byly právě ony, komu by transformace na obchodní společnosti vadila nejvíce. Dle mého názoru je sice nevýdělečný přístup obchodních společností jednotlivých měst chvályhodný, nicméně záruku s tím spojených kroků Vám dopředu žádný zakladatel nedá. Vzhledem k tomu, jak bohulibé činnosti jednotlivé příspěvkové organizace dělají, obávala bych se reálných dopadů transformace na obchodní společnosti. Další reakcí územních samosprávných ceků na nedostatky právní úpravy příspěvkových organizací bylo zakládání obecně prospěšných společností (dále jen o. p. s.). Výchozím právním předpisem tohoto typu subjektu je zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších předpisů. Právní úprava není nepodobná právní úpravě příspěvkových organizací. I o. p. s. může být zřizována jak státem, tak územními samosprávnými celky, jejím zakládajícím dokumentem je zřizovací listina, zřizuje se k neziskovým účelům (zejména ve zdravotnictví). Za nevýhodu, při srovnání s příspěvkovou organizací, je však pokládáno, že hospodářský výsledek nesmí být použit ve prospěch zakladatele, členů orgánů ani zaměstnanců společnosti.

38

Ryšavý, I., Ani za recese nemusí být obecní obchodní společnosti přítěží měst, Moderní obec,

Economia, červen 2009

58

Tato organizační forma se nejeví být do budoucna správným východiskem ve věci nahrazení příspěvkových organizací. Soudím tak nejen z důvodů výše nastíněných, ale zejména s ohledem na vládní návrh nového občanského zákoníku, který tuto organizační formu již neupravuje. Návrh občanského zákoníku rozlišuje tři typy právnických osob: korporace, fundace a ústavy. Pro korporace je charakteristické, že jsou postaveny na členském principu, pro fundace je naproti tomu typický jejich majetkový základ. Ústavy jsou jakýmsi kompromisem předchozích dvou typů, ústav nemá mít členy jako korporace, ale zaměstnance, a jeho majetku není poskytována taková ochrana jako majetku fundací. Zároveň s tímto vymezením právnických osob návrh občanského zákoníku podotýká, že úprava právnických osob veřejného práva se má řídit hlavně zvláštními zákony, tzn. např. zákonem o obcích.39 Když se podíváme podrobněji na úpravu ústavů, tj. na ust. § 385 až 392, pak zjistíme, že ústav se zakládá zakládací listinou nebo pro případ smrti, tzn., že ústav může založit i osoba fyzická. Dále jsou stanoveny náležitosti zakládací listiny, z nichž většina nepřekvapí (název, sídlo, vymezení činnosti, atd.). Za jednu z dalších náležitostí listiny je uveden předmět vkladu a určení jeho výše, což koresponduje s vymezením majetku u příspěvkových organizací. Oproti příspěvkovým organizacím, avšak shodně s úpravou o. p. s., ústav vypracovává a zveřejňuje svou výroční zprávu. Statutárním orgánem je ředitel, kterého volí a odvolává správní rada. Jak uvádí důvodová zpráva k návrhu: „Ústav je definován svým účelem, tj. poskytováním služeb.“ Právě od této věty se odráží má závěrečná úvaha nad tím, která forma je nejvhodnější pro „budoucí příspěvkové organizace“. Domnívám se, že základním vodítkem má být efektivní plnění těch účelů a úkolů, ke kterým jsou příspěvkové organizace zřizovány nyní. Zřizovatel by měl mít více možností tak, aby si mohl vybrat nejvhodnější formu k plnění svého záměru. Zakládání obchodních společností nepovažuji za správné řešení z důvodů výše uvedených. Ústavy dle nového občanského zákoníku se zdají být vhodnou alternativou k příspěvkovým organizacím. Teprve však

39

http://obcanskyzakonik.justice.cz/cz/obecna-cast-zakoniku/co-upravuje-obecna-cast-

zakoniku/osoby.html

59

praxe ukáže, zda budou využívány. Významná novela rozpočtových pravidel územních rozpočtů nasvědčuje tomu, že zákonodárce nepokládá příspěvkové organizace za formu přechodnou či doznívající.

Jiná je situace u státních příspěvkových organizací.

Rozpočtová pravidla ani zákon o majetku státu v poslední době neprošly novelizacemi ve vztahu k příspěvkovým organizacím a při svém studiu jsem ani nezaznamenala diskuzi na téma jejich budoucího právního postavení. Nakolik je stát spokojen se stávající právní úpravou těchto příspěvkových organizací, či jaké jsou jeho budoucí záměry v tomto směru, zůstává otázkou. Pokud zákonodárce v právní úpravě postavení těchto organizací nechystá významnější změny, dovolím si odhadovat, že vzhledem k současné stručné a ne zcela srozumitelné právní úpravě bude v budoucnosti stagnovat jejich využívání.

60

Seznam použité literatury: I. Monografie: Bakeš, M. a kol., Finanční právo, 5.upravené vyd. Praha : C. H. Beck, 2009 Grúň, L., Finanční právo a jeho instituty, 3. vyd. Linde Praha, a.s., 2009 Hamerníková, B., Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Eurolex Bohemia, Praha, 2000 Havlan, P. a kol., Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, 2.vyd. Linde Praha, a.s., 2004 Havlan, P., Majetek státu v platné právní úpravě, 2. vyd. Linde Praha, a.s., 2006 Hendrych D. a kol., Správní právo – Obecná část, 6.vyd. C. H. Beck, 2006 Holešovský, J., Obchodní rejstřík a další rejstříky vedené soudy Marková, H., Finanční hospodaření územních samosprávných celků. Univerzita Karlova v Praze, Praha, 2008 Marková, H., Boháč, R., Rozpočtové právo. C. H. Beck, 2007 Melion, M., Finance územních samospráv. Ekonomická a informační agentura, Hradec Králové, 2000 Koudelka, Z., Samospráva. Linde Praha, a.s., 2007 Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P., Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. Linde Praha, a. s., 2009 Kyzlink, V., Jurčeka, M., Peková, J., Finanční hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací. SNTL – Nakladatelství technické literatury, Praha, 1986 Pařízková, I., Finance územní samosprávy. Masarykova univerzita, Brno, 2008 Peková, J., Hospodaření obcí a rozpočet. Kodex Bohemia, 1997 Podhorský, J., Svobodová, J., Účetnictví příspěvkových organizací, 2. vyd. Nakladatelství ANAG, 2003

61

II. Články Peterová, H., Odpovědi na dotazy, Obec & finance, TRIADA spol. s r. o., 3-2005 Janeček, J., Vztah příspěvkové organizace k majetku obce 1/, Moderní obec, Economia, duben 2006 Janeček, J., Vztah příspěvkové organizace k majetku obce 2/, Moderní obec, Economia, květen 2006 Janeček, J., Příspěvkové organizace a přijímání darů, Moderní obec, Economia, červenec 2009 Mockovčiaková, A., Komentář k zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtech ÚSC, ve znění platném od 1. dubna 2009, IMaGe, Národní informační a poradenské středisko pro kulturu IPOS, březen 2009 Ryšavý, I., Ani za recese nemusí být obecní obchodní společnosti přítěží měst, Moderní obec, Economia, červen 2009 Telec, I., Adaptace a transformace nadací, Právní praxe v podnikání, 1998, roč. 7, č. 6 III. Internetové stránky Peterová, H. Čerpání fondu odměn příspěvkové organizace http://www.krjihomoravsky.cz/archiv/metodicke_listy/oe/2005/Cerpani_fondu_odmen_PO.doc

Janeček, J., Několik poznámek k „transformaci“ příspěvkových organizací krajů www.law.muni.cz/edicni/dp08/files/pdf/sprava/janecek.pdf Merhautová, I., Potřeba nové organizačně právní formy pro oblast nevýdělečné sféry? http://osz.cmkos.cz/CZ/Z_tisku/Bulletin/08_2002/forma.html Lorenc, J., Lorencová, M., Změní se příspěvkové organizace? http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6037517 Zprávy MF

ČR

pro

finanční

orgány obcí

a

krajů

č.

3,

ročník

2009

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_03_rocnik_09.pdf Zprávy MF ČR pro finanční orgány obcí a krajů č. 5, ročník 2009 http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Zpravy_MF_cislo_05_rocnik_09.pdf

62

Seznam příloh Příloha č. 1 – Oznámení ekonomického subjektu Příloha č. 2 – Oznámení Ústřednímu věstníku

Klíčová slova: příspěvková organizace, peněžní fondy, finanční kontrola

63

Příloha č. 1

64

65

Příloha č. 2

66

Summary LEGAL

REGULATION

OF

THE

POSITION

OF

THE

ALLOWANCE

ORGANIZATIONS The purpose of my thesis is to analyze the allowance organizations and their position in the Czech law system. I chose this topic since I attend to the public finance for a long time and I would like to pursue it in the future. The thesis is composed of nine chapters, each of them dealing with different aspects of the topic. Most of the chapters contain not only the facts about the topic but also my own opinion and summary of the points at relevant issue. The first chapter is introductory and clarifies the essence of the allowance organizations. Generally speaking, allowance organizations can be described as subjects founded for fulfilling public interests. These actions are ordinarily non-profit; therefore the allowance organizations are usually not founded for making business. Next part describes the evolution process of these institutions. In the 20th century there was an interesting development in this legal area; especially the velvet revolution brought extensive and significant changes. Third chapter focuses on the position of the allowance organizations in the Czech legislative environment. It is subdivided into two parts. The first one deals with the state allowance organizations. The second one explains the situation of the municipal ones. Following chapter describes methods of founding of these institutions, changes of their arrangement and cancellation rules. Next two parts explain how allowance organizations gain the possession and how they manage it. Every allowance organization creates its financial funds; ergo I attend to them in my study too. Next chapter investigates the control of managing the state property and control of managing the property of the Czech municipalities and regions. Because of the close historical relationship with the Slovakia, I chose the Slovak legal regulation for comparison of the provisions related to the allowance organizations. In conclusion, I ask myself questions: what will be the assertion of the allowance organizations in the future? Will the current legal regulations succeed besides the other organizational forms, contemporary or future ones, e. g. as proposed by the civil code in the governmental proposition? Key words: allowance organization, financial funds, financial control

67