UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE. Problematické aspekty financování měst

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD Institut politologických studií

Bc. Ilona Kruntorádová

Problematické aspekty financování měst a obcí České republiky

Diplomová práce

Praha 2012

Autor práce:

Bc.Ilona Kruntorádová

Vedoucí práce:

PhDr. Petr Jüptner, Ph.D.

Datum obhajoby:

2012

Bibliografický záznam KRUNTORÁDOVÁ, Ilona. Problematické aspekty financování měst a obcí České republiky. Praha, 2012. 404 s. Diplomová práce (Mgr.) Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, Institut politologických studií. Vedoucí diplomové práce PhDr. Petr Jüptner, Ph.D.

Abstrakt V letech 2000, resp. 2003 byla v České republice dokončena první a druhá etapa reformy veřejné správy, s níž úzce souvisí problematika veřejných financí, zvláště pak financování měst a obcí. Předložená diplomová práce analyzuje problematické aspekty financování měst a obcí České republiky z hlediska postavení municipalit v politickém systému. Komunální rozpočty jsou prostředkem, jímž místní vlády naplňují své cíle, své politiky a zajišťují rozvoj své municipality. Jde o téma vysoce aktuální. Političtí představitelé místních samospráv nejsou kvůli různým rolím a míře veřejných služeb, které poskytují, jednotní v názoru na podobu financování místních rozpočtů. Municipality tak nedisponují jednotným silným hlasem při zajišťování svých priorit. Tyto odlišné zájmy se odrážejí v programech politických stran. Nebýt jiných rozporů ve vládní koalici, pravděpodobně by tato otázka štěpila strany ODS a TOP 09 ve společném klubu se STAN. Problematika systému financování samospráv přesahuje rámec politologie. Je tématem multidisciplinárním, mezioborovým. Aby bylo možné téma uchopit a zkoumat z politologického pohledu, je třeba nastínit ekonomický a právní kontext a postavení místních samospráv v rámci demokratického zřízení ČR, ve kterém územní samosprávy artikulují zájmy a preference jednotlivých občanů. Zmíněnou problematiku nelze analyzovat bez rozpoznání těchto skutečností, která ve svém důsledku determinují rozhodnutí komunálních politiků. Předložena práce je rozdělena do pěti kapitol. První kapitola přináší teoretická východiska. Zbylé kapitoly jsou empirické. Cílem práce bylo poskytnout ucelený pohled na fungování veřejných financí, resp. místních rozpočtů, vymezení evropských trendů v rámci finanční autonomie a postavení místních samospráv vycházejících z implementace mezinárodních pravidel. Dále byly vymezeny podmínky fungování obcí a měst ČR, vč. legislativního rámce, veřejné správy a stanovení míry finanční

autonomie českých měst a obcí. V diplomové práci analyzuji hlavní pilíře financování měst a obcí ČR (definuji jeho problematické aspekty: rozpočtové určení daní, systém dotací a transferů, resp. příspěvek na přenesenou působnost, místní daně, resp. poplatky) proto, abych osvětlila postoje politických aktérů a zainteresovaných stran. Rovněž je objasněn politický kontext a důsledky vznikající z procesu vyjednávání. Postavení municipalit v rámci decentralizace není možné hodnotit bez vyrovnání se s otázkou financování. Stěžejní je tedy rovina politologická, nicméně pro verifikaci zadání je nutné využít mezioborových poznatků a přístupů jiných věd. Poslední kapitola představuje závěry výzkumu provedeného na základě kvalitativní metody „dimensional sampling“ mezi starosty Středočeského kraje a poskytuje tak relevantní data pro zodpovězení výzkumných tezí.

Abstract In 2000, respectively 2003 the Czech Republic finished the first and the second stage of public administration reform, which is closely linked with the issue of public financing, especially the financing of municipalities. This diploma thesis analyzes the problematic aspects of the financing of municipalities in the Czech Republic in terms of the status of municipalities in the political system. Municipal budgets are the means by which local governments fulfil their objectives, policies and ensure the development of their municipalities. It is a highly topical issue. Political leaders of local authorities are not due to play the differing roles and provide different level of public services, united in the opinion of the form of financing of local budgets. Municipalities do not have such a strong unified voice in ensuring its priorities. These different interests are reflected in the programs of political parties. The question of financing municipalities would probably disintegrated ODS and TOP 09 together with STAN in the coalition in cas of the absence of other contradictions. The issue of local governement funding goes beyond the scope of political science. It is multidisciplinary, interdisciplinary topic. In order to grasp and research the topic from political science perspective, it is necessary to outline the economic and legal context and the position of local governments in the democratic establishment of the Czech Republic in which the local governments articulate the interests and preferences of individual citizens. The above mentioned problems could not be analyzed without recognition of the facts that ultimately determine the decision of local politicians.

This diploma thesis is divided into five chapters. The first chapter forms theoretical basis. The following chapters are empirical. The aim of this work was to provide readers with a comprehensive view of the public finance, respectively local budgets, the definition of European trends in the financial autonomy of local governments and the status of local self.goverment based on the implementation of international rules. This work also means to define the conditions for running of municipalities and cities in the CR, incl. legislative framework, public service and determine the degree of financial autonomy of towns and communities in the CR. In this diploma thesis I analyze the main pillars of the financing of cities and municipalities (I define its problematic aspects: (tax revenue, the grant and transfer system, respectively financal contribution to the delegated powers, local taxes, respectively local fees) so that I clarify the attitudes of political actors, key players and stakeholders. It is also makes clear the political context and consequences of the process. The position of municipalities in the decentralization can not be assessed without dealing with the issue of funding. Political science is key level but for verification of the assignment is necessary to use interdisciplinary knowledge and attitudes of other sciences. The last chapter presents conclusions of the research conducted on the basis of qualitative methods "dimensional sampling" among the mayors of the „Středočeský kraj“ providing relevant data to answer the research thesis.

Klíčová slova financování, veřejná správa, územní samospráva, lokální politika, rozpočtové určení daní, dotace a transfery, místní daně

Keywords financing, public service, municipal authorities, local policy/ local government, tax revenue, grants and transfers, local taxes

Rozsah práce: 353 719 znaků s mezerami bez projektu diplomové práce, abstraktu a příloh

Prohlášení 1. Prohlašuji, že jsem předkládanou práci zpracovala samostatně a použila jen uvedené prameny a literaturu. 2. Prohlašuji, že práce nebyla využita k získání jiného titulu. 3. Souhlasím s tím, aby práce byla zpřístupněna pro studijní a výzkumné účely.

V Praze dne..................

……………………………………. Bc. Ilona Kruntorádová

Poděkování Děkuji vedoucímu diplomové práce PhDr. Petru Jüptnerovi, Ph.D. za odborné vedení, cenné rady a připomínky při zpracování této práce. Zároveň si dovoluji poděkovat všem starostům, kteří se zúčastnili mého výzkumu.

……………………………………. Bc.

Ilona

Kruntorádová

Institut politologických studií Teze diplomové práce

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD INSTITUT POLITOLOGICKÝCH STUDIÍ

PROBLEMATICKÉ ASPEKTY FINANCOVÁNÍ MĚST A OBCÍ ČESKÉ REPUBLIKY Projekt diplomové práce

Autor:

Bc. Ilona Kruntorádová

Vedoucí práce:

PhDr. Petr Jüptner, Ph.D.

1 Vymezení tématu, zdůvodnění výběru zvoleného tématu V posledních letech v České republice byla realizována reforma veřejné správy, s níž úzce souvisí problematika veřejných financí, zvláště pak financování měst a obcí. Přesun pravomocí, kompetencí a odpovědnosti při zajišťování úkonů veřejné správy a veřejných služeb vede dlouhodobě k posilování postavení místních vlád, jejich rozpočtů a rozvíjí se tak demokratické principy. Místní orgány jsou v případě samosprávy lépe seznámeny s potřebami a preferencemi občanů /voličů a poskytování statků a služeb jim mohou přizpůsobit a zefektivnit tak alokaci finančních prostředků. Česká republika koná na základě principu subsidiarity. Principy územní samosprávy jsou v Evropské unii vtěleny do Evropské Charty místní samosprávy. Komunální rozpočty jsou prostředkem, jímž místní vlády naplňují své cíle, své politiky a zajišťují rozvoj své municipality. Odborné debaty ale častěji než o rozpočtech probíhají o jednotlivých politikách, o jejich směřování či o volebním a stranickém systému. Ekonomické faktory dané problematiky jsou doprovázeny výraznými politickými vlivy souvisejícími s demokratizací veřejné správy a s uplatňovaným principem subsidiarity. V České republice je využíván kombinovaný model fiskálního federalismu s decentralizačními prvky, jenž se zabývá horizontálními a vertikálními vazbami a strukturou soustavy veřejných rozpočtů. Klíčová je decentralizace výdajů, přenesení odpovědnosti za výkon a poskytování veřejných statků nižším úrovním veřejné správy, přesun pravomocí ve zdanění či získávání příjmů. Decentralizace vede ke zvýšení efektivnosti a odpovědnosti za financování místních rozpočtů. Místní rozpočty se na straně příjmů dají rozdělit na daňové, dotace a transfery, nedaňové a z dluhových nástrojů (úvěry, půjčky). Příjmová strana rozpočtu pak určuje i výdaje místních samospráv, které lze členit podle ekonomického hlediska (běžné a kapitálové), rozpočtové skladby (druhové, jež je závazné a funkční), rozpočtového plánování (plánované a neplánované), podle funkcí veřejných financí (alokační, redistribuční a stabilizační) a podle infrastruktury (ekonomické a sociální). Jedním z nejvýznamnějších zdrojů příjmů obecního rozpočtu jsou daňové příjmy. Tvoří téměř polovinu celkových příjmů a mohou tak ovlivňovat finanční stabilitu obcí. Proto se zraky politických představitelů obcí upínají na zákon o

rozpočtovém určení daní (RUD1), který od vzniku samostatné České republiky a obnovení samosprávných celků doznal řady změn a novelizací. Poslední novela, jež reagovala na kritiky vycházející ze značného počtu velikostních kategorií obcí a jejich kvocientů, které způsobovaly skokové rozdíly v daňových výnosech mezi jednotlivými stupni, byla přijata s platností od 1. ledna 2008.2 Jejím cílem byla eliminace sporných oblastí RUD. Především jediného kritéria pro přerozdělování daňových výnosů, tj. velkého počtu velikostních kategorií obcí. Tento fakt vedl k nerovnoměrnému daňovému příjmu na obyvatele mezi obcemi, ke značným koeficientním rozdílům mezi kategoriemi největších a nejmenších obcí a ke skokovým přechodům mezi velikostními kategoriemi. V novelizovaném znění byl kladen důraz na navýšení přerozdělovacích kritérií, která by lépe odrážela finanční potřeby obcí. Nejvýraznější váhu s hodnotou 94% má kritérium počtu obyvatel upraveného velikostními koeficienty obcí. Koeficient postupných přechodů má zabránit skokovým přechodům. Další dvě kritéria dosahují shodně váhy 3% a jedná se o celkovou výměru obce a prostý počet obyvatel. Byl snížen počet velikostních kategorií ze 14 na 4. Největší města ČR, Praha, Brno, Ostrava a Plzeň, mají odlišný přepočítávací koeficient. Podíl obcí na sdílených daních byl navýšen z původních 20,59% na 21,04%. I přesto, že novela vedla k nejvyššímu nárůstu příjmů u nejpostiženější kategorie, tedy u nejmenších obcí3, ministerstvo financí zaznamenalo propad daňových výnosů u patnácti desítek municipalit. Političtí aktéři v souvislosti s otázkou reformy financování měst a obcí kladou spíše důraz na řešení udržitelnosti, naplňování základních cílů obce a plnění svých politických programů než na to, jak by konkrétně měl být systém nastaven. Politici a jejich strany či jiné zainteresované strany (SMO ČR, SMS ČR, AK ČR a další) poukazují ale na nutnost komplexní změny hospodaření samospráv a systému rozpočtového určení daní. Je nutné systémově optimalizovat doposavad dlouhodobě neudržitelný systém financování veřejných rozpočtů. Jedná se o situaci nelehkou, neboť nebude jednoduché postihnout rozdílné geografické, demografické, ekonomické či sociální podmínky u více než šesti tisíc municipalit České republiky. Otázku rozpočtového určení daní postihuje řada politických stran a aktérů ve

1

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. 2 Byla publikována jako zákon č. 377/2007 Sb. 3 Kategorie nejmenších obcí (do 300 obyvatel).

svých programech. Jejich stanoviska budou klíčová v systémové debatě o nové podobě reformy financování, která by měla dle koaliční smlouvy4 mezi Občanskou demokratickou stranou, stranou Věci veřejné a TOP 09 proběhnout v blízké budoucnosti. Předložená diplomová práce by měla postihnout polické důsledky a konotace daných vyjednávání, které se budou zrcadlit v budoucí reformě veřejných financí. Do politického rozhodování se vložil na podzim roku 2010 i Svaz měst a obcí ČR a na jednání vlády s představiteli SMO ČR se hovořilo o aktivizaci pracovní skupiny ke změnám v rozpočtovém určení daní, jejíž činnost byla z důvodu hospodářské recese a nejednotnosti politiků pozastavena v éře vládnutí prozatímní vlády Jana Fischera. Z podnětu SMO ČR nechalo ministerstvo financí vypracovat předními vysokými školami nezávislý materiál nesoucí název „Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD“. Dle ministerstva financí největší polemiku vyvolávají a předložení návrhu novely odsouvají rozdílné postoje politických reprezentantů. Z vládního prohlášení vyplývá, že východiskem pro předložení „návrhu zákona o rozpočtovém určení daní bude intenzivní diskuze se zástupci samospráv…a pečlivá analýza nákladů výkonu státní správy.“ (Koaliční smlouva, 2010, s. 5) Za problematické části koaliční smlouvy týkající se lokálních rozpočtů lze považovat změny v oblasti veřejných zakázek, energetického využití odpadů či opomíjený závazek interoperability na regionální, místní a státní úrovni ve sféře eGovernementu. (SMO ČR, 14.7.2010) Hnutí Starostové a nezávislí společně s TOP 09 právě do vládního prohlášení prosadili systémové a nediskriminační změny v oblasti financování samospráv a v rozpočtovém určení daní. Strana Věci veřejné se přihlásila k zákonnému vytvoření dlouhodobé a stabilní dohody. (VV, Veřejné rozpočty, mandatorní výdaje a důchodový systém) Zmíněné subjekty spolu s ODS chtějí v rámci nového zákona o rozpočtovém určení daní zohlednit dosud nezohledněné parametry (existence škol, nadmořská výška či zátěže plynoucí ze znečištěného životního prostředí) a motivovat obce k vytvoření příznivého podnikatelského prostředí. Dalším závazkem je snížení rozdílu příjmů na obyvatele mezi různě velkými obcemi tak, aby byl sledován evropský trend, kdy rozdíl 4

Koaliční smlouva o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti, vlády práva a boje proti korupci uzavřená mezi Občanskou demokratickou stranou, stranou TOP 09 a stranou Věci veřejné.

mezi nejbohatšími a nejchudšími příjmy obcí činí 2,5 – 3násobek oproti stávajícímu českému 4,5násobku příjmů. (TOP 09, Volební program 2010). KDU-ČSL řešení nastalé situace vidí ve změně kategorií obcí a v úpravě koeficientu v zákoně o rozpočtovém určení daní. Další cestou k posílení lokálních rozpočtů je převedení některých dotačních titulů ministerstev přímo do rozpočtů obcí. (KDU-ČSL, Volební program 2010 – 2014). Dle Michaeli Šojdrové strana sleduje takovou změnu, která napomůže obcím k většímu osamostatnění a investování do svého majetku. (KDU-ČSL, 8.10.2010) Z dalších mimoparlamentních stran uveďme, že Strana zelených se ve svém ekonomickém programu vyslovila pro nutné změny zákona o finanční kontrole ve veřejné správě a zákona o státní kontrole. (Strana zelených, Čas pro obrat) V otázce RUD Strana zelených volá po změně v podobě navýšení objemu financí do obecních rozpočtů, zvláště pak nemandatorního charakteru. (Strana zelených, Volební program SZ, s. 58) Dalším konfliktním tématem financování obcí je výše příspěvku za výkon přenesené působnosti. Obce jsou na transferech a dotacích ze státního rozpočtu závislé. Tvoří druhou nejvyšší kategorii příjmů obcí. Reforma veřejné správy přinesla obcím nárůst přenesené působnosti, což vedlo ke zvýšení finančního tlaku na obce. Dotace nehradí veškeré náklady na přenesený výkon státní správy a obce jsou tak nuceny je dofinancovávat z jiných zdrojů, včetně problematického daňového výnosu. Samotná konstrukce výpočtu na výkon přenesené působnosti nepočítá s celkovým krytím výdajů. Přesto ODS prosazuje v rámci reformy plné hrazení přenesené působnosti státem. (ODS, Řešení pro budoucnost) V současnosti státem poskytovaná finanční dotace se různí podle působnosti obcí. Obce s krytím výkonu základní přenesené působnosti jsou výrazněji podhodnoceny, obce s pověřeným obecním úřadem a s rozšířenou působností naopak nadhodnoceny. Zástupci malých obcí poukazují na výrazné dotační rozdíly a na nedostatečnost finančního příspěvku ze strany státu. Otázka reformy veřejné správy a financování se v posledních letech stala více diskutovanou. Jedná se o aktuální téma, na které se zaměřuje celá řada politických subjektů. Do debaty značně přispívají a otevírají nová témata i orgány jako je Svaz měst a obcí České republiky, Asociace krajů České republiky, Spolek pro obnovu venkova či Sdružení místních samospráv. I přesto, že se jedná o klíčovou problematiku při

zajišťování denních potřeb každého občana, komunální rozpočty zůstávají stranou odborné (nejenom politologické) a laické veřejnosti. Otevírá se mi tak prostor pro výzkum dané oblasti, jeho zpracování a zaplnění určitého bílého místa.

2 Výzkumné otázky Diplomová práce bude mít za cíl zodpovědět na otázku, zda „Vyhovuje současný stav financování obcí jejich politickým představitelům tak, aby bylo zajištěno realizování základních úkolů a poslání obcí? Je podle relevantních aktérů diskuze (politických stran a hnutí, SMO ČR, SMS ČR) nutná reforma veřejných financí? Mění se názor politických reprezentantů na nutnost reformy veřejných financí v závislosti na velikosti obce?“ Další cíle, které by diplomová práce měla čtenáři představit a se kterými by ho měla obeznámit, jsou osvětlení aspektů fungování veřejných financí, resp. místních rozpočtů, analyzování postojů klíčových politických hráčů a zainteresovaných stran k reformě RUD, resp. reformě financování místních rozpočtů a identifikace slabin systému a navržení jejich řešení vyplývajících z postojů politických představitelů zahrnutých do výzkumu, a v neposlední řadě také obeznámení čtenáře s politickým kontextem a důsledky daného procesu.

3 Předpokládaná metoda zpracování tématu Strategie řešení diplomové práce bude založena na kombinaci kvalitativní a kvantitativní metody. Propojení umožňuje vhodnější interpretování a analyzování problematiky financování obcí. Kvalitativní metody budou zastoupeny využitím jedinečné případové studie, která si klade za cíl detailní prozkoumání a porozumění daného jediného případu (Drulák, 2008, s. 35 – 36). Zvolený případ problematiky financování byl vybrán, kvůli jedinečnosti stojící na konkrétním historickém vývoji, přijaté legislativě, české politické kultuře a české politické scéně. Zkoumání daného problému poskytuje přesně taková data, která nebyla teoreticky uchopena (Drulák, 2008, s. 51) nebo byla zkoumána v rámci jiného případu jako vedlejší předmět.

Kvantitativní metody budou zastoupeny dotazníkovým šetřením, které poskytne empirická data o postojích politických představitelů a umožní tak doplnění části práce zpracované kvalitativními metodami. Dotazníkové šetření bude zaměřeno na oblasti zákona o rozpočtovém určení daní, na výkon samosprávy, na výkon přenesené působnosti a na strukturu rozpočtu. Finální podoba dotazníkového šetření bude uvedena v diplomové práci.

3.1 Typologie obcí a jejich výběr pro dotazníkové šetření Pro českou komunální politiku je typická značná municipální rozdrobenost. Na území ČR se nachází více než 6249 (ČSÚ, 2010) obcí rozdělených do 14 krajů, dříve do 76 okresů (bez hl. města Prahy). Obce s rozšířenou působností (obce 3. typu) dosahují počtu 205, obce 2. typu, tedy s pověřeným obecním úřadem pak čísla 388 (vč. 3.typu) Pro účely šetření byl zvolen reprezentativní vzorek obcí České republiky, který respektoval správní hierarchii. Jako kritéria výběru byla zvolena velikost obce, míra výkonu přenesené působnosti (tzn. zda se jedná o obce 1. typu, obce 2. typ, resp. s pověřeným obecním úřadem, a obce 3. typu, resp. s rozšířenou působností) a územní reprezentativnost, tedy zastoupení obcí ze všech krajů ČR. Do šetření byla zahrnuta také čtyři největší města ČR, Praha, Brno, Plzeň a Ostrava, pro něž je podle Přílohy č.3 k zákonu č. 243/2000 Sb. ve znění zákona č. 377/2007 Sb. stanoven specifický přepočítávací koeficient RUD. V šetření bylo dbáno na rovnoměrný výběr obcí z celé republiky, tedy zachování poměru vnitrostátních a příhraničních obcí (geografická poloha).

4 Předpokládaná osnova práce Diplomová práce bude rozdělena na dvě hlavní části, a to teoretickou a analytickou. Teoretická část bude věnovaná typologickému zařazení ČR, vymezení státní správy a územní samosprávy, legislativnímu vymezení majetkové autonomie obcí, charakteru municipálního rozpočtu, fiskálnímu decentralismu a evropským příkladům. Analytická část bude zaměřena na ověření nastíněných tezí v teoretickém kontextu a v kontextu širokého dotazníkového šetření.

4.1 Osnova 1. Úvod vymezení cíle, tezí diplomové práce, metod práce, vysvětlení výběru tématu,

-

zhodnocení zdrojů 2. Teoretická východiska typologické zařazení, vymezení státní správy a územní samosprávy,

-

legislativní vymezení majetkové autonomie obcí, vymezení charakteru municipálního rozpočtu, představení a analyzování problematiky fiskálního decentralismu a uvedení evropských příkladů 3. Analytická část systém financování měst a obcí v ČR, analýza postojů dotčených stran a

-

aktérů k současnému stavu financování, vyhodnocení dotazníkového šetření 4. Závěr shrnutí diplomové práce, vyvrácení/ potvrzení výzkumných otázek

-

5. Použitá literatura a zdroje 6. Přílohy

5 Seznam literatury 1. Dokumenty, zákony, primární zdroje
Evropská charta místní samosprávy. [online]. Dostupné na WWW: http://www.asociacekraju.cz/vismo5/dokumenty2.asp?id_org=450022&id=6 9290.


Český statistický úřad. Obce České republiky. 2010. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/t/F400463097/$File/1302101 02.pdf.
Koaliční smlouva o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti, vlády práva a boje proti korupci uzavřená mezi Občanskou demokratickou

stranou, stranou TOP 09 a stranou Věci veřejné. [online]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d147a092-bc27-49b2-b863362c24d4085d.pdf.


Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová. "Podpořím změnu, která zvýší příjmy obcí, aby mohly být více samostatné a investovat do svého majetku", říká Michaela Šojdrová. 14.10.2010. [online]. Dostupné na WWW: http://www.kdu.cz/Zpravy/Aktualne/2010/-Podporim-zmenu,-ktera-zvysiprijmy-obci,-aby-mohl.aspx.


Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová. Volební program 2010 – 2014. KDU-ČSL to lepší v nás. [online]. Dostupné na WWW: http://www.kdu.cz/Kdu/media/Kdu/Volby/KDU_program.pdf.


Národohospodářská fakulta VŠE v Praze. Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD. Praha: VŠE, 13.2.2009. [online]. Dostupné na WWW: http://www.smscr.cz/rozpoctove_urceni_dani.php.
Občanská demokratická strana. Řešení která pomáhají. Volební program pro volby do Poslanecké sněmovny 2010. [online]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/archiv/volebni-programy.
Občanská demokratická strana. Řešení pro budoucnost. Volební program pro volby do Poslanecké sněmovny 2009. [online]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/archiv/volebni-programy.


Programy politických stran, jejich představitelů a hnutí.
Strana zelených. Čas pro obrat. Zelená ekonomika a stát bez korupce. Hospodářský a protikorupční program SZ 2010. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/ekonomicky-program2010.pdf.
Strana zelených. Volební program SZ. Volby do Poslanecké sněmovny 2010. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/sz-volebni-program2010.pdf.


Svaz měst a obcí. Koaliční smlouva z pohledu obcí a měst. 14. července 2010. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/koalicnismlouva-z-pohledu-obci-a-mest.aspx.
TOP 09. Volební program 2010. Volby 2010 do Poslanecké sněmovny. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.top09.cz/volby2010/poslanecka-snemovna/.
Věci veřejné. Veřejné rozpočty, mandatorní výdaje a důchodový systém. WWW: [online]. Dostupné na WWW: http://www.veciverejne.cz/vysledky-anket-rozpocty.html.
Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 337/1992 Sb., o správních poplatcích.
Zákon č. 360/2007 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2008.
Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
Zákon č. 475/2007 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2009.
Zákon č. 565/1900 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
Zprávy Ministerstva financí České republiky pro finanční orgány obcí a krajů. Ministerstvo financí ČR. [online]. Dostupné na WWW: www.mfcr.cz.

2. Monografie
Bahl, R.; Lihn, F. Urban Public Finance in Developing Countries. New York: Oxford University Press, 1992.
Bailey, S.J. Local Government Economics. Principles and Practice. London: Macmillan Press Ltd., 1999.
Bailey, S.J. Strategy Public Finance. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2003.
Bénard, J. Veřejná ekonomika. Praha: EÚ ČSAV, 1989.
Blore, I.; Devis. N.; Slater, R. Municipalities and Finance. London: Earthscan, 2004.
Blöchliger, H.; King, D. Fiscal Autonomy of Sub-central Government. OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, 2006. [online]. Dostupné na WWW: www.oecd.org/ctp/federalism.


Coulson, A.; Campbell, A. Local government in Central and Eastern Europe: the rebirth of local democracy. London: Routledge, 2007.
Copus, C. Party Politics and Local Government. Manchester: Manchester University Press, 2004.
Dafflon, B. Local Public Finance in Europe: Balancing the budget and Controlling Debt. Cheltentham: Edward Elgar, 2002.
Drulák, P. Teorie mezinárodních vztahů. Praha: Portál, 2003.
Falzon, M.; Peretti, M.P.; Verdier, A. Local Finance in the Twenty five Countries of the European Union. Paris: Dexia Editions, 2004.
Fossati, A.; Pannella, G. Fiscal federalism in the European Union. London: Routledge, 1999.
Hamerníková, B.; Kubátová, K. Veřejné finance – učebnice. Praha, Eurolex Bohemia, 1999.
Heinelth, H.; Hlepas, N. Typologies of local government system. In: Bäck, H.; Heinelt, H.; Magnier, A.; (eds.). The European Mayor: political leaders in the context of local democracy. Wiesbaden: VS Verlung für Sozialwissenschaften, 2006.
Kersting, N.; Vetter, A.; (eds.). Reforming Local Government in Europe. Opladen: Leske + Budrich, 2003.


Lankina, T.V.; Hudalla, A.; Wollmann, H. Local governance in Central and Eastern Europe : comparing performance in the Czech Republic, Hungary, Poland and Russia. New York: Palgrave Macmillan, 2008.
Melion, M. Finance územních samospráv. Hradec Králové: E.I.A., 2000.
Musqrave, R.A.; Musqrave, P.B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994.
Nemec, J.; Wright, G. Public Finance: Theory and Practice In Central European Transition. Bratislava, NISPACee, 1997.
Peková, J. Finance územní samosprávy. Praha: Victoria Publishing, 1995.
Peková, J. Hospodaření a finance územních samospráv. Praha: Management Press, 2004.
Peková, J. Hospodaření obcí a rozpočet. Praha: Victoria Publishing, 1995.
Peková, J. Veřejné finance. Úvod do problematiky. Praha: ASPI, a.s., 2001.
Peková, J.; Pilný, J.; Jetmar, M. Veřejná správa a finance. Praha: ASPI, a.s., 2008.
Provazníková, R. Financování měst, obcí a regionů teorie a praxe. Praha: GRADA Publishing, 2009.
Rektořík, J.; Šelešovský, J.; a kol. Finance, rozpočty, účetnictví, veřejná kontrola. Brno: MU, Praha: IMS, 2002.
Rektořík, J.; Šelešovský, J.; a kol. Strategie rozvoje měst, obcí, regionů a jejich organizací. Brno: MU, Praha: IMS, 1999.
Tománek, P.; Halásková, M.; Široký, J. Financování územních samosprávných celků v ČR. Ostrava: VŠB TU, 2004.
Valeš, L.; a kol. Politické aspekty veřejné správy. Aleš Čeněk. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006.
Wildavsky, A. Budgeting. A comparative Theory of Budgetary Precesses. Oxford: Ttansction Publisher, 1989.

3. Periodika
Časopis Czech Journal of Economics and Finance, Finance a úvěry. [online]. Dostupné na WWW: http://journal.fsv.cuni.cz/.


Časopis Ekonom. [online]. Dostupné na WWW: http://ekonom.ihned.cz.
Časopis Moderní obec. [online]. Dostupné na WWW: http://moderniobec.ihned.cz.


Časopis Obec a finance. [online]. Dostupné na WWW: http://www.triada.cz/oaf/.


Časopis Veřejná správa. [online]. Dostupné na WWW: http://www.mvcr.cz/clanek/verejna-sprava-947101.aspx.

4. Internetové zdroje
http://www.asociacekraju.cz/.
www.cssd.cz.
www.komunikujici-mesto.cz.
www.kscm.cz.
www.mfcr.cz.
www.ods.cz.
www.psp.cz.
www.senat.cz.
www.smocr.cz.
www.smscr.cz.
www.veciverejne.cz.
www.top09.cz.
Webové stránky dalších politických stran a subjektů.
Webové stránky měst a obcí zapojených do průzkumu.

Obsah Úvod ........................................................................................................................ 1 1.

Vymezení zkoumané problematiky, aktuálnost výběru zvoleného tématu ... 1

2.

Cíle výzkumu, hlavní teze práce .................................................................... 4

3.

Metody výzkumu ........................................................................................... 5 1. Kritéria výběru jednotek výzkumu ............................................................. 7 2. Výběr konkrétních obcí a měst ................................................................... 8 První kategorie obcí .................................................................................... 8 Druhá kategorie obcí a měst ........................................................................ 9 Třetí kategorie obcí a měst ........................................................................ 10 3. Strategie sběru dat .................................................................................... 11

1

4.

Struktura práce ............................................................................................. 13

5.

Práce se zdroji dat, podoba citací pramenů, podoba grafů a tabulek ........... 15 Teoretická východiska ............................................................................... 17

1.1 Typologické dělení komunálních systémů .................................................. 17 1.2 Veřejná správa ............................................................................................. 20 1.3 Vymezení finanční autonomie a postavení místních samospráv ................. 23 1.4 Fiskální federalismus ................................................................................... 24

2

1.4.1

Modely fiskálního federalismu ........................................................ 25

1.4.2

Klasifikace příjmů............................................................................ 27

Evropská komparace systémů financování municipalit ......................... 30 2.1 Míra finanční autonomie evropských municipalit ....................................... 30

2.2 Poskytování dotací a transferů evropským samosprávám ........................... 45 3

Postavení municipalit v podmínkách České republiky........................... 55 3.1 Typologické zařazení ČR ............................................................................ 55 3.2 Model veřejné správa v ČR ......................................................................... 57 3.2.1

Legislativní vymezení financování a postavení místních samospráv .. ......................................................................................................... 57

3.2.2

Samospráva a přenesená státní působnost ....................................... 59

3.2.3

Problematické aspekty veřejné správy ............................................. 61

3.3 Fiskální federalismus v českých podmínkách ............................................. 66 4

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního

nastavení a politická diskuze ................................................................................ 71 4.1 Poskytování dotací a transferu v podmínkách ČR ....................................... 72 4.1.1

Využívané dotace a transfery místními samosprávami ................... 72

4.1.1.1 Příspěvek na přenesenou státní působnost .................................... 72 4.1.1.1.1 Míra krytí přenesené působnosti jednotlivým typů obcí..... 74 4.1.1.1.2 Míra krytí přenesené působnosti u hlavního města Praha, Brna, Ostravy, Plzně ............................................................................. 77 4.2 Rozpočtového určení daní: legislativní nastavení a politická diskuze ........ 78 4.2.1

Daňové příjmy v letech 1993-1995 ................................................. 79

4.2.2

Daňové příjmy v letech 1996-2000 ................................................. 82

4.2.3

Daňové příjmy v letech 2001-2007 ................................................. 84

4.2.4

Cesta ke změně zákona o rozpočtovém určení daní ........................ 90

4.2.5

Novelizace zákona o rozpočtovém určení daní ............................... 94

4.2.5.1 Zlínská iniciativa a její návrh řešení ............................................. 94 4.2.5.2 Sociálně-demokratický návrh řešení ............................................. 96 4.2.5.3 Svaz měst a obcí a jeho návrh řešení ............................................ 97

4.2.6

Schválená podoba novely vycházející z vládního návrhu platná od

počátku roku 2008 .......................................................................................... 98 4.2.7

Politické pozadí schválené novely ................................................. 102

4.2.8

Analýza postojů politických stran, další vývoj .............................. 105

4.2.8.1 Předvolební kampaň politických stran ........................................ 107 4.2.8.2 Koalice nakloněná nové podobě zákona ..................................... 113 4.2.8.3 Nový model sdílených daní pro obce a města............................. 115 4.2.8.4 Ohrožení vládní koalice .............................................................. 118 4.2.8.5 Novela RUD v Poslanecké sněmovně: diskuze o systémovosti předlohy ................................................................................................... 120 4.2.8.5.1 Politické pozadí projednávané novely .............................. 121 5

Výsledky a závěry dotazníkového šetření .............................................. 123 5.1 První blok šetření „Objem finančních prostředků“ ................................... 124 5.2 Druhý blok šetření „Přenesená působnost“ ............................................... 129 5.3 Třetí blok šetření „Samospráva“ ................................................................ 132 5.4 Čtvrtý blok šetření „Rozpočtové určení daní“ ........................................... 134 5.5 Pátý blok šetření „Dotace“......................................................................... 139 5.6 Šestý blok šetření „Zájmy“ ........................................................................ 143 5.7 Sedmý blok šetření „Projednávaná novela RUD“ ..................................... 146

Závěr .................................................................................................................... 149 1. Shrnutí vlastního výzkumu ..................................................................... 149 2. Zodpovězení výzkumných tezí ............................................................... 158 Seznam tabulek .................................................................................................... 166 Seznam grafů ....................................................................................................... 170 Seznam použité literatury ................................................................................... 172

1.

Dokumenty, zákony, primární zdroje ........................................................ 172

2.

Monografie ................................................................................................ 187

3.

Periodika, tisk, média ................................................................................ 195

Přílohy .................................................................................................................. 212 1.

Scénář polostrukturovaného rozhovoru (dotazníkového šetření) .............. 212

2.

Přepis záznamu pořízeného 5. 10. 2011 se starostkou obce Bratřínov Alenou

Česákovou......................................................................................................... 226 3.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 6. 10. 2011 se starostkou obce

Mořinka Kateřinou Smoterovou ....................................................................... 237 4.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 29. 9. 2011 se starostou obce Zvole

Ing. Miroslavem Stoklasou ............................................................................... 251 5.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 5. 10. 2011 se starostkou obce Jílové

u Prahy Mgr. Květou Halanovou ...................................................................... 269 6.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 12. 10. 2011 se starostou obce

Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. ............................................... 284 7.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 27. 10. 2011 se starostou obce

Týnec nad Sázavou Mgr. Martinem Kadrnožkou ............................................. 302 8.

Přepis zvukového záznamu pořízeného 6. 10. 2011 se starostkou města

Beroun Ing. Šárkou Endrlovou a vedoucí finančního odboru Ing. Marcelou Maršíkovou ....................................................................................................... 315 9.

Přepis telefonického záznamu pořízeného 5. 10. 2011 se starostou obce

Černošice Mgr. Filipem Kořínkem ................................................................... 333 10. Přepis zvukového záznamu pořízeného 16. 11. 2011 se starostou obce Příbram MVDr. Josefem Řihákem a vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí Mgr. Pavlou Novákovou ........................................................................... 339

Úvod

Úvod 1.

Vymezení

zkoumané

problematiky,

aktuálnost

výběru

zvoleného tématu V posledních letech5 byla v České republice realizována reforma veřejné správy, s níž úzce souvisí problematika veřejných financí, zvláště pak financování měst a obcí. Přesun pravomocí, kompetencí a odpovědnosti při zajišťování úkonů veřejné správy a veřejných služeb vede dlouhodobě k posilování postavení místních vlád, jejich rozpočtů a rozvíjí se tak demokratické principy. Důležitým předpokladem je v rámci decentralizace nastavení optimální míry fiskální decentralizace, tzn. rozdělení příjmů mezi všechny veřejné rozpočty. Financování územních samospráv ohraničuje rámec jejího fungování. Místní orgány jsou v případě samosprávy lépe seznámeny s potřebami a preferencemi občanů – voličů. Poskytování statků a služeb jim mohou přizpůsobit a zefektivnit tak alokaci finančních prostředků. Principy územní samosprávy jsou vtěleny do Evropské Charty místní samosprávy, která zakládá práva municipalit na finanční autonomii. Komunální rozpočty jsou prostředkem, jímž místní vlády naplňují své cíle, své politiky a zajišťují rozvoj své municipality. Odborné debaty ale častěji než o rozpočtech probíhají o volebním a stranickém systému, o koaličních vazbách či o přímé volbě starostů. Problematika systému financování samospráv přesahuje rámec politologie. Je tématem multidisciplinárním, mezioborovým. Aby bylo možné téma uchopit a zkoumat z politologického pohledu, je třeba nastínit ekonomický a právní kontext (v odborných publikací se setkáváme s ekonomickým zaměřením či právním podtextem). Postavení municipalit v rámci decentralizace není možné hodnotit bez vyrovnání se s otázkou financování. Stěžejní je tedy rovina politologická, nicméně při řešení je nutné využít mezioborových poznatků a přístupů jiných věd. Vzniká tu proto prostor (1.) pro analýzu systému financování českých měst a obcí z hlediska dopadů (nejenom) na komunální politiku a (2.) pro zhodnocení politického pozadí celého problému (jak na celostátní úrovni, tak i při analýze postojů starostů). Abychom mohli analyzovat finanční autonomii českých měst a obcí, popř. postavení místních samospráv v rámci 5

První etapa reformy veřejné správy byla završena vznikem krajské samosprávy (rok 2000). V rámci druhé fáze byly v roce 2003 zrušeny okresní úřady a jejich pravomoci byly převedeny na kraje a obce s rozšířenou působností. Třetí etapa stále probíhá a klade si za cíl modernizaci státní správy.

1

Úvod demokratického zřízení ČR, ve kterém územní samosprávy artikulují zájmy a preference jednotlivých občanů, je nutné určit jaké jsou vztahy jednotlivých úrovní veřejné správy z hlediska daňové autonomie, právního postavení, výše odpovědnosti a míry kompetencí v rámci veřejných rozpočtů. Bez rozpoznání těchto skutečností, která ve svém důsledku determinují rozhodnutí komunálních politiků, nelze zmíněnou problematiku analyzovat. V České republice je využíván kombinovaný model fiskálního federalismu s decentralizačními prvky, jenž se zabývá horizontálními a vertikálními vazbami a strukturou soustavy veřejných rozpočtů. Klíčová je decentralizace výdajů, přenesení odpovědnosti za výkon a poskytování veřejných statků nižším úrovním veřejné správy, přesun pravomocí ve zdanění či získávání příjmů. Decentralizace vede ke zvýšení efektivnosti a odpovědnosti za financování místních rozpočtů. Místní rozpočty se na straně příjmů dají rozdělit na daňové, dotace a transfery, nedaňové a z dluhových nástrojů (úvěry, půjčky). Příjmová strana rozpočtu pak určuje i výdaje místních samospráv. Jedním z nejvýznamnějších zdrojů příjmů obecního rozpočtu jsou daňové příjmy. Tvoří téměř polovinu celkových příjmů a mohou tak ovlivňovat finanční stabilitu obcí. Rozhodování volených zástupců o alokaci finančních prostředků v případě jejich nedostatečnosti může dosahovat značných politických rozměrů a determinovat tak komunální politiku. Proto se zraky politických představitelů obcí upínají na zákon o rozpočtovém určení daní, který od vzniku samostatné České republiky a obnovení samosprávných celků doznal řady změn a novelizací. Složitý vývoj není stále ukončen. Vedou se nové a nové debaty o způsobu přerozdělení sdílených

daní,

protože daňové příjmy poskytují

obcím

určitou

autonomii

v rozhodování. O jejich využití rozhoduje zcela samostatně příslušná samospráva. Političtí aktéři v souvislosti s otázkou reformy financování měst a obcí kladou důraz na řešení udržitelnosti, naplňování základních cílů obce a plnění svých politických programů. Politické strany, jejich představitelé a další zainteresované strany (SMO ČR6, SMS ČR7 a další) kladou důraz na komplexní změny hospodaření samospráv, vč. systému rozpočtového určení daní. Nicméně přijetí „spravedlivé“ podoby zákona

6 7

Svaz měst o obcí ČR. Dále také SMO ČR. Sdružení místních samospráv ČR. Dále také SMS ČR.

2

Úvod nebude v podmínkách rozdrobené sídelní struktury a geografických, demografických, ekonomických a sociální rozdílů obcí a měst vůbec lehké. Nová kapitola rozpočtového určení daní se začala psát na konci roku 2007, kdy byla přijata prozatím poslední novela daného zákona, resp. již na konci r. 2005. Na systém financování samospráv se snesla kritika od zástupců Svazu města a obcí, kteří představili své požadavky a volali po revizi systému. Na ně pak navázala skupina senátorů, kteří Ústavnímu soudu předložili žádost o zrušení části zákona o rozpočtovém určení daní8. Na zamítavý rozsudek reagovala řada subjektů9, které se snažily promluvit do nového uspořádání různými manifestacemi či předkládanými návrhy10 a prosadit změnu dělení sdílených daní, resp. financování obcí a měst. Přes tyto snahy byla v roce 2007 přijatá „úzká novela“. Řešení těžkostí související s tímto zákonem bylo odloženo. Téma financování územních samospráv se stalo velkým předvolebním tématem jak v neuskutečněných volbách v r. 2009, tak v řádných parlamentních volbách v r. 2010. Touto cestou se profilovaly některé subjekty kandidující do PSP ČR. RUD bylo značně zpolitizováno a při jednáních zainteresovaných se objevila řada emotivních projevů a výroků, z nichž bylo patrné, že přijetí nového zákona nebude jednoduché. V současnosti Poslanecká sněmovna ČR projednává novou novelu zákona o rozpočtovém určení daní. Cílem předkladatelů je pro některé starosty a politiky nepřijatelná změna celého mechanismu. Předložená diplomová práce zobrazuje genezi vzniku stávajícího systému financování měst a obcí ČR a její politické pozadí, vč. vymezení a zhodnocení sporných bodů a dopadů systému. Odhaluje rovněž motivy aktérů. Role místních daní, v českých podmínkách daně z nemovitosti a místních poplatků11 je úzce provázaná s daňovou decentralizací a kompetencemi lokálních vlád. Věnuji se typologickému zařazení a diferentnímu přístupu ke klasifikaci místních daní a k jejich postavení v českých podmínkách. Vymezení místních daní, resp. poplatků vzhledem k deskriptivnímu charakteru do práce není zařazeno12. Nicméně zajímavé poznatky přinesly závěry dotazníkového šetření a postoje některých politiků k zavedení ryze komunální daně.

8

Dále RUD. Jednalo se například o Spolek pro obnovu venkova, Iniciativu pro živý venkov nebo o Zlínkou výzvu. Návrhy předložily i politické strany, např. ČSSD. 11 Mezi místní poplatky, o jejichž zavedení a výši (zákone stanovuje maximální výši) rozhoduje zastupitelstvo obcí a měst, patří poplatek mj. ze psů, poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, poplatek z ubytovací kapacity, poplatek ze vstupeného, poplatek za užívání veřejnéhoprostranství, poplatek za povolení vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí města a další. 12 Místní poplatky vymezuje Sbírka zákonů č. 565/1900 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Tématu se také věnuje Marková, Peková nebo Provazníková. 9

10

3

Úvod Dotace a transfery tvoří druhou nejvyšší kategorií příjmů obcí a měst. Samosprávy jsou na nich závislé. Tuto kategorii je možné rozdělit do dvou oblastí. Do první skupiny spadá výše příspěvku na přenesenou působnost, do druhé pak dotační systém jako takový. Reforma veřejné správy přinesla obcím nárůst přenesené působnosti. Zvýšil se tak finanční tlak na obce. Dotace v řadě případů nehradí veškeré náklady spojené s výkon státní správy. Samotná konstrukce výpočtu příspěvku na výkon přenesené působnosti nepočítá s celkovým krytím výdajů. Metodika Ministerstva vnitra ČR vyzývá samosprávy, aby náklady dofinancovávaly z vlastních zdrojů (vč. problematického daňového výnosu). Výše poskytovaného příspěvku, resp. nárokové dotace se různí podle typu působnosti samosprávy. Výsledky dotazníkového šetření přinesly odlišné závěry od všeobecně přijímaných. Otázka reformy veřejné správy a financování se v posledních letech stala více diskutovanou. Jedná se o aktuální téma, na které se zaměřuje celá řada politických subjektů. Do debaty značně přispívají a otevírají nová témata i orgány jako je Svaz měst a obcí České republiky, Spolek pro obnovu venkova či Sdružení místních samospráv. I přesto, že se jedná o klíčovou problematiku při zajišťování denních potřeb každého občana, komunální rozpočty zůstávají stranou odborné (nejenom politologické) a laické veřejnosti. Otevírá se mi tak prostor pro výzkum dané oblasti, jeho zpracování a zaplnění určitého bílého místa.

2.

Cíle výzkumu, hlavní teze práce Diplomová práce si klade za cíl zodpovědět otázku, zda „Vyhovuje současný

stav financování obcí jejich politickým představitelům tak, aby bylo zajištěno realizování základních úkolů a poslání obcí? Je podle relevantních aktérů diskuze (politických stran a hnutí, SMO ČR, SMS ČR) nutná reforma veřejných financí? Mění se názor politických reprezentantů na nutnost reformy veřejných financí v závislosti na velikosti obce?“ V diplomové práci analyzuji hlavní pilíře financování měst a obcí ČR (definuji jeho problematické aspekty: rozpočtové určení daní, systém dotací a transferů, resp. příspěvek na přenesenou působnost, místní daně, resp. poplatky) proto, abych osvětlila postoje politických aktérů a zainteresovaných stran. Práce by měla vymezit evropské trendy v rámci finanční autonomie a postavení místních samospráv vycházejících z implementace mezinárodních pravidel (mj. z Evropské charty místní samosprávy) a

4

Úvod poskytnout tak ucelený pohled na fungování veřejných financí, resp. místních rozpočtů. V rámci evropské komparace by měly být zhodnoceny systémy financování územních samospráv vycházejících z modelů fiskálního federalismu, resp. seznámení se s aspekty daňové decentralizace a vymezení daňové autonomie místních vlád. Neodmyslitelnou součástí je i obeznámení se s případnou závislostí územních samospráv na dotací a transferech. Dalším záměrem práce je vymezení podmínek fungování obcí a měst v České republice. Důraz je kladen na legislativní rámec a postavení místních samospráv ve veřejné správě a stanovení míry finanční autonomie českých měst a obcí. V práci by měly být vytyčeny problematické aspekty, se kterými se musí veřejná správa vypořádat. Nosným tématem by pak měla být analýza postojů klíčových politických hráčů a zainteresovaných stran k systému financování místních samospráv, resp. k reformě RUD a identifikace slabin systému a navržení jejich řešení vyplývajících z postojů politických představitelů zahrnutých do výzkumu. Političtí představitelé místních samospráv nejsou kvůli různým rolím a míře veřejných služeb, které hrají a poskytují, jednotní v názoru na podobu financování místních rozpočtů. Municipality tak nedisponují jednotným silným hlasem při zajišťování svých priorit. Tyto odlišné zájmy se odrážejí v programech politických stran. V neposlední řadě je záměrem práce obeznámit čtenáře s politickým kontextem a důsledky daného procesu. Vzhledem k uzávěrce odevzdání (diplomová práce byla zpracovaná k datu 8. března 2012) byl politický vývoj analyzován až po 1. čtení návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní. Toho času byla legislativní předloha přikázána k projednání výborům.13

3.

Metody výzkumu Strategie řešení předložené diplomové práce je založena na využití jedinečné

případové studie14, která si klade za cíl poskytnout hluboké porozumění a příčinné

13 Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj zatím návrh zákona neprojednal. Rozpočtový výbor návrh projednal a vydal dne 29. 2. 2012 usnesení o přerušení projednávání do 8. května téhož roku. (Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/2, část č. 1/2.) 14

Původně měla být diplomová práce řešena strategií kombinací kvalitativních a kvantitativních metod, nicméně po hlubší konzultaci s předními odborníky sociologie Mgr. Martinem Hájkem PhD. a doc. Milanem Tučkem CSc. byla metodologie přizpůsobena plánovému šetření. Zvolila jsem valitativní metody, resp. jedinečnou případová studie, která usiluje o zachycení složitosti případu v jeho celistvosti a snaží se poskytnout integrovaný pohled na předmět studia a jeho komplexní uchopení, zkombinovanou s metodologií „dimensional sampling“, kterou popsal Arnold (1970) a ve své práci použil Steiner. Přes přizpůsobení metodologie předložená diplomová práce odpovídá zádání porjektu.

5

Úvod vysvětlení daného případu při zohlednění celkového kontextu událostí a dějů a vzhledem k multidisciplinaritě tématu i zahrnutí značného počtu proměnných (právních, ekonomických a převážně politologických).15 Jde tedy o zachycení složitosti případu v jeho celistvosti.16 Předložená práce se snaží poskytnout integrovaný pohled na předmět studia a jeho komplexní uchopení,17 které vychází z Yinem definovaných předpokladů případové studie o využití zdrojů dat kvalitativního i kvantitativního charakteru, využití předchozích teoretických tvrzení pro analýzy v kontextu více proměnných. Yin chápe výzkum v širším hledisku, který má být zaměřen „na jev v rámci (celkového) kontextu, zvláště v situacích, kdy hranice mezi jevem a kontextem jsou zastřené“.18 Cílem dotazníkového šetření bylo doplnit kapitoly 1 - 4, které měly položit základ k hodnocení závěrů výzkumu a zodpovězení výzkumné teze. Při zpracování těchto kapitol jsem využila kombinaci kvalitativní analýzy primární zdrojů, mezi něž patří dokumenty státních úřadů, programy politických stran, programová prohlášení vlády, prohlášení zainteresovaných stran, a komparativní metody srovnávající jednotlivé systémy financování, míru fiskální autonomie, vývoj jednotlivých příjmů nebo postoje politických stran a zainteresovaných subjektů. Tyto kapitoly měly poskytnout komplexní souvislosti k porozumění kontextu, do kterého byly zasazeny závěry mého šetření. Za základ při výběru jednotlivých obcí vhodných pro výzkum byla využita kvalitativní metoda případové studie, konkrétně tzv. „dimensional sampling“. (Stejnou metodu využil Steinera při zkoumání sdružování švýcarských obcí19). Tato metoda poskytuje postup k provedení tzv. „small-number studies“, na jejímž základě byl vymezen vzorek20 obcí relevantní z hlediska zodpovězení výzkumné otázky. Podle Witzela zaměření na menší zkoumaný vzorek umožňuje intenzivnější studium a zisk komplexnějších výsledků21, proto bylo k výzkumu zvoleno 9 obcí různých stupňů podle určitých kritérií22. Obce a města byly podle výkonu přenesené působnosti rozděleny do tří základních stupňů. V rámci „dimensional samplingu“ byl využit uvnitř každé skupiny tzv. přístup „most similar system design“, rozdíly mezi jednotlivými obcemi a 15

Drulák, 2008, str. 33. Hendl, 2008, str. 102. Hendl, 2008, str. 50.; Drulák, 2008, str. 34 18 Hendl, 2008, str. 106-107. 19 Steiner, 2002, str. 367-368. 20 Arnold, 1970, str. 147.; Steiner, 2002, str. 367-368. 21 Steiner, 2002, str. 363. 22 Kritéria, na jejichž základě byl vzorek obcí vybrán, je v následující podkapitole. 16 17

6

Úvod městy nebyly výrazné. Naopak mezi jednotlivými kategoriemi byl aplikován „most different system design“ uplatňující zřetelnější diference.23 Cílem použité metody bylo v celistvosti a nestranně vystihnout zkoumané případy, potvrdit či vyvrátit výzkumnou otázku, popř. objevit a popsat kauzální vztahy a procesy.

1. Kritéria výběru jednotek výzkumu Pro českou komunální politiku je typická značná municipální rozdrobenost. Na území ČR se nachází 624924 obcí rozdělených do 14 krajů, dříve do 76 okresů (bez hl. města Prahy). Obce s rozšířenou působností (obce 3. typu) dosahují počtu 205, obce 2. typu, tedy s pověřeným obecním úřadem pak čísla 388 (vč. 3.typu). Pro účely šetření byl zvolen reprezentativní vzorek obcí České republiky podle výše stanovené metodologie na základě kombinace několika kritérií. Kritéria výběru25 byla založena na správní hierarchii, tzv. podle míry výkonu přenesené působnosti (obce 1. typu, obce 2. typ, resp. s pověřeným obecním úřadem, a obce 3. typu, resp. s rozšířenou působností), územní reprezentativnosti (zastoupení satelitních obcí, spádových obcí, správních obcí, obcí bez větší provázanosti na ostatní obce a města a další), územním rozložení obcí (zastoupení různých okresů a správních obvodů), velikosti obce (zde byl kladen důraz na počet obyvatel a hustotu zalidnění na 1 kilometr čtvereční; v každé kategorii byla brána na zřetel snaha o zařazení obcí na škále nejmenší – středně velké – největší obce a s nejmenší hustotou zalidnění – střední úrovní a největší hustotou osídlení obce; vzhledem k charakteru územní rozdrobenosti, výkonu přenesené působnosti a dalším limitujícím faktorům tato skutečnost nebyla vždy stoprocentně naplněna, ovšem byl kladen důraz na co největší naplnění všech kritérií; dopad na výdajovou stranu rozpočtů má i věková struktura obyvatelstva, průměrný věk v obcích a městech v blízkosti Prahy je poměrně nízké, pohybují se do 40 let, nicméně zásadnější dopad na výdajovou strukturu má zastoupení jednotlivých věkových skupin na celkové populaci municipality), socioekonomických faktorech (podnětem k zařazení tohoto kritéria byly politické diskuze týkající se změny RUD, resp. systému financování místní samosprávy; zařazeno bylo kritérium diskutované nadmořské výšky a počtu podnikatelských subjektů přepočítaných na počet obyvatel) a zastoupení obcí ve čtyřech velikostních kategorií podle rozpočtového určení daní (kategorie obcí s

23

Steiner, 2002, str. 367-368. ČSÚ, 2010. 25 S přizpůsobením strategie řešení byl zároveň upraven vybraný vzorek obcí a kritéria jeho výběru. 24

7

Úvod 1.) 0 – 300 obyvatel, 2.) 301 – 5 000 obyvateli, 3.) 5 001 – 30 000 obyvatel a 4.) města s více než 30 001 obyvateli).

2. Výběr konkrétních obcí a měst Na základě výše zmíněných kritérií bylo vybráno 9 obcí a měst26. Šetření probíhalo ve Středočeském kraji v obcích nejmenších (Mořinka s 131 obyvateli) až po město Příbram s více než třiceti tisíci obyvateli. Výsledky vycházející z šetření umožňují poskytnout určité zobecnění pro obce v rozmezí 0 – 35 000, resp. 40 00027 obyvatel, tzn. pro 6 217 z 6 239 obcí a měst (tab. 30)28, které se potýkají s obdobnými problémy, výkonem státní správy a samosprávy. Z každé kategorie byly vybrány tři municipality tak, aby bylo dosaženo širokého pokrytí regionu (ve Středočeském kraji jsou zastoupeny okresy Benešov, Beroun, Praha-západ a Příbram). První kategorie obcí Do první kategorie obcí vykonávajících základní přenesené úkony29 byly zařazeny obce Bratřínov, Mořinka a Zvole. Základní charakteristiky obcí podle výše jmenovaných kritérií jsou: Bratřínov − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 1. typ okres: Praha-západ správní obvod: ORP Černošice, OPÚ Mníšek pod Brdy počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 163 podnikatelské subjekty: 46 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,28) průměrná nadmořská výška: 337 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 29 obyvatel; 14-64 let 113 rezidentů; nad 65 let 21 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 0-300

Mořinka − výkon přenesené působnosti: 1. typ − okres:Beroun − správní obvod: ORP Beroun, OPÚ Beroun 26 Statistické údaje z portálu veřejné správy ( spravuje Ministerstvo vnitra ČR) www.portal.gov.cz. nebo z databáze Českého statistického úřad http://www.epusa.cz/index.php. 27 Statistické údaje vymezují tuto kategorii v rozmezí 30 001 – 40 000 obyvatel. 28 Počet 6 217 obcí a měst odpovídá 99,67 procentů z celkového úhrnu municipalit. 29 Obce I. typu vykonávají základní výkon přenesené působnosti např. v oblasti přestupků, životního prostředí nebo ochraně zvířat, atd. (Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 7, § 8, § 61, odst. 1, písm. a.; Binek; Galvasová; Kadečka, 2. května 2008.)

8

Úvod − − − −

počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 138 podnikatelské subjekty: 35 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,74) průměrná nadmořská výška: 320 m.n.m. věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 30 obyvatel; 14-64 let 83 rezidentů; nad 65 let 25 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 0-300 Zvole − − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 1. typ okres: Praha-západ správní obvod: ORP Černošice, OPÚ Jesenice počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 1 658 podnikatelské subjekty: 457 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,62) průměrná nadmořská výška: 365 m.n.m průměrný věk (k 31. 12. 2010): 35,5 let věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 358 obyvatel; 14-64 let 1 157 rezidentů; nad 65 let 138 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 301-5 000

Druhá kategorie obcí a měst Do druhé skupiny byly zahrnuty obce s pověřeným obecním úřadem. Jednalo se o Týnec nad Sázavou, Mníšek pod Brdy a Jílové u Prahy. Jílové u Prahy − − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 2. typ okres: Praha-západ správní obvod30: ORP Černošice, OPÚ Jílové u Prahy počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 4 239 podnikatelské subjekty: 1 376 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,08) průměrná nadmořská výška: 381 m.n.m průměrný věk (k 31. 12. 2010): 38,9 let věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 732 obyvatel; 14-64 let 2 976 rezidentů; nad 65 let 531 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 301-5 000

Mníšek pod Brdy − výkon přenesené působnosti: 2. typ − okres: Praha-západ − správní obvod31: ORP Černošice, OPÚ Mníšek pod Brdy 30 Správní obvod Jílového u Prahy: Buš,Davle, Hradištko, Jílové u Prahy, Kamenný Přívoz , Libeř, Měchenice, Okrouhlo, Petrov, Pohoří, Slapy, Štěchovice, Vrané nad Vltavou.

9

Úvod − − − −

počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 4 561 podnikatelské subjekty: 1 272 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,58) průměrná nadmořská výška: 385 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 712 obyvatel; 14-64 let 3 127 rezidentů; nad 65 let 722 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 301-5 000

Týnec nad Sázavou − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 2. typ okres: Benešov správní obvod32: ORP Benešov, OPÚ Týnec nad Sázavou počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 5 518 podnikatelské subjekty: 1 383 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,98) průměrná nadmořská výška: 281 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 850 obyvatel; 14-64 let 3 750 rezidentů; nad 65 let 918 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 5 001-30 000

Třetí kategorie obcí a měst Třetí skupina zahrnuje města s rozšířenou působností. Do šetření bylo zapojeno město Černošice, Beroun a Příbram. Beroun − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 3. typ okres: Beroun správní obvod33: ORP Beroun, OPÚ Beroun počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 18 794 podnikatelské subjekty: 5 307 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,54) průměrná nadmořská výška: 235 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 2 917 obyvatel; 14-64 let 12 991 rezidentů; nad 65 let 2 886 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 5 001-30 000

Černošice − výkon přenesené působnosti: 3. typ 31

Správní obvod Míšku pod Brdy: Bojanovice, Bratřínov, Černolice, Čisovice, Hvozdnice, Jíloviště, Klínec, Kytín, Líšnice, Mníšek pod Brdy, Řitka, Trnová, Zahořany. 32 Správní obvod Týnce nad Sázavou: Bukovany, Chářovice, Chleby, Krhanice, Krňany, Lešany, Netvořice, Rabyně, Týnec nad Sázavou, Vysoký Újezd. 33 Správní obvod Berouna: Bavoryně, Beroun, Broumy, Bubovice, Bykoš, Hlásná Třebaň, Hudlice, Hýskov, Chodouň, Chrustenice, Chyňava, Karlštejn, Koněprusy, Korno, Králův Dvůr, Kublov, Liteň, Loděnice, Lužce, Málkov, Měňany, Mezouň, Mořina, Mořinka, Nenačovice, Nesvačily, Nižbor, Nový Jáchymov, Otročiněves, Podbrdy, Skuhrov, Srbsko, Stašov, Suchomasty, Svatá, Svatý Jan pod Skalou, Svinaře, Tetín, Tmaň, Trubín, Trubská, Vinařice, Vráž, Všeradice, Vysoký Újezd, Zadní Třebaň, Zdice, Železná.

10

Úvod − − − − − −

okres: Praha-západ správní obvod34: ORP Černošice, OPÚ Černošice počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 6 379 podnikatelské subjekty: 2 144 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 2,97) průměrná nadmořská výška: 211 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 1 280 obyvatel; 14-64 let 4 147 rezidentů; nad 65 let 952 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 5 001-30 001

Příbram − − − − − − −

výkon přenesené působnosti: 3. typ okres: Příbram správní obvod35: ORP Příbram, OPÚ Příbram počet obyvatel (k 31. 12. 2010): 34 068 podnikatelské subjekty: 9 586 (průměrně obyvatel na 1 podnik: 3,62) průměrná nadmořská výška: 502 m.n.m věková struktura obyvatel samosprávy (k 31. 12. 2010): 0-14 let 4 580 obyvatel; 14-64 let 24 147 rezidentů; nad 65 let 5 341 obyvatel − velikostní kategorie podle RUD: kategorie 30 001 a více

3. Strategie sběru dat Data jsem sesbírala na základě expertních dotazování starostů obcí a měst (v případě Berouna a Příbrami se rozhovoru účastnili i vedoucí finančního odboru, popř. vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí) jako nejvyššími představiteli exekutivy, kteří jsou seznámeni s interním chodem úřadu, s procesem politického rozhodování a s výkonem a reálným dopadem politiky obce či města. Z titulu jejich funkce jsou starostové považováni za experty36 v oblasti financování měst a obcí ČR. Jednotlivá interview (polostrukturované rozhovory) byla shromažďovaná od září do listopadu r. 2011.37 Polostrukturované rozhovory se uskutečnily na obecních a městských úřadech

34

Správní obvod Černošic: Bojanovice, Bratřínov, Březová-Oleško, Buš, Černolice, Černošice, Červený Újezd, Číčovice, Čisovice, Davle, Dobrovíz, Dobříč, Dobřichovice, Dolní Břežany, Drahelčice, Holubice, Horoměřice, Hostivice, Hradištko, Hvozdnice, Choteč, Chrášťany, Chýně, Chýnice, Jeneč, Jesenice, Jílové u Prahy, Jíloviště, Jinočany, Kamenný Přívoz, Karlík, Klínec, Kněževes, Kosoř, Kytín, Lety, Libčice nad Vltavou, Libeř, Lichoceves, Líšnice, Měchenice, Mníšek pod Brdy, Nučice, Ohrobec, Okoř, Okrouhlo, Ořech, Petrov, Pohoří, Průhonice, Psáry, Ptice, Roblín, Roztoky, Rudná, Řevnice, Řitka, Slapy, Statenice, Štěchovice, Středokluky, Svrkyně, Tachlovice, Trnová, Třebotov, Tuchoměřice, Tursko, Úholičky, Úhonice, Únětice, Velké Přílepy, Vestec, Vonoklasy, Vrané nad Vltavou, Všenory, Zahořany, Zbuzany, Zlatníky-Hodkovice, Zvole. 35 Správní obvod Příbrami: Bezděkov pod Třemšínem, Bohostice, Bohutín, Bratkovice, Brdy, Březnice, Buková u Příbramě, Bukovany, Čenkov, Cetyně, Dlouhá Lhota, Dolní Hbity, Drahenice, Drahlín, Drásov, Dubenec, Dubno, Háje, Hluboš, Hlubyně, Horčápsko, Hudčice, Hvožďany, Chrást, Chraštice, Jablonná, Jince, Kamýk nad Vltavou, Kotenčice, Koupě, Kozárovice, Křešín, Láz, Lazsko, Lešetice, Lhota u Příbramě, Milín, Modřovice, Narysov, Nepomuk, Nestrašovice, Občov, Obecnice, Obory, Ohrazenice, Ostrov, Pečice, Pičín, Počaply, Podlesí, Příbram, Radětice, Rožmitál pod Třemšínem, Sádek, Sedlice, Smolotely, Solenice, Starosedlský Hrádek, Suchodol, Svojšice, Těchařovice, Tochovice, Trhové Dušníky, Třebsko, Tušovice, Věšín, Višňová, Volenice, Vrančice, Vranovice, Vševily, Vysoká u Příbramě, Zalužany, Zbenice, Zduchovice. 36 Steiner, 2002, str. 364. 37 Interview se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) probíhalo dne 5. října 2011, se starostkou obce Mořinka Kateřinou Smoterovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za Sdružení

11

Úvod proto, aby byly získány autentické informace z dobře známého prostředí dotazovaných. Rozhovory zpravidla trvaly více než hodinu a poskytly řadu relevantních informací. Tazatel při polostrukturovaném rozhovoru zůstal pasivní. Teoretické koncepty byly v průběhu dotazování modifikovány a rozšiřovány. Ruku v ruce se prolínaly s empirickými zjištěními.38 Jako orientační rámec šetření byl vypracován scénář polostrukturovaného rozhovoru39, který vycházel z kvalitativní analýzy předcházejících kapitol. V úvodu scénáře je naznačeno politické pozadí dotazovaného, resp. základní údaje o osobě starosty a jeho politické příslušnosti. Následují informace o obci či městu, základní údaje obce, vč. vymezení typu vykonávané přenesené působnosti. Samotný scénář je pak rozdělen na sedmi bloků zaměřených na problematické úseky financování českých měst a obcí. Příručka pro interview obsahuje 25 otázek. Jedná se o kombinaci uzavřených a otevřených otázek. Úkolem respondenta u uzavřených otázek bylo vybrání jedné z možností nebo platného tvrzení. U otevřených otázek byl po starostech požadován komentář ke stavu věci. Řazení bloků, resp. otázek bylo založeno na odbornou veřejností přijímaných problematických oblastech financování místních samospráv tak, aby nebyl respondent ovlivněn hypotézami šetření a při svých výpovědích neuvedli zkreslené údaje.40 První blok otázek se věnoval objemu finančních prostředků, se kterými starostové, resp. místní rozpočty disponovaly. Tento blok byl do scénáře zakomponován kvůli objektivnímu zhodnocení stavu financování jednotlivých obcí a měst ve vztahu k výrokům starostů41 a kvůli získání důvěry dotazovaných osob. První otázky byly snadno zodpověditelné a měly za cíl „prolomit ledy“ mezi dotazovanými starosty a řešitelem.42

nezávislých kandidátů Mořinka) dne 6. října 2011, se starostou obce Zvole Ing. Miroslavem Stoklasou (ODS) dne 29. září 2011, se starostkou obce Jílové u Prahy Mgr. Květou Halanovou (SNK Evropští demokraté) dne 5. října 2011, se starostou obce Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. (bez politické příslušnosti, kandidoval za STAN) dne 12. října 2011, se starostou obce Týnec nad Sázavou Mgr. Martinem Kadrnožkou (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Volba pro město) dne 27. října 2011, se starostou obce Černošice Mgr. Filipem Kořínkem (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Věci černošické) dne 5. října 2011, se starostkou města Beroun Ing. Šárkou Endrlovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení NEZÁVISLÍ BEROUŇÁCI) a vedoucí finančního odboru Ing. Marcelou Maršíkovou dne 6. října 2011 a se starostou obce Příbram MVDr. Josefem Příhákem (ČSSD) a vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí Mgr. Pavlou Novákovou dne 16. listopadu 2011. 38 Steiner, 2002, str. 364. 39 Celé jeho znění je uvedeno v příloze. 40 Disman, 2000, str. 156-158. 41 Téměř každý starosta požadoval navýšení objemu příjmů v rozpočtu kvůli celkové nedostačnosti. Nicméně je nutné přihlédnout k objektivnímu stavu. Pokud některá obec realizuje investiční projekty v řádech milionů, s největší pravděpodobností má prostředky na běžný provoz obce. 42 Disman, 2000, str. 158.

12

Úvod Druhý blok byl zaměřen na subvencování přenesené působnosti s cílem zjistit, jak starostové na současný stav pohlížejí, zda kofinancují výkon státní správy nebo jaký postoj mají k současnému modelu veřejné správy. Třetí část se týkala samosprávných činností a uvozovala čtvrtý blok otázek o rozpočtovém určení daní. Byly zjišťovány názory starostů na současný a připravovaný model (blok sedmý; v době realizace šetření byl představen model RUD z dílny MF ČR43) RUD, vhodnost kritérií a koeficientů a názory věnující se daňové autonomii municipalit. Problematika dotací se stala předmětem pátého bloku. Na formy meziobecní spolupráce, vč. budování funkčních komunikačních kanálu byl zaměřen šestý blok. Scénář byl doplněn pro zpřesnění otázky tazatele a kvůli udržení pozornosti v průběhu dotazování o řadu grafů a vysvětlivek.44

4.

Struktura práce Předložená diplomová práce je rozdělena do pěti kapitol. První kapitola pokládá

teoretická východiska. Zbylé kapitoly jsou empirické. Tyto kapitoly poskytují podrobný rozbor sledované problematiky za využití řady zdrojů dat, vč. široké škály cizojazyčných dat a studií. Vzhledem k multidisciplinárnímu charakteru tématu jsem čerpala z různorodé škály pramenů. I přesto, že předložená práce je politologickou analýzou, při jejím zpracování bylo třeba prostudovat literaturu z řady oborů (ekonomie, finanční právo, veřejná správa a další) a vysvětlit odborné termíny a mezioborových kontext, proto se zvýšil rozsah práce. Při řešení práce byla kvůli názornosti využita četná grafická zobrazení45 také proto, aby byl předložený text dynamický a přehledný (cca 40 normostran z textu diplomové práce tvoří grafy a tabulky, samotný text pak čítá do 120 normostran, vč. úvodu, teoretických východisek a závěru). Přestože rozsah práce je značný, vlastní text splňuje normy pro organizaci studia na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze. Součástí této práce je i rozsáhlý seznam použité literatury. Přílohy obsahují scénář polostrukturovaného rozhovoru a přepisy zvukových záznamů pořízených z expertních dotazování starostů obcí a měst ČR.

43

Ministerstvo financí ČR, dále také MF ČR. Disman, 2000, str. 153-155. 45 V textu jsem uvedla 49 tabulek a 28 grafů. 44

13

Úvod První kapitola vymezuje teoretická východiska tématu. Kapitola se zaměřuje na typologická dělení komunální systémů. Vymezuje základní pojmy veřejné správy a její dělení, vč. vymezení kompetencí jednotlivých úseků. Rámec finanční autonomie a postavení územních samospráv určují mezinárodní pravidla vycházející z Evropské charty místní samosprávy. Neodmyslitelnou součástí první části je i teorie fiskálního federalismu, představení používaných modelů a klasifikace příjmů místních rozpočtů. Zmiňuji se o teoretické diskuzi předních českých odborníků o postavení místních poplatků v České republice. Druhá kapitola je zaměřena na komparaci systémů financování evropských municipalit. Je zde kladen důraz na míru daňových kompetencí místních volených vlád, resp. na fiskální decentralizaci a na postavení dotací a transferů v systémech jednotlivých zemí. Byla využita empirická data a na jejich základě představena taxonomie daňové autonomie, typologické zařazení států podle daňové autonomie a daňové decentralizace. Jsou uvedeny trendy ve stanovení obecních a regionálních daní. Státy jsou komparovány na základě podílů příjmů z místních daní, sdílených daní a z dotací. Kapitola analyzuje vliv dotačních systémů na chování samospráv. Třetí kapitola přináší konkrétní zasazení České republiky v rámci komunálních systémů. Je vymezena veřejná správy a typy obcí podle přenesené působnosti. Legislativní rámec určuje mantinely fungování samospráv, vč. zákonného zakotvení jejich financování a nakládání s majetkem municipalit. Reforma veřejné správy neodstranila řadu aspektů, se kterými se obce a města musí potýkat. Poslední část této kapitoly se zabývá vztahy veřejných rozpočtů, resp. jejich vzájemným vztahem v podmínkách kombinovaného fiskálního federalismu. Je zde naznačena role volených zástupců při sestavování místního rozpočtu a v neposlední řadě je zkoumána struktura rozpočtů, jejich skladba a výdaje, které odráží politické preference. Čtvrtá kapitola se věnuje hlavním pilířům financování českých municipalit. Analyzuje systém poskytovaných dotací a transferů, vč. příspěvku na přenesenou působnost (má charakter neúčelové dotace). Zhodnotila jsem vývoj výše příspěvku a dopady na jednotlivé typy obcí. Dalším neméně důležitým pilířem je analýza rozpočtového určení daní. Zabývám se jeho genezí, důsledky a vlivy na samosprávy v jednotlivých etapách jeho vývoje. Současně jsou analyzovány postoje dotčených zainteresovaných stran. Je rovněž nastíněn politický kontext vyjednávání.

14

Úvod Pátá

kapitola

analyzuje

závěry

kvalitativního

výzkumu,

resp.

z polostrukturovaných rozhovorů se starosty Středočeského kraje. Je zkoumáno sedm oblastí. První část poskytuje závěry o finanční situaci obcí a měst. Další část objasňuje postoje dotazovaných starostů na přenesenou působnost, vč. stávajícího modelu veřejné správy. Třetí bod přináší informace o klíčovém pilíři – o rozpočtovém určení daní. Následuje analýza systému dotací. Důraz je kladen na nenárokové dotace a transfery. Předposlední blok je zaměřen na meziobecní spolupráci, výhody a nevýhody sdružování obcí a budování komunikačních kanálů. Výzkum byl prováděn v době, kdy Ministerstvo financí představilo návrh novely rozpočtového určení daní. V posledním bloku byly zkoumány postoje starostů k této předloze.

5.

Práce se zdroji dat, podoba citací pramenů, podoba grafů a tabulek Při zpracování této diplomové práce a řešení výzkumných tezí jsem se potýkala

s enormně různorodým spektrem zdrojů a pramenů (vzhledem k multidiciplinaritě tématu). Byly využity české i cizojazyčné zdroje: od četných monografie, studií, analytických a metodických zpracování od státních institucí a úřadů, přes sbírky zákonů a legislativní akty, programy politických stran a programová prohlášení vlád, prohlášení zainteresovaných aktérů až po denní tisk. Proto bylo nutné nalézt podobu citací, která by pokryla toto spektrum pramenů a zdrojů. Za základní podobu citací použité literatury jsem zvolila formát: autor, datum vydání citovaného zdroje, strana. Pokud se jednalo o zdroj bez stránkování, jeho formát je následující: autor, datum vydání citovaného zdroje. Pokud zdroj nebyl opatřen datem vydání, formát je: autor, název citovaného zdroj. Při zpracování diplomové práce byla využita celá škála zdrojů, vč. primární dokumentů z dílen mnoha institucí. V tomto případě je formát citace následující: instituce, datum vydání citovaného zdroje, strana. Pokud v citovaném textu nebylo uveřejněno datum vydání nebo byl zdroj bez stránkování, platí stejná pravidla citování jako ve výše zmíněných případech. Celé znění citovaného nebo použitého zdroje je uvedeno v seznamu použité literatury. Této formy jsem využila vzhledem k tomu, že je používáno v odborných sociálně-vědních kruzích. Při zpracování diplomové práce jsem použila řadu grafů a tabulek. Vzhledem k omezenému prostoru jsem byla nucena stanovit formát zpracování grafických zobrazení. Neexistuje jednotně přijímaný formát zobrazení, proto jsem se inspirovala

15

Úvod akademickým pracoviště Českého vysokého učení technického, kde se běžně užívají tyto formáty. Mnou vypracované tabulky a grafy mají jednotnou podobu. U přejatých cizojazyčných zobrazení jsem uvedla v poznámce české ekvivalenty. V případech, že grafy a tabulky přesahují na další stranu, je v záhlaví uvedena hlavička daného zobrazení a titulek „pokračování“.

16

Teoretická východiska

1 Teoretická východiska Problematika financování měst a obcí České republiky je tématem multidisciplinárním, mezioborovým. Aby bylo možné téma uchopit a zkoumat z politologického pohledu, je třeba nastínit ekonomický a právní kontext. Abychom mohli analyzovat finanční autonomii českých měst a obcí, popř. postavení místních samospráv v rámci demokratického zřízení ČR, ve kterém územní samosprávy artikulují zájmy a preference jednotlivých občanů, je nutné určit jaké jsou vztahy jednotlivých úrovní veřejné správy z hlediska daňové autonomie, právního postavení, výše odpovědnosti a míry kompetencí v rámci veřejných rozpočtů. Neodmyslitelnou součástí této záležitosti je také rozbor výkonu veřejné správy, autonomie v rozhodování samospráv, pravomoci týkající se změny určení daní, posilování podílu vlastních příjmů či jaký je vliv centrální vlády na místní samosprávy skrze účelové dotace jako jednoho ze základních finančních zdrojů místních rozpočtů. Bez rozpoznání těchto skutečností46, která ve svém důsledku determinují rozhodnutí komunálních politiků, nelze zmíněnou problematiku analyzovat. Pakliže chápeme realizaci politiky jako policy skrze politics na základě polity, pak směřování a rozhodování místních volených vlád (polity) o budoucích záležitostech a rozvoji obce (policy) má politický charakter (politics). Proto také rozhodování o alokaci finančních prostředků, zvláště pokud jich je nedostatek nabývají politického rozměru.47

1.1 Typologické dělení komunálních systémů Lokální a regionální úrovně vládnutí jsou nedílnou součástí demokratických režimů. Abychom pochopili rozdíly mezi místními správami, je nutné porozumět právnímu rámci, v němž pracují48, jaká je míra daňové autonomie, jak se rozdělují finanční prostředky nižším úrovním, jakou roli hrají dotace nebo jaký je vztah mezi výkonem a financováním samosprávných úkonů nebo činností přenesených na samosprávy. Jednotlivé komunální systémy se vyznačují národními odlišnostmi a specifiky, i přesto jsou podle analogií a společných znaků řazeny předními autory politologie do skupin. Typologie vycházejí z horizontálních a vertikálních vztahů. Vertikální dimenze vymezuje postavení samosprávy vůči vyšším úrovním vlády,

46

Je nutné přihlédnout také k politickým diskuzím na celostátní úrovni Bubeníček; Kubálek, 2010, str. 31. 48 Goldsmith; Page, 2010, str. 5. 47

17

Teoretická východiska horizontální dimenze se zabývají postavením samosprávných institutů, vztahy mezi nimi, jejich pravomocemi a kompetencemi.49 Mezi vertikální typologie patří práce Benetta, jež svoji typologii založil na jediném, a to historickém kritériu. Analyzuje transformaci vztahů mezi centrem a lokalitou.50 Benett pro středoevropské země, jejichž součástí je také Česká republika, vytvořil vedle původně navržených systémů s duální strukturou, sloučených a smíšených systémů kategorii čtvrtou, směřující ke sloučenému systému.51 Na základě populace a ekonomických kritérii jako je míra autonomie místních daní či podílu místních výdajů na HDP a celkových výdajích zařadil Bourse Československo52 do kategorie se slabou komunální vládou.53 Page a Goldsmith rozčlenili západoevropské státy do dvou skupin, na státy severoevropské

a

jihoevropské

na

základě

funkcí

vykonávaných

místními

samosprávami, samostatnosti v rozhodování a přístupu lokálních politiků na centrální úroveň.54 Sami Page a Goldsmith poukázali na to, že jejich typologie z konce osmdesátých let nemusí být platná v důsledku dynamických změn55, kterými prošla Evropa, zvláště ta střední a východní.56 Po kolapsu komunistického režimu, vyvstala potřeba vytvořit demokratický systém vládnutí také na lokální úrovni. Autoři upozornili na zdůrazňování demokratických hodnot a zároveň na nedostatek finančních prostředků na poskytování služeb a rozvoj infrastruktury.57 Míra autonomie v rozhodování odpovídá podle autorů míře finanční autonomie. Finanční autonomii určuje podíl místních daní, určování a stanovení daňových titulů, podíl místních poplatků a výdajů na celkových lokálních výdajích a vázanost či nevázanost dotací.58 Hesse a Sharpe vymezili tři skupiny evropských státu podle kritéria míry kompetencí při poskytování služeb, politického postavení, resp. politické síly místní samosprávy vůči vyšším úrovním a významu lokální demokracie. Franco-skupina se shodovala s jihoevropskými systémy Page a Goldsmithe. Do Severo- a Středoevropské skupiny zařadili státy se silnou politickou a finanční autonomií a významným

49

Adler, 2012, str. 1. Ringlerová, 2009, str. 39. 51 Heinelth; Hlepas, 2006, str. 21-22. 52 Bourse publikoval studii v roce 1993. 53 Ringlerová, 2009, str. 40. 54 Heinelth; Hlepas, 2006, str. 22-24. 55 Mezi dynamické změny řadí vznik nových institucí, rozvoj demokracie, integrační procesy a proces reforem. 56 Goldsmith; Page, 2010, str. 2. 57 Goldsmith; Page, 2010, str. 9.; Podrobně o přechodu Illner, 2003, str. 263. 58 Adler, 2012, str. 6-7. 50

18

Teoretická východiska postavením při distribuování veřejných služeb. Silné postavení při distribuci služeb má i Anglo-skupina s tím rozdílem, že politické a formální postavení místních samospráv je omezené.59 Heinelt a Hlepas kvůli nevýhodám, které spatřovali v dříve publikovaných typologiích60, navrhli obohatit klasifikace61 o skupinu zemí střední a východní Evropy, kam zařadili Českou republiku, Polsko a Maďarsko. Tyto státy sdílí se zeměmi severní a střední Evropy respekt ke kompetencím samospráv a samostatnost v rozhodování, odlišují se nedávnou decentralizací a historickým vývojem.62 Tabulka 1: Zařazení států do vertikální typologie Hesse a Sharpeho obohacené Heineltem a Hlepasem o skupinu států střední a východní Evropy

Země Francie Španělsko Itálie Řecko Rakousko Německo Velká Británie Maďarsko Belgie Německo Rakousko Polsko

E-Cent

Franco × × × ×

× × × × × × × × ×

Dánsko Česká republika

Hesse/Sharpe N-Mid Anglo

×

Portugalsko Nizozemí Irsko Švýcarsko Švédsko

× × × × ×

Vysvětlivky: N-Mid = Severo a středoevropská skupina, ECent = Středo a východoevropská skupina Zdroj: autorka na základě Heinelth; Hlepas, 2006, str. 39.

59

Ringlerová, 2009, str. 48-49. Konkrétně ve své stati uvedli typologii Hesse a Sharpeho a Page s Goldsmithem. (Heinelth; Hlepas, 2006, str. 27.) 61 Obecně Heinelt a Hlepas založili svoji typologii na kombinaci vertikální a horizontální dimenze. Za základ vzali vertikální typologii Hesseho a Sharpeho. V horizontální dimenzi se nechali ovlivnit typologií Mouritzena a Svary. Ti komunální systémy rozdělili na systém silného starosty, systém vůdce výboru, kolektivního vedení či systém manažerského výboru. (Ringlerová, 2009, str. 49-50.) 62 Heinelth; Hlepas, 2006, str. 27. 60

19

Teoretická východiska

1.2 Veřejná správa Financování obcí a měst se úzce prolíná s výkonem veřejné správy a zajištěním veřejných záležitostí. Pojem veřejné správy není legislativně vymezen, ale autory obecně přijímanou definicí je, že se jedná o správu veřejných záležitostí vykonávanou ve veřejném zájmu. Realizace veřejné správy je svěřena veřejnoprávním subjektům, kteří ji vykonávají jako právem uloženou povinnost z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.63 Za veřejnoprávní subjekty je v první řadě považován stát a subjekty nestatní, které stát z vlastní vůle zmocnil vykonáváním veřejných záležitostí. Zmíněné subjekty zajišťují uspokojování obecně prospěšného zájmu a upravují práva a povinnosti v občanské společnosti.64 Správní činnosti mají povahu výkonnou, podzákonnou a nařizovací.65 Veřejná správa má dvojí pojetí. V materiálním neboli funkčním smyslu je zaměřena na výkon činností veřejnoprávními subjekty. Rozhodujícím faktorem u formálního pojetí je povaha organizační struktury.66 Podle subjektů vykonávajících veřejnou správu rozlišujeme státní správu, veřejnou samosprávu a ostatní veřejnou správu. Veřejnou samosprávu vykonávají obce a kraje jako veřejnoprávní korporace a zájmové samosprávy. Do kategorie zbytkové veřejné správy lze zařadit veřejnoprávní subjekty se soukromoprávním postavením typu nadace a veřejné fondy.67 Zjednodušeně tedy veřejnou správu dělíme na státní správu a samosprávu (graf 1). Postavení samosprávy v sobě neobsahuje pouze právní a sociálně-kulturní vymezení, stěžejní je její postavení v politickém systému. Přispívá k fungování právního státu. Je označována na tzv. čtvrtou moc (pouvoir communal, pouvoir municipal).68 Podle Alexise de Tocqueillea „v obci spočívá síla svobodných národů. (...) Obecní pospolitost tedy existuje u všech národů, ať jsou jejich zvyky a zákonitosti jakékoli.“69

63

Valeš; (eds.), 2006, str. 13.; Hamplová, 2008, str. 229. Horzinková; Novotný, 2010, str. 11-12. 65 Kadečka; Rigel, 2009, str. 3. 66 Hendrych, 2003, str. 14-16. 67 Valeš; (eds.). 2006, str. 28-29.; Horzinková; Novotný, 2010, str. 13-14. 68 Průša; Kadečka; Vedral; Brůna; Rothanzl; Staša, 2006, str. 6. 69 Tocqueville, 1992, str. 48. 64

20

Teoretická východiska Samostatná působnost je považovaná za významnou charakteristiku moderního demokratického zřízení.70 Brání kumulaci a zneužití moci. Na druhé straně samospráva nemůže bez centrální moci sama existovat. Její rozhodnutí jsou vymahatelná pouze skrze stát, který je také oprávněn zasahovat do činností samostatné působnosti71.72 Vlastní finanční zdroje a vyjádření politické vůle občanů skrze volené orgány municipalit pak umožňují faktickou nezávislost na centrální státní moci. Podle Merkla občan v samosprávě může být definován jako subjekt správy, ale ve státní správě se stává objektem.73 Evropská charta místní samosprávy považuje za základní právo občanů podílení se na chodu věcí veřejných, které mají být vykonávány co nejblíže občanů tak, aby byla správa pro občany blízká. Zákonodárce vidí v podobě podpory demokracie a decentralizace moci posilování a ochranu místních samospráv.74 Za výhody decentralizace Heywood spatřuje vyšší odpovědnost a legitimitu v rozhodování místních orgánů, obranu demokracie před centralizací a v neposlední řadě participaci občanů na politickém dění. Decentralizační procesy pak vedou k efektivnější alokaci finančních zdrojů při zajišťování veřejných služeb. Princip subsidiarity využívá znalosti potřeb občanů místních samospráv.75

70

Council of Europe, str. 12. Proto, aby nebyl porušen zákon, aby bylo zamezeno porušení zákona. (Ministerstvo vnitra ČR, 8. února 2011.) 72 Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. 73 Koudelka, 2000, str. 15-17. 74 Council of Europe, str. 12-13. 75 Fiala; Říchová; (eds.), str. 9-10. 71

21

Teoretická východiska

22

Graf 1: Dělení veřejné správy

veřejná správa

státní správa

ústřední

samospráva

územní

přímá / nepřímá

Zdroj: Horzinková; Novotný, 2010, str. 98.

územní

zájmová

Teoretická východiska

1.3 Vymezení

finanční

autonomie

a

postavení

místních

samospráv Soudobá legislativní úprava obcí a jejich majetkové autonomie je dána historickým vývojem a reformními demokratizačními a decentralizačními kroky, jejichž cílem bylo přiblížení se západoevropským trendům a implementace mezinárodních pravidel vycházejících z Evropské charty místní samosprávy.76 Kopecký definuje pojem komunálního práva jako „právní normy upravující vznik a zánik obcí a vyšších územních samosprávných celků, práva a povinnosti jejich členů, rozsah působnosti, vnitřní organizaci územních samosprávných celků, jednání územních samosprávných celků v právních vztazích, vztahy územních samosprávných celků ke státu a jeho orgánům, případně k dalším subjektům veřejné správy, jakož i vzájemné vztahy územních samosprávných celků“.77 Finanční rámec fungování jednotných principů na evropské úrovni položila Evropská charta místní samosprávy (dále také Charta) přijatá v roce 1985, která vstoupila v platnost dne 15. října 1988. V roce 1997 byla přijata Evropská charta regionální samosprávy Kongresem místních a regionálních samospráv. Zmíněná charta rozvíjí ideje Evropské charty místní samosprávy zaměřené na posílení vlastních daní a finanční vyrovnání mezi různými stupni veřejných rozpočtů. Charta regionální samosprávy má povahu doporučení.78 Charakter doporučení pro členské státy Rady Evropy v oblasti finančního a rozpočtového řízení obecního a regionálního stupně mají také dva texty vydané v rámci příručky A Handbook on Finance at Local and Regional Level79 z roku 2004 a 2005 definující doporučení jak pro vlády, tak pro územní samosprávy.80 Podle čl. 3 odst. 1 Charty mají místní samosprávy „právo a schopnost (...) v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných“81. Práva vyplývající z Charty jsou rámcová, kolektivní a obtížně přímo uplatnitelná, jejich držení je municipalitám garantováno všemi smluvními partnery. 76

Liptáková, 2003, str. 2.; Breň, 29. června 2009a.; Breň, 29. června 2009b. Kopecký, 2010, str. 44. 78 Marková, 2005. Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 133. 79 Obsahuje oficiální znění Evropské charty místní samosprávy. 80 Council of Europe.; Texty analyzuje: Kameníčková, 28. srpna 2008.; Kameníčková, 21. října 2008.; 81 Evropská charta místní samosprávy, čl. 3 odst. 1. 77

23

Teoretická východiska Definovaný standard je vyjádřen vlastnostmi a v mnohých případech odkazem na detailnější vnitrostátní úpravu.82 Charta místním samosprávám garantuje výkon samosprávných činností a zajištění patřičných finančních prostředků k jejich realizaci. Finančním zdrojům místních společenství je věnován čl. 9 Charty rozdělený do osmi odstavců. Odst. 1 zdůrazňuje právo na přiměřené vlastní zdroje, se kterými mohou samosprávy

volně

disponovat

a

které

jsou

úměrné

zákonně

definovaným

odpovědnostem83, jejich zdroje jsou rozmanité a flexibilní84. Legislativní rámec ČR koresponduje se zmíněnými odstavci85. Z toho vyplývá, že výkon státní správy by neměl být realizován na úkor samosprávy a že by zákonodárce měl upravit jeho krytí. Odstavec 7 vyzdvihuje potřebu dotačního systému, zvláště pak neúčelových dotací, které neomezí samosprávy v samostatném uvažování a které budou rozdělovány podle předem známých a transparentních kritérií. Charta garantuje obcím právo půjčovat si na kapitálových trzích a emitovat dluhopisy.86 Česká republika se podle čl. 12 odst. 1 necítí být vázána třemi odstavci zmíněného článku. Jedná se o odstavec věnující se zisku finančních zdrojů z místních daní a poplatků87, o odstavec o ochraně slabších místních společenství a vyrovnávacích mechanismů88 a o odstavec zakotvující povinnost konzultace přerozdělovacích mechanismů89, které v České republice rozdělují daňové výnosy podle zákona č. 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní.

1.4 Fiskální federalismus Wallace Oates, jeden z předních teoretiků fiskálního federalismu, poukázal na to, že v sobě pojem federalismus ukrývá více úrovní vládnutí. Každá z nich disponuje suverenitou a je určitou protiváhou centrální moci. Aby bylo dosaženo ekonomické efektivity v celostátním měřítku, je možné vykonávanou vůli centralizovat. Aby byla zajištěna přání a preference obyvatel hradících náklady na veřejné statky placením daní, bývá aplikována alokační funkce a ekonomická rozhodnutí jsou činěna na nižší než centrální úrovni.90 Míra efektivnosti politického rozhodování a snaha o její zvyšování je

82

Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02.; Netolický, 4. července 2007. Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 2. 84 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 4. 85 Ústava ČR, Hlava sedmá. 86 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 8. 87 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 3. 88 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 5. 89 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst. 6. 90 Oates, 1991, str. 263.; Musgrave, R. A.; Musgrave, P., 1994, str. 416. 83

24

Teoretická východiska

25

považovaná za klíčovou, protože fiskální rozhodnutí jsou diferenciována různým stupňům veřejné správy.91 Po 2. světové válce vedly převážně obtíže s alokací veřejných prostředků v rozpočtových soustavách, obtíže se šetrností při vynakládání finančních prostředků, s optimalizací poskytování veřejných statků a služeb, s občanskou kontrolou a se zkvalitňováním demokratických procesů a rozhodovacích pravomocí k vytvoření a rozpracování teorie fiskálního federalismu. Jeho předmětem je zkoumání optimální velikosti fiskálního společenství, optimální míry decentralizace alokační, stabilizační a redistribuční

funkce

veřejných

financí

(optimální

struktury),

vertikálních

a

horizontálních struktur rozpočtové soustavy (optimální úroveň veřejných statků) a optimalizace finančních vazeb vně soustavy, způsob tvorby, rozdělení a užití finančních prostředků, vč. přiřazení veřejných příjmů a výdajů.92 Provazníková stanovila základní zásady fungování fiskálního federalismu. Klade důraz na rozdíly v preferencích obyvatel a tedy odlišnou výdajovou politiku lokálních vlád, standardizaci minimální úrovně poskytování veřejných statků a služeb, centralizaci přerozdělování do rukou ústřední vlády. Za minimalizaci rozdílů ve zdanění mezi oblastmi a stabilizaci a prorůstovou politiku zodpovídá ústřední vláda.93

1.4.1 Modely fiskálního federalismu Vedle kombinovaného modelu praxe zná ještě model centralizovaný a v čisté podobě se nevyskytující decentralizovaný model. Graf 2: Centralizovaný model fiskálního federalismu

Zdroj: Provazníková, 2009, str. 42.

91

Provazníková, 2009, str. 39. Peková, 2004, str. 156-157.; Peková, 1997, str. 52-53.; Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 200. 93 Provazníková, 2009, str. 52-53.; Jílek, 2008, str. 134. 92

Teoretická východiska V decentralizovaném modelu veškeré příjmy putují do ústředního rozpočtu. Nižší vládní úrovně mají omezenou soběstačnost. Jejich příjmy nedostačují na krytí výdajů a jsou zcela závislé na účelových dotacích. Ústřední vláda tak disponuje nástroji na jejich ovládání a řízení.94 Graf 3: Decentralizovaný model fiskálního federalismu

Zdroj: Provazníková, 2009, str. 42.

V čistém decentralizovaném modelu neexistují přerozdělovací mechanismy. Nižší články mají dostatek finančních prostředků a výrazné daňové pravomoci, ústřední vláda tím ztrácí schopnost je ovlivňovat skrze financování.95 Graf 4: Kombinovaný model fiskálního federalismu

Zdroj: Provazníková, 2009, str. 41.

Kombinovaný

model

se

vyskytuje

s převahou

centralizačních

nebo

decentralizačních prvků. Analogicky s výše zmíněnými modely je posílena autonomie nižších složek nebo centralizace ústřední vlády. Všem úrovním do rozpočtu plyne alespoň nějaká část vlastních příjmů. Centrální vláda může skrze přerozdělovací a 94 95

Provazníková, 2006, str. 32. Císařová; Pavel, 2008, str. 16.

26

Teoretická východiska vyrovnávací

mechanismy

dosáhnout

spravedlivého

rozdělení

financí.

Těchto

skutečností dosahuje prostřednictvím rozpočtového určení daní a dotačních systémů.96

1.4.2 Klasifikace příjmů Potřebné veřejné výdaje a činnosti místních samospráv jsou kryty z veřejných příjmů, které jsou získávány z různých zdrojů a lze je členit podle různých kritérií (z hlediska návratnosti, závaznosti, z časového hlediska či plánovatelnosti). Obecně by příjmy územních rozpočtů měly být dostatečně výnosné, prostorově a časově rovnoměrně alokované, nenáročné na správu a výběr, plánovatelné a jejich výše by měla být ovlivnitelná aktivitou obce.97 Příjmy obcí a měst jsou získávány ze tří skupin. Jedná se o příjmy ze státního rozpočtu a státních fondů, vlastní rozpočtové příjmy a příjmy ostatní, tzv. doplňkové.98 Z hlediska návratnosti se příjmy dělí na návratné a nenávratné. První zmíněné jsou získávané od různých subjektů a plynou do veřejného rozpočtu. Jde převážně o daně, uživatelské poplatky či dávky. Reprezentantem druhé skupiny jsou finance nabyté emisí cenných papírů či od bankovního ústavu. Tyto prostředky municipality čerpají omezenou dobu, po jejímž uplynutí je nutné je vrátit. Druhý typ členění sleduje míru závaznosti a příjmy rozděluje na povinné ze zákona neboli mandatorní (obligatorní) a fakultativní. Při kategorizaci příjmů lze sledovat linii plánovatelnosti. Stěžejní by měly být příjmy v čase stabilní.99 Podle časového měřítka se rozlišují běžné a kapitálové příjmy. Běžnými jsou financovány každoročně se opakující výdaje na veřejné služby a statky. Dále se rozlišují podle charakteru na daňové neboli nenávratné100 a nedaňové, resp. ostatní příjmy a podle původu na skupinu vlastních příjmů, kam spadají výnosy ze sdílených, svěřených či místních daní101, na skupinu nedaňových vlastních příjmů, která zahrnuje příjmy z podnikání obce, správní a uživatelské poplatky. Třetí podskupinou jsou příjmy z transferů, resp. přerozdělovacích mechanismů. Nenávratné transfery se čerpají od

96

Peková, 2004, str. 174-176. Peková, 2004, str. 250.; Marková, 2008, str. 49. 98 Marková, 2008, str. 49. 99 Peková, 2004, str. 222-223. 100 Jedná se o mandatorní platby vyplývající z daňových zákonů. Ve struktruře příjmů tvoří největší část, mají rozhodující postavení. 101 Výše sdílených daní je závislá na daňové pravomoci a určení daní, které vymezuje, do kterých veřejných rozpočtů plynou daňové výnosy. Výtěžek z výlučných neboli svěřených daní stoprocentně putuje pouze do jednoho veřejného rozpočtu. 97

27

Teoretická východiska jiných subjektů102, návratné mají charakter překlenovacích a krátkodobých úvěrů neinvestičního charakteru.103 Kapitálové příjmy financují dlouhodobé potřeby, mají účelový charakter a zpravidla jsou jednorázové, neopakují se. Jsou třízeny na vlastní a z přerozdělovacích mechanismů. Vlastní kapitálové příjmy jsou generovány např. prodejem majetku či majetkových podílů municipality. Druhou skupiny tvoří nenávratné104 a návratné transfery105.106 Graf 5: Příjmy veřejných rozpočtů

Nenávratné

Vlastní

Daňové

svěřené daně sdílené daně běžné místní daně správní poplatky běžné

Nedaňové

z majetku

kapitál ové

z podniká ní úroky, dividend y

Ostatní

Dotace

Návratné

102

Účelové

běžné

Neúčelové

kapitálo vé

Úvěr, půjčky

Příjmy neinvestičního charakteru či dary. Marková, 2008, str. 50-51. Účelové kapitálové dotace ze státního rozpočtu, ze státních fondů nebo od jiného subjektu určené na konkrétní investici. 105 Střednědobé nebo dlouhodobé investiční úvěry. 106 Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 252. 103 104

28

Teoretická východiska

Emise obligací Zdroj: Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 224.

Mezi předními českými odborníky na veřejné finance panuje nejednotnost v otázce místních poplatků. Peková argumentuje tím, že místní poplatky nemohou být považovány za daně kvůli svému nízkému výnosu (čítají kolem 2 procent z celkového místního příjmu107) a protože neprošly zákonnou transformací, což souvisí i s daňovými pravomocemi municipalit.108 Marková považuje výnosy z místních poplatků za daňové a upozorňuje na terminologickou nepřesnost a záměnu výrazu místní poplatek a místní daň.109 Výnos místních daní a poplatků je v ČR nízký, na pokrytí nákladů obcí jsou tedy využívány jiné zdroje (např. daňové, dotace a transfery). OECD rozeznává škálu kategorií podle míry daňové pravomoci. Evropské státy se ubírají cestou rozhodování o vlastních daňových příjmech110, jejichž motivační charakter111 vede ke zvýšení hospodárnosti. České samosprávy takřka nedisponují daňovými pravomocemi. Výběr i správa jsou s výjimkou místních poplatků centralizované. Výnos z daně z nemovitosti jako jediné místní daně v plné výši putuje do rozpočtů obce. Daňová pravomoc zde plyne z úpravy výše sazby daně. OECD podle charakteru příjmů rozeznává čtyři typy místních vlád. První skupina států se vyznačuje nízkou mírou vlastních daní. Rozhodujícím příjmem jsou sdílené daně. Významnou položku tvoří také transfery a dotace. Vedle České republiky sem spadá Rakousko, Německo, Mexiko a Turecko. Lucembursko, Maďarsko, Řecko, Nizozemí, Velká Británie a Korea reprezentují skupinu s nízkou úrovní příjmům z vlastních daní, nízkým nebo žádným výnosem ze sdílených daní a vysokým podílem transferů. Vyrovnané podíly příjmů z vlastních daní, ze sdílených daní a z transferů se vyskytuje u Španělska, Belgie a Austrálie. Švédsko, Švýcarsko, Finsko, Norsko, Francie či USA zastupují poslední skupinu, která je charakteristická vysokým podílem vlastních daní, zanedbatelným nebo žádným výnosem ze sdílených daní a střední objemem transferů.

107

V případě České republiky. Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 269. Marková, 2005. 110 Blöchliger; King, 2006, str. 159-160.; Jílek, 2008, str. 142-144.; Marková, 2008, str. 53. 111 Myšleno daňové autonomie. 108 109

29

Evropská komparace systémů financování municipalit Graf 6: Rozdělení místních vlád OECD podle charakteru příjmů

Zdroj: Charbit, 2009, str. 27.

2 Evropská komparace systémů financování municipalit 2.1 Míra finanční autonomie evropských municipalit Přenesení daňových kompetencí, tzn. ukládání a vybírání daní místní úrovní je předmětem fiskální decentralizace. Výkon veřejných statků je na této úrovni efektivnější, ekonomicky šetrnější a rozhodnutí jsou přijímána blíže občanům na základě jejich preferencí.112 V praxi se realizuje decentralizace daňových příjmů a výdajových kompetencí, decentralizace veřejných výdajů. Daňové příjmy v této struktuře jsou nízké. Třetí typ je založen na kooperaci místní a ústřední vlády. V tomto případě lze hovořit o administrativní decentralizaci. Daně jsou vybírány centrální

112

Mikesell, 2007, str. 18-19.

30

Evropská komparace systémů financování municipalit vládou a následně přerozdělovacími mechanismy převedeny územním samosprávám.113 Zde hrozí nebezpečí vertikální fiskální nerovnováhy. Municipality mají pravomoc, ale fakticky nemohou ovlivnit výši daňových výnosů a je omezena jejich finanční autonomie. Tyto poznatky vyplývají i ze studie OECD z roku 2009. Mezi lety 1995 a 2005 se podíl samospráv na centrálních výdajích navýšil pouze o dvě procenta na celkových 33 procent, ovšem tento nárůst zaznamenaly mezivládní transfery a sdílené daně zůstaly na stejné výši. Podle autorů narostly vertikální fiskální nůžky („the vertical fiscal gap“) a decentralizace se stala více asymetrickou. Místní výdaje byly v průměru kryty z poloviny transfery a dotacemi, z poloviny vlastními daněmi. Vývoj v České republice, Španělsku nebo Finsku byl ve zmíněném období odlišný. Změny v daňových výnosech ve Španělsku dosáhly téměř 30 procent, v České republice 10 procent a ve Finsku kolem pěti procent.114 Graf 7: Změny ve struktuře příjmů místních samospráv 1995 - 2005 I.

Zdroj: Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 9.

Ke stejným závěrům došla i Claire Charbit. Výsledky její práce se neshodují se výše zmíněnou studií pouze v kategorii označené „nepřesná data“, kterou přezkoumala a označila za nerelevantní. (tabulka 2).

113 114

Provazníková, 2009, str. 40. Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 6, 8.

31

Evropská komparace systémů financování municipalit Tabulka 2: Změny ve struktuře příjmů místních samospráv v letech 1995 - 2005 II.

Země Turecko Česká republika

Míra změny v letech 1995 - 2005 (%) 0 10,39

Rakousko

-7,7

Mexiko

-6,9

Německo

2,63

Řecko

-4,83

Nizozemí

5,64

Velká Británie

2,86

Maďarsko

2,94

Korea

1,42

Lucembursko

-4,84

Belgie

6,58

Španělsko

27,63

Austrálie

23,07

Norsko

2,26

Finsko

4,73

USA

-2,12

Švýcarsko

-3,01

Švédsko

1,67

Francie

-1,15

Nepřesná data: Kanada

0,3

Dánsko

5

Island

-0,39

Irsko

6,97

Itálie

22,69

Nový Zéland

-1,95

Polsko

-15,43

Portugalsko

-1,07

Kladná hodnota znamená nárůst sdílených daní, záporná hodnota nárůst dotací Zdroj: Charbit, 2009, str. 25.

32

Evropská komparace systémů financování municipalit Jílek na vztahu daňové autonomie a daňové decentralizace vymezil tři skupiny států. První skupinu tvoří státy s nízkou mírou daňové decentralizace a vysokou, téměř stoprocentní daňovou autonomií. Lze sem zařadit Nizozemí, Lucembursko a Velkou Británii. Ke druhé skupině společně s ČR, Rakouskem patří i Polsko. Pro ně je typická nízká úroveň daňové autonomie a průměrná daňová decentralizace. Státy s nízkou mírou daňové autonomie v rámci financování využívají ve značné míře sdílených daní. Do poslední skupiny patří severoevropské státy s vysokou mírou daňové autonomie i daňové decentralizace.115 Graf 8: Daňová autonomie místních vlád v závislosti na míře daňové decentralizace

Zdroj. Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.

Ve většině evropských zemí mají daňové příjmy klíčové postavení, jejich výše je závislá na daňové pravomoci a určení daní, které vymezuje, do kterých veřejných rozpočtů plynou daňové výnosy. Daně patřící do této kategorie se nazývají sdílené. Výtěžek z výlučných neboli svěřených daní stoprocentně putuje pouze do jednoho veřejného rozpočtu. Daňové decentralizaci se vedle výše zmíněné Rady Evropy věnuje také Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, která kategorizovala daňové pravomoci. Taxonomie pracuje s pěti základními třídami a několika subkategoriemi.

115

Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.; Trhlíková, 15. května 2006.

33

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 3: Taxonomie daňové autonomie

A

Plná pravomoc stanovit sazbu i základ daně (decentralizované úrovně (sub-central governments: SCG))

a. 1

Příjemce stanovuje daňovou sazbu, základ daně a daňové úlevy bez potřeby konzultace s vyšší úrovní vlády

a. 2

Příjemce stanovuje daňovou sazbu, základ daně a daňové úlevy po konzultaci s vyšší úrovní vlády

B

SCG disponuje pravomocí stanovit sazbu daně

b. 1

Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň neurčuje horní a dolní limit sazby

b. 2

Příjemce stanovuje sazbu daně a vyšší vládní úroveň určuje horní a, nebo dolní limit sazby

C

Pravomoc měnit základ daně

c. 1

Příjemce stanovuje pouze daňové úlevy

c. 2

Příjemce stanovuje pouze slevy na daních

c. 3

Příjemce stanovuje jak daňové úlevy, tak slevy na daních

D

Sdílení daňových výnosů mezi úrovněmi vlády

d. 1

Příjemce SCG určuje podíl na sdílených daních

d. 2

Podíl sdílených daní může být změněn pouze se souhlasem SCG

d. 3

Podíl sdílených daní SCG je stanoven legislativně a může být centrální vládou jednostranně změněn s menší frekvencí než jednou ročně

d. 4

Podíl sdílených daní SCG je každoročně určován centrální vládou

E

Ostatní případy, ve kterých centrální vláda stanovuje sazbu i základ daně pro SCG

F

Daně nezařaditelné do předchozích kategorií (a-e) Zdroj: Blöchliger; King, 2006, str. 159.

Země spadající do kategorie „a“ disponují nejširší daňovou pravomocí, decentralizované jednotky mohou stanovit základ i sazbu daně. V evropském měřítku v roce 2008 touto pravomocí disponovalo 8 zemí, včetně České republiky. Podmínky splňují (podle Markové pouze částečně, protože jejich základ vymezuje stát) místní poplatky. Stanovení sazby daně (kategorie „b“) se využívá v našich končinách u koeficientu daně z nemovitostí a v omezené míře také u poplatků za znečištění u malých znečišťovatelů. Vytyčení základu daně (kategorie „c“) lze aplikovat na správní poplatky, u nichž místní vlády mohou upravovat základ poplatku. Princip sdílených daní (kategorie „d“) a princip rozhodování centrální vlády o výši sazby a základu daně pro decentralizované celky (kategorie „e“) se u nás slučuje. Kategorie „d. 0“, „d. 1“ a „d. 3“ v našich podmínkách nenalezneme. Obecně se v oddílu „a“, „b“, „c“, „d. 0“, „d.

34

Evropská komparace systémů financování municipalit 1“ jedná o vlastní daňové příjmy. Kategorie „d. 3“ a“d. 4“ mají blízko k neúčelovým dotacím.116 Tabulka 4 vymezuje četnost užívání jednotlivých kategorií u evropských členských zemí OECD. Pravomocí stanovit sazbu daně disponují všechny země ze zkoumaného vzorku. Kategorie „c“ nepatří mezi významné, uplatňuje se pouze ve Francii, stejně jako „d. 1“ a „d. 2. Ve 40 procentech států, vč. České republiky, je podíl sdílených daní určen zákonem bez účasti decentralizované vlády na legislativním procesu (kategorie „d. 2“) nebo je podíl měněn každoročně s tvorbou státního rozpočtu. Tabulka 4: Daňová autonomie místních vlád, četnost využívání jednotlivých kategorií daňové autonomie pro místní úrovně vlád evropských členských zemí OECD

Kategorie daňové autonomie

Absolutní četnost

a

8

Francie, Lucembursko, Rakousko, Belgie, Itálie, Španělsko, Švýcarsko, Česká republika

42%

b

19

Dánsko, Finsko, Francie, Řecko, Maďarsko, Lucembursko, Nizozemí, Norsko, Polsko, Portugalsko, Švédsko, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, Rakousko, Belgie, Německo, Itálie, Španělsko, Švýcarsko, Česká republika

100%

c

1

Francie

0,50%

d. 1, d. 2

2

Itálie, Španělsko

1%

d. 3, d. 4

8

Dánsko, Finsko, Maďarsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Itálie, Česká republika

40%

Státy spadající do příslušné kategorie

Relativní četnost (z 19 států)

Zdroj: autorka na základě Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup (převzato z OECD, 2008, Rev. Statistics).

V roce 2002 výnos z místních poplatků (kategorie „a“) dosahoval 3,2 procent, z daně z nemovitostí a poplatku za znečištění ovzduší (kategorie „b“) pak 2,4 procenta. Obě kategorie se nacházejí pod průměrem zemí OECD – oddíl „a“ třikrát a „b“ dosahuje pouze 8 procent zmíněného průměru. Situace opačná je u sdílených daní, kde se Česká republika s hodnotou 51,8 procent nachází téměř desetkrát nad průměrem. (Tabulka 5)

116

Marková, 2008, str. 53.; Jílek, 2008, str. 142-143.; Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.

35

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 5: Podíl daní v členění dle způsobu daňové autonomie na příjmech decentralizovaných úrovní vlády v roce 2002 (v %)

Autonomní daně

Sdílené daně

a

b

c

d. 1

d. 2

d. 3

d. 4

Ostatní daně

Austrálie (státní)

41,1

-

-

-

34,4

-

-

-

Austrálie (místní)

80,6

-

-

-

-

-

-

-

Rakousko (státní)

3,7

-

-

-

43,5

-

-

5,5

Rakousko (místní)

2,3

4,5

-

-

55,4

-

-

21,2

Belgie (státní)

57,1

-

-

-

32,4

-

-

-

Belgie (místní)

7,5

65

-

-

-

-

-

2,7

Kanada (provinční)

76

-

-

-

5,5

-

-

-

Kanada (místní, vč. Daňové autonomie Quebecu)

0,9

47,7

-

-

-

-

-

1,3

Česká republika (místní)

3,2

2,4

-

-

-

51,8

-

0,9

Dánsko (místní)

-

67,9

-

-

-

2,2

-

4,8

Finsko (místní)

-

60,4

-

-

-

-

6,7

0,1

Francie (místní)

39,3

4,6

5

-

-

-

-

5,6

Německo (zemská)

-

1,9

-

-

68,2

-

-

8,9

Německo (místní)

8,7

16,7

-

-

23,7

-

-

0,6

Řecko (místní)

-

11,6

-

6,3

-

-

-

-

Itálie (regionální)

-

28,4

-

-

11,4

8,5

-

-

Itálie (místní)

12,1

22,6

-

-

-

5,9

-

4,2

Korea (místní)

-

24,9

-

-

-

-

-

12,8

Mexiko (státní)

5

-

-

-

-

-

-

-

Nizozemí (místní)

-

11,8

-

-

-

-

-

0,1

Norsko (místní)

1,6

-

45,3

-

-

-

-

-

Polsko (místní)

-

11,7

-

-

-

38,6

-

0,2

Portugalsko (místní)

-

21,2

-

-

-

8,9

-

18,1

Španělsko (regionální)

32,6

0,1

-

-

23,3

-

-

0

Španělsko (místní)

16,1

30,4

-

-

12,7

-

-

0

-

74

-

-

-

-

-

-

Švýcarsko (státní)

57,4

-

-

-

6,1

-

-

-

Švýcarsko (místní)

2

66,9

-

-

-

-

-

-

Stát (úroveň)

Švédsko (místní, r. 2004)

36

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 6: Pokračování

Autonomní daně

Sdílené daně

a

b

c

d. 1

d. 2

d. 3

d. 4

Ostatní daně

Průměr (státní, regionální)

30,3

3,4

-

-

25

0,9

-

1,6

Průměr (místní)

9.2

28,6

2,6

0,3

4,8

5,6

0,4

3,8

Stát (úroveň)

Zdroj: autorka na základě Jílek, 2008, str. 143-144. (převzato z OECD, Rev. Statistics).

Jedním ze zájmů fiskálního decentralismu je optimální vertikálně dělené daňového určení. V ekonomii existují dva hlavní proudy, které se tématikou daňového určení zabývají. Jedná se o teorii veřejné volby a teorii veřejných financí. Představitelé teorie veřejné volby (např. Buchanan) poukázali na fakt, že vlády o daňovém určení přemýšlí z politické, nikoli ekonomické perspektivy, protože výše daní ovlivňuje rozhodování voličů při volbě téhož politika, tzn. při jeho možném znovuzvolení. Územní samosprávy proto ve většině případů mají pravomoci týkající se daní politicky nepopulárních, správně nákladných a daní s nízkým výnosem. Výraznými osobnosti teorie veřejných financí jsou Oates a Musgrave. Poslední zmíněný vymezil a rozdělil mezi jednotlivé úrovně vlády funkce veřejných financí.117 Musgrave doporučil, aby rozhodování o progresivních daních, daních s mobilním základem a daně na základě nerovnoměrné alokace (např. zdanění přírodního bohatství) spadalo do rukou centrální vlády.118 Jílek k výčtu přidává daně vystavené silným vlivům hospodářského cyklu119 a Blöchliger a Petzold nepřímé spotřební daně120, protože by v důsledku nestejného místa výroby a spotřeby mohlo dojít k deformaci trhu. Z toho vyplývá, že za vhodné daně pro decentralizaci jsou považovány místní daně a daně z pevného základu se stabilním očekávatelným výnosem (obecně majetkové daně, v ČR se jedná o daň z nemovitosti).121

117

Jílek, 2008, str. 134-136. Oates, 1991, str. 266-267. Jílek, 2008, str. 134. 120 Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 15. 121 Peková, 2004, str. 183. 118 119

37

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 7: Doporučení Světové banky pro výdajové určení

Zabezpečování Produkce a správa (poskytování)

Funkce

Regulace

Financování

Mezinárodní záležitosti

N

N

N

N

Obrana

N

N

N

N

Ochrana životního prostředí

N, R

N, R, M

N, R, M

N, R, M, S

Veřejný pořádek a bezpečnost

N, R, M

N, R, M

N, R, M

N, R, M

Primární a sekundární vzdělávání

N, R, M

N, R, M

R, M

R, M, S

N, R

N, R

N, R

N, R, S

N, R, M

N, R, M

R, M

R, M

Sociální zabezpečení a sociální péče

N, R

N, R

R, M

R, M

Komunální služby (dodávky vody, kanalizace, odpady, požární ochrana)

N, M

M

M

M, S

Dálnice, silnice, městské komunikace

N, R, M

N, R, M

N, R, M

N, R, M, S

Parky, rekreační zřízení, kultura

N, R, M

N, R, M

N, R, M

N, R, M, S

Národní přepravní a komunikační sítě

N

N, R

N, R, M

N, R, M, S

Regionální a místní veřejná přeprava

R,M

R,M

R,M

R,M, S

Terciální vzdělávání Zdravotní péče

N = národní úroveň, R = regionální úroveň, M = místní úroveň, S = soukromý sektor Zdroj: Jílek, 2008, str. 74 na základě www.worldbank.org/decentralization.

Ústřední vláda by měla mít kompetence nad progresivními důchodovými daněmi, dědickými daněmi a zdaněním přírodních zdrojů. Vhodná pro střední úroveň vládnutí je podle Musgraveho maloobchodní prodejní daň, daň z vlastnictví rezidentů i nerezidentů, které vznikly v oblasti odvodu daně, daň z důchodu rezidentů. V kompetenci samospráv by měly být daně z nemovitosti, ze mzdových prostředků a uživatelské poplatky.122 Tabulka číslo 7 uvádí přehled hlavních obecních a regionálních daní v zemích EU.

122

Jílek, 2008, str. 148.

38

Evropská komparace systémů financování municipalit Tabulka 8: Obecní a regionální daně v zemích EU (rok 2001)

Země

1. úroveň

2. úroveň

Belgie

Přirážka k dani z nemovitostí; Přirážka k DPFO; Přirážka k poplatku z vozidel

Přirážka k dani z nemovitostí; Všeobecná provinční dávka (Flandry)

Česká republika Dánsko

Daň z nemovitostí; Místní poplatky Místní DPFO; Daň z nemovitostí

Estonsko

Poplatek z pozemku; Poplatek z prodeje; Poplatek z vozidel; Poplatek z reklamy

Finsko

Komunální daň z příjmu; Daň z nemovitostí

Francie

Daň z nemovitostí; Domovní daň; Živnostenská daň; Poplatek za svoz domovního odpadu

Irsko

Daň z nemovitostí (podniků)

Itálie

Daň z nemovitostí; Přirážka k dani z příjmů; Poplatek za využití veřejného prostoru; Poplatek za svoz domovního odpadu

Kypr

Zdanění podniků; Poplatek z pozemku; Poplatky z hotelů

Litva

Poplatek z pozemku; Poplatek z pronájmu pozemků

Lotyšsko Lucembursko

Maďarsko

Malta Německo

3. úroveň

Poplatek z pozemku Komunální obchodní daň; Daň z nemovitostí Daň z nemovitostí; Dávka za osoby obývající byt; Místní daň z podnikání; Turistická taxa --Živnostenská daň; Daň z pozemku; Daň z držení psů; Daň z přepychu

Regionální DPFO; Daň z nemovitostí

Domovní daň; Daň z nemovitostí; Živnostenská daň; Převodní poplatky

Daň z nemovitostí; Živnostenská daň; Poplatek za technický průkaz vozidla

Přirážka k dani z příjmu; Poplatek za využití veřejného prostoru; Poplatek z vozidel

Regionální daň z výdělečné činnosti; Přirážka k dani z příjmu

39

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 9: Pokračování

Země Nizozemí

1. úroveň

2. úroveň

Daň z nemovitostí; Daň z turistiky

Dodatečný poplatek z vozidel

Polsko

Poplatek z pozemku; Poplatek z dědictví; Poplatky za matriční úkony; Zemědělské poplatky

Portugalsko

Daň z nemovitostí; Daň z převodu nemovitostí; Přirážka k DPPO; Místní daň z vozidel

Rakousko

3. úroveň

Daň z nemovitosti; Místní zdanění podniků Poplatek za úklid a elektrifikaci; Daň z nemovitostí; Daň z elektrifikovaných míst

Řecko

Slovensko

Daň z nemovitostí; Hotelový poplatek; Poplatek z prodeje alkoholu a tabáku; Poplatek z reklamy

Slovinsko

Daň z nemovitostí; Poplatky z převodu nemovitostí; Lázeňská taxa; Darovací daň; Poplatek z hracích automatů

Španělsko

Daň z nemovitostí; Místní daň Daň z příjmu fyzických z ekonomických aktivit; Daň z Dodatkové zdanění osob; Dědická daň; Daň vozidel; Zdanění vyšší hodnoty ekonomických aktivit z převodu majetku; Daň z titulu městské oblasti z bohatství

Švédsko

Místní daň z podnikání

Regionální daň z podnikání

Velká Británie

Poplatek z pozemku

Poplatek z pozemku; Navýšení daně z příjmu (Skotsko)

DPPO: daň z příjmů právnických osob; DPFO: daň z příjmů fyzických osob Zdroj: Provazníková, 2009, str. 87-88.

Příjmy z místních daní by měly být v čase stabilní, dostatečně výnosné, administrativně nenáročné, měly by minimalizovat daňový únik, možné daňové externality a konkurenci mezi municipalitami. Poplatník by měl mít možnost zjistit

40

Evropská komparace systémů financování municipalit svoje daňové závazky vůči obci.123 Daňová autonomie, tj. pravomoc ovlivňovat sazbu i základ daně by měla být považovaná za hlavní požadavek při konstruování daní. Graf 9: Daně místních samospráv jako podíl na HDP v tržních cenách

Zdroj: King, 2007, str. 7.

Daně lze určit podle McLureho třemi způsoby, a to místními daněmi, daňovými přirážkami a sdílenými daněmi. Míra decentralizace se odráží i u místních daní. Samosprávy mohou libovolně rozhodnout o zavedení daně nebo jsou při vymezení daních limitovaní legislativním rámcem. Existuje zde přímý vztah mezi uvalenou daní a politickou zodpovědností místních vlád. Samosprávy v systému daňových přirážek mají nižší pravomoc, mohou rozhodovat pouze o daňové sazbě. U sdílených daní se v ČR nižší úrovně neúčastní vymezení základu ani sazby daně. Sdílené daně mají transferový charakter, podobají se obecné neúčelové dotaci.124 I přesto že příjmy ze sdílené daní jsou v čase stabilní, nedávají obcím prostor pružně reagovat na priority obyvatel125 a omezují tak volené orgány v jejich rozhodování, resp. v (politické) volbě.

123

Peková, 2004, str. 184. Jílek, 2008, 137-139. 125 Kameníčková, 14. ledna 2000. 124

41

Evropská komparace systémů financování municipalit Tabulka 10: Daňové příjmy místních vlád (z celkových příjmů)

Zdroj: Charbit, 2009, str. 23.

Výhodou sdílených daní je stabilní výnos, nižší administrativní náklady díky centralizaci výběru a správě daní a nezávislost na místě zúčtování a zakomponování daní důchodového typu, jejíž výtěžek je závislý na hospodářském vývoji a nutí místní vlády k respektování a naplňování stabilizační politiky stanovené ústřední vládou. Samosprávy mohou také s výnosem volně disponovat (vyplývá z jejich charakteru neúčelové dotace). Za nevýhody se považuje nemožnost rozhodování o základu daně a tím tedy vyšší závislost na rozhodování zákonodárce a nižší odpovědnost za místní výdaje. Nenutí k tvorbě vlastních příjmů.126 Sdílené daně mohou být analyzovány z mnoha úhlů. Mezi nejčastější, jak nastiňuje tabulka 9, patří typy sdílených daní, procedura legislativní změny daňového určení, četnost změn, úprava přerozdělovací formule nebo otázky vedoucí k fiskální ne/vyrovnanosti.

126

Peková, 2004, str. 165.

42

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 11: Určení sdílených daní

Stát

Typ sdílených daní

Procedura sdílení daní

Frekvence změny sdílení

Horizontální fiskální vyrovnání

Austrálie

DPH

Parlament, Státy musí schválit

Každé 4 roky

Ano

Rakousko

ODD, DZS, MD, DPH

Parlament, Zákon o fiskálním Každé 4 roky vyrovnání

Ano

Belgie

ODD

Speciální finanční zákon

Ne

Česká republika ODD, DZS, DPH

Vláda, Zákon o daňovém určení

Nepravidelně

Ano

Dánsko

ODD, DZS

Vláda, Zákon o sdílení daní

Velmi zřídka

Ne

Finsko

DZS

Vláda, Zákon o sdílení daní

Německo

ODD, DZS, DPH

Bundestag, Bundesrat

Maďarsko

MD

Zákon o místních Žádná změna od daních roku 2002

Ano

Itálie

ODD, DPH, SD

Finanční zákon

Ne

Řecko

Daně z transakce a specifické služby

Centrální vláda

Zřídka

Ne

Mexiko

ODD, DZS, DPH, Daň ze služeb a specifického zboží (Specific product and service taxes)

Vláda, Zákon o sdílení daní (fiskální koordinace)

Velmi zřídka

Ne

Portugalsko

Parlament ODD, DZS, DPH, (Regionální a SD, K místní finanční zákony)

Zřídka, nová formule od roku 2007

Ne

Španělsko

DPH, cla

Parlament

Zřídka

Ne

Švýcarsko

ODD

Parlament, Zákon Žádná změna od o fiskálním roku 1959 vyrovnání

Ne 13krát od roku 1970

Ano

Ano

ODD = Osobní důchodové daně (Personal Income Tax); DZS = Daně ze zisků společnosti (Corporat Income Tax); MD = Majetkové daně (Property tax); DPH = Daň z přidané hodnoty (Value Added Tax); SD = Spotřební daně (Excise duties); K = Kolkovné (Stamp duties) Zdroj:Blöchliger; Rabesona, 2009, str. 11.

43

Evropská komparace systémů financování municipalit Graf 10 vymezuje podíly příjmů místních samospráv. Data v grafu korespondují se závěry výzkumu Jílka (ad graf 8). V Evropě nejvyšší daňové příjmy z místních daní mají severské státy. Švédsko tak získává přes 80 procent všech lokálních příjmů, Norsko následované Finskem se pyšní výnosy přesahující 50 procent. Na opačném konci se nachází skupina v čele s Českou republikou. Stejně jako v Rakousko místní daně mají stabilní, ale marginální výnos. Hlavním zdrojem příjmů jsou v ČR i Rakousku sdílené daně. Výraznou, ne-li stejně důležitou položkou rozpočtu jsou u obou zemí mezivládní dotace. Graf 10: Podíly příjmů samospráv z místních daní, sdílených daní a mezivládních dotací127

Zdroj: Charbit, 2009, str. 26.

Vlastní příjmy jsou získávány z místních daní, daňových přirážek, uživatelských poplatků nebo vlastní činností. Mezi příjmy samosprávou neovlivnitelné lze zařadit sdílené daně a dotace, resp. peněžní transfery, které jsou využívané pro krytí rozdílu v daňových

výnosech

mezi

jednotlivými

obcemi,

resp.

ke

snížení

fiskální

nerovnováhy128.

127

Vysvětlivka: autononomous taxes – current = místní daně (aktuální podoba), tax sharing – current = sdílené daně (aktuální podoba), intergovernment grants – curremt = meziváldní dotace (aktuální podoba). 128 Fiskální nerovnováhu lze zmírňovat jak ve vertikální úrovni v otázce výše přerozdělovaných prostředků mezi různé úrovně veřejné správy, tak i v horizontální rovině, která má za cíl obdobné poskytování služeb v jednotlivých regionech či oblastech. Tento postup se také nazývá jako „zásada Robina Hooda“. Bývá aplikován převážně v Dánsku, Švédsku, ale také v omezené míře v Belgii, Lotyšsku a Litvě. (Provazníková, 2009, str. 89-90.; Peková, 1997, str. 105.)

44

Evropská komparace systémů financování municipalit

2.2 Poskytování dotací a transferů evropským samosprávám Mezi předními odborníky se lze setkat s různými názory na vztah mezi dotacemi a transfery. Martin Netolický za rozlišovací znak považuje okamžik rozdělování finančních prostředků. Lakonicky shrnuje: „Dotace je vždy transferem, ale transfer nemusí být vždy dotací.“129 Prostředky z dotací bývají rozděleny až uvnitř rozpočtu, transfery ihned po výběru daní ještě než se převedou konkrétním obecním rozpočtům.130 V tomto případě vyvstává nejasnost v případě daní. Netolický považuje rozpočtové určení daní za druh transferu.131 Problematiku dále analyzuje Provazníková. Za daňové příjmy označuje takové příjmy, o jejichž daňových sazbách a základnách rozhodují samotné municipality. Pokud nižším úrovním plynou finance, resp. jsou jim přiděleny ze sdílených daní a vyšší úroveň má pravomoc spravovat a měnit daňovou sazbu a základnu, pak se jedná o transfer. Příkladem vnitřního transferu mohou být dotace centrální vlády nižším úrovním.132 Oates ve svém článku o fiskálním federalismu dává za pravdu Robertu Inmanovi, který analyzoval dotační systém ve Spojených státech amerických a který došel k závěru, že i u dotačních programů, jejichž cílem bylo fiskální vyrovnání, byla klíčová politická nikoli ekonomická strana věci a že by důkladnou analýzou dotačního systému mohlo být dosaženo efektivity ve využívání finančních zdrojů.133 V Evropské chartě místní samosprávy jsou vymezeny zásady poskytování dotací územním samosprávám. Dotační systémy by měly mít neúčelový charakter, aby neomezovaly samosprávy v samostatném uvažování. Dotace by měly být rozdělovány podle předem známých, transparentních a jednotných kritérií.134 Celý systém by se měl vyznačovat svojí správní nenáročností, příjmovou dostatečností, spravedlností při dělení dotací a neměl by ovlivňovat místní vlády v rozhodování. Měl by je vést k hospodárnosti.135 Úkolem dotačních136, resp. transferových systémů je vyrovnání finančních rozdílů a rozdílů v daňových výnosech a tím i unifikace standardů poskytovaných 129

Netolický, 2010, str. 104. Tamtéž. 131 Ve stejném duchu se vyjadřuje Kypetová, 21. ledna 2008.; Tománek, 20. srpna 2002.; Tománek, 26. července 2004.; Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.; Marková, H. Vlastní nebo sdílené daně obcím? 132 Provazníková, 2009, str. 92. 133 Oates, 1991, str. 268-269. 134 Evropská charta místní samosprávy, čl. 9 odst 7. 135 Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 188-189. 136 Z české literatury se detailněji tématem dotací a tranfery zabývá např. Netolický, Provazníková, Peková a další. Ze zahraničních autorů potom Blöchliger, King, Petzold, atd. 130

45

Evropská komparace systémů financování municipalit veřejných služeb, vyrovnání meziobecních a oblastních externalit. Někteří autoři zmiňují i snahu o vliv a dozor nad hospodařením samospráv ústřední vládou.137 Podle právního nároku se udělují nenárokové a nárokové dotace, vyplývající ze zákona. Dle účelu poskytnutí se rozlišují účelové138 a neúčelové neboli všeobecné, globální dotace. První mají přesně definovaný účel, jsou přísně zúčtovatelné a adresné. Jako nástroj hospodárnosti a šetrnosti se v některých případech využívá finanční spoluúčasti. Tento typ účelové dotace se nazývá podmíněná dotace a dělí se na podmíněnou rovnocennou139, tj. příjemce i poskytovatel hradí stejné částky, a podmíněnou nerovnocennou, tj. využívá se nestejného krytí dotčených stran.140 Všeobecné jsou nástrojem vyšší úrovně k vyrovnání rozdílu mezi oblastmi. Graf 11: Typy dotací

Typy dotací

Specifické účelové

Bez spoluúčasti

Rovnocenné Podmíněné se spoluúčastí Nerovnocenné Všeobecné neúčelové S otevřeným koncem Běžné S uzavřeným koncem Kapitálové Zdroj: Provazníková, 2009, str. 92.

137

Provazníková, 2009, str. 89-90.; Oates, 1991, str. 268.; Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 187. Také nazývané specifické. Provazníková označuje rovnocennou podmíněnou účelovou dotaci jako otevřenou, nerovnocennou jako uzavřenou. (Provazníková, 2009, str. 91.) 140 Netolický, 2010, str. 183-184.; Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 191.; Provazníková, 2009, str. 91. 138 139

46

Evropská komparace systémů financování municipalit V neposlední řadě existují dotace běžné, určené na neinvestiční, provozní záležitosti a kapitálové dotace vyhrazené na investiční záležitosti. Graf 12: Klasifikace dotací (OECD)141

Grants

Non-earmarked

Mandatory

General purpose grant Block grant

Discretionary

Earmarked

Mandatory

General purpose grant Block grant

Discretionary Zdroj: Blöchliger; King, 2006, str. 172.

Dotační systémy ovlivňují chování samospráv a jejich poskytování veřejných služeb. Tato situace bývá označovaná jako „flypaper effect“142, tzn. „uvíznutí peněz tam, kam spadnou“. Pokud obce a města získávají dotace bez své zásluhy, vede to často k nárůstu výdajů a nesouladu mezi preferencemi voličů a rozpočtovými kroky místních vlád.143 Naopak snížení dotací neredukuje veřejný sektor.144 Tento efekt silně působí na státy se širokým dotačním systémem, stabilním výnosem z majetkových daní a nízkou daňovou autonomií samospráv. Dotační systémy bývají využívány jako nástroje zmírňující kolísání a změny ekonomických a fiskálních ukazatelů. Nejvíce patrný dopad je u Irska a Řecka, následovaný Nizozemím, Velkou Británií a Rakouskem. Česká republika společně s Portugalskem a Švýcarskem zaujímají střední příčky. Výkyvy celkových příjmů jsou naopak nižší u zemí s vyšším podílem sdílených daní.145 Toto splňuje Německo, Španělsko a Itálie.

141

V českém jazyce neexistuje jednotný překlad termínů, proto jsou názvy uveřejněny v originálním znění, tedy v anglickém jazyce. Českým ekvivalentem je „mucholapkový efekt“. Oates, 1991, str. 269. 144 Provazníková, 2009, str. 192 na základě Musgrave, R. A.; Musgrave, P., 1994, str. 437-438. 145 Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 26. 142 143

47

Evropská komparace systémů financování municipalit Graf 13: Destabilizace celkových příjmů SCG dotacemi

Zdroj: Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 26.

Podle výzkumu OECD na 13 členských státech koreluje poskytování dotací s deficitem a výší zadluženosti. Dotační systémy mohou způsobit nárůst deficitu. V důsledku zadlužení místních samospráv zvýší centrální vláda objem poskytnutých dotací a samosprávám poskytne fiskální podporu v jednom roce. Obce se ale v očekávání vyšších příjmů z dotačních titulů v následujícím období zavážou zorganizovat finančně nákladné projekty i bez faktického příslibu částky na realizaci. Snížení dotací v následujících letech pak vede k nárůstu dluhu. Lze tedy hovořit o jakési příčinné spirále, kdy dluhy přináší vyšší dotace a vyšší dotace pak vyšší dluhy. Zároveň systémy vyrovnávající rozdílné daňové výnosy vedou k nižšímu daňovému úsilí. Díky vyšším daňovým příjmům municipality získávají méně dotací. Vyrovnávací dotace dosahují 80 až 90 procent a je tím narušena snaha a ochota posilovat vlastní fiskální základnu146.147

146

Negativní vztah mezi vyrovnávacími dotacemi a fiskálními a ekonomickými snahami u jednotlivých států analyzují Blöchliger; Charbit, 2008. 147 Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 24-25.

48

Evropská komparace systémů financování municipalit

49

Tabulka 12: Dotační příjmy podle druhu (Vzhledem k nejednotnosti v překladu jednotlivých typů dotací, zachovávám v grafickém zobrazení anglickou mutaci celé tabulky, platí i pro následující tabulky.)

Eamarked Mandatory Country

Non-eamarked Discretionary

Mandatory

Discre General Block tionary Current Capital Current Capital Current Capital Current Capital pursose grants Matching

Non-Matching

Matching

Non-Matching

Total

Austria (2006) State

48,4

2,4

12,1

17,3

0,9

-

0,3

-

10,9

0,2

7,5

100

Local

36,5

3,3

11,5

28,7

1,8

-

0,2

-

18

0,1

0

100

State

1

0,3

-

-

-

0

-

-

97,1

1,6

-

100

Local

45

5

-

-

-

-

-

-

49,9

-

-

100

12,4

-

-

-

-

-

72,3

15,3

-

-

-

100

5,8

-

-

-

-

-

1,9

1,7

14,2

75,8

0,6

100

40,9

36,1

-

-

-

-

-

-

23

-

-

100

36,2

10,5

-

-

-

-

5,3

10,6

36,2

-

1,1

100

Belgium (2006)

Czech Republic (2006) Local Finland (2006) Local Greece (2006) Local Hungary (2006) Local

Evropská komparace systémů financování municipalit

50

Tabulka 13: Pokračování

Eamarked

Non-eamarked

Mandatory Country

Matching Current

Capital

Discretionary

Non-Matching Current

Capital

Matching Current

Capital

Mandatory

Non-Matching Current

Capital

General pursose

Discre Block tionary grants

Total

Iceland (2004) Local

3

8,4

Current : Capital 6,5 : 3,1

79

-

-

100

Italy (2006) State

-

4,5

-

5,1

-

-

14,7

5,6

70,2

-

-

100

Local

-

-

-

-

-

-

30,5

31,5

38

-

-

100

86,3

13,6

-

-

-

-

-

-

-

-

-

100

48,4

-

-

-

-

-

-

-

51,6

-

-

100

24,1

5,4

-

-

-

-

-

-

70,5

-

-

100

Luxembourg Local Netherlands (2006) Local Poland (2004) Local

Evropská komparace systémů financování municipalit

51

Tabulka 14: Pokračování II.

Eamarked

Non-eamarked

Mandatory Country

Matching Current

Capital

Discretionary

Non-Matching Current

Capital

Matching Current

Capital

Mandatory

Non-Matching Current

Capital

General pursose

Block grants

Discre Total tionary

Portugal (2006) Local

-

-

-

-

-

-

16,1

-

83,9

-

-

100

State

0,3

0,4

8,5

4,4

1,3

0,8

1,1

0,9

82,4

-

-

100

Local

17,1

17,8

2,1

-

-

-

-

-

62,9

-

-

100

State

64,8

12,9

-

-

-

-

-

-

22,2

-

-

100

Local

71,7

8,7

-

-

-

-

-

-

19,6

-

-

100

Spain (2006)

Switzerland (2004)

Zdroj: autorka na základě Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 23; Blöchliger; King, 2006, str. 173.

Evropská komparace systémů financování municipalit Podle Blöchligera a Petzolda lze velikost a struktura mezivládních dotací148 vysvětlit politickými důvody. Na mysli mají postavení a politickou sílu místních samospráv v rámci víceúrovňového modelu vládnutí.149 Ze studie Blöchligera a Kinga vyplývá, že centrální vlády skrze účelové dotace ovlivňují lokální výdajovou strukturu.150 Tabulka 15: Dělení účelových dotací podle jejich využití (2004, v %)

Politika Ekonomické Ochrana bydlení a záležitosti přírody komunitní záležitosti

Veřejné služby

Obrana

Veřejný pořádek a bezpečnost

-

-

24,3

21,4

-

-

Česká republika

9,3

0

0,5

6

0,3

7,5

Finsko

5,5

-

0,6

17,2

1,8

0,4

Francie

16,9

1,7

8

13

2,3

22,4

Itálie (2002)

16,9

-

-

40,6

3,8

-

0

-

0,6

1,4

1,1

8,6

Norsko

79,3

0,2

0,1

-

0

0,1

Polsko

3,1

3,5

16,2

4,4

8,9

5,5

Portugalsko

3,2

26

-

-

61,3

9,5

Řecko

56,6

-

-

18,9

5,6

5,6

Španělsko

42,4

-

0,2

35,4

0,6

3,2

Švédsko

3,5

1,1

0

6,2

3,8

-

Nevážený průměr

21,5

5,4

5,6

16,4

8,1

6,9

Stát

Belgie

Nizozemí

Tabulka 16: Pokračování (horizontální čtení)

Stát

Volný čas, kultura, Vzdělávání náboženství

Sociální otázky

Další

Belgie

0,1

-

25,3

28,9

-

Česká republika

2,2

0,7

54,3

17,7

1,4

Finsko

12

16,9

27

18,7

-

Francie

-

30,8

5

-

-

31,7

-

7

-

-

Itálie (2002)

148

Zdraví

Zvláště tzn. „matching grants“. Blöchliger; Petzold, 7. června 2009, str. 22. 150 Blöchliger; King, 2006, str. 172.; Jílek, 2008, str. 114.; Dále téma rozebírá Coganová, 7. července 2006.; v krizových letech problematiku rozebírá Kameníčková, 1. června 2010. 149

52

Evropská komparace systémů financování municipalit

Tabulka 17: Pokračování II.

Stát

Zdraví

Volný čas, kultura, Vzdělávání náboženství

Sociální otázky

Další

Nizozemí

5,3

0,5

22,4

50,2

9,9

Norsko

14

-

4,7

1,7

-

Polsko

10,8

5,2

17,9

24,6

-

Portugalsko

-

-

-

-

-

Řecko

-

7,2

-

6,1

-

Španělsko

4,7

0,9

2,5

10

-

Švédsko

56,3

-

29,1

-

-

Nevážený průměr

15,2

8,8

19,5

19,7

5,6

Zdroj: autorka na základě Blöchliger; King, 2006, str. 177.

Nejvíce účelových dotací je v ČR použito na vzdělávání151. Nad evropským průměrem se v této politice pohybují severské státy Švédsko, Finsko a Belgie nebo Nizozemí. Druhou nejvyšší vydávanou položkou jsou dotace na sociální otázky. ČR společně s Norskem, Řeckem a Španělskem se nacházejí pod evropským standardem. Pětina prostředků je užívána na poskytování veřejných služeb. Norsko se tomu vymyká. Do veřejných služeb dává 79 procent veškerých účelových dotací. Český veřejný sektor v objemu poskytnutých veřejných (dotačních) peněz se nalézá na třetím místě odzadu z uvedených evropských zemí. Na obranu na lokání úrovni vydává nejvíce Portugalsko, následované Polskem, Francií, Švédskem a Norskem se zanedbatelnou částkou. V Evropě je ale převážně obrana financovaná centrální vládou. Je tomu tak nejenom v ČR, ale i Belgii, Finsku, Nizozemí, Španělsku a Řecku. Na podporu bydlení a komunitního života putuje 7,5 procent, více pouze ve Francie a v Portugalsku. Dotace na politiku zdraví, ochrany přírody, na kulturu a náboženství jsou poměrně nízké, nedosahují evropského průměru v ČR. Výše dotací se neustále mění. Tabulka 12 poskytuje přehled vývoje výše dotačních příjmů podle jednotlivých typů dotací v letech 2000 až 2004. Z Nizozemí byla k dispozici data pouze do roku 2003. Česká republika zaznamenala pohyby pouze u účelových dotací. Mandatorní typ společně s fakultativními kapitálovými dotacemi zaznamenal obdobný 151

Strukturu dotací podle jejich využití analyzuje v zemích střední a východní Evropy Kameníčková, 15. srpna 2001.

53

Evropská komparace systémů financování municipalit

54

propad, opačným vývojem prošly běžné fakultativní dotace. Minimálními změnami prošlo Dánsko, Maďarsko nebo Španělsko na lokální úrovni. Tabulka 18: Vývoj dotačních příjmů podle typu dotací (2000-2004, v %)

Eamarked Mandatory Country

Non-eamarked Discretionary

Mandatory

Discre Genera Block tionar l grant y Curren Capita Curren Capita Curren Capita pursose s t l t l t l Matching

Non-Matching

Austria State

2,3

-0,7

-0,9

-1,2

0

0,8

0

-0,2

Local

0,7

-5,5

2,5

-0,2

-0,3

2,8

0

0

State

-6,9

9,7

-2,1

1

-0,3

-1,3

-

Local

-15,5

-3,2

0

-2

23,1

-2,4

-

33,7

-16,9

-

-

-

0,8

0

0,9

-

-

0,2

-1,5

16,3

-10,1

-0,8

-1,1

-1,1

6,7

-3,3

-

Belgium

Czech Republic Local

-16,8

-

-

Denmark Local

-1,9

0,2

Finland Local

-4,1

-

-

France Local

-1,2

0

Greece Local

7,7

-7,7

-

-

-

-

-

-

-

-0,5

-1,7

-

-

-1,3

0,6

6

-

-3,1

-11,3

0,7

24,8

-

-

Hungary Local Iceland Local

-15,4

1,2

Netherland s (2003) Local

5

-

-

-

-5

-

Norway Local

-8,7

8,4

2,2

0,7

-

-2,6

-

-

9,4

-

-

Poland Local

-8,4

-1

-

-

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

55

Tabulka 19: Pokračování

Eamarked Mandatory Country

Non-eamarked Discretionary

Mandatory

Discre Genera Block tionar l grant y Curren Capita Curren Capita Curren Capital pursose s t l t l t Matching

Non-Matching

Portugal Local

-

-

-

-

-5,1

1,5

State

-35,3

0,9

-

-

0

0,1

Local

-1,5

3

State

1,4

-1,9

-

Local

-1,9

-2,1

State

-9,6

Local

-4,4

-

3,6

-

34,3

-

-

-

-2,1

-

-

-

-

0,5

-

-

-

-

-

3,9

-

-

2

-1,5

-1,6

1

-0,1

8,5

0

-0,2

-2,8

1,8

1,4

1,58

0,5

5,5

-2

-1,3

Spain 0,6

Switzerlan d

Unweighte d average

Zdroj: autorka na základě Blöchliger; King, 2006, str. 175-176.

3 Postavení municipalit v podmínkách České republiky 3.1 Typologické zařazení ČR České municipality lze z hlediska pravomocí ve vertikální rovině zařadit mezi státy s nižšími kompetencemi152. Podle Benetta Česká republika společně s ostatními středoevropskými státy spadá do kategorie směřující ke sloučenému systému. Na státní správu na místní úrovni působí jak samospráva, tak i centrální vláda.153 ČR jako reprezentant středo a východoevropské skupiny Heinelta a Hlepase se svým charakterem přibližuje k zemím severní a střední Evropy, ve kterých jsou respektovány kompetence samospráv a jejich samostatné rozhodování.

152

Tento závěr koresponduje s Bourseho studií vydanou v roce 1993, ve které ještě psal o tehdejším Československu a jeho slabé komunální vládě. 153 Ringlerová, 2009, str. 39.

Postavení municipalit v podmínkách České republiky Dle tabulky 13 kategorie odpovědnosti za veřejné služby (resp. sociální politiku) dosahuje středních hodnot. Polské ukazatele nabývají stejných hodnot. Maďarsko vykazuje vyšší odpovědnost. Finanční autonomie českých municipalit je nízká. Maďarsko a Polsko disponují vyšší mírou autonomie. V České republice se municipality podílejí na HDP mezi pěti a deseti procenty, stejně jako v Polsku. U Maďarska zaznamenáváme nejvyšší hodnotu, tedy nad deset procent. Tabulka 20: Pravomoci evropských municipalit podle vertikálního dělení

Země

Odpovědnost municipalit za sociální Finanční politiku, autonomie zvláště pak municipalit (2) veřejné služby (1)

Podíl na výdajích v% HDP (3)

Součet indexů (4)

Francie

0

0

0

0

Řecko

0

0

0

0

Portugalsko

0

0

0

0

Španělsko

0

0

0

0

Itálie

1

1

0

2

Česká republika

1

0

1

2

Irsko

2

0

0

2

Anglie

2

0

1

3

Belgie

2

0

1

3

Polsko

1

1

1

3

Rakousko

2

1

1

4

Švýcarsko

2

2

1

5

Německo

2

2

1

5

Nizozemí

2

2

1

5

Dánsko

2

2

2

6

Maďarsko

2

2

2

6

Švédsko

2

2

2

6

Sloupec 1: 0 = žádná nebo nízká, 2 = mnoho (many), 1 = nějaká/ střední (some) Sloupec 2: 0 = nízká, 2 = vysoká, 1 = nějaká/ střední (some) Sloupec 3: 0 = menší než 5 %, 1 = 5 - 10 %, 2 = větší než 10 % Sloupec 4: celkový součet sloupců 1 až 3 Zdroj: Heinelth; Hlepas, 2006, str. 28.

56

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

3.2 Model veřejné správa v ČR Současné postavení veřejné správy je výsledkem historického vývoje a reformních snah. Česká republika od roku 1993 prošla dvěma zásadními reformními etapami a vstupem do Evropské unie.154 Veřejná správa působí na více stupních, a to na národním, regionálním, místním, NUTS II155 a dříve okresním. Vstupem do EU se otevřela nadnárodní úroveň výkonu veřejné správy skrze unijní orgány.156 Česká republika stejně jako většina evropských zemí spadá do kategorie smíšeného systému157 uspořádání územní veřejné správy. Na místní úrovni jsou vykonávány úkony samosprávné i přenesené.158 Každá obec má zákonem definovaný okruh pravomocí, které vykonává, a povinností, které jí jsou uloženy.159 Místní samosprávy vykonávají samosprávné úkony přímo na svém území. Přenesená působnost je realizována nepřímo skrze orgány územní samosprávy. Pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, vždy obce vykonávají samostatnou působnost.160 Ze zákona vyplývá, že by výkon přenesené státní působnosti neměl zasahovat do působnosti samosprávy a výkon samosprávy omezovat. Podle nálezu Ústavního soudu by přílišné zatížení samosprávy mohlo vést k negativním dopadům na finanční a majetkovou nezávislost.161 Po skončení působení okresních úřadů k 1. lednu 2003 se územní veřejná správa stala dvojúrovňovou.

3.2.1 Legislativní vymezení financování a postavení místních samospráv Obce se řídí ve své působnosti normami českého právního řádu. Jedná se o Ústavu a ústavní zákony, zákony, nařízení vlády162, právní předpisy vydané ministerstvy163, jinými správními úřady a orgány územní samosprávy a obecně závaznými vyhláškami z per

154

Marek; Pánková; Šímová; (eds.), 2003, str. 9-12.; Potěšil, 2007.; Illner, 2003.; Průcha, 2008, str. 207-208. Finanční prostředky z fondů EU plynout skrze statistické jednotky NUTS II neboli regiony soudržnosti. (Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str.153-154.) 156 Valeš; (eds.), 2006, str. 34. 157 V praxi je uplatňují tři typy modelů. Jedná se o smíšený, jehož podstatou je společný výkon samosprávných a přenesených činností místními samosprávami. Smíšený model se také nazývá německý a je vedle České republiky využíván např. v Německu, Rakousku, Belgii, Polsku, Maďarsku či Itálii. Druhým modelem je dělený, resp. francouzský. Jedná se o model, ve kterém je územní samospráva a státní správa vykonávána v takřka shodných územních jednotkách. Poslední model zvaný výlučně samosprávný se využívá v anglosaských zemích. Na nejnižší úrovni, v obcích, je vykonávána samospráva, na vyšších úrovních státní správa a jejich kombinace. (Průcha, 2008, str. 206.; Peková, Pilný; Jetmar, 2008, str. 95) 158 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 7.; Průcha, 2008, str. 206; Brusis, 2010, 34.; Kostelecký, 2005, str. 110. 159 Koudelka, Onduš; Průcha, 2009, str. 25. 160 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 8. 161 Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. 162 Nařízení vlády se využívají k provádění zákona a v jeho mezích. Ústava ČR, čl. 78. 163 Ústava ČR, čl. 79 odst. 3. 155

57

Postavení municipalit v podmínkách České republiky zastupitelů místních vlád164. Součástí českého právního řádu jsou také mezinárodní smlouvy ratifikované parlamentem.165 Jejich aplikace má před vnitrostátními normami přednost. Takovou mezinárodní smlouvou je Evropská charta místní samosprávy, která doplnila český ústavně definovaný standard územní samosprávy. Česká republika jí podléhá od 1. září 1999166. Česká republika je vázána řadou dalších mezinárodních smluv a úmluv vztahujících se k činnostem místních samospráv. Za zmínku stojí Mezinárodní pakt o občanských a politických právech či Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech.167 V neposlední řadě je rovněž Senát ČR oprávněn přijímat zákonná opatření ve věcech, které nesnesou odklad168. Součástí českého právního řádu je komunitární právo. Evropské právo ale doposud neharmonizuje oblast územních samospráv. Ústava garantuje existenci samosprávy169, podrobně ji rozebírá Hlava sedmá170 a zákon

o

obcích

(obecní

zřízení)171.

Municipality

jsou

základními

územními

samosprávnými celky nebo-li územním společenstvím občanů172, veřejnoprávními korporacemi mající právo vlastnit majetek a volně s ním disponovat podle vlastního rozpočtu, pečovat o všestranný rozvoj a potřeby občanů173, vystupovat v právních vztazích a nést veškerou vyplývající zodpovědnost174. Mají právo na demokratickou volbu svých zástupců175, na výkon samosprávných činností korespondujících s potřebami obce a s právy a povinnostmi vymezenými zákonem176. Místní samosprávy se podílejí na výkonu státní správy177 a podléhají způsobem stanoveným zákonem zásahu státu z důvodu ochrany zákona178. Území obce je vždy vytyčeno hranicí.179 Ústavní soud shrnul důležitost místní samosprávy jako „nezastupitelné složky rozvoje demokracie. (...) Je výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných

164

Ústava ČR, čl. 104 odst. 3. Ústava ČR, čl. 10. 166 Byla přijata usnesení vlády č. 331/1998, vyhlášená pod č. 181/1999 Sb., ve znění sdělení č. 369/1999 Sb. 167 Kopecký, 2010, str. 48.; Marková, 2008, str. 22. 168 Ústava ČR, čl. 33 Ústavy 169 Ústava ČR, čl. 8. 170 Ústava ČR, čl. 99-105. 171 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 172 Ústava ČR, čl. 99, 100 Ústavy. 173 Ústava ČR, čl. 101 odst. 2.; Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 2. 174 Ústava ČR, čl. 104 Ústavy. 175 Ústava ČR, čl. 102 Ústavy. 176 Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. 177 Ústava ČR, čl. 105. 178 Ústava ČR, čl. 101 odst. 4. 179 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 1. 165

58

Postavení municipalit v podmínkách České republiky zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místních obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí“180. Hospodaření měst a obcí ovlivňují přerozdělovací daňové mechanismy, dotace a transfery či rozpočtová pravidla územních rozpočtů. Ve finančních a majetkových záležitostech se obce řídí zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů181, který upravuje tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtu. Stěžejní normou je často diskutovaný a mnohokrát již novelizovaný zákon o rozpočtovém určení daní182. Zákon o obcích183 rovněž odkazuje na zákon o finanční kontrole184. Na stabilitu místních rozpočtů působí výnosy z místních185 a správních poplatků186 či přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí187.188

3.2.2 Samospráva a přenesená státní působnost Zákonodárce samostatnou působnost vytyčil vágně z důvodu problematického vymezení hranice působnosti. Ústavní soud spatřuje vztah mezi státní správou a samosprávou jako dynamický a funkční, jenž je budován na kooperaci nikoli na vzájemném vymezování se a striktním dělení kompetencí.189 Ze samostatné působnosti místních orgánů jsou vyňaty záležitosti vykonávané v přenesené působnosti, činnosti svěřené zákonem kraji, státu či správním úřadům. Výčet samosprávných oblastí definuje zákon o obcích.190 Výkon zmíněné oblasti je vykonáván „v souladu s místními předpoklady a místními zvyklostmi pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů ... (pozn. autora: v oblastech) bydlení, dopravy, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.191 Mezi konkrétní sféry působnosti patří hospodaření a rozpočet obce, územní plánování, zřizování právnických osob, škol,

180

Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. Sbírka zákonů č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 182 Sbírka zákonů č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. Zákon stanovuje způsob určení podílů, resp. výnosů jednotlivým úrovním a způsob výpočtu podílu na základě stanovených kritérií. 183 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 9a. 184 Sbírka zákonů č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. 185 Sbírka zákonů č. 565/1900 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 186 Sbírka zákonů č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 187 Sbírka zákonů č. 420/2004 S., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. 188 Zákonné úpravy zmíněných zákonů analyzují např.: Kopecký, 2010; Koudelka, Onduš; Průcha, 2009; Breň, 10. června 2010; Vedral, 2008; Schelle; (eds.), 2009.; Breň, 20. července 2010; Breň, 22. září 2010; Breň, 13. prosince 2010. 189 Ústavní soud ČR, 24. listopadu 1998, Pl.ÚS 38/97. 190 Konkrétně se jedná o § 35, 84, 85 a 102. (Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.) 191 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 35. 181

59

Postavení municipalit v podmínkách České republiky vyhlašování místního referenda, vybírání místních poplatků a další.192 Balík shrnuje samostatné funkce do šesti okruhů. Jedná se o funkce sociální, ekonomické, politické, ekologické, prognostické a ostatní.193 Místní vlády ve své působnosti vydávají obecně závazné vyhlášky, které jsou považované za normativní právní akty, podzákonné a neodvozené.194 Výkon státní správy je přenesen na územní samosprávné celky jako na správní obvody v případech, které stanovuje zákon195. Zákon o obcích rozeznává obce se základním výkonem, obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností196. Výčet zmíněných obcí obsahuje zákon č. 314/2000 Sb., správní obvody pak vymezuje vyhláška Ministerstva vnitra. Koudelka k zákonnému výčtu přidává obce s matričním úřadem a stavebním úřadem. Státní správa pak také zajišťuje město Brno v otázkách státní správy vůči zahraničí a Praha, která disponuje rozšířenou působností.197 Z toho vyplývá, že municipality vykonávají odlišnou míru státní správy. Všechny se řídí právními akty interní povahy, jako jsou usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů a obecně právním řádem České republiky. Metodickou, odbornou a výkladovou pomoc poskytují obcím příslušné krajské úřady. Zmíněné legislativní úpravy jsou státní orgány a orgány kraje povinny konzultovat s orgány obcí kroky vztahující se k působnosti proto, aby byla zajištěna a koordinována efektivní správa věcí veřejných.198 Obce v přenesené působnosti mohou vydávat derivativní sekundární právní předpisy – nařízení s podzákonným, odvozeným a prováděcím charakterem.199 Nevyhovující situace financování přenesené působnosti vyplývá z § 62 zákona o obcích, podle kterého stát hradí výkon přenesené působnosti pouze příspěvkově. Existuje sice právní nárok na příspěvek, není ale garantováno plné hrazení zmíněných činností. Výše příspěvku je každoročně stanovena v zákoně o státním rozpočtu.200 Stát naopak nevymezuje standardy poskytování přenesené působnosti. Podle Analýzy financování

192

Koudelka, 2007, str. 124-147.; Koudelka, 2003, str. 28-37. Balík, 2008, str. 17. Ústava ČR, čl. 114.; Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 10.; Koudelka, 2008, str. 22. 195 Ústava ČR, čl. 100, 105. 196 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, §61. 197 Koudelka, 2003, str. 37-38.; Ze zahraničních studií se zmíněné problematice věnuje např. Hemmings, 2006, str. 13. 198 Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 13. 199 Horzinková; Novotný, 2010, str. 106.; Binek; Galvasová; Kadečka, 2. května 2008. 200 Vedral, 13. října 2003.; Obecní zřízení a jiné zákony. Reforma veřejné správy na prahu legislativních změn, 30. listopadu 1999.; Optimalizace výkonu veřejné správy. Řada analytických materiálů připraví návrhy na řešení, 31. května 2004.; Melion, 2000, str. 7. 193 194

60

Postavení municipalit v podmínkách České republiky výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků dosahuje míra krytí u obcí se základní funkcí 20 procent nákladů na výkon státní správy, obce s matrikou se pohybují kolem 40 procent, obce se stavebním úřadem vykazují 50-ti procentní úroveň krytí, obcím s pověřeným obecním úřadem stát financuje 70 procent nákladů. Kalkulace u obcí s rozšířenou působností dosahuje sta procent.201 Z nálezu Ústavního soudu explicitně vyplývá, že přenesená státní působnost nesmí být realizována na úkor samosprávy.202 Problém vyvstává u obcí, které kofinancují přenesenou působnost často z daňových výnosů, které ale obce získávají na přihlášené obyvatele, nikoli na obyvatele správního obvodu.203 Vzniká zde rozpor s Ústavou garantovaným rovným postavení všech subjektů. Ústavní soud prozatím nevydal nález k tomuto tématu.204 Zmíněná problematika bude v následujících kapitolách analyzována podrobněji.

3.2.3 Problematické aspekty veřejné správy Česká republika v evropském srovnání patří mezi čelní představitele států s vysokým počtem malých obcí. Počet obcí je dlouhodobě setrvalý. Tabulka 21: Počet municipalit v České republice v letech 1989 - 2007

Rok

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Počet obcí

4 120

5 768

6 196

6 232

6 234

6 244

6 258

6 249

6 248

6 249

Zdroj: Illner, 2010, str. 223.

Průměrný počet obyvatel na jednu municipalitu byl 1 600 v roce 2004, průměr EU25 pak 5 100.205 Mezi obdobně fragmentovanými státy nalezneme Francii či Slovensko, opačnému pólu odpovídá Velká Británie s průměrným počtem obyvatel 123 tisíc na jednu obec nebo Švédsko s hodnotou přes 30 tisíc rezidentů.

201

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009, str. 22-24. Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. 203 Pět let obcí s rozšířenou působností, 25. června 2008. 204 Koudelka, Onduš; Průcha, 2009, str. 240-241. 205 Mátl; Jabůrková; Nováková; Vlasák, 2006, str. 14.; Více o komparaci průměrného počtu obyvatel v Evropské unii a mezi členy OECD: Hemmings, 2006, str. 10.; Jílek, 2008, str. 72-73.; Provazníková, 2006, str. 17.; Územní změny obcí. Vztah velikosti samosprávy a účinnosti její práce je problémem, 18. listopadu 2004.; Střeleček, 1. února 2006. 202

61

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

Tabulka 22: Místní samosprávy v členských státech EU (2004)

Počet místních samospráv

Počet obyvatel (v milionech)

Průměrný počet obyvatel místní správy

2 359

8,1

3 400

Belgie

589

10,4

17 400

Kypr

389

0,7

1 800

6 258

10,2

1 600

Dánsko

275

5,4

19 400

Estonsko

241

1,4

5 600

Finsko

444

5,2

11 700

Francie

36 565

59,6

1 600

Německo

13 854

82,5

5 900

Řecko

1 033

11

10 200

Maďarsko

3 158

10,1

3 200

Irsko

85

4

44 900

Itálie

8 100

57,3

7 100

Lotyšsko

547

2,3

4 300

Litva

61

3,5

60 500

Lucembursko

118

0,4

3 700

Malta

68

0,4

5 800

Nizozemí

483

16,2

33 500

2 489

38,2

15 500

278

10,4

36 000

Slovensko

2 920

5,4

1 900

Slovinsko

193

2

10 300

Španělsko

8 106

41,6

4 900

Švédsko

289

8,9

30 800

Velká Británie

434

59,3

135 700

89 336

454,6

5 100

Stát Rakousko

Česká republika

Polsko Portugalsko

EU-25

Zdroj: Mátl; Jabůrková; Nováková; Vlasák, 2006, str. 14.

Téměř 80 procent českých obcí, ve kterých žije pouze 17 procent obyvatel země, čítá méně než tisíc obyvatel.206 S takto rozdrobenou obecní strukturou vyvstává problém 206

Balík, 2008, str. 22.

62

Postavení municipalit v podmínkách České republiky s nízkým objemem finančních prostředků v rozpočtech obcí a v zajišťování samosprávných úkonů a lokálních veřejných statků.207 Tabulka 16 odhaluje podíl veřejných a místních výdajů na HDP a podíl daňových příjmů municipalit. Podle článku 9 Evropské charty místní samosprávy by měly mít municipality právo odpovídat za vlastní finanční zdroje a jejich výše by měla korespondovat s mírou odpovědnosti.208 V praxi se ale podíl daňových příjmů pohyboval pouze kolem 36,8 procent a místní rozpočty byly závislé na dotacích a transferech ze státního rozpočtu209, což fakticky vedlo ke snižování autonomie samospráv. Nejvyšší podíl místních výdajů na HDP nacházíme u zemí severoevropského systému - Dánska, Švédska a Finska. Na opačném konci se umístily jihoevropské země. Česká republika se pohybuje se 13,1 % mírně nad evropským průměrem. Stejného umístění dosáhla i v kategorii podílu daňových příjmů. Je nutné ale podotknout, že rozsah místních výdajů na HDP se při srovnání jednotlivých zemí liší. Je to způsobeno státním uspořádáním země, zda jde o federaci či unitární stát, o míru kompetencí vykonávaných samosprávou nebo úkolů a povinností delegovaných na místní vlády (v ČR přenesená působnost) a v neposlední řadě druh financování a skladba příjmů místních rozpočtů. Tabulka 23: Financování samospráv v členských státech EU (2004

Podíl veřejných výdajů na HDP (v %)

Podíl místních výdajů na HDP (v %)

Podíl daňových příjmů (v %)

Belgie

51,4

6,7

35,8

Česká republika

54,5

13,1

35,1

Dánsko

56,1

33,2

51,2

Estonsko

35,8

9,1

47,3

Finsko

51,1

19,5

48,7

Francie

54,6

10,5

41

Irsko

34, 3

14,5

4,1

Itálie

49

15,4

44,8

Kypr

46,1

1,8

-

Litva

34,4

7,3

37

36

9,5

-

Stát

Lotyšsko

207

Peková; Pilný; Jetmar, 2008, str. 122. Evropská charta místní samosprávy, čl. 9. 209 Mátl; Jabůrková; Nováková; Vlasák, 2006, str. 16. 208

63

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

Tabulka 24: Pokračování

Podíl veřejných výdajů na HDP (v %)

Podíl místních výdajů na HDP (v %)

Podíl daňových příjmů (v %)

Lucembursko

45,8

6,3

39,7

Maďarsko

49,8

13,1

33,6

Malta

49,9

0,7

-

Německo

48,8

7,1

36,6

Nizozemí

49

17,1

8,8

Polsko

47,6

13,6

27,2

Portugalsko

47,7

6,5

33,8

Rakousko

51,2

8

56,3

Řecko

48,3

2,7

11,1

Slovensko

39,2

7,4

21,6

Slovinsko

48,4

9,5

32,6

Švédsko

58,3

26

63,5

Velká Británie

43,6

12,4

13,7

EU – 25

48,5

12,5

36,8

Stát

Zdroj: autorka na základě Mátl; Jabůrková; Nováková; Vlasák, 2006, str. 17.

Hlubší formy meziobecní spolupráce či slučování obcí210 by se jevily jako možná řešení. Snahami o slučování obcí prošla i Česká republika, leč neúčinně.211 Tabulka 25: Velikostní skupiny obcí podle stavu k 1. 1. 2006

Velikostní Počet obcí Počet obcí kategorie podle (abs.) (%) počtu obyvatel

210

Počet obyvatel (abs.)

Počet obyvatel (%)

Do 199

1 614

25,83

197 865

1,93

200 – 499

2 016

32,27

655 165

6,39

500 – 999

1 302

20,84

910 087

8,88

1 000 - 1 999

671

10,74

929 167

9,06

2 000 - 4 999

376

6,02

1 139 318

11,11

5 000 - 9 999

138

2,21

939 382

9,16

Podle Keatinga nemají malé obce možnost a schopnost využívat úspory z rozsahu, strategické plánování, nemohou tak ani ovlivnit své ekonomické postavení nebo rozvoj, často ztrácí schopnost udržet služby a kvalita politické reprezentace může být nižší. Jak upozorňuje Illner pravdivost některých argumentů ale neodpovídá vždy realitě. (Bernard; Kostelecký, 2010) Někteří autoři dokonce upozorňují na to, že malé obce jsou si vědomy své velikosti, a proto rozvíjí meziobecní spolupráci. (Problematika malých obcí, 12. ledna 2004.; Bakoš; Šelešovský; Špaček; (eds.), 2008, str. 157.) 211 Motivačním prvkem ke slučování měl být ekonomický tlak na obce do sto obyvatel, které měly získat nižší daňové příjmy. (Parlament České republiky. Sněmovní tisk 435/0.)

64

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

Tabulka 26: Pokračování

Velikostní kategorie podle počtu obyvatel

Počet obcí (abs.)

Počet obcí (%)

Počet obyvatel (abs.)

Počet obyvatel (%)

10 000 - 19 999

68

1,09

954 239

9,31

20 000 - 49 999

41

0,66

1 197 676

11,68

50 000 - 99 999

17

0,27

1 206 595

11,77

Nad 100 000

5

0,08

2 121 585

20,7

6 248

100

10 251 079

100

Celkem Zdroj: Balík, 2008, str. 23.

Pro

potřeby

výkonu

samostatné

a

přenesené

působnosti

zákonodárce

demonstrativně vymezil v zákoně o obcích jednotlivé činnosti. Při výkonu smíšené veřejné správy dochází k právnímu rozporu v důsledku minimalizace a potírání rozdílů při výkonu samosprávy a přenesené státní působnosti212, které souvisí s nedostatečným pojmovým a významovým vymezením. Převládá organizačně-technická enumerace, nikoho pojmová.213 Nastávají také obtíže při výkladu. Státní správa a samospráva by měly ze své povahy a funkce vykonávat různé činnosti. Z merita věci by měl existovat mechanismus pro přiřazení úkonu jednotlivé působnosti. Legislativně ale tato kritéria nejsou zakotvena.214 Zákon hovoří o působnosti, ovšem mnohdy nedefinuje, o jakou působnost se jedná.215 To také souvisí s problémem vyměření adekvátního objemu prostředků jednotlivým úrovním samospráv.216 Za ilustrativní příklad ve sporu mezi výkonem přenesené působnosti a samosprávy poslouží místní poplatky, jejichž stanovení patří mezi pravomoci samosprávy, v přenesené působnosti je ale jejich řízení.217 Proběhlá reforma veřejné správy se soustředila převážně na horizontální a vertikální změny veřejné správy, na dekoncentraci a decentralizaci doprovázenou vytvořením legislativního a ekonomického rámce pro efektivní fungování samospráv, vč. nalezení optimální fiskální decentralizace. Snahy byly zaměřeny i na oblast veřejných financí a nalezení a zvýšení nástrojů finanční soběstačnosti municipalit, zkvalitnění a využívání tzv.

212

Průcha, 2008, str. 214-215. Ústavní soud ČR, 24. listopadu 1998, Pl. ÚS 38/97. 214 Matula, 2008, str. 226-227. 215 Koudelka; Onduš; Průcha, 2009, str. 30. 216 Komárek, 10. prosince 2008. 217 Breň, 4. května 2009.; Binek; Galvasová; Kadečka, 26. června 2008. 213

65

Postavení municipalit v podmínkách České republiky eGoverment, veřejné či občanské kontroly. Ne všech cílů bylo dosaženo, v některých tématech s dlouhodobými cíli reforma potrvá ještě řadu let.218

3.3 Fiskální federalismus v českých podmínkách V

historii

samostatné

České

republiky

byly

uplatňovány

dva

modely

kombinovaného fiskálního federalismu. Předělovou událostí byl v roce 2001219 vznik nové samosprávné úrovně. Struktura územních rozpočtů se vedle rozpočtů obcí, dobrovolných svazků obcí (tzv. DSO) a rozpočtů regionální rad regionů soudržnosti (fungují od roku 2006)220 rozrostla o krajské. Územní samosprávy tak zvýšily svůj podíl na veřejných rozpočtech.221 Za veřejnou vládu je u českého modelu považovaná ústřední a místní vláda, která se skládá ze dvou úrovní, z krajů a obcí. Graf 14: Model kombinovaného fiskálního federalismu s ČR do roku 2000

Zdroj: Peková, 2004, str. 175.

Využívá

se

kombinovaného

modelu

s decentralizačními

prvky222.

Jílek

charakterizuje ČR jako „spíše centralizovaný unitární stát s relativně nízkou mírou

218 Peková; Pilný; Jetmar, 2008, str. 100-102.; Nastávající problémy reformy. Sjednocení správních obvodů a postavení malých obcí; 23. května 2003. 219 První volby proběhly na podzim roku 2000. Existence vyšších územně-samosprávných celků byla ale předpokládaná již v Ústavě, která vznikla na přelomu let 1992 a 1993. Kraje vznikly na základě zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Norma vstoupila v platnost ke dni 1. ledna 2000. Kraje vykonávají stejně jako obce přenesenou působnost a samosprávu. Samospráv municipální a krajská jsou rovnocenné, proto nelze hovořit o hierarchii – vztazích nadřazenosti a podřazenosti některé úrovně. 220 Regionální rady fungují na základě zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje od 1. července 2006 v každém regionu soudržnosti. Jsou řídícími orgány regionálních operačních programů a skrze ně se čerpají finanční prostředky na regionální rozvoj od orgánů a institucí Evropské unie. (např. Komárek, 12. února 2009.) 221 Kameníčková, 23. května 2006.; Kameníčková, 12. října 1999. 222 Fiskální vazby a určení daní jsou vymezeny zákonem o rozpočtovém učení daní, rozpočtovými pravidly a státním rozpočtem, resp. jeho zákonem.

66

Postavení municipalit v podmínkách České republiky příjmové i výdajové decentralizace, s relativně malým místním veřejným sektorem a s velkým počtem malých obcí“.223 Graf 15: Model kombinovaného fiskálního federalismu s ČR od roku 2001

Zdroj: Peková, 2004, str. 176.

Politiku místních samospráv je možné realizovat na základě shody nebo alespoň souladu zamýšlených a plánovaných příjmů a výdajů, tedy sestaveného rozpočtu obce či města. Sestavování rozpočtu je pro volené představitele obce základem řízení samosprávy. Při jeho tvorbě mohou prosazovat své politické zájmy. Rozpočet je nástrojem řízení poskytovaných veřejných služeb a aktivit. Na rozpočet je možné nahlížet jako na bilanci příjmů a výdajů, plní roli finančního plánu a je nástrojem prosazování cílů politiky.224 Rozpočtové období je shodné v rámci celé soustavy veřejných rozpočtů. Fiskální rok v České republice začíná 1. ledna, ale samotný rozpočtový proces trvá kolem 1,5 až 2 let a skládá se z několika kroků. Jako podklad pro návrh rozpočtu slouží kromě analýzy minulých rozpočtů a hospodaření municipality a údajů ze státního rozpočtu i rozpočtový výhled225, ve kterém jsou vytyčeny priority. Sestavený návrh se projednává výkonnými orgány. Po připomínkovém řízení finanční odbor změny zapracuje do návrhu, který v další fázi putuje ke schválení, resp. hlasování o schválení návrhu rozpočtu zastupitelstvu. Po odsouhlasení se rozpočet detailně rozepisuje do jednotlivých kapitol podle rozpočtové skladby. Rozpočet je sestavován buď jako přebytkový, vyrovnaný nebo schodkový. U schodkového je nutné stanovit prostředky krytí. Zásady reálnosti, pravdivosti a úplnosti jsou kontrolované a vyhodnocované v průběhu plnění během roku. Závěrečný účet pak obsahuje informace o skutečném plnění. Je sestavován po uplynutí daného fiskálního roku.

223

Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup. Císařová; Pavel, 2008, str. 23-25. 225 Od roku 2001 je obcemi a městy sestavován rozpočtový výhled na základě zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Jeho hlavní funkcí je střednědobé finanční plánování. 224

67

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

68

Za jeho sestavení zodpovídají výkonné orgány a je nutné, aby byl schválen zastupitelstvem. Celý proces uzavírá kontrola hospodaření krajským úřadem nebo auditorem, popř. auditorskou společností. Tato zpráva se stává součástí závěrečného účtu.226 Místní rozpočty jsou v čase stabilní, vykazují i relativní soběstačnost227. Je to dáno daňovými příjmy, částečným ziskem daně z příjmů a od roku 2001 podílem na DPH. Nejvyšší míru územní rozpočty obcí vykazovaly v roce 1999. Od toho roku má zmíněný ukazatel klesající tendenci s opětovným mírným nárůstem po roce 2004. Po roce 2001 každoročně daňové příjmy228 obcí rostly o 8-9 procent.229 Tabulka 27: Míra soběstačnosti obcí v ČR (1994-2006, v %)230

Rok

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Průměr 71,9 za ČR

75

78,6

78,1

78,6

80,6

76,6

66,4

64,8

58,3

60,6

72,3

69,3

Zdroj: Peková, 2008, str. 209.

Zvýšení stability byl důsledkem velkorysé dotační politika převážně ve financování ekologický projektů, bydlení a obecní infrastruktury. Rok 2006 přinesl mírné zhoršení soběstačnosti a stagnaci. Byl zaznamenán propad daňových příjmů v důsledku společného zdanění manželů. Nárůst daňových příjmů mezi lety 2005 a 2006 činil hodnotu 800 tisíc korun oproti 12 miliardám mezi lety 2004 a 2005. Mezera v příjmech byla záplatovaná dotacemi, které v celkovém objemu dosáhly výše 22,9 miliard.231 Graf 16: Význam obecních rozpočtů v rámci veřejných financí ČR (1994-2006, v %)

226 Provazníková, 2009, str. 70-73.; Peterová, 2008, str. 6-7.; Císařová; Pavel, 2008, str. 28-33.; Netolický, 2010, str. 31-36.; Žehrová, 2010, str. 200-201.; Cogan, 17. ledna 2005.; Hrabalová, 17. října 2005.; Sedmihradská, 16. ledna 2009. 227 Koeficient soběstačnosti se vypočítá jako podíl vlastních příjmů ku celkovým příjmů násobený 100. 228 Sdílené daňové příjmy. 229 Eliáš, 23. dubna 2008. 230 Bilance příjmů a výdajů v letech 1994-2000 zahrnovala ukazatele obcí, vč. DSO a okresních úřadů, v letech 2001-2006 potom obsahovala ukazatele obcí, DSO a krajů. 231 Martínek, 10. ledna 2008.

Postavení municipalit v podmínkách České republiky Zdroj: Jílek, 2008, str. 117.

Vývoj soběstačnosti českých municipalit úzce souvisí s významem obecních rozpočtů v rámci veřejných financí ČR (graf 16), které se vyznačovali nárůstem s lokálním maximem v roce 1999. Téměř 25-ti procentní příjmy v roce 2003 spadly ke 20-ti procentům v roce 2006. O struktuře poskytovaných veřejných statků občané místních samospráv rozhodují pouze v omezené míře. Jsou limitováni rozpočtovým určením daní. Ze sdílených daní dostávají municipality zhruba 89 procent daňových příjmů. Podle taxonomie OECD patří český model sdílených daní do kategorie „d. 3“. Samosprávy nedisponují pravomocí měnit ani více participovat na změně konstrukce sdílených daní, které podle Jílka, Netolického a dalších autorů se svým charakterem podobá nárokové neúčelové dotaci.232 Daňová autonomie je velmi nízká. Omezenými pravomocemi mohou zastupitelstva ovlivňovat daň z nemovitosti a místní poplatky. Druhé zmíněné jsou reprezentantem kategorie „a“ OECD. Jejich výnosy se do roku 2002 pohybovaly do tří procent. V roce 2005 dosáhly 5,5 procent, ale v následujících letech jejich výtěžek klesal. U daně z nemovitostí, jejíž zisk stoprocentně plyne do rozpočtu obcí a měst, mohou samosprávy stanovit sazbu daně, což odpovídá skupině „b“ taxonomie. Od roku 1997 výnos z daně z nemovitosti postupně klesal. V roce 2005 municipalitám přinesla zmíněná daň pouze tři procenta příjmů do rozpočtu. Tabulka 28: Daňová autonomie místních rozpočtů v ČR podle metodiky OECD (1995-2005, v %)

Taxonomie/Rok

1995

1997

1998

1999

2002

2005

kategorie "a"

2

2,16

2,88

2,7

5,5

4,4

kategorie "b"

5

6,02

5,7

5,61

4,1

3

Zdroj: Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.

Daňové příjmy a dotace patří mezi dvě nejdůležitější položky místních rozpočtů. Od roku 1993 daňové příjmy hrály prim. Společně s přesunem přenesené působnosti na samosprávy narůstá i podíl dotací a význam obou příjmů se vyrovnává.

232

Jílek, Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a pozitivní přístup.

69

Postavení municipalit v podmínkách České republiky

Tabulka 29: Vývoj příjmů a výdajů rozpočtů obcí a DSO v ČR, po konsolidaci, druhové třídění (19972006, v %)

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Daňové příjmy

52,9

52,3

44,7

51,4

48,2

47,8

44,1

46,7

56,4

53,2

Nedaňové příjmy

17,4

16,8

14,3

15,2

12,5

11,4

9,3

9,5

10

9,6

Kapitálové příjmy

16,1

16,5

28,3

17

5,8

5,6

4,9

4,5

5,9

6,5

Vlastní příjmy

86,4

85,6

87,3

83,4

66,5

64,8

58,3

60,7

72,3

69,3

Přijaté dotace233

13,6

14,4

12,7

16,4

33,5

35,2

41,7

39,3

27,7

30,7

Příjmy celkem

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Běžné výdaje

62,8

64,6

65,9

66

66,5

67,8

71,3

69,8

67,5

65,8

Kapitálové výdaje

37,2

35,4

34,1

34

33,5

32,2

28,7

30,2

32,5

34,2

Výdaje celkem

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Zdroj: Peková, 2008, str. 207.

Výnos z dotací od roku 1999 rostl až na hladinu 41,7 procent v roce 2003. Dotační investice si vyžádaly škody po povodních v roce 2002 a hlavně reforma veřejné správy a s ní spojený vznik krajů, zrušení okresních úřadů a přenos úkolů, nových kompetencí a pravomocí na samosprávy.234 Příjmy obcí ze sdílených daní v tomtéž období zaznamenaly pokles. Dotace a daňové příjmy prodělaly téměř osově souměrný vývoj.235 Zmíněný růst podílu dotací byl zaznamenán převážně u neinvestiční třídy. Graf 17: Struktura příjmů obcí v ČR (1994-2006, v %)

Zdroj: Jílek, 2008, str. 118.

233

Přijaté dotace obsahují jak běžné (neinvestiční), tak i kapitálové (investiční). Eliáš, 23. září 2010. 235 Jílek, 2008, str. 118. 234

70

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Pokles dotací v roce 2005 byl způsobem změnou školského zákona, resp. změnou metodiky financování školského sektoru. Finanční toky nově neprocházely obecními rozpočty. Kraj začal dotace přímo přidělovat školským zařízením a jejich zřizovatelům.236 Třiceti procentní hranice dotací bylo opět dosaženo v roce 2006 v důsledku čerpání financí ze Strukturálních fondů EU. Jejich cesta vede přes ministerstva a od regionální rady regionální soudržnosti skrze dotační programy do obecních rozpočtů.237 Dynamika růstu daňových příjmů a běžných dotací dosahovala obdobné výše ve sledovaném období let 1994 až 2006. Průměrná hodnota ročního nárůstu indexu činila 1,08. Tempo kapitálové dotace bylo vyšší, a to 1,14. Zaznamenáváme setrvalý vývoj daňových příjmů. Na rozdíl od dotací neprošly výraznými výkyvy či propady a lze je označit za nejstabilnější položku rozpočtů. Graf 18: Srovnání dynamiky daňových příjmů, běžných dotací a běžných výdajů obcí ČR (1994-2006)

Zdroj: Jílek, 2008, str. 119

4 Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Tato kapitola je zaměřena na hlavní pilíře financování samospráv v ČR. Je tedy zhodnocena role dotací a transferů, resp. příspěvek na výkon státní správy a rozpočtové určení daní. Vzhledem k malým pravomocím municipalit při nastavení a výběru místních daní a jejich nízkému výnosu je o místních daních pojednáváno v rámci RUD, se kterým úzce souvisí.

236 237

Provazníková, 2009, str. 157. Eliáš, 23. září 2010.

71

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

4.1 Poskytování dotací a transferu v podmínkách ČR 4.1.1 Využívané dotace a transfery místními samosprávami V rámci financování místních samospráv jsou využívány četné dotační tituly a transfery. Jedná se o druhý nejvýznamnější zdroj financování český měst a obcí. Zákon o státním rozpočtu nebo jiný typ legislativy upravuje právní nárok na udělení dotací a transferů. Nenárokové dotace a systém poskytování dotací je analyzován v empirické části na základě postojů starostů vybraných obcí a měst. Nárokové dotace obcím a městům je možné dělit do několika kategorií. Vedle rozpočtového určení daní nejdiskutovanější položkou financování je příspěvek na výkon přenesené působnosti, který je společně s příspěvkem na školství, s dotací na vybraná zdravotnická zařízení a na výkon zřizovatelských funkcí převedených z okresních úřadů obcím poskytován na základě zákona o státním rozpočtu. Místní rozpočty jsou subvencovány z dalších třech zdrojů – z kapitoly Všeobecné pokladní správy státního rozpočtu, z resortních kapitol státního rozpočtu a dotace či transfery poskytované skrze krajské rozpočty. Financují se z nich převážně sociální služeb nebo jiné neinvestiční dotace.238 Příspěvek na výkon státní správy je (v rámci dotací a transferů) pro představitele místních samospráv a zájmových sdružení (SMO ČR, mnohokrát přispěl do diskuze) palčivějším tématem. 4.1.1.1 Příspěvek na přenesenou státní působnost Primárním úkolem místních samospráv je poskytování takových veřejných služeb a statků, jejichž cílem je rozvíjet území obce a uspokojovat potřeby občanům. Nicméně na obce a města je zákonem přenesena povinnost plnit úkony státní správy. Územní samosprávy jsou proto nuceny vytvořit podmínky (nejenom materiální) pro skloubení obou typů působností. Podle zákona obcím a městům za poskytování přenesených činností náleží příspěvek, který podle „Analýzy financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD“239 vypracované konsorciem vysokých škol pro Ministerstvo financí ukázalo, že příspěvek v mnohých případech nepokrývá náklady úřadů. (Tab. 21, sloupec 4) Jinými slovy tuto skutečnost potvrdil i představitel odboru územní veřejné správy Ministerstva vnitra ČR Marek Vetýška a na semináři na téma „Výkon přenesené 238 239

Netolický, 2010, str. 187-188. Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009.

72

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze působnosti státní správy versus rozpočtové určení daní, se zaměřením na obce a města“ pořádaném dne 21. září 2009 Stálou komisí Senátu pro rozvoj venkova seminář položil několik otázek k zamyšlení: „Chceme skutečně dosáhnout 100% úhrady výkonu přenesené působnosti? Je 100% úhrada ještě příspěvek? A jsou tyto peníze na obcích a městech využívány skutečně efektivně?“.240 Metodika stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy jde dál a explicitně místním vládám doporučuje hradit finanční zátěž způsobenou výkonem státní správy prostřednictvím příspěvku, z daňových příjmů z RUD, Tabulka 30: Míra krytí přenesené působnosti

Obce dle nejvyšší správní role obce

Počet (1)

Podíl 2 miliardové kompenzace (v mil.) (2)

Krytí přenesené působnosti v roce 2010 (3)

Krytí přenesené působnosti v roce 2007 (4)

Obce Obce s matričním úřadem Obce se stavebním úřadem Obce s pověřeným OÚ Obce s rozšířenou působností Brno, Ostrava, Plzeň Praha

5003 622 230 183

591,5 226,6 182,7 259,7

95% 95% 95% 95%

21% 41% 50% 68%

202

29,6

105%

105%

3 1

294,6 415,3

95% 62%

76% 37%

Zdroj: Zgrajová, 6. října 2009.

dotací, z rozpočtových kapitol příslušných úřadů a z příjmů vznikající v souvislosti s výkonem přenesené působnosti.241 Podle Svazu měst a obcí nelze financování obou typů působnosti zaměňovat, protože daňové příjmy neslouží k úhradě přenesené působnosti, ale k rozvoji obce.242 Primátor Karlových Varů Petr Kulhánek (KOA243) společně s tajemníkem magistrátu Jakubem Kaválkem upozornili v otevřeném dopise zaslaném poslancům a senátorům PSP ČR, Asociaci krajů ČR, SMS ČR a dalším politikům a zainteresovaným subjektům na problematický stav věci: „Pokud stát a jeho instituce nezvládají financovat své vize, byť jsou mnohdy správné a pokrokové, bylo by správné tyto vize uvádět do života teprve, když je zajištěno jejich finanční krytí a jsou dostatečně organizačně a technicky připraveny. Pokud by se obce finančně na těchto vizích nepodílely, zhroutil by se celý systém v té době nadiktovaný již platnými zákony. Není však do budoucna udržitelné, aby obce místo svých úkolů financovaly úkoly státu, a aby se

240

Zgrajová, 6. října 2009. Ministerstvo vnitra ČR, 2007, str. 2. 242 SMO ČR, 6. prosince 2010. 243 Karlovarská občanská alternativa. 241

73

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze tato tendence stala setrvalým běžným stavem, proti kterému už ani není oponentů“.244 Úskalím subvencování výkonu státní správy z vlastních zdrojů místních rozpočtů je ten, že ty jsou získávány na trvale hlášené obyvatele nikoli na obyvatele správního obvodu, ve kterém samosprávy vykonávají přenesené úkony. Častým argumentem navýšení příspěvku také je, že stát přesouvá na obce a města stále více kompetencí. Ústavní soud se k této otázce vyjádřil následovně: „Způsob financování výkonu státní moci územními samosprávnými celky za předpokladu, že státní příspěvek bude dostatečně vysoký ke splnění uložených úkolů, nepředstavuje ohrožení autonomie územních samosprávných celků podle Ústavy a Charty místní samosprávy.“245 Celková výše příspěvku je stanovena schváleným zákonem o státním rozpočtu. Od roku 2006 se využívá nová metodika výpočtu. Jejím cílem bylo stanovit jednotný způsob výpočtu příspěvku podle rozsahu působnosti a odstranit rozdíly v uhrazených nákladech jednotlivými samosprávami. Příspěvek pro jednotlivé municipality je podle přílohy zákona závislý na rozsahu přenesené působnosti, kterou vykonávají246, na velikosti správního obvodu vyjádřené počtem obyvatel a na podílu velikosti správního centra (vyjádřené počtem trvale žijících obyvatel obce či města) a velikosti správního obvodu.247 4.1.1.1.1 Míra krytí přenesené působnosti jednotlivým typů obcí248 Analýza financování vypracovaná pro MF ČR249 poskytla řadu závěrů, které se odrazily při sestavování státního rozpočtu na rok 2010. Pro účely Analýzy byly výdaje na výkon státní správy stanoveny na základě aktivit vyplývající ze zákona a podzákonných aktů, zejména proto, že smíšený model veřejné správy neumožnil starostům zvláště z menších obcí oddělit působnosti. Tabulka 31: Míry krytí dle správních rolí obcí v jednotlivých letech

Rok 2005 2006 2007

I 14,08 13,22 20,7

M 38,17 38,85 40,72

S 45,14 57,36 50,45

OPOÚ 57,85 58,99 68,49

ORP 103,9 98,42 105,05

Zdroj: Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009, str. 22.

244

Kulhánek; Kaválek, 11. ledna 2012. Ústavní soud ČR, 5. února 2003, Pl. ÚS 34/02. Rozlišuje se 5 kategorií: obce se základním působením, obce s matričním úřadem, obce s působností stavebního úřadu, obce s pověřeným obecním úřadem, obce s rozšířenou působností. (Netolický, 2010, str. 189-190.) 247 MV ČR, 18. února 2010.; Breň, 10. června 2010.; Kypetová, 14. ledna 2010.; Peková, 2004, str. 300-301. 248 Subkapitola je mimo jiné zpracovaná na základě výsledků analýzy financování přenesené působnosti. (Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009, str. 22-24.) Další použité zdroje jsou uvedeny v následujících poznámkách pod čarou. 249 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. 245 246

74

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Z tabulky 22 vyplývá, že metodice z roku 2006 se nepodařilo odstranit disproporce v úhradě výkonu přenesené působnosti. Obcím vykonávajícím základní funkce byly subvencovány výdaje maximálně v pětinové výši, naproti tomu obce s rozšířenou působností měly až na r. 2006 kryty veškeré výdaje. Roky 2005 a 2007 byly pro „trojkové“ obce štědré. Obcím byly financovány výdaje nad rámce jejich nákladů. Meziroční růst příspěvku je možné zaznamenat u všech kategorií (až na ORP v r. 2006). V šetření k této práci jsem dospěla k obdobným poznatkům jako autoři zmíněné Analýzy250. Potvrdilo se, a to i u obcí 2. typy (např. u Týnce nad Sázavou), že míra krytí je stanovena starosty či jinými představiteli samospráv subjektivně bez podrobnějšího studia výdajů, přesto představitelé obcí a měst zmíněný systém často kritizují a volají po změně. Starosta Nebužele Miroslav Pokorný rozlišování státní správy a samosprávy označil za samoúčelné a vyzval politiky na semináři uspořádaném Stálou komisí Senátu pro rozvoj venkova, aby problematika financování měst a obcí nebyla zužovaná pouze na rozpočtové určení daní.251 Je pravdou, že v celostátní politice téma financování přenesené působnosti je zastíněno rozpočtovým určením daní a snahy o řešení tohoto problému, pokud pomineme dílčí změny, ke kterým přistoupilo Ministerstvo vnitra (např. v r. 2006 nebo 2010), je možné spíše očekávat v rámci komplexnější změny financování měst a obcí.

250 251

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. Zgrajová, 6. října 2009.

75

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

76

Tabulka 32: Vývoj míry krytí příspěvku na přenesenou působnost.

Typ Název obce obce

Černošice Říčany Trhové III. Sviny typ Havířov Aš Hustopeče Tábor Uhlířské Janovice Benešov nad II. Ploučnicí typ Vejprty Velká Býteš Bechyně Suchá Loz I. typ Pucov Čestlice

Počet obyvatel Počet obyvatel obce 2010 Poměr správního (správní SC/SO (%) obvodu 2010 centrum - SC) (3) (SO) (2) (1)

Příspěvek na přenesený výkon státní správy (Kč) (4)

2009

2010

2011 (-17,6 %)

Růst Poměr Příspěvek na 2010/2009 2011/2009 obyvatele SO (%) (5) (%) (6) 2010 (Kč) (7)

6036 13118

112211 52098

5,4 25,2

50 093 022 33 436 502

51 751 967 35 199 640

42 643 621 29 004 503

103,3 105,3

85,1 86,7

461,2 675,6

4871

18148

26,8

15 786 168

15 906 638

13 107 070

100,8

83,0

876,5

83558 13373 5903 35593

98172 17879 35000 80623

85,1 74,8 16,9 44,1

64 360 644 17 115 547 26 669 214 49 466 834

64 343 994 17 226 420 26 753 318 49 522 837

53 019 451 14 194 570 22 044 734 40 806 818

100,0 100,6 100,3 100,1

82,4 82,9 82,7 82,5

655,4 963,5 764,4 614,3

3114

7613

40,9

2 445 922

4 218 743

3 476 244

172,5

142,1

554,1

3996

8619

46,4

2 834 635

4 763 391

3 925 034

168,0

138,5

552,7

3314

4840

68,5

1 558 914

2 705 145

2 229 039

173,5

143,0

558,9

4993

8391

59,5

2 666 749

4 640 142

3 823 477

174,0

143,4

553,0

5541 1123 109 586

7379 1123 109 586

75,1 100,0 100,0 100,0

2 458 259 26 407 7 324 12 556

4 091 738 295 544 79 727 155 086

3 371 592 243 528 65 695 127 791

166,4 1119,2 1088,6 1235,2

137,2 922,2 897,0 1017,8

554,5 263,2 731,4 264,7

Zdroj: MV ČR, 18. února 2010.

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze V reakci na závěry Analýzy252 byla v roce 2010 navýšena úhrada příspěvku na výkon státní správy o 2 miliardy Kč pro obce 1. a 2. typu tak, aby míra krytí dosahovala 95 procent253 (tabulka 21, sloupec 3).254 V roce 2011 ale došlo k celkovému snížení příspěvku o 17,6 %. Tato skutečnost nejvíce dopadla na obce s rozšířenou působností, kterým v roce 2010 nebyl příspěvek navýšen. Kritika na sebe nenechala dlouho čekat. Za starosty na zasedání Rady SMO ČR své znepokojení vyjádřil místopředseda Svazu a primátor Kladna Jiránek: „Není možné, aby obce prostředky ze svých rozpočtů určené například na investice do kanalizace nadále vydávaly na provozní výdaje spojené s výkonem přenesené působnosti. I my jsme se museli vyrovnávat s dopady ekonomické krize a dnes již nedisponujeme dodatečnými prostředky, které bychom mohli na úhradu nákladů na státní správu vynakládat. Snížení příspěvku proto již přímo ohrožuje kvalitu přeneseného výkonu státní správy“.255 Ke korekci snížení ve prospěch obcí 3. typu přistoupila Poslanecká sněmovna v dubna r. 2011.256 4.1.1.1.2 Míra krytí přenesené působnosti u hlavního města Praha, Brna, Ostravy, Plzně Praha, Brno, Ostrava a Plzeň mají v rámci rozpočtového určení daní zvláštní postavení. V případě čtyř největších měst České republiky je tomu tak i v oblasti financování výkony státní správy, i přesto že zde nejsou uplatňovaná žádné legislativně stanovená specifika. Z Analýzy vyplynulo, že nejpočetnějším municipalitám ČR257, ačkoliv jejich agenda čítá široké pole, není výkon přenesené působnosti hrazen tak štědře jako obcím 3. typu. Finanční náročnost vyplývá mimo jiné i z počtu úředníků na úseku přenesené státní správy. Podíl úředníků ve městě Brně dosahoval téměř padesáti procent, zbylou agendu tvořila samosprávné úkony. Nižší procento se vyskytovalo u Plzně a Ostravy. V Hlavním městě byl výkon státní správy přenesen na radnice městských částí. Příspěvek pro statutární města meziročně rostl stejně jako u předešlých obcí. Nejvyšší míru krytí vykazovala Plzeň s 92,3 procenty (v r. 2007). Hlavní město Praha podle závěrů Analýzy nerozčleňovalo výdaje na samosprávu či přenesenou působnost. Představitelé magistrátů tak nečinili na žádné z úrovní, tzn. krajské, úrovni obci, obce

252

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. Obcím I. typu byla úhrada navýšena v průměru o 118 230 Kč, obcím s matrikou o 364 310 Kč. Obce se stavebním úřadem získaly 794 350 Kč. Obec s matrikou a stavebním úřadem se výše příspěvku nakumulovala v průměru o 1 276 890 Kč více. Minimální krytí bylo stanoveno pro r. 2010 na výši 79 727 Kč. (SMO ČR, 10. prosince 2009.; SMO ČR, 6. října 2010.) 254 SMO ČR, 3. září 2010. 255 SMO ČR, 1. října 2010b. 256 Parlament České republiky, Usnesení č. 118 rozpočtového výboru z 13. schůze dne 6. dubna 2011. 257 Na Prahu se nevztahuje zákon o obcích, nýbrž zákon o hlavním městě Praze. 253

77

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze s pověřených úřadem či s rozšířenou působností. Přesto řešitelé z konsorcia vysokých škol označili míru krytí přenesené působnosti na výdajích Prahy jako značně podhodnocenou. Příspěvek dosahoval pouze hodnoty 36,7 procent.258 Při bližším seznámení se se stavem věci, se nelze nedivit aktivitám převážně Prahy, ale i zbylým statutárním městům, že bojují za navýšení příjmů do svých rozpočtů ve všech směrech.

4.2 Rozpočtového určení daní: legislativní nastavení a politická diskuze Nově zavedená daňová soustava (k 1. 1. 1993) položila základ rozpočtovému určení daní. Daňové výnosy tvoří téměř polovinu celkových příjmů místních rozpočtů a jsou v čase stabilní. (Graf 19) Jejich struktura vyplývá ze souhry legislativně vymezeného Graf 19: Struktura daňových příjmů municipalit v ČR (1994-2006, v %)

Zdroj: Jílek, 2008, str. 181

podílů, resp. výnosů jednotlivým úrovním a způsobu výpočtu podílu na základě stanovených kritérií. Pro analýzu v současnosti platného rozpočtového určení je nutné představit letmý vývoj a dopady a s nimi spojené problémy daňového určení, popř. rozbor zákonných ustanovení, která jsou slovním vyjádřením složitých matematických vzorců doplněných postoji jednotlivých politických stran a dotčených subjektů. Přikláním se k názoru Netolického, že rozpočtové určení daní je tak složitou záležitostí právně-ekonomicko-politické povahy, že není téměř možné nalézt spravedlivé určení, které by vyhovovalo všem stranám. A proto je také častým předmětem diskuzí a

258

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009, str. 30-31.

78

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze sporů o spravedlnosti systému a způsobu přerozdělování uvnitř rozpočtové soustavy259 jak na celostátní úrovni politiky, tak především mezi představiteli jednotlivých kategorií obcí a měst, na něž a jejich občany má RUD největší dopad. Do konce roku 2007 lze vysledovat tři období vývoje rozpočtového určení daní podle změny struktury daňových příjmů. První spadá mezi léta 1993-1995, druhá etapa se je zasazena do let 1996-2000 a poslední do konce roku 2007, na které navazuje novela platná od 1. ledna r.2008.260 Subkapitoly nejprve uvádějí strukturu daňových příjmů. Na ně pak navazuje analýza dopadů systému na místní samosprávy a politická stanoviska jednotlivých aktérů.

4.2.1 Daňové příjmy v letech 1993-1995261 Nově zavedené rozpočtové určení daní mělo za následek růst daňových příjmů a pozitivně ovlivnilo finanční soběstačnost místních samospráv. Značné diference ve výnosnosti byly dány daní z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti262, která v tomto období do rozpočtů obcí a měst plynula celým výnosem. Další svěřenou daní, jejíž celý zisk náležel místnímu rozpočtu, byla daň z nemovitosti. Význam této daně se pro obce se od roku 1993 snižuje. Kladem této vývojové etapy byl vyšší podíl vlastních příjmů municipalit. Příjem daně z nemovitostí klesl z 10 procent vybraných v roce 1993 na 3,5 procent v roce 2007263. Rozpočet plnily správní a místní poplatky264. Graf 20: Podíl daně z nemovitostí na celkových a daňových příjmech obcí (v %)

Zdroj: autorka na základě Provazníková, 2009, str. 125.

259

Netolický, 2010, str. 114. Stejné dělení RUD lze nalézt u Pekové, Provazníkové, Jílka. Netolický používá také tři etapy vývoje, ale s jinými mezníky. Předěly prvního období je podle Netolického obnovení obecní samosprávy a reforma veřejné správy. Druhé období pokračuje reformou a je zakončeno 31. prosince 2007, na které navazuje etapa třetí s účinností novely RUD od 1. ledna 2008. (Netolický, 2010, str. 126) 261 Svěřenými daněmi se staly v tomto období daň z nemovitosti, místní poplatky, správní poplatky, daň z příjmů fyzických osob z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, daň z příjmů právnických osob v případě, že poplatníkem byly obec samotná. Sdílenými daněmi byly daň z příjmů právnických osob (od r. 1994) a daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků. 262 Hovoří se také o ní jako o dani z podnikání. Podle místa trvalého bydliště podnikatele plynul její výnos stoprocentně do obecního či městského rozpočtu. 263 Provazníková, 2009, str. 125. 264 Provazníková a Marková oproti Pekové pokládají místní poplatky za obecní daně. 260

79

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze V roce 1994 jako sdílená daň byla zavedena dávka z příjmů právnických osob. Směřovala do obecních a státního rozpočtu. Pokud byla poplatníkem obec, daň z její hospodářské činnosti se stala jejím příjmem.265 Výtěžek z daně z příjmů fyzických osob ze závislé (DPFO) činnosti byl sdíleným příjmem a dělil se mezi obce a okresní úřady v poměru v roce 1993 40:60, v r. 1994 50:50 a v roce 1996 55:45 ve prospěch obcí. Dělícím měřítkem byl poměr počtu obyvatel obce ku počtu obyvatel okresu.266 Zisky z DPFO zrcadlily nezaměstnanost, průměrnou úroveň měst. Celkově lze hovořit o dopadu ekonomických rozdílů mezi jednotlivými okresy a regiony na daňové výnosy. Celý systém tak byl korigován vyrovnávacími dotacemi.267 Existovaly značné meziokresní diference a obce dostávaly výnosy na základě ekonomických aktivit okresu a nemohly tak fakticky samy ovlivnit získaný podíl. Vznikaly bohaté a chudé okresy a nebyla výjimka, pokud existovaly dvě sobě podobné obce s diametrálně odlišnými daňovými příjmy v přepočtu na jednoho obyvatele. Z tabulka 24 je patrný rozptyl v daňových příjmech. V roce 1993 byl průměrný příjmem z rozpočtového určení daní kolem 3 tisíc, ale výnosy se meziobecně pohybovaly od 1 800 do téměř 5 tisíc korun. Tento trend měl vzrůstající tendenci a v roce 1995 rozptyl dosahoval výše 12-ti tisíc korun. Tabulka 33: Daňové příjmy místních rozpočtů v ČR na jednoho trvale bydlícího obyvatele (v Kč)

1993

1994

1995

3 030,30

5 168,10

6 540,90

1 749, 80 - 4 962, 10

2 568,6 - 10 702,90

3 371,0 - 15 013,30

Průměr za ČR Rozptyl

Zdroj: Peková, 1997, str. 115.

Dalším negativním důsledkem systému byla konkurence mezi obcemi. Výnos daně z podnikání neplynul samosprávám na základě provozování činnosti, ale dle trvalého bydliště podnikatele.268 Obce vzájemně soupeřily o umístění podnikatelova trvalého bydliště na místo vytváření podmínek pro podnikatelské prostředí v obci.269 Stabilitu příjmů zvláště v případech malých obcí ovlivňovaly vratky daní270.271

265

Peková, 2004, str. 266. Peková, 1997, str. 112. 267 Parlament České republiky, 18. října 1995.; Tománek, P. Pět let fungování rozpočtového určení daní pro obce. 268 Jílek, 2008, str. 179. 269 Parlament České republiky, 29. června 1995. 270 Pokud odvedená záloha byla příliš vysoká. 271 Kameníčková, 15. prosince 2000.; Tesař, 18. května 2000.; Váňa, 3. července 2002. 266

80

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Výše zmíněné nedostatky reflektoval pozměňovací návrh zákona poslance ODS Oty Fejfara272, který jako mnoho jiných politiků z různých stupňů poukázal na mnohokrát opakovaný a oblíbený argument velké řady politických stran a subjektů, že „mírné omezení růstu příjmů oblastí nad republikovým průměrem ve prospěch podhodnocených regionů, neznamená „nivelizaci, ale pouze zastavení negativního trendu rozevírání příjmových nůžek nejen mezi okresy, ale také mezi místními rozpočty a rozpočtem centrálním.“273 V témže roce poslanec za ČSSD a pozdější nezařazený poslanec Jozef Wagner označil projednávání novely rozpočtového určení daní za účelové a za důsledek úsilí o vylepšení reputace některých politický stran kvůli záměrné politice, která bránila vytvoření vyšších územních samosprávných celků a nových rozpočtových pravidel, vč. nastavení souladu mezi kompetencemi a přiřknutými finančními zdroji.274 Graf 21: Struktura daňových příjmů municipalit v letech 1993-1995

Zdroj: Provazníková, 2009, str. 123.

272

Parlament České republiky. Sněmovní tisk 1206. Parlament České republiky, 29. června 1995. 274 Parlament České republiky, 29. června 1995. 273

81

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Dne 29. června r. 1995 byla přijata novela zákona o rozpočtových prostředcích275. Výsledný legislativní akt spočíval na vytvoření konsenzu mezi poslaneckým návrhem a stanoviskem Ministerstva financí (od září roku 1994). Podle slov tehdejšího ministra financí a místopředsedy vlády Ivana Kočárníka si novela kladla za cíl narovnání odlišného tempa růstu mezi státním a místními rozpočty. Ve sledovaném období se místní příjmy zvýšily o 70,3 procenta, aniž by došlo k přesunu kompetencí či veřejných statků na municipality. Jako řešení se jevilo zavést daň s nižší dynamikou276. Dalším požadavkem bylo odstranění meziokresních diferenciací a zavedení takových pravidel, která by byla stabilní a neměnná i při zavedení nové samosprávné úrovně.277

4.2.2 Daňové příjmy v letech 1996-2000 V roce 1996 vstoupila v platnost novela rozpočtových pravidel. Motivací k přijetí změny rozpočtového určení bylo úsilí o kompenzaci dopadů předchozího systému. Nově se daň z příjmů stala ryze sdílenou278. Výnos daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti byl rozdělen mezi státní rozpočet (40 procent), okresní úřady a obce, resp. podíl obcí na celookresním výnosu (obě úrovně shodně získaly po 30-ti procentech). U obcí z tohoto výnosu byly dvě třetiny rozdělovány (tj. 20 procent z celkových třiceti) podle poměru počtu obyvatel obce ku počtu obyvatel okresu. Zbylá část se vracela obci podle sídla plátcovy pokladny. Tento model vedl také ke zvýhodnění samospráv se sídlem plátcovy pokladny.279 V případě magistrátních měst, Prahy, Brna, Plzně a Ostravy, plynulo do státního rozpočtu pouze 30 procent, zbytek (tj. 70 procent) zůstávalo magistrátům. Už zde je patrná dichotomie mezi čtyřmi největšími městy a zbytkem republiky. Změna nastala i u daně z příjmů právnických osob. Místním vládám byla přidělala 20-ti procentní část celostátního výnosu jako kompenzace za ztrátu celého výnosu z DPFO ze závislé činnosti od roku 1996. Podíl se mezi obcemi dělil na základě počtu rezidentů. Sto procentní příjem obce měly z místních a správních poplatků, daně z nemovitosti a DPFO z podnikání podle místa trvalého bydliště podnikatele.280 Od roku 1997 se za daňový příjem považoval poplatek za znečištění životního prostředí od provozovatelů tzv. „malých

275

Parlament České republiky. 27. června 1995. Šlo o daň z příjmů právnických osob. 277 Parlament České republiky, 29. června 1995. 278 Výjimku tvořila daň z příjmů fyzických osob zdaňovaných zvláštní sazbou daně u zdroje příjmů, tj. odváděné plátcem daně. Celý její výnos putoval do státního rozpočtu. (Peková, 2008, str. 269) 279 Provazníková, 2009, str. 127. 280 Jílek, 2008, str. 179. 276

82

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze zdrojů znečištění“ a poplatky za vznik komunálního odpadu a za uložení odpadů na skládky.281 Graf 22: Struktura daňových příjmů municipalit v letech 1996-2000

¨ Zdroj: Peková, 1997, str. 113

Snahou novely bylo větší propojení mezi dynamikou příjmů obecních a státního rozpočtu, snížení meziokresních rozdílů daňových příjmů a větší provázání příjmů obcí s ekonomickou aktivitou podnikatelských subjektů na jejich území. Z důvodové zprávy vyplývá,

že

tehdy

platný

systém

nepřinesl

fiskální

soběstačnost

jednotlivým

samosprávným úrovním a nezajistil krytí základních potřeb municipalit.282 Kameníčková upozornila na fakt, že „problém fiskální decentralizace v České republice představuje složení a sdílení příjmů, které ponechává jen malý prostor pro přijímání nezávislých finančních rozhodnutí a brání soutěžení mezi obcemi“

283

a v podstatě zamezuje

uplatňování nezávislé politiky místních vlád na státu. Vedle nežádoucího chování obcí systém sdílených daní neumožňoval systém predikci obecních příjmů.

281

Provazníková, 2009, str. 127. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 435/0. 283 Kameníčková, 15. prosince 2000. 282

83

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 34: Daňové příjmy velikostně srovnatelných obcí (2 kategorie) (2000)

Počet obyvatel k 1. 1. 2001

Daňové příjmy podle RUD

Prostějov

48 455

207 675 620

Jablonec nad Nisou

48 703

220 217 210

Mladá Boleslav

44 544

534 702 990

Holčovice (okres Bruntál)

752

3 680 300

Pernarec (okres Plzeň-sever)

752

2 854 650

Vestec (okres Praha-západ)

752

12 420 810

Zdroj: autorka na základě Netolický, 2008, str. 129.

Novela nenaplnila očekávání. Stejně jako v předchozím období byly využívané kompenzační vyrovnávací dotace pro zamezení rozvírání nůžek mezi chudých a bohatými okresy (tabulka 25), stále přetrvávala daňová konkurence o trvalé bydliště podnikatele. Z tabulky 25 je patrné, že Mladá Boleslav a Vestec u Prahy měly ve svých velikostních kategoriích mnohonásobně vyšší daňové příjmy. V případě Mladé Boleslavi je to nejspíše zapříčiněno sídlem automobilky. Vestec u Prahy zaznamenal dynamický ekonomický a podnikatelský růst společně s přílivem rezidentů z Prahy.

4.2.3 Daňové příjmy v letech 2001-2007 Nový zákon o rozpočtovém určení daní284 byl přijat poslaneckou většinou 122 hlasy ve třetím čtení dne 26. května 2000 a schválen 29. června 2000 38 z 65 přítomných senátorů285 na základě vládního návrhu, který počítal s dělením daňových příjmů mezi rozpočty měst a obcí, krajů a centrálním. Na základě připomínek byly daňové příjmy řešeny novelizacemi286. Z nadpoloviční většiny hlasů všech poslanců lze usuzovat, že panoval všeobecný konsenzus nad vládním návrhem ve znění pozměňovacích návrhů. Pro se vyjádřili zástupci ČSSD, Unie svobody, KDU-ČSL a KSČM. ODS naopak zastávala spíše skeptické stanovisko k návrhu. Vládní postoj byl podle ODS založen na „potřebě“ a 284 Sbírka zákonů č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. 285 Prezident zákon podepsal 25. července 2000. 286 Novelizace proběhla na základě zákona č. 483/2001 Sb. s platností od 1. ledna 2002. Od 3. ledna 2005 nabyla účinnosti novela č. 1/2005 Sb. Neúspěšný byl vládní návrh na zvýšení podílu sdílených daní pro kraje v roce 2003 nebo návrh zastupitelstva Pardubického kraje. Procentuální podíl výnosu sdílených daní byl měněn až do přijetí „velké“ novely RUD v roce 2007. (např. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 974/0, část č.1/3; Parlament České republiky. Sněmovní text 1197.; Rozpočtové určení daní. Návrh zákona prochází diskuzí ve Sněmovně, 15. prosince 2003.; Eliáš, 31. března 2003.; Váňa, 10. dubna 2003.)

84

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze „nároku“ obcí a měst, nikoli na jejich motivaci vytvářet podnikatelské prostředí a zvyšovat zaměstnanost“ 287. Cílem nového zákona bylo zamezení polarizace daňové výtěžnosti mezi okresy a odstranění nebo alespoň zmírnění nedostatků dosavadního systému, zajištění stabilizace příjmů, minimálních potřeb samospráv a fiskální dostatečnosti všem územním rozpočtům. V neposlední řadě měla novela podle vlády vést k dobrovolnému slučování nejmenších obcí. Motivačním faktorem mělo být oslabení daňových příjmů obcím do 100 obyvatel288 a činěn tak na ně ekonomický tlak. Mezi sdílené daňové tituly byly zařazeny nově daň z přidané hodnoty, daň z příjmů fyzických osob289 a daň z příjmů právnických osob. Vládní návrh alokoval municipalitám dvaadvaceti procentní podíl. Pozměňovacími návrhy byl poměr změněn na 20,59 procenta. Výlučnými daňovými příjmy byly i nadále daň z nemovitostí a daň z příjmů právnických osob, pokud byla poplatníkem příslušná obec.290 Graf 23: Struktura daňových příjmů municipalit platná od roku 2001

Zdroj: Provazníková, 2009, str. 132.

287

ODS, 2011, str. 3. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 435/0. V případě daně z příjmů fyzických osob samostatně výdělečně činných náleželo obci 30 procent podle trvalého bydliště podnikatele, u daně (zálohy z daně) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmu šlo obcí 1,5 procent a 20,59 procenta a 60 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti. 290 Sbírka zákonů č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, § 4, odst. 1. 288 289

85

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Daňové výnosy byly přiřazovány291 místním rozpočtům na základě velikosti obce podle počtu trvale přihlášených obyvatel upravené koeficientem velikostní kategorií obcí292. (Tabulka 26) Za důvod zavedení 14-ti velikostních kategorií bylo podle předkladatele uvedeno zabránění daňovému propadu ve výši 15 miliard Kč u magistrátních a velkých měst293. O exaktnější objasnění takto vymezených koeficientů zpráva mlčí. Docent Tománek upozornil na absenci zdůvodnění, proč koeficienty rostly s počtem rezidentů, i přesto že zákon obcích, pomineme-li vymezení přenesené působnosti, nijak municipality nekategorizoval podle funkcí a obce vykovávaly tytéž funkce (nedošlo k objektivizaci výdajových potřeb). Dále navazuje rozšířením doplňujících kritérií pro přerozdělování daňových příjmů o měřítko konkrétního počtu obyvatel obce, bydliště podnikatele, počtu osob zaměstnaných na území obce, vlastních daní obce jako právnické osob a umístnění nemovitosti.294 Tabulka 35: Velikostní koeficienty jednotlivých velikostních kategorií obcí

291

Vládní návrh

do 100

0,2598

0,4213

590

41 756

101 – 200

0,5197

0,537

1 165

174 254

201 – 300

0,537

0,563

876

214 939

301 - 1 500

0,563

0,5881

2 775

1 822 612

1 501 - 5 000

0,5975

0,5977

567

1 452 653

5 001 - 10 000

0,615

0,615

134

926 277

10 001 - 20 000

0,7016

0,7016

66

929 334

20 001 - 30 000

0,7102

0,7102

28

690 259

Ministerstvo financí každoročně stanovilo podíly jednotlivých obcí na základě algoritmu: Ot * kt

p

Počet obcí Počet Schválený v obyvatel v návrh kategorii kategorii

Velikostní kategorie

=

* 20,59%

∑ Ot * kt 100 * objem daní

kde p: procento podílu jednotlivých obcí, O: počet obyvatel, k: koeficient velikostní kategorie obce, t: obec. (vlastní vyjádření vzorce na základě Jílek, 2008, str. 180.; Provazníková, 2009, str. 131.) 292 Podle důvodové zprávy byly velikostní kategorie určeny mj. na základě směrodatných odchylek od průměrného výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti na obyvatele. 293 Parlament České republiky, Sněmovní tisk 435/0. 294 Tománek, 20. srpna 2002.; Tománek, 2. srpna 2001.; Tománek, 26. červenec 2004.; Tománek, 2008, str. 1.; K doplňovacím kritériím také víc v Netoliclý, 2009, str. 137.; Eliáš, 7. září 2005.; Tesař, 20. října 2000.; Tománek; Halásková; Široký, 2004, str. 16.

86

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Tabulka 36: Pokračování

Počet obcí Počet Schválený v obyvatel v návrh kategorii kategorii

Velikostní kategorie

Vládní návrh

30 001 - 40 000

0,7449

0,7449

10

340 679

40 001 - 50 000

0,8142

0,8142

6

269 836

50 001 - 100 000

0,8488

0,8487

17

1 252 821

100 001 - 150 000

1,0394

1,0393

1

103 372

150 001 - 1 000 000

1,6716

1,6715

3

875 260

Hlavní město Praha

2,8123

2,7611

1

1 193 270

Zdroj: autorka na základě Hrabalová, 2000, str. 106.

I přesto že větší zapojení sdílených daní vedlo k předvídatelnosti a stabilitě místních rozpočtů, nový systém přerozdělování zachoval, resp. zakonzervoval značné rozdíly výnosů mezi jednotlivými velikostními kategoriemi. Podle modelových propočtů Ministerstva financí si mělo pohoršit 22 procent obcí, 78 procent samospráv mělo získat větší daňový výnos. Změnila se ale struktura u jednotlivých kategorií.295 Tabulka 37: Daňové příjmy na jednoho obyvatele v jednotlivých velikostních kategorií srovnání platného, schváleného a vládou navrženého rozpočtového určení (v Kč)

Velikostní kategorie

Současný stav (A)

Vládní Schválený návrh (B) návrh (C)

do 100 (1)

5 684,19

3 579,17

101 – 200 (2)

4 263,32

201 – 300 (3)

B-A

C-A

4 848,56

-2 105,02

-836

4 864,77

4 807,13

601

543,81

4 469,29

4 837,46

4 923,88

368,17

454,58

301 - 1 500 (4)

4 195,99

4 787,44

4 803,12

591,45

607,13

1 501 - 5 000 (5)

4 264,72

4 756,43

4 632,18

491,71

367,46

5 001 - 10 000 (6)

4 505,19

4 743,82

4 645,64

238,63

140,45

10 001 - 20 000 (7)

5 301,70

5 297,89

5 233,74

-3,81

-67,96

20 001 - 30 000 (8)

4 921,16

5 338,87

5 198,37

417,7

277,21

30 001 - 40 000 (9)

4 868,93

5 480,53

5 334,62

611,6

465,69

40 001 - 50 000 (10)

6 100,59

6 072,14

6 037,06

-28,45

-63,52

50 001 - 100 000 (11)

5 868,26

6 179,32

6 018,49

311,06

150,24

100 001 - 150 000 (12)

7 217,14

7 531,85

7 338,73

314,71

121,6

295 Provazníková, 2009, str. 133.; Provazníková, 20. listopadu 2000.; Netolický, 2007.; o daňové výtěžnosti také Kontrasty daňového určení, 23. listopadu 2000.

87

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 38: Pokračování

Velikostní kategorie

Současný stav (A)

Vládní Schválený návrh (B) návrh (C)

150 001 - 1 000 000 (13)

11 715,23

11 444,15

Hlavní město Praha (14)

18 416,33

18 725,53

B-A

C-A

10 698,66

-271,08

-1 016,56

17 574,18

309,21

-842,14

Zdroj: autorka na základě Hrabalová, 2000, str. 107.

Dopad nového RUD je vyčíslen v tabulce 27, ze které je na první pohled patrné, že jak vládní, tak schválený návrh si jako jeden z cílů vytyčily slučování. Navrhovaný záměr by měl na obce likvidační vliv. Schválený návrh nepřál ani hlavnímu městu. Štědřejší byl ve prospěch kategorie nad 150 tisíc obyvatel. K poklesu daňových příjmů došlo také u kategorie 7 a 10 (tabulka 27). Při srovnání s tabulkou 25 se daňové příjmy narovnaly. Dříve nadhodnocený zisk Mladé Boleslavi se snížil. Ostatní samosprávy si mírně polepšily. Tabulka 39: Daňové příjmy vybrané kategorie obcí před a po přijetí zákona o RUD

Počet obyvatel k 1. 1. 2001

Daňové příjmy podle RUD 2000

Daňové příjmy podle RUD 2000

Prostějov

48 455

207 675 620

294 768 680

Jablonec nad Nisou

48 703

220 217 210

Mladá Boleslav

44 544

534 702 990

290 107 170 317 812 640

Zdroj: autorka na základě Netolický, 2010, str. 129 a 138.

Koeficienty měly obecně plochý nárůst s výrazným výkyvem mezi 11 a 12 kategorií a fakticky město Olomouc, které jako jediné patřilo do vyšší kategorie, získávalo až o 20 procent vyšší příjmy než obce ze skupiny 11 (např. Hradec Králové či Zlín, české Budějovice).296 To vedlo u obcí na rozhraní velikostních kategorií k aplikování politiky „kupovaní“ rezidentů. Známý je tak příklad Jihlavy, Pardubic nebo Kolína, který ziskem třicetitisícového obyvatele zvýšilo své příjmy o 10 milionů.297

296 297

Provazníková, 2009, str. 133. ; Hrabalová, 2000, str. 113.; Komárek, 2008. Netolický, 2010, str. 150.; Provazníková, 2009, str. 133.

88

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 40: Změny počtu obcí v jednotlivých velikostních kategorií

Vládní návrh Velikostní kategorie

Schválený návrh

Zvýšení (v %)

Snížení Zvýšení Snížení Zvýšení Snížení Zvýšení absolutně

Absolutně

absolutně

do 100

479

111

167

423

19

72

101 – 200

180

985

179

986

85

85

201 – 300

142

734

129

747

84

85

301 - 1 500

484

2 291

440

2 335

83

84

1 501 - 5 000

118

449

124

443

79

78

5 001 - 10 000

42

92

42

92

69

69

10 001 - 20 000

30

36

30

36

55

55

20 001 - 30 000

9

19

8

20

68

71

30 001 - 40 000

2

8

3

7

80

70

40 001 - 50 000

1

5

1

5

83

83

50 001 - 100 000

7

10

6

11

59

65

100 001 - 150 000

0

1

0

1

100

100

150 001 - 1 000 000

2

1

2

1

33

33

Hlavní město Praha

0

1

1

0

100

0

Zdroj: autorka na základě Hrabalová, 2000, str. 110.

Zákon nepřinesl kýžený výsledek. Nedošlo k naplnění požadavku na ovlivňování příjmů samotnými obcemi (jejich motivaci k rozvoji obce a vytvoření podnikatelského prostředí), osmdesát procent bylo přidělováno pouze na základě jednoho kritéria, a to počtu obyvatel. Mezi další nedostatky patřily skokové změny mezi velikostními kategoriemi, nižší daňové příjmy u malých obcí nebo značný rozdíl mezi koeficienty u obcí největších a nejmenších. (Graf 24) Naplněna nebyla ani snaha o slučování obcí. Všechna tyto negativa si uvědomovali i vládní představitelé. Již v roce 2003 Bohuslav Sobotka prohlásil, že se „nebrání, aby byl systém rozpočtového určení daní pro obce novelizován“ s podmínkou, že pro „objektivní hodnocení je nutný alespoň jeden rok“.298 Miroslav Kalousek (KDU- ČSL) zdůraznil nutnost motivační složky a specifické postavení obcí s rozšířenou působností, u

298

Finanční správa měst a obcí. 6. celostátní konference SMO k financování územních rozpočtů, 4. prosince 2003.

89

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze kterých navrhoval zavedení dvou rozpočtů, jednoho samosprávného a druhého, skrze který by byla financována přenesená působnost v celém správním obvodu299. Zamyslel se i Graf 24: Počet obyvatel a daňové příjmy podle velikostních kategorií (2007)

Zdroj: Netolický, 10. června 2008.

nad otázkou efektivity financování a značně rozdrobené sídelní struktury v ČR. O čtyři roky později na 14. kongresu starostů a primátorů konaném v Brně pod záštitou SMO ČR vyjádřil podobné stanovisko. Při rozhodování malých obcí převládalo uvědomění si sebe sama než ekonomické zájmy a tlaky na dobrovolné slučování nepřinesly žádoucí efekt.300 Vlastimil Tlustý (ODS) na konferenci o finanční správě měst a obcí odmítl navýšení daně z nemovitostí a navrhnul zavedení jakési obecní daně za užívání veřejných statků, což by podle názorů představitelů obcí a měst (např. Mníšku pod Brdy, Příbrami301) byl krok správným směrem. Podle Tlustého by tato daň byla svěřena místním vládám.302

4.2.4 Cesta ke změně zákona o rozpočtovém určení daní Je tedy patrný mnohdy odlišný názor představitelů samospráv a zákonodárců. Samosprávy se denně potýkají s příjmovou nedostatečností a jsou nuceny volit, resp. rozhodovat o alokaci nízkých finančních prostředků. Proto vznikají iniciativy vedoucí ke změně či oslabení negativních dopadů systému na samosprávy. Za jakousi vlaštovku předjímající debatu o novelizaci zákona o rozpočtovém určení daní lze považovat stanoviska z 8. celostátní finanční konference konané v Praze konané 10. a 11. listopadu r. 299

Nedocházelo by tak v praxi k často využívanému model dofinacování přenesené působnosti z daňových příjmů, které byly obci přidělené na základě počtu trvale žijících obyvatel nikoli správního obvodu. Zpráva ze 14. kongresu starostů a primátorů. SMO ČR, 19. dubna 2007.; Netolický, 2010. 301 Téma podrobně rozpracováno v empirické části. Jedná se o jeden ze závěrů šetření k této diplomové práci. 302 Reforma veřejných financí. Názory představitelů Poslanecké sněmovny, 22. prosince 2003. 300

90

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze 2005 pořádané Svazem měst a obcí ČR. Vedle kritiky, která se snesla z úst předsedy Svazu Oldřicha Vlasáka na financování přenesené působnosti, poukázal na další požadavky spojené s rozšířením sdílených daní o spotřební daň, kompenzaci nižších příjmů v důsledku přijetí novely zákona o daních z příjmů, zvýšení kapitoly příspěvku na žáka o 240 milionů korun. V neposlední řadě volal po zahájení diskuze a prací na zákonu a rozpočtovém určení daní.303 Vlasákovu myšlenku o RUD rozvinul předseda Finanční komise Předsednictva SMO ČR Ivan Černý. Ve svém projevu vyzdvihnul požadavek zavedení systému obecní daně, která by nahradila stávající mechanismus místních poplatků a daně z nemovitosti, který považoval za přežitý. Dále chtěl snížit výši administrativně náročných účelových dotací a převést objem prostředků do sdílených daní, posílit motivační složku při financování samospráv zvýšením podílu obce na dani z příjmů z fyzických osob podnikatelů, zahrnout stejně jako Vlasák mezi sdílené daně daň spotřební, uchovat dlouhodobou stabilitu příjmů a odstranit velikostní kategorie a nahradit je křivkou, která by zabránila zásadním výkyvům.304 Svazem důsledné prosazování rozšíření koše sdílených daní o spotřební, později i ekologické do novely nebylo zapracováno, nicméně ministr Kalousek se k tématu v roce 2007 vyjádřil a připustil, že toto začlenění by mělo logiku, i přesto že se klonil spíše k zúžení sdílených daní. Mirek Topolánek zcela odmítl takové zařazení daní a Eduard Janota, tehdejší náměstek ministra financí sdílel obdobný názor305 proto, aby bylo zachováno „společné dýchání“ veřejných rozpočtů.306 Prvním počinem Senátu ČR307 na cestě k novému rozpočtovému určení bylo uspořádání semináře o problematice rozpočtového určení daní, na který navazoval návrh 28 senátorů předložený dne 29. června r. 2006 Ústavnímu soudu na zrušení části zákona308 o rozpočtovém určení daní v oblasti přidělování daňových výnosů na základě kritéria počtu obyvatel upraveného o přepočítávací koeficienty. Podle navrhovatelů kolidovala zákonná ustanovení s Listinou základních práv a Ústavou ČR309 a předmětem stížnosti bylo nerovné postavení v právech občanů a územních samospráv, popř. likvidace malých obcí, jejich 303

Vlasák, 11. listopadu 2005, str. 6-8.; SMO ČR, 11. listopadu 2005. Černý, 11. listopadu 2005, str. 9.; Financování měst a obcí. Samospráva požaduje vyšší a spravedlivě rozdělené zdroje, 20. prosince 2005. 305 V rozhovoru s Antonínem Eliášem v říjnu r. 2007 ještě připouštěl možnost rozšíření sdílených daní ale za cenu snížení procentního podílu obcí, protože by se celkový výnos navýšil. (Eliáš, 10. října 2007.) Netolický uvedl, že procento sdílených daní kleslo u obcí z 20,59 % na 19,28%. (Netolický, 2010, str. 147.) 306 Ryšavý, 4. prosince 2007.; Eliáš, 10. října 2007.; Ryšavý, 7.listopadu 2007.; Netolický, 23. října 2007. 307 Resp. Stálou komisí Senátu pro rozvoj venkova. 308 Následující stať je zpracovaná na základě nálezu ústavního soudu. (Pl. ÚS 50/06) Ze sekundární literatury problematiku analyzují autoři Deníku veřejné správy (Rozpočtové určení daní. Zruší Ústavní soud koeficienty velikostních kategorií obcí?, 4. prosince 2006.; Tománek, 16. ledna 2008.; Váňa, 1. listopadu 2006.) nebo Netolický, 2010, str. 141-143; Hellnich; Hendrych; Henych; Kadeřábková; Kypetová; Swarz; Vlasák, 2007, str. 24. 309 Konkrétně k čl. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy České republiky. 304

91

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze umělé slučování a podpora migrace obyvatel do měst a vylidňování venkova. Hlavní argumentací předkladatelů byla skutečnost, že vytvoření přepočítávacích koeficientů310 násobí příjmy velkých obcí a snižují je malým i přes existenci „přirozeného principu“, podle kterého ve velkých městech žije více rezidentů a na tom základě dostávají větší obce větší daňové příjmy. Vedle cíle zajištění životních podmínek a akceschopnosti malých obcí, si senátoři kladli za cíl svým návrhem otevřít politickou diskuzi nad legislativní úpravou minimální existenční výše daňových příjmu malým samosprávám. Miroslav Vlček, tehdejší předseda Poslanecké sněmovny (dále také PSP ČR) odmítl senátory zmíněnou protiústavnost a poukázal na navýšení příjmů malým obcím oproti vládními návrhu (ad tabulka 27). Ze Senát ČR Přemysl Sobotka zdůraznil politickou podstatu celého RUD a nutnost konsenzu v této otázce, protože daňové určení mělo mnoho společenských důsledků nejenom demografických a sociální, ale při rozhodování o celé záležitosti hrála roli efektivita vynaložených prostředků. Stanovisko Ministerstva financí se zabývalo přirozenými spádovými centry a jejich zvýšenou potřebou infrastruktury. Proto podle zmíněného úřadu bylo nutné přerozdělovat daně nejenom na základě počtu obyvatel, ale i podle dalšího kritéria, tedy přerozdělovacích koeficientů. Takto Ministerstvo financí (dále také MF ČR)vyvrátilo argument senátorů. Ústavní soud žádal také vyjádření Svazu města a obcí ČR. SMO ČR se oprostil od politických vyjádření a řešil pouze „technikálie“. Kladně hodnotil pozitivní dopad předchozí úpravy, která navýšila daňové příjmy 78 procentům obcí. SMO ČR dále podtrhl, že pokles u zbylých 22 procent samospráv byl rozprostřen v celé spektru obcí a neměl dopad pouze na nejmenší. Ústavní soud vydal svůj zamítavý nález na zrušení některých zákonných ustanovení ke dni 20. listopadu r. 2007. Za hlavní důvod označil, že se nejednalo o srovnatelné situace (postavení obce do sta obyvatel a obce mezi 10 001 a 20 000 obyvateli), ale o „nestejné zacházení s nestejnými situacemi“, které zákonodárce vyřešil vytvořením 14 skupin obcí na základě počtu obyvatel. Soud také shledal, že žádná obec nedisponovala tak nízkými daňovými příjmy, které by znemožnily její samosprávnou existence a odmítl být prostředníkem či zahajovatelem politické diskuze, i přestože většina aktérů deklarovala politickou postatu problému a odkázal senátory na využití politické soutěže pro prosazení svých návrhů, několik ústavní kontrolu. Ze závěrů Ústavního soudu je patrné, že řešení leží v politické nikoli právní oblasti.

310 Při projednávání zákona Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí navrhl jinou podobu přepočítávacích koeficientů.

92

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Na rozhodnutí ÚS navázal Spolek pro obnovu venkova, který dne 5. prosince na zasedání své valné hromady schválil Petici proti diskriminaci obyvatel venkova, která byla podle Spolku činěna na základě platného daňového systému. Za svůj hlavní požadavek si stanovili naplnění závazků ČR učiněné v Evropské chartě místní samosprávy, přijetí nového zákona o rozpočtovém určení daní a zákona o venkově, které by venkov nediskriminovaly.311 V první polovině roku 2006 odbor územních rozpočtů MF ČR vypracoval několik návrhů změn současného systému. Návrhy vycházely ze čtyř motivů. Jednalo se (1.) o odstranění skokových změn v příjmech obcí. V této části autoři návrhu polemizovali na navýšením procenta ze sdílených daní pro municipality. (2.) Objem ze snížení neúčelových dotací by měl být přesunut do daňového přerozdělování se zachovaným přerozdělovacím klíčem. Samotné ministerstvo u této položky ale upozornilo na závislost samospráv na dotacích ze státního rozpočtu a nízkou daňovou autonomii. Tvůrce se již zamýšleli nad zavedením nových kritérií pro rozdělování daňových příjmů. Přerozdělování školských dotací by mohlo nahradit kritérium počtu dětí a žáků ve školách a školských zařízení zřizovaných obcemi. (3.) Kritérium rozlohy obce mělo být dalším možným řešením, protože výdaje samospráv závisí nejenom na počtu obyvatel. Poslední (4.) návrh byl založen na motivačních prvcích.312 Vlády, které 19. ledna 2007 byla vyjádřena důvěra, se v programovém prohlášení zavázala provést reformu veřejných rozpočtů, daní a daňové soustavy. Pro samosprávy z toho plynul fakt, že záměrem vlády bylo zamezit v praxi tzv. „porcování“ medvěda a celý systém poskytování dotačních titulů ze státního rozpočtu zprůhlednit. Zmíněné prohlášení vlády obsahuje poznámku o zrušení daně z nemovitostí ze zemědělské půdy. Daňový výpadek měl být obcím kompenzován příjmy z rozpočtového určení daní. Programové prohlášení ale už dále neupravovalo, jakým způsobem by k této kompenzaci mělo dojít. O novelizaci zákona jako takového pak vládní prohlášení zcela mlčelo.313 Vláda v dubnu r. 2007 představila opatření a reformní kroky pro stabilizaci veřejných rozpočtů. Ministr Kalousek se zavázal, že dopady reformních zákonů a změny na obecní a krajské rozpočty by měly být kompenzovány novelou zákona o RUD.314

311

Spolek pro obnovu venkova České republiky, 9. ledna 2007. Možnosti změn rozpočtového určení výnosů daní obcím, 13. června 2006. 313 Vláda ČR, 17. ledna 2007, str. 1-3. 314 Vláda ČR, 2007, str. 100. 312

93

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Tento vládní balík se stal vedle snah Svazu měst a obcí mimo jiné o novelizaci RUD a rozšíření sdílených daní, senátorské stížnosti u ústavního soudu315 nebo Petice Spolku pro obnovu venkova podmětem k předložení tzv. Zlínské výzvy a následně dalších návrhů na změny parametrů rozpočtového určení daní.

4.2.5 Novelizace zákona o rozpočtovém určení daní Novela zákona o rozpočtovém určení daní byla schválena na 3. čtení 22. schůze Poslanecké sněmovny dne 31. října 2007. Senát se kladně vyjádřil 6. prosince a prezident novelu zákon s číslem 377/2007 podepsal dne 19. prosince a od 1. ledna následujícího roku vstoupila v platnost. Přijetí předcházela dlouhá politická diskuze a manifestace zájmových uskupení. V první části této subkapitoly jsou rámcově přestaveny návrhy relevantních aktérů, v další části pak konkrétní podoba přijaté normy s dopady na místní samosprávy. 4.2.5.1 Zlínská iniciativa a její návrh řešení Návrh zlínských starostů pod vedením Jany Juřenčákové navazuje na Iniciativu za živý venkov, jehož předsedkyní byla právě zmíněná senátorka. Iniciativa za živý venkov představila v srpnu r. 2006 svůj návrh na změnu rozpočtového určení daní. Spoluautorem návrhu byl Stanislav Polčák, dnes poslanec za hnutí Starostové a nezávislí. Argument, že „hodnota občana z malé obce oproti občanovi žijícímu a odvádějícímu daně v Praze je 6,5krát menší“316 naznačoval, že nejenom pro tuto zájmovou skupinu bylo určení daní, resp. financování územních rozpočtů značně politicky citlivým tématem. Podle Iniciativy by měla být změněna celá řada legislativních aktů proto, aby nebyla porušována Ústavou a Chartou místní samosprávy garantovaná práva samospráv. Za klíčové považovali zákony o RUD a zákon o rozpočtových pravidlech. Představitelé iniciativy požadovali, aby rozpočtové výpadky byly opatřeními vlády doplněny. Dalším trnem v oku jim byla přerozdělovaní kritéria, která by doplnili o koeficient rozlohy obce s váhou 3 – 5 procent ze sdílených daní. Podle předkladatelů návrhu by si tak polepšilo 83,7 % a prodělalo 16, 3 % obcí. Všechny obce nad deset tisíc obyvatel by prodělávaly. (Tabulka 30) Objem prostředků v systému měl zůstal stejný.

315

Dvě obce si stěžovaly na diskriminaci i u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Bylo dojednáno mezi ministrem financí Kalouskem, starostou Gazdíkem a místostarostou Polčákem, že výměnou za stažení stížnosti se představitelé výzvy zapojí do změny rozpočtového určení připravované Ministerstvem financí. Vláda ale padla a práce na reformě se zastavily. (Rozpočtové určení daní: O cestě, které na začátku nikdo nevěřil.) 316 Juřenčáková; Polčák, 8. srpna 2006, str. 2.

94

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Tabulka 41: Posílení systému o koeficient rozlohy (Návrh Iniciativy za živý venkov, 2006)

Zdroj: Juřenčáková; Polčák, 8. srpna 2006, str. 7.

Iniciativa souhlasila v otázce zařazení spotřebních daní do sdílených s Bohuslavem Sobotkou. Navrhli také zrušení tzv. „porcování medvěda“, které dával prostor korupci. Takto rozdělovaných šest miliard by mělo být přesunuto ve prospěch obcí.317 Zlínská výzva318 se přihlásila k Iniciativě za živý venkov a k výzvě starostů Zlínského kraje. Starostovský návrh prosazoval rovnoměrné přidělování finančních prostředků obcím a městům na jednoho obyvatele, tzn. podíl obce by byl stanoven jako součin počtu rezidentů a jednotného (pro všechny municipality stejného) finančního podílu na jednoho občana. Dále návrh předpokládal zrušení poslaneckých „pomníčků“ a všech 6 miliard navrhovali přenechat jako kompenzaci Praze, Brnu, Ostravě a Plzni. Z předlohy měly těžit všechny samosprávy do 101 tisíc obyvatel, tzv. vč. Olomouce, které posléze novelou byla finančně značně okleštěná. Třetím požadavkem bylo, aby obce a města přispívala obcím s rozšířenou působností (obce 3. stupně), krajskému městu a Praze na náklady samosprávných činností vyšších celků. Obce by měly sdílet ekonomické ztráty ze samosprávných činností vykonávané i pro další obce. V případě, že by nebylo možné ztrátu vyčíslit, měla obec 3. typu konkrétní úhrady jednotlivým obcím v regionu stanovit. Praha pak tyto vyčíslení měla tvořit nejen pro region, ale pro všechny obce v republice. Veškeré doplácení mělo být podle navrhovatelů založeno na principu dohody obcí. Pokud by nadpoloviční většina obcí návrh schválila, obce měly uhradit svůj závazek vůči „vyšší“ 317

Juřenčáková; Polčák, 8. srpna 2006, str. 2-7. Subkapitola je zpracovaná na základě materiálu sestaveného týmem starostů a poradců pod vedením senátorky Jany Juřenčákové. (Návrh reformy financování obcí z daňových výnosů., 17. května 2007.) Ze sekundární literatury se tématem v několika článcích zabývá Antonín Eliáš, např. Eliáš, 10. října 2007.; Eliáš, 20. srpna 2007. 318

95

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze obci. Analogicky měla postupovat krajská města, která by náklady rozvrhla obcí s rozšířenou působností. Pokud by se obce a kraje nadpoloviční většinou neshodly, arbitrem měl být krajský úřad, v případě Prahy Ministerstvo financí ČR. Za překážky tohoto návrhu lze považovat dobrovolnost dotčených stran na financování obtížně vyčíslitelných nákladů. Nebere v úvahu zadluženost obcí a základní ekonomické předpoklady. I přesto že návrh explicitně upozornil na „systémovou regionální návaznost ve stávající struktuře státní správy a samosprávy“319 je nutné podotknout, že v samosprávných otázkách jsou si obce rovny a jen těžko lze vynutit úkony z titulu vyšších územních samosprávných celků, natož pak „dobrovolné“ vzdání se finančních prostředků. Eduard Janota i přesto že označil Zlínskou výzvu za prakticky nerealizovatelnou z mnoha důvodu, považoval ji za alternativu a za možný základ diskuze.320 4.2.5.2 Sociálně-demokratický návrh řešení321 Sociálně-demokratičtí poslanci zamýšleli svojí úpravou udržet příjmovou stabilitu a společný vývoj veřejných rozpočtů, zvýšit příjmovou stranu obecních rozpočtů, posílit příjmy malých obcí a zachovat solidaritu mezi regiony a také prý dorovnat dopady vládou navržených reforem. Těchto vizí chtěli dosáhnout pomocí změny podílu obcí na sdílených daní z původních 20,59 procent na 21 %. Příjmy obcí se podle predikcí měly zvýšit o 2,1 mld. Kč. Dále do daňových příjmů měl plynou tří procentní zisk z celostátního hrubého výnosu spotřební daně v celkovém úhrnu 3,6 mld. Kč. Měly být posíleny motivační prvky na zvýšením podílu z daně z příjmů fyzických osob322 a redukován počet velikostních kategorií. (Tabulka 31) Nejmenší obce do 1 500 obyvatel byly sloučeny do jedné nové skupiny. Tabulka 42: Velikostní kategorie obcí upravené na základě sociálně-demokratického návrhu

319

Obce s počtem obyvatel*/ od - do

Koeficienty velikostní kategorie obcí

do 1 500 obyvatel

0,5881

1 501 - 5 000 obyvatel

0,5977

5 001 - 10 000 obyvatel

0,615

Návrh reformy financování obcí z daňových výnosů., 17. května 2007. Eliáš, 10. října 2007. 321 Subkapitola je zpracovaná na základě materiálu vypracovaného sociálně-demokratickými poslanci, např. R. Martínkem, B. Sobotkou, J. Smýkalem, H. Orgoníkovou, Z. Škromachem a dalšími. (Parlament České republiky, Sněmovní tisk 210/0.) 322 Návrh počítal s tří procentním podílem z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby. 320

96

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 43: Pokračování

Obce s počtem obyvatel*/ od - do

Koeficienty velikostní kategorie obcí

10 001 - 20 000 obyvatel

0,7016

20 001 - 30 000 obyvatel

0,7102

30 001 - 40 000 obyvatel

0,7449

40 001 - 50 000 obyvatel

0,8142

50 001 – 100 000 obyvatel

0,8487

100 001 – 150 000 obyvatel

1,0393

150 001 a výše obyvatel

1,6715

Hl. město Praha

2,7611

*) Počet obyvatel je dán bilancí počtu obyvatel České republiky zpracovanou Českým statistickým úřadem k 1. lednu běžného roku. Zdroj: Parlament České republiky, Sněmovní tisk 210/0.

Zmíněný návrh měnil pouze dílčí záležitosti zákona bez odstranění progrese u přepočítávacích koeficientů a skokových přechodů. Za základ si návrh vzal spektrum sdílených daní, které pouze poupravil. 4.2.5.3 Svaz měst a obcí a jeho návrh řešení323 Svaz měst a obcí se dlouhodobě angažuje324 v problematice financování měst a obcí ČR a prosazuje především, aby žádné obci nebyly sníženy příjmy. Profiluje se jako zástupce velkých měst, ale i nejmenších obcí325. Za jednu z překážek SMO ČR viděl počet velikostních kategorií obcí, jejichž počet by snížil. Kladné stanovisko ale vyjádřil k zachování koeficientů postupných přechodů. Podíl sdílených daní pro Prahu, Plzeň, Ostravu a Brno měl být v rozmezí 0 – 30 tisíc obyvatel stanoven stejně jako ostatním obcím. Svaz požadoval modifikaci stávajících přepočítávacích koeficientů a oslabení velikostní kategorie na 80 procent a zavedení nových – s váhou 3 procent kritérium rozlohy obce, 10 procent příjmů obcí ze sdílených daní mělo být přiděleno podle počtu

323

Subkapitola je zpracovaná na základě požadavků Svazu měst a obcí ČR. (Váňa, Tvrzení, se kterými jde na setkání starostů zlínská výzva.; SMO ČR, 1. srpna 2007.). 324 Podle vlastních slov se novele rozpočtového určení daní SMO ČR věnoval již od roku 2005 na Finanční konferenci Svazu, inicioval vytvoření poradního orgánu Ministerstva financí tzv. Výbor pro veřejné finance, pracovní skupiny, veřejné slyšení o financování místních samospráv. Pořádal debatu politických stran o novely RUD na Kongresů starostů a primátorů v letech 2006 a 2007. Snahy vyvrcholily v květnu r. 2007, kdy byla předložena poslední verze novely, na kterou SMO ČR reagoval a navrhl změny vládního návrhu. (Váňa, Tvrzení, se kterými jde na setkání starostů zlínská výzva, str. 2.)) 325 Toto explicitní vyjádření v mnoha projevů SMO ČR vychází ze sporu se Zlínskou iniciativou, která SMO ČR kritizovala na nedostatečné hájení zájmů malých obcí. (Vlasák, 12. října 2007.)

97

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze obyvatel a zbylých 7 procent podle kritéria žáka základní a mateřské školy. Zároveň mělo být zrušeno poskytování příspěvku na žáka ze státního rozpočtu. Podle návrhu měl být rozšířen balík sdílených daní o výnosy z DPH a ze spotřební a ekologické daně. Svaz požadoval sedmi miliardové navýšení jako výpadek příjmů ze společného zdanění manželů. Dále usiloval o navýšení podílů obcí na sdílených daních o 1,5 mld. Kč a zavedení kompenzačních mechanismů po dobu 3 let pro obce a města s daňovými výpadky326. Nutno podotknout, že požadavky Svazu měst a obcí byly finančně značně nákladné a s výraznými dopady na státní rozpočet. Nicméně návrh byl v mnoha ohledech realistický a v řadě otázkách měl s vládním návrhem společné prvky.

4.2.6 Schválená podoba novely vycházející z vládního návrhu platná od počátku roku 2008327 I přesto že si představitele politických stran uvědomovali nutno přijmout zcela nový zákon o rozpočtovém určení daní, byla z důvodu nabytí účinnosti zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů projednávána verze minimalistická, tj. pouze novela zákona, jež měla být platná po dobu dvou let. Ministr Kalousek označil vládní návrh zákona za „poměrně úzkou novelu“.328 Za problematické části vedle dříve zmíněných nedostatků tehdejšího dělení označil skokové přechody mezi velikostními kategoriemi, rozdíly v příjmech mezi nejmenšími a největšími obcemi, které dosahovaly až šestiapůlnásobku a metodiku přerozdělování sdílených daní mezi místní samosprávy na základě jediného kritéria. Cílem novely bylo nejenom odstranit tyto problémy, ale také zvýšit příjmy obcím a tím také umožnit větší výdajovou autonomii a možnosti. Schválená podoba novely o RUD vycházela z vládního návrhu329, který byl inspirován předchozí úpravou. Koš sdílených daní byl stejný. Navýšen byl pouze podíl obcí

326

Kompenzace po schválení novely byla poskytnuta městu Olomouc. Subkapitola je zpracovaná na základě podkladů Ministerstva financí pro potřeby vládu v otázce projednávání novely rozpočtového určení daní. (Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 1/4.; Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 2/4.; Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 3/4.; Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 4/4.; Ministerstvo financí ČR, 16. října 2007.; ) 328 Parlament České republiky, 16. října 2007. 329 Návrh byl rozeslán do připomínkového meziresortního řízení dne 13. června 2007. Do 13. července 2007 se k návrhu vyjádřil nejenom SMO ČR, ale také Olomoucký kraj, Ministerstvo vnitra či Ministerstvo dopravy. 327

98

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Graf 25: Rozdělení rozpočtového určení daní platné od 1. ledna 2008

Zdroj: SMS ČR na základě MF ČR.

na sdílených daní z 20,59 na 21,4 procenta. V absolutním vyjádření to činilo 4,6 miliardy330. Vláda tím sledovala minimalizaci dopadů spojených se změnou, která neměla dosahovat více než 1 procenta. Největší dopad lze vysledovat u kategorie obcí mezi 301 a 20 tisíci obyvateli a u skupiny od 50 do 150 tisíc. U města Olomouc, které se jako jediné nacházelo v poslední kategorie, byl zaznamenaný markantnější dopad. (Tabulka 32) Celkově podle návrhu mělo ztratit 21 samospráv, z toho pouze Olomouc více než jedno Tabulka 44: Vládní návrh novely RUD: rozdělení celkových zisků a ztrát podle velikostních kategorií

Velikostní kategorie

Celkové zisky v kategorii ( v tis. Kč)

Celkové ztráty v kategorii (v tis. Kč)

v novém RUD ztrácí oproti platnému systému do 1%

nad 1 %

0

100

183 207,88

0

0

0

101

200

360 186,51

0

0

0

201

300

331 834,91

0

0

0

-51,22

5

0

301

1500 1 604 915,55

1 501

5000

641 881,33

0

0

0

5001

10000

522 240,39

-661,84

4

0

10001

20000

209 532,95

-3 263,19

8

0

330 Původně vláda měla projednat dne 24. září 2007 variantu návrhu s navýšením objemu prostředků o 2,6 mld. Kč (odpovídalo to 21,04 % sdílení obecních rozpočtů) s dopady na 146 obcí, které měly dosáhnout až 6 % ztrát. Přerušení jednání premiér Topolánek odůvodnil nedostatečnou koaliční podporou. Vláda dne 3. října schválila výše představenou variantu. (MF ČR, 16. října 2007.; SMO ČR, 29. září 2007.; Váňa; Jech (SMO ČR), 1. října 2007.; Váňa (SMO ČR), 3. října 2007.; Jech (SMO ČR), 11. října 2007.)

99

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 45: Pokračování

Velikostní kategorie

Celkové zisky v kategorii ( v tis. Kč)

Celkové ztráty v kategorii (v tis. Kč)

v novém RUD ztrácí oproti platnému systému do 1%

nad 1 %

20001

30000

260 030,80

0

0

0

30001

40000

151 884,21

0

0

0

40001

50000

35 963,37

0

0

0

50001

100000

457 691,85

-10 709,64

3

0

100001

150000

0

-149 587,89

0

1

4 759 369,74 -164 273,79

20

1

Celkem *)

*) bez hl. m. Prahy, Brna, Ostravy a Plzně Zdroj: Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 1/4.

procento. Absolutní propad činil 149, 6 mld. Kč. Největší nárůst příjmu byl zaznamenán u obcí do 300 obyvatel. (Tabulka 33) Kritérium počtu obyvatel upravený koeficienty velikostních kategorií obcí (váha 94 %) bylo doplněno o dvě nová – o celkovou výměru obce a prostý počet obyvatel (obě s identickou váhou 3 %). Tabulka 46: Dopady novely na výnosy ze sdílených daní dle velikostních kategorií

Velikostní kategorie

Nové průměrné výnosy na obyvatele (v tis. Kč)

Platné Nový model / Současný model průměrné výnosy na obyvatele Průměr Minimum Maximum (v tis. Kč) (v %) (v %) (v %)

0

100

9,6

4,8

202,60%

134,30% 1579,20%

101

200

8,4

6,2

137,30%

107,80%

658,60%

201

300

8

6,5

124,00%

102,00%

457,20%

301

1 500

7,6

6,7

113,30%

99,30%

274,20%

1 501

5 000

7,3

6,8

106,50%

100,00%

160,30%

5 001

10 000

7,6

7

107,10%

99,10%

117,00%

10 001

20 000

8,3

8

102,40%

99,10%

106,00%

20 001

30 000

8,5

8,1

104,80%

103,40%

105,90%

30 001

40 000

9

8,5

104,90%

100,60%

107,50%

40 001

50 000

9,5

9,3

101,60%

100,60%

102,90%

100 000

10,1

9,7

103,30%

99,00%

107,00%

50 001

100

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze

Tabulka 47: Pokračování

Velikostní kategorie

150 100 001 000*

Nové průměrné výnosy na obyvatele (v tis. Kč) 10,4

Platné Nový model / Současný model průměrné výnosy na obyvatele Průměr Minimum Maximum (v tis. Kč) (v %) (v %) (v %) 11,9

87,50%

87,50%

87,50%

* Model je konstruován tak, aby města Praha, Plzeň, Ostrava a Brno získala 100 % ve srovnání s dnešním RUD Zdroj: Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 1/4.

Argument pro zavedení výměry katastrálního území mezi koeficienty byl takový, že obce s nízkou hustotou zalidnění, ale značným katastrem mají vyšší výdaje spojené s údržbou komunikací331. Zavedení kritéria počtu obyvatel s postupnými přechody a snížením velikostních kategorií z 14 na 4 mělo podle důvodové zprávy odstranit největší handicap systému a vytvořit spojitou křivkou z příjmů na místo skokových přechodů. Graf 26: Daňové příjmy na obyvatele: srovnání RUD platného od r. 2001 a 2008 (v tis. Kč)

Zdroj: Parlament České republiky, Sněmovní text 319/0, část č. 1/4.; MF ČR, 16. října 2007.

Předkladatelé upozornili i na specifické postavení Prahy jako hlavního města a zároveň kraje a velkých měst Brna, Ostravy a Plzně, jenž zajišťovaly širokou škálu

331

Netolický ale upozornil na to, že na první pohled je kritérium vhodně nastaveno a sleduje výdaje obcí. Fakticky ale výdaje jsou určovány zastavěnou plochou obce, kde nejvíce místní vlády investují. (Netolický, 2008.; Netolický, 2010, str. 158-161.; Netolický, 23. října 2008.)

101

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze veřejných služeb a jejichž postavení se historicky vyvinulo, a proto pro ně byly stanoveny vlastní přepočítávací koeficienty332. Kontroverzi a politickou kritiku převážně mezi představiteli místních samospráv vzbuzovala tzv. „U-křivka“, podle které na tom obce do pěti tisíc obyvatel byly s daňovými výnosy na obyvatele nejhůře. Je třeba připomenout, že se často jedná o obce 2 a 3. typu, tzn. obce vykonávající přenesenou působnost. V modelu současného financování dokonce z daňových výnosů některé kofinancují výkon přenesené státní správy. Za další nesnázi současného modelu starostové považovali geometrický nárůst daňových příjmů.

4.2.7 Politické pozadí schválené novely333 Političtí aktéři v rozpravě o novele zákona o rozpočtovém určení daní se vzácně shodli na tom, že bylo nutné provést úpravu stávajícího systému dělení daní. Politickou shodu vyjadřoval nejenom schválený návrh opozičního poslance Radko Martínka projednávat legislativní návrh vlády ve zkráceném pěti denním projednávání334, ale také politický konsenzus při závěrečném hlasování (3. čtení) Poslanecké sněmovny. Zelenou dalo předloze 158 poslanců z 162 přítomných. Nikdo proti návrhu nehlasovat záporně. V Senátu ČR situace byla obdobná, návrh byl schválen 62 z 65 přítomných senátorů, proti žádný ze senátorů nehlasoval. To, že politický souboj propukne vzápětí naznačovala slova ministra financí Kalouska (KDU-ČSL335) o jeho rezignování na diskuzi o „spravedlivém“ určení daní a pozměňovacích návrzích, protože každý z nich měl svoji logiku a protože neexistoval spravedlivých exaktní výpočet. Doporučil schválil vládní návrh v době křehkého konsenzu beze změn, aby byly odstraněny klíčové nedostatky předchozí úpravy, a aby byla neodkladně zahájena politická debata o nové podobě zákona. Již v době projednávání byla na Ministerstvu financí ustavena pracovní skupina se zastoupení představitelů zájmových sdružení Svazu měst a obcí ČR, Asociace krajů ČR, Hnutím samospráv a Spolkem pro obnovu venkova. Kalousek hovořil o kvalitě, nikoli kvantitě a chtěl nejprve předložit věcný návrh dohody mezi zainteresovaných politickými stranami a aktéry a po dosažení kompromisu a politické dohody návrh přepracovat do legislativní

332

Výpočet konkrétních podílů obcím je proveden v příloze č. 1a, 1b a 2 ve vládním návrhu. (Parlament České republiky; Sněmovní text 319/0, část č. 3/4.) V sekundární literatuře algoritmus přepočítávání analyzuje: Jílek, 2008, str. 183-190.; Koťátková Stránská, Analýza financování veřejných statků obcemi.; Koťátková Stránská, Komparace metodiky výpočtu podílu na daních sdílených plynoucí do rozpočtu obcí.; Koťátková Stránská, Komparace metodiky výpočtu podílu na daních sdílených plynoucí do rozpočtu obcí v České republice a na Slovensku.; Netolický, 2007.; Netolický, 4. prosince 2007.) 333 Rozbor politických postojů je vypracován na základě následujících stenografických záznamů jednání Poslanecké sněmovny ČR a Senátu ČR: Parlament České republiky, 16. října 2007.; Parlament České republiky, 24. října 2007.; Parlament České republiky, 31. října 2007. 334 Při hlasování o návrhu projednání novely výbory ve zkrácené pěti denní lhůtě se kladně vyjádřilo z 137 přítomných 136. 335 Miroslav Kalousek byl členem KDU-ČSL do června roku 2009, kdy spoluzaložil stranu TOP 09.

102

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze podoby s platností od roku 2010. K ministrovým krokům se kladně vyjádřila předsedkyně Stálé komise Senátu pro rozvoj venkova Václava Domšová (SNK-ED) a označila je za krok správným směrem, protože rozpočtové určení daní nebylo ekonomickým, nýbrž společenským problémem, který bylo nutné řešit zásadní celospolečenskou diskuzí před systémovou změnou přerozdělování sdílených daní. K obezřetnosti vyzval senátor Ivan Adamec (ODS), který upozornil na nedozírné následky špatně spočítaných návrhů nebo iniciativ některých skupin starostů. Senátorka Jana Juřenčáková (NSK, později STAN336) vyzvala k podpoře předložené novely, ale označila navržené řešení jako přechodné a kompromisní. Uvítala přizvání zástupců Zlínské iniciativy na jednání pracovní skupiny MF ČR o novém zákoně, který podle jejich slov měl navázat na analýzu stavu. Poslanec Petr Braný (KSČM) výjádřil obdobný názor jako senátorka Juřenčáková a etapu do přijetí nového zákona nazval udržovací. Dvouletá lhůta měla vyústit do komplexního řešení, které by zajistilo finanční krytí všech kompetencí přesunutých na obce a města. Senátor Josef Vaculík (KDU-ČSL) upozornil na změnu politického přístupu a kroky poslední vlády označil za rozumné, žádoucí a spravedlivější pro jednotlivé obce. Jednotný pohled na přijetí novely byl narušen při diskuzi pouze výroky sociálnědemokratických poslanců Bohuslava Sobotky a Radko Martínka, kteří spatřovali chybu vlády a MF ČR v pozdním předložení návrhu a nedostatku času k projednání a prodiskutování. Nicméně návrh byl pro obce fiskálně pozitivní, a proto souhlasili s debatou, aby mohla novela vstoupit v platnost od začátku r. 2008. Předmětem rozpravy v Poslanecké sněmovně a posléze i v Senátu se staly pozměňovací návrhy, které ale více méně vycházely z vládní předlohy. Předmětem drobných úprav jednotlivých aktérů byl především koš sdílených daní, přerozdělovací kritéria, U-křivka, resp. skoková progrese a dopady na jednotlivá města a obce. Za okrajová témata lze považovat postavení velkých měst a jejich podílů ze sdílených daní, přesun kompetencí na města a obce a způsob jejich krytí a analýzu výdajů. Politická shoda panovala v otázce nemožnosti nalezení spravedlivého systému pro všechny obce. Za zmínku stojí výrok poslance Ivana Adamce nebo jeho stranického kolegy Michala Doktora (ODS), že rozpočtové určení daní nemělo vnitřní logiku, a proto nebylo ani možné nalézt v systému jakoukoliv spravedlnost.

336 Jana Juřenčáková byla zvolena za politické hnutí Nezávislí starostové pro kraj (NSK). V červnu r. 2011 se stala členkou politického hnutí Starostové a nezávislí (STAN).

103

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Jedním z klíčových témat byl koš sdílených daní. Kalousek zastával názor, že by měl být co nejužší a situace by měla směřovat ke slovenskému modelu s jedinou sdílenou daní337. ČSSD ústy Bohuslava Sobotky a Radko Martínka navrhla rozšířit spektrum o spotřební daně a zvýšit procento sdílení na 21,45 % v r. 2009 a od r. 2010 na 22,36 % tak, aby byly rozpočty obcí a měst dlouhodobě stabilizované. Ještě dál pak šel návrh KSČM s požadavkem vyvarování se jakýchkoli propadů samosprávných rozpočtů, jehož mělo být dosaženo navýšením procenta sdílení nejprve na 30 %, později na 25 %. ČSSD prosazovala ve svém návrhu zavedení motivačních faktorů pro vytváření podnikatelského prostředí v obcích. Soulad s nimi zastával i Kalousek, nicméně odmítl ponechání výnosů z daní z příjmu obcím tam, kde vznikl z důvodu nenávratného otevírání nůžek mezi samosprávami. Kompenzování znevýhodněných obcí mělo být dosaženo zavedením nových přerozdělovacích kritérií. Kalousek naznačil možnost rozšíření formule v novém zákoně o kritérium nadmořské výšky. Smršť se rozpoutala nad kontroverzním kritériem rozlohy obce i mezi přestaviteli vládní koalice. Jan Schwippel (ODS338) poukázal v důsledku tohoto kritéria na možnou příjmovou heterogennost nejmenších obcí a na znevýhodnění Středočeského kraje a kraje Vysočina. Ambicí MF ČR bylo odstranění skokové progrese a značných daňových rozdílů mezi velikostními kategoriemi. Proto ministerstvo jejich počet zredukovalo na 4 skupiny. Snahou bylo ze schodů vymodelovat plynulou křivky a zmírnit rozdíl mezi obcemi s nejvyššími a nejnižšími příjmy z 6,5 na 4,4 násobku. Nejmenší municipality na návrhu měly vydělat a posílit tak venkovský prostor a dosáhnout na kofinancování z evropských fondů. Ministr financí bránil předlohu slovy, že byla téměř ze sta procent pozitivní. Na novele ale tratilo 20 měst, nejvíc pak Olomouc. Primátor Olomouce a tehdejší poslanec ČSSD Martin Tesařík i přes 150 milionový propad v příjmech vyjádřil souhlas s novelou zákona pod podmínkou řešení daňového poklesu339. Otevřel také téma univerzitních měst a zohlednění pohybu desetitisíc studentů bez jakékoliv peněžního příjmu pro obecní rozpočty. Proti zasahování do samosprávné činnosti obcí do jejich rozpočtových výhledů a

337

Jedná se o daň z příjmů fyzických osob. (Netolický, 23. března 2008.) Z poslaneckého klubu vystoupil v létě r. 2008. 339 Vláda schválila jednorázovou dotaci městu Olomouc ve výši 150 milionů Kč. 338

104

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze krácení příjmů 21 obcím se postavila KSČM. Radko Martínek se pozastavil nad krácení příjmů klíčových obcí pro český venkov340 a naopak posílení příjmů nejmenším obcím. Velkým tématem hlavně pozdější diskuze bylo postavení čtyř velkých měst, jejichž podíly ze sdílených daní se vypočítávaly podle vlastních koeficientů. Více než politická příslušnost v této otázce promlouvala velikost obce odkud jednotliví politici pocházeli. Petr Wolf (ČSSD341) hájil vyšší příjmy pro Prahu, Brno, Plzeň a Ostravu, protože tato města poskytovala veřejné služby pro mnoho občanů z přilehlých obcí. Naproti tomu senátorka Juřenčáková, bývalá starostka malé obce Rokytnice ve Zlínské kraji, v tom viděla nesystémovost a absenci jakékoliv zdůvodnění. Senátor Karel Šebek (ODS) pak v kontextu nejmenších obcí poukázal na to, že předmětem polemik je pouze výše daňových příjmů, nikoli jejichž využití. Na dřívější myšlenku poslance Tlustého navázal senátor Ivan Adamec s poznámkou bez další odezvy o možnosti zavedení komunální daně.

4.2.8 Analýza postojů politických stran, další vývoj I přes schválení novely pracovní skupina MF ČR připravovala reformní zákon o RUD. Pro tyto účely si MF ČR nechalo konsorciem vysokých škol zpracovat „Analýzu financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD“ (dále pouze Analýza342), které konstatovaly, že v systému veřejných financí dosud nebyla řešena řada problémů. Analýza označila financování měst a obcí za složitý soubor mnoha aspektů počínaje optimálním nastavení fiskální decentralizace, vertikálním a horizontálním přerozdělování až po dopady spojené s reformou veřejné správy a probíhající decentralizací.343 Optimalizace dlouhodobě neudržitelného stávajícího systému se jevilo v situaci rozdílných geografických, ekonomických, sociálních či demografických podmínek značně rozdrobené sídelní struktury jako nelehké. Závěry šetření tyto premisy potvrdily. Šetření bylo provedeno mezi několika desítkami představitelů samospráv a podle závěrů je téměř nemožné nalézt spravedlivý systém financování, protože i mezi tímto vzorkem se našla řada zcela odlišných názorů ovlivněných místními podmínkami a postavením obcí a měst.344 Kypetová345 poukázala na nedostatky zmíněné analýzy a také

340

Z grafu 23 vyplývá, že nejmenší daňové příjmy mají obce s počtem obyvatel v rozmezí 1 501 a 5 tisíc. Často se jedná o obce II. a III. typu. 341 Z poslaneckého klubu vystoupil v létě r. 2008. 342 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. 343 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009, str. 10. 344 Kypetová, 13. srpna 2009. 345 Garantka rubriky Financování obcí Svazu měst a obcí ČR.

105

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze na chybně interpretovaná data, ve kterých nebyly zahrnuty výsledky roku 2008, tzn. dopady novely RUD a tedy mimo jiné zlepšení postavení nejmenší obcí. Kypetová odsoudila využívání těchto chybných závěrů jako politického nástroje k sebereprezentaci některých jednotlivců a subjektů.346 Nicméně Analýza byla pozitivně přijata nejenom Svazem měst a obcí, ale také Sdružením místních samospráv.347 Na Dnech malých obcí konaných na jaře r. 2009 se k Analýze vyjádřil SMO ČR a ústy Jaroslavy Kypetové se přihlásil k postupnému řešení RUD, aby nebyla poškozena žádná kategorie obcí348, naproti tomu starosta a předseda Sdružení místních samospráv Josef Bartoněk byl pro radikální zásah do konstrukce RUD. Za SMS ČR představil podobu zákona o rozpočtovém daní, která vycházela z Analýzy zpracované vysokými školami pro MF ČR, kterou označili zástupci SMS ČR za základní dokument. Za hlavní požadavky při tvorbě nového zákona uvedli nezbytnost oddělení výkonu přenesené působnosti a samosprávy, rozšíření koše sdílených daní o ekologickou a spotřební daň, zrušení „výsadního“ postavení čtyř největších měst“ a rekategorizace obcí do nových velikostních skupin založených na struktuře výdajů a stanovení nových kritérií dělení. Kritéria rozšířili o počet žáků mateřských a základních škol a vymezili jejich nové váhy349. Sdružení předpokládalo zlepšení příjmové strany u obcí a měst do 100 tisíce obyvatel a pohoršení Prahy, Brno, Ostravy a Plzně a tedy snížení poměru mezi příjmově nejmenší a největší obcí na 2-3,5 násobek. Tento návrh se nicméně zdál být politicky neprůchodný kvůli rapidním dopadům na velká města a propady v jejich rozpočtech.350 Za účelem konsenzu v otázce financování územních samospráv

351

navázali

spolupráci, na jejímž základě chtěli jednat o nevyhovujícím systému sdílení daní a dotací s nově zvolenou vládou a PSP ČR.352 Ze semináře konaného dne 21. září 2009 na téma „Výkon přenesené působnosti státní správy versus rozpočtové určení daní, se zaměřením na obce a města“ uspořádané Stálou komisí Senátu pro rozvoj venkova vyplynulo, že před předložením nového návrhu zákona MF ČR je třeba shody zájmových svazů a spolků sdružujících starosty místních samospráv ČR. Vyzvaly i přes obtížnou politickou353 a

346

Kypetová, 10. prosince 2009. SMO ČR, 8. dubna 2009. Den malých obcí – 31. setkání, 2009.; Kypetová, 10. března 2009. 349 Počet obyvatel upravený koeficientem měl mít váhu 46,62 %, prostý počet obyvatel 43,06 %, počet žáků 9,31 % a rozloha katastru váhu 1 %. 350 Bartoněk, Návrh SMS ČR na postup konstrukce nového zákona o RUD.; Bartoněk, 10. března 2009.; Rozpočtové určení daní – návrh SMS ČR na konstrukci nového zákona, 17. června 2009. 351 Spolek pro obnovu venkova. 352 SMO ČR, 24. září 2009. 353 Dne 25. března 2009 byla druhé Topolánkově vládě vyjádřena nedůvěra. V květnu 2009 se do čela úřednické vlády postavil Jan Fischer. V premiérském křesle setrval až do voleb v červnu roku 2010. 347 348

106

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze hospodářskou situaci k obnovení práce pracovní komise MF ČR354, která byla pozastavena úřednickou vládou Jana Fischera s vyjádření, že vláda „nebude během svého působení otevírat politicky sporná a vyhraněná témata, respektive, že nebude Poslanecké sněmovně předkládat politicky či ideově vyhraněné legislativní návrhy“355. V prosinci r. 2009 se opět připomněli zástupci samospráv. Kritizovali stávající dotačními systémy a předávání dalších kompetencí obcím bez dostatečného finančního krytí. Objem dotačních prostředků by převedli do kapitoly sdílených daní, které by posílili o výnos ze spotřebních daní. Kritéria dělení by rozšířili na čtyři o příspěvek na žáka.356 4.2.8.1 Předvolební kampaň politických stran Úřednická vláda Jana Fischera podle prvotních očekávání měla zemi dovést do předčasných voleb do Poslanecké sněmovny ČR, které se měly konat na podzim r. 2009 na základě přijetí jednorázového ústavního zákona o zkrácení 5. volebního období PSP ČR. Ústavní soud ale pozastavil nabytí zákona po prezidentském podpisu. Nicméně předvolební kampaň a příprava voleb jako takových pokračovala až do vyjádření ÚS dne 10. září 2009 o zrušení přijatého ústavního zákona a přesunutí voleb do řádného červnového termínu v roce 2010 s účinností dnem vydání nálezu.357 Jan Fischer setrval v premiérském křesle až do voleb v květnu roku 2010, resp. do července na základě pověření řízením vlády. Předvolební kampaň politické strany vedly již před plánovanými předčasnými volbami a plynule předvolební klání přešlo do první poloviny r. 2010. Téma veřejných financí v době finanční a hospodářské krize bylo v programech politických stran mnohokrát skloňováno. Podle místopředsedy SMO ČR Jaromíra Jecha: „Volební programy všech politických stran obsahují pasáže věnované změnám v daňových zákonech, obvykle však bez zohlednění dopadů na samosprávu. Změny v daních ale představují jen část nezbytné reformy veřejných financí, při níž samospráva nemůže být pouhým pozorovatelem“.358 Pro účely této práce jsou analyzovány programy politických stran359 zastoupených v době voleb v Poslanecké sněmovně a stran zvolených z parlamentních

354

SMO ČR, 6. října 2009. Vláda ČR, 2009, str. 1. SMO ČR, 18. prosince 2009.; Koordinační schůzky mezi představiteli samospráv probíhaly průběžně. Další se konala v Kyjově dne 22. února 2010. Představitelé sdružení požadovali obnovit pracovní skupinu na MF ČR, která by k problematice RUD řešila i současný dotační systém. (SMO ĆR, 24. února 2010.; SMO ČR) 357 Langášek, 10. září 2009. 358 Koubková, 25. května 2010. 359 Jedná se o ČSSD, KDU-ČSL, KSČM, ODS, SZ, TOP 09 s podporou STAN, VV. 355 356

107

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze voleb v červnu 2010. Za základ volebních programů do voleb do PSP ČR v r. 2010 vzaly politické strany své programy do nerealizovaných voleb v r. 2009. Občanská demokratická strana se dlouhodobě profiluje jako subjekt obhajující samostatnost obcí na vládě, nezávislé rozhodování zvolených místních vlád a prosazující prohloubení finanční nezávislosti.360 V otázce daňové autonomie obcí a měst si programy ODS odporovaly. Program pro volby do PSP ČR v r. 2002 šel proti myšlence fiskální nezávislosti místních samospráv, protože se ODS zavázala k tomu, že zabrání, aby místní vlády zaváděly v různé výši místní a regionální daně.361 První konkrétní zmínky o změně rozpočtového určení daní nesl program z r. 2006. Problematika nebyla komplexně uchopena. ODS požadovala vyrovnané místní rozpočty a o změně RUD se vyjadřovaly pouze v otázkách navýšení finančních prostředků na podporu seniorů (resp. sociálních zařízení) a v oblasti kultury a péče o sbírkové fondy a jejich rozšiřování. Konkrétnější představa zazněla při financování přenesené působnosti. Program ODS kritizoval přesun kompetencí ze státu na obce a kraje bez adekvátní finanční kompenzace. Jako řešení nabízel změnu financování přenesené státní působnosti a změnu dotačního systému.362 V době hospodářské a finanční krize se ODS zaměřila převážně na řešení dané situace a vyzývala ke střídmé rozpočtové politice všech veřejných rozpočtů, k sestavování vyrovnaných veřejných rozpočtů do 8 let, k zahájení auditu účelnosti a struktury veřejných výdajů za pomoci Národní rozpočtové rady a k ustálení pohledu na veřejné rozpočty. Volební program rozvíjel myšlenky další decentralizace výkonu veřejné moci. Tvrdá kritika padla na hlavu hejtmana Ratha a jeho klientelistický přístup při rozdělování dotací ve Středočeském kraji363 a za druhé na preferování krajských rozpočtů před obecními, což mělo podle ODS dopad na možnost plánování rozvoje obce. ODS uvedla i jasnější představu o vyšší finanční autonomií obcí. Chtěla ji zajistit změnou a oslabení dotačního systému a převedením nenárokových dotací ze státního rozpočtu přímo obcím a městům. Určení daní mělo doznat změnu tak, aby úprava koeficientů neznevýhodnila ani malé ani velké obce. Kritéria RUD měla být podle programu ODS rozšířena a tím měly být zajištěny vyšší příjmy všech velikostních kategorií obcí. V navýšení příjmů obcí a vytváření nových pracovních míst strana spatřovala kýžený rozvoj obcí, zvláště pak venkova. ODS měla zcela konkrétní vizi při hrazení přenesené působnosti. Prosazovala, aby stát plně zaplatit všechny objednané služby a aby tak bylo zabráněno kofinancování 360

ODS, 2002a, str. 3. ODS, 2002b, str. 9. 362 ODS, 2006, str. 6, 9, 21-22, 35-36, 41-42, 57-59. 363 O této situaci více v analýze dotazníkového šetření. 361

108

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze tohoto výkonu místními samosprávami z vlastních zdrojů. Viděla v tom stabilizaci vlastnických vztahů ve venkovských obcí.364 Zmíněné body korespondují s dlouhodobým programem strany Vize 2020.365 Ke stabilizaci veřejných rozpočtů se hlásí také ČSSD.366 Dlouhodobě prosazuje zavedení ekologické daně do koše sdílených daní. Střednědobý program ČSSD klade důraz na roli občanů při rozhodování o hospodářských záležitostech skrze obce, instituce územních samospráv nebo dobrovolných společností, na decentralizaci veřejné správy a na aktivní prosazování samosprávy. Za základ společnosti považuje strana decentralizovaně organizovanou společnost s prosazením samosprávy v mnoha oblastech. Klíčové pro samosprávu je podle ČSSD držení řady pravomocí, vč. ekonomických, tzn. disponování řadou kompetencí a jejich krytí vlastními finančními zdroji. Skrze samosprávy strana sleduje, aby byla propojena ekonomická demokracie s politickou. ČSSD požaduje vyrovnaný státní rozpočet a autonomii místních rozpočtů. Minimalizace přerozdělování a většinové převedení rozpočtových prostředků na nejnižší úroveň samosprávy má podle sociální demokracie zamezit mrhání s financemi. Strana také prosazuje zavedení zásady „kdo rozhoduje, má povinnosti“. Úkolem daňového systému je přerozdělení finančních prostředků tak, aby byl zajištěn standardní výkon veřejných služeb ve všech municipalitách. Nárůst kompetencí by měla doprovázet daňová autonomie v oblasti místních daní.367 Volební programy z roku 2009 a 2010 vyzdvihovaly důležitost propojení a spolupráce vlády s kraji, městy a obcemi při poskytování veřejných služeb.368 Téma RUD blíže přibližuje Oranžová kniha pro volby 2010 věnující se regionální politice, bydlení a veřejné správě, která byla v lednu r. 2010 vypracovaná pod patronací mimo jiné Radko Martínka, autora návrhu novely RUD v r. 2007. ČSSD v dokumentu zdůraznila potřebuje snižování rozdílů mezi regiony a s cílem stabilizace daňových příjmy se zavázala připravit novelu RUD.369 S konkrétní podobou řešení financování měst a obcí ale strana nepřišla. Jasnější postoje lze spatřit při rozpravách v Poslanecké sněmovně. KDU-ČSL vstoupila do předvolebního boje pro stranu s nejasným výsledkem a s jednoznačným odmítnutí „obcházení ústavy prostřednictvím jednorázových ústavních zákonů, kdykoliv se na to velké strany dohodnou“370. KDU-ČSL šla do voleb s heslem

364

ODS, 2009, str. 10-11, 20-21, 48-49.; ODS, 2010a, str. 7, 18-19, 36-37, 40-42. ODS, 2010b, str. 7, 15, 35. 366 ČSSD, 2006, str. 35-36. 367 ČSSD, Střednědobý program, str. 1,3-6, 13-14, 30-32. 368 ČSSD, 2009, str. 35.; ČSSD, 2010, str. 33-34. 369 Martínek; Přibyl; Křeček, 30. ledna 2010. 370 KDU-ČSL, 2010, str. 27. 365

109

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze posílení rozpočtů samospráv a požadavkem na spravedlivější rozdělení daní. Řešení podle strany spočívalo v převedení finančních prostředků z dotačních titulů ministerstev přímo do rozpočtů měst a obcí a ve změně zákona o RUD v oblasti velikostních kategorií obcí a jejich přepočítávacích koeficientů.371 K rozvoji samosprávy, přiblížení veřejné správy občanům a využití všech pozitiv regionální politiky se přihlásila také KSČM. Dlouhodobě prosazuje jasné vymezení pravomocí obcí 2. a 3. typu, efektivní a účinné fungování všech orgánů veřejné správy a nedotknutelnost ekonomických zájmů samospráv. Aby bylo dosaženo rozvoje místních samospráv prosazovali zlepšení finančního zajištění.372 Na tyto volební hesla navázal i program strany pro rok 2010, ve kterém strana zdůrazňovala to, že nadcházející volby rozhodnout o dlouhodobém uspořádání politického řádu v České republice. Hospodářská krize podle přestavitelů strany umocnila požadavek na zvýšení finančních prostředků pro rozvoj samospráv společně se snahou o eliminaci dopadů krize na rozpočty obcí a měst.373 Podle Zpřesněné koncepce oddělení pro regionální, komunální politiku a občanský sektor ÚV KSČM pro období po VII. sjezdu KSČM se měli obecní a krajští zastupitelé zacílit na řešení ekonomické krize.374 Návrhy na změnu financování místních rozpočtů bychom ve volebních programech strany hledali marně. Bližší stanovisko strany bylo patrné ze slov poslance Braného při rozpravě o novele zákona v r. 2007 a z pozměňovacích návrhu. Braný trval na zvýšení procenta sdílených daní ve prospěch obcí a měst a navýšení tak celkového objemu přerozdělovaných prostředků. Strana zelených k otázce smíšeného systému veřejné správy zaujala negativní postoj a podtrhla ve svých vizích nutnost vzájemného oddělení samosprávy a výkonu přenesené státní správy. SZ podpořila reformní kroky zdola vedených iniciativ na změnu územní struktury. Za prvek nové demokracie označila princip subsidiarity. Jako jedna z prvních stran se SZ vymezila v otázce rozpočtového určení daní. V politickém programu z r. 2003 výběr a přerozdělování daní označila za špatný a znevýhodňující menší obce a obce aktivní v oblasti rozvoje a tvorby podmínek pro podnikatelskou činnost. Proto deklarovali podporu změně zákona. Neblahý stav panoval prý také v krajských dotačních systémech.375 Prosazovali snížení regionální diference ve zlepšení čerpání ze Strukturálních fondů EU. V oblasti veřejné správy „Zelení“ navrhovali řadu změn počínaje 371

KDU-ČSL, 2010, str. 40-41. KSČM, 2006, str. 2-4. KSČM, 2010, str. 3-5. 374 KSČM, 19. února 2010. 375 SZ, 27. září 2003, str. 3, 9. 372 373

110

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze novelizací zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hl. m. Praze376 až po projektové rozpočtování a výkonnostní audity ve státní správě na všech úrovních řízení. SZ zvýraznila důležitost nezávislé a regionální samosprávy jako základu svobodné společnosti a základního stavebního kamene demokracie založené na participaci občanů ve věcech veřejných. Nezávislosti samosprávy může být dosaženo pouze, pokud jsou k tomu vytvořeny podmínky. Za ty klíčové považovali ekonomické. Vyzývali k svěření administrativy a zprostředkování dotací mimo veřejnou správu, dále k plnému hrazení přenesené působnosti jako povinnosti státu vůči obcím a městům vykovávající tyto služby za něj a ke změně rozpočtového určení daní. Navýšili by objem přerozdělovaných prostředků, zvláště pak těch plynoucích na nemandatorní záležitosti, tedy těch na rozvoj samosprávy.377 Strana Věci veřejné a TOP 09 s podporou STAN byly v PSP ČR politickými nováčky. Jejich politika ve vztahu k financování měst a obcí byla diametrálně odlišná. TOP 09378 ve spolupráci se hnutím Starostové a nezávislí na rozdíl od VV, i přesto že podle slov Jiřího Kohouta, předsedy Klubu strany VV v Přerově je strana historicky především komunální379, svoji volební kampaň postavily na financování měst a obcí. Věci veřejné ve volební programu představily opatření v ekonomické oblasti od veřejných zakázek až po daňovou a důchodovou reformu, nicméně o RUD, resp. obecně problematice financování obcí a měst program pomlčel. Relevantním bodem byl pouze závazek o zjednodušení administrativy při čerpání dotací ze Strukturálních fondů EU, které se úzce územních samospráv dotýkalo, a zveřejňování informací o přidělených grantech a dotacích. „Véčkaři“ by podle své vize zvýšili výdaje obecních rozpočtů tím, že se zavázali z těchto zdrojů podporovat sociálně slabé a jejich bydlení.380 Na ideové konferenci v prosinci 2010 vyzývali členové strany k zaměření se na komunální témata.381 Markéta Dobešová pak tato očekávání382 v úvodu nazvala „práce v regionech jako nová výzva“.383 Karolína Peake v rámci boje s korupcí představila přísnější pravidla pro nakládání

376 Cílem novelizací měla být vyšší vymahatelnost osobní odpovědnosti veřejných funkcionářů, poskytování informací a hospodárného a účelného nakládání s majetkem. (SZ, 2009, str. 45.; SZ, 2010b, str. 57.) 377 SZ, 2009, str. 9, 45-47; SZ, 2010b, str. 16, 57-58.; SZ, 2010a, str. 7. 378 Strana TOP 09 uzavřela s STAN dlouhodobé „partnerství“. Pokud je v textu je zmínka o TOP 09, vždy je myšleno, že se zároveň daná také jedná o záležitost STAN, pokud není explicitně uvedeno jinak. 379 Kohout, 12. prosince 2010. 380 VV, 2010, str. 6-11, 21. 381 Kohout, 12. prosince 2010.; Kazimirski, 12. prosince 2010. 382 Konkrétně psala o financování krajů. 383 Dobešová, 12. prosince 2010.

111

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze s majetkem obcí a měst na základě jednání ministerstva s představiteli územních samospráv.384 Strana TOP 09 se s hnutím Starostové a nezávislí domluvila na základě názorové shody na dlouhodobé spolupráci385. Cílem tohoto projektu bylo propojit starostovské hnutí s celostátní politikou, v případě úspěchu pak vytvoření společného parlamentního klubu a prosazování starostovského programu v nejvyšším patře politiky. TOP 09 a STAN tak chtěly zabránit posílení vlivu KSČM, vzniku velké koalice a absenci opoziční kontroly.386 TOP 09 seznámila své voliče s předvolebním programem v podobě programového prohlášení vlády a zavázala se, že nevstoupí do vlády, jejíž koaliční smlouva a program by nesnižovaly výdaje státu. TOP 09 navrhla konkrétní změny v oblasti financování místních rozpočtů. Zavázala se předložit nový zákon o RUD s cílem stabilizovat a předvídat příjmy municipalit, který by byl sestaven na platformě širokého konsensu se zástupci samospráv (SMO ČR, SMS ČR, SPOV, atd.) a který by zisky příjmově největších a nejmenších obcí přiblížil evropskému měřítku ze stávajícího 4,5 násobku na 2,5-3násobek. Nová předloha by měla vycházet z analýzy nákladů výkonu přenesené působnosti, měla by zavést nové přerozdělovací kritéria a motivační prostředí pro vytváření příznivých podmínek pro podnikání. TOP 09 navrhovala zvážit zavedení nadmořské výšky, příspěvku na žáka nebo zátěž životního prostředí jako nových přerozdělovacích položek. Trnem v oku byl straně také dotační mechanismy. Objem finančních prostředků chtěli převést do sdílených daní. T0P 09 prosazovala snížení výdajů i na místní úrovni, převážně zjednodušením administrativy a zpřehledněním a usnadněním čerpání dotací z EU. Díky principu subsidiarity by podle TOP 09 měly obecní zastupitelstva rozhodovat o porodném jako sociální dávce, která by byla spolufinancovaná státním rozpočtem. Příjmy by měly být podle programu navýšeny o prostředky z loterie a měl by být nově zřízen přímý vztah ve financování školství mezi obcí a státem.387 STAN se opírá ve svých prohlášení o širokou základnu podpory místní a regionální samosprávy. Klade důraz na subsidiaritu, požaduje decentralizaci výkonu veřejné moci a vyrovnané hospodaření.388 Nehlásí se ke klasické podobě politické strany. Z prohlášení spíše vyplývá, že STAN je účelovým projektem, skrze něhož „znevýhodnění“ starostové

384

Peake, 12. prosince 2010. Starostové a nezávislí na 2. republikovém sněmu konaném 9. dubna 2010 schválili společný předvolební program s TOP 09 a schválili program pro Financování obcí, samosprávu a prvky přímé demokracie. (STAN, 9. dubna 2010) 386 STAN, 11 důvodů pro spolupráci s TOP 09. 387 TOP 09, 2010, str. 6, 26-27. 388 STAN, Program hnutí. 385

112

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze prosazují politické programy a ovlivňují schválení zákonů. Jeden z největších nedostatků spatřovali nezávislí starostové ve financování samospráv. Podle nálezu Ústavního soudu jediná cesta ke změně systému vedla přes politickou soutěž. To je jedním z důvodů založení Hnutí.389 Program STAN byl obdobný jako strany TOP 09. Byl postaven na 4 pilířích. Prvním byla systémová změna financování a odstranění diskriminačních dopadů na obce, dalšími pak přímá volba představitelů samospráv, politika šetrnosti a investice do vzdělávání.390 4.2.8.2 Koalice nakloněná nové podobě zákona Rozpočtové určení daní se stalo před volbami velkým politickým tématem. Reagovaly na něj v určité podobě všechny politické strany. Téma financování měst a obcí proniklo i do koaliční smlouvy. V porovnání s předchozími prohlášeními vlády byl tento fakt novinkou. Na základě povolebních vyjednávání byl dne 13. července 2010 předseda ODS Petr Nečas jmenován předsedou koaliční vlády ODS, TOP 09 a stranou VV. Koalice znění koaliční smlouvy stvrdila 12. července a předložila jej PSP ČR 4. srpna 2010 a 10. srpna téhož roku vládě byla vyjádřena podpora 118 poslanci. V koaliční smlouvě se vláda přihlásila v otázce financování místních samospráv k volebnímu programu TOP 09, tzn. cílem vlády bylo vedle makroekonomických záměrů zajistit stabilní a předvídatelné financování místních rozpočtů, předložení nového zákona o RUD na základě celospolečenské diskuse, a to nejenom se zástupci samospráv (SMO ČR, SMS ČR, AK ČR, SPOV,..), ale i s odbornou veřejností. Vláda si dala za úkol legislativní úpravu v oblasti transparentnosti při nakládáním s majetkem územních samospráv, změny v dotačních systémech a převedení dotačních prostředků místním rozpočtům, zjednodušení a zpřehlednění poskytování dotací z rozpočtů měst a obcí. Územní rozpočty by podle představ koaličních partnerů měly být posíleny správními poplatky, které by odrážely faktické náklady městských úřadů a radnic. S místním financováním je také úzce provázáno čerpání prostředků ze Strukturálních fondů, jejichž počet (operačních programů) by se měl podle představ vlády snížit a zjednodušit tak administrativa při jejich rozdělování.391 Koaliční smlouva byla zcela jasně krokem správným směrem, ale zpolitizování tématu RUD naznačovalo, že budoucí jednání budou nelehká.

389

STAN, Kdo jsme. STAN, 11 důvodů pro spolupráci s TOP 09. Vláda ČR, 2010a, str. 7, 18, 22, 41.; Vláda ČR, 2010b, str. 6-7.; V sekundární literatuře se koaliční smlouvě věnují autoři Deníku veřejné správy (např. Kypetová, 8. října 2010.; Vládní program věnuje obcím velkou pozornost., 1. října 2010.;) nebo SMO ČR (SMO ČR, 14. července 2010.; SMO ČR, 5. srpna 2010.)

390 391

113

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze V březnu r. 2010 byla na MF ČR obnovena činnost pracovní skupiny. Představitelé místních samospráv byli opět k jednání přizváni. Chtěli prosadit nejenom změnu RUD, ale také zprůhlednění dotačního systému. Nově hovořili o změnách v dani z nemovitosti a posílení role zastupitelstva v kompetenci úpravy daně.392 Tyto návrhy přednesli na pravidelném setkání s vládou dne 29. září 2010. Ministr Kalousek s podporou premiéra souhlasil s narovnáním příspěvků pro obce nejpostiženější, tj. obce 2. typu, a rozšíření přerozdělovacích kritérií. Předpokládali, že by první návrh zákona mohl být předložen v polovině roku 2011, na který by navazovala podrobná diskuze. Zákon by měl vstoupit v platnost v r. 2013. Krácení prostředků na přenesenou působnost o 17,6 procent v r. 2011 SMO ČR označil za přenášení nákladů ze států na obce. Stát sice pro obce 1. a 2. typu uvolnil 2 mld. Kč, nicméně obce 3. typu, které vykonávají nejvíce státní správy, nic nezískaly. Kalousek kontroval, že zákon o obcí nehovoří o plném krytí příspěvku a že obce výpadek mohou krýt ze zvýšených daňových příjmů, nicméně daňové příjmy byly rozdělovány plošně, což neřešilo situaci „trojkových“ obcí.393 Dne 26. listopadu 2010 ministr Kalousek a jeho dva náměstci na jednání obnovené pracovní skupiny měli v úmyslu hledat změny systémy v narovnání podmínek financování municipalit ze sdílených daní, vč. snížení násobku a zrovnoprávnění postavení statutárních a magistrátních měst prostřednictvím

málo

efektivních

a

administrativně

náročných

dotačních

titul.

Neoddělitelnou součástí nového mechanismu měla být daň z nemovitosti. Řešilo se spektrum sdílených daní, přerozdělovací kritéria, motivační faktory pro tvorbu příznivého podnikatelského prostředí v obcích a městech, velikost prostředků na přenesenou státní působnost, vytvoření vyrovnávacích mechanismů mezi regiony. Diskutovali o zajišťování výkonu společných činností obcemi v obou typech působnosti.394 Reakce velkých měst na sebe nenechala dlouho čekat a již v lednu r. 2011 primátoři Brna, Ostravy a Plzně diskutovali nastalou situace a požadavek na krácení jejich daňových příjmů razantně odmítli kvůli ohrožení poskytování základních veřejných služeb.395 Rozhořčení nad připravovanou novelou vyjádřil i primátor hl. města Prahy Bohuslav Svoboda (ODS)396, který výjimečné postavení největších měst okomentoval slovy: „Změny vůbec nezohledňují specifické postavení čtyř dotčených měst. Z našeho rozpočtu financujeme

392

například

dopravní

infrastrukturu,

která

rozhodně

SMO ČR, 31. března 2010. SMO ČR, 1. října 2010a. Jakob, 26. listopadu 2010.; SMO ČR, 26. listopadu 2010. 395 Mladá fronta dnes – Brno, 20. ledna. 2011. 396 Svodoba, 18. dubna 2011.; STAN reagovali v zápětí ostrou kritikou Svobody. (STAN, 20. dubna 2011.) 393 394

neslouží

pouze

114

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Pražanům“.397 Brněnský primátor Roman Onderka (ČSSD) pokračoval: „Návrh nepřihlíží k rozdílným kompetencím a potřebám velkých spádových měst a k tomu, že poskytují služby i pro obyvatele z okolních obcí“.398 V únoru MF ČR předložilo první konkrétní návrhy nového zákona. V první řadě se návrh zacílil na eliminaci „dolíku“ U-křivky, zjednodušení dotačního systému a jejich krácení. Změnu zaznamenala pásma postupných přechodů399. Koš sdílených daní neměl být posílen o daně spotřební ani ekologické, jak navrhovali zástupci samospráv. Návrh počítal s odděleným výpočtem daňových podílů čtyř velkých měst, ale se zkrácením výše příjmů u Prahy o 1,1 mld. Kč a u zbylých magistrátních měst o 0,5 mld. Kč. Praha se proti návrhu ohradila s tím, že plní funkce kraje a tam získává nejméně prostředků. Naopak Kalousek odmítl vytvoření jakési komunální daně na základě kombinace místních poplatků a daně z nemovitosti. Ambicí MF ČR bylo předložit paragrafové znění zákona ještě před parlamentními prázdninami. Proto vyzvalo zainteresované k připomínkovému řízení.400 4.2.8.3 Nový model sdílených daní pro obce a města V červnu r. 2011 MF ČR předložilo novelu zákona o RUD. Z této předlohy vycházel poslanecký návrh401 hnutí Starostové a nezávislí předložený PSP ČR na podzim r. 2011. Podle očekávání měly být sdílené daně posíleny o 7 mld. Kč na úkor národních dotačních titulů a navýšeno procento podílu obcí na 22,96402 a počet kritérií. Nově bylo zavedeno kritérium počtu žáků mateřských a základní škol403. Objem přerozdělovaných daní byl navíc doplněn o 1,5 mld. Kč z kapitoly VPS na dosavadní příspěvek na školství. Graf 27: Počet obyvatel ku sdíleným daní podle novely z roku 2007 (v %)

397

Vagaday, 24. června 2011. Černý, 29. července 2011. 399 Hranice měla být přesunuta ke třem tisícům, aby došlo ke zmírnění dopadů na obce s 5 tisíci obyvatel. 400 Základní teze pro změnu zákona o rozpočtovém určení daní., 23. března 2011.; SMO ČR, 21. února 2011.; SMO ČR, 401 Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/0.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1.; Parlament České republiky, 12. ledna 2012. 402 Podíl sdílení by navýšen kvůli snížení procenta sdílení daně z přidané hodnoty na 19,93 % a v roce 2013 na 19,90 %. 403 Kritérium prostého počtu obyvatel mělo být navýšeno na 10 %, váha žáků MŠ a ZŠ dosahovala 7 %, váha postupných přechodů klesla na 80 %. Váha rozlohy katastrálního území zůstala podle návrhu stejná. 398

115

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Zdroj: MF ČR, 2011a, str. 8.

Návrh sledoval narovnání mezi nejchudšími a nejbohatšími obcemi (tab. 34), proto MF ČR ponechalo pouze pro Prahu zvláštní kategorii a Brno, Ostravu a Plzeň zapojili do propočtu k ostatním. Tabulka 48: Srovnání návrhu a stávajícího systému sdílených daní

Zdroj: MF ČR, 2011a, str. 16.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1.

Počet kategorií se rozšířil o jednu, kam spadala všechna magistrátní města nad 110 tisíc obyvatel. Změnily se i přechody mezi jednotlivými velikostními kategoriemi. MF ČR i poslanecký návrh počítali se zvláštní kompenzací pro 4 největší města po dobu 4 let. (tab. 32) Tabulka 49: Dopady modelu a kompenzace pro Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň

3 Dosažený poměr* 13,5 mld. Kč Zisky (6 241 obcí) cca 5 mld. Kč Ztráty (4 obce) z toho: 2,2 mld. Kč Praha 0,9 mld. Kč Plzeň 0,9 mld. Kč Ostrava 0,9 mld. Kč Brno *) srovnání mezi SD na obyvatele u Prahy / SD na obyvatele u kategorie Zdroj: autorka na základě výpočtů MF ČR.

Kompenzace ztrát v jednotlivých letech 1 rok 2 rok 3 rok 4 rok 2 1,4 0,9 0,6 0,8 0,6 0,4 0,2 0,8 0,6 0,4 0,2 0,8 0,6 0,4 0,2 4,4

3,2

2,1

1,2

116

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Výrazně by podle návrhu posílila kategorie středně velkých měst, zvláště pak měst do 5 tisíc obyvatel.404 (Graf 28) Předloha byla dne 26. července 2011 poslána do mezirezortního připomínkového řízení se slovy ministra Kalouska: „Každý občan má právo na zajištění srovnatelné úrovně veřejných služeb ze strany obcí, ale současný systém jejich financování je všem obcím neumožňuje poskytovat se stejným rozsahem i kvalitou. Proto navrhujeme takové změny, které rozdíly napříč obcemi zmírní“.405 Graf 28: Průměrný výnos sdílených daní na obyvatele za kategorii: stávající vs. návrh

Zdroj: MF ČR, 2011a, str. 17.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1.

SMO ČR v připomínkovém řízení usiloval, aby v novele RUD byly zapracovány určité záruky. Týkalo se to stanovení „životního minima“ pro všechny obce ve výši 7 800 Kč na jednoho obyvatele, legislativního zakotvení kompenzací přímo do zákonné úpravy (ne pouze do důvodové zprávy), hrazení kompenzací mimo RUD, tzn. ze státního rozpočtu a poskytnutí informací o konkrétních dotačních titulech, které by měly být kráceny a v jaké výši nebo zda krácení mělo být plošné. Zároveň Svaz upozornil na neefektivitu plošného krácení a ponechání všech dotačních titulů. Doporučil některé programy přímo zrušit. SMO ČR se zabýval otázkou motivace obcí podporovat podnikání. Odvolával se v této záležitosti na závazek vlády v Programovém prohlášení. Proto navrhl zavést nové kritérium dopravní obslužnosti s váhou 5 % na úkor prostého počtu obyvatel. V době finanční krize Svaz dlouhodobě loboval na navýšení podílu DPH a rozšíření sdílených daní o daň spotřební, tedy daň nepřímou, které jsou stabilizační složkou rozpočtů. Další připomínky byly zaměřeny na technickou stránku věci jako zajištění provázanosti

404 MF ČR, 2011a.; MF ČR, 2011b.; MF CR, 2011c.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/0.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1. 405 Jakob, 26. července 2011.

117

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze s ostatními zákony, změny datového zdroje pro počet obyvatel a zajišťování veřejných služeb na základě meziobecní spolupráce a její podporu ze strany státu.406 SMS ČR návrh novely označila za krok správným směrem a vyzvali politiky ze všech sfér veřejného života k jeho podpoře, i přes ne zcela systémové řešení. Nicméně novela podle SMS ČR nabízela zmírnění diskriminace některých samospráv, zamezení vylidňování venkova nebo zmírnění nerovností ve financování města a obcí. Sdružení vyzvalo premiéra otevřeným dopisem k prosazení návrhu novely na vládě. Za symbol zvolili klíč, který měli vládě zaslat všichni starostové, kteří s úpravou souhlasili.407 Situace se zostřila po připomínkovém řízení a médii létala ostrá prohlášení. Stanuly proti sobě dva tábory. Na jedné straně spočinula velká města, která se bránila výrazným škrtům, na straně druhé pak stáli starostové ostatních obcí. Za ukázku postačí výrok starosty Čeladné a poslance za TOP 09 Pavola Lukše: „Chápu Ostravu i další tři velká města, že se brání, když mají přijít o peníze. Ale není to tak, že by chtěl někdo přidávat peníze malým obcím na jejich úkor. Naopak. Kalouskův návrh se jen snaží narovnat situaci. Dosud to bylo tak, že asi dva miliony lidí, tedy obyvatelé čtyř zmíněných velkých měst, žili na úkor osmi milionů lidí z ostatních obcí a měst“, který reagoval spolu s dalšími asi sto starosty na snahy Ostravy o přesvědčení moravskoslezských poslanců o nepodpoření předložené novely408.409 4.2.8.4 Ohrožení vládní koalice Neshody se přenesly i na vládní úroveň. Předseda TOP 09 a Starostové Petr Gazdík se vyjádřil o ohrožení vládní koalice v případě, že by vláda neschválila novelu RUD. Premiér Nečas a ODS označili předlohu z dílny MF ČR za levicovou a odmítli „jánošíkovské“ přerozdělování „velkým vezmeme, malým dáme“. ODS odmítla krácení příjmů Prahy, Brna, Plzně a Ostravě. Premiér by šel cestou navýšení objemu přerozdělovaných prostředků o miliardu a „zastropování“ velkých měst, tzn. velká města by nebyla krácena, příjmy by se jim dále nezvyšovaly.410 Dne 21. září se konala velká demonstrace starostů na podporu přijetí nového dělení daní. Demonstrující starostové se prezentovali transparenty s hesly „Pane premiére, dodržte slova“, „Matička Praha –

406

SMO ČR, 22. srpna 2011.; SMO ČR, 28. července 2011.; SMO ČR, 16. srpna 2011.; SMO ČR, 25. srpna 2011. SMS ČR, 2. srpna 2011.; SMS ČR, 2. září 2011.; SMS ČR, 5. září 2011.; Eliáš, 24. listopadu 2011. 408 Kroky jednotlivých poslanců, senátorů a starostů obcí a měst se různily. Tak například zmínění politici za Ústecký kraj se shodli na podpoře novely. (Lekner, 29. srpna. 2011.) 409 Lesková, 31. srpna 2011.; Lesková, 5. září 2011. 410 iDNES.cz, 5. září 2011.; iDNES.cz, 9. září 2011.; E15.cz, 29. srpna 2011.; ČTK, 5. září 2011.; ČT24, 5. září 2011.; Kopecký, 17. září 2011.; Smlsal, 21. září 2011. 407

118

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze nejhorší macecha“, „STOP diskriminaci občanů 6 241 měst a obcí“, „Chceme spravedlivé dělení daní“ nebo „ODS = Jánošík naruby – chudým bere, bohaté Praze dává“. Premiér Nečas pak starosty ubezpečil, že velkým městům sice nechce brát, ale že je připraven dodržet, aby rozdíl v daňových příjmech byl maximálně trojnásobný.411 Přes všechna ujištění vyjadřovala ODS, TOP 09 a STAN antagonistické postoje. Jednotliví vládní aktéři (výjma VV) se vymezili v otázce RUD, resp. financování místních rozpočtů sestavením podrobných argumentářů obhajující právě svojí pravdu a odsuzující argumenty protistran. ODS se zasazuje podle argumentáře vedle výše zmíněných požadavků o vyšší finanční autonomii obcí, o a spravedlivé podmínky pro malé a pro velké obce. Odmítla proti sobě stavět některé municipality. Odsuzuje TOP 09 a STAN za levičácké, jánošíkovské řešení, pro účelovost jejich návrhu a za podporu nátlakových skupin, která byla namířena proti koaličním partnerům. ODS chce prosadit spravedlivé a vyvážené řešení, posílil rozpočty menších municipalit, zamezit škrtům v rozpočtech 4 velkých měst a odstranit „J-křivku“.412 Přednostně chtěla strana přidat obcí mezi 500 a 20 tisíci obyvateli, příjmy Brna, Ostravy a Plzně zmrazit na dnešní úrovni. Praze by v rámci sdílených daní ubrala jako městu a přidala jako kraji 3 mld. Kč. Velikostní kategorie měly být posíleny o další, kam by spadala všechna města s 30 tisíci až 110 tisíci rezidenty. Argumentář čítá řadu dopadů na město Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň. Skepticky hodnotí novelu MF ČR, kterou představil ministr Kalousek v červnu loňského roku. Podle ODS je snížení příjmů největším městům účelové kvůli rozpačitému volebnímu výsledku TOP 09 a neúčasti na komunálních koalicích v magistrátních městech.413 Strana TOP 09 a hnutí Starostové a nezávislí vypracovaly na základě návrhu novely ministra Kalouska (TOP 09). Obě uskupení vypracovala vlastní postoje, ale jejich linie jde stejných směrem. TOP 09 uvedla svůj argumentář heslem „I malé obce dělají velké věci“ a podle svých slov se strana postavila za „lepší podmínky pro 8 milionů obyvatel v 6 200 obcích ČR, stejný přístup státu k malých obcím a velkým městům a za posílení samosprávy“.414 TOP 09 i STAN zdůrazňovaly nutnost změn kvůli udržení standardu poskytování veřejných služeb a péče o obyvatele. Představitelé obou subjektů odmítli postoj ODS v otázce specifického postavení Prahy jako města a zároveň kraje s tím, že Praha má jako jediná speciální koeficient pro výpočet daňových příjmů. Zdražení a

411

ČTK, 21. září 2011.; SMS ČR, 21. září 2011.; SMS ČR, 29. září 2011. Také se používá „U-křivka“. 413 Stať je vypracovaná na základě argumentů z: ODS, 2011. 414 TOP 09, 2011, str. 1. 412

119

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze likvidaci veřejných služeb nejpostiženějšími městy (4 největší) označili na strašení veřejnosti. Záležitost spádovosti TOP 09, STAN otočily vůči velkým městu. Lakonicky shrnuly, že malá města a obce nejsou pouze noclehárny metropolí, nýbrž že zajišťují pro velká města rekreační služby. Při správném hospodaření bez excesů neměly být ohroženy ani investice velkých měst.415 4.2.8.5 Novela RUD v Poslanecké sněmovně: diskuze o systémovosti předlohy Dne 28. listopadu 2011 iniciativa poslanců za TOP 09 a STAN vedená Petrem Gazdíkem předložila PSP ČR návrh novely RUD416, který vycházel z předlohy MF ČR. Stanislav Polčák vysvětlil předložení poslaneckého návrhu následně: „Jak vidno, vládního návrhu novely bychom se také nemuseli nikdy dočkat, proto jsme se rozhodli jít cestou poslaneckého návrhu“417, Gazdík pokračoval: „Premiér stále nezařadil na program schůze vlády návrh zákona o rozpočtovém určení daní, proto jsme se rozhodli, že takový návrh podepíší a předloží do Sněmovny naši poslanci. Čekali jsme na koaliční partnery, ale protože nás v tomto ohledu ignorují, chceme se pojistit“.418 Tímto krokem obešli poslanci premiéra, protože vláda po předložení poslanecké koncepce měla 30 dnů na vyjádření. Po uplynutí této lhůty se návrhem začala zabývat PSP ČR. Pokud je návrh ministerský, o zařazení na program jednání vlády rozhoduje předseda vlády. Tento postup odmítl expert ODS na RUD Vladislav Vilímec slovy: „Na poslanecký návrh má každý poslanec nebo klub právo. Ale pokud je to propagandistická záležitost před volbami příští rok, tak bych to viděl problematicky. Nemyslím, že by to prospělo dohodě“.419 Ostrá slova ještě před samotným projednáváním naznačovala nesoulad politických stran a zainteresovaných subjektů a předznamenávala názorový střet při samotném schvalovacím procesu420. Návrh zákona byl zaslán vládě 30. listopadu. Stanovisko vlády rozeslané poslancům 23. prosince vyjadřovalo nesouhlas s novelou. Za důvod byla uvedena závažnost problematiky, která by měl být řešena ve formě vládního návrhu zákona a měla by vycházet z odborné a politické diskuze a shody veřejnosti a alespoň vládní koalice.421

415

Stať je vypracovaná na základě argumentů z: TOP 09, 2011.; STAN, 2011. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/0.; Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1.; Parlament České republiky, 12. ledna 2012. 417 STAN, listopad 2011, str. 1. 418 Právo, 22. listopadu 2011. 419 Němce, 22. listopadu 2011. 420 Diplomová práce byla zpracovaná k datu 8. března 2012, tzn. že toho času návrh novely prošel 1. čtením a byl přikázán k projednání výborům. Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj zatím návrh zákona neprojednal. Rozpočtový výbor návrh projednal a vydal dne 29. 2. 2012 usnesení o přerušení projednávání do 8. května téhož roku. (Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/2, část č. 1/2.) 421 Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1. 416

120

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Dvanáctého ledna letošního roku Organizační výbor návrh doporučil projednat PSP ČR. První čtení proběhlo dne 1. února. 4.2.8.5.1 Politické pozadí projednávané novely422 Pře, která se odehrávala mezi koaličními partnery v předchozím roce, se přenesla i do prvého čtení. Ke kritice se přidaly i další parlamentní strany. Spíše než konkrétní podoba novely, se projednávaly globální dopady návrhu na česká města a obce. Téma spravedlnosti navrženého systému, krácení objemu prostředků pro Prahu, Brno, Plzeň a Ostravu, „U-křivka“ a její narovnání, navýšení objemu sdílených daní o finance z dotačních titulů a jejich seškrtání, zavedení motivačních faktorů se staly podle očekávání třecími plochami. Značnou kritiku napříč politickým spektrem si vysloužila poslanecká iniciativa stojící za předkladateli návrhu. Hned v úvodu rozpravy zpravodaj Vladislav Vilímec (ODS) navrhl prodloužení lhůty projednávání návrhu výbory. Učinil tak proto, že bylo nutné poslaneckou předlohu dopracovat a detailněji propočítat. Zároveň upozornil na důležitost tématu a potřeby shody vlády ČR a MF ČR. Poslanec Braný pak požadoval precizní přípravu kvůli minimalizaci diskutabilních otázek, na kterou by navazovala široká politická a odborná diskuze, jejímž výsledkem by byl všeobecný konsenzus a vládní návrh zákona. Braný se zamýšlel i nad budoucností vládní koalice a kroky STAN podle něj zaváněly laciným populismem. Poukázal na potřebu řešit podfinancovanost některých měst, nikoliv všech na úkor největších. Jiří Paroubek (NSLEV21423) odsoudil vládu za neschopnost v zásadních otázkách nalézt kompromis. Adam Rykala (ČSSD) upozornil na vzácnou shodu s vládou v otázce nepodpoření poslaneckého návrhu a doporučil novelu zákona zamítnout již v prvém čtení. Nejostřejší kritika vycházela z úst Pavla Béma (ODS). Odvolání se na programové prohlášení vlády Petra Gazdíka v otázce přiblížení rozdílů v daňových příjmech obcí k EU označil Bém za nekorektní, protože by bylo třeba nejprve reformovat veřejnou správu a snížit počet obcí. Na to navázal konstatováním, že programové prohlášení vlády beztak nebylo naplněno, protože návrhu měla předcházet diskuze politická a odborná vedená vládou. Aktivity STAN označil na pašování neférových a nedopracovaných návrhů PSP ČR. Jediná podpora návrhu vyšla od poslance Petra Skokana (VV), který novelu uvítal a požádal o její propuštění do dalšího čtení.

422

Rozbor politických postojů je vypracován na základě následujících stenografického záznamu jednání: Parlament České republiky, 1. února 2012. 423 Národní socialisté - Levice 21. století.

121

Hlavní pilíře financování českých municipalit: vývoj legislativního nastavení a politická diskuze Na přetřes přišla opět problematika spravedlnosti systému. Hledání optimálního systému se 6-ti tisíci obcemi a kombinací různých kritérií424 neviděl Vilímec za reálné. Jeho stranický kolega Zbyněk Stanjura (ODS) jednoduše shrnul, že je zbytečné takové řešení vůbec hledat, protože neexistuje. Za to sklidil kritiku poslanců Braného a Skokana. Jiří Krátký představil názor, že se nejedná o spravedlnosti, ale o politické dohodě a že politika je definovaná jako umění kompromisu. Nejrozsáhlejší diskuze proběhla ohledně navýšení daňových podílů obcí na úkor velkých měst. Paroubek odmítl odstranění diskriminace jedné skupiny a zavedení diskriminace u jiné a postavil se za požadavky největších měst a jejich dlouhodobé rozpočtové stability. Největší města vykonávají velkou škálu veřejných služeb, a to i pro obyvatele spádových území a studenty425 a lidi, kteří dojíždějí za prací. Paroubkův bývalý stranický kolega Václav Votava ve výši kompenzace škrtů pro největší města spatřoval pouze slabou náplast. Skokan a Vilímec se shodli, že ponížení daňových výnosů těmto městům by bylo extrémní. Vilímec se podivoval nad tím, jak předkladatelé došli k částce 5 mld. Kč bez podrobné analýzy. K tomuto tématu měl opět nejvíc co říct bývalý primátor Prahy Pavel Bém. Odmítl směšovat výkon malé obce a Prahy, která má zároveň postavení kraje a argument o nešetrné utrácení hlavního města. Rétoriku STAN označil za „neskutečně brutální a hloupě populistickou“426 Výjimečné postavení Praha má podle Béma také proto, že poskytuje celkovou infrastrukturu a služby pro 1,7 milionu obyvatel denně, i přesto že má v Praze trvalé bydliště 1,26 milionu rezidentů. Rozdíl mezi těmito sumami dělají studenti, dojíždějící pracující, turisté a další. Pokračoval s tím, že se v Praze každoročně vyprodukuje 25 % HDP celé ČR a ve vazbě na cestovní ruch pak podle Béma 30 % představovala přidaná hodnota. Prahu vyzdvihl jako nositelku ekonomické síly mající velký podíl na tvorbě daní, které dále plynou do místních rozpočtů. Ne tak diskutovanou položkou bylo vyrovnání „U-křivky“, poslanci také nazývané „J-křivky“. Obecně panovala shoda nad vyrovnáním obcí v pásmu 5 až 20 tisíc obyvatel (Vilímec, Stanjura, Skokan). Zvýšení objemu sdílených daní na úkor daňových titulů a převedení 7 mld. z dotací se bouřlivě projednávalo. Vyjadřovali se především poslanci za ODS (zpravodaj Vilímec, Stanjura), KSČM (Braný). Otazníky spočinuly nad tím, které dotační tituly chtěli předkladatelé krátit. Dotační systém politici považovali za přežitý,

424 Konkrétně se vyjádřil: „Návrh se snaží tedy jiným mixem vah a parametrů onu nelogičnost napravit“. (Parlament České republiky, 1. února 2012.) 425 Praha, Brno, Plzeň i Ostrava jsou univerzitními městy. Počty mimoměstských studentů dosahují řádu tisíců. 426 Parlament České republiky, 1. února 2012.

122

Výsledky a závěry dotazníkového šetření stejně jako jejich kolegové na lokální úrovni. Skokan vyjádřil názor mnoha starostů tím, že kvůli účelovému charakteru dotací se nedělají potřebné úkony, ale věci nepotřebné, na které jsou určeny dotace. Proti tomu se postavil poslanec Votava, protože by byla eliminována jediná šance obcí na investiční záležitosti. Prvním čtení také prošla úvahu o dopadu zvýšení DPH na obce. Propadem obecních příjmů se v tomto důsledky zabývali poslanci levicové části politického spektra (Braný, Paroubek). Na lokální úrovni starosta města Příbram a senátor v jedné osobě Josef Řihák (ČSSD) loboval za navýšení objemu sdílených daní kvůli zvýšení DPH427. Ojedinělé byly výroky z úst sociálně demokratických poslanců Novotného ml. a Votavy o pomoci hospodářsky slabým a historicky znevýhodněným regionům a obcím. Poslanci se spíše zaměřili na zvýšení motivace obcí vytvářet podnikatelsky přátelské prostředí a princip zásluhovosti promítnout do daní. K předloženému návrhu většina řečníků v určité míře vyjádřila nesouhlas, nicméně deklarovali otevřenost budoucím diskuzím. Celou debatu pak uzavřel Petr Gazdík s tím, že poslanecký návrh přispěl k tomu, aby se věci rozpohybovaly a dodal, že věří, že „nakonec najdeme shodu uvnitř celé koalice, byť některá vystoupení, například pražských kolegů z ODS, byla dnes velmi ostrá“.428 Charakter diskuze naznačuje, že cesta k cíli bude ještě trnitá.

5 Výsledky a závěry dotazníkového šetření429 Cílem polostrukturovaného rozhovoru bylo doplnit předchozí kapitoly a odpovědět tak na výzkumné teze. Na základě výše zmíněných kritérií bylo vybráno 9 obcí a měst430. Šetření probíhalo ve Středočeském kraji. Z každé kategorie byly vybrány tři municipality

427

Polostrukturovaný rozhovor se starostou města Příbram MVDr. Josefem Příhákem ze dne 16. října 2011. STAN, 1. února 2012. Tato kapitola je zpracována na základě výsledků šetření polostrukturovaných rozhovorů se starosty měst a obcí ČR, které se konalo v období září až listopadu r. 2011. Celé znění scénáře polostrukturovaného rozhovoru je uvedeno v příloze, vč. poznámek a vysvětlení pro starosty. (Polostrukturovaný rozhovor se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) ze dne 5. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostkou obce Mořinka Kateřinou Smoterovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za Sdružení nezávislých kandidátů Mořinka) ze dne 6. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostou obce Zvole Ing. Miroslavem Stoklasou (ODS) ze dne 29. září 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostkou města Jílové u Prahy Mgr. Květou Halanovou (SNK Evropští demokraté) ze dne 5. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostou města Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. (bez politické příslušnosti, kandidoval za STAN) ze dne 12. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostou obce Týnec nad Sázavou Mgr. Martinem Kadrnožkou (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Volba pro město) ze dne 27. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostou města Černošice Mgr. Filipem Kořínkem (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Věci černošické) ze dne 5. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostkou města Beroun Ing. Šárkou Endrlovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení NEZÁVISLÍ BEROUŇÁCI) a vedoucí finančního odboru Ing. Marcelou Maršíkovou dne 6. října 2011.; Polostrukturovaný rozhovor se starostou obce Příbram MVDr. Josefem Příhákem (ČSSD) a vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí Mgr. Pavlou Novákovou ze dne 16. listopadu 2011. 430 Statistické údaje z portálu veřejné správy ( spravuje Ministerstvo vnitra ČR) www.portal.gov.cz. nebo z databáze Českého statistického úřad http://www.epusa.cz/index.php. 428 429

123

Výsledky a závěry dotazníkového šetření tak, aby bylo dosaženo širokého pokrytí regionu Data byla sesbírána na základě expertních dotazování starostů obcí a měst (v případě Berouna a Příbrami se rozhovoru účastnili i vedoucí finančního odboru, popř. vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí) jako nejvyššími představiteli exekutivy, kteří jsou seznámeni s interním chodem úřadu, s procesem politického rozhodování a s výkonem a reálným dopadem politiky obce či města. Jednotlivá interview (polostrukturované rozhovory) byla shromažďovaná od září do listopadu r. 2011.431 Vzhledem k rozsahu práce přistupuji ihned k definování otázky a analýze odpovědí starostů bez dalších komentářů (resp. uvozování).

5.1 První blok šetření „Objem finančních prostředků“ První otázky byly mimo jiné (viz výše) určeny ke zjištění stavu financí jednotlivých obcí a případné objektivizace následných výroků starostů. Výsledky šetření jsou rozděleny do sedmi podkapitol432 zaměřených na jednotlivé aspekty financování měst a obcí v ČR. V subkapitolách jsou pak rozvedeny a kvalitativně analyzovány otázky dané problematiky. Některé závěry šetření se lišily od výsledků Analýzy vypracované pro MF ČR433. Cílem tohoto šetření bylo poukázat na odlišné závěry a vymezit důvody, proč se závěry různily, popř. upozornit na ne zcela přesné výsledky Analýzy (v souladu se stanoviskem Kypetové o chybné interpretaci dat, kapitola 4.2.8). 1.

Rozpočet Vaší obce na rok 2011 byl schválen jako: a.

schodkový

b. vyrovnaný c.

přebytkový

Přebytkovému rozpočtu se těšila obec Zvole, Mořinka a Beroun. Vyrovnaně hospodařila obec Bratřínov. Schodkový rozpočet schválilo zastupitelstvo města Černošice. Zde je nasnadě uvažovat o vztahu počtu obyvatel správního obvodu a trvale přihlášených obyvatel města a jejich dopadů na územní rozpočet. Černošice zajišťují přenesenou působnost ve správním obvodu s více než 120-ti tisíci obyvateli, přesto trvale hlášených 431

Interview se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) probíhalo dne 5. října 2011, se starostkou obce Mořinka Kateřinou Smoterovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za Sdružení nezávislých kandidátů Mořinka) dne 6. října 2011, se starostou obce Zvole Ing. Miroslavem Stoklasou (ODS) dne 29. září 2011, se starostkou obce Jílové u Prahy Mgr. Květou Halanovou (SNK Evropští demokraté) dne 5. října 2011, se starostou obce Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. (bez politické příslušnosti, kandidoval za STAN) dne 12. října 2011, se starostou obce Týnec nad Sázavou Mgr. Martinem Kadrnožkou (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Volba pro město) dne 27. října 2011, se starostou obce Černošice Mgr. Filipem Kořínkem (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Věci černošické) dne 5. října 2011, se starostkou města Beroun Ing. Šárkou Endrlovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení NEZÁVISLÍ BEROUŇÁCI) a vedoucí finančního odboru Ing. Marcelou Maršíkovou dne 6. října 2011 a se starostou obce Příbram MVDr. Josefem Příhákem (ČSSD) a vedoucí odboru organizačního a vnitřních věcí Mgr. Pavlou Novákovou dne 16. listopadu 2011. 432 Dělení podkapitol sleduje strukturu scénáře interview. 433 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009.

124

Výsledky a závěry dotazníkového šetření rezidentů žije v Černošicích něco kolem šesti tisíc. Na tuto skutečnost se při jednáních s vládou nebo jinými státními orgány často upozorňoval Svaz měst a obcí ČR.434 Na vyrovnaném rozpočtu se usnesli zastupitelé města Týnec nad Sázavou, Mníšek pod Brdy, Jílové u Prahy a Příbram. Rozpočty byly na daný rok schváleny jako schodkové s krytím z přebytku z minulých let. Lze srovnat situaci města Beroun a Příbrami. Jedná se o města, která ve velké míře žádají o dotační prostředky na projekty z evropských fondů. I přesto, že tyto projekty je nutné kofinancovat Beroun disponuje přebytkovým rozpočtem a Příbram vyrovnaným, resp. schodkovým s krytím z let předchozích. 2.

Příjmová strana (běžné příjmy) rozpočtu obcí a měst je získávána ze čtyř zdrojů. Jedná se o příjmy daňové, dotace a transfery, příjmy nedaňové (příjmy související s vlastní aktivitou územních samospráv, tzn. místní poplatky, vlastní podnikání), úvěry a půjčky. Zhodnoťte stávající systém financování z hlediska jeho skladby a objemu prostředků (ne/dostatek). Všichni starostové se shodli na to, že finančních prostředků je vždycky nedostatek,

resp. jak poukázala starostka Jílového u Prahy rozpočty jsou sestavované podle toho, co je reálné, tzn. na základní provoz příjmy stačí, na investiční akce nebo rozvoj obce nepostačují. Záměry obcí jsou rozsáhlejší než příjmy, které je umožňují realizovat. Na celkový nedostatek upozornily starostky dvou nejmenších obcí ze šetření. Bratřínov i Mořinka disponovaly ročním rozpočtem ve výši 1,3-1,5 milionů. V Mořince je situace o to horší, že spustili projekt na výstavbu vodovodů a financování běžného provozu se ztížilo. Nad celkovým systémem financování místních samospráv se pozastavil starosta poslední obce 1. typu Zvole. Celý systém stejně jako starosta Černošic označil za špatný a dlouhodobě neudržitelný. Starosta Zvole sledoval linii jeho domovské strany (ODS) v otázce RUD. Zohlednil by v daňových příjmech podporu podnikání a místo bydliště podnikatele. Trnem v oku obcím 2. typu pak byl daňový výnos (obce se nacházejí ve spodní části tzv. U-křivky, získávají na obyvatele nejnižší daňové příjmy) a zároveň (i obcím s rozšířenou působností) příspěvek na přenesenou působnost od státu. Nízkou míru daňového výnosu Mníšek pod Brdy a Příbram financují z kapitálových příjmů, nicméně podle slov starosty Digrina: „tak není možné konat do nekonečna“435. Snížení příspěvku na výkon státní správy kritizovali představitelé Černošic a Příbrami. Starosta Řihák (ČSSD)

434

Ačkoli ve městě je trvale hlášeno pouze 6 036 obyvatel, státní správa je zajišťována pro 112 211 občanů podle údajů Ministerstva vnitra. (SMO ČR, 6. října 2010.) 435 Polostrukturovaný rozhovor se starostou města Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. (bez politické příslušnosti, kandidoval za STAN) ze dne 12. října 2011.

125

Výsledky a závěry dotazníkového šetření v této souvislosti poukázal na přenos kompetencí a povinností ze státu na obce bez posílení financování a na škrtání transferů ve prospěch neziskových a obecně prospěšných organizací ze státního rozpočtu v důsledku finanční krize, které se v době napjatých rozpočtů obracejí na obce a města. Pozoruhodné je, že Beroun získává dlouhodobě více u dotací a transferů než z daňových příjmů. Kritika padla i v oblasti dotací. Systém považovali za špatný ve dvou hlediscích. Za prvé kvůli rozdělování dotací podle barvy politického dresu, za druhé kvůli nastavení systému přidělování dotačních titulů. Obce, které dlouhodobě nesouhlasí nebo v jejich čele stojí starosta jiného politického tábora než je v čele Středočeského kraje, jsou při žádání z krajských , popř. evropských titulů436 značně neúspěšní. Starosta Stoklasa (ODS) označil peníze za dotace, které rozděluje kraj, za „korupční“ a udělované za odměnu. Druhým problémem pak je pokrývání potřeby vypsaného dotačního titulu, tzn. dělají se projekty na dotační titul, ne podle potřeby samosprávy. Finančně náročné pro municipality, zvláště pak ty menší, je vynaložení prostředků na vypracování žádosti na dotaci, kterou pak obce nezíská. Příjmy z místních poplatků dotazovaní pokládají za podhodnocené. Zároveň si ale většina z nich uvědomuje, že zvýšením tzv. místních daní by břemeno přenesly na občany – voliče a tato otázka se pro ně stává citlivým politickým tématem437. 3.

Vyberte platné tvrzení: a.

hospodaření obce skončilo v loňském roce v deficitu

Obce 1. typu, zvláště pak Mořinka a Bratřínov, jejichž situace v daném systému financování je velmi obdobná, deficitně nehospodařily. Zvole měla mírný deficit krytý z přebytků loňských let. Vyrovnaně hospodařily i obce s pověřeným obecním úřadem. Pozitivní hospodaření i přes doznívají hospodářskou krizi vykazovaly obce 3. typu. b. obec je/ byla nucena rozprodávat majetek z důvodu nedostatku financí (od 1. 1. 2008) Majetek nemusela z tohoto důvodu prodávat Příbram, Beroun, Jílové u Prahy (dále také Jílové) a Mořinka. Podle starostů Česákové a Kadrnožky by obce majetek kvůli zajištění svého rozvoje prodávaly, nicméně žádným nedisponují. Při sestavování rozpočtu škrtily výdaje. Zvole naopak nakupovala pozemky. Majetek prodávaly obce Černošice a

436 437

Dotace z EU jsou přerozdělovány skrze krajské rozpočty. V další části rozvíjí tuto problematiku starosta Týnce nad Sázavou Martin Kadrnožka.

126

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Mníšek pod Brdy, u kterého rozdíl mezi příjmy a výdaji činil 2-3 miliony. Diference byla subvencovaná kapitálovými příjmy samosprávy. c.

obec propouští/ propustila zaměstnance obecního úřadu (od 1. 1. 2008)

Kvůli čerpání dotací nová místa zřídily obce Mořinka a Bratřínov, které předtím neměli žádného zaměstnance. Ve Zvoli byl přijat zaměstnanec na údržbu obce. Krize na města vykonávající širší přenesenou působnost dolehla zvláště v r. 2009 a kvůli daňovým propadů byli nuceni redukovat pracovní místa (Týnec nad Sázavou, Černošice, Beroun). K reorganizaci úřadu přistoupilo město Jílové u Prahy, nicméně podle starostky důvodem nebyla absence finančních prostředků. Žádné zásahy do struktury nečinila Příbram ani Mníšek pod Brdy (dále také Mníšek). Na samosprávném úseku zaměstnance přijímali. U výkonu přenesené působnosti, která podle Digrina dělá 90 procent všech úkonů, je situace proměnlivá. Závisí na přenesených kompetencích ze státu. d. obec je zadlužená∗ 4.

∗

Jaké zdroje využívá Vaše obec k financování dluhu?438

V dotazovaného spektra nejsou zadluženy pouze obce Zvole a Jílové. Ostatní samosprávy využívaly služeb bankovních ústavů. Jiný typ financování dluhu nevyužívaly. Municipality si nesjednávaly půjčky na samotný provoz úřadu nebo obce, ale na kofinancování investičních aktivit spojených s čerpáním dotací. I přesto že byly samosprávy zadluženy, tak tato skutečnost s sebou může nést pozitivní konotace, protože jsou schopny realizovat (částečné) investiční akce vedoucí k rozvoji samosprávy. Situace je ale odvislá od velikosti municipality. Menší obce si braly úvěry na vytvoření základní infrastruktury (např. Mořinka na rekonstrukci obecního úřadu, Týnec a Beroun na kanalizaci, naproti tomu Příbram jako zástupce největší jednotky ze šetření pak financuje „nadstavbové“ projekty). 5.

V rámci běžných výdajů Vaše obce realizuje: a.

neinvestiční nákupy (výplaty zaměstnanců, povinné pojistné placené zaměstnavatelem, nákupy zboží a služeb; úroky; poskytované výdaje a zálohy související s neinvestičními nákupy) b. neinvestiční transfery (podnikům a obecně prospěšným společnostem, vlastním fondům, …)

Přesné znění otázky je následující: ∗Zdroje, které Vaše obec využívá k financování dluhu, jsou: a.) bankovní úvěry od peněžních ústavů; b.) peněžní fondy zřízené Vaší obcí; c.) návratná finanční výpomoc; d.) půjčky ze státního rozpočtu; e.) půjčky ze státních mimorozpočtových fondů; f.)výnosy emitovaných komunálních dluhopisů. 438

127

Výsledky a závěry dotazníkového šetření c.

neinvestiční půjčky (podnikům a obecně prospěšným společnostem, obyvatelstvu či NI plynoucí do zahraničí)

Celé spektrum výdajů realizuje pouze město Týnec nad Sázavou a Příbram. Neinvestiční půjčky Týnec poskytuje svým obyvatelů na rekonstrukci domů, bytů a modernizaci z fondu rozvoje bydlení vzniklého za podpory státu a Ministerstva pro místní rozvoj, který vymezuje podmínky splatnosti půjčky. Příbram nerealizuje půjčky podnikatelským subjektům, ale pouze občanským sdružením, příspěvkovým a sportovním organizacím. Neinvestiční nákupy odpovídají téměř mandatorním výdajům. Černošice jiné výdaje neuskutečňovaly (jediná obce ze zkoumaného vzorků). Zbylé samosprávy z rozpočtu financovaly neinvestiční výdaje a transfery. Obce se základním výkonem přenesené působnosti podporovaly téměř všechny existující spolky různého zaměření (od zahrádkářů, před sportovní spolky až po dobrovolné hasiče) na jejich území. Bratřínov příslušnost k obci i přes značnou finanční zátěž posilovala skrze poukázky a dárkové balíčky jubilantům. Samosprávy 2. a 3. typu (Mníšek, Beroun, Příbram a Týnec) udělovaly neinvestiční transfery, popř. dotace na základě sofistikovanějších grantový systém s předem definovanými pravidly přidělení. Mezi nejčastější příjemce transferů patřily kulturní439, sportovní, církevní, hasičské, sociální zařízení a jiné subjekty. V poskytování těchto transferů lze sledovat jasná politika místní vlády. Tyto organizace se přičiňují o rozvoj obce a zajišťují pro samosprávu řadu služeb levněji440 než by to stálo obec, město či stát. 6.

V rámci kapitálových výdajů441 Vaše obce realizuje: a.

investiční výdaje (investiční nákupy, nákup akcí či majetkových podílů)

b. investiční transfery (podnikům a obecně prospěšným společnostem, obyvatelstvu, vlastním fondům, …) c.

investiční půjčky (podnikům a obecně prospěšným společnostem, obyvatelstvu či NI plynoucí do zahraničí)

Žádné investiční aktivity nerealizuje Bratřínov. Starostka Česáková shrnula počínání obce, prohlášením že „pokud by měly mít investiční výdaje nějaký smysl, zadlužili bychom se na několik let.“442 Výdaje kapitálového charakteru prováděla Mořinka

439

Příbram přímo z rozpočtu financuje městské divadlo. Mnohdy na základě dobrovolnictví. 441 Kapitálové výdaje jsou využívány na financování investičních potřeb, mají zpravidla dlouhodobý charakter, přesahují tedy období jednoho rozpočtového roku. (Provazníková, 2009, str. 212) 442 Polostrukturovaný rozhovor se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) ze dne 5. října 2011. 440

128

Výsledky a závěry dotazníkového šetření pouze v rámci výstavby kanalizace. Zastupitelstvo obce Zvole schválilo nákup pozemků jako investici. Týnec prováděl nejnutnější investice do obnovy, resp. opravy vodohospodářské infrastruktury. Obdobně je na tom i Jílové u Prahy. Beroun a Černošice vykonávaly pouze investiční výdaje. Příbram a Mníšek pod Brdy investovaly do vlastního majetku a směřovaly investiční transfery i příspěvkový organizacím.

5.2 Druhý blok šetření „Přenesená působnost“ 7.

Výkon přenesené působnosti je hrazen v současnosti příspěvkem (dotacemi a transfery podle zákona o státním rozpočtu, z rozpočtových kapitol některých ministerstev, ze státních mimorozpočtových fondů, krajů nebo z EU). Toto financování výkonu přenesené působnosti: a.

má probíhat dle stávajícího stavu, je dostatečné

b. nedostačuje, ale má probíhat dle stávajícího stavu c.

má probíhat v rámci navýšení příspěvku na výkon přenesené působnosti

d. jiným způsobem. Jak?∗ Překvapující jsou výsledky od „jedničkových“ obcí, které podle závěrů Analýzy443 měly být při výkonu přenesené působnosti nejpostiženější. Zvole a Bratřínov vykonávají pouze základní působnost a jejich starostové uvedli, že současný mechanismus a výše příspěvku je dostatečná a může probíhat pro „jedničkové“ samosprávy i nadále stejným způsobem. Představitel Zvole dokonce podpořil navýšení krytí „trojkovým“ obcím. Přesné stanovisko nezaujal Kadrnožka, protože Týnec prozatím neoddělil náklady vlastní a přenesené působnosti. Nicméně odhadnul, že týnecký pověřený úřad s matrikou vkládá prostředky do činností vykonávané pro stát. Kadrnožka se spíše pozastavil nad systémem přerozdělování obdobně jako Digrin, který viděl problém v nízkém krytí nákladů a v příliš složitém výkonu veřejné správy, který by zjednodušil. Mníšek pod Brdy s razantní výstavbou ale nebyl typickou samosprávou 2. typu444. Podobně si stojí i Jílové u Prahy. Situace obcí 1. a 2. typu se zlepšila v roce 2010 po schválení dvou miliardové subvence. V roce 2011 byl objem prostředků na příspěvek plošně krácen o 17,6 %. Největší dopad a propad zaznamenaly „trojkové“ obce. Opačnou situaci lze sledovat u Berouna, kde je příspěvek i přes závěry Analýzy445 o stoprocentním krytí podhodnocen. Starostka Berouna Endrlová s vedoucí finančního

443

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. Na úseku stavebního úřadu jsou příspěvkem honorovány 4 úvazky, nicméně úřad je obsazen 7 místy. 445 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. 444

129

Výsledky a závěry dotazníkového šetření odboru podtrhovaly pouze částečnou úhradu státu. Navýšení příspěvku obhajoval i starosta Kořínek z Černošic. Razantním odpůrcem smíšené veřejné správy byl starosta Příbrami Řihák. 8.

Reforma veřejné správy přinesla některým obcí nárůst přenesené působnosti a s tím také vyšší finanční tlak. Vaše obec výkon přenesené státní správy a.

nedofinancová

b. dofinancová∗ ∗ ∗

9.

Kolika procenty? Uveďte a vyčíslete dopady na výdajovou složku rozpočtu

(na výkon činností a poskytování služeb Vaší obcí).446 Oddělení samosprávy a přenesené působnosti neevidovali představitelé Zvole, Bratřínova, Týnce, Berouna a Mořinky. Poslední tři zmínění úkony vykonávané pro stát subvencují. Nedokázali ale odhadnout jako částkou. Starostové ale deklarovali omezení samosprávné činnosti a realizace investičních projektů. Výše příspěvku u Mníšku dosahovala 5-ti milionů, tedy 60 procent nákladů. Samospráva doplácela 40 procent. Starostka Halanová (Jílové u Prahy) vyčíslila kofinancování na 20 procent asi 1-1,5 milionu Kč v r. 2010 (i po celoplošném navýšení objemu prostředků o 2 mld. Kč). V letech předchozích stát hradil Jílovému pouze 50-65 procent realizovaných nákladů. Jílové tak meziročně zaznamenalo výrazné polepšení. V Příbrami poskytnuté finance ze státního rozpočtu nepokrývaly ani prostředky na platy a odvody s nimi souvisejícími. Řihák poukázal i na lidštější rozměr problému, a to snižování platů úředníkům na úseku státní správy, kteří vykonávají obdobné úkony jako ti, kteří jsou placeni přímo z místního rozpočtu a na které nemusí dopadnout změny související se škrty ve státním rozpočtu. Výrazné ponížení ve výši 15 procent (což činilo asi 6 milionů Kč) se projevilo u Berouna. Představitelé města si ale uvědomovali nutnost zajištění služeb ve stejné kvalitě. Rozdíl byl hrazen z příjmů samosprávy. Starosta Kořínek (Černošice) potvrdil kofinancování přenesené působnosti z vlastních zdrojů města (3-4 miliony na běžné výdaje, 12 milionů na investiční výdaje). 10.

Z hlediska finanční náročnosti, efektivity a prestiže vykonávání úkonů veřejné správy447 by měla být přenesená působnost zajišťována: a.

446 447

pouze státem a jím zřízenými a financovanými orgány, dle tzv. odděleného modelu veřejné správy

Myšleno např. omezení samosprávných činnosti či vliv na poskytování veřejných služeb, atd. Obecně se veřejná správa se dělí samosprávu a státní správu. (Valeš, 2006, str. 29.)

130

Výsledky a závěry dotazníkového šetření b. dle stávajícího smíšeného modelu, kdy územní samospráva vykonává přenesenou působnost delegovanou dle zákona Jednoznačně se za současný model postavil Stoklasa, Kadrnožka, Kořínek. Se starostkou Halanová přivítali vykonávání správy blíže občanů. Modelu vytkli zakládání dalších státních orgánů a pouze částečné (příspěvkové) krytí nákladů na státní správu (potřebu většího finančního příspěvku na fungování obce vyjádřily starostky Česáková a Smoterová). Představitelé Berouna a Mníšku jakoukoli změnu považovali za nerealistickou, i přesto že byli nakloněni dřívějšímu modelu s okresními úřady. Digrin za výhodu současného uvedl blízkost úřadu občanů a z toho vyplývající dobrou informovanost o potřebách a žádostech občanů. Jednoznačným odpůrcem smíšeného modelu je starosta Příbrami a senátor v jedné osobě. Oddělil by systém kvůli přehlednosti politiky a také proto, aby bylo zřejmé co je v čím kompetenci. Upozornil na legitimitu zvoleného starosty z voleb a nulové pravomoci ovlivnit výkon přenesené působnosti, který je v rámci obecních nebo městských úřadů řízen tajemníky, a z toho vyplývající nepřehlednost systému veřejné správy pro občany448. Ve všech obcích vyjma Příbrami (s nárůstem počtu obyvatel je tendence nižší) se ve volbách prosazuje nízká úroveň ideologizace a volební výsledek je více ovlivňován tzv. sousedským efektem449 (osobní sympatie a znalost kandidáta). Povaha lokální politiky ovlivňuje a u menších obcí zužuje politický prostor. Nejde zde tolik o ideologii či prosazení politických témat jako spíš vykonávání agendy v podmínkách napjatých či nízkých rozpočtů, které limitují volené zástupce v jejich rozhodování. V těchto podmínkách všichni dotazování starostové označili za problematické téměř tytéž oblasti (např. RUD, dotace, příspěvek na přenesenou působnost a další). Pouze názory na jejich řešení se mírně lišily (zvlášť u členů politických stran – Řihák, Stoklasa, Digrin (není člen STAN, kandidoval za STAN ale prosazuje jejich program). Z toho vyplývá, že i vzhledem ke specifikům místních politických systémů pojem koalice či ideologický „souboj“ stran o prosazení programů není u menších obcí zcela relevantní. V Příbrami (s 35 tisíc obyvatel) je situace odlišná. Lze zde identifikovat koaliční chování, zakotvení celostátně působících politických stran. Po komunálních volbách je v Příbrami běžnou praxí vytváření exekutivních koalic a ustavení obecní rady. Sám starosta Řihák, bývalý poslanec a

448 449

Podle starosty Řiháka občané nerozlišují samosprávu a výkon přenesené působnosti. Termín vymezuje Bubeníček. (Bubeníček, str. 742.)

131

Výsledky a závěry dotazníkového šetření současný senátor, se politicky vymezuje a na rozdíl od některých představitelů menších obcí nevystupuje apoliticky.

5.3 Třetí blok šetření „Samospráva“ 11.

Zhodnoťte dopad současného systému financování na Vaší obec450. a.

nedostačuje na běžný provoz

b. dostačuje na běžný provoz obce c.

dostačuje na běžný provoz a umožňuje rozvoj obce

d. dostačuje na běžný provoz, umožňuje rozvoj obce a investování Jednotlivé termíny (běžný provoz, rozvoj obce, investování) byly kvůli objektivnímu hodnocení pojmově a věcně vymezeny tak, aby se všichni respondenti pohybovaly v jednotném rámci451. Všichni starostové deklarovali, že jsou jejich rozpočty napjaté a že jsou připraveni pro rozvoj obce uskutečňovat víc aktivit, nicméně je to záležitost komplexního systému financování. Současný model neumožňuje konat více. Všem typů obcí objem prostředků dostačuje na běžný provoz. Podle typů působnosti lze vysledovat i tři mírně se lišící skupiny samospráv. „Jedničkovým“ obcím finanční prostředky dovolují vykonávat běžný provoz jako je „svícení, sekání, odpady, prohrnování silnic“ a další, nicméně nejsou schopny z napjatých rozpočtů ušetřit na investice, tzn. že takové samosprávy nemohou dosáhnout ani na (investiční) dotace, které je třeba spolufinancovat452. Tím pádem je jejich rozvoj omezen. Samosprávy se tak nacházejí pasti začarované kruhu rozvoje. Výdaje směřují na to, aby udržely stávající stav. Starostka Česáková lakonicky dodala: „Díru látáme dírou. Je to o záplatování, ne o rozvoji.“.453 Nejmenší samosprávy financování do rozvoje nahrazují pořádáním akcí různého zaměření pro své občany (finančně méně náročné). Jejich cílem je vytvoření sounáležitosti a pocitu příslušnost k dané obci (když obec není schopna budování infrastruktury a financování investic). 450 Běžným provozem se myslí náklady na zajištění bezproblémového fungování a chodu obce, tzn. platy zaměstnanců, nákupy služeb a materiálů, energií, paliva, vody, správu obecních budov. (Provazníková, 2009, str. 212) Podstatou rozvoj obce je kvalitativní změna života obyvatel obce, aktivní prosazování změn, které jdou nad rámec běžných úkolů samosprávy. Souvisí s vypracovávání strategických plánů obcí, které integrují finanční vazby na plánované různorodé aktivity, např. podporu a vytváření podmínek pro podnikání, zaměstnanost, vzdělávání a vytváření zdravotních a sociálních podmínek, podmínek pro dopravní a technickou infrastrukturu. (Kováčiková; Jourová; Srnová; Langšádlová; Sýkora; Plos (SMO ČR). Rozvoj obce.; Portál na podporu rozvoje obce, Tvorba programu rozvoje obce.) Investice jsou chápány jako aktivity spojené s generování dalšího zisku plynoucího do rozpočtu obce. Jedná se např. zasíťování a tím také zhodnocení pozemků určených k prodeji obcí, investice do bytového fondu (zisk v podobě nájemného) nebo obchodování s cennými papíry či státními dluhopisy. Na počátku investování je nutný větší finanční vklad, příjmy pak mají dlouhodobý charakter. (Scholleová, 2010, str. 105.) 451 Protože není možné tyto termíny nijak kvantifikovat a tím tedy měřit. Každá obec funguje v jiných podmínkách a vykonává jiné služby. (Pojmy jsou vymezené výše.) 452 Starostové si stěžovali i na administrativní náročnost spojenou s podávání žádosti o dotace. Aby byly obce úspěšné, je třeba vyhledat za úplatu pomoc odborných firem. Přesto že obce vynaloží náklady na vypracování žádosti o dotaci či projektu, není samozřejmostí, že samosprávám bude dotace schválena, tzn. že se jim vrátí alespoň náklady spojené s podáním žádosti. 453 Polostrukturovaný rozhovor se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) ze dne 5. října 2011.

132

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Druhou skupinu tvoří obce s pověřeným obecním úřadem a Černošice. Starosta Digrin prohlásil, že samosprávy jsou omezeny ve svém působení výkonem státní správy, která omezuje efektivitu běžného provozu. Kadrnožka za omezení Týnce považoval podhodnocený výnos z RUD. Starosta Černošic a zmínění se vyjádřili, že stávající systém obcím a městům dovoluje pouze běžný provoz. Z jejich výpovědí je ale patrné, že obce dosahují alespoň omezeného rozvoje. Mníšek pod Brdy vydal na běžný provoz kolem 45 milionů, další částky ale putovaly na zlepšení technického stavu náměstí, sportoviště a kanalizace. Týnec nad Sázavou se vedle veřejných služeb zasadil o obnovu nádraží, vybudování cyklostezek a podporu cestovního ruchu, resp. budování podnikatelsky přívětivého prostředí. Starostka Jílového rovnou deklarovala, že rozpočty koncipují tak, aby bylo na běžný provoz a omezený rozvoj. Zůstává ale pravdou, že omezený rozvoj a investování do současného majetku samospráv je možný pouze za použití dotací ze státního rozpočtů, ze Státních fondů a z EU. Město Beroun a Příbram spadají do poslední kategorie. Jsou schopny běžného provozu a rozvoje měst ale za cenu masivního využívání dotací a čerpání prostředků z Evropské unie a dalších (obě města jsou velmi úspěšnými žadateli). 12.

Uveďte aktivity a služby, které Vaši obec finančně nejvíce zatěžují. Můžete uvést i více položek, maximálně však pět. U každé vyznačte její váhu počínaje 1, kdy 1 označuje nejtíživější položku. Obecně nejvíc samosprávy zatěžují mandatorní výdaje (odpovídají běžnému

provozu; do značné míry jsou mandatorní výdaje také ovlivněny výdaji na přenesenou působnost; všichni dotazovaní minimálně běžný provoz zajišťují), hlavně chod úřadu, veřejné osvětlení, platy zaměstnanců, příspěvek na dopravu a další. Jedná se o položky, na kterých není možné kvůli jejich charakteru šetřit. Municipalitám obecně chybí prostředky na investice. To je nutné řešit v kontextu celého řízení a financování obcí a měst. Typ výdajů se liší obec od obce podle územní charakteristiky, velikosti rozpočtu nebo typu přenesené působnosti. Proto je možné ve vzorku kromě výše zmíněného nalézt pouze omezený jednotící prvek určený velikostí samosprávy a počtem obyvatel. Starostka Mořinky za výdajově náročnou označila položku komunálního odpadu. Stoklasa a Česáková vyzdvihli příspěvek na příměstskou dopravu, ostatní položky starosta Zvole považoval za rovnocenné. Česáková dodala z mandatorní výdajů odpady a veřejné osvětlení. Jílové u Prahy a Mníšek pod Brdy zatěžovala obdobná skladba (údržba a správa

133

Výsledky a závěry dotazníkového šetření komunikací a veřejných prostranství, údržba budov, rekonstrukce, popř. odpady). Starosta Týnce poukázal na výdaje na školská zařízení. Černošice jako rozvíjející se oblast s výraznou stavební činností zatěžovala rekonstrukce a dostavba místních komunikací. Starostové Berouna a Příbrami si postěžovali na příspěvky příspěvkovým organizacím zajišťující údržbu komunikací a veřejných prostor, odvoz a likvidaci odpadu (obecně technické služby). Nejvýraznější zátěž pro Beroun je aquapark, jehož stoprocentním vlastníkem je město. Aquapark je každý rok dotován 12-ti miliony, nevydělá si na provoz. V případě Příbrami obdobnou položkou je městské divadlo.

5.4 Čtvrtý blok šetření „Rozpočtové určení daní“ 13.

Daňové příjmy tvoří nejvýznamnější složku příjmů rozpočtů měst a obcí. Tvoří téměř polovinu celkových příjmů a mohou tak ovlivňovat finanční stabilitu obcí. Konstrukci rozdělování daňových příjmů řeší zákon o rozpočtovém určení daní (tzv. RUD). V současnosti platná legislativa využívá tří kritérií, která zohledňují výměru obce, prostý počet obyvatel (shodně váha 3 %) a kritérium počtu obyvatel obce upraveného koeficienty velikostních kategorií obcí (tzn. že malá města mají menší finanční nároky než velká a opačně; váha 94 %). (Pro Prahu, Brno, Plzeň a Ostravu platí odlišný přepočítávací koeficient - pro Prahu: 4,2098; Plzeň, Brno, Ostravu: 2,5273; ostatní obce 1,0000). Zhodnoťte: a.

kritéria i koeficienty jsou vhodně nastavena

b. kritéria jsou vhodně nastavena, koeficientům by bylo třeba dát jiné váhy. Jaké? c.

kritéria nevyhovují, je nutné je změnit nebo rozšířit o další. Jak?, Jaká kritéria?∗

Při hodnocení systému financování samospráv o postojích a preferencích politických představitelů rozhodují specifikace obcí a měst, charakter rozdrobené sídelní struktury, rozsah majetku, způsob dřívějšího hospodaření, správní úloha samosprávy a efektivita úřadů. Z výše naznačených závěrů se při každodenním střetáváním s realitou omezování rozsahu agendy samospráv v důsledku nízkého nebo napjatého rozpočtu nejeví politická příslušnost jako stěžejní. Politická profilace volených zástupců v komplexní otázce financování měst a obcí je spíše druhotná. Na problematických oblastech se starostové shodnout téměř identicky, potýkají se s nimi během správy municipality. Mírně se odlišují návrhy na jejich řešení.

134

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Kadrnožkovi, Halanové, Řihákovi a Stoklasovi záleželo pouze na objemu přerozdělovaných sdílených daní, nikoli na nastavení kritérií a koeficientů. To, že některá samospráva získá finanční prostředky navíc zpravidla znamená, že jiné se odebere. Jedná se o jakousi hru s nulovým součtem. Tato situace v nesymetrické struktuře sídelního uspořádání vytváří předpoklady pro vznik protichůdných postojů a zájmů představitelů obcí a měst. Starosta Příbrami si byl vědom nemožnosti vytvoření spravedlivého systému pro všechny samosprávy. Poslaneckou předlohu STAN označil za populistickou a zcela odmítl krácení velkým městům kvůli specifickým službám, které vykonávají. Ke stejným závěrům se přiklonila představitelka Jílového a poslanecký návrh novely RUD odmítla jako nepřipravený. Novele vyjádřila podporu Digrin a Endrlová, která explicitně podpořila krácení největších měst. Nicméně v současné systému by změnila pouze váhy kritérií (stejně tak Halanová, která by přivítala navíc kritérium počtu žáků). Odpověď starosty Černošic byla vzhledem k situaci města předvídatelná. Posílil by koeficient prostého počtu obyvatel. Nevyhovující situaci by změnou kritérií a koeficientů řešili Česáková, Smoterová a Digrin. Představitelky nejmenších měst si postěžovaly na velmi nízké daňové příjmy. Smoterová situaci zdůvodnila širokým katastrálním obvodem454, jehož váhu by zvýraznila. Digrin lakonicky situaci popsal tím, že se jedná o „zoufalost zoufalých“. Výše zmíněným odpovědím se vymykala ta starosty Zvole. Daleko víc než řešení dělení sdílených daní ho pálila situace s nepřihlášenými ale žijícími obyvateli v obci, kteří využívají infrastrukturu obce, ale příspěvek za ně plyne do místa jejich trvalého bydliště. Výši ztráty takto způsobené odhadl až na čtvrtinu rozpočtu. Nicméně přivítal by jakékoli narovnání „Ukřivky“ a podle stranické linie455 by bonifikoval podporu podnikání. 14.

∗

Podle kterých kritérií z následujícího výčtu by měly být rozdělovány sdílené

daně? V potaz berte, na jaké činnosti a služby plynou výdaje z rozpočtu obce. Můžete označit více kritérií, u každé označené položky uveďte procentuálně váhu tak, aby všechny označené položky dohromady činily 100 procent. Kritéria: a. délka komunikací (silnice, chodníky, prostranství); b. doprava (městská hromadná doprava); c. nadmořská výška; d. kultura a správa kulturního dědictví; e. nezaměstnanost; f. počet obyvatel; g. počet sezónních obyvatel; h. počet obyvatel v předproduktivní věku (0-14 let); i. počet obyvatel v postproduktivním věku (65+ let); j. počet žáků základních škol; k. rozloha

454 455

Počet rekreantů a chatařů převyšuje počet trvale přihlášených obyvatel. Starosta Stoklasa je členem ODS.

135

Výsledky a závěry dotazníkového šetření obce; l. sociální a zdravotní vybavenost; m. školství; n. technická infrastruktura (odpady, kanalizace, vodovody, plynovody); o. velikost veřejných ploch (parky, hřbitovy, hřiště); p. veřejné osvětlení; q. zajištění bezpečnosti; r. zimní údržba; s. další (uveďte). Starostové si byli vědomi nesnadnosti stanovení přerozdělovacích mechanismů jednak kvůli spravedlnosti systémů a následných dopadů a za druhé kvůli vymezení základních poskytovaných služeb a zajištění jednotného standardu. Nebyli vždy schopni přesně vymezit způsob řešení situace, přesto mezi jednotlivými kategoriemi obcí lze vysledovat odlišné postoje. Shoda panovala nad hlavním parametrem dělení – počtem obyvatel (i přesto že starostka nejmenší obce ze vzorku by snížila jeho váhu) a většina respondentů by zavedla kritérium sezónních obyvatel a nepřihlášených, leč obývajících a pojímajících služby samosprávy (menší korelace se vyskytuje u Týnce nad Sázavou a Příbrami, je to dáno vzdálenější polohou od Prahy). Tato situace je obdobná kolem velkých aglomerací jako je Praha. Souvisí s masovou výstavbou v příměstských oblastech Prahy, s rekreačním charakterem, který si obce uchovaly až do současnosti. Tato skutečnost má dopad převážně na malé obce. Bratřínov se 150 přihlášenými obyvateli podle odhadů starostky zajišťuje služby pro další 150-160 nepřihlášených obyvatel. Katastr Mořinky čítá jednou tolik chat oproti popisným číslům. Podobnou situace lze sledovat v Jílovém u Prahy. Berounská starostka by přidělila sdílené daně podle zmíněných parametrů. Velikost katastrálního území pak měla vliv na zavedení kritéria technické infrastruktury (Mořinka, Jílové u Prahy, Týnec nad Sázavou) a délky komunikací (vliv velikosti správního obvodu – Mníšek pod Brdy, Černošice). Počet žáků mateřských a základních škol nebo parametr školství by do systému zařadili starostové obcí 2. a 3. typu a z „jedničkových“ zvolský starosta (Zvole provozuje jak mateřskou, tak základní školu, je spádovou školou pro obce v okolí). Větší obce by zohlednily velikost správního obvodu, naopak představitelé nejmenších samospráv by kladly důraz na demografickou strukturu obyvatelstva, zvlášť pokud spravují školy (Zvole, Týnec), domovy důchodců či jiné objekty sociálních služeb. Za zmínka stojí predikce starosty Digrina, který se na problematiku zaměřil regionálně a predikovat, že pro obce s počet obyvatel v rozmezí 2 – 15 tisíc by stav obce a její připravenost nejlépe vystihly parametry počtu obyvatel, nadmořské výšky, délky komunikací a obecně školství.

136

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Všeobecný soulad panoval u počtu obyvatel, počtu sezónních a nepřihlášených obyvatel, počtu žáků či obecně u parametru školství. Méně často se objevovala odpověď rozlohy území. Význam parametrů jako je demografická struktura, význam nadmořské výšky, délka komunikací se nepotvrdil jako zásadní pro celý sledovaný vzorek. V poznámce naleznete přehled obcí a kritérií, podle kterých by měl mechanismus RUD fungovat.456 Výsledky tohoto šetření jsou odlišné od závěrů Analýzy457. Důvodem je převážně to, že šetření pro MF ČR umožnilo z kapacitních, finančních a časových možností šetření rozsáhlejší, zahrnující různé typy samospráv po celé České republice. Nicméně výsledky této analýzy odkrývají regionální specifika a odlišnosti, které by mohly být podobné v oblastech s velkou aglomerací458. V hlavních kritériích (počet obyvatel a rozloha obce) se výsledky obou výzkumů ztotožňovaly. K odlišným závěrů došly řešitelé vysokých škol u parametrů s nižšími váhami. V republikové shrnutí za významnější byly označeno školství, technická a občanská infrastruktura. Význam sezónních obyvatel, nepřihlášených obyvatel, rozsahu a délky místních komunikací nebo demografické struktury závěry pro MF ČR nepotvrdily jako zásadní. Přesto ve Středočeském kraji mají své opodstatnění a starostové by je jako součást přerozdělovacích klíčů přivítali. 15.

V rámci daňových příjmů do rozpočtu obce plynou sdílené daně (ad RUD) a místní daně (např. daň z nemovitosti) neboli místními poplatky. Poměr459 mezi daněmi je: a.

vhodně nastaven

b. větší váhu by měla mít položka sdílených daní c.

větší váhu by měla mít položka místních daní neboli místních poplatků

Představitelé Berouna a Týnce stanovený poměr považovali na vhodně nastavený. Endrlová by přivítala nárůst objemu sdílených daní, protože ty tvoří hlavní část rozpočtu a kvůli jejich charakteru neúčelové dotace samosprávy nemohou ovlivnit jejich výši. 456

Zvole: nad dnešní rámec počet sezónních obyvatel, příspěvek rekreantů na infrastrukturu, školství, snaha o zjednodušení mechanismu dělení; Bratřínov: počet obyvatel, počet sezónních obyvatel, počet obyvatel v předproduktivním věku, počet obyvatel v postproduktivním věku, technická infrastruktura, kritérium nepřihlášených obyvatel; Mořinka: počet nepřihlášených obyvatel, počet sezónních obyvatel, rozloha obce, technická infrastruktura, s menší vahou počet obyvatel; Jílové u Prahy: počet sezónních obyvatel nebo počet objektů rekreační zástavby, počet žáků škol, doprava, zimní údržba, technická infrastruktura, s menší vahou počet nepřihlášených obyvatel; Mníšek pod Brdy: počet obyvatel (s váhou 70 %), nadmořská výška (7,5 %), délka komunikací (7,5 %), školství (15 %); Týnec nad Sázavou: počet obyvatel, plošná rozloha obce, počet žáků škol; Černošice: počet obyvatel (40 %), délka komunikací (20 %), rozloha obce (20 %), počet sezónních obyvatel (10 %), školství (10 %); Beroun: počet obyvatel (90 %), počet sezónních obyvatel (5 %), počet nezapsaný obyvatel (5 %), lze uvažovat o dalších (technické infrastruktura, počet předškolních dětí); Příbram: Starosta Řihák deklaroval, že by v případě schvalování novely nového RUD jako senátor hlasoval pro stávající stav dělení, upozornil na korelaci nárůstu kritérií a korupce, za jediné relevantní měřítko považuje cenu (služby, statku). 457 Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009. 458 Na toto téma šetření nebylo zaměřeno. Ale jistě by mohla regionální komparace přinést zajímavé výsledky. 459 Sdílené daně tvoří asi polovinu příjmů rozpočtu obce, výnos místních poplatků se pohybuje kolem 5 – 13 %. (Transparency International, 2008)

137

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Z místních poplatků pak Beroun získává maximum, jsou nastaveny na horní hranici. Týnecká radnice je brzděna podle starosty obezřetností vlastních zastupitelů a radních v případě zvednutí koeficientu daně z nemovitosti460 a kroky vlády a členů PSP ČR, kteří nezvýšili nepřímé daně, jejichž výnos je sdílený. Roli zde podle Kadrnožky hraje nepopulárnost těchto kroků a otázka znovuzvolení zastupitelů, poslanců a senátorů v následujících volbách. Mezi zastánce většího důrazu na sdílené daně patřili reprezentanti Mořinky, Bratřínova a Černošic. Nejmenší obce jako nevýhodu viděly správu a výběr místních poplatků. Skupina starostů kladoucích větší důraz na místní daně, resp. poplatky spatřovala problém v nesystémovosti českého modelu financování. Postoje příbramského starosty nejmarkantněji odrážely politické názory (ostatní starostové na celkovou situaci financování místních samospráv pohlíželi z hlediska funkčnosti a spíše jako „hospodářimanažeři“ s cílem poskytnutí a zajištění nejširšího spektra služeb pro své občany). Pozitivum shledal v posílení zodpovědnosti za hospodaření, což by identifikovalo v očích voličů kroky jednotlivých politiků a uskupení. Systémově by místní poplatky řešil Stoklasa. Posílil by pravomoci a kompetence volených vlád v rozhodování o dani z nemovitosti. Mníšecký starosta by dal větší váhu poplatkům a místním daním. Posílil by pravomoci při jejich výběru. Daň z nemovitosti by začlenil do jediné komunální daně, která by byla vybírána státem, ale plynula by stoprocentně jednotlivým municipalitám. Domníval se, že by se tím provázal pocit příslušnosti občanů k samosprávám a služby by se blížily pražskému standardu. Komplexní pohled poskytla starostka Jílového. Přivítala by zavedení jediné komunální daně. Nicméně upozornila na možný negativní dopad větších pravomocí zastupitelstev při stanovování a ovlivňování místních daní, protože by mohly vést k předvolebnímu populismu kandidujících, tzn. i členů zvoleného sboru. Občanská společnost podle Halanové nebyla zralá přejít ryze na místní daně. Zároveň si uvědomovala, že větší podíl na sdílených daní vytváří závislost samospráv na státním rozpočtu. Proto starostka neuvedla jednoznačnou odpověď. Vše má své pro a proti.

460

Podle slov starosty by rozpočet mohl být navýšen až o 10 milionů Kč.

138

Výsledky a závěry dotazníkového šetření 16.

Existují podle Vašeho názoru některé daňové tituly, na kterých by měla mít obec podíl a v současnosti tomu tak není nebo má podíl pouze v rámci sdílených daní (o jakou daň se jedná a kolika procenty by měl daňový titul připadat do rozpočtu obce)? Všichni starostové by rozšířili spektrum sdílených daní. Řihák se přiklonil

k rozšíření daňové pravomoci u místních daní, vymezení kompetencí a pravomocí a tomu odpovídající zodpovědnosti. Stejně jako Kadrnožka nezdůrazňoval konkrétní tituly (připouštěl diskuzi o skladbě), ale diverzifikaci příjmů místních rozpočtů a celkový objem. Spektrum by respondenti nejvíc posílili o daně z příjmů fyzických a právnických osob (Bratřínov - v obci má sídlo podnikatel s pohonnými hmotami, Mořinka, Černošice – 25 % podíl DPFO, Beroun, Mníšek – celý výnos z OSVČ). Spotřební daň by začlenila Halanová a starosta Digrin (i přesto, že podle něj není zcela koncepční). Loboval za daň komunální. Zvolský představitel pak odpověděl zcela v souladu s předchozími výpověďmi. Sdílené daně by posílil o daň novou z nepřihlášených obyvatel, kteří v obcích a městech žijí. Vizi ale neuměl realizovat.

5.5 Pátý blok šetření „Dotace“ 17.

Vyberte platné tvrzení: a.

Stávající dotační systém je vyhovující, měl by být zachován ve stávající podobě

b. Stávající dotační systém je nevyhovující, princip udělování by se měl změněn, dotace by měly být zachovány c.

Stávající dotační systém je nevyhovující, finance poskytované z dotačních titulů by měly být přerozdělovány jiným způsobem, dotace by se tedy snížily

Odpovědi respondentů lze rozdělit do dvou skupin. Jedna část považuje dotační systém za vyhovující a zachovala by jeho podobu. Podle očekávání sem spadá město Beroun a Příbram. Obě města disponují odborným aparátem a samostatným odborem připravující žádosti o dotace. Vzhledem k velikosti jejich rozpočtu jsou schopni kofinancovat dotace a projekty se spoluúčastí. Obě města jsou každoročně příjemci v celkovém objemu milionových až desetimilionových dotací. K prvé kategorii se přihlásila i starostka Mořinky. Tato obec prostředky čerpala skrze dobrovolné svazky

139

Výsledky a závěry dotazníkového šetření obcí461. Ale vzhledem k malému rozpočtu vytkla systému nutnost uhrazení projektu před čerpáním samotné dotace. Druhý tábor zcela odmítl dotační systém. Trnem v oku jim byly dvě věci. První se týkala administrativní a s tím spojené finanční náročnosti462 (od podání žádosti, přes čerpání až po následnou evaluaci, vč. kontrol finančních úřadů), druhá pak udělování dotací podle politické příslušnosti starostů (pouze spřáteleným). Podle Stoklasy a Česákové malé obce pro hejtmana Ratha a vedení kraje neexistují. Kritika padla i na náročnost správy dotací a neobjektivitu při jejich udělování. Starostové Zvole, Týnce, Mníšku, Jílového a Černošic by většinu dotačních titulů zrušily a sumu prostředků by převáděli přímo obcím na základě jasných kritérií. Takto nastavený systém nenutí nikoho šetřit a efektivně vynakládat peníze. Starostům by to umožnilo predikovat příjmy na několik let dopředu a podle toho upravit své závazky. Všichni zmínění považovali za nutné zachovat havarijní dotace, dotace na následky katastrof, popř. na investiční projekty velkého rázu (např. silniční obchvat kolem Prahy). 18.

Vaše obec o dotační tituly: a. žádá∗ b. nežádá Samosprávy všech dotazovaných obcí a měst žádaly o dotační tituly.

19.

∗

O jaké dotační tituly žádáte a jaké je procento úspěšnosti schválení projektů

Vaší obce: a. dotační tituly ze státního rozpočtu; b. nenárokové dotace poskytnuté ministerstvy; c. dotace ze státních mimorozpočtových fondů; d. dotace od krajů; e. dotace z fondů Evropské unie. S nárůstem počtu obyvatel a výkonem veřejných služeb a správních funkcí (větší obce disponují odborným aparátem) se rozšiřuje spektrum dotačních titulů, o které samosprávy žádají. Nejnižší typ úspěšnosti byl mezi středočeskými obcemi u dotací z programů kraje. Starostové explicitně odhalovali lepší vztahy s minulým vedením kraje pod patronací hejtmana Bendla. Starostové Týnce a Zvole jednoznačně za kámen úrazu označili politickou příslušnost vedení obce. Postoj uvedených starostů ilustruje i obsah reportáže ČT (v pořadu 168) odvysílaného 19. února 2012. Stejná stanoviska vyjádřila i

461

Podrobnější informace jsou uvedeny v šestém bloku. Pokud obce a města nedisponují erudovanými úředníky, jsou nuceny zadat vypracování žádosti externí firmě, aby splnily náročná kritéria udělování dotace.

462

140

Výsledky a závěry dotazníkového šetření starostka obce Dřínov463 na Mělnicku Jitka Bocková. Důvod neúspěchu viděla v nesouhlasu s hejtmane Rathem (ČSSD). I přes udělování dotací rozhodující komisí starostka nepovažovala „přiklepnutí“ dotace za transparentní, protože rozhodovací komise dlouhodobě neseznámila žadatele s kritérii výběru a odmítla je sdělit.464 Rathovo bydliště Hostivice465 v čele se sociálně demokratickým starostou Jaroslavem Kratochvílem bylo médii označeno za Rathovice kvůli vysoké úspěšnosti schválení dotačních žádostí. Značný úspěch v krajských dotacích sklízí i příbramská radnice v čele se senátorem Řihákem (ČSSD), která získala transfery mj. na kulturu, sport a opravu zámečku. Je třeba ale podotknout, že město Beroun (obdobného rozsahu jako je Příbram) byl v krajských dotacích také úspěšná. To lze ale vysvětlit přípravou kvalitních žádostí odborným aparátem nebo externí firmou. Nicméně jistá korelace mezi přidělováním krajských dotací a politickou příslušností středočeských starostů existuje. Ve stejném duchu se vyjádřil i bývalý hejtman Středočeského kraje Bendl (ODS). V pořadu ČT otevřeně prohlásil, že jde o „pěstování kultu osobnosti za peníze daňových poplatníků. (...) Pan hejtman nikdy nebyl starostou a neví vůbec nic o financování kraje a to tom, když někam sáhne, co to vyvolá jinde466 (...) Kdo řekne, že hejtman je slavný a napíše si na čelo „miluju Davida Ratha“, ten dostane nějaké peníze“.467 Mořince byla přidělena dotace na opravu komunikace a hřiště za minulého hejtmana Bendla. Stoklasa a Česáková komentovali, že pro současnou radu kraje neexistují (zcela neúspěšní v přidělování). Digrin odhadl úspěšnou u tohoto typu dlouhodobě na 20 procent, přesto v r. 2011 získali jen jednu z 10 podaných žádostí. Úspěšnost Jílového dosahovala 10 %, Příbram 90 procent. Nejčastějšími poskytovateli je Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstvo vnitra, státní mimorozpočtové fondy, hlavně SF dopravní infrastruktury, SF životního prostředí a SF rozvoje bydlení. Všechny dotazované samosprávy usilovaly o prostředky z fondů EU. Ze státního rozpočtu se ucházely o příspěvek obce Zvole (na školu, čističku odpadních vod a chodníky, získali 700 tisíc), Týnec (s minimální úspěšností), Mníšek (bez kladného výsledku), Jílové s poloviční úspěšností a Příbram (60 procentní úspěšnost, dostali na železniční přejezd, opravy škol a stavbu silnic). Mořinka se ucházela u MV ČR o dotaci na Czech-point (100 %), Ministerstva pro místní rozvoj (oprava křížku a kapličky,

463

Obec I. typu (ORP a OPÚ Kralupy nad Vltavou) s 443 obyvateli. Česká televize (168 hodin), 19. února 2012. 465 Obec s pověřeným obecním úřadem s 7 436 obyvateli (k 31. 10. 2010). 466 Bendl měl na mysli koupi „drahocenných věcí na londýnských burzách, ale ve školách (pozn. autora: že) chybí na opravy a údržby“. (Česká televize (168 hodin), 19. února 2012.) 467 Česká televize (168 hodin), 19. února 2012. 464

141

Výsledky a závěry dotazníkového šetření vše schváleno), bratřínovský pokus u téhož ministerstva (na opravu točky autobusu) byl nezdařilý. Zvole žádala taktéž MMR ČR (na dětské hřiště), Jílové u Ministerstva kultury. Prakticky u ministerstev nežádal Mníšek pod Brdy a Týnec nad Sázavou (jsou pouze příjemci nenárokových dotací). Úspěšnost Černošic se pohybovala podle odhadu starosty kolem 30-ti procent u ministerstev, Příbram pak 70-ti procent. Starostka Beroun úspěšnost nedokázala vyčíslit. Kromě dvou nejmenších obcí všechny samosprávy žádali o dotace u mimorozpočtových fondů a všechny u fondů z EU. Nejúspěšnější byly Beroun a Příbram (např. na čističku odpadní vod za 200 milionů). Úspěšnost Mníšku vyšplhala na 90 %, Týnce na 60 %, Černošic na 50 % a Jílové na pouhých 20 procent. 20.

Dotační tituly Vaše obce: a. čerpá∗ b. nečerpá ∗ Jaké dotační tituly čerpáte? Uveďte procentuální úspěšnost čerpání projektů Vaší obce.

Všechny dotazované obce čerpaly dotační tituly. S čerpáním dotací měla problém obce Bratřínov, která musela vrátit v minulosti polovinu dotace kvůli formální chybě. Na nesmyslnost systém si postěžovala i starostka Jílového. Kritizovala vracení dotací např. kvůli posunutí termínu kolaudace namísto závažných nedostatků. (Jílové obecně nepatří mezi neúspěšnější žadatele). 21.

Uveďte konkrétní projekty, na které žádáte o dotace, konkrétního poskytovatele dotace, úspěšnost schválení a úspěšnost čerpání. Obce žádají na celou škálu projektů. Závisí na infrastruktuře, potřebách a

politických preferencích. Menší obce s nimi budují základní infrastrukturu (vodovody, kanalizace, plynofikace, hřiště, parky, revitalizace náměstí a hřbitovů). Větší obce pak financují investiční projekty jako je čistička odpadních vod v Příbrami, kanalizace za 500 milionů v Berouně, cyklostezky a jiné. V poznámce je uveden přehled některých přidělených dotací.468

468

Mořinka: rekonstrukce obecního úřadu, oprava místních komunikací, oprava křížku a kapličky, oprava hřiště, budování vodovodu a kanalizace, plynofikace; Bratřínov: oprava opěrných zdí, zpevnění hráze rybníka, oprava dětského hřiště, rekonstrukce veřejného osvětlení, rekonstrukce autobusové zastávky,rekonstrukce komunikací; Zvole: oprava dětského hřiště, výstavba nových chodníků, ozelenění hřbitova; Týnec nad Sázavou: rekonstrukce tělocvičny, škol, výstavba sídliště, obnova zeleně, kanalizace, podpora kulturních akcí; Mníšek pod Brdy: dotace na školství, revitalizaci města, zateplení budov, vyčištění skládky; Jílové u Prahy: kulturní projekty, rekonstrukce knihovny (elektronizace); Beroun: stavba cyklostezek, kanalizace, dětských hřiště, opravy škol; Příbram: stavba silnic,

142

Výsledky a závěry dotazníkového šetření

5.6 Šestý blok šetření „Zájmy“ 22.

Spolupracuje Vaše obec při zajišťování a výkonu veřejných služeb s jinou obcí/ obcemi a.

na základě (smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu, smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, zakládáním právnických osob podle obchodního zákoníku dvěma nebo více obcemi)

b. na základě jiné formy spolupráce (např. bez uzavření smlouvy; uveďte, o jaký typ spolupráce se jedná∗) c.

nespolupracuje

Nedostatek finančních prostředků a snaha o rozvoj samospráv podněcovala obce a města k meziobecní spolupráce. Po vstupu do EU kooperující obce mohly skrze svazky obcí žádat o dotace a čerpání finančních prostředků za účelem rozvoje a prohlubování vztahů mezi obcemi. V samosprávné oblasti mohou vytvářet dobrovolný svazek obcí (dále DSO), veřejnoprávní smlouvy, smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo zakládat právnické osoby. Obce kooperují i v oblasti přenesené působnosti, a to na základě veřejnoprávní smlouvy. Přenáší část nebo celý výkon státní správy na jinou obec. Tento akt mohou obce a města učinit pouze v rámci správního obvodu obce 3. typu. Dotazované samosprávy meziobecní spolupráce čile využívaly. Četnost partnerství v samosprávných činnostech korelovala s velikostí municipalit. Město Příbram a Beroun vytvářely partnerství s okolními municipalitami pouze mizivě. Beroun byl členem pouze jednoho DSO založeného za účelem stavby cyklostezky. Nicméně po jejím dokončení a vyčerpání dotace svazek ztratil funkci, kvůli které byl zřízen, a zastupitelstvo města ho na podzim r. 2011 zrušilo. Příbram byla mj. členem svazku Podbrdských obcí. Pro okolní obce zajišťovala odchyt toulavých psů, radarová měření městskou policií či její působení na území okolních municipalit. Černošice využívalo výhod DSO hojněji. Skrze vytvořené svazky čerpaly dotace. Nižší administrativní zatížení využívaly převážně malé obce. Za příklad lze uvést Mořinku, která je členem řady svazků obcí, tzv. mikroregionů. V rámci nich obec využila řady příležitostí a vybudovala tak vodovod (DSO Třemole), plynofikovala (DSO VYKO), opravila kapličku a křížek (mikroregion Český kras Pláně) a vybudovala naučnou stezku (mikroregion Berounka). Obec Zvole participovala na provozu vodovodů a hřbitovu. V rámci DSO Dolnobřežansko obce Zvole a ostatní samosprávy uzavřely smluvní akt o provozování příměstské dopravy s ROPIDem (ostatní obce

revitalizace náměstí, stavba čističky odpadních vod, vysazení zeleně, opravy škol, zateplení škol, školek, domovů s pečovatelskou službou a další.

143

Výsledky a závěry dotazníkového šetření spolupracovaly obdobně). Městská policie Mníšku a Jílového vykonávala dílčí činnosti v katastrech smluvních obcí. Samosprávy se převážně sdružovaly za účelem rozvoje a budování technické infrastruktury v obci. Mníšek pod Brdy se vymykal a vedle DSO VOK (vodovody a kanalizace) založil s okolními starosty mikroregion Dolnomníšecko za účelem propagace regionu a rozvoje turismu. Bratřínov, Zvole, Mníšek pod Brdy vytvářely vedle výše zmíněných typů spolupráci bez smluvního základu v oblasti pravidelného setkávání starostů, kteří si vybudovali platformu pro předávání zkušenosti, rad a vzájemné pomoci. V rámci přenesené působnosti až na Mořinku a Bratřínov dotčení zřizovali přestupkovou komisi. Dále spolupráce ležela v oblasti školství, záchranných sborů (hasiči) a další. 23.

Přispívá typ spolupráce, který Vaše obec využívá, k řešení předmětné problematiky? Přináší Vám tato forma spolupráce úspory v rozpočtu? I přes finanční zátěž (větších obcí typu Mníšek pod Brdy, Týnec nad Sázavou)

starostové hodnotili pozitiva spolupráce. Podle Digrina je Mníšek „globálním hráčem“ a náklady spolupráce byly snesitelné. Jejich výše se odvíjela od podaných žádostí o dotace v rámci DSO. Stěžejní bylo nefinanční zhodnocení. Kooperace obcím přinášela značný přínos a viděli v ní prestiž. Role Týnce nad Sázavou v rámci DSO byla podle starosty Kadrnožky stěžejní. Týnec byl přirozenou spádovou oblastí. I přesto že ekonomicky týnecká samospráva vykazovala ztráty, spolupráci Kadrnožka hodnotil pozitivně. Podpora okolních obcí přispěla k efektivnímu fungování a rozvoji celého regionu. Představitelé Mořinky a Černošic jednoznačně v meziobecní spolupráci spatřovali výhody ve snížení administrativní zátěže (převážně Mořinka s 1 zaměstnancem a neuvolněnou starostkou) a zisku finančních prostředků z dotačních titulů. Starostky Jílového u Prahy a Berouna na spolupráci neshledali ani pozitiva, ani negativa. Stoklasa a Česáková vyzdvihli jednotný postup vůči autodopravci zajišťující příměstskou dopravu. Bratřínovská představitelka si cenila hlavně nefinančních dopadů, tedy spolupráce s ostatními starosty a předávání zkušeností a informací. Stoklasa přínosy viděl v optimalizaci a sdílení nákladů. 24.

Pro získání finančních prostředků a prosazení zájmů municipalit si obce budují funkční komunikační kanály, získávají si tak více kontaktů a vyšší míru podpory. Angažují se představitelé Vaší obce za účelem prosazení zájmu obce v:

144

Výsledky a závěry dotazníkového šetření a.

SMO ČR, SMS ČR

b. orgánech kraje c.

poslanecké sněmovny ČR

d. senátu ČR e.

obec spolupracuje s „regionálním patronem“ (spřátelená politicky činná osoba, např. senátorem za daný obvod), který prosazuje zájmy obce na regionální či celostátní úrovni politiky469

Členy Svazu měst a obcí byly ze sledovaného vzorku pouze obce a města Zvole, Mníšek pod Brdy, Černošice (město Černošice slouží představitelům SMO ČR jako demonstrativní příklad znevýhodněné municipality v různých oblastech) a Příbram. Zvolský starosta hlasovací práva předává jiným starostům. Mníšek pak využíval pouze bezplatného servisu. Zbylým samosprávám členství nepřinášelo výrazné výhody, zvláště po zavedení členských příspěvků mj. obce Bratřínov, Mořinka nebo Jílové u Prahy vystoupily. Účast v SMS ČR byla mizivá. Členem bylo pouze Jílové u Prahy, které odstoupilo. Vzhledem k dlouhotrvajícím sporům mezi obecním úřadem Zvole a krajem, Stoklasa kategorizoval přístup vedení kraje ke středočeským obcím. Podle něj se dělily na obce spřízněné, neutrální, nespřízněné a neexistující. Halanová zaujímala spolu s většinou dotazovaných stejný názor. Na černé listině podle postojů starostů byla jižní část okresu Praha-západ. Přesto že starostové na úrovni volených zástupců nekomunikovali, kontakt s jednotlivými odbory kraje realizovali bezproblémově. Oblast kolem Jílového byla podle Halanové zapomenutá jak pro regionální tak i pro celostátní politiku. Vyzdvihovala jednotný přístup a schopnost delegovat a zvolit svého zástupce do vyšších pater politiky v oblastech Příbrami, Benešova nebo Berouna. Za jednu z příčin viděla častou změnu hranic volebního obvodu. Své zástupce měl v zastupitelstvu Beroun a Příbram. Slova starostky Halanové se potvrdila i v případě zvolených zástupců do PSP ČR a Senátu. Za volební obvod, kam spadal i Týnec byli zvoleni senátor Šebek nebo poslanec Jeništa. Za Příbram byli zvoleni poslanci Vandas a Fuksa. Mníšecký starosta zdůraznil zvolení poslankyně Langšádlové a poslance Laudáta, kteří nad regionem drželi jakousi ochranou ruku na rozdíl od senátora Řiháka (starosta Příbrami), který podle Digrina měl jiné starosti než péči o Mníšecko. Pozitivně hodnotil vztah senátora Oberfalzera k Mníšku (před změnou hranic volebního obvodu). Samotný Řihák pak odmítl, že by jako senátor mohl 469 Starostové obcí budují neformální komunikační kanály. Za tím účelem se obrací často na „regionální patrony“. Tímto termínem jsem myslela spřátelenou politicky činnost osobu,která prosazuje zájmy dané samosprávy ve vyšších patrech politiky, tzn. na regionální či celostátní úrovni.

145

Výsledky a závěry dotazníkového šetření jakkoliv finančně přispět k rozvoji obvodu. Všichni starostové kladně oceňovali přístup senátora Oberfalzera (ve volebním obvodu, ve kterém byl zvolen). Nejenom že podporoval řadu kulturních akcí, na mnohé jim i přispěl (dobrovolným hasičů při stém výročí ve Zvoli, na kulturní akce v Bratřínově, Mořince). Aktivní roli senátora vítali i v Berouně. Největší podporu starostové cítili od svých „regionálních patronů“ (spřátelená politicky činná osoba). Označili za ně senátory Oberfalzera nebo Šebka. Nadstandardní vztahy měl starosta Týnce i se starosty, místostarosty nebo zastupiteli okolních obcí a senátory nebo poslance v jedné osobě (např. právě zmínění Šebek a Jeništa, dále zástupci Bystřice a Benešova). Starostka Bratřínova deklarovala blízké vztahy s okolními starosty. Představitelé Mořinky v minulosti spolupracovali s poslancem Schwipplem. Nadstandardní spolupráci měl Mníšek se Slámskou oblastí a starostou Roubíkem. Beroun měl jako želízko v ohni tehdejšího ministra kultury Bessera (bývalý starosta Berouna). Nutno ale dodat, že komunikační kontakty se podle starostů netvořili jednoduše. Proto byla důležitá právě osoba starosty jako reprezentanta obce.

5.7 Sedmý blok šetření „Projednávaná novela RUD“ 25.

V současné době470 je projednávána novela rozpočtového určení daní, jejímž cílem je zmírnění tzv. U křivky v rozložení příjmů obcí. Návrh novely si klade za cíl snížení rozdílu v příjmech mezi Prahou a obcemi s nejnižšími příjmy na trojnásobem z dnešního čtyřapůlnásobku. Novela pozměňuje uplatňovaná kritéria. Přidává nové kritérium „počtu žáků“ s váhou 7 %, váha „prostého počtu obyvatel“ je navýšena na 10 % z původních 3 %, váha kritéria „postupných přechodů“ se snižuje z 94 % na 80 %. Kritérium „celkové výměry katastrálního území“ zůstává s váhou 3 % nezměněno. Praha, Plzeň, Brno a Ostrava oproti současnému stavu ztrácí. Malé obce vesměs souhlasí se zkratkou „velkým vezmeme, chudým dáme“. Svaz měst a obcí ČR ale poukazuje, že by výrazné snížení příjmů čtyř největších měst mohlo mít neblahý vliv i na obyvatele okolních obcí kvůli omezení některých ze služeb (např. na příměstskou dopravu)471 Zhodnoťte připravovanou novelu rozpočtového určení daní, popř. dopady na Vaší obec.

470 471

Dotazníkové šetření probíhalo v období září až listopadu 2011.V té době ucelený návrh představilo pouze MF ČR. IHNED.cz., 20. září 2011.

146

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Názory starostů na novelu vypracovanou Ministerstvem financí ČR se různily. Při zhodnocení

postojů

starostů

k novelu

RUD

není

možné

vysledovat

společné

charakteristiky obcí a měst (velikost samospráv, míra výkonu přenesené působnosti atd.). Spíše se při hodnocení prosazoval osobní názor starostů, méně často jejich politická příslušnost. Obhájce či odpůrce novely lze hledat v celém spektru dotazovaných. Většina starostů se v odpovědi vymezovala vůči daňovým příjmům Prahy, Brna, Ostravy a Plzně. Mezi starosty se objevovaly dva typy názorů. První skupina jednoznačně novelu zákona podporovala (Týnec nad Sázavou, Mníšek pod Brdy, Mořinka, Beroun, Černošice). Druhá skupina byla k předloze rezervovanější. Jednoznačné ji odmítl Stoklasa, Halanová a Řihák. Starosta Bratřínova shledala za problematické pouze některé pasáže (konkrétně seškrtání čtyřem největším městům). Přivítala by navýšení místního rozpočtu, nicméně podle jejich slov: „to nic nezachrání, na investování stejně nebude“.472 Podporu novele Kadrnožka lakonicky vyjádřil tím, že existuje 13 milionů důvodů473, proč být pro. Kladně přijal škrty velkým městům, kterým „to neublíží a nám to výrazně pomůže“.474 Neobával se při snížení rozpočtu Prahy ani regionálních dopadu díky vzájemné provázanosti a potřebě. Mníšecký starosta předlohu považoval za koncepčnější. Viděl ji jako rozumný kompromis, který by v Mníšku „zastavil výprodej majetku města“475 Byl otevřen nižším daňovým příjmů největších měst, jejichž cílem podle starosty mělo být omezení rozhazovačnosti největších samospráv shora. Tyto škrty nepovažoval za dramatické. Domníval se, že by v takovém případě magistrát hlavního města seškrtal prostředky pro městské části. Ty by se pak musely se situací vyrovnat přehodnocením způsobu financování a změnou výdajové struktury. Schválení novely za klíčové označil starosta Černošic. Důvodem jeho souhlasu byla absence dalších rezerv a dostatečné infrastruktury města. Endrlová byla s novelou kvůli vyšším daňovým příjmům spokojená. Starostka nejmenší obce ze šetření zcela odmítla výjimečné postavení Prahy, Brna, Plzně a Ostravy se slovy: „ti už mají základní infrastrukturu hotovou a vykonávají tytéž služby“. Navýšení daňového příjmu o 300 Kč na obyvatele pokládala za zanedbatelné, navýšila by procento sdílení pro obce.

472

Polostrukturovaný rozhovor se starostkou obce Bratřínov Alenou Česákovou (bez politické příslušnosti, kandidovala za uskupení Klidné žití 2) ze dne 5. října 2011. 473 Týnec nad Sázavou by oproti současnému systému získal o 13 milionů z RUD navíc. 474 Polostrukturovaný rozhovor se starostou obce Týnec nad Sázavou Mgr. Martinem Kadrnožkou (bez politické příslušnosti, kandidoval za uskupení Volba pro město) ze dne 27. října 2011. 475 Polostrukturovaný rozhovor se starostou města Mníšek pod Brdy Ing. Petrem Digrinem, Ph.D. (bez politické příslušnosti, kandidoval za STAN) ze dne 12. října 2011.

147

Výsledky a závěry dotazníkového šetření Proti návrhu novely se zcela postavili starostové Zvole, Příbrami a Jílového. Stoklasa a Řihák vyjádřili stranický postoj k této předloze. Stoklasa hájil směřování ODS, i přesto že v té době strana ještě nepředstavila svůj ucelený postoj k RUD (později byl vypracován Argumentář k rozpočtovému určení daní). Byl tedy příznivcem zastropování největších měst a zvýšení daňových příjmů ostatních samospráv. Prostředky rozdělované v rámci dotačních titulů by rovnoměrně rozdělil. Přivítal by každé navýšení, ale „ne za cenu, že to bude na úkor někoho jiného, (...) protože to vráží klín mezi malé a menší oblasti bydlení vůči těm velkým. (...) Systém se tak rozváží a začne se rozbíjet. Nechci a nepřeji si revoluci. Přeji se evoluci.“476 Halanová se domnívala, že návrh novely nemá šanci na schválení kvůli tomu, že „je to politické (pozn. autora: téma), někteří politici si tím sbírají politické body. Tím, že se tady mává hadrem RUD.“477 S krácením daňových příjmů nesouhlasila kvůli odlišné skladbě výdajů a výkonu specifické agendy. Obávala se nepřímého dopadu na sousedící oblasti (hlavně v příměstské dopravě, stejné postoje měly Stoklasa a další). Nesoulad s návrhem zastával i starosta za ČSSD Řihák. Řešení spatřoval v navýšení přerozdělovaného objemu prostředků, nikoli v dílčích změnách přidělovacího mechanismu. Ve svých zamyšleních o současné ekonomické krizi a nepokojích ve světě (uvedl Arabské jaro, demonstrace nezaměstnaných ve Španělsku nebo demonstranty v New Yorku) predikoval změnu celého demokratického systému.

476

Polostrukturovaný rozhovor se se starostou obce Zvole Ing. Miroslavem Stoklasou (ODS) ze dne 29. září 2011. Polostrukturovaný rozhovor se starostkou města Jílové u Prahy Mgr. Květou Halanovou (SNK Evropští demokraté) ze dne 5. října 2011. 477

148

Závěr

Závěr Cílem diplomové práce bylo zodpovědět výzkumnou otázku, zda „Vyhovuje současný stav financování obcí jejich politickým představitelům tak, aby bylo zajištěno realizování základních úkolů a poslání obcí? Je podle relevantních aktérů diskuze (politických stran a hnutí, SMO ČR, SMS ČR) nutná reforma veřejných financí? Mění se názor politických reprezentantů na nutnost reformy veřejných financí v závislosti na velikosti obce?“ Kvůli přehlednosti a systematičnosti je závěr rozdělen do dvou částí. První část přináší dílčí shrnutí jednotlivých bloků z šetření polostrukturovaného dotazování. Druhá část se pak věnuje samotnému závěru a zodpovězení výzkumných tezí.

1. Shrnutí vlastního výzkumu Šetření mezi starosty Středočeského kraje přineslo zajímavé závěry. Proto je v následující

části

závěru

shrnuji.

Závěry

sledují

jednotlivé

části

„Scénáře

polostrukturovaného dotazování“. Jeho cílem je jednotlivá zjištění systematizovat a ucelit tak, aby byla čtenářem uchopitelná a přehledná. Pro zpřehlednění shrnuji postoje starostů obcí do tabulek, které naznačují převažující stanoviska k současnému systému financování měst a obcí ČR. Výpovědní hodnota těchto tabulek se vztahuje pouze k mému výzkumu, nevyplývají z nich zevšeobecňující závěry platné pro všechny místní samosprávy ČR. Z prvního bloku šetření s názvem „Objem finančních prostředků“ vyplynulo, že všichni dotazovaní starostové považují současný systém financování obcí a měst ČR minimálně za problematický, většina se kloní k alespoň dílčím systémovým změnám. Tabulka 50: Četnost obcí považující stávající systém financování místních samospráv ČR za problematický

Systém financování je problematický pro starosty municipalit: Obce 1. typu: Bratřínov, Mořina, Zvole Obce 2. typu: Jílové u Prahy, Mníšek pod Brdy, Týnec nad Sázavou Obce 3. typu: Beroun, Černošice, Příbram Zdroj: autorka.

Se zajištěním běžného provozu bojují nejmenší samosprávy pohybující se těšně nad hranicí sto obyvatel (Mořinka a Bratřínov) a město Černošice, které patří mezi obce

149

Závěr s rozšířenou působností. I přesto že závěry Analýzy vytvořené pro MF ČR uváděly, že míra krytí přenesené působnosti v průměru u obcí 3. typu je téměř stoprocentní, město Černošice se ale ze statistiky vymyká. Je to dáno počtem trvale hlášených obyvatel a velikostí správního obvodu. Daňové příjmy města Černošice jsou o poznání nižší než je tomu u početnějšího Berouna a Příbrami478 a případné schodky způsobené výkonem státní správy pro tak široký správní obvod není možné subvencovat z daňových příjmů, jak je běžnou praxí jiných samospráv. Příznivější situace panuje u Zvole s téměř 1 500 rezidenty. Propad je zaznamenán u obcí 2. typu. Města s pěti tisíci obyvateli získávají nejnižší daňový výnos na obyvatele a podobně jako u Černošic míra krytí státní správy byla podhodnocena. Starostové se zasazují za změnu systému. Explicitní podporu novely RUD vypracované MF ČR, resp. poslaneckou iniciativou vyjádřil starosta Digrin. Projekty většího investičního rázu realizují pouze největší samosprávy ze šetření. Druhý blok otázek věnující se „přenesené působnosti“ přinesl překvapivé výsledky zpochybňující závěry Analýzy vypracované konsorciem vysokých škol pro MF ČR479. Výše příspěvku podle Analýzy zcela pokryla náklady obcí s rozšířenou působností a nízkou úroveň hrazení obcím prvého typu. Výsledky tohoto šetření poodhalují zcela opačné závěry. Starostové „jedničkových“ obcí státní subvenci označili za zcela dostačující. Podle nich by se nemusel měnit ani systém přidělování tohoto transferu. Nejpostiženějšími se ukázaly být obce 3. typu, které byly nuceny kvůli propadům příspěvků omezit samosprávné činnosti související s rozvojem municipality a realizací investičních projektů. Tabulka 51: Srovnání výsledků mého šetření v otázce výše příspěvku na přenesenou působnost se závěry Analýzy vypracované pro MF ČR

Výše příspěvku na přenesenou působnost Analýza Typ obce Závěry mého šetření vypracovaná pro MF ČR dostatečný podhodnocený Obce 1. typu podhodnocený podhodnocený Obce 2. typu podhodnocený dostatečný Obce 3. typu Zdroj: autorka.

478 479

Beroun má třikrát víc obyvatel a Příbram pět a půlkrát více obyvatel než Černošice. Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009.

150

Závěr Oddělení a sledování výdajů obou působností není příliš jednoduché480, zvláště pro malé obce. Vyčíslené náklady neměla ani všechna větší města (např. Týnec nad Sázavou a Beroun). Z těch, co oddělené náklady sledovaly, lze vyčíslit míru kofinancování přenesené působnosti. Její výše se pohybovala v rozmezí 20-50 procent. Starosta Černošic kvůli nesnadnému vyjádření subvenci města vyčíslil absolutně, tj. na běžných výdajích 3-4 miliony, na investičních pak 12 milionů. Tabulka 52: Oddělené sledování a evidence nákladů na přenesenou působnost a samosprávu

Oddělené vyčíslení nákladů na státní správu a samosprávu Jílové u Prahy, Mníšek pod Brdy, Černošice, Příbram evidují: neevidují: Bratřínov, Mořinka, Zvole, Týnec nad Sázavou, Beroun Zdroj: autorka.

Smíšený model veřejné správy přivítali starostové Týnce nad Sázavou, Černošic, Zvole a Jílového u Prahy. Za negativum označili finanční příspěvek státu. Starostové Mníšku pod Brdy a Berouna shledali systém jako fungující, i přes některé neduhy. Jednoznačným odpůrcem byl starosta Příbrami. Tabulka 53: Postoj starostů k smíšenému modelu veřejné správy využívaného v ČR

Postoj starostů k smíšenému modelu veřejné správy vykonávanému v ČR podpora:

Mořinka (s výtkou), Bratřínov (s výtkou), Zvole, Jílového u Prahy, Mníšek pod Brdy (s výtkou), Týnec nad Sázavou, Černošice, Beroun (s výtkou)

odpůrce:

Příbram

Zdroj: autorka.

Třetí blok otázek byl zaměřen na „samosprávu“. Starostové současný systém financování považují za neudržitelný. Při zajišťování chodu obcím se základním výkonem státní správy dostačují prostředky pouze na běžný provoz. Kvůli napjatým rozpočtům zastupitelstva nemohou na rozvoj samosprávy žádat o dotace se spoluúčastí a tyto obce se dostávají do pasti, jakého bludného kruhu rozvoje. „Dvojkové“ municipality a Černošice poskytují běžný provoz a omezený rozvoj. Obce s rozšířenou působností za přispění dotací a schválených žádostí o čerpání prostředků realizují víceméně bezproblémový běžný provoz a rozvoj obce.

480

Kvůli dělení úvazků, sdílení kancelářských prostor úředníky obou typů správy (vč. topení, svícení, kancelářské techniky, atd.).

151

Závěr Tabulka 54: Typy obcí podle výkonu běžného provozu, rozvoje a investování

Obce v samosprávné působnosti dostačují na výkon: Bratřínov, Mořinka, Zvole běžného provozu: běžného provozu a omezeného rozvoje:

Jílové u Prahy, Mníšek pod Brdy, Týnec nad Sázavou, Černošice

běžného provozu, rozvoje a investování:

Beroun, Příbram

Zdroj: autorka.

Všechny typy samospráv jsou nejvíce zatížené mandatorními výdaji (chod úřadu a mzdy zaměstnanců, údržba veřejných prostranství a komunikací, odpady atd.). Starostové jako závažný problém označili absenci financí na investice. Tuto záležitost je možné řešit pouze hlubší změnou řízení a financování samospráv. S nárůstem počtu obyvatel a území (nepřímo také výdaje samosprávy ovlivňuje míra kofinancování přenesené působnosti) zastupitelstva rozšiřují poskytované služby, což vede k nárůstu výdajů (Beroun s aquaparkem a Příbram s divadlem). Předmětem čtvrtého bloku bylo „rozpočtové určení daní“. Při hodnocení systému financování samospráv a postojů a preferencí politický představitelů rozhodují specifické charakteristiky obcí a měst a míra napjatosti rozpočtu. V této situaci (všichni starostové deklarovali určitou napjatost v rozpočtu) se politická příslušnost starostů jeví jako druhotná. Povaha lokální politiky ovlivňuje u menších obcí politický prostor. Nízké rozpočty omezují volené představitele v jejich rozhodování a řízení obce. Starostové se tedy shodnou na nevyhovujících oblastech financování. Odlišnosti je možné spatřit při jejich řešení. Nejčastěji znělo od politických činitelů samospráv, že objem přerozdělovaných prostředků ze sdílených daní je nedostatečný a bylo by třeba ho posílit. Téměř všichni dotazovaní by stávající model RUD modifikovali (kritéria i koeficienty). Pouze starosta Řihák prohlásil, že je vše o ceně a vyjádřil podporu (deklaroval své hlasování v Senátu ČR) dnešnímu mechanismu (projednávanou novelu RUD předloženou poslanci STAN označil za populistickou481).

481 Starosta Řihák současně i senátor za ČSSD vystupoval jako lokální politik odlišně od ostatních dotazovaných starostů (kteří nepůsobili ve vyšší politice), kteří se vyjadřovali smířlivě a do lokálních témat nevměšovali celostátní politiku (nebo alespoň celostátní politika nebyla výraznou součástí rozhovoru). Řihákovou propojení s celostátní politikou mělo zároveň vliv i zájmovém sdružování Příbrami a roli regionálního patrona. Ostatní starostové spíše zastávali roli „hospodáře-manažera“ a na celý systém financování nahlíželi optikou funkčnosti nikoli politicky.

152

Závěr Tabulka 55: Dělení obcí podle typů změn rozpočtového určení daní

Změny rozpočtového určení daní: změna objemu prostředků Zvole, Jílové u Prahy, Týnec nad (starostům nastavení Sázavou, Příbram systému nepovažují za klíčové): Beroun, Černošice změna vah kritérií: Bratřínov, Mořinka, Mníšek pod Brdy změna vah i kritérií: Zdroj: autorka

Závěry mého šetření přinesly opět odlišné výsledky od závěrů Analýzy financování vypracované pro MF ČR482. Za hlavní klíč dělení starostové stanovili počet obyvatel, počet sezónních obyvatel a počet trvale žijících ale nepřihlášených obyvatel v obci, kteří spotřebovávají služby a infrastrukturu obce. Je to dáno blízkostí velké aglomerace Prahy, masovou výstavbou rodinných domů v příměstských oblastí Prahy a rekreační funkcí těchto středočeských samospráv, kterou tvoří pro obyvatele Prahy. Tabulka 56: Kritéria přidělování sdílených daní podle dotazovaných starostů

Kritéria, podle kterých by dotazovaní starostové dělili rozpočtového učení daní počet obyvatel, počet sezónních obyvatel, počet trvale žijících hlavní kritéria: ale nepřihlášených obyvatel v obci vedlejší kritéria:

velikost katastrálního území, technická infrastruktura, délka komunikací, počet žáků škol

další relevantní demografická struktura, nadmořská výška kritéria: Zdroj: autorka.

Velikost katastrálního území, technická infrastruktura, délka komunikací a počet žáků škol pak mohou hrál roli vedlejších kritérií. Odlišné výsledky přinesla Analýza vypracovaná pro MF ČR. Důvod odlišnosti výsledků je dán podrobným zaměřením se na obce a města Středočeského kraje, které odkrývají regionální specifika a odlišnosti (Analýza poskytuje obecné závěry o všech českých municipalitách). Podobné výsledky mého šetření by mohly být zaznamenány v oblastech s velkou aglomerací. U hlavních kritérií se závěry obou šetření shodovaly, diference byla patrná u kritérií s nižší váhou.

482

Konsorcium vysokých škol, 13. února 2009.

153

Závěr Tabulka 57: Kritéria přidělování sdílených daní podle Analýzy financování vypracované konsorciem vysokých škol pro MF ČR

Kritéria, podle kterých by Analýza vypracovaná pro MF ČR dělila sdílené daně hlavní kritéria:

počet obyvatel, rozloha obce

vedlejší kritéria:

školství, technická a občanská infrastruktura

Zdroj: autorka.

V otázce upřednostnění sdílených daní nebo místních daní, resp. poplatků starostové Berouna, Týnce nad Sázavou, Černošic, Mořinky a Bratřínova podporovali větší váhu sdílených daní. Reprezentanti Mníšku pod Brdy a Jílového u Prahy zvažovali zavedení jediné komunální daně. Řihák řešení spatřoval v posílení místních daní doprovázené vymezením kompetencí a vymezení politické zodpovědnosti. Tabulka 58: Dělení municipalit podle preferování sdílených nebo místních daní

Větší váhu by dotazovaní starostové dali: sdíleným daním:

Bratřínov, Mořinka, Týnec nad Sázavou, Beroun, Černošice

místním daním, resp. poplatkům

Zvole, Jílové u Prahy (zamýšlení se nad jediná komunální daň), Mníšek pod Brdy (zavedení jediné komunální daně), Příbram

Zdroj: autorka.

Spektrum sdílených daní by rozšířili všichni činitelé, nicméně v reálnost tohoto kroku nevěřili. Objevily se dva názory. Jeden reprezentoval Kadrnožka a Řihák, podle nichž nejsou důležité konkrétní tituly, ale diverzifikace příjmů a celkový objem. Druhá skupina představila své návrhy řešení. Nejčastěji by koš daní rozšiřovali dotazovaní o daně z příjmů fyzických a právnických osob, méně často o spotřební daň. V páté části starostové zodpovídali otázky s tématikou „dotací“. Respondenti se podle postoje ke stávajícímu dotačnímu systému rozdělili do dvou skupin. První skupině systém vyhovuje a čile ho využívá. Spadají sem největší města ze vzorku se širokým odborným aparátem a překvapivě obce Mořinka (čerpá prostředky skrze DSO). Do druhé skupiny náležejí ostatní samosprávy, jejichž starostové systém označili za nevyhovující kvůli jeho administrativně, finančně-správní náročnosti a kvůli udělování dotací procházejících přes krajskou rozhodčí komisi podle politické příslušnosti starosty obce. Starostové deklarovali lepší vztahy s minulým vedením kraje. Nicméně je nutné podotknout, že úspěšným žadatelem bylo vedle města Příbrami vedené sociálně demokratickým senátorem Řihákem i město Beroun. Obě města ale disponují odborným

154

Závěr Tabulka 59: Dělení obcí podle postojů starostů k systému poskytovaných dotací

Podoba systému dotací dotčeným starostům: vyhovuje (zachovali by jeho podobu):

Mořinka (díky účasti na DSO), Beroun, Příbram

nevyhovuje (změnili by ji kvůli (1), (2)):

Bratřínov, Zvole, Jílové u Prahy, Mníšek pod Brdy, Týnec nad Sázavou, Černošice

(1) administrativně, finančně-správní náročnosti (2) udělování dotací procházejících přes krajskou rozhodčí komisi podle politické příslušnosti starosty obce Zdroj: autorka.

aparátem, který schopný připravit kvalitní žádost o dotaci. Přesto v případě menších Středočeských měst a obcí existuje jistá korelace mezi přidělováním krajských dotací a politickou příslušností středočeských starostů. Ti starostové, kteří by dotační tituly zrušili (až na havarijní a dotace na následky katastrof, popř. na velké investiční projekty), by objem prostředků přidělovali přímo obcím na základě jasně stanovených kritérií. Všichni respondenti o dotace žádali, stejně tak je čerpali. Ruku v ruce s kontroverzí přidělování krajských dotací a upozorňování na nevyhovující stav byly středočeské samosprávy nejméně úspěšné právě v krajských dotacích. Nejčastějšími poskytovateli bylo Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstvo vnitra, státní mimorozpočtové fondy, hlavně SF dopravní infrastruktury, SF životního prostředí a SF rozvoje bydlení. Všechny dotazované samosprávy usilovaly o prostředky z fondů EU. Obce žádají na celou škálu služeb. Závisí na vybavenosti obce, postavené infrastruktuře a politických preferencí. Menší obce spíše budují základní infrastrukturu, větší obce pak investují do rozvoje obce a kvality života obyvatel. V šestém bloku rozpracovávám problematiku „zájmů“, resp. otázku meziobecní spolupráce, zájmového sdružování obcí a reprezentaci municipalit skrze „regionální patrony“. Nedostatek finančních prostředků a snaha o rozvoj samospráv podněcovala obce

155

Závěr Tabulka 60: Typy meziobecní spolupráce podle výkonu přenesené správy a samosprávy

Meziobecní spolupráce v oblasti: Typ správy:

Účel kooperace: rozvoj obce, prohlubování vztahů mezi municipalitami (např. skrze samosprávy: DSO žádají o dotace a čerpají finanční prostředky (Mořinka)) přenesené přenos části nebo celého výkonu státní státní správy působnosti:

Způsob kooperace: na základě vytvoření DSO (dobrovolného svazku obcí), veřejnoprávní smlouvy, smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo mohou zakládat právnické osoby veřejnoprávní smlouva

Zdroj: autorka:

a města k meziobecní spolupráci. Obce a města spolupracovali při zajišťování samosprávných úkonů i při výkonu přenesené působnosti. Četnost spolupráce korelovala s velikostí municipality. Častěji se sdružovaly obce menší, Beroun a Příbram spíše výjimečně. Vyplývá to z rozdrobeného charakteru územně-správní struktury České republiky. Menší a malé obce nedisponovaly dostatečným odborným aparátem, proto k zajištění veřejných služeb a statků starostové volili meziobecní spolupráci v různých formách (od zakládání dobrovolných svazků obcí, před sdružováním se za účelem splnění konkrétního úkolu až po starostovské platformy, na kterých si vyměňovali své zkušenosti a informace). Spolupráce jim přinášela ušetření administrativních nákladů spojených s čerpáním dotací. Starostové hodnotili vzájemnou spolupráci velmi pozitivně. Výhody spatřovali také v nefinanční oblasti. Kooperace jednotlivých obcí s okolními přispívala k rozvoji regionu a efektivnímu fungování. Starostové ve spolupráce spatřovali prestiž. Abych mohla postihnout všechny oblasti, ve kterých si jednotlivé obce a její představitelé budují funkční komunikační kanály (mohou být i neformálního charakteru), definovala jsem pro účely svého výzkumu termín „regionální patron“. Označuje spřátelenou politicky činnou osobu, která prosazuje zájmy obce ve vyšších sférách politiky. Tento formát spolupráce byl četněji využíván než členství v zájmových sdruženích typu Svaz měst a obcí nebo Sdružení místních samospráv ČR. Členství v zájmových organizacích samosprávám nepřinášelo výrazný přínos. Zpoplatnění členství bylo pro Mořinku, Bratřínov či Jílové u Prahy důvodem k pozastavení nebo ukončení členství.

156

Závěr Tabulka 61: Četnost členství dotazovaných municipalit v zájmových sdruženích

Členství municipalit ze šetření v zájmových sdruženích:

SMO ČR

současní Zvole, Mníšek pod Brdy, Černošice (slouží jako demonstrativní členové příklad znevýhodněné obce) bývalí Mořinka, Bratřínov a Jílové u Prahy (vystoupily) členové

současní žádná municipalita ze vzorku nebyla členem Členové členové SMS ČR: bývalí Jílové u Prahy (členství přerušili) členové Zdroj: autorka.

Oblasti Příbrami, Berouna nebo Benešova lze spatřovat jako integrované celky schopné delegovat a zvolit své zástupce do vyšší politiky. Političtí představitelé jižní část okresu Praha-západ nebyli schopni jednotně vystupovat jako výše zmíněné oblasti. Zároveň se nacházeli na černé listině hejtmana Ratha. Středočeské obce a města byla podle svých představitelů podporována právě nejvíc ze strany regionální patronů. Nejčastěji se jednalo o senátory (např. senátor Oberfalzer, Šebek), poslance (např. poslanec Vandas, Laudát, Fuksa) nebo ministra (tehdejší ministr kultury Besser). Starostové vyzdvihovali aktivní roli hlavně senátora Oberfalzera (podporoval municipality také drobnými finančními příspěvky). Roli senátora a zároveň starosty za okres Příbrami Řiháka však dotčení nehodnotili tak pozitivně. Sám Řihák se proti této pozici negativně vymezil a odmítl, že by jakkoli mohl finančně přispět k fungování municipalit v jeho obvodě483. Poslední blok šetření se věnoval „projednávané novele RUD“. Starostové se při svých hodnoceních návrhu novely rozdělili na dva tábory. Hlavním měřítkem byl jejich osobní názor, v menší míře politické předsvědčení než charakteristika obce. Většina starostů se v odpovědi vymezovala vůči daňovým příjmům Prahy, Brna, Ostravy a Plzně. Mezi jednoznačné zastánce lze řadit starosty Týnce nad Sázavou, Mníšku pod Brdy, Mořinky, Berouna a Černošic. Podporovali škrty městům se zvláštními koeficienty přepočtu sdílených daní. Přivítali by navýšení rozpočtů „svých“ samospráv na jejich úkor kvůli tomu, že jsou nuceni rozprodávat majetek města a nedisponují rezervami a dostatečnými prostředky na chod obcí a měst. Opačný názor zastával starosta Stoklasa, 483

I přesto že je obeznámen s fungováním lokální politiky.

157

Závěr

158

Tabulka 62: Dělení obcí podle postoje k projednávané novelu RUD

Postoje dotazovaných představitelů samospráv k projednávané novele RUD Mořinka, Mníšek pod Brdy, Týnec nad Podpora Sázavou, Beroun, Černošice návrhu: Odmítnutí celého návrhu: částí

Zvole, Jílové u Prahy, Příbram Bratřínov

Zdroj: autorka.

který prosazoval postoje ODS, Řihák a Halanová, která v projednávání viděla pouze možnost politického zviditelnění.

2. Zodpovězení výzkumných tezí Česká republika je vázána pravidly financování územních samospráv Evropskou chartou místní samosprávy, která vymezuje právo municipalit na přiměřené vlastní zdroje. Vzhledem ke smíšenému systému veřejné správy, který se uplatňuje vedle ČR i u ostatních středoevropských zemích (Německo, Rakousko, Maďarsko, Polsko, Belgie a další), by financování přenesené působnosti nemělo být subvencováno vlastními zdroji samosprávy a omezovat tak samosprávy v jejich rozvoji. Municipalitám, které kofinancují přenesenou působnost na úkor samospráv, je tak porušeno právo garantované Ústavou a Evropskou chartou484. Dalším faktorem, který podle některých autorů (např. Keating485) může ovlivnit výši

finančních

prostředků

v rozpočtech

obcí,

resp.

autonomii

volených

vlád

v rozhodování, je značně rozdrobená sídelní struktura. Proto se mnozí autoři (napříč obory) zaměřují na vztah vlastních zdrojů, resp. sdílených daní a dotací a transferů. Tomuto zájmu odpovídají i postoje dotazovaných starostů, kteří řídí obce v podmínkách napjatých rozpočtů a kterým prostředky dostačují pouze na běžný provoz. Obce 1. typu nedosáhnou na dotace se spoluúčastí. Nacházejí se v pasti a nemají dostatek prostředků na rozvoj a investice. V lepším postavení se nacházejí obce 2. a 3. typu, které jsou za přispění dotací schopné zajišťovat běžný provoz a rozvoj obce. Závažným nedostatkem pro všechny samosprávy je absence finančních prostředků na investice. Názory starostů v těchto podmínkách proto nedeterminuje ideologická podstata či politická témata (souvisí to také s nízkou úrovní ideologizace a ovlivňováním volebních výsledků tzv. sousedským efektem486), ale spíš výkon agendy v podmínkách nízkých rozpočtů, které limitují volené zástupce v jejich rozhodování. Různorodost ve velikosti a počtu obyvatel municipalit se 484

Ústavní soud se přesto k této skutečnosti prozatím nevyjádřil. V této otázce nepanuje mezi autory soulad. 486 S nárůstem počtu obyvatel se tato tendence snižuje, např. v případě Příbrami. 485

Závěr promítá do úloh, které samosprávy mohou plnit. Z toho důvodu starostové totožně vymezili problematické aspekty systému financování územních samospráv (RUD, dotace, příspěvek na přenesenou působnost, roli místních daní atd.) a deklarovali nutnost jeho reformy. Odlišná velikost a počet obyvatel ovlivňují role a úroveň poskytovaných veřejných služeb. Způsob prosazování zájmů se u jednotlivých velikostních kategorií samospráv liší. Zájmy municipalit jsou v mnohých případech odlišné. Tato skutečnost vede k oslabení jednotného „hlasu“ obcí a měst a napomáhá k udržení statutu quo a k existenci mnoha iniciativ zastupujících tyto názory obcí a měst. V ČR se aplikuje kombinovaný model fiskálního federalismu, který vymezuje finanční vazby mezi veřejnými rozpočty. Rozhodujícími příjmy jsou pro české municipality sdílené daně. Obdobnou roli ale stále ne tak významnou hrají dotace a transfery (i přesto že trend v minulých letech šel směrem posilování této položky). Ve srovnatelné situaci z hlediska skladby příjmů místních rozpočtů se nacházejí reprezentanti severo a středoevropské skupiny států - Rakousko a Německo. Municipality v těchto zemích jsou politicky a finančně autonomní na rozdíl od ČR, která spadá do kategorie zemí středo a východoevropských zemím s nižší mírou finanční autonomie, současně typickou i pro jihoevropské systémy. Společně s Rakouskem, Itálií, Portugalskem nebo Maďarskem patří ČR mezi ty státy, jejichž hlavní zdroj příjmů (sdílené daně) je určován bez jejich přítomnosti nebo s omezenou participací. Neúčelové dotace pak jsou užívány jako stabilizační prostředek centrální vlády. Nicméně nenutí samosprávy k efektivní alokaci prostředků. Účelovými dotacemi vlády pak mohou ovlivňovat výdajovou strukturu obcí. Při zamyšlení, kterou cestou se ve svém následujícím vývoji ČR pustí, nesmíme opomenout i slabé postavení komunální vlády487. Starostové českých municipalit stejně jako jejich jihoevropští kolegové navazují často neformální komunikační vztahy se svými „regionálními“ patrony (jeden z důvodů, proč by tomu tak mohlo být, je možné hledat v erozi zájmového sdružování488). České municipality disponují odpovědností za poskytování veřejných služeb a podílem na výdajích HDP. Těmito kompetencemi se ale přibližují severo a středoevropské skupině. Nicméně silnější tendence vykazuje Polsko a Maďarsko. Zároveň se domnívám, že se český model díky charakteru lokální politiky a její „nepolitické“ podobě v nejmenších obcích společně s fragmentovanou municipální strukturou podobá v překvapující šíři státům jihoevropské skupiny. V tuto chvíli by

487

Důvodem slabého postavení není vágní zakotvení v legislativě, ale nízká míra finanční autonomie municipalit. Zájmové sdružování obcím a městům nepřináší výrazné výhody. Některé samosprávy ze šetření vystoupily z těchto organizací (např. ze SMO ČR) jenom kvůli zpoplatnění členství.

488

159

Závěr s největší pravděpodobností ani snahy o reformu financování měst a obcí ČR nevyústily v implementování modelu severoevropských systémů s nezávislostí v rozhodování, silnou decentralizací funkcí a výraznými fiskálními pravomocemi. Odlišné způsoby prosazování zájmů municipalit vedly k erozi zájmového sdružování. Nicméně existuje489 celá řada iniciativ, jejichž hlavním cílem byla změna Tabulka 63: Vývoj RUD a charakteristiky jednotlivých období

Vývoj přerozdělování sdílených daní Etapa Charakteristiky

1993-1995

nová podoba zákona; vyšší podíl vlastních příjmů; diference ve výnosnosti mezi okresy; využívání vyrovnávacích dotací; konkurence mezi obcemi o sídlo podnikatele

1996-2000

nedostatečné krytí základních potřeb samospráv; přetrvávání daňová konkurence mezi municipalitami a využívání kompenzačních vyrovnávacích dotací

2000-2007

změna systému přidělování sdílených daní (velikostní kategorie, procento sdílení, jediné kritérium); zakonzervování rozdílů ve výnosech mezi velikostními kategoriemi; skokové přechody (značný rozdíl mezi koeficienty u obcí největších a nejmenších) a uplatňování trendu "kupování" obyvatel (uměle si municipality navyšovaly častokrát za pomocí finančních prostředků počet obyvatel); nižší daňové příjmy u malých obcí; nenaplněna snaha o slučování obcí

2008 - do současnosti

minimalistická verze novely; zavedení nových kritérií přerozdělování; nárůst příjmů u nejmenších obcí; specifické postavení Prahy, Brna, Plzně a Ostravy; "U-křivka"; rozdíl mezi koeficienty u obcí největších a nejmenších zachován

Další etapa vývoje? (první polovina r. 2012: projednávání novely RUD v PSP ČR)

navýšení objemu přerozdělovaných prostředků; změna systému přerozdělování; snaha o narovnání "U-křivky"; odebrání specifického statutu Brnu, Plzni a Ostravě (rozšíření velikostních kategorií); krácení příjmů Praze, Brnu, Plzni a Ostravě

Zdroj: autorka.

489

V minulosti také existovala.

160

Závěr systému financování. Preference těchto iniciativ se prolínají a odrážejí i díky provázanosti lokální politiky s regionálními patrony v programech politických stran. Jsou také předmětem četných politických diskuzí. Pluralismus těchto zájmů udržuje určitý statut quo a štežuje dosažení všeobecného konsenzu. Proto vývoj rozpočtového určení daní, které vychází z řady legislativních úprav, rozděluji do čtyř období. První spadá mezi léta 19931995, druhá etapa je zasazena do let 1996-2000. Na ni navazuje období let 2000-2007. Novela RUD platná od 1. ledna r. 2008 zahájila prozatím poslední etapu vývoje, která, v případě schválení nové podoby zákona předložené poslanci na podzim r. 2011, vyústí v nové údobí. Zvýšená aktivita zainteresovaných subjektů a předvolební programy všech parlamentních stran (i těch, co zasedaly v PSP ČR v období předchozím) poukazovaly na nutnost reformy veřejných financí. Poprvé se v programech významněji vymezily strany i v otázce rozpočtového určení daní a změny systémů dotací. Rozpočtové určení daní zaujímá v diskuzích větší část. Domnívám se, že tuto reakci zapříčinily stoupající preference strany TOP 09, která kandidovala společně s hnutím Starostové a nezávislí, kteří otázku financování místních samospráv měly jako hlavní prvek programu a jejichž členové dříve působili v iniciativách490 lobujících za změnu systému financování. Jsem přesvědčena o tom, že pokud by vládní koalice nebyla stíhaná problémy ve straně Věci veřejné, že byl mohla být koalice rozdělena na dva tábory na jedné straně TOP 09 a STAN proti ODS na straně druhé. Téma financování měst a obcí se tak dostalo do obecného povědomí umocněného finanční a hospodářskou krizí. Financování municipalit se tak vyprostilo ze skupiny témat „druhého řádu“491 do popředí. Ostatní politické strany byly nuceny se vymezit v otázce místního financování. Zároveň již byly známy výsledky „Analýzy financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD“, které si nechalo zpracovat MF ČR konsorciem vysokých škol a které mělo poskytnout data pro změnu systému. Nevýhodou této Analýzy bylo, že do ní nebyla zahrnuta data a údaje z r. 2008. Nebylo zaznamenáno zlepšení postavení nejmenších obcí, které přinesla reforma RUD platná od první dne roku 2008. Těmito chybnými údaji se pak zaštiťovaly některé subjekty a jednotlivci. Zároveň se výsledky mého výzkumu mezi starosty Středočeského kraje, které bylo provedeno od září do listopadu r. 2011, tzn. starostové reflektovali změny systému a jeho dopady, lišily od závěrů Analýzy v pilířích RUD a míry subvencování 490

Stanislav Polčák a Jana Juřenčáková byli spoluautory Iniciativy za živý venkov. Juřenčáková dále vedla Zlínskou iniciativu. Politické strany do té doby nepředstavily ucelený postoj k systému financování. V programech se objevovaly pouze dílčí témata. Přesto aktéři při rozpravách v PSP ČR upozorňovali na klíčovost financování místních samospráv, prostřednictvím něhož se rozvíjí demokratický rámec. 491

161

Závěr přenesené působnosti obcemi a městy. Důvodů diference bylo hned několik. Za prvé jsem se zaměřila na úzce profilovanou skupiny municipalit kolem Prahy, tzn. kolem velké aglomerace, která odhalila regionální specifika a odlišnosti, které Analýza pro MF ČR díky širokému a do jisté míry zobecňujícímu492 záběru nebyla schopna vysledovat. Za druhé starostové při svých odpovědích kalkulovaly se změnami, které se uskutečnily v rámci RUD, v systému dotací a transferů, resp. příspěvku na přenesenou státní správu. Zmíněné šetření odkrylo mnoho zajímavostí a poskytlo značný objem výzkumné matérie. Výzkum přinesl nečekané závěry. Odhalila jsem regionální specifika, charakteristiky zkoumaného vzorku a zvláštní typ zájmového sdružování na platformě regionálního patrona a spolupráci starostů nejenom v nefinanční otázkách. I přesto, že některé obce (zvláště 2. typu) doplácejí na kooperaci, považují ji za prestižní a umožňuje jim společně vystupovat při zajišťování veřejných služeb493. Tyto nečekané závěry by si zasloužily hlubší zkoumání, která by odkryla, zda starostové při zajišťování veřejných zájmů v tomto regionu hrají roli jako jejich jihoevropští kolegové či zda jsou municipality schopné prosadit své zájmy v centru jednotně skrze své organizace. Zajímané závěry by mohla také přinést analýza vztahu zájmových sdružení či iniciativ a fungování politických stran, resp. zda a jaký mají tyto subjekty vliv na podobu stranického systému. Na postoje politických stran k systému financování měst a obcí ČR, politickými stranami zúženo na RUD, dotace a příspěvek na státní správu494, není možné nahlížen ideovou optikou495. Není možné vysledovat jednotný trend mezi stranami pravicovými nebo levicovými. Celou debatu politických stran, zájmových uskupení a názory starostů na reformu systému financování lze zjednodušit na témata změny velikostních kategorií obcí, resp. zvláštní postavení Prahy, Brna, Ostravy a Plzně, existence systému dotací, nejednotné vedení dotačních titulů a jejich množství, hrazení přenesené působnosti a narovnání „Ukřivky“. Předložení novely zákona vládními poslanci TOP 09 a STAN vedly k polemice o koaličním střetu. TOP 09 a STAN předložily ministerský návrh zákona o RUD prostřednictvím poslaneckého návrhu a obešly tak své koaliční partnery, za což byly všemi parlamentními stranami kritizovány. Hrozba vládní krize se otevřela při předložení zcela opačných stanovisek ODS, TOP 09 a STAN v jejich argumentářích. Jejich polemika a 492

Do šetření konsorcia vysokých škol byly zahrnuty vybrané samosprávy z celé republiky, tzn. z 6249 obcí a měst. Kooperují např. při zajišťování příměstské dopravy. Společně vystupují na jednání při uzavírání smlouvy s autodopravcem. Mníšecký nebo týnecký region dokonce kooperují při rozvoji turismu. 494 Aktéři zcela opomněli místní daně. V programech stran sice byla zmínka o posílení finanční autonomie municipalit, její faktická realizace ale pokulhává. Zároveň aktéry ani „netlačí“ mezinárodní závazky, protože se ČR necítí být vázána pravidlem Evropské charty místní samosprávy, podle kterého by měly být místní samospráv zahrnuty do procesu změny legislativy týkající se finanční autonomie. 495 Převážná většina kandidujících uskupení se na lokální úrovni (alespoň ve zkoumaném vzorku) neprofiluje ideově. Profilují se spíše na jakési „lokální“ štěpné linii podle toho, co občany v regionu „trápí“. 493

162

Závěr následná rozprava v PSP ČR o nové podobě zákona se v podstatě omezila pouze na spor o krácení velkých měst a nemožnosti nastavení spravedlivého systému financování místní úrovně správy. Do procesu vstoupily i zájmové skupiny, které i přes dílčí odlišnosti postojů navázali spolupráci, aby na jednáních s MF ČR, resp. s vládou vystupovaly jednotně496. K projednávaným tématům přidaly i otázky věnující se změně daně z nemovitostí a posílení role zastupitelstva v kompetenci úpravy daně497. Nicméně zde nebyly úspěšní. I přes deklaraci ministra financí nedošlo k vypracování nového „revolučního“ zákona. Předložená novela vychází pouze ze „starší“ úpravy zákona. S největší pravděpodobností je to dáno nejednotností postojů zainteresovaných aktérů, vč. dotazovaných starostů v podmínkách značně rozdrobené sídelní struktury498. Neexistuje jednotný přístup všech starostů v ČR. Střetávají se postoje velkým a malých měst, obcí umístěných na spodní hranici „U-křivky“ a těch, co ze sdílených daní získávají vyšší příjmy a těch municipalit s odlišným regionálním postavením. Vzhledem ke „regionální kompaktnosti“ „mého“ vzorku lze vysledovat určitou korelaci mezi velikostí obce a názorem politických reprezentantů. V oblasti samosprávy nejmarkantnější rozdíl v názorech byl mezi starostkou nejmenší obce ze vzorku (Mořinka)499 a starostou největšího města ze vzorku (Příbram)500. Za změnu systému v podobě navýšení objemu přerozdělovaný prostředků skrze RUD, zrušení systému dotací a transferů a převedení těchto prostředků přímo obcím nebo navýšení daňové autonomie a posílení role místních daní se vedle starostek nejmenších obcí ze vzorku také stavěli starostové obcí nacházejících se na dolní hranici příjmů na obyvatele ze sdílených daní, tzn. kategorie obcí (ze šetření vyplynulo) s 1 500 – 6 500501 obyvateli, zvláště pokud se jednalo o obce 2. nebo 3. typu. V oblasti výkonu státní správy by se naopak nejvíce ke změně systému klonili starostové obcí 3. typu, resp. 2 typu (jen v případě, pokud jejich počet obyvatel se pohybuje ve výše zmíněných mezích). Na úrovni celé republiky lze pravděpodobně mezi starosty nalézt určité společné tendence, přesto jednotící linii mezi všemi zainteresovanými aktéry není možné vysledovat. Domnívám se, že přes tyto spory a nejednotnost jsme nejblíže ke změně systému financování obcí a měst ČR, jednak proto, že došlo k otevření tématu na parlamentní úrovni a jeho akceptování do vládního prohlášení, za druhé kvůli 496

Jednotný postoj zájmových uskupení byl reflektován pouze částečně (dosud podle jednáních). Z budoucích jednáních ho bude možné analyzovat a stanovit, zda jsou schopné tyto skupiny vystupovat jednotně a pevně a zda jsou schopny se dohodnout na klíčových záležitostech. Vzhledem k uzávěrce odevzdání diplomové práce není možné tyto postoje při vyjednáváních novely zákona o rozpočtovém určení daní vyzkoumat do detailu. Jednání o novele zákona stále probíhá v PSP ČR. 497 Pravomoc upravovat místní daně posiluje finanční autonomii municipalit. 498 Tento poznatek vyplývá i ze závěrů zmíněné Analýzy vypracované pro MF ČR konsorciem vysokých škol. 499 Preferovala systémovou změnu. 500 Preferoval by pouze dílčí úpravy, např. navýšení objemu přerozdělovaných sdílených daní a role místních daní. 501 Velikostní kategorie byla upravena podle závěrů mého výzkumu.

163

Závěr jednotnosti zájmových uskupení v otázce změny systému (i přesto že jejich konkrétní postoje se v dílčí otázkách liší) a jejich prolnutí se starosty některých obcí502 a jejich zaktivizování, za třetí kvůli otevření debaty mezi odbornou veřejností a za čtvrté kvůli přítomnosti strany TOP 09 a hnutí STAN503 ve vládní koalici, jejichž nosným tématem programu byla systémová změna financování samospráv a kteří budou tlačit na prosazení tohoto bodu programu. Jsem přesvědčena, že předložená podoba zákona o rozpočtovém určení daní v této podobě neprojde PSP ČR. Vzhledem k polarizaci mezi starosty velkých měst na jedné straně a těch menších na straně druhé se domnívám, že větší podpoře se bude těšit návrh, který bude postaven na převedení prostředků z dotačních titulů do RUD, ponechání zvláštního postavení hlavnímu městu a zmírnění škrtů (oproti navrhovanému) u města Brna, Ostravy a Plzně a vyrovnání „U-křivky“. Otázka posilování finanční autonomie obcí a měst a příspěvku na přenesenou působnost zůstane neprojednána. Přesto se domnívám, že by měli političtí představitelé zvážit systémovou změnu nejenom financování územní samosprávy, ale celkové postavení veřejné správy a zvážit slučování obcí a přiblížení se dle mého názoru funkčnímu systému severo a středoevropských států. S ohledem na předchozí kapitoly, vč. výsledků šetření lze stanovit, že současný systém financování měst a obcí ČR jednotlivým aktérům nevyhovuje a usilují o jeho změnu (ať se jedná o politické strany, zájmová uskupení, starosty municipalit nebo o jejich iniciativy). Obce a města jsou omezovány objemem finančních prostředků, které mají vliv na úroveň poskytování veřejných služeb a prosazování programů vítězných subjektů na obecních úřadech či radnicích. Politická rovina nabývá na významnosti při snižování příjmů. Díky fragmentaci sídelní struktury mají obce a města různé velikosti jiné zájmy a role, proto lze identifikovat celou řadu postojů, které se odrážejí ve vzniku iniciativ a v programech politických stran podporujících změnu systému. Názory politických představitelů se mění v závislosti na velikosti obce. Za zmínku stojí dichotomie v názorech starostů obce Mořinka a Přibrami (ze šetření) nebo dichotomie postojů u přestavitelů největších měst se specifickým postavením504 a u starostů obcí nacházejícími se na spodní hranici „U-křivky“. Tato diplomová práce, v jejímž rámci byl uskutečněn výzkum mezi starosty měst a obcí ČR, verifikovala nastíněné výzkumné teze. Závěry mé diplomové práce nastínily cestu dalšího výzkumu, kterému bych se chtěla i nadále věnovat. Při dalším zkoumání bych se

502

Jako důkaz může sloužit uskutečněná demonstrace starostů podporujících změnu zákona. Silné postavení nezávislých starostů ve vládní koalici lze vnímat jako určitý precedens. Domnívám se, že nezávislí starostové a TOP 09 budou mít značný vliv na budoucí podobu systému financování (nejenom kvůli tomu, že systém financování měst a obcí ČR je jejich prioritním tématem, ale také proto, že ministr financí pochází právě z tohoto uskupení). 504 Praha, Brno, Plzeň a Ostrava jsou městy disponujícími specifickým postavením. 503

164

Závěr chtěla vypořádat s odlišnými závěry Analýzy vypracované konsorciem vysokých škol pro MF ČR, dále pokračovat rozšířením datového vzorků a věnovat se specifickému zprostředkování zájmů skrze regionální patrony a iniciativy, které mají vliv na podobu stranický systém a do určité míry vypovídají o ideovém zakotvení a hodnotách politických stran.

165

Seznam tabulek

Seznam tabulek Tabulka 1: Zařazení států do vertikální typologie Hesse a Sharpeho obohacené Heineltem a Hlepasem o skupinu států střední a východní Evropy ........................ 19 Tabulka 2: Změny ve struktuře příjmů místních samospráv v letech 1995 - 2005 II. ................................................................................................................................. 32 Tabulka 3: Taxonomie daňové autonomie .............................................................. 34 Tabulka 4: Daňová autonomie místních vlád, četnost využívání jednotlivých kategorií daňové autonomie pro místní úrovně vlád evropských členských zemí OECD ...................................................................................................................... 35 Tabulka 5: Podíl daní v členění dle způsobu daňové autonomie na příjmech decentralizovaných úrovní vlády v roce 2002 (v %) ............................................... 36 Tabulka 5: Pokračování ........................................................................................... 37 Tabulka 6: Doporučení Světové banky pro výdajové určení .................................. 38 Tabulka 8: Obecní a regionální daně v zemích EU (rok 2001) ............................... 39 Tabulka 8: Pokračování ........................................................................................... 40 Tabulka 11: Daňové příjmy místních vlád (z celkových příjmů)............................ 42 Tabulka 12: Určení sdílených daní .......................................................................... 43 Tabulka 13: Dotační příjmy podle druhu (Vzhledem k nejednotnosti v překladu jednotlivých typů dotací, zachovávám v grafickém zobrazení anglickou mutaci celé tabulky, platí i pro následující tabulky.) .................................................................. 49 Tabulka 13: Pokračování ......................................................................................... 50 Tabulka 13: Pokračování II. .................................................................................... 51 Tabulka 14: Dělení účelových dotací podle jejich využití (2004, v %) .................. 52 Tabulka 15: Pokračování (horizontální čtení) ......................................................... 52 Tabulka 16: Pokračování II. .................................................................................... 53 Tabulka 17: Vývoj dotačních příjmů podle typu dotací (2000-2004, v %)............. 54

166

Seznam tabulek Tabulka 18: Pokračování ......................................................................................... 55 Tabulka 19: Pravomoci evropských municipalit podle vertikálního dělení ............ 56 Tabulka 20: Počet municipalit v České republice v letech 1989 - 2007 ................. 61 Tabulka 21: Místní samosprávy v členských státech EU (2004) ............................ 62 Tabulka 23: Financování samospráv v členských státech EU (2004 ...................... 63 Tabulka 23: Pokračování ......................................................................................... 64 Tabulka 25: Velikostní skupiny obcí podle stavu k 1. 1. 2006 ............................... 64 Tabulka 25: Pokračování ......................................................................................... 65 Tabulka 26: Míra soběstačnosti obcí v ČR (1994-2006, v %) ................................ 68 Tabulka 27: Daňová autonomie místních rozpočtů v ČR podle metodiky OECD (1995-2005, v %) ..................................................................................................... 69 Tabulka 28: Vývoj příjmů a výdajů rozpočtů obcí a DSO v ČR, po konsolidaci, druhové třídění (1997-2006, v %) ........................................................................... 70 Tabulka 29: Míra krytí přenesené působnosti ......................................................... 73 Tabulka 30: Míry krytí dle správních rolí obcí v jednotlivých letech ..................... 74 Tabulka 31: Vývoj míry krytí příspěvku na přenesenou působnost. ....................... 76 Tabulka 32: Daňové příjmy místních rozpočtů v ČR na jednoho trvale bydlícího obyvatele (v Kč) ...................................................................................................... 80 Tabulka 33: Daňové příjmy velikostně srovnatelných obcí (2 kategorie) (2000) ... 84 Tabulka 34: Velikostní koeficienty jednotlivých velikostních kategorií obcí......... 86 Tabulka 35: Pokračování ......................................................................................... 87 Tabulka 36: Daňové příjmy na jednoho obyvatele v jednotlivých velikostních kategorií srovnání platného, schváleného a vládou navrženého rozpočtového určení (v Kč) ....................................................................................................................... 87 Tabulka 37: Pokračování ......................................................................................... 88 Tabulka 38: Daňové příjmy vybrané kategorie obcí před a po přijetí zákona o RUD ................................................................................................................................. 88 Tabulka 39: Změny počtu obcí v jednotlivých velikostních kategorií .................... 89

167

Seznam tabulek Tabulka 40: Posílení systému o koeficient rozlohy (Návrh Iniciativy za živý venkov, 2006) .......................................................................................................... 95 Tabulka

41:

Velikostní

kategorie

obcí

upravené

na

základě

sociálně-

demokratického návrhu ........................................................................................... 96 Tabulka 42: Pokračování ......................................................................................... 97 Tabulka 43: Vládní návrh novely RUD: rozdělení celkových zisků a ztrát podle velikostních kategorií .............................................................................................. 99 Tabulka 44: Pokračování ....................................................................................... 100 Tabulka 45: Dopady novely na výnosy ze sdílených daní dle velikostních kategorií ............................................................................................................................... 100 Tabulka 46: Pokračování ....................................................................................... 101 Tabulka 47: Srovnání návrhu a stávajícího systému sdílených daní ..................... 116 Tabulka 48: Dopady modelu a kompenzace pro Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň ... 116 Tabulka 49: Četnost obcí považující stávající systém financování místních samospráv ČR za problematický ........................................................................... 149 Tabulka 50: Srovnání

výsledků mého šetření v otázce výše příspěvku na

přenesenou působnost se závěry Analýzy vypracované pro MF ČR ................... 150 Tabulka 51: Oddělené sledování a evidence nákladů na přenesenou působnost a samosprávu ............................................................................................................ 151 Tabulka 52: Postoj starostů k smíšenému modelu veřejné správy využívaného v ČR ............................................................................................................................... 151 Tabulka 53: Typy obcí podle výkonu běžného provozu, rozvoje a investování ... 152 Tabulka 54: Dělení obcí podle typů změn rozpočtového určení daní ................... 153 Tabulka 55: Kritéria přidělování sdílených daní podle dotazovaných starostů .... 153 Tabulka 56: Kritéria přidělování sdílených daní podle Analýzy financování vypracované konsorciem vysokých škol pro MF ČR............................................ 154 Tabulka 57: Dělení municipalit podle preferování sdílených nebo místních daní 154 Tabulka 58: Dělení obcí podle postojů starostů k systému poskytovaných dotací 155

168

Seznam tabulek Tabulka 59: Typy meziobecní spolupráce podle výkonu přenesené správy a samosprávy ............................................................................................................ 156 Tabulka 60: Četnost členství dotazovaných municipalit v zájmových sdruženích 157 Tabulka 61: Dělení obcí podle postoje k projednávané novelu RUD ................... 158 Tabulka 62: Vývoj RUD a charakteristiky jednotlivých období ........................... 160

169

Seznam grafů

Seznam grafů Graf 1: Dělení veřejné správy.................................................................................. 22 Graf 2: Centralizovaný model fiskálního federalismu ............................................ 25 Graf 3: Decentralizovaný model fiskálního federalismu......................................... 26 Graf 4: Kombinovaný model fiskálního federalismu .............................................. 26 Graf 5: Příjmy veřejných rozpočtů .......................................................................... 28 Graf 6: Rozdělení místních vlád OECD podle charakteru příjmů .......................... 30 Graf 7: Změny ve struktuře příjmů místních samospráv 1995 - 2005 I. ................. 31 Graf 8: Daňová autonomie místních vlád v závislosti na míře daňové decentralizace ................................................................................................................................. 33 Graf 9: Daně místních samospráv jako podíl na HDP v tržních cenách ................. 41 Graf 10: Podíly příjmů samospráv z místních daní, sdílených daní a mezivládních dotací ....................................................................................................................... 44 Graf 11: Typy dotací ............................................................................................... 46 Graf 12: Klasifikace dotací (OECD) ....................................................................... 47 Graf 13: Destabilizace celkových příjmů SCG dotacemi........................................ 48 Graf 14: Model kombinovaného fiskálního federalismu s ČR do roku 2000 ......... 66 Graf 15: Model kombinovaného fiskálního federalismu s ČR od roku 2001 ......... 67 Graf 16: Význam obecních rozpočtů v rámci veřejných financí ČR (1994-2006, v %) ............................................................................................................................ 68 Graf 17: Struktura příjmů obcí v ČR (1994-2006, v %).......................................... 70 Graf 18: Srovnání dynamiky daňových příjmů, běžných dotací a běžných výdajů obcí ČR (1994-2006) ............................................................................................... 71 Graf 19: Struktura daňových příjmů municipalit v ČR (1994-2006, v %).............. 78 Graf 20: Podíl daně z nemovitostí na celkových a daňových příjmech obcí (v %) 79

170

Seznam grafů Graf 21: Struktura daňových příjmů municipalit v letech 1993-1995 .................... 81 Graf 22: Struktura daňových příjmů municipalit v letech 1996-2000 .................... 83 Graf 23: Struktura daňových příjmů municipalit platná od roku 2001 ................... 85 Graf 24: Počet obyvatel a daňové příjmy podle velikostních kategorií (2007) ....... 90 Graf 25: Rozdělení rozpočtového určení daní platné od 1. ledna 2008 .................. 99 Graf 26: Daňové příjmy na obyvatele: srovnání RUD platného od r. 2001 a 2008 (v tis. Kč) ................................................................................................................... 101 Graf 27: Počet obyvatel ku sdíleným daní podle novely z roku 2007 (v %)......... 115 Graf 28: Průměrný výnos sdílených daní na obyvatele za kategorii: stávající vs. návrh ...................................................................................................................... 117

171

Seznam použité literatury

Seznam použité literatury 1. Dokumenty, zákony, primární zdroje 1. Analýza veřejné správy České republiky (souhrnná zpráva). Projekt Phare „Zdokonalení veřejné správy“. Září 1998. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.nvf.cz/archiv/versprava/analyza/kapitola_v.htm. 2. Asociace samostatných odborů ČR. Finanční hospodaření územních samosprávných celků, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://asocr.cz/dokumenty/2011/110906rozpocty.pdf. 3. Bartoněk, J. Návrh SMS ČR na postup konstrukce nového zákona o RUD. Svaz místních samospráv ČR. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smscr.cz/content/soubory/tymy_sms/00054_navrh_sms_cr_na_rud.pdf. 4. Bartoněk, J. Návrh SMS ČR na postup konstrukce nového zákona o RUD. Svaz místních samospráv ČR. Den malých obcí, 10. března 2009. [online]. [cit. 11. 12. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.denmalychobci.cz/file/dmo/prezentace/31/smscr.pdf. 5. Council od Europe. A Handbook on Finance at Local and Regional Level.Odborný komentář doplnil Davey, K. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/loksam05/pokrajine/pokr-man-2008/HandbookFinance.pdf. 6. Council od Europe. Evropská charta místní samosprávy. Původní znění In: Council od Europe. A Handbook on Finance at Local and Regional Level.Odborný komentář doplnil Davey, K. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/loksam05/pokrajine/pokr-man-2008/HandbookFinance.pdf.; Česká verze. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.asociacekraju.cz/vismo5/dokumenty2.asp?id_org=450022&id=69290. 7. Černý, I. Navrhované změny ve financování obcí podle požadavků Svazu měst a obcí ČR. 8. celostátní konference finanční správy a rozvoj měst. Svaz měst a obcí ČR, 11. listopadu 2005. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW:

172

Seznam použité literatury http://www.smocr.cz/nase-akce/celostatni-financni-konference/soubor-vybranychprednasek-a-prezenatci-8-financni-konference.aspx 8. Česká strana sociálně demokratická. Jistoty a prosperita. Volební program ČSSD pro volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. 2006. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.cssd.cz/data/files/volebni-program2006.pdf. 9. Česká strana sociálně demokratická. Jistoty pro lidi, naděje pro naši zemi. Volební program ČSSD pro volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. 2009. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.cssd.cz/data/files/programova_brozura_el.verze-2009.pdf. 10. Česká strana sociálně demokratická. Program změny a naděje. Lepší budoucnost pro obyčejné lidi. 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.cssd.cz/data/files/volebni_program_velky2010.pdf. 11. Česká strana sociálně demokratická. Střednědobý program. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.cssd.cz/data/files/strednedobyprogram.pdf. 12. Český statistický úřad. Obce České republiky. 2010. WWW: [online]. [cit. 17. 01. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/t/F400463097/$File/130210102.pdf 13. Dobešová, M. Práce v regionech jako nová výzva. Věci veřejné. 12. prosince 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.veciverejne.cz/xiiideova-konference-vv.html. 14. Jakob, O. Nové RUD míří do meziresortního připomínkového řízení. 26. července 2011. Ministerstvo financí ČR, odbor Financování územních rozpočtů a programové financování. 26. července 2011. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/tiskove_zpravy_63335.html?year=2011. 15. Janota, E. Novela zákona o daních z příjmů. 8. celostátní konference finanční správy a rozvoj měst. Svaz měst a obcí ČR, 11. listopadu 2005. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/nase-akce/celostatni-financnikonference/soubor-vybranych-prednasek-a-prezenatci-8-financni-konference.aspx 16. Juřenčáková, J.; Polčák, S. Návrh na změnu rozpočtového určení daní. Iniciativa za živý venkov. 8. srpna 2006. [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.moderniobec.cz/download/mo/MO_reforma.pdf.

173

Seznam použité literatury 17. Kadečka, S.;Rigel, F. Výkon státní správy – kompetence, odpovědnost. Ministerstvo vnitra ČR. 16. září 2009. [online]. [cit. 10. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/vykon-statni-spravy-kompetence-pdf.aspx. 18. Kalkulačka výnosů sdílených daní podle návrhu novely RUD Ministerstvem financí ČR. [online]. [cit. 24. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://starostovenezavisli.cz/danova-kalkulacka.html. 19. Kazimirski, P. Věci veřejné – strana s budoucností. Věci veřejné. 12. prosince 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.veciverejne.cz/xii-ideova-konference-vv.html. 20. Kohout, J. Situace Věcí veřejných. Věci veřejné. 12. prosince 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.veciverejne.cz/xii-ideova-konferencevv.html. 21. Komárek, E. V novém roce nové rozdělení daní pro obce. Rekapitulace vývoje problematiky řešení rozpočtového určení daní pro obce. Ministerstvo financí ČR, 01/2008. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mvcr.cz/clanek/v-novem-roce-nove-rozdeleni-dani-pro-obce.aspx. 22. Komunistická strana Čech a Moravy. Zpřesněná koncepce oddělení pro regionální, komunální politiku a občanský sektor ÚV KSČM pro období po VII. sjezdu KSČM. 19. února 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.kscm.cz/politika-kscm/regionalni-a-komunalni-politikakscm/obsahove-materialy/46561. 23. Komunistická strana Čech a Moravy. Volební program KSČM do PS PČR 2006 2010. 2006. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.kscm.cz/politika-kscm/volebni-program. 24. Komunistická strana Čech a Moravy. Volební program KSČM do PS PČR 2010 2014. 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.kscm.cz/politika-kscm/volebni-program. 25. Konsorcium vysokých škol. Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD. Praha: VŠE, 13. února 2009. 26. Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová. Volební program 2010-2014. 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://kdu.ecpaper.cz/#page=1.

174

Seznam použité literatury 27. Kypetová, J. „Analýza“ a další otázky kolem financování obcí. Svaz měst a obcí: Den malých obcí, 10. března 2009. [online]. [cit. 11. 12. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.denmalychobci.cz/file/dmo/prezentace/31/smocr.pdf. 28. Kulhánek, P.; Kaválek, J. Zvyšující se přenos úkolů státní správy na obce s rozšířenou působností bez odpovídajícího finančního krytí a bez odpovídající technické přípravy. Karlovy Vary, 11. ledna 2012. [online]. [cit. 13. 01. 2012]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovaniobci/prenesena-statni-sprava-cise-preteka.aspx. 29. Liptáková, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. Ministerstvo vnitra ČR, Odbor územní veřejné správy, 2003. [online]. [cit. 29. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/odbor/reforma/priloha1.pdf. 30. Marek, J.; Pánková, M.; Šímová, P.; (eds.). Veřejná správa v České republice. Ministerstvo vnitra ČR. Praha: 2003. [online]. [cit. 10. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/odbor/moderniz/vs_vcr.pdf. 31. Martínek, R.; Přibyl, I.; Křeček, S. Oranžová kniha – Regionální politika, bydlení a veřejná správa. Česká strana sociálně demokratická. Praha: 30. ledna 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.cssd.cz/kestazeni/volebni-programy/oranzove-knihy-cssd-pro-volby-2010/regionalni-politikabydleni-a-verejna-sprava/. 32. Ministerstvo financí ČR. Důvodová zpráva k návrhu novely rozpočtového určení daní. 2011. [online].2011a. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/getFile.aspx?itemID=62726. 33. Ministerstvo financí ČR. Návrh novely rozpočtového určení daní. Nový model sdílených daní pro obce. Červen 2011. [online]. 2011b. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Prezentace__RUD_Novy_model_sdilenych_ dani_pro_obce_04062011.pdf. 34. Ministerstvo financí ČR. Navržené změny v RUD územních samosprávných celků. 16. října 2007. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.google.cz/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBwQFjAA&url=http %3A%2F%2Fwww.spov.org%2Fpetice-proti-diskriminaci-obyvatelvenkova%2Fministr-financi-kalousek-k-rozpoctovemu-urcenidani.aspx&rct=j&q=navr%C5%BEen%C3%A9%20zm%C4%9Bny%20v%20RUD

175

Seznam použité literatury %20%C3%BAzemn%C3%ADch%20samospr%C3%A1vn%C3%BDch%20celk% C5%AF%20Ing.%20Miroslav%20Kalousek%20ministr%20financ%C3%AD%201 6.10.2007&ei=1PuaTsqYHImL4gTnrPiABA&usg=AFQjCNGWHmA4JBY0N0N FliWQL6NyA34VNQ&sig2=8YjDJFXLUTHAzfZk3TKzJw. 35. Ministerstvo financí. Návrh zákona č. 243/ 2000 Sb. o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Červenec 2011. [online]. 2011c. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Navrh_novely_o_RUD_uplne_zneni_072011_pdf.pdf. 36. Ministerstvo financí ČR. Vyhláška 245 o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.19. srpna 2010. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Vyhlaska_245_2010_Sb.pdf. 37. Ministerstvo vnitra ČR. Analýza provedených kontrol a dozoru u územních samosprávných celků v letech 2006 – 2010 s návrhem konkrétních opatření směřujících k jasnému rozdělení kompetencí mezi Nejvyšší kontrolní úřad, Ministerstvo financí a ostatní kontrolní orgány ve veřejné správě. 8. února 2011. [online]. [cit. 25. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-provedenych-kontrol-a-dozoru-u-usc2006-2010-pdf.aspx 38. Ministerstvo vnitra ČR. Metodika stanovení plánovaných nákladů na výkon státní správy. 2007. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/CENMSFQN2NX8/$FILE/metod_stanoveni_planovanych_nakl_%2 0na_vykon_stspr%20.pdf. 39. Ministerstva vnitra ČR. Postup pro stanovení výše příspěvku na výkon státní správy jednotlivým obcím a hlavnímu městu Praze. 2008. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/475_2008_SR_P8_pdf.pdf. 40. Ministerstva vnitra ČR. Příspěvek na výkon státní správy. Odbor územní veřejné správy, 18. února 2010. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.mvcr.cz/clanek/prispevek-na-vykon-statni-spravy.aspx.

176

Seznam použité literatury 41. Ministerstva vnitra ČR. Vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://portal.gov.cz/wps/WPS_PA_2001/jsp/download.jsp?s=1&l=388%2F2002. 42. Návrh reformy financování obcí z daňových výnosů. Sestavil tým starostů a poradců pod vedením senátorky Jany Juřenčákové. Zlín, 17. května 2007. [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=n%C3%A1vrh%20reformy%20financov %C3%A1n%C3%AD%20obc%C3%AD%20z%20da%C5%88ov%C3%BDch%20 v%C3%BDnos%C5%AF%20zl%C3%ADn%2017.%20kv%C4%9Btna%202007& source=web&cd=1&ved=0CB4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.spov.org%2F data%2Ffiles%2Fnavrh-reformy-financovani-obci-definit070520.doc&ei=vGKhTuHbC6SL4gSVltXWBA&usg=AFQjCNGvDn7cChoqNKSQ2y9gHRvPq1MHw&sig2=grUoBR_UJWObSKo1H6o4xg. 43. Návrh zákona ze dne

2003, kterým se mění zákon č. 243/2000 sb.,

o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, zákon č. 100/1988 sb., o sociálním zabezpečení, , zákon č. 114/1988 sb., o působnosti orgánů české republiky v sociálním zabezpečení, zákon č. 564/1990 sb., o státní správě a samosprávě ve školství, zákon č. 289/1995 sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, zákon č. 306/1999 sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, zákon č. 104/2000 sb., o státním fondu dopravní infrastruktury, zákon č. 257/2001 sb., o knihovnách a podmínkách provozování veřejných knihovnických a informačních služeb a zákon č. 18/1997 sb., o mírovém využití jaderné energie a ionizujícího záření. [online]. [cit. 26. 10. 2011]. Dostupné na WWW: www.crho.org/otevri_soubor.php?id=4848. 44. Občanská demokratická strana. Argumentář k rozpočtovému určení daní. 2011. [online]. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/dokumenty/ArgumRUDwww.pdf. 45. Občanská demokratická strana. Nabízíme Vám pravici. 2002. [online]. 2002a. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/programy/program_2002s.pdf.

177

Seznam použité literatury 46. Občanská demokratická strana. Řešení, která pomáhají. 2010. [online]. 2010a. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/programy/volebniprogram2010.pdf. 47. Občanská demokratická strana. Řešení pro budoucnost. Program psaný s občany. 2009. [online]. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/programy/volebni-program2009.pdf. 48. Občanská demokratická strana. Společně pro lepší život. 2006. [online]. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/programy/program_2006.pdf. 49. Občanská demokratická strana. Vize 2020. únor 2010. [online]. 2010b. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/politicky-program/vize2020. 50. Občanská demokratická strana. Volební desatero. 2002. [online]. 2002b. [cit. 20. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ods.cz/docs/programy/program_2002.pdf. 51. Parlament České republiky. Návrh poslanců Petra Gazdíka, Heleny Langšádlové, Jana Farského, Pavola Lukši, Stanislava Polčáka, Jana Husáka, Václava Horáčka a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony /sněmovní tisk 541/ - prvé čtení. Stenografický zápis 33. schůze. 1. února 2012. Senát, 6. funkční období. [online]. [cit. 03. 03. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/033schuz/s033047.htm#h38. 52. Parlament České republiky. Návrh poslance Oty Fejfara na vydání zákona, kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), ve znění zákona ČNR č. 79/1991 Sb., zákona ČNR č. 166/1992 Sb., zákona ČNR č. 321/1992 Sb., zákona ČNR č. 10/1993 Sb. a zákona č. 189/1993 Sb., a mění a doplňuje zákon ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákona ČNR č. 35/1993 Sb., zákona č. 157/1993 Sb., zákona č. 302/1993 Sb., zákona č. 315/1993 Sb., zákona č. 323/1993 Sb. a zákona č. 85/1994 Sb. Stenografický zápis 32. schůze. 29. června 1995. Poslanecká sněmovna, 1. volební období, 1993 - 1996. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/stenprot/032schuz/s032066.htm. 53. Parlament České republiky. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a

178

Seznam použité literatury některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů.Stenografický zápis 10. schůze. 6. prosince 2007. Senát, 6. funkční období. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=6&IS=3776& T=140#st140. 54. Parlament České republiky. Sněmovní text 1197. Návrh zastupitelstva Ústeckého kraje na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. 10. listopadu 2005, Poslanecká sněmovna, 4. volební období, 2002 - 2006. [online]. [cit. 26. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=1197&ct1=0 . 55. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 1206. Návrh poslance O. Fejfara na vydání zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými pravidly České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). Poslanecká sněmovna, 1.volební období, 1993 – 1996. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t120600.htm. 56. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 210/0. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 - 2010. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=210&CT1=0. 57. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 319. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?O=5&T=319. 58. Parlament České republiky. Sněmovní text 319/0 – Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Základní informace z Poslanecké sněmovny a informace o jednání v Senátu. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://senat.cz/xqw/xervlet/ppsenat/historie?action=detail&value=2159. 59. Parlament České republiky. Sněmovní text 319/0, část č. 1/4. Novela zákona o rozpočtovém určení daní - RJ. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=11288.

179

Seznam použité literatury 60. Parlament České republiky. Sněmovní text 319/0, část č. 2/4. Novela zákona o rozpočtovém určení daní - RJ. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=11289. 61. Parlament České republiky. Sněmovní text 319/0, část č. 3/4. Novela zákona o rozpočtovém určení daní - RJ. Příloha č. 1a, 1b, 2. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 - 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=11290. 62. Parlament České republiky. Sněmovní text 319/0, část č. 4/4. Novela zákona o rozpočtovém určení daní - RJ. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=11291. 63. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 435/0. Vládní návrh zákona o rozpočtovém určení daní – EU. Poslanecká sněmovna, 3. volební období, 19982002. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=435&ct1=0. 64. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit. 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&t=541&snzp=1. 65. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/0. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit. 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=541&CT1=0. 66. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/1. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit. 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=541&ct1=1. 67. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 541/2, část č. 1/2 . Usnesení RV k tisku 541/0. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit. 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=541&ct1=2. 68. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 934/0, část č. 1/2. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 3. volební období, 1998-2002.

180

Seznam použité literatury [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=28851. 69. Parlament České republiky. Sněmovní tisk 974/0, část č.1/3. Vládní návrh zákona o rozpočtovém určení daní. Procenta podílu jednotlivých obcí na výnosech určených daní. Poslanecká sněmovna, 3. volební období, 1998-2002. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=974&CT1=0. 70. Parlament České republiky. Společná zpráva výborů Poslanecké sněmovny č. 1342 k poslaneckému návrhu zákona, kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), ve znění zákona České národní rady č. 579/1991 Sb., zákona České národní rady č. 166/1992 Sb., zákona České národní rady č. 321/1992 Sb., zákona České národní rady č. 10/1993 Sb. zákona č. 189/1993 Sb. a zákona č. 57/1995 Sb. Poslanecká sněmovna, 1.volební období, 1993 – 1996. 27. června 1995. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t134200.htm. 71. Parlament České republiky. Vládní návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 1996, předložený k prvému čtení. Stenografický zápis 35. schůze. 18. října 1995. Poslanecká sněmovna, 2. volební období, 1993 - 1996. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/stenprot/035schuz/s035004.htm. 72. Parlament České republiky. Usnesení PS č. 1049 k vládnímu návrhu zákona o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) /sněmovní tisk 435/ třetí čtení (26. května 2000). Poslanecká sněmovna, 3. volební období, 1998-2002. [online]. [cit. 22. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=34636. 73. Parlament České republiky. Usnesení č. 66 výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj ze 14A schůze dne 17. října 2007. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 - 2010. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=11404. 74. Parlament České republiky. Usnesení č. 118 rozpočtového výboru z 13. schůze dne 6. dubna 2011. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit.

181

Seznam použité literatury 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=69874. 75. Parlament České republiky. Usnesení č. 210 organizačního výboru ze 43. schůze 12. ledna 2012. Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2014. [online]. [cit. 22. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&v=ORGV&ct=210. 76. Parlament České republiky. 22. schůze, 244. hlasování, 31. 10. 2007, 09:35. Novela zákona o rozpočtovém určení daní. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 - 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/hlasy.sqw?G=45978&o=5. 77. Parlament České republiky. 27. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů /sněmovní tisk 319/ - prvé čtení podle § 90 odst. 2. Stenografický zápis 22. schůze. 16. října 2007. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 - 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/022schuz/22-1.html#99. 78. Parlament České republiky. 119. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů /sněmovní tisk 319/ - druhé čtení. Stenografický zápis 22. schůze. 24. října 2007. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/022schuz/22-6.html#622. 79. Parlament České republiky. 120. Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů /sněmovní tisk 319/ - třetí čtení. Stenografický zápis 22. schůze. 31. října 2007. Poslanecká sněmovna, 5. volební období, 2006 2010. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/eknih/2006ps/stenprot/022schuz/22-10.html#1097. 80. Parlament České republiky. 260. usnesení Senátu z 10. schůze dne 6. prosince 2007. Senát, 6. funkční období. 6. prosince 2007. [online]. [cit. 30. 9. 2011].

182

Seznam použité literatury Dostupné na WWW: http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/htmlhled?action=doc&value=45258. 81. Peake, K. Boj proti korupci. Věci veřejné. 12. prosince 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.veciverejne.cz/xii-ideova-konferencevv.html. 82. Portál na podporu rozvoje obce. Tvorba programu rozvoje obce. [online]. [cit. 24. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.rozvojobci.cz/news/tvorba-programurozvoje-obce1/. 83. Průša, L.; Kadečka, S.; Vedral, J.; Brůna, M.; Rothanzl, L.; Staša, J. Dozor nad samostatnou a přenesenou působností územních samosprávných celků. Sborník ze semináře. 6. Června 2006, Ministerstvo vnitra ČR, odbor dozoru a kontroly veřejné správy. [online]. [cit. 12. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/sprava/mistni/seminare/sbornik06.pdf. 84. Předpis 377/2007 Sb. Parlament České republiky. [online]. [cit. 30. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.psp.cz/sqw/sbirka.sqw?O=5&T=319. 85. Sbírka zákonů č. 218/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 86. Sbírka zákonů č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. 87. Sbírka zákonů č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 88. Sbírka zákonů č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecným úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů. 89. Sbírka zákonů č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. 90. Sbírka zákonů č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 91. Sbírka zákonů č. 420/2004 S., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. 92. Sbírka zákonů č. 565/1900 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 93. Sdružení místních samospráv ČR. Klíče pro premiéra: bitva o rozpočty obcí a měst začíná. 5. září 2011. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smscr.cz/aktuality.php?id=137.

183

Seznam použité literatury 94. Sdružení místních samospráv ČR. Schéma rozdělení rozpočtového určení daní od 1. 1. 2008 (bez SFDI, poplatků a pokut). [online]. [cit. 19. 11. 2011]. Dostupné na WWW: www.smscr.cz/content/soubory/RUD/00465_schemarud2008.pdf. 95. Sdružení místních samospráv ČR. Stanovisko Předsednictva SMS ČR k novele zákona o RUD. 2. srpna 2011. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smscr.cz/aktuality.php?id=133. 96. Sdružení místních samospráv ČR. Stanoviska SMS ČR k připomínkám k návrhu novely zákona 243/2000 Sb. o rozpočtovém určení daní (RUD) aneb co se urodilo k zatím nejvýznamnějšímu návrhu na odstranění nerovného postavení obcí a měst vůči čtyřem největším statutárním městům v čele s Prahou v systému financování ze sdílených daní. 2. září 2011. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW:

http://smscr.cz/aktuality.php?id=136. 97. Spolek pro obnovu venkova České republiky. Petice proti diskriminaci obyvatel venkova.9. ledna 2007. [online]. [cit. 12. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.spov.org/petice-proti-diskriminaci-obyvatel-venkova/default.aspx. 98. Starostové a nezávislí. Argumentář k novele zákona o rozpočtovém určení daní. 2011. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.starostovenezavisli.cz/rud/argumentar-k-novele-zakona-o-rozpoctovem-urceni-dani-a-navrhzakona-k-rud-ke-stazeni. 99. Starostové a nezávislí. Kdo jsme. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/o-nas/kdo-jsme. 100.

Starostové a nezávislí. Program hnutí. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na

WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/o-nas/program-hnuti. 101.

Starostové a nezávislí. Usnesení II. republikového sněmu. 9. dubna 2010.

[online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.starostovenezavisli.cz/o-nas. 102.

Starostové a nezávislí. 11 důvodů pro spolupráci s TOP 09. [online]. [cit. 8.

02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/Spolu-s-TOP09. 103.

Strana zelených. Ekonomický program SZ. 2010. 2010. [online]. 2010a. [cit.

8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/ekonomicky-program-2010.pdf.

184

Seznam použité literatury 104.

Strana zelených. Vize ekologické demokracie, politický program 2003. 27.

září 2003. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/vize-2003.pdf. 105.

Strana zelených. Volební program 2009. 2009. [online]. [cit. 8. 02. 2012].

Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/program/. 106.

Strana zelených. Volební program 2010. 2010. [online]. 2010b. [cit. 8. 02.

2012]. Dostupné na WWW: http://www.zeleni.cz/underwood/download/files/szvolebni-program-2010.pdf. 107.

Svaz měst a obcí České republiky. Připomínky Svazu měst a obcí ČR

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celků a některým státním fondům. 22. srpna 2011. [online]. [cit. 16. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/getFile.aspx?itemID=914153. 108.

Svaz měst a obcí České republiky. Vypořádání připomínek k materiálu s

názvem: novela zákona č. 243/2000 sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů. 1. srpna 2007. [online]. [cit. 16. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/getFile.aspx?itemID=214268. 109.

TOP 09. I malé obce dělají velké věci. Novela rozpočtového určení daní:

TOP 09 a Starostové plní své předvolební sliby. 2011. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.top09.cz/files/soubory/i-male-obce-delaji-velkeveci-navrh-rud.pdf. 110.

TOP 09. 2010 Volební program. Volby 2010 do Poslanecké sněmovny.

2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.top09.cz/volby/archiv/2010-poslanecka-snemovna/. 111.

Ústava České republiky. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb. ve znění ústavního

zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb. a 319/2009 Sb. 112.

Ústavní soud ČR. Nález ústavního soudu k právu na územní samosprávu,

povinnosti soudu vypořádat se s uplatněnými námitkami a povinnosti eurokonformní interpretace (občanství obce). Pl. ÚS 1403/09, 19. dubna 2010. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://nalus.usoud.cz/Search/Results.aspx. 113.

Ústavní soud ČR. Nález ústavního soudu – Rozpočtové určení daní –

nerovnost mezi malými obcemi a velkými městy. Pl. ÚS 50/06, 20. listopadu 2007.

185

Seznam použité literatury [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=57205&pos=2&cnt=5&typ=resu lt. 114.

Ústavní soud ČR. Nález ústavního soudu ve věci o změně a zrušení

některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Pl. ÚS 34/02, 5. února 2003. [online]. [cit. 16. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=120&pos=2&cnt=5&typ=result. 115.

Ústavní soud ČR. Nález ústavního soudu - Vyhláška města Sokolova o

veřejném pořádku a čistotě ve městě. Pl.ÚS 38/97, 24. listopadu 1998. [online]. [cit. 16. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=30870&pos=1&cnt=4&typ=resu lt. 116.

Váňa, L. Tvrzení, se kterými jde na setkání starostů zlínská výzva. Svaz měst

a obcí České republiky. [online]. [cit. 26. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/searchResult.aspx?searchText=luk%c3%a1%c5%a1+v%c3%a1%c 5%88a&languageID=1. 117.

Vetýška, M. Ministerstvo vnitra a veřejná správa. Ministerstvo vnitra,

odbor územní veřejné správy. [online]. [cit. 25. 9. 2011]. Dostupné na WWW: https://akela.mendelu.cz/~xprenosi/soubory/prednes8.pdf. 118.

Věci veřejné. Politický program. 2010. [online]. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné

na WWW: http://www.veciverejne.cz/politicky-program.html. 119.

Vláda ČR. Koaliční smlouva o vytvoření koalice rozpočtové odpovědnosti,

vlády práva a boje proti korupci uzavřená mezi ODS, stranou TOP 09, stranou Věci veřejné. 2010. [online]. 2010a. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/koalicni_smlouva_ods_top09_vv.pdf. 120.

Vláda ČR. Programové prohlášení vlády ČR. 17. 1. 2007. [online]. [cit. 21.

10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=20780. 121.

Vláda ČR. Programové prohlášení vlády ČR. 2009. [online]. [cit. 21. 10.

2011]. Dostupné na WWW: http://www.vlada.cz/assets/clenove-vlady/historieminulych-vlad/prehled-vlad-cr/1993-2007-cr/jan-fischer/ppv-2009.pdf. 122.

Vláda ČR. Programové prohlášení vlády ČR. 4. srpna 2010. [online].

2010a. [cit. 8. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.vlada.cz/assets/mediacentrum/dulezite-dokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf.

186

Seznam použité literatury 123.

Vláda ČR. Reforma veřejných financí 2007 – 2010. Reformní kroky

realizované k dosažení stanovených deficitů veřejných rozpočtů. 2007. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/Reforma_verejnych__financi_ppt.ppt. 124.

Vlasák, O. Současné problémy ve financování obcí. 8. celostátní konference

finanční správy a rozvoj měst. Svaz měst a obcí ČR, 11. listopadu 2005. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/nase-akce/celostatnifinancni-konference/soubor-vybranych-prednasek-a-prezenatci-8-financnikonference.aspx 125.

Vlasák, O. Výzva starostům měst a obcí ČR. 12. října 2007. [online]. [cit. 8.

10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/getFile.aspx?itemID=440938.

2. Monografie 126.

Adler, T. Teoretický rámec financování substátních jednotek. In: Říchová,

B.; Jüptner, P.; Malcová, K. Autonomie a postavení územní samosprávy – bilance decentralizace ČR v kontextu evropského prostoru. Praha: IPS FSV UK, 2012.505 127.

Arnold, D. O. Dimensional Sampling: An Approach for Studying a Small

Number of Cases. The American Sociologist Vol. 5, No. 2, May 1970. 128.

Bakoš,E.; Šelešovský, J.; Špaček, D.; (eds.). Vybrané přístupy, metody a

nástroje managementu regionální a místní správy a jejich kontext. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 129.

Balík, S. Česká komunální politika v obcích s rozšířenou působností:

koalice, voličské vzorce a politické strany na místní úrovni v letech 1994-2006. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury (CDK), 2008. 130.

Bäck, H.; Magnier, A.; Heinelt, H. Introduction. In: Bäck, H.; Heinelt, H.;

Magnier, A.; (eds.). The European Mayor: political leaders in the context of local democracy. Wiesbaden: VS Verlung für Sozialwissenschaften, 2006. 131.

Blöchliger, H.; Charbit, C. Fiscal Equalisation. OECD Economics

department working papers No. 44, 2008/1. [online]. [cit. 1. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/dataoecd/59/35/42506135.pdf.

505

V tuto chvíli je kniha v tisku.

187

Seznam použité literatury 132.

Blöchliger, H.; King, D. Less than you thought: the Fiscal autonomy of sub-

central governments. OECD Economic Studies No. 43, 2006/2. [online]. [cit. 1. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/dataoecd/62/59/40507581.pdf. 133.

Blöchliger, H; Petzold, O. Taxes or Grants: What revenue source for sub-

central governments? OECD Economics department working papers No. 706, 7. června 2009. [online]. [cit. 1. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.kipf.re.kr/space/webzine/webzine_fileDown.asp?file_name=oecdwp706.pdf&save_name=oecd-wp706.pdf nebo http://www.oecd.org/dataoecd/28/8/42783028.pdf. 134.

Blöchliger, H.; Rabesona, J. The Fiscal Autonomy of Sub-central

Governments: An Update. OECD Network on Fiscal Relationa Across Levels of Government. COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)9, 2009/9. [online]. [cit. 1. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/dataoecd/60/11/42982242.pdf. 135.

Brusis, M. The Czech Republic. In: Goldsmit, M.; Page, E. Changing

government relations in Europe: from localism to intergovernmentalism. New York: Routledge, 2010. 136.

Bubeníček, V. Politický proces o občanské participaci na lokální úrovni.

Katedra humanitních věd Provozně ekonomické fakulty České zemědělské univerzity v Praze. [online]. [cit. 9. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.cspv.cz/dokumenty/kongres2006/HP%2028/Vaclav%20Bubenicek.pdf 137.

Císařová, E.; Pavel, J. Průvodce komunálními rozpočty aneb jak může

informovaný občan střežit obecní pokladnu. Praha: Transparency International Česká republika, 2008. 138.

Černý, I.; Kypetová, J.; Souček, K. Finance a rozpočet. Vzdělaný zastupitel.

Svaz měst a obcí ČR. [online]. [cit. 24. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/6247f517-db36-41ff-bb224d1d28ad65b6.pdf. 139.

Disman, M. Jak se vyrábí sociologická znalost : příručka pro uživatele.

Praha: Karolinum, 2000. 140.

Drulák, P. Jak zkoumat politiku: kvalitativní metodologie v politologii a

mezinárodních vztazích. Praha: Portál, 2008.

188

Seznam použité literatury 141.

eDotace. Dotační tituly Středočeského kraje. Středočeský kraj. 2011.

[online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://dotace.kr-stredocesky.cz/kudotace-application/. 142.

EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů. Poskytování dotací a návratných finančních

výpomocí ze státního rozpočtu. 15. 3. 2002. [online]. [cit. 21. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.epravo.cz/top/prakticke-rady/podnikani/poskytovani-dotaci-anavratnych-financnich-vypomoci-ze-statniho-rozpoctu-16064.html?mail. 143.

Fiala, V.; Říchová, B.; (eds.). Úloha politických aktérů v procesu

decentralizace. Olomouc: Moneta, 2002. 144.

Fondy Evropské unie. Tematické operační programy. Národní orgán pro

koordinaci. Ministerstvo pro místní rozvoj. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.strukturalni-fondy.cz/Programy-2007-2013/Tematickeoperacni-programy. 145.

Goldsmith, M.; Page, E. Inroduction. In: Goldsmit, M.; Page, E. Changing

government relations in Europe: from localism to intergovernmentalism. New York: Routledge, 2010. 146.

Grossová, M. Daňové výnosy – součást příjmů rozpočtů územních

samosprávných celků. In: Radvan, M.; Mrkývka, P. Financování územní samosprávy ve sjednocující se Evropě: sborník 1. mezinárodního právnického symposia, Brno 12.9.2003. Brno : Masarykova univerzita, 2005. 147.

Hamplová, E. Výkon přenesené působnosti v podmínkách smíšeného

modelu veřejné správy. In: Kadečka, S.; Havlan, P.; Valachová, K.; (eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 148.

Heinelth, H.; Hlepas, N. Typologies of local government system. In: Bäck,

H.; Heinelt, H.; Magnier, A.; (eds.). The European Mayor: political leaders in the context of local democracy. Wiesbaden: VS Verlung für Sozialwissenschaften, 2006. 149.

Hellnich, M; Hendrych, D.; Henych, V.; Kadeřábková, J.; Kypetová, J.;

Swarz, J.; Vlasák, O. Problémy samospráv. CEVRO INSTITUT. School of polical studies. Praha: CEVRO Institut, o.p.s., 2007. [online]. [cit. 6. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.vlasak.net/pool/ostatni/problemy-samosprav.pdf.

189

Seznam použité literatury 150.

Hemmings, P. Improving public-spending efficiency in Czech regions and

municipalities economics department working papers No. 499.Organisation for Economic Co-operation and Development, Economics department, 18. června 2006. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/fulltext/5l9n6t0jshvl.pdf?expires=1316635040&id =id&accname=guest&checksum=83A31F7538FC8388C33BB828C863485A. 151.

Hendl, J. Kvalitativní výzkum: základní teorie, metody a aplikace.Praha:

Portál, 2008. 152.

Hendrych, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. Praha: ASPI

Publishing, 2003. 153.

Horzinková, E.; Novotný, V. Základy organizace veřejné správy v ČR.

Plzeň: Aleš Čeněk, 2010. 154.

Hrabalová, S. Diferenciace daňových příjmů obecních rozpočtů vzhledem

ke změně zákona o rozpočtovém určení daní. In: III. Mezinárodní kolokvium o regionálních vědách. Brno: Masarykova Univerzita v Brně, 2000. 155.

Charbit, C. Explaining the Sub-national Tax-Grants Balance in OECD

Countries. OECD Network on Fiscal Relationa Across Levels of Government. COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)11, 2009/9. [online]. [cit. 4. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/dataoecd/2/47/44349057.pdf. 156.

Illner, M. Thirteen years of reforming sub-national government in the Czech

Republic. In: Kersting, N.; Vetter, A.; (eds.). Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Budrich, 2003. 157.

Illner, M. The Voluntary Union of Municipalites: Bottom-up Territorial

Consolidation in the Czech Republic? In: Swianiewicz, P. Territorial Consolidaton Reforms in Europe. Budapest: Open Society Institute, 2010. 158.

Jílek, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008.

159.

Jílek, M. Rozpočtové určení daní územním samosprávám – normativní a

pozitivní přístup. Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Ekonomická fakulta, katedra účetnictví a financí. [online]. [cit. 15. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://kvf.vse.cz/storage/1239723893_sb_jilek.pdf.

190

Seznam použité literatury 160.

Jüptner, Petr; Polinec, Martin; Švec, Kamil; (eds.). Evropská komunální

politika. Praha: Institut politologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze, 2007. 161.

King, D. Allocation of Taxing Powers. Organisation for Economic Co-

operation and Development, Journal on Budgeting, Vol 6, No. 3. 2007. [online]. [cit. 3. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/dataoecd/25/26/43469548.pdf. 162.

Kopecký, M. Města a jiné obce. In: Kadečka, S.; Havlan, P.; Valachová, K.;

(eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 163.

Kopecký, M. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva.

Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010. 164.

Kostelecký, T. Electoral Reforms at the Sub-National Level in the Post-

Communist Czech Republic. In: Reynaert, H.; Steyvers, K.; Delwit, P.; Pilet, J.P.; (eds.). Revolution or renovation?: reforming local politics in Europe. Brugge: Vanden Broele, 2005. 165.

Koťátková Stránská, P. Analýza financování veřejných statků obcemi.

Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, Ústav ekonomie. 166.

Koťátková Stránská, P. Komparace metodiky výpočtu podílu na daních

sdílených plynoucí do rozpočtu obcí. Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomickosprávní, Ústav ekonomie. 167.

Koťátková Stránská, P. Komparace metodiky výpočtu podílu na daních

sdílených plynoucí do rozpočtu obcí v České republice a na Slovensku. Univerzita Pardubice, Fakulta ekonomicko-správní, Ústav ekonomie. 168.

Koudelka, Z. Obce a kraje podle reformy veřejné správy v roce 2000. Praha:

Linde, 2000. 169.

Koudelka, Z. Obce a kraje. Podle reformy veřejné správy v roce 2001.

Praha: Linde, 2001. 170.

Koudelka, Z. Právní předpisy samosprávy. Praha: Linde, 2008.

171.

Koudelka, Z. Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003. Praha: Linde,

2003. 172.

Koudelka, Z. Samospráva. Praha: Linde, 2007.

191

Seznam použité literatury 173.

Koudelka, Z.; Onduš, R.; Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení).

Komentář. 4. doplněné vydání podle stavu k 1. 3. 2009. Praha: Linde, 2009. 174.

Kováčiková, S.; Jourová, V.; Srnová, E.; Langšádlová, H.; Sýkora, M.; Plos,

J. Rozvoj obce. Vzdělaný zastupitel. Svaz měst a obcí ČR. [online]. [cit. 24. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.vzdelanyzastupitel.cz/data/fileBank/c16a12ce-f48d-48a4-9b10a7a11909528a.pdf. 175.

Lipertová, Š. Územní aspekt místní samosprávy. In: Kadečka, S.; Havlan,

P.; Valachová, K.; (eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 176.

Marková, H. Finanční hospodaření územních samosprávných celků. Praha:

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta, 2008. 177.

Marková, H. Finanční zdroje místních společenství a Evropská charta místní

samosprávy v podmínkách ČR. In: Radvan, M.; Mrkývka, P. Financování územní samosprávy ve sjednocující se Evropě: sborník 1. mezinárodního právnického symposia, Brno 12.9.2003. Brno : Masarykova univerzita, 2005. 178.

Marková, H. Vlastní nebo sdílené daně obcím? In: Days of public law. Brno

: Masarykova univerzita. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/spravafinance/Markova.pdf. 179.

Mátl, O.; Jabůrková, M.; Nováková, M.; Vlasák, O. Naše města a obce

v Evropské unii. Vliv politik a práva Evropského společenství na místní samosprávy. [Praha]: Oldřich Vlasák: MEPCO, 2006. 180.

Matula, M.; Problémy samostatné působnosti samosprávy a vztah

samostatné a přenesené působnosti. In: Kadečka, S.; Havlan, P.; Valachová, K.; (eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 181.

Melion, M. Dodatek k publikaci Finance územních samospráv. Hradec

Králové: E.I.A. - Ekonomická a informační agentura, 2003.

192

Seznam použité literatury 182.

Melion, M. Finance územních samospráv. Hradec Králové: E.I.A. -

Ekonomická a informační agentura, 2000. 183.

Mikesell, J. L.; Fiscal Administration in Local Governement: An Overview.

In: Shah, A. Local Budgeting. Washington: The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, 2007. 184.

Musgrave, R. A.; Musgrave, P. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha:

Management Press, 1994. 185.

Netolický, M. Má kritérium rozlohy obce opodstatnění pro přerozdělení

sdílených daní?. In: Europeanization of the national law, The Lisbon treaty and some other legal issues. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 186.

Netolický, M. Rozpočtové určení daním územním samosprávým celkům.

Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická fakulta, 19. října 2009. [online]. [cit. 16. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.upol.cz/fileadmin/user_upload/PFkatedry/spravni-pravo/Ostatni/FinUSC/RozpoctoveUrceni.pdf. 187.

Netolický, M. Vztahy mezi články rozpočtové soustavy. Brno: Tribun EU,

2010. 188.

Netolický, M. Změny ve financování obcí v ˇČeské republice. In: Days of

public law - Collection of abstracts. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2007. [online]. [cit. 15. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/pdf/spravafinance/Netolicky.pdf. 189.

Organisation for Economic Co-operation and Development. Econimic

Survey of the Czech Republic 2006: Ensuring fiscal sustainability: motivating regional and municipal governments. [online]. [cit. 26. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_22054704_36629536_1_1_1_1 ,00.htm. 190.

Peková, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management

Press, 2004. 191.

Peková, J. Místní rozpočty. Praha: Vysoká škola ekonomická, 1997.

192.

Peková, J.; Pilný, J.; Jetmar, M. Veřejná správa a finance. Praha: ASPI, a.s.,

2008. 193.

Peterová, H. Finanční hospodaření územních samosprávných celků a

přezkum. Praha: Institut pro místní správu Praha, 2008.

193

Seznam použité literatury 194.

Poncarová, J. Maďarsko. In: Pitrová, M. Lokální politika vybraných

evropských zemí. Plzeň: Západočeská univerzita, 2008. 195.

Potěšil, L. Územní reforma veřejné správy a územní členění státu. In: Dny

veřejného práva. Sborník příspěvků. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 196.

Provazníková, R. Financování měst, obcí a regionů teorie a praxe. Praha:

GRADA Publishing, 2009. 197.

Provazníková, R. Místní finance: pro kombinovanou formu studia.

Pardubice: Univerzita Pardubice, 2006. 198.

Průcha, P. Samostatná a přenesená působnost místní (a regionální)

samosprávy (smíšený model územní samosprávy). In: Kadečka, S.; Havlan, P.; Valachová, K.; (eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 199.

Rektořík, J.; Šelešovský, J.; (eds.). Evropská unie. Obce a města.

Masarykova univerzita v Brně: Brno, červen 2000. 200.

Ringlerová, Z. Typologie komunálních systémů. In: Jüptner, Petr; Polinec,

Martin; a kol. Evropská komunální politika 2. Praha: Institut politologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze, 2009. 201.

Ryznar, L.; Šimonová, A. Evropská veřejná správa. Praha: Ministerstvo

vnitra, 2006. 202.

Schelle, K.; (eds.). Dějiny české veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009.

203.

Scholleová, H. Ekonomické a finanční řízení pro neekonomy. Praha: Grada

Publishing, a.s., 2010. 204.

Sobotka, M. Mikroregiony pohledem obcí. Univerzita Pardubice, Fakulta

ekonomicko-správní, Ústav ekonomie. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://dspace.upce.cz/bitstream/10195/32357/1/CL605.pdf. 205.

Steiner, R. Interkommunale Zusammenarbeit und

Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz: Erklärungsansätze, Umsetzungsmöglichkeiten und Erfolgsaussichten. Bern: Haupt, 2002. 206.

Stránská, Metodika výpočtu sdílených daní plynoucí do rozpočtů obcí, str. 2

– 3, [online]. [cit. 21. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://dspace.upce.cz/bitstream/10195/38025/1/StránskáP_MetodikaVýpočtu_2010. pdf.

194

Seznam použité literatury 207.

Středočeský kraj. Mikroregiony. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na

WWW: http://www.kr-stredocesky.cz/portal/stredocesky-kraj/mikroregiony/. 208.

Šelešovský, J. Hospodaření krajské samosprávy. Brno: Masarykova

univerzita, 2010. 209.

Tocqueville, A. Demokracie v Americe I. Lidové noviny, 1992.

210.

Tománek, P. Pět let fungování rozpočtového určení daní pro obce. VŠB –

TU Ostrava, Ekonomická fakulta, katedra veřejné ekonomiky. [online]. [cit. 19. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://kvf.vse.cz/storage/1180483426_sb_tomanek.pdf. 211.

Tománek, P. Projevy velikostní kategorizace v hospodaření obcí. VŠB – TU

Ostrava, Ekonomická fakulta, katedra veřejné ekonomiky. [online]. [cit. 15. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://kvf.vse.cz/storage/1239811226_sb_tomanek.pdf. 212.

Tománek, P.; Halásková, M.; Široký, J. Financování územních

samosprávných celků v ČR. Ostrava: VŠB - Technická univerzita, 2004. 213.

Tománek, P. Vliv rozpočtového určení daní na hospodaření obcí. Teoretické

a praktické aspekty veřejných financí. XIII. mezinárodní odborná konference. Praha: VŠE, duben 2008. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://kvf.vse.cz/storage/1218124514_sb_tomnekpetr.pdf. 214.

Valeš, L.; (eds.). Politologické aspekty veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk,

2006. 215.

Vedral, J. Rozdělení (samostatné a přenesené) působnosti mezi orgány obce

a jejich vzájemné vztahy. In: Kadečka, S.; Havlan, P.; Valachová, K.; (eds.). Právní regulace místní (a regionální) samosprávy: sborník z 4. letní mezinárodní konference/workshopu: Kroměříž, Právnická fakulta Masarykovy univerzity a Veřejný ochránce práv, 19. – 20. června 2008. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 216.

Veškrnová, A. Nizozemsko. In: Pitrová, M. Lokální politika vybraných

evropských zemí. Plzeň: Západočeská univerzita, 2008. 217.

Žehrová, J. Finance. Praha: Česká zemědělská univerzita, Provozně

ekonomická fakulta, 2010.

3. Periodika, tisk, média 218.

Bernard, J.; Kostelecký, T. Části obcí s vlastní samosprávou a bez ní: Vliv

administrativního statusu části obce na její rozvoj. Acta Politologica Vol. 2, No. 3, str. 46 – 61. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://acpo.cz/.

195

Seznam použité literatury 219.

Binek, J.; Galvasová, I.; Kadečka, S. Malé obce a výkon přenesené

působnosti. Deník veřejné správy, OF 1/2008, 2. května 2008. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6316968. 220.

Binek, J.; Galvasová, I.; Kadečka, S. Místní poplatky – možnosti a realita.

Deník veřejné správy, OF 2/2008, 26. června 2008. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6325369. 221.

Breň, J. Daň z nemovitosti – vyšší fiskální pravomoc obcí. Deník veřejné

správy, OF 1/2009, 4. května 2009. [online]. [cit. 21. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6372411. 222.

Breň, J. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí I.

Deník veřejné správy, OF 02/2009, 29. června 2009. [online]. 29. června 2009a. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6381600. 223.

Breň, J. Obecní majetek – historické základy ekonomické podstaty obcí II.

Deník veřejné správy, OF 02/2009, 29. června 2009. [online]. 29. června 2009b. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6391842. 224.

Breň, J. Základní principy hospodaření obce 1. Deník veřejné správy, OF

1/2010, 10. června 2010. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6432524. 225.

Breň, J. Základní principy hospodaření obce 2. Deník veřejné správy, OF

2/2010, 20. července 2010. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6438577. 226.

Breň, J. Základní principy hospodaření obce 3. Deník veřejné správy, OF

3/2010, 22. září 2010. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6448257. 227.

Breň, J. Základní principy hospodaření obce 3. Deník veřejné správy, OF

4/2010, 13. prosince 2010. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6461612. 228.

Bubeníček, V.; Kubálek, M. Konfliktní linie v malých obcích. Acta

Politologica Vol. 2, No. 3, 2010, str. 30–45. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://acpo.cz/; http://tarantula.ruk.cuni.cz/ACPOENG-20-version12010_02_03_format_a04.pdf.

196

Seznam použité literatury 229.

Centre for Tax Policy and Administratiton. [online]. [cit. 11. 10. 2011].

Dostupné na WWW: http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_35929024_1_1_1_1_1,00.html. 230.

Císař, J. Trampoty s daní z nemovitostí.Inspirace v prvorepublikové

domovní dani. Deník veřejné správy, OF 3/2010, 30. srpna 2010. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6442427. 231.

Cogan, Rudolf. Tvorba rozpočtu samosprávy. Některé praktické zkušenosti

a rozpočtové desatero zásad. Deník veřejné správy, OF 5/2004,17. ledna 2005. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6159226. 232.

Coganová, M. Finanční systém územní samosprávy jako nástroj

regionálního rozvoje 2. Deník veřejné správy, OF 02/2006, 7. července 2006. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6228732. 233.

Černý, A. Kalouskův návrh může Brno obrat o víc než 900 milionů korun

ročně. Mladá fronta dnes – Brno. 29. července 2011. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://brno.idnes.cz/kalouskuv-navrh-muze-brno-obrat-o-vicnez-900-milionu-korun-rocne-pwz-/brno-zpravy.aspx?c=A110728_1625162_brnozpravy_bor. 234.

Česká televize. Jak se za veřejné peníze zapsat do historie. Pořad 168 hodin.

19. února 2012. [online]. [cit. 8. 3. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.ceskatelevize.cz/porady/10117034229-168hodin/212411058250219/video/. 235.

ČTK. Gazdík: Když neprojde změna rozpočtového určení daní, vláda

nebude. 5. září 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://regiony.impuls.cz/zpravy/gazdik-kdyz-neprojde-zmena-rozpoctoveho-urcenidani-vlada-nebude/683483. 236.

ČTK. Nečas slíbil starostům, že vláda změní rozpočtové určení daní. 21.

září 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.ceskenoviny.cz/zpravy/necas-slibil-starostum-ze-vlada-zmenirozpoctove-urceni-dani/689903. 237.

ČT24. Gazdík: Spor o peníze pro menší obce ohrožuje vládu. 5. září 2011.

[online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.ct24.cz135192-gazdikspor-o-penize-pro-mensi-obce-ohrozuje-vladu/.

197

Seznam použité literatury 238.

Den malých obcí – 31. setkání (jaro 2009). Den malých obcí. [online]. [cit.

28. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.denmalychobci.cz/dmo.asp?id=31. 239.

Eliáš, A. Dotace obcím – jejich struktura a využití. Deník veřejné správy,

OF 03/2010, 23. září 2010. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6448273. 240.

Eliáš, A. Financování obcí stále v popředí zájmu. Deník veřejné správy, OF

1/2008, 23. dubna 2008. [online]. [cit. 29. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6315691. 241.

Eliáš, A. Rozpočtové určení daní. K diskuzi o změnách rozpočtového určení

daní pro obce. Deník veřejné správy, OF 3/2005, 7. září 2005. [online]. [cit. 21. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6188327. 242.

Eliáš, A. Rozpočtové určení daní – novelizace zákona se stává předmětem

polemiky. Deník veřejné správy, OF 4/2011, 24. listopadu 2011. [online]. [cit. 12. 01. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6516121. 243.

Eliáš, A. Rozpočty územních samospráv. Jak ovlivní reforma veřejných

rozpočtů příjmy obcí? Deník veřejné správy, OF 1/2003, 31. března 2003. [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5400312. 244.

Eliáš, A. Zlínská výzva a změny financování obcí. Deník veřejné správy, OF

3/2007, 20. srpna 2007. [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6281241. 245.

Eliáš, A. Změna rozpočtového určení daní. Rozhovor s náměstkem ministra

financí, Ing. Eduardem Janotou. Deník veřejné správy, OF 4/2007, 10. října 2007. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6288067. 246.

E15.cz. Další rozpor v koalici: ODS nechce snížit Praze a spol. příjmy

z daní. 29. srpna 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/dalsi-rozpor-v-koalici-ods-nechce-snizitpraze-a-spol-prijmy-z-dani?start=40. 247.

Financování měst a obcí. Samospráva požaduje vyšší a spravedlivě

rozdělené zdroje. Deník veřejné správy, OF 5/2005, 20. prosince 2005. [online]. [cit. 27. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6202319.

198

Seznam použité literatury 248.

Finanční správa měst a obcí. 6. celostátní konference SMO k financování

územních rozpočtů. Deník veřejné správy, OF 5/2003, 4. prosince 2003. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5730334. 249.

Galvasová, I.; (eds.). Formy spolupráce obcí. (Organizační i právní formy

spolupráce obcí). Deník veřejné správy, OF 2/2008, 4. července 2008. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6326681. 250.

Hrabalová, S. Víceleté rozpočtování a možnosti jeho využití na úrovni

municipalit. Deník veřejné správy, OF 04/2005, 17. října 2005. [online]. [cit. 17. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6193125. 251.

Hospodaření obcí, bilance příjmů a výdajů za rok 2007. Deník veřejné

správy, OF 03/2008, 19. srpna 2008. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6331702. 252.

iDNES.cz. Nečas: Kalouskův návrh přerozdělení daní je levicový. ODS

udělá vlastní. 9. září 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://zpravy.idnes.cz/necas-kalouskuv-navrh-prerozdeleni-dani-je-levicovy-odsudela-vlastni-1zo-/domaci.aspx?c=A110909_171857_domaci_js. 253.

iDNES.cz. TOP 09: Když nepřidáme obcím peníze z daní, nemůže vláda dál

fungovat. 5. září 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://zpravy.idnes.cz/top-09-kdyz-nepridame-obcim-penize-z-dani-nemuze-vladadal-fungovat-p91-/domaci.aspx?c=A110905_161908_domaci_brd. 254.

IHNED.cz. Prohlášení svazu měst a obcí ČR k novele RUD. 20. září 2011.

[online]. [cit. 24. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://ihned.cz/c1-52907780prohlaseni-svazu-mest-a-obci-cr-k-novele-rud. 255.

Jakob, O. Přípravy nového zákona o rozpočtovém určení daní zahájeny.

Ministerstvo financí ČR. 26. listopadu 2010. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/pripravy-noveho-zakona-orozpoctovem-urceni-dani-zahajeny?start=70. 256.

Jech, J. Novela o rozpočtovém určení daní přilepší pokladnám obcí o 4,6

miliardy korun. 11. října 2007. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/novela-o-rozpoctovem-urceni-daniprilepsi-pokladnam-obci-o-4-6-miliardy-korun.aspx.

199

Seznam použité literatury 257.

Kameníčková, V. Ekonomické postavení územní samosprávy 1. Rozpočtové

příjmy regionů nezávisí na jejich ekonomické síle. Deník veřejné správy, OF 01/2006, 23. května 2006. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6223220. 258.

Kameníčková, V. Finance na místní a regionální úrovni. Deník veřejné

správy, OF 03/2008, 28. srpna 2008. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6332193. 259.

Kameníčková, V. Finanční a rozpočtové řízení na obecní a regionální

úrovni. Doporučení Výboru ministrů členských států Rady Evropy. Deník veřejné správy, OF 03/2008, 21. října 2008. [online]. [cit. 18. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6340543. 260.

Kameníčková, V. Může stát pomoci obcím? Překonání důsledků

ekonomické krize v evropských zemích. Deník veřejné správy, OF 1/2010, 1. června 2010. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6431208. 261.

Kameníčková, V. Rozpočtové určení daní. Deník veřejné správy, OF

05/2000, 15. prosince 2000. [online]. [cit. 18. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=79681&ht=m%EDstn%ED+poplatky+1997. 262.

Kameníčková, V. Systém samosprávy ČR. Srovnání se zeměmi střední a

východní Evropy. Deník veřejné správy, OF 3/2001, 15. srpna 2001. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=224453. 263.

Kameníčková, V. Úskalí fiskální decentralizace. Zkušenosti Polska,

Maďarska a České republiky. Deník veřejné správy, OF 05/99, 14. ledna 2000. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=28592. 264.

Kameníčková, V. Větší obce a jejich hospodaření – zadluženost více

ohrožuje malé obce. Deník veřejné správy, OF 1/2011, 18. dubna 2011. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6483619. 265.

Kameníčková, V. Vyšší pravomoc regionů. Veřejný sektor a postavení

územních rozpočtů. Deník veřejné správy, OF 4/99, 12. října 1999. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=13137. 266.

Komárek, E. Finanční vztahy státu a územních samospráv I. Deník veřejné

správy, OF 4/2008, 10. prosince 2008. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6349603.

200

Seznam použité literatury 267.

Komárek, E. Finanční vztahy státu a územních samospráv II. Deník veřejné

správy, OF 5/2008, 12. února 2009. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6358204. 268.

Kontrasty daňového určení. Deník veřejné správy, OF 4/2000, 23. listopadu

2000. [online]. [cit. 21. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=75707. 269.

Kopecký, J. Nebudeme se chovat jako zbojníci a obcím přidáme miliardu,

navrhla ODS. iDNES.cz. 17. září 2011. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://zpravy.idnes.cz/nebudeme-se-chovat-jako-zbojnici-a-obcimpridame-miliardu-navrhla-ods-1iu/domaci.aspx?c=A110917_131026_domaci_kop. 270.

Koubková, J. Budoucnost veřejných financí se stává předvolebním tématem.

Deník veřejné správy, OF 4/2000, 25. května 2010. [online]. [cit. 15. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6430067. 271.

Kypetová, J. Dotazníkové šetření v analýze financování potvrdilo rozdílnost

obcí. Deník veřejné správy, OF 3/2009, 13. srpna 2009. [online]. [cit. 11. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6388932. 272.

Kypetová, J. Financování samosprávy. Je opravdu nutné lpět na „daňových

příjmech? Deník veřejné správy, OF 5/2007, 21. ledna 2008. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6302700. 273.

Kypetová, J. Financování velkých měst bez emocí. Deník veřejné správy, OF

4/2009, 10. prosince 2009. [online]. [cit. 11. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6406535. 274.

Kypetová, J. Vládní prohlášení - mají obce čekat revoluci? Deník veřejné

správy, OF 4/2010, 8. října 2010. [online]. [cit. 11. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6451071. 275.

Kypetová, J. Zvýší se úhrada za služby pro stát. Příspěvek na výkon

přenesené působnosti výrazně roste. Deník veřejné správy, OF 5/2009, 14. ledna 2010. [online]. [cit. 11. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6410596&ht=p%F8%EDsp%ECvek+na+p%F8en esenou+p%F9sobnost. 276.

Langášek, T. ÚS zrušil ústavní zákon a rozhodnutí prezidenta republiky o

vyhlášení předčasných voleb. Ústavní soud. 10. září 2009. [online]. [cit. 01. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://swww.usoud.cz/scripts/detail.php?id=752.

201

Seznam použité literatury 277.

Lekner, R. Starostové obcí a měst Ústeckého kraje požadují po svých

poslancích a senátorech podporu zákona, který přinese všem obcím a městům v kraji více financí. Hnutí Starostové a nezávislí. 29. srpna. 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/starostoveobci-a-mest-usteckeho-kraje-pozaduji-po-svych-poslancich-a-senatorech-podporuzakona-ktery-prinese-vsem-obcim-a-mestum-v-kraji-vice-financi?start=40. 278.

Lesková, I. Ostravu čeká pomalá smrt. Radní spustili kampaň proti

daňovým změnám. iDNES.cz. 31. srpna 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://ostrava.idnes.cz/ostravu-ceka-pomala-smrt-radni-spustili-kampanproti-danovym-zmenam-1ir-/ostrava-zpravy.aspx?c=A110831_203627_ostravazpravy_jog. 279.

Lesková, I. Přes sto starostů veřejně žádalo Ostravu, ať nebrání daňovým

změnám. iDNES.cz. 5. září 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://zpravy.idnes.cz/pres-sto-starostu-verejne-zadalo-ostravu-at-nebranidanovym-zmenam-11e-/domaci.aspx?c=A110905_173845_ostrava-zpravy_jog. 280.

Martínek, R. Financování obcí na křižovatce. Deník veřejné správy, OF

5/2007, 10. ledna 2008. [online]. [cit. 29. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6301197. 281.

Mladá fronta dnes – Brno. Přijíždí další dva primátoři. Smluvit se na

Kalouska. 20. ledna 2011. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/prijizdi-dalsi-dva-primatori-smluvit-se-nakalouska. 282.

Možnosti změn rozpočtového určení výnosů daní obcím. Deník veřejné

správy, OF 5/2007, 13. června 2006. [online]. [cit. 29. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6226242. 283.

Nastávající problémy refromy. Sjednocení správních obvodů a postavení

malých obcí. Deník veřejné správy, OF 2/2003, 23. května 2003. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5462248. 284.

Netolický, M. Bude Česká republika více dbát svých mezinárodních

závazků? Moderní obec, 4. července 2007. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://ihned.cz/c1-21528970-bude-ceska-republika-vice-dbat-svychmezinarodnich-zavazku.

202

Seznam použité literatury 285.

Netolický, M. Daňové příjmy obcí v roce 2007 zaznamenaly nárůst. Deník

veřejné správy, OF 2/2008, 10. června 2008. [online]. [cit. 24. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6321985. 286.

Netolický, M. Jak se změní systém přerozdělení daní pro města a obce.

Moderní obec, 4. prosince 2007. [online]. [cit. 25. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://moderniobec.ihned.cz/c1-22540130-jak-se-zmeni-system-prerozdeleni-danipro-mesta-a-obce. 287.

Netolický, M. Kritérium rozlohy obce a zvýhodnění malých obcí při

rozdělování daní. Deník veřejné správy,OF 4/2008, 23. října 2008. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6340929. 288.

Netolický, M. Slovenský model rozpočtového určení daní – vzor nebo

inspirace? Deník veřejné správy,OF 5/2007, 23. března 2008. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6312695. 289.

Netolický, M. Zařadíme spotřební daně do systému výnosů RUD územním

celkům? Deník veřejné správy,OF 4/2007, [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6290097. 290.

Němec, J. TOP 09 chce peníze pro obce, bojí se koaliční zrady. Aktuálně.cz.

22. listopadu 2011. [online]. [cit. 01. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://aktualne.centrum.cz/domaci/politika/clanek.phtml?id=722244. 291.

Oates, W. E. Fiskální federalismus: přehled teoretického výzkumu a

praktických výsledků. Finance a úvěr, ročník 41, 1991, č. 6. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://journal.fsv.cuni.cz/storage/2491_199106wo.pdf. 292.

Obecní zřízení a jiné zákony. Reforma veřejné správy na prahu

legislativních změn. Deník veřejné správy,OF 5/99, 30. listopadu 1999. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=21192. 293.

Optimalizace výkonu veřejné správy. Řada analytických materiálů připraví

návrhy na řešení. Deník veřejné správy, OF 2/2004, 31. května 2004. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6017716. 294.

Osička, T. Dopady dělení daní. Deník veřejné správy, OF 3/2000, 19. září

2000. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=65513. 295.

Pět let obcí s rozšířenou působností. Deník veřejné správy,OF 2/2008, 25.

června 2008. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6324871.

203

Seznam použité literatury 296.

Právo. Nečas zlobí starosty s penězi, na Mikuláše mu nadělí uhlí. 22.

listopadu 2011. [online]. [cit. 01. 02. 2012]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/necas-zlobi-starosty-s-penezi-na-mikulasemu-nadeli-uhli?start=10. 297.

Problematika malých obcí. Deník veřejné správy, OF 5/2003, 12. ledna

2004. [online]. [cit. 18. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5783262. 298.

Provazníková, R. Pokles daňových příjmů. Deník veřejné správy, OF

4/2000, 20. listopadu 2000. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=74613. 299.

Reforma veřejných financí. Názory představitelů Poslanecké sněmovny.

Deník veřejné správy, OF 5/2003, 22. prosince 2003. [online]. [cit. 22. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5762865. 300.

Rozpočtové určení daní – návrh SMS ČR na kontrukci nového zákona.

Deník veřejné správy, OF 2/2009, 17. června 2009. [online]. [cit. 02. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6379388. 301.

Rozpočtové určení daní. Návrh zákona prochází diskuzí ve Sněmovně. Deník

veřejné správy, OF 4/2003, 15. prosince 2003. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5599786. 302.

Rozpočtové určení daní: O cestě, které na začátku nikdo nevěřil. Starostové

a nezávislí. [online]. [cit. 20. 12. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/rozpoctove-urceni-dani-o-ceste-ktere-nazacatku-nikdo-neveril. 303.

Rozpočtové určení daní. Zruší Ústavní soud koeficienty velikostních

kategorií obcí? Deník veřejné správy, OF 4/2006, 4. prosince 2006. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6247873. 304.

Ryšavý, I. Finanční konference SMO: Rozpočtové určení daní potřebuje

další změny. Moderní obec, 4. prosince 2007. [online]. [cit. 21. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://moderniobec.ihned.cz/c1-22540140-financni-konference-smorozpoctove-urceni-dani-potrebuje-dalsi-zmeny. 305.

Ryšavý, I. Mirek Topolánek: Mezi sdílené daně spotřební a ekologická

nepatří. Moderní obec, 7.listopadu 2007. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://moderniobec.ihned.cz/c1-22369650-mirek-topolanek-mezi-sdilenedane-spotrebni-a-ekologicka-nepatri.

204

Seznam použité literatury 306.

Ryšavý, I. Systému financování obcí chybí i větší stimulace a solidárnost.

Moderní obec, 3. června 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://moderniobec.ihned.cz/c1-44021250-systemu-financovani-obci-chybi-i-vetsistimulace-a-solidarnost. 307.

Sdružení místních samospráv ČR. Co (ne)sdělil premiér Nečas starostům o

budoucnosti návrhu změny RUD z dílny MF? 29. září 2011. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smscr.cz/aktuality.php?id=142. 308.

Sdružení místních samospráv ČR. Tisícovka starostů pochodovala Prahou.

Podpořili nový RUD! 21. září 2011. [online]. [cit. 13. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smscr.cz/aktuality.php?id=141. 309.

Sedmihradská, L. Schválené rozpočty a skutečné hospodaření obcí. Deník

veřejné správy, OF 5/2008, 16. ledna 2009. [online]. [cit. 13. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6353742. 310.

Smlsal, M. Menší obce se budou mít lépe. Nečas slíbil starostům, že vláda

změní rozdělování daní. IHNED.cz. 21. září 2011. [online]. [cit. 24. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://zpravy.ihned.cz/cesko/c1-52915820-mensi-obce-sebudou-mit-lepe-necas-slibil-starostum-ze-vlada-zmeni-rozdelovani-dani. 311.

Starostové a nezávislí. Rozpočtové určení daní. Starostům dochází

trpělivost. Informační list hnutí Starostové a nezávislí. listopad 2011. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostovenezavisli.cz/archiv/content_cs/informacni_list_stan_listopad_2011.pdf. 312.

Starostové a nezávislí. RUD prošel do druhého čtení. 1. února 2012.

[online]. [cit. 22. 02. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostovenezavisli.cz/rud/rud-prosel-do-druheho-cteni. 313.

Starostové a nezávislí. Pražský primátor se mýlí. Praha přichází o miliardy

už dnes. 20. dubna 2011. [online]. [cit. 1. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.starostove-nezavisli.cz/rud/prazsky-primator-se-myli-praha-prichazi-omiliardy-uz-dnes?start=60. 314.

Svaz měst a obcí ČR. Analýza programového prohlášení vlády aneb úspory,

veřejné zakázky a RUD. 5. srpna 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/analyzaprogramoveho-prohlaseni-vlady-aneb-uspory-verejne-zakazky-a-rud.aspx. 315.

Svaz měst a obcí ČR. Další schůzka k budoucnosti financování samosprávy.

18. prosince 2009. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW:

205

Seznam použité literatury http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/dalsi-schuzka-k-budoucnostifinancovani-samospravy.aspx. 316.

Svaz měst a obcí ČR. Daňové příjmy nemají sloužit k úhradě nákladů na

státní správu. 3. září 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/danove-prijmy-nemajislouzit-k-uhrade-nakladu-na-statni-spravu.aspx. 317.

Svaz měst a obcí ČR. Diskuze o RUD: "ďolík" bude zasypán. 21. února

2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/diskuze-o-rud-dolikbude-zasypan.aspx. 318.

Svaz měst a obcí ČR. Koaliční smlouva z pohledu obcí a měst. 14. července

2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/koalicni-smlouva-zpohledu-obci-a-mest.aspx. 319.

Svaz měst a obcí ČR. Několikanásobné zvýšení příspěvku na přenesenou

působnost. 10. prosince 2009. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/cinnost/financovani-obci/nekolikanasobne-zvyseni-prispevku-naprenesenou-pusobnost.aspx. 320.

Svaz měst a obcí ČR. Novela RUD letos třikrát. 28. března 2011. [online].

[cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasticinnosti/financovani-obci/novela-rud-letos-trikrat.aspx. 321.

Svaz měst a obcí ČR. Novela zákona o rozpočtovém určení daní zatím

neprojednána. 29. září 2007. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/novela-zakona-o-rozpoctovemurceni-dani-zatim-neprojednana.aspx. 322.

Svaz měst a obcí ČR. Podnět k obnovení pracovní skupiny k RUD. 24. února

2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/podnet-k-obnovenipracovni-skupiny-k-rud.aspx. 323.

Svaz měst a obcí ČR. Prohlášení Předsednictva Svazu k novele zákona o

rozpočtovém určení daní. 16. srpna 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/prohlasenipredsednictva-svazu-k-novele-zakona-o-rozpoctovem-urceni-dani.aspx.

206

Seznam použité literatury 324.

Svaz měst a obcí ČR. První etapa finanční analýzy samospráv je hotová.

8.dubna 2009. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/tisk/tiskove-zpravy/prvni-etapa-financni-analyzy-samospravje-hotova.aspx?referrerID=94. 325.

Svaz měst a obcí ČR. Připomínkové řízení k RUD probíhá. 28. července

2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/pripominkove-rizeni-krud-probiha.aspx. 326.

Svaz měst a obcí ČR. Revoluci v rozpočtovém určení daní očekávat nelze.

31. března 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/revoluci-v-rozpoctovemurceni-dani-ocekavat-nelze.aspx. 327.

Svaz měst a obcí ČR. Rozbor návrhu Zlínské iniciativy Ministerstvem

financí. 26. října 2007. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/rozbor-navrhu-zlinske-iniciativyministerstvem-financi.aspx. 328.

Svaz měst a obcí ČR. Rozpočtové určení daní znovu v Senátu. 6. října 2009.

[online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/rozpoctove-urceni-dani-znovu-vsenatu-1-2-3-4-5-6.aspx. 329.

Svaz měst a obcí ČR. Shrnutí připomínek Svazu k novele RUD. 25. srpna

2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/shrnuti-pripomineksvazu-k-novele-rud.aspx. 330.

Svaz měst a obcí ČR. Snížení příspěvku na výkon přenesené působnosti není

úsporou. 6. prosince 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/cz/tiskovy-servis/tiskove-zpravy/snizeni-prispevku-na-vykonprenesene-pusobnosti-neni-usporou.aspx. 331.

Svaz měst a obcí ČR. Snížení příspěvku na přenesený výkon státní správy

může ohrozit kvalitu poskytovaných služeb. 1. října 2010. [online]. 1. října 2010b. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/cz/tiskovy-servis/tiskovezpravy/snizeni-prispevku-na-preneseny-vykon-statni-spravy-muze-ohrozit-kvalituposkytovanych-sluzeb.aspx.

207

Seznam použité literatury 332.

Svaz měst a obcí ČR. Spolupráce mezi všemi zástupci samosprávy

navázána. 24. září 2009. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/spoluprace-mezi-vsemi-zastupcisamospravy-navazana.aspx. 333.

Svaz měst a obcí ČR. Text prohlášení Svazu měst a obcí ČR ke snížení

příspěvku na výkon přenesené působnosti. 6. října 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://smocr.cz/cz/tiskovy-servis/tiskove-zpravy/textprohlaseni-svazu-mest-a-obci-cr-ke-snizeni-prispevku-na-vykon-prenesenepusobnosti.aspx. 334.

Svaz měst a obcí ČR. Tisková zpráva a závěry 8. celostátní konference

finanční správy a rozvoj měst. 11. listopadu 2005. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/tiskova-zprava-a-zavery-8-celostatnikonference-financni-sprava-a-rozvoj-mest.aspx. 335.

Svaz měst a obcí ČR. Zástupci Svazu ve Strakově akademii. 1. října 2010.

[online]. 1. října 2010a. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/zastupci-svazu-jednalive-strakove-akademii.aspx. 336.

Svaz měst a obcí ČR. "Změnu v RUD chci od roku 2013," říká ministr

financí. 26. listopadu 2010. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cz/oblasti-cinnosti/financovani-obci/zmenu-v-rud-chci-odroku-2013-rika-ministr-financi.aspx. 337.

Svaz měst a obcí ČR. Zpráva ze 14. kongresu starostů a primátorů. 19.

dubna 2007. [online]. [cit. 20. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/login.aspx?referrer=%2fodkazy%2fkongres-starostu-aprimatoru%2fdanova-reforma---krach-obci-.aspx. 338.

Svoboda, B. Praha má díky návrhům ministra Kalouska přijít o miliardy …

18. dubna 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/bohuslav-svoboda.php?itemid=12881. 339.

Střeleček, F. Velikost obcí a ekonomická aktivita obyvatel. Deník veřejné

správy, OF 5/2005, 1. února 2006. [online]. [cit. 17. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6207352. 340.

Táborský, J. Kalousek chce vzít peníze velkým městům. Změní

přerozdělování některých daní. IHNED, 2. června 2011. [online]. [cit. 24. 6. 2011].

208

Seznam použité literatury Dostupné na WWW: http://zpravy.ihned.cz/c1-52001020-kalousek-chce-vzitpenize-velkym-mestum-zmeni-prerozdelovani-nekterych-dani. 341.

Tesař, L. Dnešní rozdělování daní je špatné. Deník veřejné správy, OF

2/2000, 18. května 2000. [online]. [cit. 15. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=47853. 342.

Tesař, L. Zákon o rozpočtovém určení daní bude novelizován. Deník veřejné

správy, OF 4/2000, 20. října 2000. [online]. [cit. 17. 9. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=70762. 343.

Tománek, P. Hospodaření obcí včera, dnes a zítra. Deník veřejné správy,

OF 5/2007, 16. ledna 2008. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6302072. 344.

Tománek, P. Role dotací v územních rozpočtech. Vzájemná provázanost

daňových příjmů a dotací. Deník veřejné správy,OF 3/2002, 20. srpna 2002. [online]. [cit. 27. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=557249. 345.

Tománek, P. Rozpočtové určení daní obcím. Zhodnocení současného stavu

a doporučené principy změn. Deník veřejné správy, OF 3/2004, 26. července 2004. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6109057. 346.

Tománek, P. Struktura výdajů obcí. Analýza výdajů by měla ovlivnit

konstrukci obecních příjmů. Deník veřejné správy, OF 3/2001, 2. srpna 2001. [online]. [cit. 21. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=222414. 347.

Trhlínová, Z. Finanční autonomie obcí 1. Zkušenosti financování obcí

v zemích Evropské unie. Deník veřejné správy, OF 1/2006, 15. května 2006. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6222040. 348.

Územní změny obcí. Vztah velikosti samosprávy a účinnosti její práce je

problémem. Deník veřejné správy, OF 4/2004, 18. listopadu 2004. [online]. [cit. 23. 11. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6152156. 349.

Vagaday, D. Velká města odmítají změny v rozpočtovém určení daní.

Týdeník Euro.cz. 24. června 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.euro.cz/id/10a4eso8eafygozn3o0953ykz/detail.jsp?id=100509&isfullte xt=1.

209

Seznam použité literatury 350.

Váňa, L. Právní nebo politický problém? K návrhu na zrušení části zákona

o rozpočtovém určení daní. Deník veřejné správy, OF 4/2006, 1. listopadu 2006. [online]. [cit. 27. 09. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6243671. 351.

Váňa, L. Problémy financování obcí. Jak směřovat budoucí zásahy do

způsobu financování obcí? Deník veřejné správy, OF 3/2002, 3. července 2002. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=361823. 352.

Váňa, L. Svaz měst a obcí dosáhl razantního navýšení příjmů malých obcí.

3. října 2007. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/razantniho-navyseni-prijmu-malychobci-dosahl-svaz-mest-a-obci-ceske-republiky.aspx. 353.

Váňa, L. Změna rozpočtového určení daní se bude týkat také obcí. Deník

veřejné správy, OF 1/2003, 10. dubna 2003. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5413463. 354.

Váňa, L.; Jech, J. RUD na jednání vlády.1. října 2007. [online]. [cit. 8. 10.

2011]. Dostupné na WWW: http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/rud-najednani-vlady.aspx. 355.

Vedral, J. Delegace výkonu státní správy. Rizika přenosu státní správy

z obce s rozšířenou působností. Deník veřejné správy, OF 4/2003, 13. října 2003. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=5645189. 356.

Vendlová, V. Nový systém zákona o rozpočtovém určení daní (RUD)

odstraní diskriminaci drtivé většiny obcí. Aktuálně.cz, 20. června 2011. [online]. [cit. 24. 6. 2011]. Dostupné na WWW: http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/veronika-vendlova.php?itemid=13506. 357.

Vládní program věnuje obcím velkou pozornost. Deník veřejné správy, OF

4/2010, 1. října 2010. [online]. [cit. 20. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6449598. 358.

Základní teze pro změnu zákona o rozpočtovém určení daní. Deník veřejné

správy, OF 1/2011, 23. března 2011. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6479322. 359.

Zgrajová, L. Rozpočtové určení daní znovu v Senátu. Svaz měst a obcí ČR,

6. října 2009. [online]. [cit. 8. 10. 2011]. Dostupné na WWW:

210

Seznam použité literatury http://www.smocr.cz/cinnost/financovani-obci/rozpoctove-urceni-dani-znovu-vsenatu-1-2-3-4-5-6.aspx.

211