UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD Institut sociologických studií
Radka Vošahlíková
Dobré vládnutí v teorii a praxi
Diplomová práce
Praha 2013
Autor práce:
Radka Vošahlíková
Vedoucí práce:
Prof. PhDr. František Ochrana, Dr.Sc.
Rok obhajoby:
2013
II
Bibliografický záznam VOŠAHLÍKOVÁ, Radka. Dobré vládnutí v teorii a praxi. Praha, 2013. 97 s. Diplomová práce (Mgr.) Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, Institut sociologických studií, Katedra veřejné a sociální politiky. Vedoucí diplomové práce Prof. PhDr. František Ochrana, Dr.Sc.
Abstrakt Diplomová práce nabízí ucelený pohled na koncept dobrého vládnutí a to jak v teoretické rovině, tak i z hlediska jeho implementace v České republice. Cílem práce je zjistit rozpracovanost konceptu v oblasti teorie a s tím související jednotlivé principy, jeho pojetí v České republice, základní kritické body při implementaci dobrého vládnutí a možnosti k jejich odstranění. Pro analýzu současného stavu dobrého vládnutí v České republice je využito 13 výzkumných rozhovorů, které byly provedeny s odborníky zabývajícími se oblastí veřejné správy, ale také se samotnými pracovníky veřejné správy. Pro zpracování dat byla využita tematická analýza. Výsledky analýzy ukazují, že dobré vládnutí není v současné době plošně aplikováno. Vedle problémů s lidskými zdroji, komunikací, vysokou politizací veřejné správy, resortismem či s absencí dlouhodobé vize je při implementaci dobrého vládnutí v České republice významnou překážkou současná úroveň kulturních a společenských norem.
Klíčová slova Vládnutí, dobré vládnutí, dobrá správa věcí veřejných, principy dobrého vládnutí, veřejná správa, státní správa, Smart Administration, transparentnost, participace, dodržování pravidel právního státu, zodpovídání se, komunikace a reakce na podněty, snaha o nalezení konsenzu, spravedlnost a začlenění, efektivita a účinnost, tematická analýza
Rozsah práce 170 257 znaků s mezerami
III
Abstract This master’s thesis offers comprehensive perspective of good governance concept in a theoretical level as well as from a practical point of view with emphasis on the Czech Republic. The objective of the thesis is to investigate the theoretical background of the good governance concept and its basic principles, focused on dealing with the concept in the Czech Republic. The work also provides the assessment of the critical points associated with the good governance concept implementation and attempts to provide the possible solutions to eliminate these points. Thirteen research interviews were conducted with the public administration staff members and the leading experts in the field to analyze the current state of good governance in the Czech Republic. Thematic analysis was utilized for this purpose and results have shown that good governance is not broadly applied yet. Besides the apparent issues such as problems with human resources, communication, politicization of public administration, departmentalism or absence of long-term vision, the key obstacle to implementation of the good governance concept in the Czech Republic seems to be low level of cultural and social standards.
Keywords Governance, good governance, principles of good governance, public administration, state administration, Smart Administration, transparency, participation, rule of law, accountability, responsiveness, consensus oriented, equity and inclusion, effectiveness and efficiency, thematic analysis
IV
Prohlášení 1. Prohlašuji, že jsem předkládanou práci zpracovala samostatně a použila jen uvedené prameny a literaturu. 2. Prohlašuji, že práce nebyla využita k získání jiného titulu. 3. Souhlasím s tím, aby práce byla zpřístupněna veřejnosti pro studijní a výzkumné účely.
V Praze dne 17. května 2013
Radka Vošahlíková
V
Poděkování Chtěla bych poděkovat profesorovi Františkovi Ochranovi za odborné vedení mé diplomové práce, za jeho cenné rady, nápady a připomínky. Ale nejen to, obrovské díky mu patří také za jeho mimořádnou vstřícnost, ochotu a podporu, které se mi po celou dobu vytváření této práce dostávalo ve velmi hojné míře. Děkuji také všem respondentům, kteří byli ochotní poskytnout mi rozhovor. V neposlední řadě bych ráda poděkovala i svým rodičům, kteří mě po celou dobu studia podporovali.
VI
Univerzita Karlova v Praze Fakulta sociálních věd Institut sociologických studií Katedra veřejné a sociální politiky
PROJEKT DIPLOMOVÉ PRÁCE
Předpokládaný název práce Dobrá správa v teorii a praxi Good Governance in Theory and Practice
Diplomant:
Bc. Radka Vošahlíková
Ročník, obor:
1. ročník VSP
Semestr:
LS 2011/2012
Konzultant:
Prof. PhDr. František Ochrana, Dr.Sc. Podpis konzultanta: ............................
Podpis diplomanta: ..................................
V Praze dne 13. září 2012
VII
STRUČNÁ CHARAKTERISTIKA PRÁCE 1) Vymezení výzkumného problému Předmětem práce je koncept dobré správy a jeho uplatňování v České republice. Koncept dobré správy charakterizuje způsob chování orgánů státní správy, přičemž obsahuje jak právní prvky, tak i další, které jsou obvykle vnímány jako etické. V případě etických prvků je zde tendence učinit je závaznými a to sice vnořením do právních předpisů nebo alespoň do pracovních smluv. Všechny požadavky na dobrou správu tedy nejsou zákonem předepsané, ale je možné je vyžadovat. Dobrou správu jako souhrn požadavků, které jsou kladeny nad rámec zákona, tradičně využívá již anglosaský právní systém. V poslední době se však objevuje také na kontinentě v mnoha dokumentech, především pak dokumentech Rady Evropy či Evropské Unie.1 I český právní řád s dobrou správou počítá. V úvodním ustanovení zákona o veřejném ochránci práv je stanoveno, že „(v)eřejný ochránce práv (dále jen „ochránce”) působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.“2 Co konkrétně dobrá správa znamená, však v zákoně vysvětleno není. Také správní řád pojem dobrá správa používá, nicméně ani zde není definován.3 Způsob chování v pojetí dobré správy tedy není plnohodnotnou právní normou, jedná se spíš o neurčitý právní pojem, který má obsah až podle osob, které jej budou v praxi uplatňovat.4 Veřejný ochránce práv vymezil a shrnul deset principů dobré správy, protože doposud nebyly nikde systematicky definovány. Vycházel především z vlastních zkušeností s institutem veřejného ochránce práv, ale také z Evropského kodexu dobré správní praxe Evropské unie, z doporučení Rady Evropy o dobré správě a dalších dokumentů. Konkrétně se jedná o tyto principy: 1) soulad s právem, 2) nestrannost, 3) včasnost, 4) předvídatelnost, 5) přesvědčivost, 6) přiměřenost, 7) efektivnost, 8) odpovědnost, 9) otevřenost, 10) vstřícnost.
1
Černín 2006:11. §1, zákon č. 349/1999 Sb.ze dne 8. prosince 1999, o veřejném ochránci práv, v platném znění. 3 „Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy.“ (§8, zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění) 4 Černín 2006:11. 2
VIII
V práci se budu věnovat vývoji a současné podobě dobré správy v České republice. Kromě toho mě ale bude také zajímat, do jaké míry jsou principy dobré správy uplatňovány v praxi. 2) Cíl práce V práci jsem si stanovila dva cíle. Prvním z nich je popsat vývoj a současný stav v oblasti dobré správy. Budu se zajímat o toto, jak se tento koncept vyvíjel a to také vzhledem k našemu členství v Evropské unii. Druhým cílem je zjistit, do jaké míry je dobrá správa v praxi prosazována, zda samotní úředníci tento koncept znají a zda podle něj jednají. 3) Použité metody Teoretická část bude vycházet ze studia dokumentů, právních předpisů a dalších odborných písemností vztahujících se ke konceptu dobré správy. Praktická část bude zaměřena na výzkum implementace konceptu dobré správy v ČR, tedy na uplatňování principů dobré správy v praxi, přičemž se zaměřím na dvě konkrétní a velmi odlišné lokality, kterými jsou hlavní město Praha a jihočeské město Třeboň. Výzkum bude mít kvantitativní charakter. Hodlám provést výzkumné šetření mezi 100-150 úředníky, přičemž výzkumným nástrojem bude dotazník s převážně uzavřenými otázkami. Kromě dotazníku bude provedeno také několik strukturovaných rozhovorů s odborníky z oblasti veřejné správy, které by měly být pouze ovšem doplňující. 4) Výchozí literatura KAREL, Černín. Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv. In: Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006, s. 11-14. ISBN 80–210–4001–7. Dostupné z:
HENDRYCH, Dušan. Správní právo. 4. zm. a dopl. vyd. Praha : C.H. Beck, 2001. 521 s. ISBN 8071794708. IX
HENDRYCH, Dušan. Správní věda : teorie veřejné správy. Vyd. 1. Praha : ASPI, 2003. 195 s. ISBN 8086395863. HLEDÍKOVÁ, Zdeňka, Jan JANÁK a Jan DOBEŠ. Dějiny správy v českých zemích: od počátků státu po současnost. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2007, 570 s. ISBN 978-807-1069-065. HRABCOVÁ, Dana. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci : Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2006. 265 s. ISBN 8021040017. CHVÁTALOVÁ, [sestavila] Iva. Současné trendy ve vývoji veřejné správy: soubor vědeckých statí. Praha: Metropolitní univerzita Praha, 2008. ISBN 80-868-5534-1. KELLER, Jan. Sociologie organizace a byrokracie. 2., přeprac. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství, 2007, 182 s. Základy sociologie, 1. sv. ISBN 978-8086429-748. LOUDA, Tomáš, Jiří GROSPIČ a Lenka VOSTRÁ. Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice: sborník příspěvků z workshopu s mezinárodní účastí, Praha, 22.-23. 11. 2005. Vyd. 1. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, 351 p. ISBN 978-807-3800-017. POMAHAČ, Richard; VIDLÁKOVÁ, Olga. Veřejná správa. Vyd. 1. Praha : C.H. Beck, 2002. 278 s. ISBN 8071797480. POTĚŠIL, L. Dobrá správa v dokumentech Rady Evropy. Veřejná správa, 2008, č.12. s VIII. Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
X
OBSAH 1 2 3 4
Úvod...................................................................................................................... 5 Cíle a výzkumné otázky ...................................................................................... 7 Metodologie a použité metody ........................................................................... 8 Vládnutí.............................................................................................................. 11 4.1 Původ pojmu ................................................................................................... 11 4.2 Různé definice a pojetí ................................................................................... 12
5
Dobré vládnutí ................................................................................................... 14 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
6
Principy dobrého vládnutí................................................................................ 25 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9
7
Počátky konceptu dobrého vládnutí ................................................................ 14 Světová banka ................................................................................................. 15 Rozvojový program OSN ............................................................................... 18 Ekonomická a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří ............................ 20 Evropská komise, Rada Evropy ...................................................................... 21 Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj ......................................... 22 Shrnutí poznatků o dobrém vládnutí ............................................................... 23 Transparentnost ............................................................................................... 26 Participace ....................................................................................................... 27 Dodržování pravidel právního státu ................................................................ 28 Zodpovídání se ................................................................................................ 29 Komunikace a reakce na podněty ................................................................... 30 Snaha o nalezení konsenzu ............................................................................. 31 Spravedlnost a začlenění ................................................................................. 32 Efektivita a účinnost ....................................................................................... 32 Další principy .................................................................................................. 33
Analýza současného stavu dobrého vládnutí v České republice .................. 36 7.1 Dobré vládnutí jako model „Dělat správné věci správně“ .............................. 36 7.1.1 Klíčové kompetence, principy a hodnoty .................................................... 38 7.2 Strategie Smart Administration ...................................................................... 43
8
Tematická analýza rozhovorů.......................................................................... 46 8.1 Vnímání konceptu dobrého vládnutí............................................................... 46 8.2 Implementace dobrého vládnutí v České republice ........................................ 50 8.2.1 Znalosti pro implementaci .......................................................................... 50 8.2.2 Hodnocení implementace dobrého vládnutí ............................................... 52 8.2.3 Příklady uplatnění dobrého vládnutí v ČR ................................................. 54 8.3 Problémy při implementaci dobrého vládnutí ................................................ 55 8.3.1 Lidské zdroje ............................................................................................... 55 8.3.2 Komunikace ................................................................................................ 58 8.3.3 Politizovaná veřejná správa, resortismus ................................................... 60 8.3.4 Absence dlouhodobé vize ............................................................................ 61 8.3.5 Ostatní ......................................................................................................... 62 8.4 Nabízená řešení ............................................................................................... 64
8.4.1 Lidské zdroje ............................................................................................... 64 8.4.2 Služební zákon............................................................................................. 67 8.4.3 Transparentnost a komunikace ................................................................... 68 8.4.4 Tlak či zájem z různých míst ....................................................................... 70 8.4.5 Dobrá praxe ................................................................................................ 71 8.4.6 Ostatní ......................................................................................................... 72 8.5 Dobrá zahraniční praxe ................................................................................... 73 8.6 Kultura ............................................................................................................ 76 9 Závěr .................................................................................................................. 79 Summary........................................................................................................................ 82 Použité zdroje ................................................................................................................ 83 Seznam příloh ................................................................................................................ 90 Přílohy ............................................................................................................................ 91
2
Seznam použitých zkratek ČR
Česká republika
EC
European Commission Evropská komise
EU
European Union Evropská unie
MV
Ministerstvo vnitra České republiky
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OSN
Organizace spojených národů United Nations
UNDP
United Nations Development Programme Rozvojový program OSN
UNESCAP
United Nations Economic and Social Commision for Asia and the Pacific Ekonomická a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří
WB
World Bank Světová banka
WBI
World Bank Institute Institut Světové banky
3
Seznam obrázků a tabulek Tab. 2.1 Výzkumné cíle a otázky ................................................................................... 7 Tab. 4.1 Vývoj termínu „governance“ ......................................................................... 13 Obr. 5.1 Principy dobrého vládnutí podle UNESCAP ................................................. 21 Tab. 5.1 Pravidla a zásady dobrého vládnutí dle Rady Evropy.................................... 22 Tab. 6.1 Přehled principů dobrého vládnutí ................................................................ 35 Obr. 7.1 Model „Dělat správné věci správně“ .............................................................. 37 Obr. 7.2 Pyramida principů, kompetencí a sdílených hodnot ...................................... 39 Tab. 7.1 Shrnutí modelu „Dělat správné věci správně“ ............................................... 43 Obr. 8.1 Základní charakteristiky konceptu dobrého vládnutí ..................................... 50 Tab. 8.1 Shrnutí problémů při implementaci dobrého vládnutí ................................... 63 Obr. 8.2 Možnosti využití dobré zahraniční praxe ....................................................... 76
4
1 ÚVOD Na kvalitní realizaci veřejné správy je v dnešní době kladen stále větší důraz. Požaduje se, aby veřejná správa byla efektivní, odpovědná, spolehlivá, štíhlá, také průhledná, přátelská k občanům a mnohé další. Realita je však odlišná. V rámci analýzy současného stavu veřejné správy provedené Ministerstvem vnitra ČR byly identifikovány základní nedostatky české ústřední státní správy. Jsou jimi „a) vysoká míra rezistence vůči zavádění moderních metod řízení organizace, b) neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou, c) neexistence standardizace jednotlivých procesních postupů, d) neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy, e) nadbytečná byrokratická zátěž, f) nízká úroveň horizontální koordinace výkonu státní správy, g) nedostatečná komunikace ústřední státní správy a územím či špatná koordinace komunikace, h) nízká kvalita informací o činnosti ústřední státní správy; ministerstvům chybí transparentnost, čitelnost, adresnost, i) nedostatečná znalost reálného výkonu státní správy v přenesené působnosti, j) neexistence osobní odpovědnosti, k) neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě, vývoj počtu zaměstnanců v ústřední státní správa a personální nestabilita a přílišná politizace ústřední státní správy.“ (MV ČR, 2011: 5) Jednou z možností, jak tento nepříznivý stav zmírnit, je důsledná aplikace konceptu dobrého vládnutí (good governance)1, tedy řady principů a zásad, které zaručují, že veřejné orgány budou vykonávat své činnosti takovým způsobem, který povede k optimálnímu fungování veřejné správy. Naplňování principů dobrého vládnutí je v současné době součástí jedné ze tří vizí pro rok 2015 vládní strategie Smart Administration. „(1) Veřejná správa v ČR je primárně pojata jako služba občanovi, naplňuje principy dobrého vládnutí, funguje efektivně a výkonně. (2) Veřejné služby jsou klientsky orientovány, naplňují očekávání občanů, flexibilně reagují na jejich potřeby a fungují hospodárně. (3) Veřejná správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality života obyvatel ČR.“ (MV ČR, 2007: 2). Rovněž český právní řád s dobrým vládnutím počítá. V úvodním ustanovení zákona o veřejném ochránci práv2 je 1
V českém prostředí se pro anglický termín good governance užívá ustálený překlad dobrá správa. V této práci však budu používat termín dobré vládnutí, který je dalším možným překladem, protože vystihuje anglický výraz lépe. Více v kap. 4. 2 §1, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, v platném znění.
5
stanoveno, že „veřejný ochránce práv (dále jen „ochránce”) působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.“ Co konkrétně dobrá správa znamená, však v zákoně vysvětleno není. Způsob chování v pojetí dobrého vládnutí tedy není plnohodnotnou právní normou, jedná se spíš o neurčitý právní pojem, který má obsah až podle osob, které jej budou v praxi uplatňovat (Černín, 2006). Dobré vládnutí však není pouze záležitostí dnešní doby, neboť je na programu různých rozvojových institucí již více než 20 let a v rámci rozvojové spolupráce se stalo zcela nepostradatelným. Tento termín byl poprvé uceleně představen v diskusi o rozvoji, kterou vedla Světová banka. Tento nový pohled na stát a jeho celkový výkon přinesl řadu nových témat, která jsou důležitá pro práci rozvojových institucí, příkladem mohou být negativní dopady korupce, potřeba participace občanů či význam lidských práv. Předmětem mé diplomové práce je tedy koncept dobrého vládnutí se zaměřením na jeho uplatňování v České republice. „Pod pojem „dobrá správa“ lze zařadit skupinu požadavků, které si kladou za cíl zajistit kvalitní a řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí moderního demokratického právního státu založeného na úctě a respektu k základním právům a svobodám jednotlivců. “ (Potěšil, 2008) Koncept dobrého vládnutí tudíž charakterizuje způsob chování orgánů státní správy, přičemž obsahuje jak právní prvky, tak i další, které jsou obvykle vnímány jako etické. V případě etických prvků je zde tendence učinit je závaznými, a to sice vnořením do právních předpisů nebo alespoň do pracovních smluv. Všechny požadavky na dobré vládnutí tedy nejsou zákonem předepsané, ale je možné, je vyžadovat. V úvodních kapitolách jsou vymezeny výzkumné cíle, výzkumné otázky a rovněž je představena metodologie celé práce (kap. 2 a 3). Dále tato práce přináší ucelený pohled na teoretické ukotvení dobrého vládnutí a jeho genezi (kap. 4 a 5), ale také konkrétní možnosti a zkušenosti s implementací v prostředí České republiky. V práci je zkoumán současný stav dobrého vládnutí a to nejen z hlediska teoretického, ale také praktického, tzn. vedle dokumentů, které se dobrým vládnutím zabývají, je zkoumáno, jak se daří dobré vládnutí implementovat do běžné praxe (kap. 7 a 8).
6
2 CÍLE A VÝZKUMNÉ OTÁZKY V rámci této práce jsem si stanovila několik výzkumných cílů. Prvním z nich je provést analýzu teorie dobrého vládnutí, zajímá mě, co je podstatou dobrého vládnutí, jak je tento koncept vymezen z teoretického hlediska, jak je dobré vládnutí definováno různými subjekty, jaké jsou jeho jednotlivé principy. Ačkoliv je dobré vládnutí v poslední době hojně používaným pojmem, neexistuje prozatím žádná jednotná široce přijímaná definice. V různých zemích a v různých organizacích se setkáváme s odlišným pojetím. Dalším cílem je analyzovat současný stav dobrého vládnutí v České republice z hlediska připravenosti, z hlediska dokumentů, z hlediska schopností či z hlediska lidského kapitálu. Třetím cílem je na základě analýzy současného stavu zjistit, jaké jsou problémové oblasti v rámci dobrého vládnutí v České republice, co je potřeba zlepšit, a jakým způsobem by toho bylo možné dosáhnout. Vytyčeným výzkumným cílům odpovídají také zvolené výzkumné otázky, které jsou představeny v tabulce níže. Tab. 2.1 Výzkumné cíle a otázky VÝZKUMNÉ CÍLE 1. Provést analýzu teorie dobrého vládnutí 2. Provést analýzu současného stavu dobrého vládnutí v ČR 3. Zjistit, co je potřeba zlepšit 4. Zjistit východiska pro implementaci dobrého vládnutí v ČR
VÝZKUMNÉ OTÁZKY Je v oblasti teorie rozpracován problém dobrého vládnutí? Jaké jsou jednotlivé principy dobrého vládnutí? Jak je koncept dobrého vládnutí pojímán v ČR? Je rozpracována implementační teorie pro aplikaci dobrého vládnutí v ČR? Jaké jsou základní kritické body dobrého vládnutí v ČR? (A jak je odstranit?) Jaké jsou předpoklady a podmínky implementace idejí dobrého vládnutí v podmínkách ČR?
Pramen: autorka
7
3 METODOLOGIE A POUŽITÉ METODY Vzhledem ke skutečnosti, že předmětem zkoumání je v této práci koncept dobrého vládnutí, který je již ze své podstaty normativní, je tímto ovlivněna i metodologie, která je také normativní. „Normativní přístup je založen na takovém zkoumání jevů, které zároveň formuluje žádoucí cílový stav a způsob, jak ho dosáhnout. Toto „cílení“ je podmíněné hodnotově, přijatými normami a způsobem řešení.“ (Nekola, Veselý, Ochrana, 2007: 144) Tento přístup je systematizovaným poznáním o daném problému, přičemž o něm pojednává z ideálního hlediska, tzn. z pohledu, jakým by měl být. (Ochrana, 2009). Dále při zkoumání principu dobrého vládnutí v práci využívám především kvalitativní přístup. Při zpracování daného tématu pracuji jak s primárními, tak i se sekundárními daty. Pro získání primárních dat jsem zvolila formu expertních rozhovorů, protože vzhledem k zaměření výzkumu jsem se obávala, že pokud by byla použita jiná forma dotazování, např. za pomoci dotazníkového šetření, byla by návratnost dotazníků velmi nízká. Expertní rozhovory jsou zvláštní formou použití polostrukturovaných rozhovorů. Experti nevystupují ve výzkumu jako jednotlivci, ale mají reprezentovat určitou skupinu (Meuser a Nagel in Flick, 2010). Expertní rozhovory jsou nástrojem, jehož účelem je sebrat data, která dotvoří kontext k dalším poznatkům získaným za pomoci jiných metod (Bogner a Menz in Flick, 2010). Obecně je pro polostrukturovaný rozhovor specifické, že je veden na základě předem stanoveného účelu a otázky jsou respondentům kladeny podle sestavené osnovy (Hendl, 2005).3 Polostrukturovaný rozhovor je kvalitativní výzkumnou metodou, proto i získaná data mají kvalitativní charakter. Otázky, které jsem respondentům pokládala, byly otevřené, tzn., že jsem nepředkládala možnosti odpovědí, ale odpověď respondenta závisela zcela na jeho osobě. Výhodou polostrukturovaného rozhovoru je skutečnost, že respondent může vyjádřit své vlastní pohledy a názory, zároveň však samostatně navrhovat možné vztahy a souvislosti. Další předností této metody je struktura informací získaných od respondentů, která je velmi podobná (Ibid.). Primární data tedy pocházejí z expertních rozhovorů, které jsem uskutečnila v období od 11. dubna 2013 do 3. května 2013. Celkem bylo uskutečněno 13 rozhovorů, přičemž jeden rozhovor byl veden prostřednictvím elektronické pošty. Důvodem bylo to, že oslovený expert není z ČR, přestože se situací v ČR velmi zabývá. Z technických 3
Scénář rozhovoru viz příloha č. 3.
8
důvodů tudíž nebylo možné rozhovor provést osobně jako ostatních 12 rozhovorů. Na základě informovaného souhlasu respondentů byly rozhovory nahrávány na diktafon a poté přepsány do digitální podoby. Respondenti byli různí experti, kteří se zabývají problematikou veřejné správy, byli mezi nimi zastoupeni jak akademici, tak i lidé ze soukromého sektoru. Dále také lidé, kteří působí ve státní správě nebo v minulosti ve státní správě působili. Při výběru respondentů jsem nejdříve oslovila zástupce základních institucí, které s oblastí veřejné správy souvisí, protože jsem chtěla zajistit co nejširší škálu respondentů. Nicméně větší část takto oslovených respondentů (celkem 17 respondentů) odmítla poskytnout rozhovor pro výzkumné účely, přičemž nejčastější příčinou bylo to, že respondent problematice dobrého vládnutí nerozumí. Další častou příčinou byl nezájem osloveného zapojit se do výzkumu, který je součástí diplomové práce, případně časová vytíženost respondenta. Z tohoto důvodu jsem následně zvolila jiný způsob výběru respondentů a to metodu tzv. sněhové koule, kdy volba dalších respondentů proběhla na základě doporučení již zkoumaných jedinců (Hendl, 2005). Ze sekundárních dat využívám především odborné studie, monografie a články, veřejněpolitické studie, které se dobrým vládnutím zabývají, dále také různé veřejněpolitické dokumenty (české i zahraniční) a různé studie mezinárodních organizací (např. Světové banky a EU). V práci využívám jak obecně vědní metody, tak také specifické metody pro veřejnou politiku. Z obecně vědních metod používám především analýzu, jejímž cílem je vysvětlit daný problém za pomoci detailního prozkoumání jeho jednotlivých složek, je to tedy „dekompozičně rozkladová metoda“ (Ochrana, 2009: 19). Dále syntézu, která je opačným postupem, kdy „na základě výchozích zjištění formulujeme závěry“ (Ibid.). Využívám i metodu dedukce, která je takovým typem úsudku, „kdy se z premis použitím určitých pravidel dospívá k novému tvrzení“ a indukce, jejíž podstatou je „zkoumání jednotlivé události (faktu), na základě níž je poté vyvozován obecný závěr“ (Ibid.). Ze specifických metod jsou to především expertní rozhovory a analýza dokumentů. Pro analýzu dat je využita tematická analýza, která znamená, že jsou analyzovány jednotlivé náměty, které se v rozhovorech objevily, a které jsou determinovány jednak scénářem rozhovoru, ale také výslednou podobou, jakou rozhovor měl, tedy tím, co ve skutečnosti respondent vypověděl (Švaříček, Šeďová, 2007). Nejprve je nutné seznámit se velmi důkladně s daty, která se následně 9
zakódují. V první fázi kódování bylo využito otevřené kódování. Kódy byly následně revidovány, až došlo k vytvoření několika finálních kódů. Poté byla identifikována témata, která se ve výpovědích respondentů objevovala. Tato témata byla pojmenována a následně představena a interpretována. Smyslem použití této analýzy bylo zodpovědět některé výzkumné otázky.
10
4 VLÁDNUTÍ4 Celá tato práce se věnuje dobrému vládnutí, proto je nejprve nutné seznámit se s tím, co pojem „vládnutí“ znamená. Je to pojem široce používaný mnohými autory, přičemž neexistuje žádná všeobecně přijímaná definice. V následující části proto uvádím možné pohledy na pojem „vládnutí“, ovšem rozhodně se nejedná o konečný výčet. Smyslem této kapitoly je ukázat, jakými způsoby je obecně pojem „vládnutí“ možné chápat. Teprve kapitola následující charakterizuje vládnutí v kontextu mezinárodních organizací, které se problematikou dobrého vládnutí zabývají.
4.1 Původ pojmu Obsah pojmu „vládnutí“ (governance) se v průběhu času mění a definovat jej není jednoduchý úkol. Dle Cihelkové (2011) bylo v 19. a 20. století postavení pojmu „vládnutí“ jednoznačné, a to jak z hlediska vymezení, tak i užití. V průběhu 21. století se však postupně tato jednoznačnost začíná vytrácet a prozatím nebylo dosaženo konsenzu v jeho chápání. Důvodem je současné vysoce dynamické prostředí globalizované ekonomiky a společnosti. Termín byl poprvé užit již ve 12. století ve Francii, odkud se později rozšířil do Anglie. V 16. století se vznikem národního státu pojem „vládnutí“ zmizel, přičemž se do popředí zájmů výrazně dostal až po skončení studené války. V této době sehrály významnou roli především donátorské agentury Organizace spojených národů 5 (OSN), tedy Světová banka6 (WB) a Mezinárodní měnový fond7 (IMF) a společně s nimi také západní země, které podněcovaly rozvojové země a také státy bývalého Sovětského svazu k tomu, aby provedly různé politické, ekonomické a administrativní reformy, a aby směřovaly k praktikování dobrého vládnutí. S konceptem vládnutí však Světová banka operovala také v souvislosti s korumpovanými vládami, které se snažila vyloučit z distribuce poskytované humanitární a jiné pomoci určitým zemím (Cihelková, 2011). 4
Pojem „vládnutí“ v této kapitole vysvětluji nejen proto, že je pro tuto práci klíčový, ale také proto, že v českých podmínkách je možné setkat se s dvojím překladem anglického výrazu good governance. Ustáleným výrazem je dobrá správa. S touto formou překladu pracuje např. veřejný ochránce práv při vymezení principů dobré správy (Veřejný ochránce práv, 2006) nebo se s ní lze setkat v českém správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád). Dalším možným překladem je dobré vládnutí, tento překlad je využit například ve vládní strategii Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby (MV ČR, 2007). V rámci této práci budu používat pro anglický výraz governance český pojem vládnutí, protože dle mého názoru je v rámci konceptu good governance vládnutí výstižnější než správa (spravování věcí veřejných). 5 United Nations 6 World Bank 7 International Monetary Fund
11
V roce 2001 se termín „vládnutí“ objevil v oficiální terminologii Evropské unie, když vyšla Bílá kniha s názvem Evropské vládnutí8 (EC, 2001). Také Nekola (2006: 5) uvádí, že termín „vládnutí“ není nový, dříve se jím obecně označovaly vztahy ve veřejném prostoru. „Význam pojmu byl často omezen pouze na rozhodovací procesy v rámci vlády a veřejné správy. Teprve nedávno, v souvislosti s politickým vývojem a rozvojem poznání veřejně-politických procesů, se koncept postupně rozšiřoval a v současnosti pojem vládnutí odkazuje na způsoby koordinace sociálních systémů při naplňování jejich cílů. Je kladen důraz na aktéry těchto systémů, jejich formální i neformální vztahy, na výkonnost systémů a v neposlední řadě také na participaci veřejnosti a na doplňování vertikálních vztahů vztahy zpětnovazebními“.
4.2 Různé definice a pojetí V pojetí Drora (in Potůček, 2006: 6) je vládnutí „kolektivní schopnost ovlivňovat budoucnost k lepšímu“. Jiná definice říká, že „vládnutí je systém hodnot, veřejných politik a institucí, pomocí nichž společnost spravuje své hospodářské, politické a společenské záležitosti interakcí uvnitř a mezi státem, občanskou společností a soukromým sektorem. Funguje na všech úrovních lidského snažení“ (Governance, 2000 in Potůček, 2006: 6). Osborne a Gaebler (1992: 15) považují vládnutí za „proces kolektivního řešení problémů a naplňování potřeb společnosti. Vláda je nástroj, který k tomu používáme. Nástroj zastaral, začal proces jeho znovu vynalezení“. Dalším autorem, který pojem „vládnutí“ definuje je Kooiman (1993: 2), podle něhož jsou vládnutím „všechny aktivity sociálních, politických a správních činitelů, které mohou být chápány jako cílevědomé úsilí k vedení, řízení, kontrolování a spravování společnosti“. Existuje však mnoho dalších pojetí vládnutí. Cihelková (2011: 62-63) nabízí historický přehled toho, jak byl v literatuře termín „vládnutí“ v minulosti použit pro označení mnoha různých skutečností. Různé obsahy tohoto termínu jsou znázorněny v následující tabulce.
8
European Governance
12
Tab. 4.1 Vývoj termínu „governance“ ANGLICKÝ TERMÍN
AUTOR
Corporate governance
Tricker, 1984
New public management
Osborne; Gaebler, 1992
Good governance
World Bank, 1992
Public sector governance
Rhodes, 1997
International governance
Rittberger, 2000
Víceúrovňové rozhodování v Evropské unii
European governance
Albert; KoppMalek, 2002
Koncepce vládnutí s účastí všech
Participatory governance
Grote; Gbikpi, 2002
-
Kooiman, 2003
OBSAH POJMU Způsob řízení a kontroly nadnárodních subjektů (včetně prvků skládání účtů a transparentnosti) Vznik nových veřejných manažerských strategií z počátku 80. let uvádějících praktiky komerčního managementu do veřejného sektoru, otevření diskuse o nákladech a efektivitě veřejného sektoru Dobré vládnutí (v kontextu ekonomického rozvoje) veřejné správy jako podmínky pro poskytování zahraniční a mezinárodní pomoci Minimální stát jako souhrnný pojem pro vyjádření stupně a formy státních zásahů a využití trhu a kvazi-trhu k zajišťování veřejných služeb, které obnovují veřejnou zodpovědnost a soukromé zájmy na dostatku veřejného zboží a služeb Mezinárodní pořádek v oblasti mezinárodních vztahů (zaměření převážně na mezinárodní organizace a mezinárodní režimy, které si dokážou poradit s komplexními příhraničními problémy)
Koncepce socio-kybernetického vedení (governance je chápána jako modely nebo struktury, které se rozvíjejí v socio-politickém systému jako společný výsledek nebo výstup interaktivního intervenčního výkonu všech zúčastněných aktérů) Pramen: Cihelková, 2011: 62-63, upraveno
Důležité je také rozlišovat, zda je vládnutí pojímáno pouze jako proces, jak naznačují některé definice výše, u kterého jsou cíle a výstupy dále nespecifikovány. Nebo zda je jako cíl vládnutí chápán rozvoj a tudíž je nutné na vládnutí pohlížet nejen jako na proces, ale je nutné definovat i jeho cíle, resp. výstupy (Slocum-Bradley, Bradley, 2010).9
9
Velmi důkladně se vládnutím i jeho možnými definicemi zabývá Veselý. VESELÝ, Arnošt. Governance as Multidimensional Concept. In: Understanding Governance: Theory, Measurement and Practice. CESES Papers, 2004, no. 5, s. 11- 23.
13
5 DOBRÉ VLÁDNUTÍ Na začátku je nutné upozornit na skutečnost, že koncept dobrého vládnutí, který v této práci zastává centrální úlohu, je sám o sobě teoretickým východiskem celé práce. Vzhledem ke své normativní povaze je rovněž také hodnotovým východiskem práce. Nejprve se věnuji počátkům konceptu dobrého vládnutí. Poté uvádím různé obecné definice vládnutí a také dobrého vládnutí v pojetí pěti vybraných mezinárodních organizací (Světová banka, Rozvojový program OSN, Ekonomická a sociální komise pro Asii a Tichomoří, Evropská komise a Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj), které jej ve svých dokumentech popisují.
5.1 Počátky konceptu dobrého vládnutí Podle Vymětala (2008) prvotní kořeny konceptu dobrého vládnutí pocházejí z manažerských disciplín, které se zabývaly tím, jak řešit problémy a konflikty spojené s řízením lidí, zdrojů, koncepcí, idejí, apod. Toto se promítlo v rozvoji teorií New Public Management a New Public Administration, se kterými jsou v 70. letech minulého století spjaty první základy konceptu dobrého vládnutí. Tento posun byl zapříčiněn problémy na poli veřejných financí a státních rozpočtů, globální ekonomickou krizí, šířením nových technologií, rostoucím významem mezinárodních korporací a novým vymezením rolí mezinárodních organizací. V této době se však objevují pouze určité prvky, ani z daleka nelze dobré vládnutí považovat za souhrnný koncept. Dobré vládnutí se poprvé jako celistvý problém objevilo v rozvojové politice na konci 80. a na začátku 90. let 20. století. Debata na toto téma byla převážně formována mezinárodními organizacemi, jako jsou Světová banka (WB), Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj10 (OECD) a Rozvojový program OSN11 (UNDP), které byly hlavními hráči na poli mezinárodní rozvojové spolupráce (Börzel, Pamuk, Stahn, 2008). V 80. letech minulého století se především v zemích Latinské Ameriky, ale i v dalších, šířila dluhová krize, která se ve spojení s nejasným (neprůhledným) veřejným financováním a to jak na národní či lokální úrovni stala závažným problémem, který se snažily řešit právě různé mezinárodní organizace. Za těchto 10 11
Organisation for Economic Co-operation and Development United Nations Development Program
14
okolností představily program, jehož cílem bylo nastavit určité standardy za účelem zlepšení této situace a podobných, které by mohly nastat v budoucnosti (Van Doeveren, 2011). Koncept dobrého vládnutí byl tedy poprvé uceleně formulován na konci 80. let v době nebývalých politických změn. Představila jej Světová banka ve studii SubSaharan Africa - from crisis to sustainable growth z roku 1989, která se zaměřila na roli státu v procesu rozvoje. Politické změny v tomto období vytvořily živnou půdu a otevřely cestu k vážné diskuzi o tom, jakým způsobem uspořádat stát, aby bylo možné dosáhnout rozvoje a to nejen z ekonomického hlediska. Ve zmíněné studii Světové banky jsou analyzovány problémy s rozvojem v subsaharské Africe. V 80. letech 20. století totiž došlo v zemích v tomto regionu k poklesu hospodářské výkonnosti navzdory implementaci Programů strukturálního přizpůsobení12 Světové banky, které měly přinést zcela opačný efekt. Jako důvod špatného výkonu bylo uváděno právě selhání veřejných institucí. Termín „vládnutí“ byl v této studii poprvé použit jako potřeba institucionální reformy a lepšího efektivnějšího veřejného sektoru v zemích subsaharské Afriky. Tehdejší prezident Senegalu Abdou Diouf shrnul tato zjištění následovně, „Afrika potřebuje nejen méně vlády, ale lepší vládu.“ (WB, 1989: 55) Za hlavní problémy v působení státu byly v té době považovány např. zhoršující se kvalita vlády ztělesněná byrokratickými překážkami, slabý soudní systém, svévolné rozhodování (WB, 1989). Kromě toho slabé řízení veřejného sektoru vedlo ke „ztrátám u státních podniků, špatným investičním rozhodnutím, nákladné a nespolehlivé infrastruktuře, narušení cen (zejména nadhodnocení směnných kurzů, dotované úvěry, administrativní
poplatky)
a
tudíž
docházelo
k neefektivní
alokaci
zdrojů.“
(WB, 1989: 3) Aby bylo možné tato selhání překonat, Světová banka došla k závěru, že budoucí rozvojová pomoc by se měla mimo jiné zaměřit na „rozvoj kapacit (…) skrze institucionální reformy na všech úrovních vlády a opatřeními na podporu privátního sektoru a nevládních organizací.“ (WB, 1989: 15)
5.2 Světová banka Jak již bylo řečeno, termín „dobré vládnutí“ se v diskursu Světové banky objevil poprvé v roce 1989 ve studii Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, kdy Světová banka identifikuje „krizi ve vládnutí“, která stojí za rozvojovými problémy 12
Structural Adjustment Programmes (SAPs)
15
Afriky (World Bank, 1989: 60-61). Za základní příčinu slabého hospodářského růstu v minulosti označuje selhání veřejných institucí. Iniciativa veřejného sektoru a tržní mechanismy jsou sice důležité, ale musí jít ruku v ruce s „dobrým vládnutím – veřejnou službou, která je efektivní, soudním systémem, který je spolehlivý, a správou, která se zodpovídá svým občanům.“ (World Bank, 1989: xii) V té době Světová banka upozorňovala na to, že Afrika potřebuje lepší vládu, která se soustředí méně na přímé intervence a více na to, aby ostatním umožnila, aby byli produktivní. Každá úroveň vlády by měla přijmout opatření ke zlepšení výkonu veřejné správy a polostátních podniků (World Bank, 1989). Za základní příčiny špatného afrického vládnutí Světová banka označila především nekontrolovanou expanzi zaměstnanců státní správy a ve státních podnicích, které tak často fungovaly spíše jako sociální agentury pro nezaměstnané absolventy škol. Dále také rychlý kariérní růst a povyšování nekvalifikovaných pracovníků a jejich častá fluktuace, přičemž se jedná o pracovníky, kteří důkladně neznají instituce, které spravují, stejně tak jako širší kontext, ve kterém se očekává, že by měli pracovat. Za problémové byly identifikovány i překážky, kterým čelí manažeři při motivování a ukázňování svých zaměstnanců z důvodu sociálního a politického prostředí, v němž pracují. V neposlední řadě byla za selhání označena nedostatečná podpora státní správy v ideji, že veřejné instituce fungují nejlépe, když v nichž pracují a řídí je profesionálové v souladu s objektivními pravidly a kritérii. Za poslední problém Světová banka označila vzrůstající počet zemí, kde dochází k zeštíhlení státní správy na úkor nákladů vyšší úrovně personálu (World Bank, 1989). V letech 1992 a 1994 vydala Světová banka další dvě zprávy, ve kterých byl koncept dobrého vládnutí dále rozvíjen. Pojem „vládnutí“ byl přesněji vymezen jako „způsob jakým je v zemi vykonávána moc v řízení ekonomických a sociálních prostředků pro rozvoj“ (WB, 1992: 3). Za základní priority pro zlepšování vládnutí bylo identifikováno vytváření kapacit ve veřejném sektoru, posilování odpovědnosti zejména s ohledem na finanční řízení, zlepšování legálního prostředí pro rozvoj a zvyšování transparentnosti (WB, 1992). V této době Světová banka identifikovala tři odlišné aspekty vládnutí. Prvním z nich je forma politického režimu, dále proces, při kterém autority řídí ekonomické a sociální zdroje země pro rozvoj a nakonec schopnost vlád navrhovat, formulovat a provádět politiky a vykonávat funkce. Světová banka také důrazně rozlišuje mezi politickou a ekonomickou dimenzí konceptu vládnutí, protože podporuje pouze 16
udržitelný ekonomický a sociální rozvoj. Tudíž první aspekt stojí mimo mandát banky, takže její zaměření je na druhý a třetí aspekt (World Bank, 1992). Světová banka také dochází k závěru, že dobré vládnutí je zcela zásadní pro vytváření a udržování prostředí, které by podpořilo silný a poctivý rozvoj, což je nezbytným doplňkem zdravé hospodářské politiky (World Bank, 1992). Zpráva z roku 1994 opět dále koncept dobrého vládnutí rozvíjí, ale zároveň také reflektuje jeho vlastní limity. Světová banka opět upřesňuje definici pojmu „vládnutí". "Vládnutí je symbolizováno předvídatelným, otevřeným a osvíceným procesem tvorby politik (jedná se o transparentní procesy); byrokracie je prodchnuta profesionálním étosem; výkonná složka státní správy je odpovědná za svou činnost; silná občanská společnost se účastní veřejných záležitostí; všichni jednají podle právního řádu." (WB, 1994: vii) Na druhé straně špatná správa se vyznačuje svévolným politickým rozhodováním, neodpovědnou byrokracií, nevynutitelnými nebo nespravedlivými soudními systémy, zneužíváním výkonné moci, občanské společnosti nezúčastněné ve veřejném životě a rozsáhlou korupcí (World Bank, 1994). Jsou také vymezeny čtyři klíčové dimenze vládnutí, kterými jsou management veřejného sektoru, zodpovídání se, právní rámec pro rozvoj a nakonec transparentnost a informace (World Bank, 1994). Koncem 90. let je definice opět upřesněna. Bylo totiž zjištěno, že větší část krizových jevů v rozvojových zemích je spojena s nedostatečně vykonávaným vládnutím, a to i přesto, že byly přijaty různé úpravy, které prosazovaly znaky vládnutí jako např. transparentnost, odpovědnost či dodržování pravidel právního státu. Proto Světová banka přichází s novým vymezením dobrého vládnutí. „Vládnutí definujeme jako tradice a instituce, jejichž prostřednictvím je v zemi vykonávána moc pro společné blaho. To zahrnuje (i) proces, v rámci kterého jsou autority vybírány, monitorovány a nahrazovány, (ii) schopnost vlády efektivně spravovat zdroje a implementovat spolehlivé politiky a (iii) respekt občanů a státu před institucemi, které řídí ekonomické a sociální interakce mezi nimi.“ (Kaufmann, Kraay, Zoido-Lobadón, 1999: 1) V této době navíc výzkumní pracovníci z Institutu Světové banky13 (WBI) vyvinuli šest základních indikátorů pro měření vládnutí a jeho kvality, které lze považovat za principy dobrého vládnutí. Jsou jimi „(i) hlas a odpovědnost14, (ii) politická nestabilita a násilí, (iii) efektivita státní správy, (iv) regulační zátěž, 13 14
World Bank Institute Voice and accountability – lze se setkat také s překladem demokracie.
17
(v) dodržování pravidel právního státu a (vi) korupce.“ (Kaufmann, Kraay, Zoido Lobadón, 1991: 7-8) Tyto indikátory byly několikrát revidovány, přičemž jejich poslední verze pochází z roku 2009. V rámci nejnovější verze jsou lze kvalitu dobré správy podle Světové banky posoudit na základě následující šesti faktorů:
mínění a zodpovídání se,
politická stabilita a absence násilí/terorismu,
efektivita vlády,
kvalita regulace,
dodržování pravidel právního státu,
kontrola korupce (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2009: 6).
5.3 Rozvojový program OSN V rámci Rozvojového programu OSN (UNDP) bylo vládnutí i dobré vládnutí vymezeno v roce 1997. Na vládnutí lze pohlížet jako na „uplatňování ekonomické, politické a správní moci k řízení záležitostí země na všech úrovních. To zahrnuje mechanismy, procesy a instituce, jejichž prostřednictvím občané a jejich skupiny vyjadřují své zájmy, uplatňují svá zákonná práva, plní své povinnosti a vyrovnávají se se svou různorodostí.“ (UNDP, 1997b) Vládnutí má dle UNDP (1997b) tři dimenze – ekonomickou, politickou a správní. Ekonomická dimenze vládnutí zahrnuje rozhodovací procesy, které ovlivňují ekonomické aktivity dané země a její vztahy s ostatními ekonomikami. Dění v této oblasti významně ovlivňuje spravedlnost, chudobu a kvalitu života. Politická oblast vládnutí je tvořena rozhodovacími procesy při formulování politik. Třetí dimenze vládnutí, tedy správní, je systém, jakým je politika prováděna. „Dobré vládnutí je mimo jiné participativní, transparentní a odpovědné. Dále je také efektivní a spravedlivé. Podporuje dodržování pravidel právního státu. Dobré vládnutí zajišťuje, že politické, sociální a ekonomické priority země jsou založeny na širokém konsenzu ve společnosti, a že hlasy těch nejchudších a nejzranitelnějších budou vyslyšeny při rozhodování o alokaci rozvojových zdrojů.“ (UNDP, 1997b) Také UNDP (1997b) dále definici dobrého vládnutí upřesňuje a rozvíjí tím, že vymezuje základní principy. V tomto případě je jich devět:
participace, 18
dodržování pravidel právního státu,
transparentnost,
reakce na podněty,
snaha o nalezení konsenzu,
spravedlnost,
efektivita a účinnost,
zodpovídání se,
strategická vize.
Tyto základní vlastnosti dobrého vládnutí jsou propojeny, vzájemně se ovlivňují, posilují a nemohou fungovat odděleně. Například dostupnost informací významně souvisí s transparentností, dále čím větší je účast, tím účinnější je rozhodování. Kromě toho instituce, které reagují na podněty, musí být transparentní a musí fungovat v souladu s právním státem, aby byly poctivé. Podle UNDP je podstata dobrého vládnutí základním předpokladem pro dosažení udržitelného lidského rozvoje. Kvalita vládnutí ovlivňuje to, do jaké míry jsou rozvojové země schopné naplňovat své rozvojové cíle. Velmi podstatnou roli zastává také vztah mezi státem, soukromým sektorem a občanskou společností, neboť determinuje, zda je stát schopen vytvářet pro své obyvatelstvo rovné příležitosti. Neefektivní fungování vlády způsobuje devastaci vzácných zdrojů země. Pokud není považována za legitimní, nemůže dosáhnout svých dílčích cílů. Pokud vláda neumí dosáhnout celospolečenského konsenzu, není schopna ani naplnit své celkové záměry. Společnost je ohrožena dezintegrací, dokud vláda není schopna podpořit a posílit sociální struktury. Když lidé nemohou nést odpovědnost za svůj vlastní rozvoj, nemůže být udržitelný (UNDP, 1997b). Postupem času UNDP svoji definici vládnutí zpřesňuje. „Vládnutí je systém hodnot, politik a institucí, jímž společnost řídí své ekonomické, politické a sociální záležitosti skrze interakce mezi státem, občanskou společností a soukromým sektorem. Je to způsob, jakým společnost organizuje sebe sama s cílem přijímat a provádět rozhodnutí k dosažení vzájemného porozumění, dohody a akce. Zahrnuje mechanismy a procesy, jimiž občané a skupiny vyjadřují své zájmy, vyrovnávají se se svou různorodostí a uplatňují svá zákonná práva a povinnosti. Jsou to pravidla, instituce a postupy, které určují limity a dávají podněty jednotlivcům, organizacím a firmám. Vládnutí mající sociální, politickou a ekonomickou dimenzi je uplatňováno na všech 19
úrovních lidské činnosti, ať už je to domácnost, osada, obec, národ, region nebo svět.“ (UNDP, 2000 in UNDP, 2007: 1) UNDP upozorňuje na skutečnost, že základní vymezené charakteristiky dobrého vládnutí představují ideální stav a žádná společnost je zcela nenaplňuje. Dokonce se domnívá, že společnost by se měla prostřednictvím širokého konsenzu zaměřit na to, které z těchto základních aspektů jsou pro ni důležité, co je nejlepší rovnováha mezi státem a trhem (UNDP, 1997b).
5.4 Ekonomická a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří Ekonomická a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří15 (UNESCAP, 2007) uvádí, že koncept vládnutí není ničím novým, je stejně starý jako sama lidská civilizace. Pojem „vládnutí“ značí proces rozhodování a proces, jakým jsou rozhodnutí uváděna do praxe (nebo také neuváděna). Nicméně pojem „vládnutí“ může být použit v různých kontextech, např. korporátní vládnutí, mezinárodní vládnutí, národní vládnutí či místní vládnutí. Pokud je tedy vládnutí proces rozhodování a zároveň proces, jakým jsou rozhodnutí (ne)implementována, analýzy vládnutí se poté soustředí na formální a neformální aktéry, kteří jsou do těchto procesů zahrnuti, a dále na formální a neformální
struktury,
které
vznikají
k přijetí
a
implementaci
rozhodnutí
(UNESCAP, 2007). „Dobré vládnutí se vyznačuje osmi základními charakteristikami. Jsou jimi participace, snaha o nalezení konsenzu, zodpovídání se, transparentnost, reakce na podněty, efektivita a účinnost, rovný přístup a začleňování a dodržování pravidel právního státu. Uplatňování těchto principů by mělo zajistit minimalizaci korupce, dále to, že budou brány v úvahu názory menšin a že hlasy nejzranitelnějších skupin ve společnosti budou při rozhodování vyslyšeny. Tento styl vládnutí reagujje nejen na současné, ale také na budoucí potřeby společnosti.“ (UNESCAP, 2007: 1) Je zřejmé, že dobré vládnutí je ideál, kterého je obtížné dosáhnout v celé jeho šíři. Pouze velmi málo zemí a společností se přiblížilo k dosažení dobrého vládnutí v úplnosti. Avšak pokud má být zajištěn udržitelný lidský rozvoj, je nezbytné přijmout opatření, která usilují o učinění tohoto ideálu realitou (UNESCAP, 2007).
15
United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific
20
Obr. 5.1 Principy dobrého vládnutí podle UNESCAP
16
Snaha o konsenzus
Zodpovídání se
Participace
Transparentnost
DOBRÉ VLÁDNUTÍ Dodržování pravidel právního státu
Efektivita a účinnost
Reakce na podněty
Rovnost a začleňování
Pramen: UNESCAP, 2007
5.5 Evropská komise, Rada Evropy „Vládnutím se rozumí pravidla, postupy a chování, které ovlivňují způsob, jakým jsou vykovávány pravomoci na evropské úrovni, zejména pokud jde o otevřenost, participaci, akontabilitu, efektivitu a soudržnost“ (EC, 2001: 8). Evropská komise vydala v červenci 2001 Bílou knihu o evropské vládní moci. Tato kniha byla reakcí na stoupající nedůvěru občanů v instituce a politiku Evropské unie. Reforma evropské vládní moci však byla vytyčena jako jeden ze strategických cílů už v roce 2000. V této knize jsou navrženy změny, které by měly přinést kvalitnější realizaci politiky Evropské unie. Aby bylo možné tyto změny uskutečnit, je zde vymezeno pět základních principů dobrého vládnutí, které jsou pro realizaci změn nezbytné. Patří mezi ně otevřenost, participace, akontabilita, efektivnost a soudržnost. Všechny tyto principy podporují demokracii a zákonnost v jednotlivých členských státech a týkají se všech úrovní vládnutí (globální, evropské, národní, regionální i místní). Každý princip je sám o sobě důležitý, ovšem naplnění principů nemůže být dosaženo prostřednictvím oddělených činností (EC, 2001). Tato Bílá kniha však nebyla členskými zeměmi příliš diskutována (Půček, Ochrana, 2009). V červnu 2007 vydala Rada Evropy doporučení členským zemím CM/Rec (2007) o dobré veřejné správě, ve kterém je řečeno, jaká pravidla a jaké zásady by členské země měly uplatňovat v rámci dobrého vládnutí (dobré veřejné správy). O jaká pravidla a zásady se jedná, je shrnuto v následující tabulce. 16
Jednotlivé principy jsou vysvětleny dále v textu (kap. 6)
21
Tab. 5.1 Pravidla a zásady dobrého vládnutí dle Rady Evropy UKAZATEL
4 pravidla
9 zásad
POPIS PRAVIDEL NEBO ZÁSAD Pravidlo: zajišťovat nastavení cílů a jejich cílových hodnot (výkonnostních ukazatelů) a pravidelně je hodnotit. Je nezbytné nutit veřejnou správu k tomu, aby hledala nejlepší prostředky k dosažení co nejlepších výsledků. Pravidlo: kontrolovat a optimalizovat poskytované veřejné služby tak, aby byly hospodárné, efektivní a účelné. V případě potřeby hodnotit, zda by neměly být nahrazeny nebo zrušeny. Pravidlo: provádět náležité interní a externí monitorování správy a činnosti veřejných činitelů. Pravidlo: podporovat právo na dobrou veřejnou správu v duchu popsaných zásad na národní, regionální i místní úrovni. Zásady: dobrá veřejná správa respektuje zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásadu konání v přiměřené časové lhůtě, zásadu participace, úcty k soukromí a zásadu transparentnosti.
Pramen: Ochrana, Půček, 2012: 49, podle doporučení Rady Evropy CM/Rec (2007) o dobré veřejné správě
5.6 Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj Podle Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) je vládnutí „užívání politické autority a výkon kontroly ve společnosti ve vztahu k řízení svých zdrojů pro sociální a ekonomický rozvoj,“ což zahrnuje „roli veřejných orgánů při vytváření prostředí, v němž fungují hospodářské subjekty a při určování distribuce dávek, jakož i povahu vztahu mezi vládnoucími a ovládanými“ (OECD, 1995: 14). Je užitečné rozlišovat mezi třemi aspekty vládnutí, (1) formou politického režimu, (2) procesy, v rámci kterých je uplatňována moc při řízení ekonomických a sociálních zdrojů dané země, (3) schopností vlády formulovat a implementovat politiky a vykovávat funkce vlády. Za základní dimenze vládnutí OECD (1995) považuje dodržování pravidel právního státu, řízení veřejného sektoru, kontrolu korupce a snižování nadměrných vojenských výdajů. Ve studii z roku 2011 uvádí OECD jiné klíčové principy dobrého vládnutí, jsou jimi zodpovídání se, transparentnost, efektivita, účinnost, reakce na podněty a dodržování pravidel právního státu (OECD, 2011: 2). V rámci oficiálních webových stránek OECD je ve slovníku uvedena definice dobrého vládnutí následovně „dobré vládnutí je charakterizováno participací, transparentností, zodpovídáním se, právním státem, efektivitou, spravedlností atd.“ Dále je zde uvedeno, že „dobré vládnutí odkazuje na řízení vlády takovým způsobem, že je zásadně bez zneužívání moci a korupce, a bere ohled na dodržování pravidel právního státu.“ (OECD, 2007) Z toho lze usuzovat, že za principy dobrého vládnutí je možné v diskurzu OECD považovat:
22
participaci,
transparentnost,
zodpovídání se,
dodržování pravidel právního státu,
efektivitu,
spravedlnost
a kontrolu korupce.
5.7 Shrnutí poznatků o dobrém vládnutí Je zřejmé, že koncept dobrého vládnutí není možné jednoznačně vymezit, neboť různorodost jeho definicí a pojetí toto znemožňuje. Přesto lze však konstatovat, že některé rysy dobrého vládnutí jsou společné pro všechny zmíněné organizace. Prvním z nich je skutečnost, že dobré vládnutí je považováno za ideální model, jakýsi ideální stav, ke kterému by jednotlivé země či společnosti měly směřovat, přičemž naplňování tohoto ideálu není jednoduchým úkolem. Tato skutečnost ovšem může způsobovat jisté pochyby o konceptu dobrého vládnutí. Právě vlastnost konceptu dobrého vládnutí, že se jedná o ideální model, který nemůže být plně aplikován a dosažen, způsobuje to, že koncept postrádá universální použití (Vymětal, 2008: 12). Dvořáková (2011) upozorňuje na velmi podstatný fakt. V rámci dobrého vládnutí je kladen důraz na procedurální aspekty, tedy na to, zda rozhodování probíhá v pořádku. Za výsledek dobrého vládnutí tudíž lze považovat způsob rozhodování, který je z hlediska výsledku neutrální, nikoli nějaký konkrétní výsledek rozhodovacího procesu. Jisté je také to, že dobré vládnutí je systematizovaný koncept vládnutí, který zahrnuje několik dimenzí. Poprvé se objevil na konci 80. let 20. století, kdy začala Světová banka zkoumat, jakým způsobem vládnutí ovlivňuje ekonomický výkon. Ekonomická dimenze vládnutí zahrnuje různé součásti jako řízení veřejného sektoru, odpovědnost
organizací,
dodržování
pravidel
právního
státu,
transparentnost
rozhodovacích procesů a přístup k informacím. Tato myšlenka byla dále převzata OECD a EU a byly do ní integrovány požadavky pro rozvojovou asistenci. Koncept byl rozšířen i UNDP začleněním politické dimenze, která zahrnuje legitimitu vlády, odpovědnost vlády, schopnosti vlády a ochranu lidských práv prostřednictvím 23
dodržování principů právního státu. Koncept dobrého vládnutí také inspiroval vznik dalších přidružených konceptů vládnutí, např. demokratického vládnutí a humane governance (Landman, Häusermann, 2003). Existuje několik atributů, kterými lze obecně koncept dobrého vládnutí charakterizovat – je o řešení konfliktů, o kontrole a rovnováze, o otevřenosti, nestranném právu, profesionalitě, schopnostech a spravedlnosti, zdravé politice a činnostech na všech úrovních společnosti (Kabudi, 2008 in Vymětal, 2008). Vymětal (2008) dodává, že všechny tyto rysy činí koncept dobrého vládnutí komplexním, protože jsou úzce spojeny a vzájemně se podporují. Shrnutí konceptu dobrého vládnutí trefně uvádí Cihelková (2011: 83) Dobré vládnutí „znamená vytváření efektivního politického základu vedoucího k soukromému ekonomickému jednání: stabilních režimů, právních norem, výkonné státní správy přizpůsobené rolím, které vláda může skutečně vykonávat, a vyspělé občanské společnosti nezávislé na státu“. Na závěr je nutné podotknout, že některé uvedené definice dobrého vládnutí jsou vágní, velmi flexibilní a variabilní vzhledem k tomu, že se jedná o konstrukt.
24
6 PRINCIPY DOBRÉHO VLÁDNUTÍ Vymětal (2008: 5) konstatuje, že „dobré vládnutí a správa je populárním schématem a moderním doporučením pro řešení problémů současného světa.“ Problematikou dobrého vládnutí se zabývají mnohé mezinárodní organizace (např. Evropská komise, Světová banka, Rozvojový program OSN, Ekonomická a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří), které vydaly různé návody, jak jednat v souladu s dobrým vládnutím. V současné době však neexistuje jednotně přijímaná definice dobrého vládnutí, protože vymezení jednotlivých autorů se v různé míře liší. Mezinárodní organizace definující ve svých dokumentech dobré vládnutí nejčastěji uvádějí výčet různých principů, přičemž jejich počet může být v jednotlivých případech různý. Tyto principy se navíc v pojetí jednotlivých organizací mírně liší nebo naopak vhodně doplňují také v rámci obsahu. Vzhledem k velkému počtu definicí dobrého vládnutí, využiji pro jeho základní charakterizování studii Vymětala (2008) ve které uvádí nejčastěji využívané principy. Tyto principy následně podrobně popisuji a přidávám další možné, se kterými jednotlivé organizace pracují. Dle Vymětala (2008: 9-10) se u většiny autorů (organizací) objevuje osm základních principů:
transparentnost (transparency),
participace (participation),
dodržování pravidel právního státu (rule of law),
zodpovídání se (accountability),17
komunikace a reakce na podněty (responsiveness),
snaha o nalezení konsenzu (consensus oriented),
spravedlnost a začlenění (equity and inclusion),18
efektivita a účinnost (effectiveness and efficiency)19.
17
Dvořáková (2011: 89) upozorňuje na obtížný překlad anglického výrazu accountability do českého jazyka. Poukazuje na to, že slovanské jazyky nerozlišují mezi pojmy responsibility a accountability, obojí je běžně překládáno jako zodpovědnost, přestože je mezi těmito výrazy významný obsahový rozdíl. Accountability je nutnost „skládat účty“. Podstatné je nejenom to, zda se nějakého cíle dosáhlo, ale také konkrétní postupy, které byly užity, a celkové chování dané osoby. Složitosti výrazu accountability se věnuje také článek Arnošta Veselého (VESELÝ, Arnošt. Institucionalizace neodpovědnosti, efektivity, nebo konformity? Reformy organizací veřejných služeb v teorii akontability. Sociologický časopis. 2012, roč. 48, č. 4, s. 757-784. ISSN 0038-0288). 18 Výraz equity také není jednoduše přeložitelný do českého jazyka. V rámci této práce používám termín „spravedlnost“ ve smyslu „stejných nároků a příležitostí“. Nabízí se však i jiné překlady, které uvádí Dvořáková (2011: 89): poctivost, nestrannost, slušnost, férovost. 19 Na problém s překladem výrazu efficiency upozorňují Ochrana, Půček (2011: 51), neboť se běžně do češtiny překládá jako „účelnost“. Takto se tento termín se používá i v českých právních předpisech. Terminologicky korektnější je však výraz „účinnost“, proto jej v této práci používám.
25
6.1 Transparentnost Transparentnost znamená, že rozhodnutí jsou přijímána a poté vynucována podle jasně stanovených pravidel a předpisů. Také to znamená, že informace jsou volně a přímo přístupné tomu, koho se tato rozhodnutí a jejich vynucování týkají. Informace jsou poskytovány v dostatečné míře, a to navíc jednoduše srozumitelnou formou a způsobem (UNESCAP, 2007). UNDP (1997a) chápe tento princip jako sdílení informací a jednání otevřeným způsobem. Transparentnost umožňuje zúčastněným stranám získávat informace, které mohou být rozhodující pro odhalování zneužívání a hájení svých zájmů. Transparentní systémy mají jasné postupy pro veřejné rozhodování a otevřené komunikační kanály mezi zainteresovanými stranami a úředníky, které jsou vytvářené širokou škálou přístupných informací. Transparentnost v pojetí Světové banky (1994) v rámci řádné správy věcí veřejných bere v úvahu skutečnost, že konkurenceschopná tržní ekonomika vyžaduje, aby hospodářské subjekty měly přístup k relevantním, včasným a spolehlivým informacím. Transparentnost a s ní spojená informovanost by měla být prospěšná zejména ve třech oblastech, kterými jsou ekonomická efektivita, prevence korupce a vládní politická rozhodnutí (především pro jejich analýzu, jasné vyjádření a akceptaci). Podle OECD (2002d) „transparentnost odkazuje na prostředí, ve kterém jsou cíle politiky, její právní, institucionální a ekonomický rámec, politická rozhodnutí a jejich zdůvodnění, data a informace týkající se měnové a finanční politiky, jakož i podmínky
pro
odpovědnost
agentur,
poskytovány
veřejnosti
srozumitelným
a přístupným způsobem a včas.“ Transparentnost je v oblasti dobrého vládnutí hojně užívaným pojmem a pro fungování dobrého vládnutí je to princip zcela nezbytný, protože bez transparentnosti není možné, aby byly kvalitně a v plné míře uplatňovány ostatní principy. Dvořáková (2011: 94-95) upozorňuje na některá hlavní úskalí, která transparentnost ovlivňují. V první řadě je významným rizikem zejména politizovaná a tím pádem neprofesionální státní správa vnímaná jako zdroj mocenských pozic. Tato skutečnost způsobuje, že se státní úředníci stávají závislí na politicích a zvyšuje se tím riziko, že nebudou dodržovat stanovené postupy, standardy, kontinuity. Takové jednání vede k nepředvídatelnosti výsledků rozhodovacího procesu. Další úskalí související s transparentností se týká role 26
elektronických médií. Ta na jednu stranu umožňují, aby byly zveřejňovány náležité informace, dále jsou jejich prostřednictvím informace snadno dosažitelné pro širokou skupinu lidí, na druhou stranu však existuje riziko zneužití osobních dat a informací, které se týkají bezpečnosti státu. Další problém také technického rázu je spojen se srozumitelností. Negativní dopady na transparetnost prostředí může mít složitost systému a nutnost opřít se o drahý nebo pro neodborníka obtížně zvládnutelný software, protože tyto skutečnosti ve výsledku mohou vyústit k faktické nepřístupnosti nebo k neúměrným vedlejším nákladům (nákup softwaru, školení pro získání dovedností a s tím související časová ztráta). Východiskem by tedy měl být fakt, že systém poskytující informace by měl být z technologického hlediska v běžně dostupné formě.
6.2 Participace Participace všech, jak mužů i žen, je pro dobré vládnutí klíčová. Účast může být buď přímá nebo prostřednictvím legitimních institucí či zástupců. Je důležité zdůraznit, že zastupitelská demokracie sama o sobě nutně neznamená, že názory nejzranitelnějších skupin ve společnosti budou vzaty v úvahu při rozhodování. Uplatňování principu participace má určité nezbytné podmínky. Na jedné straně se předpokládá existence základních občanských práv, jako je právo sdružovat se či svoboda slova, na straně druhé existence organizované občanské společnosti (UNESCAP, 2007). Definice participace z pohledu UNDP (1997b) je velmi podobná. Také uvádí, že všichni (muži i ženy) by měli mít hlas v rozhodování, ať už přímo či prostřednictvím legitimních dílčích institucí. Stejné jsou i předpoklady pro participaci, tedy existence základních občanskýh práv. UNDP navíc přidává požadavek schopnosti účastnit se konstruktivně. Vymezení účasti v perspektivě OECD se vztahuje pouze k obchodním firmám (OECD, 2001). Také Evropská komise (2001) definuje participaci jako jeden z aspektů dobrého vládnutí. Podle ní závisí kvalita, důležitost a účinnost politiky Evropské unie na zajištění široké spoluúčasti v celém politickém řetězci - od koncepce až po implementaci. Lepší zapojení může vytvořit větší důvěru v konečný výsledek a v instituce uskutečňující politiku. Účast v rozhodující míře závisí na ústředních vládách uplatňujících otevřený přístup k rozvoji a implementaci politik Evropské unie. Uplatňování principu participace má různá úskalí, jejichž příklady shrnuje 27
Dvořáková (2011: 102-103). Kvalitní participace občanů nemůže fungovat, bez toho aniž by byly dobře nastaveny komunikační kanály mezi sociální a politickou sférou. Politika nutně potřebuje zpětnou vazbu, neboť bez ní ztrácí schopnost reagovat na signály společnosti. Za nezbytné se pokládá rozlišování reprezentace zájmů sociálních skupin (odbory, svaz zaměstnavatelů), odborných komor (lékařská, advokátní, agrární) a skupin, které jednají a vystupují ve „veřejném zájmu“. V každém z těchto uvedených případů musí být rozlišeny komunikační kanály, transparentnost apod. Další riziko představují aktivity profesionálních mezinárodních nevládních organizací, které zabírají prostor pro jednání se státem a v důsledku toho dochází k utlumení aktivit „zdola“. Problémem může být v jistém smyslu i profesionalizace občanského sektoru, jež může být dvojznačná. Nevládní organizace mají expertní zázemí a na základě toho se mohou lépe účastnit rozhodovacích procesů, ale na druhé straně může být jejich jednání výrazně motivováno potřebou udržení smyslu vlastní existence. Mohou také prosazovat diskurs, kterým se inspirovaly v zahraničí (nebo je ze zahraničí financován), který ovšem nemá v dané zemi hlubší zázemí ani uplatnění. Ve výsledku může nastat situace, kdy se nastolovaná agenda týká pouze uměle vytvořeného problému, zatímco podstatné problémy jsou bagatelizovány.
6.3 Dodržování pravidel právního státu Dodržování pravidel právního státu zdůrazňuje vymahatelnost práva a ochranu základních lidských práv. Znamená stejnou ochranu (lidských stejně jako majetkových a ostatních hospodářských práv) a trestání podle zákona. Dodržování pravidel právního státu chrání občany před svévolnými činnosti státu. Je to také nezbytným předpokladem pro odpovědnost a předvídatelnost veřejného i soukromého sektoru. Zřízení a přetrvávání právního nediskriminačním
státu je závislé na jasném sdělení pravidel, jejich
uplatňování,
účinném vymáhání,
předvídatelných
a právně
vymahatelných metod pro změnu obsahu právních předpisů a dále na občanech, kteří zákony vnímají jako spravedlivé nebo alespoň legitimní a jsou ochotni je dodržovat (UNDP, 1997a). Dobré vládnutí vyžaduje spravedlivé právní rámce, které jsou nestranně vymáhány. To také vyžaduje úplnou ochranu lidských práv, zejména práv menšin. Nestranné uplatňování právních předpisů vyžaduje nezávislou a nestrannou soudní moc, nestrannou a neúplatnou policii a nestranné vyšetřování (UNESCAP, 2007). 28
Světová banka (1994) tento princip pro dobré vládnutí také uvádí. Přestože jej pojmenovává jiným způsobem (legal framework for development), obsahově se shodují. V rámci OECD (1995) je dodržování pravidel právního státu vymezeno jako předvídatelné právní prostředí s objektivním, spolehlivým a nezávislým soudním systémem, což je nezbytný faktor pro demokratizaci, dobré vládnutí a lidská práva. Hlavní úskalí pro vytvoření a dodržování pravidel právního státu shrnuje Dvořáková (2011). Problémem je skutečnost, že mnoho rozvojových zemí nebo nových demokracií se potýká s nedostatečně vzdělanými představiteli státní moci, kteří by byli schopni vyšetřovat složité případy týkající se hospodářské kriminality (korupce, organizovaný zločin, daňové podvody). Dále se jeví jako rizikové přijímání zákonů zajišťujících dodržování pravidel právního státu pod tlakem mezinárodních organizací, neboť takové přijímání legislativních norem může vést k pozastavení či ignorování jejich implementace. V neposlední řadě je za významé úskalí považováno to, že zákony, které jsou vytvořeny za účelem zabránění konfliktu zájmů, posilování transparentnosti či zodpovídání se, jsou chybně nastaveny takovým způsobem, že se míjejí účinkem, což je způsobeno zejména chybějícími sankcemi. Tím pádem v určitých situacích funguje faktická beztrestnost. Za problém je rovněž pokládána i velmi nízká vymahatelnost práva.
6.4 Zodpovídání se Zodpovídání se (skládání účtů) je jedním z klíčových principů dobrého vládnutí, který ovlivňuje další principy. Pokud však tento princip v praxi není uplatňován, dochází následně k zeslabení působení všech dalších principů (Dvořáková, 2011). Jako klíčový požadavek dobrého vládnutí hodnotí akontabilitu také UNESCAP (2007). Nejen vládní instituce, ale také soukromý sektor a organizace občanské společnosti, musí být odpovědné veřejnosti a jejich institucionálních zúčastněných stran. Kdo je komu odpovědný, se liší v závislosti na tom, zda jsou přijatá rozhodnutí nebo opatření pro organizaci nebo instituci interní nebo externí. Obecně jsou organizace nebo instituce odpovědné těm, na které bude mít vliv jejich rozhodnutí nebo opatření. Odpovědnost nemůže být prosazována bez transparentnosti a bez dodržování pravidel právního státu. UNDP (1997a) také akontabilitu uvádí ve výčtu svých principů dobrého vládnutí. Ti, kteří rozhodují, a to jak ve vládě, soukromém sektoru či v organizacích 29
občanské společnosti, jsou odpovědní veřejnosti, stejně jako institucionálním aktérům. Tato odpovědnost se liší v závislosti na organizaci a na povaze rozhodnutí, zda je vzhledem k organizaci interní nebo externí (UNDP, 1997b). Akontabilita vyžaduje volný přístup k informacím a aktéry, kteří jsou schopní plánovat činnosti. V neposlední řadě také dodržování pravidel právního státu (UNDP, 1997a). Evropská komise k akontabilitě uvádí, že role v legislativních a exekutivních postupech musí být přehlednější (jasnější). Každá z institucí EU musí vysvětlit a zároveň nést odpovědnost za to, čím se v Evropě zabývá. Zároveň je zde však také potřeba větší přehlednosti a odpovědnosti členských států a všech, kdo se podílejí na rozvoji či implementaci politiky Evropské unie na jakékoliv úrovni (EC, 2001). Podle Světové banky (1992) stojí akontabilita v centru vládnutí, je popisována jako udržování veřejných úředníků a vlád, aby byli odpovědní za své činy. Na politické úrovni to znamená, aby ti, kdo rozhodují, byli odpovědni těm, o nichž rozhodují. Podle těchto definic odpovědnost funguje ve dvou směrech: na jedné straně je zde vnitřní efekt v rámci veřejných institucí, pokud jde o finanční odpovědnost a vytváření vnitřních kontrolních mechanismů. Na druhé straně je zde vnější efekt odpovědnosti, který se týká zapojení společnosti. Pro OECD (2002a) je zodpovídání se klíčovým konceptem v moderní teorii řízení. Znamená, že manažeři jsou zodpovědní za provádění definovaného souboru povinností nebo úkolů. Za rizika spojená se zodpovídáním se lze považovat rozpojenost rozhodovacích pravomocí a zodpovědnosti, resp. zodpovídání se. Tento problém odkazuje na různé poradce a/nebo expertní týmy a jejich působení jak na úřadech či v exekutivě, ať už v oficiální nebo neoficiální rovině. Fungují paralelně se státní správou, ale jejich postavení není právně upraveno. Často velmi významně ovlivňují různá rozhodnutí, ovšem bez toho, aniž by nesli sebemenší zodpovědnost. Na tyto poradce se navíc nevztahují ani základní kontrolní mechanismy (zákon o střetu zájmů, zveřejňování majetkových přiznání). Dalším úskalím je nejasné formulování rozhodovacích procedur, které mohou vést k účelovým interpretacím (Dvořáková, 2011).
6.5 Komunikace a reakce na podněty Dobré vládnutí vyžaduje, aby instituce sloužily všem zúčastněným stranám a navíc v rozumném časovém horizontu. Instituce by měly být schopné rychle reagovat na 30
podněty a odpovídat na otázky, které se týkají rozhodovacích procesů ve vztahu ke všem účastníkům tohoto procesu (UNDP 1997a; UNESCAP, 2007). Správné uplatňování tohoto principu je ohroženo různými riziky, kterými může být například neodbornost či dokonce neochota pracovníků institucí poskytovat informace. Pokud navíc nejsou jasně vymezena pravidla určující jednání s klienty nebo pokud nejsou transparentní, může docházet ke zvýhodňování některých účastníků systému tím, že jsou jim poskytovány informace jinak neveřejné. Také příliš rigidní byroratické postupy se stávají úskalím, protože v praxi znemožňují vyjasnění a řešení problémů (Dvořáková, 2011).
6.6 Snaha o nalezení konsenzu V každé společnosti existuje mnoho aktérů stejně jako různých úhlů pohledů. Dobré vládnutí vyžaduje vyjednávání o různých zájmech za účelem dosažení širokého konsensu ve společnosti o tom, co je v nejlepším zájmu celé komunity, a jakými způsoby toho lze dosáhnout. Tento přístup vyžaduje širokou a dlouhodobou perspektivu při řešení toho, co je potřeba udělat pro udržitelný rozvoj lidských zdrojů a jak dosáhnout stanovených cílů. Toho může být dosaženo pouze pochopením historických, kulturních a sociálních souvislostí dané společnosti nebo společenství (UNESCAP, 2007). Dle UNDP (1997b) tento princip zahrnuje jak schopnost najít širokou shodu o tom, co je pro danou společnost nejlepší a jak toho dosáhnout, ale také široký souhlas v otázce základních procedur a politik. Z hlediska vztahu k demokracii je nutné mít na paměti, že tento princip zahrnuje i pluralitní vnímání společnosti, ve které se legitimně objevují mnohé nejrůznější zájmy a konflikty (Vymětal, 2008). Hledání společenské shody je zcela nezbytný faktor, který brání polarizaci společnosti na „vítěze“ a „poražené“, a podporuje celistvost společnosti. Zajišťuje kontinuitu politiky, ale také její předvídatelnost, napomáhá ke snižování transakčních nákladů vládnutí. I přesto ale existují rizika, která se hledání konsenzu týkají. Prvním z nich je skutečnost, že snaha o nalezení shody se dostává do konfliktu s tradicí rozhodování většiny, jinými slovy s politickou kulturou, která je orientovaná na vítěze a kompromisy odmítá. Další úskalí spočívá v nepřiměřeně častém konsenzuálním jednání při každodenních otázkách, které nejsou nijak spojeny s dlouhodobými cíli, reformami či s národními zájmy. Příliš mnoho konsenzu může vést ke stavu, kdy bude 31
politika nejasná a bude podněcovat pocit nespokojenosti nebo polovičatosti, protože shoda neuspokojí žádnou stranu. Také ztěžuje možnost uplatnění alternativních řešení. Institucionální struktura, která nutí účastníky k hledání shody, může podporovat a zvyšovat vliv vyděračských skupin aktérů, které mohou následně záměrně působit jako blokační aktéři (Dvořáková, 2011).
6.7 Spravedlnost a začlenění Spravedlnost a začlenění jsou výrazy, které pro tento princip používá UNESCAP (2007). Společenský blahobyt vyžaduje, aby všichni členové společnosti měli pocit, že na něj mají nárok a necítili se vyloučení z většinového proudu společnosti. Každý člen společnosti by měl mít možnost být vyslyšen. Všechny skupiny, ale zejména ti nejzranitelnější, musí mít příležitost ke zlepšení nebo alespoň udržení svých životních podmínek. UNDP (1997b) pracuje pouze s výrazem equity, který znamená, stejně jako v případě UNESCAP (2007), že všichni muži i ženy mají příležitosti ke zlepšení či udržení svého blahobytu. Kromě toho ale zdůrazňuje nutnost nestranného zacházení a požaduje, aby s podobnými případy bylo
zacházeno podobným způsobem
(UNDP, 1997a). Problém při uplatňování tohoto principu může nastat ve chvíli, kdy je afirmativní akce špatně nastavena a pro příslušníky určité skupiny se tak stane demotivující nebo v horším případě dokonce ponižující nebo ji většinová společnost považuje za nespravedlivou. Důsledkem toho může být další rozdělení společnosti. Významné riziko přináší také řešení konfliktů mezi většinovou a menšinovou populací způsobem, při němž vznikají ghetta. Důsledkem vzniku ghett je výrazné snížení možnosti sociální mobility a v dlouhodobém horizontu pouze prohlubuje výskyt nepřizpůsobivého jednání (Dvořáková, 2011).
6.8 Efektivita a účinnost Dobré vládnutí znamená, že procesy a instituce produkují výsledky, které odpovídají potřebám společnosti. Zároveň co nejlépe využívají zdroje, jenž mají k dispozici (UNESCAP, 2007; UNDP, 1997a). Efektivnost zahrnuje také udržitelné využívání přírodních zdrojů a ochranu životního prostředí (UNESCAP, 2007).
32
Efektivita se vyznačuje schopností realizovat cíle organizace nebo cíle individuální. Účinnost vyžaduje kompetence, citlivost a schopnost reagovat na specifické, konkrétní, lidské obavy, dále také schopnost formulovat tyto obavy, formulovat cíle, kterých je potřeba dosáhnout k jejich řešení. V neposlední řadě též rozvíjet a implementovat strategie k realizaci těchto cílů (UNDP, 1997a). Také Evropská komise při vymezování dobrého vládnutí využívá princip efektivity. Politiky musí být účinné a včasné, musí odpovídat potřebám a to na základě jasných cílů, hodnocení budoucích dopadů a tam, kde je to možné přihlédnout ke zkušenostem z minulosti. Efektivita také záleží na implementaci přiměřeným způsobem a na přijímání rozhodnutí na nejvhodnější úrovni (EC, 2001). Světová banka uvádí konkrétně efektivitu vlády.20 Tím se rozumí kvalita veřejných služeb, kvalita státní správy a stupeň nezávislosti na politickém tlaku, kvalita vytváření a provádění politik a věrohodnost závazku vlády k těmto politikám (WB, 2011b). OECD efektivitu sice zmiňuje jako jeden z principů dobrého vládnutí, nicméně nenabízí jeho charakteristiku. Velmi obecně pouze vysvětluje, co efektivita znamená, tj. do jaké míry byly splněny stanovené cíle plněním stanovených úkolů (OECD, 2002c). Některá úskalí spojená s principem efektivity a účinnosti uvádí Dvořáková (2011). Snaha o účinnost posiluje roli státu v ekonomice, účinnost je zde míněna ve smyslu naplnění určitých cílů. Otázkou však zůstává, kde je hranice, která určuje, kdy má do řešení problémů společnosti zasahovat stát. Může tak činit nastolením agendy, přímou realizací, stanovením podmínek řešení apod. Z hlediska ekonomického vývoje nemusí mít vyšší míra úlohy státu negativní dopady. Dalším problémem je, že účelnému využívání prostředků mohou bránit různé předpisy, které sice na jednu stranu mají sloužit k rozvoji transparentnosti a pomáhají k dosažení i vedlejších cílů, ale na druhou stranu způsobují čerpání prostředků, které je fakticky neefektivní.
6.9 Další principy Kromě výše osmi zmíněných základních principů, kterými je dobré vládnutí nejčastěji popisováno, se lze v dokumentech mezinárodních organizací setkat i s dalšími. V rámci zvolených organizací (WB, UNDP, UNESCAP, EC, OECD) jsou jimi následující principy. 20
Government effectiveness
33
Strategická vize Političtí lídři a veřejnost musí mít široký a dlouhodobý pohled na otázky týkající se dobrého vládnutí a lidského rozvoje, spolu se smyslem pro to, co je potřeba pro tento rozvoj udělat. Nezbytné je také pochopit historické, kulturní a společenské složitosti, ve kterých je tato dlouhodobá perspektiva ukotvena (UNDP, 1997b). Otevřenost Instituce by měly pracovat otevřenějším způsobem. Společně s členskými státy by měly aktivně komunikovat o tom, co EU dělá a o rozhodnutích, která přijímá. Měly by používat takový jazyk, který je přístupný a srozumitelný pro širokou veřejnost. To je obzvláště důležité v zájmu zvýšení důvěry v komplexní instituce (EC, 2001). Soudržnost Politika a jednání musí být koherentní a snadno srozumitelné. Potřeba soudržnosti se v Evropské unii zvyšuje. Zvýšil se rozsah úkolů, rozšiřování EU přinese větší různorodost, výzvy jako podnebí a demografické změny překračují hranice sektorové politiky, na kterých byla EU postavena, regionální a místní autority se stále více zapojují do politiky EU. Soudržnost vyžaduje politické vedení a silnou odpovědnost na straně institucí, aby bylo možné zajistit jednotný přístup v rámci komplexního systému (EC, 2001). Kontrola korupce Kontrola korupce zachycuje vnímání, do jaké míry je vykonávána veřejná moc pro soukromý zisk, zahrnující jak drobné a velké formy korupce, stejně jako "zachycení" státu elitami a soukromými zájmy (WB, 2011a). OECD vymezilo v roce 1995 tento princip především vzhledem k rozvojové pomoci, protože v rozvojových zemích se vyskytovala celá řada hluboce zakořeněných příčin korupce, které postihovala sociální, ekonomické, politické i administrativní systémy. Kontrola korupce vyžaduje efektivní kontrolu postupů jak v zemích dárců, tak i v zemích příjemců pomoci, aby byla zajištěna spravedlnost při podnikání a při využívání fondů pomoci (OECD, 1995). Přestože OECD konstatuje, že dobrá správa se vztahuje k řízení vlády takovým způsobem, který je v podstatě bez zneužívání moci a korupce, přesnější vymezení korupce a její kontroly už nedefinuje. Lze dohledat pouze obecné chápání korupce
34
v diskursu OECD (2002b), které říká, že korupce je aktivní nebo pasivní zneužití pravomoci veřejných činitelů pro soukromé finanční nebo jiné výhody. Kvalita regulace Světová banka (2011d) míní tímto principem schopnost vlády formulovat a provádět vhodné politiky a předpisy, které umožňují a podporují rozvoj soukromého sektoru (WB, 2011d). Politická stabilita a absence násilí Tento princip vypovídá o tom, jak pravděpodobné je, že „vláda bude destabilizována či svržena protiústavními či násilnými prostředky, včetně politicky motivovaného násilí a terorismu.“ (WB, 2011c: 1) Tab. 6.1 Přehled principů dobrého vládnutí UNDP
UNESCAP
X
X
EVROPSKÁ KOMISE -
X
X
X
X
X
X
X
-
X
X
X
X
X
X
-
X
X
-
-
-
X
X
-
-
Spravedlnost a začlenění
-
X
X
-
X
Efektivita a účinnost
X
X
X
X
X
Strategická vize
-
X
-
-
-
Otevřenost
-
-
-
X
-
Soudržnost
-
-
-
X
-
Kontrola korupce
X
-
-
-
X
Kvalita regulace Politická stabilita a absence násilí
X
-
-
-
-
X
-
-
-
-
PRINCIP Transparentnost Participace Dodržování pravidel právního státu Zodpovídání se Komunikace a reakce na podněty Orientace na shodu
SVĚTOVÁ BANKA X
OECD X
Pramen: autorka
35
7 ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU DOBRÉHO VLÁDNUTÍ V ČESKÉ REPUBLICE Před samotnou analýzou současného stavu dobrého vládnutí v České republice pokládám za nezbytné určit, jak v této práci chápu dobré vládnutí, neboť v předchozí části je nabídnuto několik možností pojetí dobrého vládnutí. Jak již bylo uvedeno, je zřejmé, že při charakterizování konceptu dobrého vládnutí tudíž není možné nalézt jednu konečnou definici, která by byla všeobecně přijímána. Pro účely této práce však přebírám pojetí české autorské dvojice Půčka a Ochrany (2009: 62), kteří dobré vládnutí vysvětlují za pomoci modelu „Dělat správné věci správně“. Dále v tomto bodě pokládám za důležité určit, na jaké úrovni veřejné správy především se dobrým vládnutím v práci dále zabývám, aby bylo možné hodnotit konkrétní existující dokumenty a případnou implementaci dobrého vládnutí. Pro tuto práci bude zásadní úroveň ústřední státní správy, přičemž se zaměřím především na Vládu České republiky a některá ministerstva. Nejprve je v kapitole představen model „Dělat správné věci správně“, ve kterém se odráží pojetí dobrého vládnutí v této práci. Poté se věnuji již konkrétnímu legislativnímu dokumentu Strategii Smart Administration, který vznikl na úrovni ústřední státní správy.
7.1 Dobré vládnutí jako model „Dělat správné věci správně“ Půček a Ochrana (2009: 62-63) představují model „Dělat správné věci správně“, který vychází z principů dobrého vládnutí. Při vytváření modelu se autoři inspirovali zahraničními (např. Covey, Drucker, Bennis) i českými zkušenostmi. Uplatňování tohoto modelu je klíčem k moderní, efektivní a výkonné veřejné správě. Model je navíc uplatnitelný na jakékoliv úrovni, tedy místní, regionální i státní. Podstatou je „(1) vybrat a prosadit „správné věci“, tedy správné investice, aktivity, opatření, legislativu atd., (2) správně je provádět a (3) správně komunikovat s veřejností. Přičemž ve všech těchto třech oblastech je třeba respektovat zásady dobré veřejné správy
(good governance), tedy
zásady zákonnosti, rovnoprávnosti,
nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásadu konání v přiměřené časové lhůtě, zásadu participace, úcty k soukromí a zásadu transparentnosti.“ (Půček, Ochrana, 2009: 62) Základna modelu je tvořena principy a lidskými hodnotami, na kterých by se 36
všichni zúčastnění měli shodnout, neboť výkon veškerých činností musí probíhat jednak v rámci zákonů a stanovených pravidel, ale dále také na základě sdílených cílů a hodnot (Půček, Koppitz, 2012). Obr. 7.1 Model „Dělat správné věci správně“
Dělat (vybrat) správné věci (cíle)
Základnu vytváří principy a lidské hodnoty
Správně je provádět
Správně komunikovat
Úspěch vyžaduje zvětšovat průnik – dělat správné věci správně a správně komunikovat Šipky naznačují tlak, který je vytvářen při efektivním řízení
Pramen: Půček, Ochrana, 2009: 62; Ochrana, Půček, 2011: 44; Půček, Koppitz, 2012: 11.
První prvek modelu dělat správné věci značí potřebu v optimálním rozsahu prosazovat a vybírat investice, aktivity, veřejné služby, opatření, legislativu atd., které jsou nejdůležitější a nejpotřebnější, a odpovídají místním podmínkám. Určit, co je správné, je nelehký úkol, přičemž hodnocení závisí na mnoha různých faktorech, kterými jsou například hodnotový rámec člověka, politická orientace, vzdělání či zkušenosti. Při rozhodování o správných věcech je nutné zohlednit klíčové aktéry, ale také veřejnost. Rozhodování o správných věcech má ovšem své limity, kterými jsou např. finance, které jsou v daném období k dispozici, přírodní limity daného území, platná legislativa, časové možnosti a termíny či limity dané platnými smlouvami, rozhodnutími v minulosti atd. Tento prvek odkazuje zejména na účelnost. Za výběr správných věcí by měli být odpovědní političtí představitelé. Další částí modelu je vybrané věci dělat správně, tedy provádět je správným způsobem. To zahrnuje promyšlené řízení a inovování. Je proto nezbytné (1) monitorovat a měřit, zda je správných věcí dosahováno, tzn., že je nutné sledovat 37
cíle a jejich indikátory, (2) veškeré činnosti musí být prováděny efektivně, výkonně, kvalitně, navíc v daných rozpočtech a termínech, (3) v rámci finančního hlediska je nezbytné, aby vše bylo provedeno v souladu s „3 E“ (hospodárně, efektivně a účinně). To, jakým způsobem budou jednotlivé činnosti, investice, veřejné služby atd. vykonány, by mělo být v kompetenci manažerů a úředníků ve veřejné správě. Neméně důležitou je třetí část modelu správně komunikovat, a to jak dovnitř organizace, tak i ven. Komunikace zahrnuje jak sféru výběru správných věcí (první část modelu), tak i sféru správného provádění (druhá část modelu). Pro zapojení veřejnosti do komunikace je možné využít různé postupy, např. techniky šetření názorů veřejnosti, šetření spokojenosti (Půček, Ochrana, 2009: 62-63; Ochrana, Půček, 2011: 43-46; Půček, Koppitz, 2012: 11-12). K modelu byl přidán ještě čtvrtý prvek, a to sice základna, kterou „vytváří principy a lidské hodnoty (plnění slibů, nekorupčnost, charakternost, integrita atd.). To se týká všech zúčastněných. Výkon každé činnosti má probíhat na základě zákonů a stanovených pravidel, sdílených cílů a hodnot, dále musí vycházet z morálních hodnot (charakteru, integrity) a zásad pro nekorupční jednání.“ (Půček, Koppitz, 2012: 12)21
7.1.1 Klíčové kompetence, principy a hodnoty Principy, o kterých se výše zmiňuji, sestavila autorská dvojice Ochrana a Půček (2012). Vycházeli z pojetí moderního světového managementu (Drucker, Senge, Covey, Norton, Kaplan, Goldratt atd.), zásad udržitelného rozvoje, metod kvality a výkonnosti, principů konceptu New Public Management, Smart Administration a Good Governance. Kromě toho také využili svých praktických zkušeností s řízením v podmínkách české veřejné správy22. Pyramida je sestavena z deseti principů, kompetencí či sdílených hodnot, které jsou zobrazeny na následujícím schématu (obr. 7.2). Jednotlivým prvkům pyramidy je věnován značný prostor dále v textu, neboť právě vymezení těchto prvků (principů, kompetencí a hodnot) považuji za velmi podstatné vzhledem k charakteru celé práce, která je normativní povahy. Sledování těchto hodnot může být určující pro to, zda je daná forma vládnutí „dobrá“ či „špatná“. 21
Shrnutí modelu a jeho prvků viz tab. 7.1 na konci této kapitoly Pyramida, ve které jsou zobrazeny principy, kompetence a sdílené hodnoty, byla poprvé publikována v knize OCHRANA, F., PŮČEK, M. Dosahování úspor a odstraňování plýtvání ve veřejném sektoru. Praha: Wolters Kluwer, 2012. Následně byla pyramida mírně upravena pro potřeby veřejné správy v rámci publikace PŮČEK, M., KOPPITZ, D. Strategické plánování a řízení pro obce, města a regiony. Praha: NSZM, 2012. 22
38
Obr. 7.2 Pyramida principů, kompetencí a sdílených hodnot
Pramen: Půček, Koppitz, 2012: 20
23
Integrita (charakter), hodnoty, nekorupční jednání Tento princip v sobě nese obyčejnou lidskou poctivost a charakter. Měl by být zcela samozřejmý, neboť znamená dodržování pravidel a zákonů, plnění slibů. Princip se týká všech, jak představitelů veřejné správy (politiků a zaměstnanců), tak i dodavatelů a dalších partnerů veřejné správy. Dále klientů veřejných služeb, novinářů i zástupců médií. Také se zde objevuje otázka korupce, resp. nekorupčního jednání. Je nutné prověřit korupční rizika a dále s nimi pracovat (Ochrana, Půček, 2012: 111-114; Půček, Koppitz, 2012: 20-21). Pro hodnocení integrity organizace lze použít určité kontrolní otázky, kterými mohou být např., jsou v organizaci plněny sliby? Je tolerováno pomlouvání, drobné lži, falšování docházky? Jsou stanoveny sdílené hodnoty (např. etický kodex)? Jsou tyto hodnoty respektovány? Je diskusím o etice chování věnován prostor? Jsou sdílené hodnoty (např. ve formě etického kodexu) součástí dokumentů organizace? Byl proveden audit korupčních příležitostí? (Ibid.)
23
Autoři uvádějí jako pramen původní pyramidu Ochrany a Půčka (2012: 108) a recenzní posudky k publikaci.
39
Vytváření důvěry, partnerství a synergie Podle tohoto principu by mělo být vytvářeno prostředí, ve kterém panuje důvěra a to jak směrem dovnitř, tedy k zaměstnancům, politikům atd., ale také směrem ven k partnerům, veřejnosti atd. Dále by mělo docházet k uplatňování partnerství, ale ne pouze na formální bázi (účelově např. pro lepší ohodnocení). Partnerství může vznikat například s neziskovým sektorem, mezi městy, s různými institucemi aj. Důležité je také hledat možnosti pro synergické efekty (Půček, Koppitz, 2012: 24-26). Synergie je zde chápána jako „vlastnost systému dosáhnout vyšší kvality, výkonnosti nebo nákladové efektivnosti, než je pouhý součet jednotlivých částí. Výsledkem synergie je synergický efekt, kterým je dodatečná (příznivá a přidaná) hodnota aktivit, činností či rozhodnutí.“ (Ochrana, Půček, 2012: 120) Smysluplná maximalizace hodnoty pro zákazníka, občana, společnost a prostředí Každá instituce ve veřejném sektoru musí mít vyjasněno několik podstatných věcí. Na jedné straně se jedná o to, komu a jaké služby poskytuje, a na straně druhé, jaké jsou požadavky a hodnoty těchto služeb pro zákazníka, kterým je každý, kdo veřejné služby využívá. Tento princip se tudíž týká „(a) hodnoty pro zákazníka veřejných služeb nebo (b) hodnoty pro občana z hlediska kvality života v obci, městě či kraji, státě, ve kterém žije nebo (c) hodnoty pro společnost či okolní prostředí.“ (Půček, Koppitz, 2012: 27) Orientace na zákazníka (občana) je předpoklad, který vede k účelnější a efektivnější alokaci veřejných zdrojů, zároveň však zajišťuje, že budou uspokojovány oprávněné potřeby zákazníků. Veškeré aktivity, které ovšem nevedou k saturování potřeb občanů, by měly být ukončeny. Jedinou výjimku tvoří ty aktivity, které jsou dány zákonem (Ochrana, Půček, 2012: 114-115; Půček, Koppitz, 2012: 27). Přijímání odpovědnosti – za výkon činnosti a výsledky Každá zúčastněná osoba (politik, zaměstnanec, jakýkoliv další aktér) musí přijmout odpovědnost za výsledky své práce, a to nejen za výsledky aktuální, ale i budoucí. Přijetí odpovědnosti se týká výsledků práce odpovídající jejich činnosti a pozici. Při zjišťování situace v oblasti přijímání odpovědnosti v organizaci je možné použít např. následující otázky. Jsou odpovědnosti v organizaci jednoznačně nastaveny? Jsou jasně definovány odpovědnosti ke svěřeným finančním či majetkovým hodnotám? Je při
40
rozhodování brán ohled na dlouhodobé hledisko? Je oceňováno odpovědné jednání? (Půček, Koppitz, 2012: 29-30) Kompetentní, výkonní, motivovaní zaměstnanci a politici Kompetentní, výkonný a motivovaný personál je velmi podstatným prvkem efektivně fungující organizace, neboť jsou to právě zaměstnanci, na kterých závisí, zda organizace bude úspěšná. Vedle subjektivních předpokladů pro fungující organizaci, mezi které patří právě personál, existují ještě objektivní předpoklady, což jsou například rámcové podmínky (Ochrana, Půček, 2012: 124). Kompetentností se rozumí způsobilost k výkonu dané činnosti. Ochrana a Půček (2012: 126-128) představují kompetenční model, který je vhodný pro veřejný sektor a podle kterého lze porovnat konkrétní pracovníky s jejich skutečnými kompetencemi. Tento model je složen ze tří oblastí, které obsahují celkem sedm kompetencí. Jednotlivými kompetencemi jsou: „(1) znalosti, (2) praxe, (3) schopnosti a dovednosti, (4) charakter, (5) disciplína, (6) elán … (7) formální oprávnění.“ (Půček, Koppitz, 2012: 31) Vyjasněné a vyvážené cíle (a indikátory), orientace na jejich plnění Nejprve je nutné identifikovat jasné a vyvážené cíle, které je možno měřit. Dále je potřeba sledovat a vyhodnocovat dosažené výsledky a porovnávat je s předem stanovenými cíli. Kromě toho je nutné pracovat na vytváření podmínek a předpokladů pro plnění cílů, tzn., že je nutné přijímat průběžně opatření, vytvořit z dosahování cílů prioritu pro všechny zaměstnance. V otázce odměňování je vhodné plnění cílů zohlednit, nezbytná je také práce s riziky, která je potřeba minimalizovat atd. (Půček, Koppitz, 2012: 34) Při definování cílů je vhodné uplatňovat pravidlo SMARTI. Cíl podle tohoto pravidla musí být přesně specifikován, musí být jasně stanoveno, čeho se má dosáhnout. Musí být také měřitelný a současně musí být stanoveny indikátory, kterými se bude měřit. Cíl musí být akceptovatelný hlavními aktéry, aby byl dosažitelný. Je nezbytné, aby byl cíl realistický a realizovatelný s ohledem na zdroje, které jsou k dispozici. Dále je nutné časové omezení, kdy má být cíl splněn, vhodné je určit také důležité milníky. V neposlední řadě musí být cíl integrovaný, důležitá je tudíž návaznost na ostatní cíle (Půček, Koppitz, 2012: 34; Ochrana, Půček, 2012: 137).
41
Vytvoření systému práce Systém práce je prostředkem pro pochopení vazeb a souvislostí. Pokud systém práce existuje, vytváří úspory, pokud je tomu naopak, vzniká chaos. Je více možností, jak systém práce utvářet, lze využít např. poznatků dle systémového myšlení, modelu „Dělat správné věci správně“ či obyčejného „selského rozumu“ (Půček, Koppitz, 2012: 37-38). Přístup k řešení problémů – řešit příčiny, jednání výhra-výhra Tento princip zahrnuje přístup k řešení problémů a to takovým způsobem, kdy je podstatné hledat příčiny a následně je řešit. Přičemž se vychází z předpokladu, že každý problém, který řešíme, „(1) má příčiny v našich předchozích rozhodnutích, kdy jsme neodstranili příčinu, (2) je příležitostí, abychom na řešení problému rostli a zvyšovali své schopnosti.“ (Půček, Koppitz, 2012: 39) Vymezení problému je klíčovým předpokladem pro jeho následné řešení. Existuje celá řada metod pro analýzu a vymezení problémů. Ochrana a Půček (2011: 135-136) nabízejí např. analýzu klíčových otázek, analýzu aktérů, analýzu rámcových omezení řešení problémů, analýzu událostí, brainstorming, brainwriting, diagram „proč-proč“, Ishikawův diagram, dimenzionální analýzu, hierarchickou analýzu, explanaci problému v diagramu kauzality, klasifikační analýzu, myšlenkovou mapu, strom problémů či SWOT analýzu. K tomuto principu náleží také jednání takovým způsobem, kdy je cílovým výsledkem stav výhodný pro všechny zúčastněné (alespoň částečně). Tento styl jednání se nazývá výhra-výhra24 (Půček, Koppitz, 2012: 41). Zdravé finanční řízení a smysluplné úspory Naplňování principu zdravé finanční řízení znamená zejména (1) zajistit odpovědné financování, (2) usilovat o dosahování efektivních úspor a odstraňování plýtvání, jít v tomto ohledu příkladem, (3) vytvořit systém podporující účelnost, efektivnost a hospodárnost, (4) usilovat o minimalizaci rizik, (5) usilovat o rovnováhu mezi tím, co se občanům poskytuje a mezi tím, co se od občanů a daňových poplatníků přijímá. Tato rovnováha by měla být vnímána jako spravedlivá i ze strany daňových poplatníků a občanů (Ochrana, Půček: 2012: 129).
24
Win-win
42
Optimalizace veřejných služeb, majetku, investic a projektů, veřejných zakázek Ve veřejném sektoru by mělo vždy platit upřednostnění optimalizace před maximalizací, neboť maximalizace je obvykle příliš drahá. Veřejné služby a výdaje (obecněji veškeré činnosti) je vhodné rozčlenit do tří skupin. V první skupině se nacházejí takové činnosti, kde výsledky odpovídají cílům a navíc fungují optimálně. V druhé skupině se nalézají činnosti, které sice optimálně nefungují, ale musí být zachovány kvůli legislativě či požadavkům zřizovatele. Ve třetí skupině jsou takové činnosti, kde výsledky neodpovídají cílům, jsou tedy neúčelné, a měly by být zastaveny. Při optimalizaci veřejných služeb musí být vždy brány v úvahu nejméně tři kritéria: (1) finanční ukazatele, (2) výkonnostní ukazatele, (3) ukazatele kvality, případně (4) ukazatele hodnoty pro zákazníka či (5) vliv na společnost a prostředí (Půček, Koppitz, 2012: 47). Tab. 7.1 Shrnutí modelu „Dělat správné věci správně“ PRVEK MODELU
Dělat správné věci
Dělat je správně
Správně komunikovat dovnitř i ven
STRUČNÝ POPIS Vybrat a prosadit (schválit) nejpotřebnější či nejdůležitější investice, projekty, aktivity, veřejné služby, opatření, legislativu atd., a to v optimálním rozsahu. Zahrnuje zejména nutnost a) monitorovat či měřit dosahování „správných věcí“ - tedy cílů a jejich indikátorů, b) z hlediska samotné činnosti, investice či veřejné služby provádět vše efektivně, výkonně, kvalitně, v přiměřených lhůtách, c) z finančního hlediska provádět vše hospodárně, efektivně a účinně. Zahrnuje správnou komunikaci dovnitř organizace (např. zaměstnanci) a ven (např. partneři, veřejnost, zákazníci veřejné služby).
PŘÍKLADY JINÝCH NÁZVŮ PRO SROVNÁNÍ - Mít vizi - Strategický přístup
- Prosazovat vizi - Každodenní (operativní) řízení
- Medializace - Vztahy s veřejností
VE VŠECH TŘECH PRVCÍCH DODRŽOVAT ZÁSADY
ZÁKLADNA MODELU
Zásady dobré veřejné správy (good governance), tedy zásady zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcionality, právní jistoty, zásadu konání v přiměřené časové lhůtě, zásadu participace, úcty a soukromí a zásadu transparentnosti
Principy a lidské hodnoty. Výkon každé činnosti má probíhat na základě zákonů a stanovených pravidel, sdílených cílů a hodnot, dále musí vycházet z morálních hodnot (charakteru, integrity) a zásad pro nekorupční jednání.
Pramen: Ochrana, Půček, 2011:46; Půček, Koppitz, 2012: 12, upraveno
7.2 Strategie Smart Administration Dokument Efektivní veřejná služba a přátelské veřejné služby, který nese podtitul Strategie realizace Smart Administration v období 2007-2015, byl schválen usnesením 43
vlády č. 757 dne 11. července 2007. V rámci tohoto dokumentu je dobré vládnutí zmiňováno. Z pohledu vlády je dle Půčka a Ochrany (2009) možné rozlišit vnitřní a vnější důvody vzniku dokumentu. Za vnější příčiny lze považovat Evropskou komisi a její požadavek, aby byla problematika Smart Administration obsažena v tématech, jež jsou řešena v rámci strukturálních fondů. Existoval zde tedy požadavek na zahrnutí problematiky Smart Administration do Národního strategického referenčního rámce ČR. Mezi vnitřní příčiny lze zařadit snahu vlády o zvyšování konkurenceschopnosti skrze zvýšení efektivity veřejné správy, tlak ze strany občanů, podnikatelů či neziskových organizací, vzor z oblasti samosprávy, kde jsou již viditelné snahy o efektivnost, výkonnost, kvalitu i spokojenost občanů. Efektivní veřejná správa navíc patří mezi priority vlády a bylo na ni odkazováno v programovém prohlášení vlády ze 17. ledna 2007.25 V samotném úvodu tohoto materiálu je stanoven globální cíl. „Prostřednictvím zefektivnění fungování veřejné správy a veřejných služeb podpořit socioekonomický růst ČR a zvýšit kvalitu života občanů“ (MV ČR, 2007: 2). Cíl je rovněž specifikován i v následující části dokumentu. „Cílem strategie … je zajistit koordinovaný a efektivní způsob zlepšování veřejné správy a veřejných služeb s využitím prostředků ze strukturálních fondů v programovém období 2007-2013. Tohoto cíle bude dosaženo prostřednictvím zajištění koordinace a synergického působení intervencí realizovaných v rámci operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost, Integrovaného operačního programu a národních zdrojů. Strategie zároveň vytváří rámec pro koordinaci veškerých procesů směřujících k efektivní veřejné správě a přátelským veřejným službám, ať již budou financovány ze strukturálních fondů, či nikoli“ (MV ČR, 2007:7). Uvedený cíl trefně charakterizují Půček a Ochrana (2009: 48), podle nichž je hlavním cílem strategie „efektivně a smysluplně „utratit“ evropské peníze za účelem dosažení „koordinovaného a efektivního způsobu zlepšování“ veřejné správy a služeb. Současně má být vytvořen rámec pro koordinaci všech procesů zlepšování.“ V úvodu strategie je představena také vize pro rok 2015. „Veřejná správa v ČR je primárně pojata jako služba občanovi, naplňuje principy dobrého vládnutí, funguje efektivně
a
výkonně.
Veřejné
služby
jsou
klientsky
orientovány,
naplňují
očekávání občanů, flexibilně reagují na jejich potřeby a fungují hospodárně. Veřejná 25
Toto prohlášení je dostupné z:
44
správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality obyvatel ČR (MV ČR, 2007: 2). Strategie má tři hlavní části. Po úvodní kapitole kde je stanoven cíl strategie, úloha dokumentu v rámci aktivit, které směřují k efektivní veřejné správě, a po stručném představení dokumentu následuje první velká část, která je analytická. Představuje současnou podobu veřejné správy v ČR a identifikuje klíčové problémy.26 Dále je zde také srovnávána výkonnost české veřejné správy v mezinárodním kontextu. Následuje návrhová část, kde je představen klíčový metodologický nástroj realizace strategie – princip Hexagonu veřejné správy. V této části jsou navíc rozvinuty jednotlivé cíle strategie v projektové okruhy. Třetí a poslední část se věnuje problematice implementace a řízení strategie. V příloze dokumentu jsou obsaženy seznamy v té době připravovaných projektů směřujících k zefektivnění veřejné správy.
26
Viz příloha č. 1: SWOT analýza mapující současnou českou veřejnou správu
45
8 TEMATICKÁ ANALÝZA ROZHOVORŮ Smyslem této kapitoly je doplnit předchozí kapitolu a více představit situaci v České republice s ohledem na koncept dobrého vládnutí. Je zde předložena analýza rozhovorů se zástupci státní správy, ale také s osobami, které již ve státní správě nepůsobí, nicméně v minulosti působily. Respondenty byli také nezávislí odborníci a akademičtí pracovníci, kteří se problematikou veřejné správy a dobrého vládnutí zabývají, ať už profesně či nikoliv.
8.1 Vnímání konceptu dobrého vládnutí Skutečností je, že koncept dobrého vládnutí není jednoduché vymezit. Dále je také zřejmé, že různí aktéři jej chápou a interpretují různě. Tyto dva předpoklady vycházejí z teoretické části této práce. Z analýzy výzkumných rozhovorů vyplynulo několik dalších závěrů týkajících se vymezení konceptu dobrého vládnutí v kontextu České republiky. Někteří respondenti se domnívají, že dobré vládnutí není žádný ucelený koncept, u kterého by případně existovala přesná definice. Někteří uvedli, že v dobrém vládnutí nespatřují ani žádnou teorii. „Já si nemyslím, že to je teoretický koncept. Protože to není ani demokracie, není to ani liberalismus, je to spíš popis nějakých nástrojů, které se dají používat v určitých kritériích. Které se mohou používat, aby se zlepšila správa, aby se zlepšil a zprůhlednil proces rozhodování, aby se zvýšila efektivnost toho rozhodování. Prostě to dobré vládnutí já bych ho viděla pouze jako nějaké principy toho, jak by ta správa měla fungovat a nevidím v tom nějaké teorie.“ (R4) Jiný respondent se také domnívá, že se nejedná o žádnou teorii či ucelený koncept, nicméně uvažuje alespoň rámec dobrého vládnutí. „Jakoby neexistuje žádný koncept. Takhle, existuje nějaký rámec, co se považuje za dobré vládnutí, ale nějaké teoretické vysvětlení celkového toho konceptu moc není, to jsou dílčí věci typu proč etické kodexy ano, proč ne, proč raději zákon, jaké jsou výhody, nevýhody… je tady hodně velká mezera, protože řada autorů si vybere vždycky jenom dílčí výsek nebo jeden bod z těch třeba základních principů a ten trošku analyzují, ale nějaká zevšeobecňující nebo generalizující teorie toho dobrého vládnutí určitě není.“ (R6) Další respondent se zaměřuje na všeobecnou uplatnitelnost dobrého vládnutí, která se jeví jako problematická. „A ono to je jakoby nebezpečné i možná vytvořit
46
nějakou teorii, protože to, co jeden považuje za dobré, tak pro jiného už dobré být nemusí. Viz třeba ten konflikt Evropy a Spojených států, odráží se to třeba v té hospodářské politice a práv třeba pracovníků, rovnost určitě v Evropě a tam ten rovný přístup minimálně, v Americe něco nemyslitelného, že by se vůbec někde objevilo. Takže si myslím, že ani ta teorie nemůže vzniknout, možná ano, pokud vznikne, tak bude skutečně jenom odrážet nějaký kontext a nebude všeobecně platná.“ (R5) Jiný respondent také nesouhlasí s všeobecnou uplatnitelností konceptu dobrého vládnutí a domnívá se, že celý koncept se postupně vyvíjí. „Pojem dobrého vládnutí se vyvíjí v čase, není to jeden neměnný pojem. Abychom mohli na základě neměnných základních přístupů dobré vládnutí charakterizovat, záleží na vývojové etapě, v jaké se nacházíme a také na vnějším prostředí.“ (R2) Se všeobecnou (ne)uplatnitelností souvisí také otázka toho, co je dobré. Tomuto problému se věnuje jiný respondent, který opět vnímá rozpor v tom, co je dobré a správné. „A právě už jsme tady u toho správně, i ten koncept toho dobrého vládnutí je de facto normativní, preskriptivní, co by se mělo, jak by se mělo, a tím když něco začnete takhle normativně vykládat, tak tam můžou být něčí zájmy. A už jsme zase trošku někde jinde než u nějakých univerzálně platných pravidel. Pojetí v Americe anebo na severu Evropy nebo na jihu Evropy bude úplně jiné.“ (R6) Dobré vládnutí může být dle respondentů také chápáno jako jiné označení demokracie či strategického vládnutí. „Ten koncept je hodně široký, je používán různými institucemi jak národními, tak mezinárodními. Já mám občas pocit, že se ten koncept dobrého vládnutí vlastně nahrazuje pojmem demokracie. Když není možné dosáhnout demokracie, tak je alespoň snaha dosáhnout dobrého vládnutí.“ (R4) „Koncept dobrého vládnutí mi velmi koreluje s konceptem strategického vládnutí, jsou tam asi překryvy.“ (R7) Někteří respondenti souhlasili s tím, že určitý koncept dobrého vládnutí existuje, ať už více či méně ucelený, případně se za ním skrývají jiné koncepty či teorie. Z hlediska znalosti tohoto konceptu v konkrétních podmínkách České republiky se respondenti neshodli v tom, zda je zde koncept známý či nikoliv. Někteří respondenti se domnívají, že dobré vládnutí se v ČR běžně používá s vědomím, že se o dobré vládnutí jedná. Jiní respondenti se domnívají, že dobré vládnutí se sice v praxi uplatňuje, ovšem bez toho aniž by někdo věděl, že se jedná právě o koncept dobrého vládnutí. „Já bych řekl, že většina aktérů v praxi o konceptu dobrého vládnutí nikdy neslyšela, ale v praxi podle tohoto konceptu jednají. V rámci dobré praxe je třeba, aby probíhala komunikace 47
s veřejností, aby vše bylo transparentní. To jsou podle mě z hlediska zdravého rozumu jasné věci, které se prostě skrývají za tím konceptem.“ (R9) Další názor, který se objevil, naznačuje, že koncept dobrého vládnutí není ani známý, ani využívaný. „U nás já mám spíš pocit, že to vážně nikdo nepoužívá, že ani netuší, že něco takového existuje. V akademické obci se to samozřejmě používá a to i ve světě té politologie, ale jsou nad tím trošku rozpaky, co to vlastně znamená.“ (R4). Když jednotliví respondenti uváděli, jak konkrétně koncept dobrého vládnutí chápou, představovali jeho různé charakteristiky, které se v některých případech shodují s vymezením dobrého vládnutí v teoretické části práce. „Pro mě je to spíše charakteristika té veřejné správy, že tedy funguje transparentně, otevřeně, že je možné zapojovat
veřejnost
do
přípravy
strategických
dokumentů,
komentování
a připomínkování zákonů. Že je ta veřejná správa prostě ve všech výstupech transparentní, i co se týče financování, že veřejnost chápe, co konkrétní úřad dělá a tak dále. Může to být také zveřejňování veškerých informací na webu, například tedy popis činnosti úřadů, co je jejich misí, hlavní úkony, financování a tak dále. Je to tedy takový souhrn více věcí, který dává občanům pocit, že je zde veřejná správa opravdu pro ně. Jednoduše řečeno, že se stát chová jako dobrý hospodář a zároveň umožňuje všem pochopit, co momentálně dělá.“ (R3) „ Politici, kteří rozhodují, by se měli chovat podle zásady 3E, měli by ctít finanční zákon a požadavky klientů veřejné správy.“ (R1) „Z mého hlediska je klíčová samozřejmě ta otázka vlády práva a přijímání a dodržování určitých procedur. Druhá věc a to se mi zdá naprosto klíčové, transparentnost, maximální transparentnost a maximální otevřenost. Třetí věc bych já považovala za skládání účtů, a to jako úplně nejsilnější věc, která je. To znamená skládání účtů nejenom, že se berou výsledky, ale i postupy a že ten politik musí být schopen skládat účty a dávat informace, které nyní politik dávat nemusí.“ (R4) „ Jedná se o tu přátelskost úřadů směrem k občanovi, která má různé podoby.“ (R3) „Takže pro mě, jak jsem říkal, prvotní bod je zahrnutí všech klíčových aktérů do procesu tvorby. Aparát když podpoří tu tvorbu takto inkluzivním způsobem, tak by se měl zaměřit i na stabilní projektové řízení, protože tu politiku je sice hezké mít více či méně detailně definovanou, ale pak ji převést na ty reálné kroky, dílčí projekty, sub-projekty. Samozřejmě s tím souvisí nějaká průběžná evaluace a monitoring, jestli opravdu dochází k plnění těch dílčích cílů anebo se to prostě schyluje, že se to vyvíjí nějakým negativním směrem.“ (R7) Respondenti v rámci svých výpovědí popisovali dobré vládnutí také za pomoci 48
jiných charakteristik, než jsou principy dobrého vládnutí. V některých případech byly tyto popisy velmi vágní, zatímco v jiných případech poměrně konkrétní. „Dobré vládnutí bude, když se vládne dobře, moudře s přehledem a výhledem… z mého hlediska životních zkušeností je dobré vládnutí právě vládnutí s nějakou strategickou perspektivou. Aby to vládnutí nebylo dobré dnes a ukázalo se zítra, že bylo vlastně špatné.“ (R9) „Ono dobré vládnutí by nemělo být vládnutím od stolu bez interakce, ale v zásadě by mělo být koncipováno tak, že se hledá optimální naplnění jak rozvoje státu, tak racionální odpovídající možnosti pro kvalitní život občanů.“ (R2) „Pro mě je to spíše zdravý rozum v přístupu, jak dělat veřejnou politiku. Čili i kdybych jako úředník nevěděl, co si mám pod tímto pojmem přesně představit, použil bych zdravý rozum k tomu, jak má veřejná politika vznikat, jak má být formulována, jak do ní má být zapojována veřejnost. Pro úředníka je samozřejmě vždy jednodušší si věci dělat po svém, ale chci tím říct, že i kdybych neměl jasnou definici dobrého vládnutí, každý úředník by dokázal zformulovat jednotlivé principy dobré správy a nějakou její definici.“ (R3) „Takže to, co si myslím o dobrém vládnutí je, že je to otázka jednak určité správnosti v otázkách nasměrování rozvoje a podmínek pro kvalitu života, což je potom otázka určitého vědeckého přístupu dejte tomu, že tomu říkáme udržitelný rozvoj. A s tím spojená nějaká efektivita, to znamená, že můžeme jít dobrým směrem, ale nemusí to být efektivní, a zase na druhou stranu něco může být efektivní, ale nemusí to být ten správný směr.“ (R11) „Já dobré vládnutí považuju jako nastavení fungování státní správy, vlastně státní administrativy, který má určité principy, které mají zabránit zneužívání moci, které mají vést k efektivitě, posilovat princip skládání účtů a mechanismy kontroly transparentnosti vlády práva … pak spíše záleží, které z těch pojmů jsou klíčové pro vývoj.“ (R4) Problémy spojené s vymezováním toho, co je a není dobré vládnutí, mohou být způsobeny z velké části tím, že tento koncept je umělý konstrukt. „Předně je to hlavně konstrukt, je to nějaký umělý výtvor.“ (R6) Na základě výše uvedených výpovědí se domnívám, že z hlediska vymezení konceptu dobrého vládnutí jsou s ním respondenti seznámeni, ačkoliv si nemusí být vědomi toho, že se jedná právě o koncept dobrého vládnutí. Respondenti byli schopni popsat různé aspekty dobrého vládnutí, ať už obecné charakteristiky tohoto konceptu, tak i různé jednotlivé principy. Respondenti také označili omezení, která tento koncept má, jako je například absence všeobecné platnosti. 49
Obr. 8.1 Základní charakteristiky konceptu dobrého vládnutí
proměnné v čase závislé na kulturním kontextu
normativní povaha
dobré vládnutí absence všeobecné platnosti
umělý výtvor překryv s jinými koncepty
Pramen: autorka na základě rozhovorů 1-13
8.2 Implementace dobrého vládnutí v České republice Respondenti, kteří se domnívají, že koncept dobrého vládnutí existuje, se dále zaměřili na to, jak je v rámci České republiky uplatňován, v případě, zda vůbec uplatňován je. V rozhovorech se objevovala tři významná témata, která se implementace týkají. Respondenti se vyjadřovali k tomu, zda je rozpracovaná implementační teorie pro aplikaci dobrého vládnutí v České republice, tedy jestli je známo, jak teoretické poznatky o dobrém vládnutí přenést do praxe. Poté hodnotili úroveň implementace dobrého vládnutí. Nakonec předkládali různé příklady implementace dobrého vládnutí, a to jak pozitivní, tak i negativní.
8.2.1 Znalosti pro implementaci Jedna skupina respondentů se domnívá, že v České republice existuje vědomostní deficit v souvislosti s implementací dobrého vládnutí, a tudíž, že je zde nedostatek znalostí, jak myšlenky dobrého vládnutí převést do praxe. „Zda víme, jak převést dobré vládnutí do praxe? To se obávám, že ne. U nás se spíše používají jiné koncepty, jako je například Smart Administration.“ (R1) „Myslím si, že ne. Svědčí o tom také ty 50
meziresortní půtky. I když rozumím tomu, že máme v poslední době jen koaliční vlády a resorty jsou rozdělené podle politického klíče, to politikum tam proto převládá nad tím, že by ten cíl měl být jasný. Čili si myslím, že tomu tak není.“ (R5) Další skupina respondentů je opačného názoru. „Nemyslím si, že by Česká republika trpěla nějakým deficitem nařízení a metodik, jak vůbec toto řídit a řešit.“ (R7) Podle těchto respondentů se o absenci vědomostí ohledně převedení dobrého vládnutí do praxe nedá hovořit a to hned z několika důvodů. Jednak je zde vždy možnost inspirovat se v zahraničí, kde už například zkušenosti se zaváděním dobrého vládnutí jsou, takže je možné využít poznatků z dobré praxe. Dobrou praxi však mohou přinášet i místní instituce. „Existují různé ceny za kvalitu, kde jsou také kategorie oceňující komunikaci úřadů s občany, formy komunikace, webové stránky – obecně komunikační nástroje. Dále existují konzultační metodiky, ty fungují jako základní manuál. Čili si myslím, že zde existuje dost návodů a postupů, jak jednotlivé věci provádět… A kdyby někdo nevěděl, může se inspirovat těmi oceněnými úřady. Dobrá praxe se dá okoukat.“ (R3) Další skutečností je také to, že v České republice existuje mnoho institucí, které se veřejnou správou zabývají z odborného hlediska, takže i tyto instituce poskytují dostatek znalostí a informací, aby bylo možné dobré vládnutí implementovat. „Tak já předpokládám, že celá Fakulta sociálních věd, polovina regionálních univerzit, Masarykova univerzita a příslušné fakulty se tomu konceptu tak či onak věnují.“ (R9) „Postupy, jak se dá veřejná správa zefektivnit, jsou známé dlouho. Všichni vědí, jak by se to mělo udělat. Musí se pracovat. Je to proces, který trvá bohužel ne rok, ale dva tři roky, je bolestivý, není populistický. Novináři to nepochopili, ti se postavili na stranu úředníků. Každý ministr, který chtěl zeštíhlovat, byl překvapivě v České republice kritizován, protože šlápl někomu na nohu. Ten vytvořil kolem sebe image rušící se instituce a nešlo to… Výhodou je, že v poslední době vysoké školy chrlí studenty, kteří to umí. Odborná úroveň se zvyšuje. Každá implementace potřebuje odbornou úroveň. Není problém, že by se o tom nevědělo.“ (R8) Při objasňování toho, zda je v České republice známa implementační teorie dobrého vládnutí, někteří respondenti, kteří se domnívají, že ano, zdůrazňovali problém kulturního prostředí a norem společnosti. „Já si myslím, že se to v zásadě dá převést velmi dobře. Jako samozřejmě v některých věcech je to složitější. Takže kdybych řekla to první, vláda práva, tak je to prostě dodržování zákonů a neúčelová interpretace základních principů procesů ústavy. To je spíš otázka politické kultury, řekněme i tlaku 51
veřejnosti. To zodpovídání se politiků, protože si myslím, že politici dělají jenom to, co jim ta společnost dovolí. Takže pokud připouštíme transparentnost, pokud připouští, že se neskládají účty, pokud připouští výběrová řízení tak, jak jsou u nás… Prostě u nás je tendence říkat jako ale tohle přece není zakázáno. A v těch vyspělých společnostech vlastně ty věci ani nemusí být řešeny zákonem. A jenom ta skutečnost, že ta společnost ví, že takhle se politici nechovají, takhle se politici chovat nemají, že lhát se nemá, takže pak to ten politik odnese v těch volbách. Takže některý principy … můžeme tlačit na jejich rozpracování, jak chceme, ale vždycky se najde cesta, jak to obejít.“ (R4)
8.2.2 Hodnocení implementace dobrého vládnutí Ve věci hodnocení úrovně implementace dobrého vládnutí v České republice se respondenti také neshodují. Někteří z nich se domnívají, že v dílčích aspektech je možné se s dobrým vládnutím setkat. „Daří se to převádět a to hlavně díky tomu, že jsou zde veřejné prostředky a fondy Evropské unie, takže běží několik projektů, které se snaží zlepšit výkonnost a kvalitu veřejných služeb. Na druhou stranu ale může být řada těch projektů realizována jen kvůli tomu, že jsou tady k dispozici nějaké peníze. Řada těch projektů není úplně promyšlená nebo o řadě z nich vím, že sice byly nějak koncipované, nějak schválené, ale například se změnil tým řešitelů a příslušný resort potom už o daný projekt nemá zájem. Čili jsou tu sice připravené nějaké peníze, ale u toho, kdo by je měl čerpat, už potom chybí zájem… Něco se tedy implementuje dobrým směrem, řada těch projektů určitě má svůj význam, ale je to takové dost chaotické a chybí tomu pevné vedení. Záleží to úřad od úřadu, jací lidé tam sedí, do jaké míry umí ty projekty napsat, do jaké míry mají nějakou představu o tom, že mohou tuto situaci zlepšovat.“ (R1) Jiní se domnívají, že se o dobrém vládnutí v naší zemi hovořit nedá vůbec.27 „Úroveň implementácie je prakticky nulová na vrtkých úrovních. Chýba jako efektivnost, tak aj zodpovědnost, jako aj ďalšie normy. Keď sa aj niečo formálne napíše, policy implementation neexistuje.“ (R10) „U nás si myslím, že aplikováno není, vůbec ty principy. Nebo takhle, některý jakoby náznaky je možné vidět, ať už třeba v té oblasti antikorupční reformy nebo podobných opatření… ale je to trošku lepení děr, není to žádný systematický přístup. A proč já se domnívám, že to není aplikováno, tak je jeden zářný příklad asi za všechny 27
Jednotlivým problémům, proč tomu tak je, se budu věnovat samostatně dále v práci.
52
je služební zákon, který je od roku 2002 přijatý, ale dosud není účinný a nynější práce na zákoně o úřednících ve mně vyvolávají ten pocit, že politické strany se nechtějí vzdát uplatňování vlivu na veřejnou správu, protože by se jim výrazně omezila jejich moc a co si budeme povídat, ten kdo ovládá státní správu, tak si může zajistit v českých podmínkách dlouhodobé přežití nejenom v politice, ale také v manipulaci s agendou… to pojetí profesionální služby a té obrovské nejistoty, které tady je, to vůbec nemá s konceptem dobrého vládnutí nic společného, takže si myslím, že u nás určitě bohužel ta implementace je strašně nízká nebo skoro žádná.“ (R6) „Politická třída u nás žije ze dne na den a z tohoto hlediska ten základní předpoklad dobrého moudrého vládnutí naplněn není. To se týká i krajů, které sice nominálně jsou vybaveny strategickým dokumentem, ale to je tak asi v podstatě všechno, co se pro věc udělalo. Ale to je úplně stejné jako na úrovni obcí nebo koneckonců i centrální státní správy. Bohužel to není vlastnost jednoho článku.“ (R9) Respondenti také uváděli, že o implementaci lze hovořit pouze v teoretické rovině, tzn., že existují dokumenty, kde je dobré vládnutí deklarováno, ale praxe je následně odlišná. „Z mého pohledu je to vždycky tak, že v rámci nějakých úvodních zpráv, při tvorbě třeba nějaké dílčí strategie nebo politiky se to zmíní, že budeme prostě uplatňovat koncept dobrého vládnutí, a pak to není úplně naplněno… kdybych to měl shrnout, má to pouze deklaratorní charakter a v reálné praxi bohužel si myslím, že k té implementaci reálně ani nedochází. A jestli jo, tak to jsou spíš ostrůvky pozitivní deviace, nikoliv nějaká systémová záležitost.“ (R7) „Vidět ano z hlediska toho přečíst si o něm, tak to ano. A ohánět se udržitelným rozvojem, tam kde potřebujeme, abychom získali z Evropy peníze, protože ta Evropa to tak chce, tak my jí to dáme. Ale nakonec ta praxe až taková nebývá, takže tam je ten klasický double face toho Čecha, který se na jednu stranu tváří, jaký je strašně skvělý pracant a kdo ví, co všechno, ale pak ho vidíte, co ve skutečnosti vlastně dělá. Takže tyhle věci jsou trošku u nás hůře rozlišitelné než třeba někde jinde, protože tady se umí krásně předstírat. Takže z hlediska toho, že se k tomu oficiálně trochu z donucení ze strany Evropy česká veřejná správa hlásí, tak to ano. Ale z hlediska uvádění do praxe, tak to myslím, že to je poměrně slabé. Dejme tomu, že jeden z nějakých pokusů jsou třeba Zdravá města nebo místní agendy, kdy se tak nějak snažíme to dělat, jak by se to mělo dělat, ale jsme zatím menšina. Je to věc, která ještě nějaký čas potrvá, než se to dostane do praxe skutečně jako běžná věc. Kdybych to měl oznámkovat jako ve škole, tak je to něco mezi tři mínus a čtyři.“ (R11) 53
Nicméně z vyjádření respondentů také vyplývá, že pokud je možné o dobrém vládnutí hovořit, jeho úroveň je lepší v nižších sférách veřejné správy. Vše ovšem záleží na konkrétních místech a podmínkách v jednotlivých oblastech České republiky. „To spíš nefunguje v těch horních částech, jako ona ta spodní část státní administrativy se většinou chová tak, jak má. To znamená, že pokud se dává nějaká informace, tak se zveřejní, aby k ní měli přístup všichni. Tam ve většině případů na té nižší úrovni ta situace není tak špatná.“ (R4) „Třeba na té místní úrovni, byť tam jsou třeba teď hodně problémy s evropskými fondy, tak některé věci tam můžou fungovat, si myslím, efektivněji, protože je to opravdu malý rozsah, ti lidé se tam většinou i znají, tak tam není asi problém třeba zavádění nějakých složitých nástrojů transparentnosti, na druhou stranu jsou místa, kde naopak to, že se všichni znají, není úplně ku prospěchu toho dobrého vládnutí… Hlavně na té místní úrovni většinou ti lidé mají blíž k těm politikům, takže je víc kontrolují, máte tam řadu iniciativ, které ať už komplikují i tu činnost těch radnic třeba víc nebo míň, tak je ten boj, nebo ta snaha donutit je, možná efektivnější.“ (R6) „Na úrovni státu jsme ve velmi černých scénářích. Úroveň státu některé prvky dělá dobře, ale v drtivé většině jsou to hádky o to, kdo bude ministrem, kdo bude jak fungovat. Vlády se drží zuby nehty. Ani není možné, pokud ta vláda není silná, tak nemůže dělat efektivně svůj výkon. Je to slepené. Na úrovni krajů a měst je ta situace lepší. Nejlepší na úrovni měst či konkrétních institucí. Tam stačí mít osvíceného ředitele a funguje to úžasně.“ (R8)
8.2.3 Příklady uplatnění dobrého vládnutí v ČR Někteří respondenti, kteří se domnívají, že dobré vládnutí je v České republice implementováno, uvádějí konkrétní příklady a to jak na státní, regionální či místní úrovni. „Zavádějí například nějaké strategické řízení do těch úřadů. Městský úřad si třeba nechá vypracovat strategii od nějaké externí firmy, tu potom projedná, přijme a v průběhu dvou let, kdy ten projekt trvá, se ta strategie implementuje. K tomu se mohou zavádět i nějaké metody zvyšování kvality nebo moderní manažerské metody. Dále školení lidí, to běží spousta projektů. A na úrovni ministerstva vím, že před třemi až čtyřmi lety byla vlna, kdy zkoumali, do jaké míry je ta oblast resortu ošetřena různými strategiemi, ty se pak popisovaly, formulovaly.“ (R1)
54
„Ve strategii Smart Administration byl učiněn pokus o to nějakým způsobem akceptovat a možná i připravit možnosti implementace principu dobré správy.“ (R2) „Metodika RIA a hodnocení dopadů v jistém smyslu naplňují koncepci dobrého vládnutí, výstup RIA je podle mého komunikační dokument – veřejnost by měla dostat informaci, proč je ten návrh takový, jaký je… A řekl bych, že je opravdu reálně naplňované. Hlavně tedy v tom, že ty resorty mají reálně napsané, jak to provádět, nemohou říct, že nevědí, jak to dělat. My potom spíše kontrolujeme, jak to naplnily.“ (R3) „Metodika tvorby veřejných strategií je takovou první vlaštovkou, jak vůbec implementovat ten koncept dobrého vládnutí. Je to sice taková dílčí záležitost, ale myslím si, že je dost zásadní. A protože vlastně i ta metodika vychází ze stejných principů, jako je ten koncept dobrého vládnutí.“ (R7)
8.3 Problémy při implementaci dobrého vládnutí Respondenti identifikovali klíčové problémy a příčiny, proč v České republice podle nich není možné implementovat koncept dobrého vládnutí. Tyto problémy lze rozdělit do pěti skupin. První skupina problémů souvisí s lidskými zdroji, další problémy se týkají komunikace. Třetí problémovou oblastí je politizace veřejné správy a resortismus. Další skupina problémů se týká neexistence dlouhodobé vize a nakonec v páté skupině jsou ostatní příčiny.
8.3.1 Lidské zdroje Oblast lidských zdrojů se jeví jako problematická z mnoha různých důvodů. Respondenti jako příčinu uváděli absenci řízení lidských zdrojů. „Na úrovni státní správy chybí centrální řízení lidských zdrojů.“ (R3) S tím také souvisí příliš častá obměna pracovníků a pracovních týmů. „Možná za to může častá personální výměna na různých resortech, či direktoriátech různých ministerstev.“ (R5) „Oni se tam ty týmy pořád obměňují. Když tam fungují ze dne na den, tak s touto perspektivou se těžko prosazují změny, které by měly dlouhodobější efekt.“ (R1) Kromě toho někteří respondenti vnímají jako nedostatek, že na ministerstvech již není zavedena funkce tajemníků, kteří by byli apolitičtí a z personálního hlediska by měli detailní přehled o dění ve svém resortu.
55
Časté personální změny způsobují další doprovodný jev, který k dobrému vládnutí nepřispívá. Tím je ztráta znalostí a zkušeností, které odcházejí s jednotlivými pracovníky, protože chybí řízení znalostí. „S těmi úředníky zároveň odchází i znalosti, nejen, že u nás moc není řízení lidských zdrojů, ale chybí i řízení znalostí, kde uchovávat dobré postupy.“ (R3) „Když se na některém resortu často střídají zaměstnanci, chybí tam ta historická zkušenost – a to by se odstranilo. Každé čtyři roky se něco začne a nedokončí, znovu se to zkouší a nakonec to třeba začnou dělat noví lidé úplně od začátku, přitom se nenahlíží do těch starých spisů a opakují se již vyzkoušené postupy, u kterých se ví, že nefungují.“ (R5) „Pokud budou samozřejmě odcházet lidé, kteří jsou skutečnými odborníky, a nejsou místo nich vychováváni náhradníci, tak to problém samozřejmě bude.“ (R3) Vedle absence řízení lidských zdrojů a řízení znalostí považují někteří respondenti za problém i chybějící projektové řízení. „Chybí stabilní projektové řízení, protože tu politiku je sice hezké mít více či méně detailně definovanou, ale pak jí převést na ty reálné kroky, dílčí projekty, sub-projekty, je taky docela problém, takže to bych vlastně viděl i jako další deficit, druhý, možná, že tady v české státní správě je zřejmá absence standardního projektového řízení.“ (R7) Kromě řízení respondenti odkazovali na lidský faktor, uváděli různé příčiny, které souvisejí přímo s osobami pracovníků veřejné správy, resp. s jejich charakterem. Dobré vládnutí se tedy nedaří implementovat, protože jednotliví pracovníci nechtějí. „Chybí vůle těch pravých manažerů ve veřejné správě chtít něco dělat.“ (R1) „Je to jednoduché, lidé nechtějí. Myslí si, že se něco odpracuje samo. Ne. Musí chtít. Ale to nestačí, musí to také dělat. Je spoustu výborných lidí, kteří by chtěli, jenom to dá moc práce. V tom okamžiku oni to podpoří, ale nic pro to neudělají. A to nestačí. Pokud má něco fungovat lépe, tak odpovědní lidé to nemohou jen podpořit, ale osobně to také změnit ve svém osobním přístupu. Musí začít a to nefunguje.“ (R8) Stejně problematickým místem může být také motivace úředníků. Na jednu stranu může úředníkům chybět z toho důvodu, že pracují v nestabilním prostředí, kde neustále dochází k různým změnám. Na stranu druhou může motivace negativně ovlivňovat stav veřejné správy, pokud je nesprávná. „Ona je spíš motivace úplně opačná, zkrátka mít co nejmíň práce, dělat si to svoje a žádný velký problémy a nekomunikovat.“ (R11) „Ciele leadrov vo verejnej správe – vo väčšine prípadov je to osobný zisk.“ (R10) Motivace může být problémem také v situaci, kdy se podřízený úředník snaží provádět nějaké změny, které by byly přínosné, nicméně vedení tyto 56
změny nepodporuje, čímž v důsledku tento úředník ztrácí jakoukoliv motivaci dále se angažovat. „Je to o lidech, je to o tom velení. Pokud člověk vidí, že jsou některé věci vnímány nadřízenými orgány negativně nebo způsobem - že je to něco nového, co tady s tím otravujete – proč by s tím tedy něco dělali.“ (R1) Dále respondenti ve svých výpovědích upozorňovali na nedostatečně kompetentní osoby v určitých funkcích a současně na nízkou úroveň znalostí a dovedností úředníků. „Na relativně vysokém postu ve státní správě jsou lidé, kteří nejsou moc kompetentní a spíš v čem jsou kompetentní, to je prostě v jejich sociálním kapitálu, nikoliv v odborných kompetencích, které jsou nutné pro zastávání té pozice.“ (R7) „Problém je v tom, že to nikdo v ČR neumí, je to hodně těžký proces, protože se musí zeštíhlovat tam, kde je něco nadbytečného, ne dělat tupé škrty. K tomu je potřebné, aby byl ministr osvícený, rozuměl tomu problému. No a to je vzácné. Obvykle je to tak, že ministr problému zásadně nerozumí, obklopí se lidmi, kteří tomu rozumí částečně. Obvykle jsou schopni všeho. Ve vzácných případech tomu ministr rozumí a obklopí se dokonce lidmi, kteří tomu také rozumí, a pak to ministerstvo posouvá. No ale pak stejně nepřekoná různé ostatní instituce jako Legislativní radu vlády, tam toho je spoustu.“ (R8) Další významnou oblastí, která se respondentům jeví jako problémová, je efektivita úředníků. Někteří respondenti se domnívají, že úředníci ve veřejné správě nepracují efektivně. „Česká veřejná správa je extrémně neefektivní. Máme úředníky, kteří nepracují – to je ještě ta dobrá zpráva. Pak máme ale úředníky, kteří pracují na věcech, na kterých nikdy nemělo být pracováno, obtěžují občany – to je ta špatná zpráva.“ (R8) „Spíš je problém ta neefektivita pracovníků v některých resortech, ono se spousta věcí dělá na základě nějakého vládního usnesení, ale když už ta potřeba pomine, tak se to nezruší, ale dělá se to dál.“ (R3) S neefektivitou veřejné správy je úzce spojen také její rozsah. „Česká veřejná správa je poměrně významně přebujelá. Všichni vědí, že jde zefektivnit, ale nikdo to neudělá.“ (R8) Respondenti také vnímají jako velký nedostatek to, že v České republice chybí služební zákon, resp. není účinný. „Navíc u nás neplatí služební zákon a manažeři nemají žádnou jistotu, obzvlášť na té ústřední úrovni státní správy, čili s ničím sami nepřijdou. Je zde asi jediná cesta a to přes ty politiky.“ (R1) V neposlední řadě někteří respondenti uvedli, že příčinou, proč není možné dobré vládnutí implementovat, je společenský kontext, hodnoty společnosti, které následně způsobují to, že koncept dobrého vládnutí u nás není pochopen. „Co tam chybí 57
podle mě je ta věc, která trošku nad tím a to je ta hodnotová záležitost. Věc, která by měla být, že ten úředník nebo ten, kdo ty veřejné zdroje čerpá a přerozděluje, tak by měl být schopen dívat se na to z pohledu nejen kvality firmy, ale taky to k čemu ta firma má směřovat. A to si myslím, že je v České republice největší slabina… Z hlediska dlouhodobého rozvoje území a pochopení je to trošku slabší a bohužel někdy účelově. To znamená, že ČR dělá účelově a schválně některé věci špatně… Ty vize jsou tady trošku jiné než ve vyspělejších státech. A to vidíte na běžných tématech, které se ani zdaleka netýkají rozvoje. To vidíte třeba na kouření a nekouření, životní styl jako takový. Co jinde už zdaleka není běžné, tak tady pořád běžné je, a jako těžko to doháníme. A to si myslím, že to je ta brzda, která společnost od dobrého vládnutí odvádí, to je to nepochopení.“ (R11)
8.3.2 Komunikace Za další příčinu nízké implementace dobrého vládnutí v České republice respondenti označili oblast komunikace. V rámci komunikace se jako problematické jeví především to, že jednotliví aktéři ve veřejné správě mezi sebou nekomunikují, případně komunikují nevhodnou formou. To způsobuje velké časové prodlevy. „Resorty mezi sebou špatně komunikují a fungují jako samostatné jednotky, přesto, že by spolu měly spolupracovat.“ (R5) „Komunikace probíhá prostřednictvím dopisů, bazíruje se na každé čárce a každém slovu. Pak to všechno mnohem déle trvá. I když se v telefonu věcně pochopíme, referent napíše odpověď, dá to ke schválení vedoucímu oddělení, ten potom řediteli, ředitel náměstkovi. Poté se to zase vrací zpět dolů. Tento proces pak samozřejmě trvá těch pět až sedm dní, ačkoliv je ten člověk vedle v kanceláři.“ (R5) Respondenti také uvedli, že zástupci veřejné správy málo nebo špatně komunikují nejenom mezi sebou, ale také s širokou veřejností. „A možná s tím spojená komunikace. Protože například tato vláda – nechci hodnotit, jestli všechna její opatření jsou špatná nebo dobrá – ale ztrácí důvěru minimálně proto, že je nedokáže dobře komunikovat a vysvětlovat. V zásadě vtahovat občany do toho, aby ta opatření chápali a podporovali. Takže buď jsou ta opatření špatná a nechci je komunikovat, nebo je špatná komunikace, ale to v tomhle rozhovoru nevyřešíme. Komunikace je špatná určitě.“ (R2) Přestože se někteří úředníci snaží komunikovat správně a je u nich znatelná motivace, dělat vše správně, chtít nemusí vždy stačit. Problémem může být i to, že 58
úředník jednoduše nemá dostatek znalostí a komunikovat neumí. „Ta komunikace ze strany ministerstva je asi složitější. Druhá věc je, že třeba hodně lidí, kteří v dobré víře chtějí komunikovat dobře, tak to třeba neumějí. Komunikovat v takhle velkém organismu jako je ministerstvo a na takovéto úrovni, je vlastně věda, že to prostě není jen tak, že chci. To prostě musím umět. Musím umět nějaké techniky, musím to mít nějak promyšlené, musím mít vymyšlenou nějakou komunikační strategii, protože když to vlastně zvorám, tak vlastně udělám špatnou službu jak tomu ministerstvu, tak vlastně celkové té snaze. V dobré víře jsem se snažil dobře komunikovat, neuměl jsem to, a tím jsem tu komunikaci zkazil tak, že zase na pár let je to zavřená věc.“ (R11) Dalším problematickým místem, které je úzce spojené s komunikací, je participace. Tento princip znamená, že všichni by měli být v rozhodování vyslyšeni, ať už přímo či prostřednictvím legitimních dílčích institucí. Někteří respondenti se domnívají, že v České republice je v tomto místě problém. „Tahle vláda určitě žádné reformy neudělá, protože je tak trošku hluchá i k těm hlasům ze spodu, bohužel tedy a to je její problém. Zespodu určitě ten tlak ano, když se třeba pak bavíte s americkými studenty nebo s kolegy prostě ze zámoří, říkají, no tak ať jako lidi napíšou petici nebo ať vyjdou do ulic. U nás vyjde devadesát tisíc lidí na Václavák a vláda prostě stejně je nepozve k tomu jednacímu stolu. Je to prostě těžký, no… myslím si, že teď ani není ochota téhle vlády nějak široce diskutovat.“ (R6) „Definice té politiky by měla být diskutována se všemi zainteresovanými stranami, které jí budou pak tedy dotčené to politikou, ať už tedy negativně nebo pozitivně. Což si myslím, že je deficit právě v ČR.“ (R12) Participace se týká i další problém, který je respondenty vnímán. Je jím skutečnost, že pokud aktéři nejsou na stejné úrovni, je pro ně obtížné participovat a také komunikovat, protože v mnohých případech neví, jak se mají zapojit. „Tam je podle mě nejzásadnější otázka nebo problém v tom, že ten inkluzivní přístup není dost dobře možné uplatnit tehdy, když jsou zřejmé rozdíly v síle jednotlivých aktérů. A je to zřejmé, že zkrátka existují, řekněme, partikulární zájmy, které jsou poměrně silně prosazované a naopak existují jisté limity v kapacitách těch aktérů, kteří jsou třeba zásadním způsobem dotčení danou politikou, ale zase oni sami jakoby třeba nevědí, jak se zapojit do toho procesu nebo nevědí, co se od nich přesně očekává.“ (R7)
59
8.3.3 Politizovaná veřejná správa, resortismus Vysoká míra politizace české veřejné správy je také problém, který respondenti vnímají jako jednu ze základních překážek při implementaci dobrého vládnutí. „Já myslím, že to trpí hlavně tím, že je veřejná správa politizovaná, že mají politici velkou sílu zasahovat i do běžného chodu těch úřadů – to znamená po nějaké ředitele krajských úřadů, náměstky ministerstev.“ (R1) „Strany se nechtějí vzdát toho, že by mohly zasahovat jenom do určitého patra, oni chtějí zasahovat do celé té veřejné správy.“ (R6) Někteří respondenti uvedli, že problém podle nich je skutečnost, že se někteří zástupci veřejné správy snaží už předem ovlivňovat instituce, které by ze své podstaty měly zastávat striktně neutrální pozici. „Jedna třeba z častých věcí je, že máte instituci. Ta instituce je státní, má něco kontrolovat. A teď jako přemýšlíte, jak tu instituci nastavit, ale první moment už je, že o tu instituci se dohadují, kdo jí bude mít pod kontrolou, aby mohl chránit svoje lidi a případně to udělat proti jiným lidem. Jako instituce, která má být naprosto neutrální, naprosto profesionální, je prostě politizovaná a je brána, kdo ji dostane pod kontrolu. A to už je v tomhle momentu úplně špatně. Že teda není snaha, aby šlo teda opravdu o kontrolu, ale a to je podle mě problém toho státu, že ten stát už je v situaci systémový korupce a tudíž už tyhle mechanismy dobrého vládnutí vlastně nenastoluje, protože pokud je nastoluje, tak je nastoluje formálně a pak se zjistí, že je tam někde ten oslí můstek, kudy se dá jít jinam.“ (R4) Resortismus je také problémovým místem při implementaci dobrého vládnutí. „Ti jednotliví ministři to mají postavené hrozně resortně, premiér není schopen dát tu koncepci tak, aby kočíroval všechna ministerstva a říkal, tohle je možné a tohle není.“ (R6) S otázkou resortismu je však spojená i otázka komunikace mezi jednotlivými resorty, která je dle některých respondentů na velmi špatné úrovni. „Ta státní firma je jakoby velká firma, která má několik divizí a ty divize mezi sebou nekomunikují, každá firma by takto zhynula. Tento resortismus, kdy se každý zabývá jen tou svojí agendou a nechce ji pustit, protože pustit agendu znamená ztratit lidi a peníze a to žádný ministr nechce.“ (R3) Kombinace špatné komunikace mezi jednotlivými resorty a resortismu samotného může vést k tomu, že různé veřejně-politické dokumenty, které vznikají na půdě jednotlivých resortů, si vzájemně odporují, což je také významným problémem v rámci dobrého vládnutí. „Tohle si myslím, že je třeba i zásadní z hlediska všech tzv. strategických dokumentů v ČR a donedávna tady byly pouze dvě takové větší multiresortní strategie a to byly strategie udržitelného rozvoje a strategie 60
hospodářského růstu. A vlastně už na případě těchto dvou strategií bylo zřejmé, že je něco špatně mezi takovým tím strategickým sladěním, protože ty strategie byly vlastně proti sobě v kontradikci, což je jakoby potom problém, tak buďto máme jednu strategii, která zahrnuje a zohledňuje právě ty hlavní aspekty, anebo máme několik, které jsou v kontradikci a vlastně se vzájemně vylučují, tudíž jsou jako nepoužitelné. Takže tohle si myslím, že byla taková naprosto frapantní ukázka toho, že Česká republika v tomhle je na tom velmi bídně.“ (R7) S resortismem souvisí i další problém, který respondenti uváděli. Jedná se o rozlišování ministerstev ve smyslu důležitosti, přestože formálně by si všechna ministerstva měla být rovna. „Jinak dále by například nemuselo být rozlišování jednotlivých úředníků ministerstev, protože si nemusíme hrát na to, jaký resort je klíčový. Někteří pracovníci z resortu školství či životního prostředí pak mají pocit, že jsou ve srovnání například s financemi na periferii. Tam si myslím, že by to mělo být nastejno - ať už tabulkově, platově či zastřešováním jednotlivých agend.“ (R5)
8.3.4 Absence dlouhodobé vize Někteří respondenti se domnívají, že problémem v oblasti veřejné správy při uplatňování dobrého vládnutí v praxi je fakt, že zde chybí dlouhodobá vize, plánování překračující více než čtyřleté volební období. „Chybí tady nějaké strategické dokumenty, které by přesahovaly ten rámec volebního období vlády. Chybí nějaké strategické myšlení dopředu, jo… jsme teďka, máme na to čtyři roky, no tak prostě čtyři roky budeme něco dělat, budeme využívat evropské peníze, rozkrádat já nevím, co tam za tím může být, ale jakoby ten výhled nějaký do budoucna, tak ten tam jakoby úplně chybí.“ (R6) Tato skutečnost může mít mnoho různých příčin, ze kterých respondenti uvedli absenci podpory nějakého resortu nebo vlády při zlepšování fungování veřejné správy. „Dále tomu chybí podpora nějakého resortu nebo i vlády, která možná kdysi něco prohlašovala, rozpoutala se reforma veřejné správy, ale ta nebyla dotažená. Teď je tam vlastně už jiná politická reprezentace a ta v současnosti deklaruje, že toto není její priorita. To je vidět i na tom vnitru, kde je úsek veřejné správy postupně osekáván, momentálně je z toho nějaký odbor, ředitelé se tam mění každý půlrok. To je tedy jedna z těch velkých příčin, proč to asi stále nefunguje.“ (R1)
61
Kromě podpory nějakého resortu či vlády může být problémem také nedostatečný tlak ze strany vlády, případně tlak ze strany premiéra. „Spíše zde chybí zavelení ze strany vlády, případně nějaké politické strany, která by si to dala do vládního prohlášení a pak to skutečně celé ty čtyři roky vyžadovala. A pokud zde toto zavelení nebude, bude to stále dopadat tak, jak to dopadá, že se něco daří a něco nedaří.“ (R1) Vedle nedostatečného tlaku ze shora dolů někteří respondenti uváděli jako problém také nedostatečný tlak zespodu, tzn. ze strany veřejnosti. Problémem je tudíž málo vyvinutá občanská společnost v České republice „Ale je to i tom tlaku ze zdola, který tady chybí. Obtížněji by se manévrovalo mimo rámec cesty, strategie, kdyby tady byl reálný tlak zespoda, tedy od voličů, podniků, od neziskových organizací. Aby říkali, že když se to nebude dodržovat, tak oni si to s nimi vyřídí.“ (R9) Absence dlouhodobé vize se odráží také v současném způsobu, jakým je kvalita veřejné správy zlepšována. V současné době dochází pouze k propouštění a snižování nákladů, nicméně do budoucna tyto způsoby nebudou dostačující. „Možná je další důvod také to, že zatím ten režim veřejných úřadů vystačí s tím, že osekává náklady a propouští lidi. Nevidí při tom, že tato cesta jednou skončí a měl by uvažovat, jak potom dál nejen šetřit peníze, ale zefektivnit svoji výkonnost. A to se asi ve většině případů neděje.“ (R5) Dalším problémem, který je spojen s absencí dlouhodobé vize, jenž může tento stav způsobovat, je chybějící vůle manažerů ve veřejné správě chtít něco dělat, protože nemají žádnou jistotu. Mnohé změny probíhající v oblasti veřejné správy jsou navíc velmi nepromyšlené, protože probíhají velmi rychle. „Veřejná správa to je obrovská nejistota a de facto ani pořádná motivace pro ty lidi, ne jenom tam zůstávat, ale dělat tu práci pořádně. Nemyslím teď nějaké renty nebo něco podobného, ale ty obrovské rychlé změny, nepromyšlené změny a navíc ještě politický zásah do některých těch rozhodnutí nebo do fungování těch úřadů, to je asi největší problém.“ (R6)
8.3.5 Ostatní Poslední skupinou problémů, které respondenti při implementaci dobrého vládnutí idenfitikovali, jsou různé problémy související s otevřeností, transparentností, odpovědností, hledáním konsenzu a obecně s představou o pojetí byrokracie. „Problém
62
s veřejnou správou je snaha neotevřít tu transparentnost těch rozhodovacích procesů, to je asi prostě ten největší problém.“ (R6) V otázce odpovědnosti je nevhodné, pokud jsou odděleny odpovědnost a rozhodování. „Co já často vidím třeba u pokusů tvářit se, že jde o dobré vládnutí a zatím nejde, tak se rozdělí odpovědnost a rozhodování. Někdo nese zodpovědnost za to celý, ale rozhodují jiní lidé, než kteří tam jsou, nebo se dají těm lidem pravidla, aby nesli odpovědnost, ale nemohli ovlivnit to rozhodování.“ (R4) Co se týče hledání shody, někteří respondenti se domnívají, že je to problém, u kterého zatím nemá česká veřejná správa dostatek kapacity k jeho řešení. „Vycházím z mých zkušeností, že ono je vlastně odborně velmi těžké dát dohromady nějakou rozumnou strategii, která odpovídá nejen momentálním zájmům komunity a jejích reprezentantů, ale má odborné zázemí zejména v analýze těch vnějších podmínek. Tedy jak se bude svět vyvíjet a jak se bude dané společenství muset přizpůsobovat. Samo o sobě to je těžké. Pořád těžší je zajistit veřejnou akceptaci toho dokumentu, čili jedna věc je, že odborníci, ať už místní nebo externí, dají dohromady nějakou pyramidu cílů, která má hlavu a patu. A za druhé aby se tato představa o budoucnosti stala obecným vlastnictvím této komunity. To je jeden z velkých problémů, které my neumíme vůbec řešit a i ve světě je to velmi obtížně řešitelné.“ (R9) Posledním problémem, který respondenti uvedli, je obecné chápání smyslu veřejné správy v konkrétních podmínkách České republiky. „Úplně tady chybí jakoby ta anglosaská nebo anglofonní představa, že oni jsou jenom služebníky té občanské společnosti. U nás oni jsou prostě ten byrokrat, kdo má razítko a chovají se jako absolutní monarchové.“ (R6) "Problém je ta kulturní vzdálenost třeba od těch anglofonních zemí a to jiné pojetí té veřejné správy, tedy sloužit té veřejnosti a ne být prostě tím byrokratem, který je ten mocipán, ta vrchnost, která rozhoduje.“ (R12) Tab. 8.1 Shrnutí problémů při implementaci dobrého vládnutí LIDSKÉ ZDROJE
KOMUNIKACE A PARTICIPACE
POLITIZOVANÁ VEŘEJNÁ SPRÁVA A RESORTISMUS Politizace veřejné správy
Chybí řízení lidských zdrojů
Nedostatek komunikace
Časté personální změny
Komunikace špatnou formou
Silný resortismus
Chybí řízení znalostí
Veřejná správa nekomunikuje mezi svými složkami
Rozlišování ministerstev dle důležitosti
ABSENCE DLOUHODOBÉ VIZE Nekoncepčnost Chybí podpora nějakého resortu nebo i vlády Chybí zavelení vlády/premiéra (tlak ze shora)
OSTATNÍ Otevřenost Transparentnost Rozdělení odpovědnosti a rozhodování
63
Chybí funkce tajemníka
Veřejná správa nekomunikuje s veřejností
Chybí projektové řízení
Veřejnost není brána jako partner
Charakter pracovníků (lidé nechtějí)
Aktéři nejsou na stejné úrovni, neví, jak se zapojit
Špatná motivace Chybí služební zákon
Chybí tlak zespodu – slabá občanská společnost Veřejná správa si zatím vystačí se osekáváním a propouštěním
Hledání konsenzu je velmi obtížné Chybí představa, že byrokracie slouží lidu
Manažeři nemají jistotu Chybí vůle manažerů chtít něco dělat Rychlé nepromyšlené změny
Nekompetentnost lidí (ve vysokých funkcích), nedostatek znalostí a dovedností Neefektivní přebujelá veřejná správa Kultura, nepochopení Pramen: autorka na základě rozhovorů 1-13
8.4 Nabízená řešení Respondenti se v rámci svých odpovědí vyjadřovali také k tomu, jak zmíněné problémy při implementaci dobrého vládnutí vyřešit či alespoň zmírnit. Všechna tato nabízená řešení je možné rozdělit do šesti oblastí. První skupina řešení se týká otázky lidských zdrojů. Další množina řešení souvisí s přijetím služebního zákona. Třetí soubor řešení je spojen s problematikou transparentnosti a komunikace. Čtvrtá oblast nabízených řešení odráží chybějící tlak, jak z horních míst veřejné správy, tak i chybějící tlak či zájem ze strany občanské společnosti. Pátá skupina nabízí možná východiska spojená s využíváním dobré praxe. Poslední soubor řešení jsou ostatní nápady, které nespadají do žádné z přechozích kategorií.
8.4.1 Lidské zdroje V oblasti problémů s lidskými zdroji respondenti uváděli jako vhodné řešení zavést kvalitní řízení lidských zdrojů, které by zaručovalo například to, že jednotliví pracovníci budou kvalitní a zároveň srovnatelní. „Nejde pouze o vytvoření jistot pro úředníky, ale především vytvoření rozumného systému řízení lidských zdrojů. Že budou všichni lidé ve státní správě srovnatelní svým postavením i výkonností, protože v současnosti se 64
hodnocení na různých ministerstvech liší.“ (R13) Kvalitní řízení lidských zdrojů by navíc umožňovalo také snadnější přesun pracovníků z jedné oblasti do druhé. „Aby zde bylo celkové řízení lidských zdrojů, například když přebývají lidé na nějakém ministerstvu, že se přesunou na jiné a tak dále.“ (R3) Někteří respondenti pokládají za důležité také rovnost mezi jednotlivými ministerstvy a do jisté míry je pro některé respondenty velmi podstatná také jistá míra unifikace v rámci ministerstev. „Všechna ministerstva by tedy měla být na stejné úrovni. Stejné benefity, ať už se jedná o delší dovolenou či jiné věci. Stejně i systém nákupu IT, případně používání stejných systémů. Nyní má například každý jiný Word nebo Excel, potom je to problematické, když se přeposílají materiály. Ale také jiná struktura, jiný mechanismus kontroly, časový soulad.“ (R5) V rámci kvalitního řízení lidských zdrojů by bylo vhodné nastavit a jasně vymezit kompetence jednotlivých pracovníků, aby bylo zcela zřejmé, kdo má jaké úkoly a povinnosti, kdo za co zodpovídá apod. „Pravděpodobně bude potřeba upravit vztahy uvnitř těch úřadů, komunikační politiku a nějakým způsobem upravit i problém třeba kompetencí, k tomu asi bude muset dojít, minimálně na té úrovni těch profesionálních lidí, kteří budou na špici té struktury a těch, kteří ještě budou mít nějaký politický vliv, budou nominanty politických stran.“ (R12) K odstranění problémů s řízením lidských zdrojů na úrovni ministerstev by mohlo také pomoci zřízení tajemníků na jednotlivých ministerstvech, kteří v současné době chybí. „Vždy je to o konkrétních lidech, kdo stojí v čele úřadu, kdo je personální ředitel. Na městských částech jsou to většinou tajemníci a ti pokud mají dobře zvládnutý svůj úřad, jsou schopni říct, kde se co na daném úřadě dělá, kdo na tom pracuje, jaké jsou úkoly a podobně. Je zajímavé, že na našich ministerstvech chybí funkce těchto tajemníků. Zároveň ale, kdyby byli tito lidé apolitičtí, brali by příslušný úřad jako svou firmu, kterou by museli udržovat v chodu, mít dobré zaměstnance, řídit lidské zdroje a tak dále.“ (R3) Vedle otázky řízení lidských zdrojů a unifikace však nesmí být opomenuto ani projektové řízení, manažerský přístup, neboť bez těchto atributů není možné politiku správně implementovat. „Projektové řízení bylo často dáváno do kontextu pouze s privátním sektorem a státní sektor, který je k tomu velmi citlivý, si říká, to jsou prostě byznys praktiky a státní správa funguje jinak, což částečně pravda je. Na druhou stranu aby se politika vlastně implementovala, tak je zapotřebí takový nějaký manažerský přístup.“ (R7) 65
Nezbytné je také zaměřit se na jednotlivé pracovníky ve veřejné správě. Je potřebné, aby ve veřejné správě pracoval kvalitní personál, který je dostatečně vzdělaný, který je schopný. „Co se týče otázky lidských zdrojů, aby ve státní správě pracovali kvalitní odborníci.“ (R3) „Jsou zásadní problémy jako sociální reforma, na kterou je mnoho názorů, mnoho správných a špatných řešení, je opravdu těžké to udělat. Ale v řadě oblastí všichni vědí, jak to udělat, ale nepůjdeme do toho, protože bychom šlápli na nohu nějaké sociální skupině, která by toho ministra rozstřílela na padrť při velkém přispění médií. Postupy jsou u řady případů známy, ale neudělají se. Ti lidé nemají dost odvahy, nemají kolem sebe schopné lidi. Pracují navíc s úředníky a ti si nikdy nevypustí svůj rybník. To znamená, že v okamžiku ohrožení mlží a to velmi efektivně.“ (R8) Za předpokladu, že budou úředníci opravdu kvalitními pracovníky, je následně nezbytné posilovat jejich kompetence a více se na ně spoléhat. Podstatné je rovněž to, aby úředník svou úlohu ve veřejné správě přijal za svůj úkol a spatřoval v ní jakési poslání. „Určitě bych posiloval kompetenci těch úředníků a dneska už to vůbec není tak, že úředníci jsou výrazně méně placeni, aspoň ti vrcholoví, než třeba je to v privátu. To je tady pořád zažitá taková mýlka, že v privátu se inkasují statisíce a na ministerstvech to je za dvacet tisíc, což není pravda prostě. U pozic typu ředitelů odborů, náměstků, tak je to vlastně identická hodnota, kterou by si vydělal na špičkovém manažerském postu někde ve firmě, když tedy opomenu asi bankovní sektor, ten je na tom jinak. Tohle bychom měli asi podporovat, že člověk, který je erudovaný, zkušený, ať už jazykově nebo jinak vybavený, tak by zkrátka neměl brát práci ve státním sektoru jako pouhou náplň svého životopisu nebo pouhou možnost jak získat nějakou síť kontaktů, kterou bude následně třeba negativním způsobem využívat, ale aby se s tím jakoby ztotožnil, to souvisí i s tím strategickým sladěním, vůbec poslání organizace a poslání třeba života člověka, když to přeženu.“ (R7) „Řešením je možná nedělat uspěchaně reformy, méně experimentovat, více se spoléhat na úřednický aparát ve smyslu korigování politických záměrů. Je to určitá pojistka.“ (R5) Někteří respondenti se domnívají, že řešení spočívá pouze ve snaze chtít. Chtít pracovat v souladu s myšlenkou dobrého vládnutí. Proto je prostým řešením nalezení osvíceného člověk, který bude zastávat funkci ministra či starosty. „Musí chtít. Stačí jediné, osvícený ministr, osvícený starosta. Toť vše.“ (R12) „Máme schopné odborníky, akademiky, kteří se tomu věnují. Je dostatek studií, dostatek znalostí. Teď stačí jen chtít nekrást, chtít se chovat efektivně, účelně, hospodárně. Všechno máme.“ (R8) 66
8.4.2
Služební zákon
Celá široká oblast lidských zdrojů je velmi úzce propojena a částečně se překrývá s problematikou, kterou se zabývá služební zákon. Služební zákon je dle některých respondentů poměrně účinným řešením mnohých problému současné české veřejné správy a to samozřejmě i s ohledem na dobré vládnutí, jehož rámec služební zákon přesahuje. „Takže prostě depolitizovaná, profesionální státní správa s kariérním růstem a nastaveným systémem vzdělávání, který nikdo nevytuneluje.“ (R4) „Nástroje, které by ty problémy nevyřešily, ale zlepšily by atmosféru, jsou celkem známé a stačilo by je opsat ze zemí západní Evropy. Zákon o veřejné službě – aby politici nemohli s úředníky manipulovat podle svého libovolného uvážení. Lepší fungování politických stran, aby se cítily odpovědné za výchovu svých kádrů. Aby neposílali do vedoucích funkcí ať už krajů či státu lidi, kteří se teprve po obdržení funkce začínají učit, o čem to vlastně je.“ (R9) Někteří respondenti se domnívají, že služební zákon by mohl vyřešit především vysokou míru politizace české veřejné správy. Dle některých respondentů je nejdůležitější zaměřit se v tomto bodě nejvíce na oblast státní správy. „Aby byl přijat zákon o státní službě, aby právě odpadla ta politizace veřejné správy. Aby měli ti lidé, kteří budou vybráni nějakým konkurzem a budou mít patřičné znalosti a zkušenosti, určitou jistotu, že tam vydrží například deset, dvanáct let, než budou opravdu cítit, že potřebují odejít.“ (R1) Jiný respondent se domnívá, že profesionální depolitizovaná veřejná správa by takto fungovat měla na více úrovních. „Já osobně bych považovala klíčový zákon o státní službě. Profesionální, depolitizovaná, státní služba na všech úrovních, kde podle mě by se zákon měl vztahovat i na kraje. Státní služba nesmí být pod vlivem politiků.“ (R4) Důležitá je rovněž určitá jistota a stabilita pro jednotlivé úředníky, menší míra fluktuace zaměstnanců. Všechny tyto prvky by zákon o státní službě mohl přinést. „Určitě chybí služební zákon. To je věc, za kterou jsme již delší dobu kritizováni ze strany Evropské komise. Na druhou stranu rozumím, že když jsme malá země, vliv politiků na určité resorty zde do jisté míry bude. Tam asi kariérní řád ani nic podobného zřejmě nepomůže. Ten služební zákon by ale umožňoval menší fluktuaci zaměstnanců. Není to přitom ani o odměňování, že by ti úředníci chtěli více peněz, spíše se jedná o tu stabilitu.“ (R5)
67
8.4.3 Transparentnost a komunikace Transparentnost a komunikace jsou aspekty, které se vzájemně doplňují a úzce spolu souvisí.
Respondenti
uváděli
mnoho
příkladů
řešení
otázky
nedostatečné
transparentnosti, přičemž některá řešení jsou mnohdy poměrně obecná, zatímco jiná nabízená řešení popisují již zcela konkrétní návody, jak danou nevyhovující situaci změnit, aby bylo možné dobré vládnutí převést do praxe a dále jej uplatňovat. Aby byla posílena transparentnost, někteří respondenti se domnívají, že je nezbytné věnovat se oblasti legislativního procesu a otevřít jej více veřejnosti. „Když budete mít otevřený ten legislativní proces, tak bude jasné, kdo tam participoval a může se ukázat, že prostě některé zájmy byly záměrně přehlíženy, ať teda vysvětlí proč. Možná asi v tomhle by to mohlo být, prostě dát větší transparentnost.“ (R12) „Takže ztransparentnit přijímání těch zákonů, otevřít třeba eKLEP, určitě zrušit možnost individuálních legislativních změn, ty přílepky a individuální pozměňováky, rozšířit to třeba na deset poslanců, že by to musela být skupina, že by to nemohl být jeden člověk, ale jakoby ztransparentnit. Jedním z těch klíčů je rozhodně transparentnost.“ (R5) Oblast utváření nových zákonů se jeví z hlediska transparentnosti jako problematická i
jinému respondentovi především v souvislosti se systémem
pozměňovacích návrhů k zákonům. „Další věc je změna pravidel v připomínkování pozměňovacích návrhů k zákonům. Myslím si, že je u nás problém, že tyto návrhy může podávat jeden poslanec. Ono to zní možná banálně, ale stačí zlobovat jednoho člověka a změní se celý zákon, nevyhodnocuje se, co to bude mít za dopady a poslanci o tom často příliš nevědí. Ve většině evropských zemí je to tak, že tyto návrhy může předkládat skupina poslanců, například deset, případně poslanecký klub. To si myslím, že by byl krásný způsob zprůhlednění celého procesu na úrovni parlamentu. Díky RIA se nám to na vládní úrovni docela daří, ale v parlamentu je to stále problematické.“ (R3) Další respondent uvedl, že větší míru transparentnosti by bylo možné zajistit tím, že by byly zveřejňovány veškeré smlouvy, ke kterým se pracovníci veřejné správy zavazují. „Já nevidím nejmenší důvod, proč by neměly být zveřejňovány smlouvy. Jako chápu, že smlouvy týkající se obrany asi nebudou zveřejněny, ovšem smlouvy ohledně policistů zveřejněny být můžou, to není problém a ve všech těchto rovinách prostě zveřejnění smluv. Tohle já bych považovala za úplně klíčové. A odspoda. Transparentní radnice. Jako jít po těchto věcech. Protože to pak už samozřejmě běžní občani nebudou sledovat, co v těch smlouvách je, ale může se říct, že takhle ta smlouva vypadala a ne,
68
že nikdo neuvidí smlouvu a neví se, kdo to vlastně podepsal, kde jsou za tím majitelé a pak se ta smlouva změní, protože byla od samého počátku nereálná“. (R4) Další možné řešení vedoucí ke zvýšení míry transparentnosti nabízí respondent, který uvedl poměrně konkrétní návod, kterým je větší důraz na používání moderních komunikačních technologií. „Takže by asi prospělo vytvořit nějaký systém třeba typu jasného řízení, transparentního těch projektů, které se realizují, ať už investičních nebo neinvestičních, který by byl k dispozici online na webu. V zásadě dnes to softwarové prostředí už můžete koncipovat tak, že projekt řídíte v daném softwaru a můžete dílčí výstupy publikovat online na web. Tam by bylo tím pádem naprosto, třeba co se týče veřejných zakázek a různě třeba nárůstu finančních alokací na aktivity, tam by to bylo naprosto zřejmé, takže by se omezilo i takové to politikaření a různé zákulisní machinace.“ (R7) Transparentnost sama o sobě může být předstupeň dodržování jiných důležitých principů dobrého vládnutí, např. skládání účtů. „Když to bude transparentní a budou politici nuceni k tomu přiznávat dary, příjmy, majetky všechny, včetně anonymních akcií a dalších věcí, naráz tady máte skládání účtu, další pilíř, úzce navázaný na tu transparentnost.“ (R5) Transparentnost je propojena také s komunikací, proto respondenti uváděli také různé způsoby, jak zlepšit komunikaci mezi veřejnou správou a veřejností. „Veřejná správa by měla opravdu seriózně komunikovat, aby znala techniky, aby znala ty věci i třeba jako příklady toho, jak se to nepovedlo, což někdy je stejně dobré znát, jako když se to povedlo, protože na tom se člověk fakt může hodně naučit. Ale není to zas tak strašná věda. Je to spíš otázka, aby se třeba domluvili s někým, kdo s tím má nějaké zkušenosti. A uvědomili si, že to není jenom sepisování dokumentů, ale že ta komunikace je zkrátka o emocích a různých prostě taktikách, aby to fungovalo.“ (R11) Další respondent uvedl, že považuje za důležité rozlišovat a zaměřit se na to, co bude obsahem komunikace. Podle něj nestačí, aby zástupci veřejné správy sdělovali informace o tvorbě politik, opomíjeno nesmí být ani převádění jednotlivých politik do praxe, jejich vysvětlování apod. „Určitě ta komunikace je zásadní a nejenom komunikace tvorby, ale komunikace pak samotné realizace těch dílčích kroků, v tom určitě jsem zajedno.“ (R13)
69
8.4.4 Tlak či zájem z různých míst Respondenti uváděli různé možnosti řešení, která mají společné to, že v sobě zahrnutí nutnost určitého tlaku nebo zájmu z různých míst. To znamená, že se buď jedná o tlak ze shora, který je zde myšlen jako tlak ze strany vlády, ministrů či představitelů politických stran. Druhou možností je tlak zdola, tedy tlak či zájem občanů, veřejnosti nebo obecně občanské společnosti. Jak vyřešit problém s implementací dobrého vládnutí za pomoci využití tlaku ze shora nabízí několik respondentů. „Vláda by si měla říct, zda je ten stav veřejného sektoru vyhovující a pak tedy přijmout nějaká jiná opatření než za účelem šetření nákladů.“ (R1) Tomu, jaká konkrétní opatření by bylo možné přijmout, se věnuje jiný respondent. „Dokážu si představit, že by vláda, jak teď projednává právě tu Metodiku přípravy veřejných strategií, že by učinila fakt odvážné ambiciózní rozhodnutí a řekla by, od tehdy a tehdy veškerá veřejná politika nebo veřejná strategie, která bude nějakého rozsahu, musí být tvořena v souladu s Metodikou přípravy veřejných strategií, která je vlastně v zásadě v souladu s konceptem dobrého vládnutí nebo s konceptem strategického vládnutí, ale je otázka, jak by se s ním ty jednotlivé resorty a vůbec i úrovně místní samosprávy popraly.“ (R7) Pomoci by mohlo i to, pokud by zlepšení kvality veřejné správy a zavedení konceptu dobrého vládnutí nějaký významný aktér považoval za svou prioritu. „Chtělo by to najít nějakou politickou stranu, která by pokud možno vyhrála volby a měla toto jako jednu z priorit, něco udělat s tou veřejnou správou.“ (R13) Jiní respondenti se domnívají, že řešení spočívá obecně řečeno ve využití veřejnosti a posílení zájmu občanů o dění v oblasti veřejné správy. „Je to i o tom tlaku ze zdola. Obtížněji by se manévrovalo mimo rámec cesty, strategie, kdyby tady byl reálný tlak zespoda, tedy od voličů, podniků, od neziskových organizací. Aby říkali, že když se to nebude dodržovat, tak oni si to s nimi vyřídí.“ (R9) Nabízeným řešením je také osvěta, jejímž smyslem je, aby se občané dozvěděli více informací o celé oblasti veřejné správy a to je donutilo k většímu zájmu. „Takže já jsem spíš zastánce takových těch měkčích aktivit jako nějaká osvětová činnost, aby lidé o toto dění začali mít zájem. Zákon by teoreticky podporoval vůbec prosazování tohoto přístupu, ale jak říkám, vidím velmi velké deficity vůbec v těch aktérech. V současné době si myslím, že na to nejsou zdaleka všichni připraveni a mám pro to i empirické důkazy v rámci své práce.“ (R7) „Tady si myslím právě, že je zásadní postupovat spíše nějakou evoluční formou, jakoby nějakou i osvětou. Výrazným způsobem by prospěla 70
nějaká motivace, asi to musí být organizované ze státní správy, ale jde o motivaci jakoby neziskového sektoru.“ (R12) Další možnosti řešení využívající tlak či vliv z různých míst jsou postaveny na spolupráci veřejnosti a představitelů veřejné správy. „Ideálně by měla být vytvořena nějaká synergie mezi tím, aby teď nebylo něco násilně prosazeno třeba legislativně, ale v těch v uvozovkách nižších patrech společnosti by najednou nikdo nevěděl, co se děje a jak postupovat. Takže spíš postupovat synergicky.“ (R7) S tímto navrhovaným řešením je spjato i další, které spočívá ve změně smýšlení o byrokracii. „Možná i změnit nebo zlomit ten diskurs, že ti politici oni jsou tou elitou, která prostě teď rozhoduje a změnit to vnímání, že oni jenom dostali důvěru těch lidí a měli by se podle toho taky chovat a že nejsou žádnými absolutními monarchy.“ (R5) Mezi názory na řešení problému s implementací dobrého vládnutí se objevil i takový, který je skeptický vůči hledání východiska v tlaku či vlivu jakýchkoliv míst. „Riešenie zhora dole už zrejme neexistuje, zdola hore bude trvať roky.“ (R10)
8.4.5 Dobrá praxe Nabízených řešení existuje poměrně široká škála, v rámci které se objevuje také možnost využívat více příklady dobré praxe. Někteří respondenti se domnívají, že je nezbytné hledat tyto příklady a poté je oceňovat a představovat široké veřejnosti. „Vyhledávat dobrou praxi a propagovat ji, což znamená, že jsou ostrůvky, kde to funguje a na ty by se nemělo zapomínat a ty by měly být oceňovány tak, aby se ten pohled tak nějak jako změnil.“ (R11) Nicméně nemělo by se zůstávat u formálního ocenění. Ocenění by mělo přinášet pro dobré úřady nějaké výhody, aby se tak tato praxe stala motivací. „Umět oceňovat dobré příklady, manažerské metody, jež se daří na některé úřady zavádět, zvyšuje se tak jejich výkonnost a dělají účelné věci. Takové úřady možná zatím dostanou nějakou cenu na výročních konferencích, ale tím to končí. Aby měly například nějaký benefit, lepší přístup k penězům z Evropské unie, více bodů v rámci té žádosti. Případně aby se to oceňovalo nějakým jiným způsobem, například rozdělováním daní, aby tyto obce dostávaly dotace ze státního rozpočtu. Nic takového zde bohužel nefunguje.“ (R1) Důležitou otázkou je tedy zmiňované ocenění kvalitních úřadů, pracovníků, institucí, které by se mohlo projevit například ve formě určitých benefitů. Respondenti uvedli, že by bylo vhodné změnit systém, kdy se veškeré ušetřené peníze musí vracet, 71
protože pokud jsou takto nastavené podmínky, je to poměrně demotivující. „Ono to ale nemusí být jen v těch financích, může to být i o tom, že se vytvoří nějaké podmínky, aby tyto úřady, které začnou fungovat kvalitněji, mohly s ušetřenými penězi nějak disponovat, aby to nemusely vracet zpátky do rozpočtu. Aby prostě měly jistotu, že když ročně ušetří milion korun, tak si z toho může pět set tisíc prohospodařit, jak chtějí, že to jsou jejich peníze.“ (R1)
8.4.6 Ostatní V neposlední řadě respondenti uváděli také různá řešení, která nebylo možné nijak kategorizovat v důsledku jejich rozmanitosti. Aby bylo možné odstranit problémy s implementací dobrého vládnutí v České republice, je podle některých respondentů nutné, aby bylo efektivněji nakládáno s veřejnými zdroji. „Vždy budou všichni tvrdit, že je na to potřeba více peněz, ale to pro mě není úplně relevantní, to vám řekne každý. Spíše tedy efektivní nakládáni s penězi a ve větší míře přidělování zdrojů ke konkrétním úkolům. Mělo by to být nadefinováno více dle cílů a souvisejících úkolů, kterých má daný resort v určité oblasti dosáhnout.“ (R12) Vedle nakládání se zdroji je pro některé respondenty klíčové rozmyšlené definování cílů úkolů a s tím provázané přidělování peněz. V otázce definování cílů a přidělování úkolů se respondentovi jeví problematické také to, jakým způsobem jsou cíle a úkoly definovány na úrovni vlády, protože vláda nemusí vždy spolehlivě vědět, jakým konkrétním způsobem stanoveného cíle dosáhnout. Vláda nemusí vědět ani to, jaké nástroje je vhodné použít, protože po odborné stránce zástupci vlády nemohou znát vše. „Například tedy ta problematika zadávání úkolů, kdy by vláda měla být spíše tím řídícím orgánem ve smyslu nastavování politických cílů. Do budoucna by tedy bylo dobré, kdyby si každá vláda definovala nějaké cíle a jejich rozpracování by nechala na příslušných úřadech. Ty by samy posoudily, jaké varianty řešení poté vládě navrhnou, to by příslušelo té odborné stránce. Vláda by se poté politicky rozhodla, co z toho vybere.“ (R3) Respondenti také odkazovali na řešení v podobě více promyšlených kroků při reformních činnostech, s čímž souvisí také četnější provádění různých auditů. „Doporučil bych určitou stabilitu těch pravidel, aby se reforma nějaké problematiky neupekla během 14 dnů a aby se dělaly víc audity na těch jednotlivých úřadech, předtím než se třeba k nějakému reformnímu kroku přejde.“ (R6) 72
Posledním řešením, které respondenti uváděli, bylo skládání účtů ze strany politiků, které považují za klíčové, aby bylo možné v budoucnu dobré vládnutí opravdu v praxi prosadit a provádět. „Hlavně tedy donutit politiky skládat účty. Na začátku, když vstoupí do politiky, aby deklarovali své vlastnické poměry, majetkové poměry a poté co vystoupí. Nebude to dokonalé, protože si dokážu představit, že poté co vystoupím, tak až za dva roky nabydu nějaký majetek, byť už jsem ho, v uvozovkách, získal, ale převedu to na nějakého bílého koně, který to pak vrátí zpátky.“ (R13)
8.5 Dobrá zahraniční praxe Při odstraňování problémů a zavádění dobrého vládnutí do praxe je možné hledat inspiraci ve zkušenostech a dobré praxi v zahraničí. Respondenti však upozorňovali na skutečnost, že podmínky v každé zemi jsou velmi specifické, proto není možné pouze zavést zahraniční praxi, ale je nezbytné modifikovat ji na konkrétní české podmínky, přičemž převzít lze pouze dílčí aspekty. Další aspektem je také to, že ani v zahraničí nemusí existovat ucelený koncept dobrého vládnutí, který by v praxi zcela fungoval. „To je právě o tom, že asi nelze převzít celý koncept, ale spíš poskládat z těch dílčích záležitostí.“ (R7) „Existuje množstvo pozitívnych parciálnych príkladov, netvrdil by som, že ale existuje jeden systémový model.“ (R10) Ve výpovědích respondentů se objevilo celkem osm oblastí, které by pro Českou republiku mohly být v různých směrech inspirativní. Jsou jimi Estonsko, Skandinávie28, Velká Británie, Irsko, Polsko, Rakousko, Německo a Kanada. V Estonsku je dobře využívaný e-government, který je promyšlený a úředníkům i obyvatelům usnadňuje práci. „Tak například Estonci jsou v tom hodně daleko, ti právě používají koncept
e-government, to znamená s využitím výpočetní techniky
a informačních systémů a to tam funguje výborně. Hlavně si ale myslím, konkrétně v tom Estonsku, že využití té výpočetní techniky je děláno promyšleně, má to nějakou koncepci. Šetří to čas obyvatel i těch úředníků.“ (R1) Z Velké Británie by bylo možné využít dobrou praxi v oblasti komunikace, která je zde na špičkové úrovni. „Například přístup ve Velké Británii, tam nám doporučovali celou řadu komunikačních možností, jak na úrovni místní, či krajské správy, tak na úrovni celostátní.“ (R2) Velká Británie už se pro Českou republiku stala inspirací
28
Respondenti se nevyjadřovali zvlášť ke každému ze Skandinávských států, používali pouze tento souhrnný pojem.
73
v době, kdy bylo zaváděno hodnocení dopadů regulací (RIA). „Celý systém hodnocení dopadů u nás je hodně inspirován Velkou Británií, stejně tak se tím inspirovala i Evropská komise.“ (R3) Ve Velké Británii je také na dobré úrovni uplatňování principu participace, který je možné ilustrovat na příkladu přípravy právních předpisů. „Britský postup se týká se i otázky postupu přípravy nových právních předpisů. U nás někdy ty zákony vznikají odtrženy od znalosti skutečných potřeb, proto se také velmi často novelizují a tím zaplevelují právní řád nepřehledností atd. Doporučená praxe je opačná v tom, že když se připravuje nový zákon, tak už i předlohy, které mají jít dál, se otupí k tomu, aby všechny zainteresované skupiny mohly veřejně vyjádřit svůj názor. Pořádají se k tomu různé panelové diskuze, veřejná slyšení, která minimálně zmapují, jak jsou zájmy rozloženy. Není nikdy žádný předpis, který by vyhověl všem, ale v momentě, kdy ho neděláte za zavřenými dveřmi, ale veřejně, už je menší problém velmi korektně veřejně rozhodnout: my preferujeme toto řešení, byť víme, že to má dopad na tuto skupinu, ale zase má přednosti pro většinu a z toho pohledu bude přijata tato úprava. Lepší než, když se přijme nový zákon a zjistí se, že je to nepoužitelné a škodlivé.“ (R2) Dalším konkrétním příkladem, který byl respondentem uveden, je metodika PRINCE2, která pochází z Velké Británie, ale používá se například i v Polsku. „V zahraničí, vzniklo to ve Velké Británii, existuje metodika PRINCE2 a ta je právě uplatňována na řízení projektů ve veřejné správě. Původně sice byla koncipována tak, aby dokázala odřídit IT projekty, ale nyní už se prostě aplikuje standardně i na jiné projekty, které nemají IT zaměření. A myslím si, že i Polsko například to má jakoby závazné doporučení aplikovat tuhle metodiku při realizaci veřejných projektů.“ (R7) Dále respondenti odkazovali na Skandinávii, kde je možné pozorovat více znaků dobrého vládnutí. Jednak je to oblast komunikace, dále také transparentnost a obecně kultura a společenské normy. „V Evropě asi ideálem a možná na celém světě z hlediska dobrého vládnutí asi Skandinávie. Existuje za prvé silná společenská soudržnost – lidé jsou schopni se domluvit na těch strategických cílech a politici jsou daleko zodpovědnější, čemuž dopomáhají i četné právní nástroje. Počínaje daňovou politikou, kde se vlastně občanovi dává na výběr mezi tím, chtějí-li platit vyšší daně a mít větší komfort nebo naopak. A podobných nástrojů, které zprůhledňují to prostředí a znemožňují politikům manévrovat a říkat něco jiného, dělat něco jiného a ještě k tomu si myslet něco jiného. To bych řekl, že by mohlo být vzorem.“ (R8) „Přes oblast konzultací jsou vždy dávány za příklad severské země. Tam je typická ta otevřenost 74
k veřejným konzultacím a připomínkování. Vedle Skandinávských zemí je to Velká Británie, tato kultura je ve velké míře přenášena také na státy Evropské Unie.“ (R3) Někteří respondenti jako příklady dobré zahraniční praxe uváděli také Německo či Rakousko s odkazem na společnou minulost a geografickou blízkost. „V Evropě, kdybychom měli hledat nějakou inspiraci, tak jsme střední Evropa, dlouho jsme spadali do toho mocnářství spíš německého typu, takže asi Německo Rakousko, tam by se daly vzít nějaké věci, kterými bychom se mohli inspirovat. Jenom díky té kulturní blízkosti a možná i té mentalitě nebo zkušenosti s fungováním těch systémů v minulosti, tak tam by se asi dal využít nějaký příklad.“ (R6) „Z toho, co znám, tak jedině Německo. Upřímně řečeno, tam ty zákony jsou vlastně docela podobné. Je drobný rozdíl v tom, že je obecně větší kulturní úroveň u politiků i úředníků, ale koneckonců když člověk odstraní to povrchní pozlátko, když tam přijede na den a diví se a obdivuje, tak ty problémy jsou velmi podobné našim. Včetně korupce. To je asi vzor, který by pro nás mohl platit za předpokladu, že my se nechceme měnit příliš. Je to takový evoluční postup, tam bychom se celkem při nějaké kultivaci lidského materiálu mohli dostat.“ (R9) Kromě evropských zemí lze dobrou praxi hledat také v zemích, které jsou nám více vzdálené. Takovou zemí je například Kanada, která je na vysoké úrovni z hlediska transparentnosti a skládání účtů. „Kanadský případ v některých těch ohledech je dobrý, protože možná to až přehání v některých věcech, ale já znám hlavně tedy lobbing, trošku znám jejich konflikt zájmů, trošku znám ty transparentní mechanismy v rozhodování a skládání účtů a tam se třeba hodně podařilo zregulovat lobbing a zároveň přimět politiky, aby taky byli transparentní.“ (R6)
75
Obr. 8.2 Možnosti využití dobré zahraniční praxe
Polsko - Prince2
Skandinávie - komunikace, transparentnost, společenská soudržnost a normy
Rakousko - společný historický vývoj a geografická blízkost, vyšší kulturní úroveň
Velká Británie - komunikace, RIA, participace, Prince2
Estonsko - e-government
Německo - společný historický vývoj a geografická blízkost, vyšší kulturní úroveň
Dobré vládnutí v ČR
Kanada - transparentnost, skládání účtů
Pramen: autorka na základě rozhovorů 1-13
8.6 Kultura Všechny oblasti, o kterých respondenti hovořili, jsou ovlivňovány kulturním prostředím České republiky. Právě kultura je tématem, které se v různé míře ve výpovědích respondentů objevilo, a které může být velmi významným faktorem ovlivňujícím současný stav implementace a přijímání dobrého vládnutí na straně jedné. Na straně druhé právě kulturní prostředí dle respondentů ovlivňuje nejen převádění dobrého vládnutí do praxe, ale samotné chápání tohoto konceptu a motivaci uplatňovat jej. Jedním názorem je, že současný stav veřejné správy je pouze odrazem stavu české společnosti. „Myslím si, že všechny problémy veřejné správy jsou částečně přenositelné i do života společnosti jako obecně, takže není to tady jako ostrůvek, kde se dějí věci, které se nedějí někde jinde. Já jsem dělal jak v privátu, tak teď ve veřejném sektoru a myslím si, že tady mnoho rozdílů není. Takže nastavení veřejného sektoru by z mého pohledu úzce korelovalo s životem společnosti obecně.“ (R7) Někteří respondenti se domnívají, že koncept dobrého vládnutí je velmi úzce spojen s kulturou dané země. „Upřímně řečeno myslím, že ten koncept je hodně spojený s kulturou, že všechny tyhle věci jsou hodně otázka vnímání a nastavení v hlavách lidí. 76
Takže to co pozorujeme jako Zdravá města, máme dost mezinárodní kontakty v Evropě a jinde, takže to co my tady musíme složitě vysvětlovat a prosazovat, tak to je ve Skandinávii běžné a oni naopak nechápou, proč my s tím tady máme takový problém. Takže tyhle věci jsou i v rámci tak malého kontinentu, jako je Evropa, hodně rozdílné.“ (R10) Problémem, proč není možné v ČR prozatím realizovat dobré vládnutí, je nastavení hodnot společnosti, kdy různé věci, které jsou v zahraničí zcela nepřípustné, jsou u nás poměrně běžné, případně je nutné upravovat je zákonnými normami. „Prostě u nás je tendence říkat jako ale tohle přece jako není zakázáno. A v těch vyspělých společnostech vlastně ty věci ani nemusí být řešeny zákonem. A jenom ta skutečnost, že ta společnost ví, že takhle se politici nechovají, takhle se politici chovat nemají, že lhát se nemá, takže pak to ten politik odnese v těch volbách. Takže já si některý principy moc…můžeme tlačit jako na jejich rozpracování jak chceme, protože vždycky se najde cesta, jak to obejít.“ (R4) „Dokud prostě v mnoha věcech nebude jasné, že už se tyhle věci nedělají, tak ta implementace je hrozně obtížná.“ (R12) Někteří respondenti se domnívají, že podmínky pro zavedení dobrého vládnutí v České republice jsou nastaveny dobře. Tudíž že v České republice existuje legislativní zakotvení, které by dobré vládnutí podporovalo či případně nebylo s dobrým vládnutím v rozporu, je zde dostatek zdrojů, jak finančních, tak i materiálních. Existují potřebné technologie. Jediným zásadním problémem jsou však samotní lidé, kteří dobré vládnutí z různých důvodů nechtějí. „Problémem je prostě vůbec kultura jako taková a účelovost, kdy se nehodí dělat dobré vládnutí, protože špatné vládnutí je pro někoho ekonomicky výhodnější. Vezměte si třeba, jaký je rozdíl mezi velkou skupinou zahraničních podniků, které tady mají své pobočky, třeba Škoda auto. Tak ta kultura těch trhů, těch firem je dost jiná. Není jiná kvůli tomu, že by to vymyslel někdo tady, ale je jiná kvůli tomu, že to vymyslel někdo zvenčí a trošku nekompromisně tam ty správné hodnoty natlačil.“ (R10) „Je potřeba změnit myšlení lidi. Musíme chtít.“ (R8) „Ty principy musíte dostat do praxe přes hlavy těch lidí a tam někde prostě může nastat určitá bariéra.“ (R10) „Chybí vůle těch pravých manažerů ve veřejné správě chtít něco dělat.“ (R1) Změna této současné situace je podle některých respondentů dlouhodobou záležitostí, která bude velmi složitá. „Takže se musí zkrátka změnit i ta společnost nebo jakoby ti jednotliví aktéři, je to zkrátka běh na dlouhou trať, není jedno takové řešení, které by se dalo okamžitě učinit a ze dne na den by bylo všechno jinak.“ (R13) 77
Někteří respondenti vidí jedinou možnost řešení této nízké úrovně kulturních a společenských norem v oblasti veřejné správy a české společnosti ve výchově mladých lidí. „A potom spíš důraz na mladší generaci z hlediska nějakých středoškoláků, kteří se dostávají do svého pohledu na věc. A upřímně řečeno dobré vládnutí je podle mě vždycky výsledkem nějakého voliče, který někoho zvolí. A pokud nedojde k tomu, že je zvolen někdo, kdo chce dělat dobré vládnutí, tak dost těžko nastane. To znamená, že ten volič, dejme tomu mladý člověk, který poznává svoje město a svůj region a svoje místo a lidi, kteří by mu přinášet tu službu jako to dobré vládnutí, tak si myslím, že je tam rozhodující. Kulturní a generační změna je zkrátka třeba.“ (R10) Jiný respondent se domnívá, že současná situace se spíše zhoršuje a proto jediná možnost, jak dojít ke zlepšení, je generační výměna. „Realisticky řešeno, že ta se situace spíš zhoršuje, než zlepšuje, nevidím impuls pro bod zlomu. Nevím, je to na vás, na vaší generaci, abyste to zvládli. Je potřeba jistá generační výměna.“ (R9) Další skutečností je také to, že česká společnost může být do jisté míry nepřipravena na to, aby se více angažovala při rozhodování ve veřejné správě a při chodu státu. „Na druhou stranu, nejsem si jistý, jestli je na to připravená obecná veřejnost. To znamená, my jsme teď ve fázi v ČR, kdy vlastně občanská společnost je na nějaké úrovni rozvinutosti, vůbec nemáme dlouhodobější nebo kulturu, vlastně lidi byli odjakživa zvyklí, že byli zajedno s takovým tím oholeným principem té reprezentativní demokracie, že zkrátka zvolí si své zástupce a ti budou pak rozhodovat.“ (R7)
78
9 ZÁVĚR Diplomová práce pojednává o konceptu dobrého vládnutí a to jak v rovině teoretické, tak i praktické se zaměřením na Českou republiku. Práce přináší ucelený pohled na koncept dobrého vládnutí z teoretického hlediska a ukazuje, že tento koncept je poměrně těžké uchopit, protože neexistuje jedna všeobecně přijímaná definice či pojetí. Tudíž je možné setkat se různými pojetími, přičemž v práci je představen koncept dobrého vládnutí dle Světové banky, Rozvojového programu OSN, Ekonomické a sociální komise OSN pro Asii a Tichomoří, Evropské komise a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj. Velmi podrobně jsou v práci charakterizovány jednotlivé principy, které uvedené organizace při definování konceptu dobrého vládnutí používají. Přestože se počet i pojetí jednotlivých principů v rámci uvedených organizací liší, je možné identifikovat osm nejdůležitějších principů, kterými jsou transparentnost, participace, dodržování pravidel právního státu, zodpovídání se, komunikace a reakce na podněty, snaha o nalezení konsenzu, spravedlnost a začlenění, efektivita a účinnost. Koncept dobrého vládnutí je tedy z hlediska teorie rozpracován, ačkoliv různými organizacemi mírně odlišně. V dalších částech práce je předložena analýza současného stavu dobrého vládnutí v České republice, která je provedena na základě 13 výzkumných rozhovorů s různými odborníky na oblast veřejné správy. Dobré vládnutí je v České republice pojímáno také různými způsoby, přičemž z analýzy vyplynuly některé obecné charakteristiky konceptu dobrého vládnutí. Je jimi to, že koncept dobrého vládnutí je závislý na kulturním kontextu, současně je proměnný v čase. Skutečnost, že se jedná o umělý výtvor normativní povahy, způsobuje, že koncept není všeobecně platný. Někteří respondenti se také domnívají, že se překrývá s jinými koncepty (např. strategickým vládnutím či demokracií). O plošné implementaci dobrého vládnutí v České republice se prozatím nedá hovořit, ačkoliv již existují určité oblasti, kde se prvky dobrého vládnutí vyskytují. V rámci analýzy současného stavu dobrého vládnutí v České republice bylo identifikováno pět klíčových problematických oblastí. Jsou jimi (i) lidské zdroje (chybějící řízení lidských zdrojů, časté personální změny, chybějící řízení znalostí, chybějící funkce tajemníků na úrovni ministerstev, chybějící projektové řízení, špatná motivace personálu, absence služebního zákona, nekompetentnost lidí ve vysokých funkcích, nedostatek znalostí a dovedností), (ii) komunikace a participace (nedostatečná 79
komunikace jak mezi jednotlivými složkami veřejné správy, tak i s veřejností, špatná forma komunikace, veřejnost není brána jako partner, aktéři nejsou rovnocenní a někteří neví, jak se zapojit), (iii) politizovaná veřejná správa a resortismus (vysoká míra politizace veřejné správy, silný resortismus, rozlišování ministerstev dle důležitosti), (iv) absence dlouhodobé vize (nekoncepčnost, chybí podpora nějakého resortu či vlády, absence tlaku ze shora, ale i zespodu, tudíž slabá občanská společnost, probíhají rychlé nepromyšlené změny, chybí vůle manažerů chtít něco dělat, veřejná správa si prozatím vystačí s osekáváním rozpočtů a propouštěním pracovníků) a (v) nakonec skupina ostatních problémů (otevřenost, transparentnost, rozdělení odpovědnosti a rozhodování, chybějící představa, že byrokracie slouží lidu, obtíže při hledání společenského konsenzu). Analýza poskytuje i souhrn možných řešení pro odstranění zmíněných problémů. Tato řešení je možné členit do šesti skupin. První oblast souvisí s lidskými zdroji (např. zavést řízení lidských zdrojů, aby byl možný snadnější přesun pracovníků z jedné oblasti do druhé, aby pracovníci byli kvalitní a srovnatelní, zavést řízení úřadů, zavést funkci tajemníků na úrovni ministerstev, kteří by byli apolitičtí, posilovat kompetenci úředníků). Další skupina řešení se týká přijetí služebního zákona, který by zajistil profesionální depolitizovanou státní službu na všech úrovních, menší fluktuaci pracovníků, možnost kariérního růstu a zavedl by systém vzdělávání. Třetí oblast řešení se týká transparentnosti a komunikace, kdy by bylo vhodné otevřít legislativní proces a zajistit tak větší transparentnost při přijímání zákonů. Dále by byla prospěšná změna pravidel v připomínkování pozměňovacích návrhů k zákonům a zveřejňování veškerých smluv, které pracovníci veřejné správy uzavírají. Tyto změny by také vedly k větší transparentnosti. Co se týče komunikace, pracovníci by si měli osvojit komunikační techniky a dovednosti. Čtvrtá skupina řešení se týká tlaku ze shora i zespoda, kde by pomohlo, pokud by veřejná správa byla prioritou nějaké politické strany, případně, pokud by zde byl větší tlak ze strany vlády. Stejně potřebný je však i zájem ze strany občanské společnosti, tudíž je vhodné zaměřit se na osvětu a motivaci veřejnosti. Neméně nutná je i spolupráce veřejné správy s veřejností. Pátá oblast řešení využívá poznatků dobré praxe (oceňovat příklady dobré praxe, zavést benefity pro úřady s dobrou praxí např. formou lepšímu přístupu k dotacím). Poslední skupina pravidel obsahuje různá jiná řešení, kterými jsou například donutit politiky skládat účty, zajistit větší stabilitu pravidel, provádět více auditů, efektivně nakládat se zdroji a ve větší míře přidělovat zdroje ke konkrétním úkolům. 80
K řešení současné situace je možné využít také dobrou zahraniční praxi. Čerpat je možné především ze zkušeností Velké Británie (oblast komunikace, RIA, participace, metodika
PRINCE2),
Skandinávie
(komunikace,
transparentnost,
společenská
soudržnost a normy), Estonska (e-government), Polska (PRINCE2), Německa a Rakouska (společný historický vývoj a blízká poloha, vyšší kulturní úroveň) či Kanady (transparentnost, skládání účtů). V rámci analýzy výzkumných rozhovorů se jako klíčová ukázala kultura. Právě nízká úroveň kulturních a společenských norem se zdá být tím nejdůležitějším faktorem, proč prozatím v České republice není možné dobré vládnutí implementovat. V mnohých případech jsou zde teoreticky nachystané podmínky pro zavedení dobrého vládnutí, ale nedochází k němu, protože lidé jednoduše nechtějí. Pro určité skupiny může být ekonomicky výhodnější a prospěšnější, pokud se dobrému vládnutí nevěnují. Některé společenské normy, které jsou v jiných státech naprosto běžné a automatické, musí být v České republice dokonce upravovány zákonnou formou. Aby bylo tuto nepříznivou situaci možné změnit, jediným východiskem je generační výměna a kulturní změna, kterou je možné zajisti například výchovou či vzděláváním. O dobrém vládnutí v České republice tudíž prozatím není možné hovořit, ačkoliv určité ostrůvky, kde se uplatňuje, již pozorovat lze. Jako zásadní problém se ukázalo kulturní nastavení české společnosti, která zkrátka pro implementace a přijetí dobrého vládnutí ještě není připravena.
81
SUMMARY The master’s thesis deals with the both theoretical and practical aspects of the good governance, with a special aim to investigate its implementation in the Czech Republic. It brings a comprehensive view on the topic and shows that there is no unified definition of this concept; different approaches of the World Bank, the United Nations, the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, the European Commission, and the Organisation for Economic Co-operation and Development are discussed in the work. Although the concept definition varies among the different institutions, it can be stated that very good theoretical foundations have been laid out. The analysis of the current state of the good governance concept in the Czech Republic is also an essential part of this thesis. Thirteen research interviews were conducted with the public administration staff members as well as with the leading experts in the field to analyze the condition of good governance in the Czech Republic; the thematic analysis was utilized to process the collected data. Even though the conception of good governance in the Czech Republic differs in many ways, there are some common characteristics that were observed. The good governance concept is dependent on the cultural context while it is variable in time and since it is an artificially created normative, it has no general validity. Some of the respondents also stated that good governance overlaps with some other governance concepts (such as strategic governance of democracy). Good governance has not been applied broadly yet, nevertheless there are some fields where certain elements of the good governance idea had been found. Base on the analysis, five pivotal areas obstructing good governance implementation in the Czech Republic has been defined. They are as follows: (i) human resources, (ii) communication and participation, (iii) politicized public administration and resortism, (iv) the lack of long-term vision, and (v) others. The thesis offers possible solutions of the previously listed issues, including but not limited to adopting of tested practice from the foreign countries. The low level of cultural and social standards has been proven to be the essential problem of good governance implementation in the Czech Republic. In the summary, the good governance concept does not exist in the Czech Republic in general although we can specific ground-breaking areas where it has been already implemented. The cultural settings of the Czech society appear to be the crucial factor that prevents more general acceptance of good governance in the country. 82
POUŽITÉ ZDROJE BOGNER, Alexander, MENZ, Wolfgang. 2010. In FLICK, Uwe. An introduction to qualitative research. Vyd. 4. London: SAGE. 504 s. ISBN 978-1-84787-323-1. BÖRZEL, Tanja, PAMUK, Yasemin, STAHN, Andreas. 2008. Good governance in the European Union. Berlin Working Paper on European Integration No. 7. [online] [cit. 2013-02-07]. Dostupné z: CIHELKOVÁ, Eva. 2011. Koncept governance: definice a systém vládnutí. In Měnící se uspořádání světa a nové formy vládnutí. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Oeconomica. Kapitola 2, s. 58-85. ČERNÍN, Karel. 2006. Principy dobré správy definované veřejných ochráncem práv. In: Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv, Brno, 22. března 2006. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, s. 11-14. ISBN 8021040017. DROR, Yehezkel. 2006. In POTŮČEK, Martin. Konceptuální základy strategického vládnutí. Praha: FSV UK. 20 s. Pražské sociálně vědní studie. Veřejná politika a prognostika, PPF-009. ISSN 1801-5999. DVOŘÁKOVÁ, Vladimíra. 2011. Principy dobrého vládnutí. In Měnící se uspořádání světa a nové formy vládnutí. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Oeconomica. Kapitola 3, s. 86-110.
EUROPEAN COMMISSION. 2001. European Governance. A White Paper. Brussels: European Commission. COM (2001) 428 final. [online] [cit. 2013-02-08]. Dostupné z:
83
GOVERNANCE. 2006. In POTŮČEK, Martin. Konceptuální základy strategického vládnutí. Praha: FSV UK. 20 s. Pražské sociálně vědní studie. Veřejná politika a prognostika, PPF-009. ISSN 1801-5999. HENDL, Jan. 2005. Kvalitativní výzkum: Základní metody a aplikace. Vyd. 1. Praha: Portál, 2005. Základní přístupy kvalitativního výzkumu, s. 103-143. ISBN 80-7367040-2. KABUDI Palamagamba John. 2008. In VYMĚTAL, Petr. What is good governance about? - The roots and the key elements of the concept. Praha: Oeconomica. 17 s. Faculty of International Relations Working papers, vol. II, 11/2008. ISBN 978-80-2451463-5.
KAUFMANN, Daniel, KRAAY, Aart, MASTRUZZI, Massimo. 2009. Governance Matters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators, 1996-2008 [online]. Washington: The World Bank. [cit. 2013-03-18]. World Bank Policy Research Working Paper No. 4978. Dostupné z: KAUFMANN, Daniel, KRAAY, Aart, ZOIDO-LOBADÓN, Pablo. 1999. Governance Matters [online]. Washington: The World Bank. [cit. 2013-03-18]. World Bank Policy Research Working Paper No. 2196. Dostupné z:
KOOIMAN, Jan. 1993. Modern governance: new government-society interactions. London: Sage. 280 s. ISBN 0803988907. LANDMAN, Todd, HÄUSERMANN, Julia. 2003. Map-Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance. [online]. University of Essex – Human Rights Centre. [cit. 2013-03-07]. Dostupné z:
84
MEUSER, Michael, NAGEL, Ulrike. 2010. In FLICK, Uwe. An introduction to qualitative research. Vyd. 4. London: SAGE. 504 s. ISBN 978-1-84787-323-1. MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. 2011. Analýza aktuálního stavu veřejné správy [online]. Praha. [cit. 2013-02-07]. Dostupné z: MINISTERSTVO VNITRA ČESKÉ REPUBLIKY. 2007. Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration v období 2007 – 2015. [online]. Praha. [cit. 2013-02-07]. Dostupné z: NEKOLA, Martin. 2006. Analýza a evaluace hlavních přístupů k měření vládnutí ve světě. Praha: FSV UK. 28 s. Pražské sociálně vědní studie. Veřejná politika a prognostika, PPF-018. ISSN 1801-5999. NEKOLA, Martin, Arnošt VESELÝ a František OCHRANA. 2007. Metody a metodologie v analýze a tvorbě veřejných politik. In: NEKOLA, Martin, VESELÝ, Arnošt (eds.). Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe. Vyd. 1. Praha: SLON. s. 142-156. Studijní texty, 40. ISBN 978-80-86429-75-5.
OECD. 1995. Participatory Development and Good Governance. Paris: OECD. [online] [cit. 2013-03-11]. Dostupné z:
OECD. 2001. Glossary of Statistical Terms: Participation. [online] [cit. 2013-03-24]. Dostupné z:
OECD. 2002a. Glossary of Statistical Terms: Accountability. [online] [cit. 2013-03-24]. Dostupné z:
OECD. 2002b. Glossary of Statistical Terms: Corruption. [online] [cit. 2013-03-24]. Dostupné z:
85
OECD. 2002c. Glossary of Statistical Terms: Effectiveness. [online] [cit. 2013-03-24]. Dostupné z:
OECD. 2002d. Glossary of Statistical Terms: Transparency. [online] [cit. 2013-03-24]. Dostupné z:
OECD. 2007. Glossary of Statistical Terms: Good Governance. [online] [cit. 2013-0324]. Dostupné z: OECD. 2011. Policy Framework for Investment User´s Toolkit: Chapter 10. Public Governance. [online] [cit. 2013-03-11]. Dostupné z: OCHRANA, František. 2009. Metodologie vědy: úvod do problému. Vyd. 1. V Praze: Karolinum. 156 s. ISBN 978-80-246-1609-4. OCHRANA, František, PŮČEK, Milan. 2012. Dosahování úspor a omezování plýtvání ve veřejném sektoru. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 227 s. ISBN 97880-7357-909-8. OCHRANA, František. PŮČEK, Milan. 2011. Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě: smart administration. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika. 246 s. ISBN 978-807-3576-677.
OSBORNE, David, GAEBLER, Ted. Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. 2nd print. Reading, (Massachusetts): William Patrik Book, 1992, xxii, 405 s. ISBN 0201523949. POTĚŠIL, Lukáš. 2008. „Dobrá správa“ v dokumentech Rady Evropy. Veřejná správa: čtrnáctideník Vlády České republiky. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 12/2008, VII VIII. PŮČEK, Milan, KOPPITZ, David. 2012. Strategické plánování a řízení pro obce, města a regiony. Vydání 1. Praha: NSZM. 196s. ISBN 978-80-260-2789-8. 86
PŮČEK, Milan, OCHRANA, František. 2009. Chytrá veřejná správa: kohezní politika. 1. vyd. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, Národní orgán pro koordinaci. 200 s. ISBN 978-80-87147-28-3. RADA EVROPY. 2007. Doporučení CM/Rec(2007)7 Výboru ministrů členským zemím o dobré veřejné správě/good governance. (Přijaté dne 20. června 2007 na 999. schůzi náměstků ministrů). [online] [cit. 2013-04-24]. Dostupné z:
SLOCUM-BRADLEY, Nikki, BRADLEY, Andrew. 2010. Is the EU's Governance „Good“? An assessment of EU governance in its partnership with ACP states. Third World Quarterly [online]. Roč. 31, č. 1, s. 31-49 [cit. 2013-03-24]. ISSN 0143-6597. Dostupné z: ŠVAŘÍČEK, Roman, ŠEĎOVÁ, Klára. 2007. Kvalitativní výzkum v pedagogických vědách. Vyd. 1. Praha: Portál. 377 s. ISBN 978-80-7367-313-0.
UNDP. 2007. Governance Indicators: A Users' Guide (2nd Edition). [online] [cit. 201303-20]. New York and Luxemburg: United Nations Development Programme and European Commission. Dostupné z:
UNDP. 1997a. Glossary of key terms. A UNDP policy dokument. United Nations Development Programme. [online] [cit. 2013-03-08]. Dostupné z:
UNDP. 1997b. Governance for sustainable human development. A UNDP policy dokument. United Nations Development Programme. [online] [cit. 2013-03-08]. Dostupné z: UNESCAP. 2007. What is good governance? [online] [cit. 2013-02-08]. Dostupné z: 87
VAN DOEVEREN, Veerle. 2011. Rethinking Good Governance. Public Integrity [online]. Roč. 13, č. 4, s. 301-318 [cit. 2013-02-07]. ISSN 1099-9922. DOI: 10.2753/PIN1099-9922130401. Dostupné z: VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV. 2006. Principy dobré správy. [online] [cit. 2013-0422]. Dostupné z: VYMĚTAL, Petr. 2008. What is good governance about? - The roots and the key elements of the concept. Praha: Oeconomica. 17 s. Faculty of International Relations Working papers, vol. II, 11/2008. ISBN 978-80-245-1463-5.
WORLD BANK. 1989. Sub-Saharan Africa, From Crisis to Sustainable Growth: A Long Term Perspective Study. Washington: The World Bank. [online]. [cit. 2013-0207]. Dostupné z: <www.gbv.de/dms/zbw/256156794.pdf>
WORLD BANK. 1992. Governance and Development. Washington: The World Bank. ISBN 9780821320945. WORLD BANK. 1994. Governance: The World Bank’s Experience. Washington: The World
Bank.
ISBN
0-8213-2804. [online]. [cit. 2013-03-11]. Dostupné z:
WORLD BANK. 2000. World Development Report 2000/2001: Attacking poverty [online]. New York: World Bank and Oxford University Press. [cit. 2013-03-20]. ISBN 01-952-1598-2. Dostupné z:
88
WORLD BANK. 2011a. Control of Corruption. [online] [cit. 2013-02-22]. Dostupné z:
WORLD BANK. 2011b. Government Effectivennes. [online] [cit. 2013-02-22]. Dostupné z:
WORLD BANK. 2011c. Political Stability and Absence of Violence. [online] [cit. 201302-22]. Dostupné z: WORLD BANK. 2011d. Regulatory Quality. [online] [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: Zákon č. 349/1999, o Veřejném ochránci práv, v platném znění. [online] [cit. 2013-0420] Dostupné z: Zákon č. 500/2004, správní řád, v platném znění. [online]. [cit. 2013-04-20] Dostupné z:
89
SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: SWOT analýza mapující současnou českou veřejnou správu .................... 91 Příloha č. 2: Principy dobré správy dle veřejného ochránce práv .................................. 93 Příloha č. 3: Scénář rozhovoru ........................................................................................ 97
90
PŘÍLOHY Příloha č. 1: SWOT analýza mapující současnou českou veřejnou správu „Silné stránky
Nově vzniklé centrum při Ministerstvu vnitra ČR jednotně koordinující zvyšování kvality veřejné správy v ústředí i v území.
Pokročilá decentralizace veřejné správy.
Existence mechanismu pro tvorbu vládních dokumentů.
Stabilní systém vzdělávání úředníků územních samosprávných celků.
Slabé stránky
Nedostatečně výkonná, efektivní a transparentní veřejná správa.
Nepřehledné a nestabilní regulatorní prostředí a nevhodně nastavená regulace vedoucí k nadměrnému zatížení občanů, podniků a organizací.
Chybějící kultura strategického vládnutí, neefektivní systém státního účetnictví.
Neexistence profesionální státní služby.
Neefektivní systém prevence korupce.
Nedostatečné využívání ICT29, veřejná správa nesdílí data, což vede k zbytečnému zatěžování podnikatelů i občanů; nízká IT gramotnost úředníků.
Neexistence ucelené komunikační strategie zaměřené na horizontální i vertikální komunikaci ve veřejné správě, nedostatečně rozvinutá komunikace veřejné správy s občany a dalšími partnery.
V ústřední státní správě převládá resortismus, existuje velké množství operativních úkonů na ústředních správních úřadech a neexistuje mechanismus pro omezování nárůstu a pro redukci byrokracie.
Malá znalost a dovednost manažerů v oblasti řízení lidských zdrojů a nízká motivace úředníků k výkonům.
Nedostatečně efektivně pracující soudní systém, zdlouhavost soudního řízení.
Příležitosti
29
Rozvoj ICT uplatnitelných pro zefektivnění výkonu veřejné správy.
Informační a komunikační technologie, z anglického Information and Communication Technologies
91
Posílení a zajištění kontinuity reformního a modernizačního procesu veřejné správy prostřednictvím podpory ze strukturálních fondů.
Možnost vzájemné výměny zkušeností vzhledem k obdobnému postupu ve státech EU a OECD.
Tlak veřejnosti na zvýšení kvality veřejné správy a zjednodušení regulatorního prostředí.
Rozvoj moderních metod a nástrojů řízení kvality.
Hrozby
Měnící se ekonomické, sociální a demografické prostředí.
Častá změna legislativy.
Nedostatečná politická podpora.
Nízká ochota úředníků ke změně.
Vyšší přitažlivost jiných sektorů nebo zemí pro odborníky veřejné správy a následný odchod schopných zaměstnanců z veřejné správy.
Prohloubení politizace veřejné správy.
Nedůvěra občanů k poskytování údajů prostřednictvím sítě Internet; obava ze ztráty dat.“ (MV ČR, 2007: 53-54)
92
Příloha č. 2: Principy dobré správy dle veřejného ochránce práv „1. Soulad s právem Úřad postupuje v souladu s právním řádem České republiky jako celkem. Právní předpisy aplikuje v jejich vzájemné souvislosti. Tam, kde je výklad určitého právního ustanovení nejednoznačný, vykládá jej úřad podle jeho smyslu, přičemž respektuje zejména stanoviska nadřízeného úřadu a konstantní judikaturu soudů. Nadřízený úřad na žádost podřízeného úřadu poskytne své jednoznačné a srozumitelné právní stanovisko k řešení určitého právního problému. Nadřízený úřad také sám v důležitých právních otázkách aktivně sjednocuje postup podřízených úřadů vydáváním závazných právních stanovisek. 2. Nestrannost Úředník přistupuje ke všem osobám ve stejné situaci stejně a nečiní žádné neodůvodněné rozdíly v zacházení s nimi, přitom respektuje princip přiměřenosti. Úředník se snaží oprostit ode všech předsudků, zachovávat politickou i náboženskou neutralitu a nezavdávat žádnou příčinu k pochybnostem o své nepodjatosti. Pokud se rozhodne nepřihlížet k vyjádření či požadavku některé osoby, vždy takový postup odůvodní. Stížnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník než ten, proti kterému stížnost směřuje. Výsledek prošetření takové stížnosti vychází z porovnání tvrzení obou stran a objektivně zjištěných skutečností. 3. Včasnost Úřad vyřídí každé podání osoby v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů. Jestliže si vyřízení vyžádá delší dobu, než je obvyklé, úřad o tom osobu vždy vyrozumí, přičemž uvede důvody prodlevy a předpokládaný termín, kdy bude podání vyřízeno. Pokud může mít rozhodnutí úřadu vliv na výsledek jiného řízení, snaží se úřad rozhodnout ještě před ukončením tohoto souvisejícího řízení. O svém postupu ve věci uvědomí včas úřady, pro které je výsledek jeho řízení důležitý. U řízení zahajovaných z vlastního podnětu zahájí úřad řízení bezodkladně, jakmile se dozví o důvodu pro jeho zahájení, a dokončí ho v takovém čase, aby bylo dosaženo jeho účelu.
93
4. Předvídatelnost Úřad naplňuje legitimní očekávání osob a rozhoduje shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti nebo jak rozhoduje obdobné případy nadřízený úřad. Pokud se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlí, výslovně to uvede v rozhodnutí a tento postup odůvodní. V obdobných případech používá úřad obdobné postupy a při užití správního uvážení se drží předem stanovených obecných měřítek. Při změně obecných pravidel úřad takovou změnu s dostatečným předstihem přiměřeným způsobem zveřejní a vytvoří předpoklady pro hladký přechod k novým pravidlům. Nejvýznamnější závěry a poznatky ze své činnosti úřad zveřejňuje. Struktura důležitých dokumentů úřadu je ustálená a přehledná, aby se v nich osoby mohly snadno orientovat. 5. Přesvědčivost Úředník při řízení poskytuje osobě přiměřené informace o zjištěných skutečnostech a o jejích povinnostech vůči úřadu a informuje ji o postupu úřadu tak, aby osoba plně pochopila účel řízení, orientovala se v jeho průběhu a mohla využívat svá procesní práva. Úředník se snaží podávat přesné informace takovým způsobem, aby nikoho neuvedl v omyl. Při komunikaci s osobou přihlíží k jejím dorozumívacím a intelektuálním schopnostem a snaží se všechny její dotazy řádně zodpovědět. Úřední dokumenty určené osobám jsou psány jednoduchým a jasným jazykem, aby jim osoby snadno porozuměly. Písemné odůvodnění rozhodnutí úřadu je přehledné, srozumitelné a jednoznačné. Úřad poučí osobu o možnosti použití opravných prostředků proti svému rozhodnutí, a to včetně soudního přezkumu. Úřad vždy podnikne účinné kroky k tomu, aby se osoba, jíž se rozhodnutí týká, o něm dozvěděla. Úřad také poctivým způsobem informuje veřejnost o přípravě rozhodnutí obecného dosahu a dá jí možnost vyjádřit se k jeho obsahu. 6. Přiměřenost Úřad zasahuje do práv a oprávněných zájmů osob jen tam, kde je to nutné k dosažení účelu řízení a pouze v nezbytné míře. Úřad zohledňuje při uplatňování svých pravomocí mimořádnou situaci určité osoby tak, aby jeho postup vůči ní nebyl nepřiměřeně tvrdý. Po osobách požaduje pouze takovou míru součinnosti, která je k dosažení účelu řízení nezbytná. Ke splnění uložených povinností stanovuje osobám s ohledem na jejich osobní poměry přiměřenou lhůtu zahrnující i čas potřebný na přípravu k plnění nově uložených
94
povinností. V zájmu racionality výkonu správy uplatňuje úřad zákony způsobem, který nevede k absurdním výsledkům a odpovídá cílům sledovaným zákonodárcem. 7. Efektivnost Úřad usiluje o komplexní řešení věci. Jestliže některý odbor nebo organizační jednotka úřadu obdrží od osoby podání, které jí nepřísluší řešit, postoupí toto podání věcně příslušné části úřadu a osobu o tom informuje. Pokud věc řeší souběžně několik odborů nebo organizačních jednotek téhož úřadu nebo několik různých úřadů, zjišťují vzájemně informace o svém postupu, předávají si je a společně tento postup koordinují. Každý úřad je ve své činnosti důsledný a usiluje o skutečné, nikoliv pouze formální vyřešení celé věci. Činí proto účelné kroky k realizaci svých rozhodnutí v praxi a provádí i následnou kontrolu jejich naplňování. 8. Odpovědnost Úřad se nevyhýbá posouzení otázky nebo přijetí rozhodnutí ve věci, která spadá do jeho působnosti. V případě, že úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a neodkladně přijme účinná opatření k nápravě, popřípadě osobu poučí o možnosti žádat o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Úředník vynakládá veřejné zdroje pouze v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu řízení. Při své činnosti se snaží předcházet škodám na zdraví a majetku osob i státu a na veřejných statcích. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy nakládá citlivě a poskytuje jim náležitou ochranu, přičemž bere ohled na soukromí a rodinný život osob. 9. Otevřenost Úřad umožní osobám nahlížet do všech úředních dokumentů a pořizovat si jejich kopie. Úřad pečlivě dodržuje spisový pořádek, takže je schopen jednotlivé dokumenty vyhledat. Přístup osob k úředním dokumentům omezí úřad pouze do té míry, jakou vyžaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity. Poplatek za zpřístupnění úředních dokumentů či pořízení jejich kopií stanovuje úřad tak, aby tím nezabraňoval osobám v získání informací o činnosti úřadu. Při styku s osobami uvádí úředník, který věc vyřizuje, své jméno, funkci a telefonický či e mailový kontakt. Tyto údaje jsou uvedeny i na všech dokumentech a na internetových stránkách úřadu. Budova úřadu je 95
vybavena informačním systémem, který zaručuje snadnou orientaci osob a možnost identifikace úředníků na jejich pracovištích. Úřední deska je umístěna na viditelném místě, je zřetelně označena a přehledně členěna. 10. Vstřícnost Úředník se chová k osobám s respektem a zdvořilostí a je korektní vůči jiným úředníkům. Všem sdělením věnuje náležitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá, s výjimkou podání anonymních a opakujících se. V rámci svých možností se snaží osobě pomoci dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním. Úředník za žádných okolností nenarušuje lidskou důstojnost osob, neboť si je vědom toho, že náplní jeho práce je služba veřejnosti.“ (Veřejný ochránce práv, 2006)
96
Příloha č. 3: Scénář rozhovoru 1. Jak byste charakterizoval(a) koncept dobrého vládnutí (Good Governance)? - Jak je pojímán v českých podmínkách? - Jak jej chápete Vy? 2. Jak hodnotíte koncept dobrého vládnutí? - je dostatečně rozpracovaný (z hlediska teorie)? 3. Je rozpracována implementační teorie pro aplikaci dobrého vládnutí v ČR? - resp. Je známo, jak dobré vládnutí přenést do praxe? 4. Jak hodnotíte úroveň implementace konceptu dobré vládnutí v ČR? - v jakých konkrétních dokumentech se koncept promítl (v jakých konkrétních dokumentech se o něm hovoří)? - promítl se korektně, tzn. v souladu s tím, jak je vymezen teoreticky? - na úrovni státní/regionální/místní? 5. Co byste označil(a) za klíčové problémy (oblasti) při implementaci dobrého vládnutí v ČR? - případně na úrovni státní/regionální/místní 6. Jaké řešení byste pro tyto klíčové problémy navrhl(a)? - co je k tomu nutné učinit? (legislativní změny, proškolení personálu, zajistit zdroje…) 7. Kterou (zahraniční) praxi implementace dobrého vládnutí považujete za úspěšnou? - a inspirativní pro ČR? V případě, že vůbec nějaká taková praxe existuje. - co je k tomu nutné učinit, aby bylo možné tuto praxi převzít v ČR? (legislativní změny…) 8. Co byste osobně doporučil(a) změnit ve fungování české veřejné správy? - obecně – v čem vidíte problém české veřejné správy? - na úrovni státní/regionální/místní 9. Co považujete za klíčové z hlediska sledování ukazatelů efektivnosti (účinnosti) veřejné správy? - Jaké indikátory/ ukazatele - Co by se mělo sledovat (výsledky vs. výstupy) - a lze na základě těchto indikátorů sledovat účinnost/efektivnost veřejné správy? 10. Strategie Smart Administration - odpovídá tato strategie konceptu dobrého vládnutí? - proč? - jaké jsou zde použity metody pro zvyšování efektivity veřejné správy a odstraňování problémů v současné veřejné správě?
97
