Tollár Tibor nyá. határőr ezredes

Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Kossuth Lajos Hadtudományi Kar Hadtudományi Doktori Iskola

Tollár Tibor nyá. határőr ezredes

A központi költségvetési szervek feladatait jellemző költségvetési feladatmutatók kidolgozását és alkalmazását befolyásoló tényezők vizsgálata a Határőrségnél

PhD ÉRTEKEZÉS

TÉMAVEZETŐ:

Prof. Dr. Gazda Pál nyá. ezds. egyetemi tanár CSc

2007 Budapest

Tartalomjegyzék Bevezető: ........................................................................................................................ 4 1. A mutatószámok...................................................................................................... 11 1.1 A mutatószámok csoportosítása és jellemzőik .................................................... 11 1. 2. Következtetések ................................................................................................. 23 2. Az állami (köz) feladatok meghatározásának áttekintése................................... 25 2. 1 Az állam meghatározása. .................................................................................... 25 2. 2 Az állam feladata. ............................................................................................... 26 2. 3 Az államháztartás................................................................................................ 28 2.3 A reform............................................................................................................... 30 2.4 Az államháztartási reform kísérletek áttekintése................................................. 31 2.4.1 Az államháztartási reformok gazdasági környezete. ........................................ 41 2. 5 Következtetések .................................................................................................. 48 3. A teljesítmények mérése......................................................................................... 51 3.1 A költségelemzés gátjai ....................................................................................... 51 3. 2 Teljesítmény, illetve hatékonyság mérése .......................................................... 52 3. 3 Költségvetési számviteli rend sajátossága .......................................................... 54 3.3.1 A működő tervezési folyamat megalapozatlansága.......................................... 56 3. 4 A vezetői számvitel............................................................................................. 58 3.4.1 A vezetői számvitel segítségével kialakítható új tervezési folyamat................ 61 3. 4.2 Vezetői számvitel bevezetése során mérlegelendő feladatok.......................... 62 3. 6 Következtetések .................................................................................................. 63 4. Szakfeladat rend és a feladatmutatók................................................................... 66 4.1 A szakfeladat rend kialakulása ............................................................................ 66 4.1.1 A „költségvetési szervek helyrendje” ............................................................... 66 4.1.2 Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. számú törvény (a továbbiakban Ápt) továbbá a az állami költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló 19/1980. (IX. 27.) PM számú rendelet (továbbiakban R.) által képviselt változások hatásai és következményei. ........................................................................................................... 71 4. 2. Következtetések ................................................................................................. 75 5. A Határőrség gazdálkodási feladatai és a végrehajtás körülményei ................. 77 5.1 A 60-as évektől a rendszerváltásig ...................................................................... 77 5.1.1 A tervezés rendszere a Belügyminisztériumban 1961-től a G-1. szerint.......... 77 5.2 A Határőrség gazdálkodása napjainkig. .............................................................. 86 5. 3 Következtetések. ................................................................................................. 88 6. A nullaalapú költségtervezés.................................................................................. 90 6.1 A feladatfinanszírozáson alapuló tervezés elmélete és gyakorlati alkalmazásának eredményei, problémái............................................................................................... 90 6.1.2 A feladatfinanszírozás folyamata. .................................................................... 91 2

6.1.3 A bázisszemléletű és a nullaalapú tervezés összehasonlítása........................... 94 6.1.4 A nullaalapú költségtervezés folyamata ........................................................... 95 6.2 A Határőrségnél végzett „0” bázisú tervezés....................................................... 96 6. 3 Következtetések .................................................................................................. 99 7. A Belügyminisztérium feladat felülvizsgálata.................................................... 100 7.1. A felülvizsgálat szempontjai és ütemezése....................................................... 102 7.2 Az első ütemben beérkezett anyagok feldolgozásának tapasztalatai................. 104 7.3. A második ütem tapasztalatai .......................................................................... 105 7. 4 Következtetések ................................................................................................ 106 8. Az elvégzett tudományos tevékenység összegzése. Új tudományos eredmények. Javaslatok .................................................................................................................. 108 Publikációk jegyzéke ................................................................................................ 115 Jogszabályok, utasítások, belső szabályzatok ........................................................ 120 Mellékletek jegyzéke................................................................................................. 121

3

Bevezető: „Vere scire esse per causas scire” (Igaz tudás az okok tudása) Francis Bacon A tudományos probléma megfogalmazása. A rendvédelmi szervek, - ezen belül a Határőrség- alaptevékenységének ellátása alapvetően függ a tevékenység törvényi és egyéb szabályozásán, a megfelelő szervezeti struktúrán túl, a rendelkezésére bocsátott pénzügyi forrástól. Állandósult probléma, hogy az intézmények nem rendelkeznek a feladataik ellátásához általuk is elfogadható mértékű költségvetési támogatással. A források korlátossága miatt rendszeressé váltak a viták az intézményeket képviselő minisztériumok és a pénzügyminisztérium között az ellátandó feladatokról és a hozzárendelt pénzügyi támogatásokról. A vita két markáns vonulat mellet zajlik. Az egyik, a jelenleg ellátott feladatok szükségessége és a végrehajtás módjai. A másik az, hogy miért pont annyi pénzre van szükség, mint amit az intézmények megfogalmaznak. A feladat szükségességéről folyó vita visszanyúlik az állami feladatkörök, kötelezettségek értelmezéséig. A finanszírozás szempontjából az igazi tartalékok ennek a megválaszolásával tárhatók fel. Az, hogy mi mennyibe kerül és miért, egyszerűbbnek tűnik. Az elmúlt évek tapasztalatai azonban azt bizonyítják, hogy a megalapozott tervezéshez, a meglévő jogszabályi kényszer ellenére sem készülnek el a megbízható összehasonlítást biztosító feladatmutatók, így az éves költségvetési igény alátámasztása továbbra is az előző évi bázis adatok alapján, történik. A bázis adatokkal kapcsolatban azonban mindenképpen meg kell jegyezni, hogy azok nem minden esetben meggyőzőek. Ennek egyik alapvető oka, hogy az elmúlt időszak adatai leírják ugyan az eseményeket, de arra a kérdésre nem adnak választ, hogy

4

minden esetben a legoptimálisabb döntés mentén oldották-e meg a feladatokat. A másik ok, hogy a költségvetési szervek által alkalmazott szakfeladat rend, amelyre az adatgyűjtés folyik elnagyolt, intézményi szinten alkalmatlan bármilyen hatékony elemzés támogatására. A költségvetési szervek pénzforgalmi szemléletű számvitele, valamint a volt Belügyminisztérium szervei által alkalmazott számviteli-, ügyviteli rendszer a vizsgált időszak jelentős részében - néhány kivételtől eltekintve - szintén alkalmatlan volt, a részletes feladat mélységű adatszolgáltatásra. Ezek a körülmények tovább növelik a bázis adatokkal szembeni bizalmatlanságot, és akkor még az emberi tényezőről, felkészültségről, alkalmasságról egyáltalán nem beszéltünk. Jogos tehát az igény, hogy a tervezés során megalapozott, mérhető és számon kérhető adatokat használjunk. Ezen adatoknak megfelelő mélységben kell bemutatni az egyes feladatokat és a hozzá kapcsolódó tevékenységeket, amire a támogatási igény megfogalmazódik. Ez, pedig elképzelhetetlen a feladatok újragondolása rendszerezése nélkül. A jelenleg alkalmazott tervezési és finanszírozási rendszer alapvetően az intézményi struktúrára és nem az általuk ellátandó feladatokra épül. Indokolt tehát a feladatok számbavételén alapuló és ellátásuk módját meghatározó tervezési és finanszírozási rendszer kialakítása. A rendszer kialakításának egyik alapkérdése, hogy hogyan tudjuk megbízható és meggyőző módon mérhetővé tenni a feladatokat. Hogyan és milyen mutatószámokat

lehet

kidolgozni

ezek

egzakt

mérésére?

A

kérdések

megválaszolásához nélkülözhetetlen, hogy tisztázzuk milyen okok, és körülmények befolyásolták és befolyásolják az elvégzendő munkát. A befolyásoló körülmények tisztázásához jelentős segítséget adtak a közelmúltban lezajlott kutatások és azok eredményei. A téma szempontjából kiemelkedő jelentőségű segítség volt Dr. Tóth László hőr. dandártábornok, Dr. Faggyas Zoltán nyá hőr alezredes és Dr. Unger István nyá. hőr ezredes PhD értekezése. Az ő munkáik jelentős hiányt pótoltak, mert előttük a gazdasági terület kutatása elhanyagolt volt. Az általuk

5

bemutatott kutatási eredmények kiváló lehetőséget biztosítottak számomra, hogy a téma kidolgozása során a figyelembe veendő körülmények közül célirányosan válasszak ki néhányat. Ezek, • az állami feladatok meghatározásának problémái, • a tervezés és beszámolás folyamatai, • a tervezés és a beszámolás során alkalmazott eszközök és módszerek. Nehezítette a munkámat, hogy 2006 nyarán megjelent az államháztartás hatékony működését

elősegítő

szervezeti

átalakításokról

és

az

azokat

megalapozó

intézkedésekről szóló 2118/2006 (VI. 30.) Korm határozat. A határozat előírta a Rendőrség és a Határőrség összevonásának vizsgálatát. A téma aktualitása szempontjából fontos tisztázni, hogy a kutatásaim alapvetően a költségvetési szervek részére

előírt

költségvetési

feladatmutatók

kidolgozottságának

helyzetére

koncentrálnak. A Határőrséget, mint költségvetési szervet a vizsgálat konkrét alanyaként alapvetően azért választottam, mert a Határőrség alaptevékenysége során számos, más típusú költségvetési szerv által -sokszor önállóan- is ellátott feladatot végez, vagy végzett komplex módon. A hatósági feladatok mellett megtaláljuk, például az ellátási, kiszolgálási, egészségügyi, oktatási tevékenységeket. Így egy szervezeten belül nyílik lehetőség arra, hogy a mutatók kidolgozottságának helyzetét több feladat típusra vizsgáljam. Megítélésem szerint, a vizsgált probléma szempontjából a Határőrség egy jó modell szervezet, és ezen az a tény sem változtat, ha 2008, január 01.-jén megtörténik az integráció. A második érvem, hogy a két szervezet működési körülményeit - 1957-től, amikor a Határőrség a Belügyminisztérium állományába került - a dolgozat témáját érintő releváns szabályozási környezet azonos módon határozta meg és határozza meg ma is, amikor mindkét szervezet az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium állományába tartozik. A dolgozatban a Határőrséget, mint egységes szervezetet kezelem, de a vizsgálat alapvető megközelítése gazdasági aspektusú. A szervezeti és feladat-ellátási követelmények és lehetőségek összehasonlítása is ezen a területen történik meg

6

részletesen. Az egyéb szervezeti struktúrák és feladatok csak a dolgozat céljai szempontjából releváns mélységben jelennek meg. A kutatásokat 2006. december 31.ig végeztem. Kutatási irányok és célok: 1. Történeti áttekintés keretében vizsgálni azokat a külső és belső tényezőket, amelyek meghatározták a Határőrség gazdasági szerveinek a szakfeladatok végrehajtásával, a feladatmutatók kidolgozásával, és használatával kapcsolatos teendőit. 2. Elemezni

a

mutatószámok

készítésével

és

használatával

kapcsolatos

általánosítható követelményeket és azok érvényesülését, a Határőrségnél. 3. Vizsgálni az államháztartási reform kísérleteket, különös figyelemmel az állami feladat és az intézmény rendszer átalakítására. 4. Feltárni az alkalmazott számviteli rend hiányosságait, javaslatot tenni a szükségszerű változás irányának meghatározására. 5. Részletesen vizsgálni a feladatfinanszírozási módszert, feltárni a gyakorlati alkalmazás eredményeit és problémáit. A kutatásaim során az alábbi hipotéziseket állítottam fel: 1. A költségvetési feladatmutatók kidolgozásának meghatározó feltétele, hogy azok használata és hasznossága az érintettek számára egyértelműen bizonyított, a költségvetési forráshoz jutás meghatározó feltétele. 2. A mutatószámok kidolgozásának alapvető feltétele az egzakt módon meghatározott

stabil

kidolgozottságának

feladatrendszer.

szintje

nagyban

A

feladatmutatók

összefügg

az

állami

jelenlegi feladatok

meghatározásának folyamatosan visszatérő problémáival. 3. Az állam szerepvállalási hajlandóságát és szándékát meghatározza a gazdaság általános állapota, teljesítőképessége. Az állami kiadások visszafogásának lehetséges eszköze az állami feladatok felülvizsgálata utáni szűkítés, a feladatokat ellátó központi költségvetési szervek számának csökkentése. 7

4. Minden gazdálkodás alapvető célja, hogy a rendelkezésre álló erőforrásokat, az adott feladat megoldása érdekében, a lehető leghatékonyabban használja fel. A rendelkezésre álló erőforrások felhasználása a működés és a hozzá kapcsolódó gazdálkodás központi kérdése. Ennek figyelemmel kísérése, folyamatainak pontos feltárása és követése minden állami intézmény működésének elengedhetetlen feltétele. Az eredmények függvényében lehetséges a reális vezetői döntések előkészítése. 5. A

költségvetési

gazdálkodás

sikere

alapvetően

függ

a

tervezés

megalapozottságától, a feladatellátás várható körülményeinek megfelelő mérlegelésétől és a szükséges operatív intézkedések haladéktalan bevezetésétől. Ehhez nyújthat segítséget egy jól kidolgozott tervező rendszer használata. Kutatási módszerek: A kitűzött kutatási célok elérése érdekében a kutatás általános és specifikus módszereit használtam, mint a megfigyelés, könyvtári kutatás, statisztikai elemzések, az analízis, az indukció, adaptáció. 9 Tanulmányoztam, a hazai és a külföldi szakirodalmat és kutatási eredményeket. 9 Elemeztem a mutatószám rendszereket és vizsgáltam az adaptáció lehetőségét. 9 Történeti

összehasonlító

elemzés

keretében

tanulmányoztam

a

hazai

államháztartási reform kísérleteket, valamint az azokat övező makrogazdasági folyamatokat. 9 Megfigyelésen alapuló tapasztalati adatok analízisével és szintézisével vizsgáltam az alkalmazott számviteli gyakorlatot és annak hatását a teljesítmények mérésére. 9 Történeti összehasonlító módszerrel dolgoztam fel a szakfeladat rend és a kapcsolódó feladatmutatók kialakulásának folyamatát, annak hatását a Határőrségnél folyó gazdálkodási feladatok végrehajtására. Kiemelt figyelmet fordítva a tervezés, beszámolás és a pénzügyi információs rendszer működtetésére. 9 Felülvizsgálat módszerével tanulmányoztam a Belügyminisztérium és az általa irányított és felügyelt intézmények feladatrendszerét. 8

Az értekezés felépítésének bemutatása. Az első fejezetben tisztázom a mutatószámokkal kapcsolatos fogalmakat, azok tartalmi kérdéseit. Bemutatom a mutatószámokkal, mutatószám rendszerekkel szemben megfogalmazható követelményeket, a kialakításukkor figyelembe veendő szempontokat. Részletesen kifejtem a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer alkalmazásának lehetőségét a közszférában. Bemutatom a Határőrségnél alkalmazott feladatmutatókat. A második fejezetben az állam meghatározásából levezetem az államháztartás fogalmát, majd a reform fogalmi tisztázását követően bemutatom a magyarországi államháztartási reform kísérleteket. Rávilágítok az állami feladat meghatározásában véleményem szerint fellelhető jogszabályi ellentmondásra. Bemutatom a reformkísérletek gazdasági környezetét. A harmadik fejezetben a teljesítmények mérésének problémáit elemzem. Ismertetem a jelenleg alkalmazott számviteli gyakorlat hiányosságait, hatását a tervezés megalapozottságára. Bemutatom a vezető számvitelt, a segítségével kialakítható

tervezési

folyamatot

és

a

vele

szemben

megfogalmazható

követelményeket. A negyedik fejezetben a szakfeladat rend és a feladatmutatók kialakulásának folyamatát ismertetem. Elemzem a jogszabályi környezet változásának hatását a gazdálkodási folyamatokra. Kiemelt figyelmet fordítva, a tervezési beszámolási feladatok végrehajtására. Bemutatom az alkalmazott tervezési módszerek változását. Az ötödik fejezetben elemzem a negyedik fejezetben ismertetett változások hatását a Határőrség gazdálkodási tevékenységére, a 60-as évektől napjainkig. Elemzem azokat a sajátos körülményeket, amik ezen kívül még befolyásolták a kialakuló gyakorlatokat.

9

A hatodik fejezetben a nullaalapú költségtervezés elméleti és gyakorlati problémáival foglalkozom. Bemutatom a Határőrségnél 1992-ben kísérleti jelleggel végrehajtott „0” bázisú tervezés végrehajtásának menetét. A tervezési rendszer elméleti alapjainak ismertetése után összehasonlítom a bázisszemléletű és a „0” bázisú tervezést. Végül bemutatom a határőrségi „0” bázisú tervezés és a valódi nullaalapú költségtervezés közötti különbséget. Feltárom a különbség lehetséges okait. A hetedik fejezetben ismertetem a Belügyminisztériumban a vezetésemmel végrehajtott „közigazgatási termék” típusú feladat felülvizsgálat elgondolásait, valamint a beékezett adatok feldolgozását, az általánosítható tapasztalatokat. A nyolcadik fejezetben összegzem az elvégzett munkát, következtetéseket vonok le, ajánlásokat fogalmazok meg a munka további irányaira. Ismertetem az általam újnak vélt tudományos eredményeket.

10

1. A mutatószámok 1.1 A mutatószámok csoportosítása és jellemzőik Az információ feldolgozás egyik fő problémája az összegyűjtött adathalmazok kezelése, a vezetés munkáját segítő, racionális tartalommal bíró mutatószámok,1. meghatározása. Értékadási módja szerint háromféle típusa van: • lehet méréssel meghatározott mutató – ebben az esetben, a mutatószám mértékegységben kifejezett, mért értékkel rendelkező mérőszám; • lehet képzett mutató, amely képzési módja szerint kétféle: ¾ kalkulált mutató – értéke mérőszámokból, vagy más mutatószámokból valamilyen matematikai algoritmus, függvénye szerint számított, legtöbbször valamilyen arányszám; ¾ értékelt mutató – szubjektív mérőskála alkalmazásával alkotott, értékítéleten alapuló, mértékegység nélküli számértéket adó mutatószám. Minősítés célja szerint lehetnek: • Eredménymutatók – teljesítménymutatók egy típusa. Egy program, vagy tevékenység, valós eredményeinek és szándékolt céljainak összehasonlítása. Hosszú távú és múltbeli mutató. • Outputmutatók – kvantitatív, vagy kvalitatív módon jellemzett tevékenység, vagy erőfeszítés kimutatása, kalkulációja, vagy rögzítése. Rövid távú és előrejelző mutató. • Feladatmutatók – az intézmény rendeltetését, alapfeladat ellátását, jellemző legfontosabb mutatószám. Input jellegű mutató. • Kapacitásmutatók – jelzik, hogy az adott működési elem (szervezet, folyamat vagy egyén) milyen erőforrásokkal rendelkezik, mire lenne képes, mennyire áll rendelkezésre az adott feladat ellátásához, a szükséges előfeltétel rendszer. • Teljesítménymutatók – eredmény, folyamat, vagy tevékenység kimenetének mérésére használt egyedi érték, vagy jellemző. 1

Tervezésben, statisztikában: gazdasági jelenségeket, összefüggéseket és eredményeket mennyiségileg jellemző szám. Magyar Értelmező Kéziszótár Budapest 1987 Akadémia Kiadó p 977. 11

A vizsgálat tárgya szerint vonatkozhat: • az intézmény egészére; • egyes részegységekre; • különböző funkcionális területekre. Statisztikai forma szerint meghatározhatóak: • időpontra; • időszakra; • fizikai mennyiségekben; • pénzegységben, folyóáron, bázisáron. A mutatószámok felhasználásának főbb területei: • a tervezés, az ellenőrzés és az operatív irányítás megvalósítása; • az elemzés, az elért eredmények és pozíciók belső és külső összehasonlítása; • a vezetői információs rendszerek kialakítása. A mutatószámok fent bemutatott, nem teljes körű rendszerezési lehetőségeiből jól érzékelhető, hogy a szakmai, gazdasági események mérésére a mutatószámok széles köre áll rendelkezésre és a felhasználási lehetőségük is nagyon kiterjedt. A kutatásom központjában a „költségvetési feladatmutatók” állnak. Azok a mutatók, amelyek használatától azt várjuk, hogy általuk képet kapjunk az intézmény alapvető rendeltetéséről, miért hoztuk létre, mit várhatunk el tőle. Az intézmény rendeltetését az ellátott alapfeladatokon keresztül határozhatjuk meg a legpontosabban. Álláspontom szerint a költségvetési feladatmutatókkal szembeni alapvető elvárás, hogy az intézmény részére előírt faladatokat jellemezzék: • egzaktan, • azonosítható, • összehasonlítható módon. Így biztosítsanak megfelelő alapot a tervezéshez, beszámoláshoz, vagy a döntés előkészítéshez. 12

Király2szerint, mind a közszolgálat mind a magánszféra teljesítményének mérésére szolgáló mutatóknak még számos követelményt kell kielégíteniük. Véleményem szerint, az általa meghatározott kritériumok tartalmuk alapján két csoportra bonthatók. Az első csoportba3azok tartoznak, amelyek a mutatókkal szembeni tartalmi követelményeket határozzák meg, ilyenek például a homogenitás, többoldalúság. A második csoportot azok a követelmények alkotják, amelyek az előállításuk, vagy alkalmazhatóságuk körülményeit jellemzik, mint például a mellékhatás nélküliség, vagy a racionalitás, a költség-haszon összhangja. Azt azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a mutatószámok alkalmazásának alapvető célkitűzése, hogy az adatokban rejlő egyedi információkat tömörítsük, a folyamatok, események összefüggéseit a maguk komplexitásában kezeljük. Nagyon lényeges, hogy a kidolgozás során a különböző követelményeket mikor, milyen súllyal vesszük figyelembe. A mérőszámokkal kapcsolatban fontos még kiemelni, hogy önmagukban elég kevés információt

jelentenek

a

felhasználó

számára.

A

teljesítmény

értékelése,

összehasonlítás keretében valósulhat meg, amelynek több változata is lehet, az értékelés céljától függően, például fejlődés mérése, szervezeti összehasonlítás, optimális működés vizsgálata.

2

Király László György Teljesítménymérés és -értékelés a közigazgatásban. Vezetéstudomány (1999.) 7-8. p.218. Ezek a: Homogenitás. A szervezeti egységek összehasonlíthatósága érdekében az azonos mutatóknak azonos tartalommal kell bírniuk, és a mérés körülményeinek is azonosaknak kell lenniük. Alkalmasság. Olyan dolgokat kell mérni, amelyek alakulása a szervezet működésétől függ. Szintbeli megfelelés. A szervezeten belül az aggregáltság szintjétől függően különböző mérőszámokat kell alkalmazni ugyanazon tevékenység mérésére. Mellékhatás nélküliség. Olyan mutatókat kell keresni, amelyek értékének növelése nem vezet nem kívánatos mellékhatások kialakulásához. Racionalitás. Ez a kritérium a költség és haszon összhangjára vonatkozik, kerülni kell a teljesítményt ugyan pontosan mérő, de csak túl költségesen előállítható mutatószámokat. Többoldalúság. Amennyiben a szervezet többféle teljesítményt is létrehoz, akkor több mérőszámot kell alkalmazni, vagy egy olyan összetett mutatót, amely alkalmas a szervezeti tevékenységek együttes mérésére. 3

Vizsgálataim alapvetően az ebbe a csoportba tartozó követelmények érvényesülésére irányulnak. 13

A közszektorban4még nincs kialakult módszer arra, hogy a több különféle mérőszámot egyetlen, a szervezeti teljesítmény egészét lefedő mutatóvá alakítsuk. A piaci szféra vállalatai sem pusztán egy célt követnek. A piac mégis nyújt olyan gazdasági mérőszámot a teljesítmény megítéléséhez, mint például az eredmény, a piaci részesedés vagy az eszközarányos megtérülés. A pénzügyi teljesítmény mérése azért lehet alapja a szervezeti teljesítmény megítélésének, mert a vállalatok bevételeit is a teljesítmény határozza meg. Ezzel ellentétben, a közszektorban a bevételi oldal többnyire adottság, politikai alku eredményeként jön létre. A hivatalok teljesítménye, csak a szűk körben érvényesülő saját bevételek tekintetében meghatározó. A költségvetési szervek esetében a teljesítmény összesítése azért ütközik problémákba, mert több lehetséges módszer is nyílik adott teljesítmény mérésére, továbbá több felhasználó igényét is figyelembe kell venni. A közvélemény ugyan sokszor kritizálja az állami szolgáltatások minőségét, de ez az elégedetlenség csak benyomásokon és nem egy jól definiált teljesítménymérő rendszeren alapul. Miller5szerint, „olyan elméletileg megalapozott, átlátható és reprodukálható aggregálási folyamatra van szükség, amely egyetlen összefoglaló mérőszámot nyújt arról, hogy relatíve milyen hatékony volt a szervezet az inputok outputtá alakításában, kezelni képes a különböző output és input információkat, nem függ előzetesen megállapított súlyoktól vagy áraktól, és a mennyiségi adatok mellett minőségi adatok kezelésére is képes.” A feladatmutatók tekintetében ezzel a megállapítással, csak bizonyos feltételek megléte esetén értek egyet. Egyik ilyen fontos feltétel a homogenitás, mert a szervezet által ellátott homogén feladatok aggregálása következtében nem történik adatvesztés és az aggregáltság legfelső szintjén is értelmezhető értékkel, bír a mutató. Ilyen 4 5

Az állam, gazdasági szerepvállalásának intézményrendszere. Miller, Trudi (1984.): Public sector performance: a conceptual turning point. Hopkins University Press, Baltimore. p. 276. 14

például az oktatás. Az intézmény rendeltetése a képzés. A képesítést az oktatás folyamatában lehet megszerezni. Az oktatás egy intézményen belül is több szakon folyhat, ugyanakkor az oktatás alanya minden esetben a diák. Az intézmény működésének hatékonyságát lehet elemezni szakonként, de az egész intézményre vetített kibocsátott összes hallgatói létszám is alkalmas a teljesítmény megítélésére. A közszektorban jó néhány területen megoldást jelenthetne egy ilyen rendszer kialakítása, például egészségügy, kormányhivatalok, az igazságszolgáltatás néhány területe. Ugyanakkor, nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az intézmények néhány típusa, összetett feladatot lát el, aminek következtében a feladatmutatók aggregálása csak az elkülönült feladatok szintjén történhet meg. Vegyük például a Határőrséget. Ellátja a jogszabályok által meghatározott feladatait, mint például határőrizet, határforgalom ellenőrzés, idegenrendészet, bűnügyi-felderítő tevékenység. Ezek a feladatok értelmezhetőek és feladatmutatóval meghatározhatóak a végrehajtás minden szintjén, de ezek együttes leírása egy feladatmutatóval nem valósítható, meg mert a mutatók magas aggregáltsági szintje információ veszteséget okoz. Ezt példázza a jelenlegi szakfeladat rendben,6véleményem szerint elhibázottan alkalmazott „Határőrségi feladatok” mint egyetlen szakfeladat. Az érvényes jogi szabályozási eszközök nem ismernek ilyen feladatot, ezért nem is ad semmi információt a Határőrség rendeltetéséről és alapfeladatáról. Az összetett feladatok magas aggregáltsága esetén a homogenitás megszűnése mellett bekövetkező adatvesztést igazolta a Belügyminisztériumban 2002 őszén megkezdett munka is, melynek során munkatársaimmal elvégeztük a minisztérium és az általa irányított és felügyelt szervezetek feladatrendszere „közigazgatási-termék7” alapú átvilágítását.8 Bebizonyosodott, hogy az információ – az azt megtestesítő feladat és 6

A szakfeladat rend teszi lehetővé a költségvetési szervek tervezett, illetve tényleges kiadásainak bevételeinek, támogatásának, állományi létszámának feladatonként történő megtervezését és elszámolását 7 Minden feladat ellátás konkrétan kimutatható költségekkel jár, és előre meghatározható mértékben járul hozzá az intézmény eredményes működéséhez. Ezért a feladatokat egyfajta termékként kell vizsgálni, amely elkülöníthető költségekkel és hasznossággal rendelkezik. 8 A téma részletes kifejtése a 7. fejezetben található. 15

tevékenység-

magas

aggregáltsági

szintje

megnehezíti,

szélsőséges

esetben

meggátolhatja a megfelelő mutatók kialakítását. A költségvetési szervek által ellátott feladatok összegzésére jelenleg alkalmazott szakfeladat rend feladat oldali aggregáltsági szintje nem egységes. A szakfeladatok áttekintése során kétséget kizáróan megállapítható, hogy az összetett feladatok az átlagos mértéket lényegesen meghaladó módon nem rendelkeznek mutatókkal. Az intézményi éves költségvetés űrlapjai és kitöltési tájékoztató 5. számú melléklete9a szakfeladatok

tartalmi

meghatározását

és

a

hozzájuk

rendelt

feladat

és

teljesítménymutatókat tartalmazza. Összesen 229 szakfeladatot sorol fel. Ebből mindösszesen 84 esetben találhatunk mutatókat, ez 36, 7% csupán. Ha a megoszlást vizsgáljuk, akkor látható, hogy az oktatás, egészségügy, szociális ellátások, diákszállás és étkeztetés esetében a mutatók kidolgozottsága szinte 100%. A többi területen, pedig egyáltalán nincsenek kidolgozott mutatók. Idetartoznak a határőrségi, a rendőrségi feladatok is. A Határőrség 2004. és 2005. évi elemi költségvetésének áttekintése során megállapítottam, hogy az „A” jelű elemi intézményi költségvetési garnitúra 37-es űrlapja10 szerint a Határőrség a • 803218 főiskolai oktatás szakfeladatot és 01 nappali hallgatók száma (fő), 02 nappali hallgatóra számított (fő) mutatókat, • 851253 foglalkozás-egészségügyi ellátás szakfeladatot és 01 napi orvosi órák száma (óra) mutatót, • 851286 fogorvosi ellátás szakfeladatot és 01 napi szakorvosi órák (óra) mutatót használja. Az alapfeladatai ellátásával kapcsolatosan nem rendelkezik kidolgozott és használatba vett feladatmutatóval.

9

Internet htp:/www.2.pm.gov.hu/wweb/home.nsf/portal rticles/97CCA68F2636B63C1257107003 EE7EA/$File/ A 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 2. számú melléklete.

10

16

Összetett feladatok esetére már nem nyújt egyértelmű megoldást a Miller által megfogalmazott elmélet így felmerül a mutatószám rendszerek alkalmazásának kérdése. Az összetett mutató számokat részmutatókra lehet bontani, ami lehetővé teszi egy

hierarchizált

mutatószám-rendszer

felépítését.

A

mutatószám-

rendszeren11általában mennyiségi változók összességét értjük, melyben szoros kapcsolat van az egyes mutatók között, egyik kiegészíti a másikat. A mutatószám-rendszerek felépítésében az alábbi szempontokat kell figyelembe venni:12 • A mutatókat számszerű formában kell kifejezni, alkotóelemeinek naturális mértékegységében, vagy pénzben mérhetőnek kell lenniük. • A

mutatószám-rendszer

elemeit

tárgyi,

logikai

kritériumok

szerint

konfliktusmentes egészbe kell rendezni, ellentmondásmentes, konzisztens rendszert kell kialakítani. • A mutatószám-rendszerek tartalmaznia kell a vállalat céljait, valamint a legfontosabb meghatározó tényezőit. • A rendszernek rugalmasnak kell lenni, hogy a megváltozott körülményeket figyelembe lehessen venni, de az önkényes átalakítás kerülendő. 11

A legismertebb mutatószám-rendszerek az alábbiak: • A Du Pont rendszer lényege, hogy nem a profitmaximalizálásra kell törekedni, hanem az eszközarányos nyereséget, a tőkemegtérülést kell a középpontba állítani.(Return on Investment, ROI) A „Financial Controll Du Pont” mutatószám-rendszert a Du Pont vegyipari konszern szakemberei dolgozták ki 1919-ben. A ROI-t tekintik a rendszer csúcsmutatójának, melyet egyedi mutatókra osztanak, így lehetővé válik a befolyásoló tényezők elemzése. • ZVEI mutatószám-rendszer legfőbb célja, a vállalati hatékonyság meghatározó tényezőinek meghatározása kiértékelése. A 70-es években a ROI mutatószámrendszer koncepciójából kiindulva fejlesztették ki a főképpen pénzügyi területetekhez kapcsolódó mutatószám-rendszereket. A ZVEI (Zentralverband der elekrotechnischen Industrie) 1969-ben publikálta először, majd a 70-es években bővítette, fejlesztette a mutatószám-rendszert. A hatékonyság értékelése tartalmi szempontból egy növekedési és egy strukturális komponensre osztható. • RL rendszer, jövedelmezőségi és likviditási mutatószám-rendszer.(RL) Azt a törekvést, hogy általános érvényű, elméletileg megalapozott üzletágtól, vállalati struktúrától függetlenül alkalmazható mutatószámrendszert dolgozzanak ki, eddig még nem koronázta siker Az RL rendszer monetáris mutatókat tartalmaz, elemzési célokra használható. A rendszer legfontosabb mért értékei: eredmény és likviditás. • Break-even-time, megtérülési idő, amely a termékfejlesztési ciklus hatékonyságát méri, a HewlettPackard szakemberei dolgozták ki. A megtérülési idő azt az időt jelenti, mely a termékfejlesztéstől, az értékesítést követően annyi nyereséget hoz, hogy fedezze a befektetett összegeket. • Balanced Scorecard (kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer) alapesetben négy nézőpontot (dimenziót) tartalmaz: pénzügyi és vevői, a működési folyamatok, valamint a tanulási fejlődési folyamatok dimenzióját.A jó Balanced Scorecarnak a vállalati stratégia megvalósítását kell támogatnia.

12

Hanyecz, Lajos (2006.): A controlling rendszere Saldó. Budapest p 260-261 17

• Az

egyes

mutatószámok

meghatározásakor

érvényre

kell

juttatni

a

gazdaságossági szempontokat, racionális viszonynak kell lenni az információ előállításával kapcsolatos költségek és az információ haszna között. • A mutatószám-rendszereknek a lényeget teljes körűen és koncentrált formában kell kifejezniük. A közigazgatásban több kísérlet is történt a piaci környezetben sikerrel alkalmazott módszerek transzformálására. Ilyen a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer ötlete, amely a szervezet jövőképét és stratégiáját fordítja le egy olyan átfogó mutatószám-rendszerre, amely egyben kijelöl egy stratégiai teljesítményértékelési és vezetési rendszer keretet is. Kaplan-Norton13szerint a rendszer négy szempont: a pénzügyi teljesítmény, a vevők, a működési folyamatok, valamint a tanulás és fejlődés között próbál egyensúlyt teremteni. Másrészt kapcsolatot alakít ki a vállalati stratégia és az operatív működés között. Egyetlen jól áttekinthető kimutatásban foglalja össze a vállalat számára legfontosabb tényezőket. A pénzügyi dimenzió főbb mutatói, illetve mutatószám csoportjai: − nyereség, − cash-flow,14 − saját tőke megtérülés, − árbevétel növekedés összetétele, − költségcsökkentés/a termelékenység javítása, − eszközkihasználtság. Értékes

összefoglaló

információkkal

szolgál

az

elmúlt

időszak

gazdasági

eseményeinek azonnal mérhető gazdasági, pénzügyi következményeiről. A pénzügyi teljesítménymutatók jelzik, hogy a vállalat stratégiájának végrehajtása hozzájárul-e a jövedelmezőséghez. 13 Kaplan R – Norton D P (1999.): Balanced Scorecard: Kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám-rendszer. KJK, Budapest p 301 14

Pénzáramlás: Olyan mérleg, amely a pénzeszközökben bekövetkezett változásokat mutatja be. 18

A költségvetési szervezet sikere az előzőekkel szemben, nem mérhető azzal, hogy a kiadások milyen közel kerültek a költségvetésben szereplő összegekhez, ahogy azzal sem, hogy mennyire sikerült visszafogniuk a kiadásaikat, így a tényleges költségeket a tervezett alá szorítani. Az a tény, hogy egy költségvetési intézmény tényleges teljesítési összegei 0,5 %-os pontossággal megközelítik a költségvetésben szereplő összeget, még semmit sem fog elárulni arról, hogy az intézmény hatékonyan és eredményesen működött-e az adott időszakban. A kiadások nagymértékű csökkentése sem tekinthető sikernek, ha közben a szervezet nem teljesíti az alapvető feladatait. A siker mértéke az, hogy milyen hatékonyan végzik a feladataikat, az érintettek igényeinek kielégítését, emiatt a pénzügyi megfontolások nem kapnak helyet az elsőrendű célkitűzések között. A vevői dimenzió alapvető mutatószámai: − piaci részesedés, − új vevők, − megosztott/ visszatérő vevők, − vevői megelégedettség, − vevői jövedelmezőség. Itt azonosítani kell azokat a vevői/fogyasztói és piaci szegmenseket, ahol a vállalat vagy üzleti egység versenyezni óhajt, valamint a kiválasztott célpiacokra lebontják a szervezeti egységek teljesítményének mérőszámait. Ebben a dimenzióban kell feltérképezni a vállalat vevőinek és alkalmazottainak megelégedettségét, az újonnan megnyert, illetve megtartott fogyasztókat a különböző piaci szegmenseken. A vevői nézőpont képessé teszi a szervezeti egységeket olyan vevőként és piaconként tagolt stratégia megfogalmazására, amely kiemelkedő pénzügyi eredményeket hozhat a jövőben. A működési folyamatok főbb mutatószámai. A termékfejlesztés mutatói: − megtérülési idő, − új termék bevezetése tervhez képest/versenytárshoz képest, − a termék kifejlesztéséhez szükséges idő. 19

Az előállítási folyamat mutatói: − ciklusidők vagy átfutási idők csökkentése, − hibaarány, selejt, hulladék, − javított tételek, − hagyományos költségmutatók, − folyamatköltség mutatók. Itt a vevők azonosítják azokat a kritikus folyamatokat, amelyekben a szervezetnek kiemelkedő teljesítményt kell nyújtania. A pénzügyi helyzetre és a feladatellátásra legnagyobb hatást gyakorló folyamatokra kell koncentrálni. Ezeknél a folyamatoknál kell a működésre hatni, a vevők jobb kiszolgálása és a ráfordítások csökkentése érdekében. A tanulási és fejlődési dimenzió főbb mutatószámai: Alapvető kulcsmutatók: − az alkalmazottak magatartása, − az alkalmazottak elégedettsége. Teljesítményt eredményezők: − az alkalmazottak képességei, − technológiai infrastruktúra, − munkahelyi légkör. Itt kell meghatározni azt az infrastruktúrát, amelyet a szervezetnek ki kell alakítania a hosszú távú fejlődés és növekedés biztosítása érdekében. A szervezeti tanulásnak és fejlődésnek három alapvető forrása van: az emberek, a rendszerek és az eljárások. A meglévő és jövőbeni teljesítmények közötti különbség eltűntetésére a szervezetnek be kell fektetni az alkalmazottak továbbképzésébe, az információtechnológiába és az információs rendszerek javításába, valamint a szervezeti eljárások és rutinok összehangolásában

20

Értelemszerűen, a többi nézőpont is megfeleltethető a költségvetési szerveknél, hisz ügyfelek kiszolgálása, pl. útlevéligénylés, rendőri intézkedés,(„vevő”) a belső hatékonyság, a munka hatékonysága, szervezettség,(működési folyamatok) valamint az innováció és tanulás szintén kritikus pontok az intézményi tevékenység megítélésében. Hársvölgyi15és szerzőtársai a mutatószám rendszert olyan kölcsönösen kapcsolódó célok, sikertényezők, mérőszámok és célértékek együttesének tekintik, amely leírja egy szervezet stratégiáját és kijelöli azt az utat, amelyen ez a stratégia megvalósítható. A mutatószám rendszer tehát nem a stratégiaalkotás, hanem a stratégia végrehajtásának eszköze, vagyis megteremti a kapcsolatot a stratégiai és a menedzsment kontroll között. Kaplan-Norton16szerint a kiegyensúlyozott mutatószám rendszer nem azt jelenti, hogy minden belső folyamat állandó és egyidejű tökéletesítésére kell törekedni. Éppen ez az eszköz segít a szervezeteknek, hogy egyre inkább az értékteremtő, lényeges üzleti alapfolyamataikra

összpontosítsanak.

Az

ún.

kritikus

sikertényezők

alapján

meghatározzák, hogy a szervezet teljesítménye szempontjából melyek a legfontosabb folyamatok, s ezek mutatóit rendszeresen figyelik és javítják. Várkonyi17azt mondja, a mutatószám rendszer előnye az, hogy a stratégia áttekintésével strukturált, világosan megfogalmazott célokat ad, feltárja a célok közötti összefüggéseket, továbbá hosszú távon lehetővé teszi a célok közötti kapcsolatok ellenőrzését, és lehetőséget ad azok felülvizsgálatára is. A mutatószám rendszer kiváló eszköz a stratégia vállalaton belüli megismertetéséhez és elősegíti, hogy az erőforrásokat a legfontosabb helyekre irányítsák. 15

Hársvölgyi-Bokor-Csillag (2002): A Balanced Scorecard (BSC) gyakorlati adaptálása. Vezetéstudomány 2. p. 29-39. 16 Kaplan R- Norton D P (2002): A stratégia központú szervezet. Hogyan lesznek sikeresek a Balanced Scorecard vállalatok az új üzleti környezetben. Panem-IFUA Horváth&Partner, Budapest. p.464. 17 Várkonyi Gábor (2003): A Balanced Scorecard alkalmazása ennek hazai tapasztalatai. Minőség és Megbízhatóság 4. p. 198-202. 21

Tapasztalatok

alapján

a

bevezetés

csak

projektszerűen

lehetséges.

Nagy

szervezetekben informatikai támogatás nélkül nem kivitelezhető. A résztvevők továbbképzése és elkötelezettségének megteremtése céljából a folyamatos tájékoztatás elengedhetetlen. A mutatók kiválasztását és a célértékek kijelölését felülről kell irányítani az érintett területek bevonásával. Koncentrálni kell az alaptevékenységekre, és a mutatószám rendszer kialakítását követően, folyamatos karbantartásra. A mutatószám rendszer bevezetésekor gyakran a teljesítménymérés hogyanjára adják meg a választ, mielőtt tisztáznák, hogy mit és miért kell mérni. Elsőként arról kell dönteni, hogy a terméket vagy szolgáltatást, az előállítás folyamatát, vagy az eredményt kívánjuk-e mérni. A termék vagy szolgáltatás mérésekor ezek jellemzőit, tulajdonságait vizsgáljuk (mit nyújtottunk), a folyamat mérése a működésre (hogyan valósítottuk meg) az eredménymérés, pedig a stratégiai szándék elérésére koncentrál (miért tettük mindezt). Lengyel18úgy véli, hogy a kiegyensúlyozott mutatószám rendszer kudarcát okozhatja azonban a helyzet alapvető megváltozása (pl. felső vezetés cserélődése), a gyenge minőségű mutatószám rendszer (túl sok vagy túl kevés mérőszám, nem kiegyensúlyozott), és a bevezetéskor felmerülő problémák (nem elkötelezett a vezetés, kevés érintettet vonnak be, elhúzódik a kialakítás). A szakirodalomból, történő hivatkozásokból érzékelhető, hogy a kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám rendszer alkalmazása megoldást jelenthetne az összetett feladatokat ellátó szervezetek mutatószámai kidolgozásában. Az alkalmazhatóság elengedhetetlen feltétele, hogy az intézmény rendelkezzen jól definiált célokat megfogalmazó

stratégiával.

Álláspontom

szerint

a

„Határőrség

Középtávú

Stratégiája”19kielégíti ezt az igényt.

18

Lengyel Csaba (2001): Balanced Scorecard : A huszonegyedik század vezetési szabványa? Kontrolling 1. p. 711. 19 A Határőrségi Középtávú Szakstratégia célja, hogy a Belügyminisztérium átfogó stratégiai fejlesztésének kulcsterületei és fő irányai szellemében az elkövetkező 5-6 évre célokat, cselekvési sávokat jelöljön meg a testület számára, körvonalazza a szervezet helyét, szerepét és a továbblépéshez szükséges teendőket. (2003.)

22

Nem szabad azonban megfeledkezni arról, hogy az ilyen típusú rendszer kidolgozása bevezetése

rendkívül

idő

és

munkaigényes.

Az

intézmények

jelenlegi

létszámviszonyai kétségessé teszik, hogy ezt egyénileg megoldják. A központi kidolgozás és helyben, a konkrét intézményre igazítás működhetne. 1. 2. Következtetések Az információ feldolgozás egyik fő problémája az összegyűjtött adathalmazok kezelése, a vezetés munkáját segítő, racionális tartalommal bíró mutatószámok meghatározása. A mutatószámok alkalmazásának egyik fő célkitűzése, hogy az adatokban rejlő egyedi információkat tömörítsük, a folyamatok, események összefüggéseit a maguk komplexitásában ragadjuk meg. A mutatók magas aggregáltsági szintje azonban információ veszteséget okoz. A költségvetési szervek által ellátott feladatok összegzésére jelenleg alkalmazott szakfeladat rend, feladat oldali aggregáltsági szintje nem egységes. A magasan aggregált feladatok az átlagos mértéket lényegesen meghaladó módon nem rendelkeznek mutatókkal. A Belügyminisztériumban végrehajtott feladat felülvizsgálat eredménye alapján bizonyított, hogy az információ – az azt megtestesítő feladat és tevékenység- magas aggregáltsági szintje megnehezíti, többszörösen összetett feladatok esetében meggátolja a megfelelő mutató kialakítását. Ennek alapvető oka, hogy a feladat tartalma elveszti a mutatószám kialakítása szempontjából legfontosabb tulajdonságát, a homogenitást. Ennek következtében, pedig

megkérdőjeleződik,

hogy

az

esetlegesen

kialakított

mutató

naturális

mértékegységben vagy pénzben mérhető-e. Ez, pedig egy másik alapvető kritérium. A Balanced Scorecard mutatószám rendszernek a határőrségi hasznosítása során egyik legfontosabb előnye lehet, hogy a gazdálkodás hatékonyságára vonatkozó mutatók mellett20megjeleníti a külső célok teljesítését is, a társadalmi 20

Váczi és szerzőtársa lehetőségeket mutat be a költségvetési szervek elemzése során a mérlegből, a pénzforgalmi jelentésből és az analitikus nyilvántartásokból számítható mutatókra. Váczi Mária dr.- Koháriné dr.Papp Edit (1992): Könyvvezetés- Beszámoló- Elemzés- Controlling a költségvetési gyakorlatban. SALDO Budapest. 23

elégedettséget. A költségvetési szervek estében talán még nagyobb lehetőséget nyújt a vezetési folyamatok javítására, mint a piaci szektorban. A profitorientált vállalatok számára a pénzügyi nézőpont nem az egyetlen, de fontos, a gazdálkodás során a pénzügyi siker elérésében. A költségvetési szerveknél azonban ez nem célként, hanem korlátként jelentkezik. Ezeknél a szerveknél a kiadásokat a költségvetési kereten belül kell tartani. Értelemszerűen, a többi nézőpont is megfeleltethető a költségvetési szerveknél, hisz ügyfelek kiszolgálása, pl. útlevéligénylés, rendőri intézkedés,(„vevő”) a belső hatékonyság, a munka hatékonysága, szervezettség,(működési folyamatok) valamint az innováció és tanulás szintén kritikus pontok az intézményi tevékenység megítélésében. Az alkalmazhatóság elengedhetetlen feltétele, hogy az intézmény rendelkezzen jól definiált célokat megfogalmazó stratégiával. A „Határőrség Középtávú Stratégiája” kielégíti ezt az igényt. Ezzel megteremtette alapját egy lehetséges teljesítmény mérési rendszer kialakításának, amire feltétlenül szükség van mivel a Határőrség, más költségvetési szervekhez hasonlóan, pl. Rendőrség, nem rendelkezik az alapfeladatai ellátásával kapcsolatos kidolgozott és használatba vett költségvetési feladatmutatóval. A feladatmutatók kidolgozásának feltétele a pontos, egyértelmű, feladat meghatározás. A következő fejezetben megvizsgálom az „állami feladat” meghatározásának, meghatározottságának, a helyzetét.

24

2. Az állami (köz) feladatok meghatározásának áttekintése 2. 1 Az állam meghatározása Az állam kialakulásáról, működéséről, számos elmélet és számolatlanul sok mű született, az elmúlt idők során. Az államról alkotott elképzelések, a kialakult kép, szinte a kialakulásától kezdve ellentmondásos. Az elméletek, a politikai nézetek az állam teljes tagadásától, a totális államig mindent felölelnek. Az értekezésben nem cél ezen elméletek részletes bemutatása. Az állam jellemzőivel és szerepével csak annyit kívánok foglalkozni, amennyi segíti megérteni a későbbi felvetéseket. Magyary21szerint az állam a legmagasabb rendű társadalmi alakulat. Élete elvben örökkévaló, tagjai állandóan megújulnak. Georg Jellinek22szerint: ”Az állam, a földfelszín elhatárolt területén letelepedett, legfőbb hatalommal rendelkező, és ez által egységgé összefogott emberi sokaság.” Ennek alapján született meg a modern államra vonatkoztatható, tartalmi jelzőjétől független definíció, vagyis: az ÁLLAM egy meghatározott területen élő népesség felett gyakorolt közhatalom. László23szerint az „ideális” állam egyik definíciója lehet: a közérdekében közhatalmi alapon és eszközökkel ellátja azon feladatokat, amelyeket magánszemélyek, illetve önkéntes alapon működő szervezetek, vállalkozások nem képesek ellátni, vagy a feladat ellátása így oldható meg a legkevesebb erőforrás felhasználásával. Véleménye szerint ez a meghatározás megfogalmazza azt a követelményt, amelyet „Lincoln kritérium”-nak szoktak nevezni. Az állam „azt tegye meg az emberek számára, amit meg kell tennie, de amit ők maguk egyéni erőfeszítéseik révén egyáltalán nem vagy nem jól tudnak tenni.” 21

Magyary Zoltán Dr. (1923): A magyar állam költségvetési joga. Budapest. Georg Jellinek (1851-1911) német államjogász, egyetemi tanár. A pozitivista iskola híve volt. Új magyar lexikon 1960. 23 László Csaba (1994): Tépett vitorlák Aula Kiadó p. 21 22

25

2. 2 Az állam feladata. A fenti meghatározások alapján az államnak számos olyan feladattal kell foglalkoznia, amelyeket nem célszerű a piacra bíznia. Ezek magukba foglalják a közjavak biztosítását, melyek hasznából sokan részesednek, és „fogyasztásukból” nem lehet kizárni a társadalom tagjait. Klasszikus példaként az árvízvédelmi gátak és a rendvédelem említhető, de ide sorolhatjuk a közúthálózatot, vagy az oktatást és az egészségügyet is. Az államnak világos felelőssége van fontos társadalmi funkciók ellátásában. Azonban nem feltétlenül tudja önmagában betölteni ezeket a funkciókat, ezért e szolgáltatások biztosításában harmadik közreműködőt is bevonhat, mint például non-profit magánszervezeteket (iskolák, kórházak), vagy éppen profitorientált magáncégeket (autópálya építése és fenntartása, stb.). A közérdek biztosítását az állam nem csak közvetlen szolgáltatással, hanem a piac jogi szabályozása útján is gyakorolhatja. Az állami beavatkozás optimális mértékéről megoszlanak a vélemények, és az uralkodó nézetek is jelentős változáson mentek keresztül az idők során. A jóléti állam felfogása szerint nem elegendő csupán egy biztonsági hálót kifeszíteni a szegények alá, hanem a középosztály szélesítése és erősítése érdekében néhány bonyolult és drága szolgáltatást mindenki számára biztosítani kell – nyugdíjakat, egészségügyi ellátást, oktatást (a felsőoktatásig bezárólag), lakásépítési és lakhatási támogatásokat, közlekedési kedvezményeket. Nem világos ugyanakkor, hogy mekkora állami költekezés tekinthető méltányosnak egy ilyen, szélesen értelmezett biztonsági háló fenntartásához. A jóléti állam felfogását az elmúlt két és fél évtizedben számos kritikai észrevétel és jelentős támadás érte, a nyugati társadalmakban meg is kezdődött a jóléti intézmények karcsúsítása. Ennek során vetődött fel igényként, hogy meghatározzák az állam alapvető és kiegészítő feladatait. Alapfeladatnak azokat kell tekintenünk, amelyek nem, vagy csak nem kielégítően lehetne biztosítani piaci tranzakciókkal – ilyen

26

például az alapvető szabadságjogok biztosítása, beleértve a szerződési szabadságot és a magántulajdon védelmét, a jog uralmának megőrzése, a közjavak – mint például a rendvédelem – biztosítása. A kiegészítő szolgáltatások közé azokat a szolgáltatásokat sorolhatjuk, amelyeket a magánszféra is biztosítani tudna, de helyette részben, vagy egészben – különböző okokból – az állami szervek végzik. Az állam működése egy olyan láthatatlan társadalmi szerződésen24alapul, amelyben a társadalom tagjai, intézményei az állami feladatok ellátása érdekében lemondanak szabadságuk, önállóságuk, egy részéről és elfogadják az állam létéből fakadó következményeket. A társadalmi szerződés körüli feszültségek legfeljebb az állam rendszerének változását vagy az államot irányítók leváltását eredményezték, de az állam fennmaradása a társadalom eddig ismert fejlettségi szintjein nem kérdőjeleződött meg. Az állam szempontjából a leglényegesebb probléma, hogy az ellátandó feladatokat milyen szempontok alapján határozza meg. Az államháztartási reformoknak is folyamatosan kulcs kérdése az állami feladatok meghatározása. A reformok áttekintésénél erre még részletesen visszatérek. László25véleménye szerint a lincolni kritérium alapján látszólag könnyű a helyzet, a valóságban azonban felhívja a figyelmet néhány fontos tényezőre. A társadalom preferenciái nem egyértelműek, az egyes feladatok haszna nehezen „számszerűsíthető”, egymással közvetlenül össze nem mérhető. Ki tudja megmondani, mi hasznosabb és mennyivel? Ezer rendőrrel több az utcákon, öt iskolai tornaterem a gyerekeknek, vagy éppen harminchét km autópálya? Külön gondot okoz, hogy az állam teljesítményének a mérése rendkívül nehéz, egyes feladatoknál szinte lehetetlen, és olyan tényezőkre kell hagyatkozni, mint megérzés, politikai éleslátás. 24

A társadalmi szerződés az állam és a jog keletkezésének elmélete, amely szerint a társadalom, az állam és a jog az emberek közötti tudatos megegyezésen alapuló szerződés eredménye. A gondolat már az ókorban felmerült, (Szókratész, Epikurosz) legfejlettebb formáját a 17.-18. században érte el (Grotius, Hobbens, Rousseau). Akadémiai kislexikon 1990. 25 László Csaba (1994): Tépett vitorlák. Aula Kiadó Budapest. P. 22 27

Nem

egyértelműen

aggregálhatók

a

társadalom

céljai.

A

különböző

célfüggvények különböző állami feladat-ellátási és újraelosztási rendszert tételeznek fel. Figyelembe kell venni olyan, nem számszerűsíthető tényezőket is, mint az igazságosság. 2. 3 Az államháztartás. Amióta a társadalmi rétegződés olyan fokra jutott, hogy intézményesülten elvált az irányító hatalom és az irányítottak sokasága, vagyis létrejött az állam, azóta létezik államháztartás is. Az államháztartás az állam közhatalmon alapuló funkciójának ellátását szolgáló gazdálkodási rendszer, illetve pénzügyi mérleg. Az államháztartás a központi kormányzat, az elkülönített állami alapok, a társadalombiztosítás és a helyi önkormányzatok pénzügyi tevékenységét fogja át. Mérete, a bevételek és kiadások szerkezete, a kiadási célok, a költségvetési intézményhálózat és a költségvetési transzferek, az állam társadalmi szerepvállalása által meghatározott, illetve annak kifejezője. Az államháztartás a legtágabban értelmezett kormányzat gazdálkodásának rendszerét, másképpen fogalmazva az állampénzügyek összességét jelenti. Feladata a társadalom közös szükségleteinek ellátása, az ehhez szükséges forrásokat, pedig jellemzően közpénz, „az adófizetők pénze” biztosítja. Az államháztartás által ellátott feladatok köre, az állami szerepvállalás mértéke az idők folyamán jelentősen változott, és az országok között is igen nagy eltéréseket mutat. Míg kezdetben az állam leginkább a tradicionális feladatok (védelem, közigazgatás, igazságszolgáltatás) ellátására szorítkozott, a 20. század elejétől egyre nagyobb hangsúlyt kaptak a gazdaságpolitikai és a jóléti funkciók is. Az állam kiterjedtsége26függ az érintett társadalomban érvényesülő értékrendtől: az úgynevezett 26

Az állami szerepvállalás mértéke a társadalom életében. 28

angolszász országokban jellemzően kisebb, míg a kontinentális európai jóléti gazdaságokban nagyobb az állami szerepvállalás terjedelme. Magyarországon az államháztartás gazdálkodását az 1992. évi XXXVIII. törvény27az államháztartásról (a továbbiakban Áht.) szabályozza, amelyet az Országgyűlés a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak megteremtése szándékával alkotott, érvényesítve a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság alapelvét. Az Áht. értelmében a magyar államháztartást négy alrendszer alkotja: • a központi kormányzat, • az elkülönített állami pénzalapok, • a helyi önkormányzatok és • a társadalombiztosítás. Az államháztartás, illetve az alrendszerek költségvetése olyan pénzügyi terv, amely a feladat ellátásához teljesíthető jóváhagyott kiadásokat és a teljesítendő várható bevételeket tartalmazza, formailag, pedig mérlegként jelenik meg. Az államháztartás másfajta felosztása is lehetséges, ha azt vizsgáljuk, hogy az alrendszerek kompetenciája az ország egész területére, vagy annak csak egy kisebb egységére terjed-e ki. A nemzetközi statisztikai rendszerek az államháztartás alszektorokra bontásánál ezt a kritériumot alkalmazzák. Egy ilyen felosztás értelmében, megkülönböztethetjük az államháztartás központi és helyi szintjét. Az államháztartás központi szintjén található a központi kormányzat költségvetése (a központi költségvetés), az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás költségvetése. A helyi önkormányzatok (és a helyi kisebbségi önkormányzatok) és költségvetéseik alkotják az államháztartás helyi szintjét.

27

Kihirdetve: 1992. VI. 28. 29

László,281994-es könyvében ismerteti a magyar államháztartás működésének közelmúltját. Megállapítja, hogy 1960-ig a magyar gazdaságban direkt tervutasításos rendszer működött, az 1980-as években pedig kialakult a „szocialista” piacgazdaság, melynek hozadékaként a GDP arányában 60%-os volt az állami újraelosztás. Már a nyolcvanas években egyértelművé vált, hogy a magyar gazdaság ezt a mértékű állami újraelosztást nem bírja el. A lehetséges megoldások a probléma kezelésére László szerint: • az állami kiadások befagyasztása, feltételezve, hogy a piacgazdasági feltételi között a GDP növekszik; • a kiadások csökkentése; • az állami kiadások reálértékének csökkentése (az elinflálódás engedése), amely végeredményben fűnyíró szerűen érint minden ágazatot és intézményt. Ez utóbbi történt Magyarországon a kilencvenes évek elején, de a pazarlás csökkentése mellett ez együtt járt a feladatellátás színvonalának csökkenésével is, hiszen nem történt struktúraváltás. A szerző szerint azonban szükség van a tartalmi reformokra is, melyek során a konkrét feladatokat is felül kell vizsgálni: • Csökkenteni kell az állam önfenntartó funkcióját. • Át kell alakítani a szociálpolitikai rendszert. • Csökkenteni kell az újraelosztást. 2.3 A reform. A reform a fennálló rendet alapjaiban nem érintő társadalmi, politikai, gazdasági változtatás, újítás.29 Alapjuk az a felismerés, hogy az elérni kívánt célokat a hagyományos módon nem lehet elérni, vagy, hogy a régi célok olyan erőteljes akadályokba ütköznek, hogy tovább vitelük komoly problémák, kialakulását eredményezné. „A bölcs kormány ezt megelőzendő értékeli át céljait és gazdasági eszközeit, de a kormányok többsége csak

28 29

László Csaba (1994): Tépett vitorlák Aula Kiadó. p. 55-59 Magyar értelmező kéziszótár Akadémiai kiadó Budapest 2003. 30

krízis esetén hajlandó változtatni” (Arthur Lewis Nobel-díjas közgazdász30 megállapítása). Pete31szerint a reform célja az állam működésének hatékonnyá tétele, vagyis annak biztosítása,

hogy

a

társadalom

tagjaitól

elvont

erőforrások

olyan

állami

szolgáltatásokká transzformálódjanak, amelyek az átlag adófizető számára „megéri” a befizetett adót. A szerző úgy ítéli meg, hogy a magyarországi államháztartási reformmal kapcsolatos parttalan huzavona minden bizonnyal nem kis részben annak tudható be, hogy a rendszerváltással a magyar társadalom az állam központi tervgazdálkodását elutasította, és az alapvetően magántulajdonon alapuló piacgazdaság mellett tette le a voksát. Noha az, mindenki számára nyilvánvaló, hogy ez a tény az állam szerepkörét, kötelezettségeit alapvetően megváltoztatja, e tény rögzítésén túl az állami szerepvállalás pontos körvonalazása azóta sem történt meg. 2.4 Az államháztartási reform kísérletek áttekintése. 1987 őszén, az Országgyűlés illetékes bizottsága a költségvetés reformját igényelte, amely fokozott összhangot biztosít a kilencvenes években a gazdaság hazai és nemzetközi

helyzetét

meghatározó

fejleményekkel,

az

új

helyzetnek

és

követelményeknek megfelelően rendezi az állami intézmények és a társadalom közötti feladatmegosztást. Megteremti a társadalombiztosítási rendszer önállóságát, és megfelelő teret biztosít a gazdaságpolitikában a monetáris módszereknek. Azonban nyitva hagyta azt a kérdést, hogy a megfogalmazott követelmények hogyan érintsék a társadalmi viszonyokat, a szocializmus „alapelveit” és magát a politikai rendszert. A bizottság talán maga sem tudta ezeket megfogalmazni, vagy elkerülte, hogy ezt kimondja. 1988-ra tisztázódott, hogy a feladat kettős: egyfelől át kell alakítani a költségvetési jogot, másfelől az állami feladatok körét és ellátásuk módját.32 30

Sir (1963-tól) William Arthur (1915-1991.) A fejlődő országok társadalmi, gazdasági problémáival foglalkozott. A Nobel-díjat 1979-ben Th. W. Schultz -al megosztva kapta. 31 Pete Péter (1997): Az államháztartás feladatfinanszírozáson alapuló modellje. Közgazdasági szemle, XLIV. évf. p. 151 32 Hetényi István Dr. (1996): Tények és gondok 1995 végén. PM Tájékoztató. Államháztartási reform. p. 11. 31

László33szerint az államháztartási reform koncepció főbb elemei 1988-1989.-ben többek között a következők voltak: − az államháztartás újraelosztásának lényeges csökkentése; − törvényileg szabályozott demokratikus eljárási rend kialakítása a költségvetési döntéshozatalban és működésben; − az állami feladatok felülvizsgálata és újraszabályozása − modern finanszírozási és tervezési módszerek alkalmazása az intézményi gazdálkodásban

(nullbázisú

tervezés,

költség-haszonelemzés,

teljesítménymérés, teljesítmény szerinti finanszírozás); − az információs rendszer megújítása. A politikai változások alapvető gazdasági és közigazgatási változásokat is eredményeztek: • A piacgazdasági intézményrendszer megteremtése (tulajdon és bankrendszer átalakítása). • A

közigazgatás

szervezetének

és

működésének

a

piacgazdasági

és

demokratikus követelményekhez való igazítása. • A közszektor decentralizációja, az önkormányzati rendszer megteremtése; • Jogi reformfolyamat – dereguláció. A közszektor reformok első lépcsőjében tehát a feladat, a nyugati országokra jellemző intézményrendszerek megteremtése volt. A reformok második szakasza már nagyobb hangsúlyt helyezhetett az új típusú központi és önkormányzati igazgatás és közszolgáltatások működési, anyagi és személyi feltételeinek kialakítására, a születő polgári társadalom és a piacgazdaság igényeinek megfelelően. Kelet-Európai összehasonlításban Magyarországnak „könnyebb dolga” volt, mint egyes posztszocialista országoknak, hiszen a piacgazdaság kezdeti elemei már a nyolcvanas években jelen voltak a magyar gazdaságban (adórendszer, társasági szabályozás, stb.). A közigazgatás szervezetének és működésének a piacgazdasági és demokratikus követelményekhez való igazításának fontos lépése volt a költségvetési jog 33

László Csaba (2001): Vargabetűk az államháztartási reform tízéves történetében. Közgazdasági szemle. 10. szám. p. 849. 32

átalakítása, amely „az 1990. évi CIV. törvény a Magyar Köztáraság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól” szóló törvénnyel vette kezdetét. Az új rendszerű törvény az indoklásában kimondta, hogy az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény. (továbbiakban Ápt.) elavult, nem felel meg az akkori viszonyoknak.34 A helyébe lépő Államháztartási Törvény azonban még előkészület alatt volt a kiadását 1992-re tervezték. Az 1991. évi költségvetést viszont már nem lehetett a régi módon jóváhagyni és a végrehajtását szabályozni, ezért hatályon kívül helyezte az Ápt. legtöbb, erre vonatkozó szabályát, illetve az átmeneti időszakra módosította azokat. Ezért született az a megoldás, hogy 1991. évre az éves költségvetési törvény vállalja fel az Államháztartási Törvény hiányából fakadó űr betöltését. Így a törvény eredeti feladatától eltérően nemcsak az előirányzatok és normatív előírások adott évre szóló meghatározására szolgált, hanem általános eljárási és hatásköri kérdésekben, valamint a végrehajtás szabályozásában is szerepet vállalt. Az értekezés tárgya szempontjából kiemelkedő jelentőségű változás volt az Ápt. 8.§-a (1) bekezdésének módosítása. Az eredeti (1) bekezdés részletesen meghatározta az állami költségvetés által finanszírozandó feladatokat. 35 Az Ápt. végrehajtási rendeletének R. 8.§-a szerint, (1) A társadalmi közös szükségletek kielégítésére előirányzott pénzeszközök a központi és a tanácsi költségvetési szervek feladatainak ellátását, valamint a társadalombiztosítási 34

Állami költségvetés 1991: Pénzügyi Szakoktató és Kiadó Vállalat, Budapest. p. 168. 35 Az állami költségvetés végrehajtása a központosított jövedelmek újraelosztása útján segíti társadalom- és gazdaságpolitikai céljaink elérését: • a gazdasági lehetőségekkel összehangoltan megalapozza az egészségügyi, a szociális, az oktatási, a tudományos, a kulturális, valamint a gazdasági és kommunális feladatok ellátásának pénzügyi feltételeit, ezen feladatokat ellátó intézmények szolgáltatásaival, továbbá pénzbeli társadalmi juttatásokkal segíti a lakosság ellátását, életszínvonalának emelését és azt, hogy megteremtődjenek a gazdasági tevékenység általános feltételei, • rendelkezésre bocsátja az államhatalmi és az államigazgatási szervek működéséhez, az ország védelméhez, valamint a társadalom érdekében végzett egyéb tevékenységekhez szükséges pénzeszközöket, • hozzájárul az állam gazdaságfejlesztő tevékenységéhez, • indokolt esetben támogatást ad meghatározott népgazdasági és társadalmi feladatok és tevékenységek ellátásához, • gondoskodik az állam nemzetközi kapcsolataihoz fűződő pénzügyi feladatoknak az ellátásáról s az ezekből adódó, valamint egyéb – jogszabályban meghatározott – pénzügyi kötelezettségeknek a teljesítéséről.

33

szolgáltatások teljesítését szolgálják. (2) Az Ápt és e rendelet alkalmazása szempontjából társadalmi közös szükségletnek tekintendők az egészségügyi-szociális, az oktatási, a tudományos-kutatási, kulturális, művészeti, sport-, társadalombiztosítási, kommunális feladatok ellátása, továbbá az igazgatási, jog- és rendbiztonsági, valamint védelmi szükségletek és a gazdasági ágazatok egyes tevékenységei. A módosítás szerint: (1) Az állami költségvetésben a/ állami feladatok finanszírozására; b/ nem állami szerv részére jogszabályban lehetővé tett állami feladat ellátására; c/ vállalkozók részére gazdaságpolitikai célok teljesítésének érdekében; d/ pártok, társadalmi szervezetek, egyházak, alapítványok támogatására kiadás irányozható elő. Az indoklás szerint a törvény jelentősen egyszerűsíti a költségvetés kapcsán előírt állami feladatok meghatározását, a jövőben csak azt kívánja szabályozni, hogy milyen célokra irányozható elő kiadás.36 Az Áht. 9. §-a a következőképpen határozza meg az állami feladatok tartalmát és az ellátás módját. (1) Az államháztartás körébe tartozó állami feladatot az állam részben vagy egészben a költségvetési szerveken keresztül látja el, vagy ellátásának pénzügyi fedezetét részben vagy egészben, közvetlenül vagy közvetve biztosítja. (2) Az állami feladatok tartalmát és követelményeit külön törvények írják elő. Az Áht. 87.§ (1) bekezdésében meghatározza a költségvetési szerv fogalmát. „A költségvetési szerv az államháztartás részét képező olyan jogi személy, amely a társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló jogszabályban, határozatban, alapító okiratban (a továbbiakban együtt: alapító okirat) meghatározott állami feladatokat alaptevékenységként, nem haszonszerzés céljából, az alapító okiratban 36

Állami költségvetés 1991: Pénzügyi Szakoktató és Kiadó Vállalat, Budapest. p. 153. A Központi költségvetési szervek fejezetnél a következő olvasható. „A költségvetési előirányzatok feszítettsége, a felgyülemlett feszültségek halaszthatatlanná teszik az államháztartás reformját, az állami feladatok, garantált ellátások szakmai törvényekkel alátámasztott újraszabályozását. Ez a jogalkotási folyamat természetszerűleg időben elhúzódik. A központi költségvetési szervek feladatainak újbóli meghatározása, ágazati összetételének módosulása mellett rövidebb hosszabb távon konstrukcionális változásokra is szükség van.”

34

megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, az alapító okiratban rögzített illetékességi és működési körben, feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel végzi” Ez a meghatározás már a „társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló jogszabályra, határozatra és alapító okiratra” szűkíti az állami feladat meghatározását. Mi is a társadalmi közös szükséglet? Általában, a társadalomnak és tagjainak történelmileg változó, a termelés fejlődésével növekvő és mindinkább szerteágazó igényei a társadalom által megtermelt anyagi termékek és kulturális javak iránt.37 Azonban visszaidézve az Ápt. szerinti meghatározást, „társadalmi közös szükségletnek tekintendők az egészségügyi-szociális, az oktatási, a tudományos-kutatási, kulturális, művészeti, sport-, társadalombiztosítási, kommunális feladatok ellátása, továbbá az igazgatási, jog- és rendbiztonsági, valamint védelmi szükségletek és a gazdasági ágazatok egyes tevékenységei.” az a meggyőződés alakulhat ki, hogy a jogalkotó eredeti szándékában elbizonytalanodott. Így tehát nem általában a szakmai törvények határozzák meg az állami feladatokat, hanem csak a fenti ágazatokat szabályzó törvények? Ez a bizonytalanság vezethetett az Áht. máig ható alapvető hiányosságához, hogy nem határoz meg kritériumokat, követelményeket, és feltételeket az állami (köz) feladatok

megfogalmazásával,

az

állami

szerepvállalás

mértékének

meghatározásával, a feladat ellátás módjával, a hozzá rendelt intézmény (ek) státuszával, és az ahhoz szorosan kapcsolódó gazdálkodási tevékenységekkel kapcsolatban. Ezt a hiányosságot nem pótolta az 1998. decemberében, az Áht.-hoz képest jelentős késéssel megjelent 217-es kormányrendelet38sem, miközben erre az időszakra már szinte lezárultak az ágazati törvénykezések. További probléma, hogy a meghatározás egy - megítélésem szerint - jelentős ellentmondást tartalmaz, de legalábbis félreértésre adhat okot. Elgondolkodtató a jogszabály, határozat és alapító okiratot kifejezések használata. Az Áht. 9.§ (2) bekezdés az állami feladat meghatározására egyértelműen törvényt határoz meg. 37 38

Új magyar lexikon. 12. kiadás, Akadémiai Kiadó Budapest. p.338. 217/1998. (XII. 30) Korm. rendelet az államháztartás működéséről. 35

Az Áht. 88.§ (1) bekezdése alapján, költségvetési szervet alapíthat az Országgyűlés, a Kormány, a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője, - általában miniszter - a helyi önkormányzat, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a köztestület. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1.§ (1) bekezdése szerint, a fenti szervezetek egyikének a határozata sem törvény de még csak nem is jogszabály, és természetesen az alapító okirat sem az. Ugyanakkor a „jogszabály” használata is kérdéses miután a törvényen kívül, a kormány-, a miniszteri-, és az önkormányzati rendelet is jogszabály. Az értekezésnek nem célja ezen „ellentmondások” feloldása, csupán adalékul szolgál az érvényben levő szabályozás kritikájához. A 90-es évek elején két ízben született olyan program, amely a jogi- eljárási reformon túlmenő

átalakulás

igényeit

igyekezett

kifejezni.

Az

elsőt

Rabár

Ferenc

pénzügyminiszter 1990. októberi szubvenció felszámolási tervét,39a kormány nem fogadta el. Szamuely-Csaba40szerint, ebben ─egyebek mellett─ az is erőteljesen kifejezésre jutott, hogy 1918─1919. 1945─1949. és 1956─1957. után a magyar társadalomnak egyszerűen elege lett mindenfajta kísérletezésből. Mind a választási pártprogramok elemzése mind a korabeli szakmai átmenettel kapcsolatos viták összegzése kimutatta a gyökeres fordulatokat, elutasító közmegegyezést. Ebben a fentiek mellett a kormányzati és az ellenzéki értelmiségi holdudvar átfedése is megjelent, ami az ország mérete és a Kádár-korszak közösségteremtő viszonyai ismeretében korántsem volt meglepő. 39

A tervezet egyértelműen elvetette a reprivatizálást, az export és a bérek, felszabadítását szorgalmazta, ezen túlmenően azonban valamennyi érdemi kérdésben elnapolta az állásfoglalást. Még elvi távlatként, vázlatosan sem merült fel az állam, gazdasági szerepének újraértékelése, az államháztartás révén megvalósuló túlzó és teljesítményellenes újraelosztás mérséklése. Így ez töredéke sem volt a korabeli lengyel, cseh vagy orosz kiigazításoknak és mégis a taxis blokádhoz vezetett, alig három hónappal a demokratikus kormány megalakulása után 40 Szamuely László-Csaba László (1998): Rendszerváltozás a közgazdaságtanban- közgazdaságtan a rendszerváltozásban. Közgazdasági Szemle Alapítvány. p. 142 36

A második program (a Kupa-programra elkeresztelt tervezet főszöveg részében, az intézményépítést megalapozó jogszabályok kerültek) ezt a programot sem el nem fogadták, sem el nem vetették, a végrehajtásra azonban a kormány nem érzett kötelezettséget. 1992-ben hirtelen megnőtt a költségvetés hiánya, ami sürgősebb intézkedéseket követelt. Az államháztartási reform helyett az államháztartás konszolidációja került előtérbe. 1993-ban új feladat is megjelent és a kormány Államháztartási Racionalizálási Bizottságot hozott létre. A bizottság feladata volt, hogy világítsa át az intézményeket és tegyen javaslatot azok átszervezésére. Sajnos ez a bizottság sem működött érdemben. „1993-ban és 1994-ben is a GDP belső felhasználása évente egytizedével (!) haladta meg a megtermelt szintet. Ezzel a Kádár-korszak legrosszabb éveit, -1956-ot és 1974et- is alulmúlva, két egymást követő esztendőben duplázott. A két év alatt felhalmozott 8 milliárd dolláros fizetési hiányt a jegybank által kimutatott 1993. évi 8,1 milliárd dolláros (1994. évi 10,1 milliárd dolláros) kivitelhez képest kell értékelni ─ e számok önmagukért, beszélnek”.41 Hetényi42szerint elkerülhetetlenné vált, hogy az államháztartási reform fogalmát, feladatát mielőbb operacionalizálják, jól definiált részproblémákra bontva és a megoldásokat összekapcsolva. 1994. végén a kormány Államháztartási Reform Bizottságot állított fel a pénzügyminiszter vezetésével. 1995. márciusában a „Bokroscsomag” bár elsősorban válságot kezelt, megcélzott reformértékű lépéseket is.

41

Szamuely László-Csaba László (1998): Rendszerváltozás a közgazdaságtanban- közgazdaságtan a rendszerváltozásban. Közgazdasági Szemle Alapítvány. p. 148. 42 Hetényi István Dr. (1996): Államháztartási reform. Tények és gondok 1995 végén. PM Tájékoztató. P.13. 37

A koncepció a korábbi törekvésekhez képest annyiban is jelentősnek nevezhető, hogy felismeri a fiskális politikai szigor43szükségességét, tagadja, hogy egyedül a monetáris politika,44hatásos lenne. Az államháztartás kiadási oldalának csökkentéséből levezeti az államháztartási reform szükségességét, ugyanis a fiskális megszorítások csak abban az esetben hozhatnak tartós eredményt, ha együtt járnak a közszolgáltató intézmények hatékonyabb működésével, a központi költségvetés szervek hatékonysági tartalékait felszabadítják, a szolgáltatások finanszírozása teljesítményelven történik, valamint az igénybe vevőt reális önköltség alapú árral terhelik meg. Ennek hiányában a kiadások csökkentésére kizárólag a fűnyíró-elv alkalmazásával nyílik lehetőség, melyek a szolgáltatások minőségének romlását eredményezik, és a pénzügyi egyensúlyt csak ideiglenesen javítják. A reformmunkák az alábbi fő területeket ölelték fel: 1. A költségvetési gazdálkodás reformja. Megjelent a Közbeszerzési törvény, az Áht. módosítása javította az államháztartás információs és tervezési rendszerét. Létrejött a Kincstár, melynek fő feladatai közül az „egységes államháztartási számvitel

és

információs

rendszer

működtetése

és

könyvvezetés

az

államháztartás szereplői számára” a jelen pillanatig nem valósult meg. A feladat újból meghatározásra került a 2118/2006-os Kormányhatározattal. Eltelt tíz év és a kialakult helyzetre jellemző, hogy az eredeti határidők már módosításra kerültek, és bizonyos belső problémák miatt, (a Kincstár és az ilyen projektek kezelésére létrehozott PM Informatikai Szolgáltató Központ között meglévő illetékességi vita) ez a határidő is kétséges.

43

Fiskális politika: az államháztartás kiadásai és bevételei kialakításának folyamatát jelenti, amelyeknek célja, hogy elősegítse a konjunktúraciklusok csillapítását, és hozzájáruljon a magas foglalkoztatási szintű, inflációmentes gazdaság fenntartásához. Ennek automatikus eszközei közé tartoznak a jóléti transzferek vagy az adópolitika eszközei közül a progresszív adók. A diszkrecionális (közvetlen) költségvetési politika eszközeihez sorolhatjuk: a közmunkákat, a foglalkoztatási programokat és az adókulcsok változtatását 44 Monetáris politika: főként a kereskedelmi bankok tartalékai és például a kamat szabályozásával fejt ki anticiklikus hatást. Alapvető célja: a pénz- és hitelpolitika megakadályozza, hogy a pénz a gazdaságban nagyobb zavarokat idézzen elő, magyarán: a külső egyensúly megteremtése és megtartása a gazdasági növekedéshez. Közvetlen eszközei: kamatszabályozás, hitelplafonok rendszere. Az indirekt eszközök: kötelező tartalékráta változtatása, a kötelező tartalék, stb.

38

2. A

költségvetési

intézmények

körének

és

gazdálkodási

ösztönzési

rendszerének reformja. A főbb kérdések: a) a költségvetési intézmények körének átvizsgálása és a nem intézményi formában

legcélszerűbben

megoldható

feladatok,

intézmények

kiszervezése;45 b) takarékos és teljesítményre ösztönző létszám és bérgazdálkodás;46 c) ésszerű anyagbeszerzés és a beruházási tevékenység újraszabályozása; d) a költségvetési gazdálkodás hatékonyabb ellenőrzése. 3. A gazdasági életbe való túlzott és túldifferenciált, direkt beavatkozások csökkentése (támogatások, adókedvezmények). 4. Az adórendszer és az adóigazgatás fejlesztése, a szürke gazdaság adózó gazdaságba való átvezetése. 5. A jóléti meritórikus javakat47nyújtó rendszerek reformja. 6. Az államélet modernizálásának kérdései, a centralizáció decentralizáció ésszerűbb arányainak kialakításával, egységesebb és hatékonyabb államhatalmi és államigazgatási funkcióellátással és az önkormányzatok feladatkörének kiigazításával, szervezetének javításával és ehhez igazodó finanszírozási rendszer kiépítésével. Szamuely-Csaba48szerint az államháztartási reform átfogó tervezete ugyan - másfél éves szakmai előkészítés után - végre konkrét formát öltött, ámde a politika egyre erősödő kompromisszumkészsége a nagy átalakítási programok elhalasztására vezetett. Választás előtt, pedig nem szokás nagy átalakításokba fogni. Az átmenet ezúttal - a kommunizmus építéséhez vezetőtől eltérően - az 1989─1995. közti időszakban lezárult Magyarországon. Kezdőpontja a pluralizmus jegyében készült hároméves 45 Az a) pont feladatai a mai átalakítási folyamatban éppen az ellenkező előjellel történik. Bebizonyosodott

ugyanis, hogy ahol szinte csak kizárólag az állam a megrendelő, ott nem alakult ki az igazi piaci környezet. A létrehozott Kht-k, és GT-k nagy részének a bevételi forrása jelentős részben (80-95%) a költségvetés. A működésük ugyanakkor csak közvetetten befolyásolható, és az ellenőrzés is bonyolultabb, mint a költségvetési szervek esetében. 46 A b) pontban jelzett kérdésekben érdemi változás nem következett be. A 2007-ben zajló törvény módosítási csomag a felmerülő problémák egy részét kezeli, de az intézménytípusokhoz kapcsolódó foglalkoztatási formák liberalizációja még várat magára. 47 Meritórikus javak: Olyan javak vagy szolgáltatás, ahol a kormányzat a fogyasztásnak más jelentőséget tulajdonít, mint az egyén. Ezért a fogyasztást a kormányzat ösztönzi, pl ártámogatással, vagy korlátozza magas adóval vagy akár adminisztratív úton (alkohol, dohány). 48 Szamuely László-Csaba László (1998): Rendszerváltozás a közgazdaságtanban- közgazdaságtan a rendszerváltozásban. Közgazdasági Szemle Alapítvány. p. 148. 39

liberalizációs és piacépítési terv, végpontja, pedig a Bokros-csomag, amiben immár a megszilárdult piacgazdaság és demokrácia viszonyai közt vetődött fel a jóléti állam reformja, azaz a modellválasztás. Az átmenet szakaszát ekképpen lezártnak ismerte el az OECD, amikor 1996. márciusától - alapos részterületi elemzések után - a piacgazdaságok elitklubjába fogadta Magyarországot. Az elmúlt közel egy évtizedben számos kísérlet történt az állami feladatok felülvizsgálatát is magában foglaló kormányzati intézkedésekre. A Kormány az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azt megalapozó intézkedésekről 2004-ben jegyzőkönyvi határozatot fogadott el, amelynek alapján a Pénzügyminisztérium szempontrendszert készített a szervezeti korszerűsítéshez. Az államháztartás egyensúlyi helyzetének javításához szükséges rövid és hosszabb távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat módosításáról, továbbá a közszférát érintő szervezeti átalakítások folytatásáról szóló 2044/2005. (III. 23.) Korm. határozat megerősítette a feladatot, az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat pedig tételes végrehajtást és vizsgálatokat rendelt el. A kormány által felállított Állami Reform Bizottság a közfeladatok felülvizsgálatáról szóló 2229/2006. (XII. 20.) kormányhatározatnak megfelelően ismételten kísérletet tesz az állami feladatok felülvizsgálatára. Az állami feladatok felülvizsgálatának célja, hogy az állam a megfelelő tevékenységeket, az optimális szinten, a leghatékonyabban végezze el. A kulcsfontosságú feladatokra koncentrálva, növelje azok hatékonyságát, míg az ebbe a körbe

nem

tartozó

feladatok,

tevékenységek

kiszerződésre,

privatizálásra,

decentralizálásra, vagy adott esetben centralizálásra kerüljenek. A felülvizsgálat keretében sort kell keríteni például: • a jogszabályokon, illetve egyéb vállalásokon alapuló feladatok körének, mértékének racionalizálására,

40

• a feladatellátáshoz kapcsolódó túlzott követelményszintek mérséklésére, ha nincs konkrétan meghatározott minimum elvárás ott annak rögzítésére, • a feladat-ellátás inputját és outputját jellemző, létező mutatószámok számba vételére és bemutatására, • a feladatok ellátási formájának újító módon történő megvalósítására, • egyes közvetlen módon (költségvetési szerv által) nyújtott közszolgáltatásoknak az üzleti és civil szféra általi elláthatóságára. A feladat-felülvizsgálat során nem csupán a közvetlen feladat-ellátást szükséges áttekinteni, hanem az állami/önkormányzati felelősség és/vagy finanszírozás mellett ellátandó feladatok körét is a vizsgálat tárgyává kell tenni. A feladat aktualitását és fontosságát az jelzi, hogy a konvergencia programban49a Kormány vállalta, hogy a kisebb létszám és az átalakuló intézményrendszer hatására a közszféra egészének működési kiadásai (bérjellegű kiadások, járulékok, dologi kiadások) a GDP 2006. évi 18,4%-áról 2009-re 15,2%-ára mérséklődnek. 2.4.2 Az államháztartási reformok gazdasági környezete. A rendszerváltás következtében létrejött új gazdasági berendezkedést, illetve annak kialakulását nagymértékben meghatározza a lezajlott változás jellege, lefolyása. Magyarországon ugyanis az átalakulás – tágabb értelemben vizsgálódva – már az 1968-as „új gazdasági mechanizmus”-sal kezdetét vette, melynek következtében –kis mértékű - elmozdulás következett be a piaci viszonyok irányába.50 Az 1980-as években megindult, az évtized végén kiteljesedő erőteljesebbé váló átalakulás kapcsán fontos kiemelni, hogy a meghatározó szerepet a hatalom, a politikai szféra játszotta, az átmenet végig. Bizonyos részleteit tekintve, ha nem is teljesen tudatos, de felülről irányított folyamat maradt. Ebben a tekintetben eltérés tapasztalható a szovjet utódállamok, vagy a balkáni térség átalakulásához képest, ugyanis ott a pénzügyi és 49

A Magyar Köztársaság 2006. szeptemberi aktualizált konvergencia programja. http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf/portalarticles/65A74F762A184D9BC12571D500458245/$File/Konverge ncia%20program%202006%20szeptember_társvitára_aug_25_rev1.pdf 2007. február 22. 50

Kornai János több tanulmányában kiemeli az 1968-as reformkísérlet jelentőségét (Felhasznál irodalom 27. Kornai (1993.), 28. Kornai (1998.), 29. Kornai (2004.)) 41

adminisztratív kapacitások súlyos károsodása kísérte végig a tranzakciót.51 Ezzel szemben Magyarországon erőszakmentes, „bársonyos forradalom” zajlott le, melynek következtében a régi politikai vezetés maradványain demokratikus politikai berendezkedés

jött

létre,

bármennyi,

elsősorban

politikai

diszharmóniát

is

eredményezett napjainkra. A gazdasági átmenetet vizsgálva olyan sajátosságokat szükséges először kiemelni, amik az új gazdasági berendezkedés szempontjából kulcsfontosságúak voltak. A kiindulópontot egy olyan ország képezi, mely jelentős külső adósságállománnyal és emellett belső egyensúlyi, - ezen belül, pedig súlyos ágazati - problémákkal küszködik, makrogazdasági mutatói rosszak. Ez a szocialista rendszer hozományának, a piaci koordinációt háttérbe szorító bürokratikus koordinációnak - ami az árrendszer koordináló, piactisztító hatásának kiküszöbölését jelentette - valamint a vállalati területen tapasztalható puha költségvetési korlátnak tulajdonítható. Ezen jellemzők levezethetőek a politikai berendezkedés sajátosságaiból, melyeket a magyar olvasó előtt, ismertnek tételezek fel. A vizsgált évtized alatt az ország modern gazdaságtörténetének egyik legsúlyosabb válságát élte meg, mely közel 20%-os visszaesést jelentett a gazdasági teljesítményben, tartósan kétszámjegyű inflációt hozott, a munkanélküliség emelkedésével és pénzügyi instabilitással párosult. Magát a folyamatot, illetve annak jellemzőit tekintve elmondható, hogy Magyarország végig nyitottságot mutatott, melynek következtében a régióba érkező külföldi tőkebefektetések jelentős része hazánkba érkezett. Ezt a momentumot elősegítette a gazdasági keretfeltételek gyors átalakítása, a piaci viszonyok kialakítására irányuló határozott törekvés, valamint ezzel párhuzamosan a megfelelő intézményrendszer kiépítése. A makrogazdasági folyamatok feletti ellenőrzést, a hatalmon lévő kormányok mindvégig megtartották. Súlyos hibának nevezhető ugyanakkor, hogy egyik kormány sem volt képes határozott, számon kérhető formában megfogalmazott, következetes gazdaságpolitikát folytatni. 51

A téma részletesebb kifejtése megtalálható: Greskovits Béla (1998): Kétarcú demokratikus kapitalizmus Magyarországon. Magyarország Évtizedkönyve. I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. p. 42-56. 42

Erre mindössze az 1995-ös egyensúlyjavító intézkedések hozhatók fel példaként. A sikert azonban beárnyékolja a korábban tapasztalható tétlenség következtében előálló kényszerhelyzet. Az 1988-1998. közötti időszakban nem igazán található jövőkép típusú program, az egyes intézkedések meghozatalában a pénzügyi-gazdasági kényszerítő erőknek nagyobb szerepe volt. Ezt ugyanakkor némileg enyhíti az a tény, hogy az ország a rendszerváltást követően súlyos társadalmi problémákkal küszködött, melyek nem tették lehetővé egyes - gazdaságilag racionális - döntések meghozatalát.52 Az 1988-92. közötti időszakot joggal lehetne a transzformációs visszaesés53éveinek nevezni. Magyarország korábbi keleti piacainak nagy részét elvesztette, ami egyes szerzők szerint a 20%-os teljesítménycsökkenésből önmagában 10-12%-ot okozott.54 Ennek következtében egy sor kapacitás vált feleslegessé, melynek külső- és belső versenyképtelensége (importverseny) megnehezítette az azokat birtokló állami és magán vállalatok helyzetét. Mindez abban az időszakban következett be, amikor a kapitalista fejlődés megindítása a gazdaság mozgósító képességének gyors emelkedését kívánta volna. A vállalatok eladósodása továbbgyűrűzött az alultőkésített bankrendszerre, melynek következtében a banki követelések egész tömege vált behajthatatlanná. A kormányzat a kialakult helyzetre lineáris megszorítások alkalmazásával reagált (fűnyíró-elv), vállalva a költségvetési deficitet, valamint a külső adósság és/vagy a saját valuta gyors inflálódását.

52

Ilyen volt, amikor 1991-ben a rubelelszámolású piac összeomlott, a behozatal drasztikusan visszaesett, az olajárak jelentős mértékben emelkedtek. Ezek a tényezők egyenként is komoly nehézségek forrásai, de így jelentős feszültség halmozódott fel a gazdaságban és a társadlomban. 53 Kivétel nélkül valamennyi posztszocialista országban súlyos gazdasági recesszió ment végbe. Szembeötlő, hogy a hanyatlás lefutása mennyire hasonló valamennyi országban, holott a kiinduló állapot és a konkrét körülmények tekintetében nagyon különböző országokról van szó. Hasonló a termelés hanyatlásának története Lengyelországban, amely a „sokkterápia” iskolapéldája és más Magyarországon, ahol fokozatos volt az átmenet. Súlyosan visszaesett a termelés azokban az országokban, amelyek nagy nemzetközi adóssággal indultak, de Romániában és Csehországban és Szlovákiában is, amelyeket pedig az átmenet kezdetén nem nyomasztotta ez a teher. Visszaesett a termelés ott, ahol a politikai fordulat előtt nem volt reform, de ott is ahol sokéves reformfolyamat ment végbe. Mivel a jelenség lényegesen eltér a gazdasági hullámzás elméleteiben eddig megismert esetektől, megkülönböztetésül, Kornai transzformációs visszaesésnek nevezte el. Kornai János(1993.): Transzformációs visszaesés: egy általános jelenség vizsgálata a magyar fejlődés példáján; Közgazdasági Szemle, 40. évf. 7-8.sz. p. 569-599. 54 A téma részletesebb kifejtése megtalálható: Antal László (1998): Az átmenet évtizede (Kormányok, programok, gazdasági folyamatok). Magyarország Évtizedkönyve. I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. p. 57-81. 43

Az időszak kétségtelen eredménye, hogy létrejött a kétszintű bankrendszer, az új társasági törvény, a jegybanktörvény, a versenytörvény, a hitelintézeti törvény, sor került az adóreformra, mely a nyugati normákhoz igazította az adórendszert. A piacgazdaság keretének és intézményrendszerének viszonylag gyors megteremtése a többi kelet-európai országgal összehasonlításban egyedülállónak bizonyult, ez tekinthető a korszak legnagyobb gazdaságpolitikai erényének. Utólag mérlegelhető egy lassúbb átalakulás alternatívája, mely a nyitást fokozatosan, a hazai ipar védelme mellett valósította volna meg. Ez azonban nem tett volna lehetővé ilyen

nagy

mértékű

külföldi

tőkebeáramlást,

mely

drasztikusabb

negatív

makrogazdasági mutatókkal szembesítette volna az ország vezetését. Az 1992-1994. közötti időszakot a romló egyensúlyi viszonyok jellemezték. A pénzügyi stabilitás követelményének háttérbe szorítása mellett egy gazdaságélénkítő kísérlet történt. Ennek eredményeképpen – tekintve, hogy a növekedés feltételei nem voltak adottak – 1993-94-ben drámai romlás következett be a fizetési mérlegben, az államadósságban és az államháztartási hiányban. A magas államháztartási deficit maga után vonta az államadósság növekedését, hiszen a túlköltekezést csak külső forrásból lehetett finanszírozni. Tekintettel arra, hogy hazánk exportképességének növekedése a túlköltekezéssel nem tudott lépést tartani, az ország fizetőképessége veszélybe került. Az 1994-1998. közötti időszak első éve a kiigazító, egyensúlyjavító intézkedések halogatásának tekinthető, mely a politikai vezetés elszántságának hiányát tükrözte. A szükségesnél kisebb fiskális kiigazításra került sor, az elkészült pótköltségvetés jóval szerényebb mértékű korrekciót tartalmazott. A helyzet valódi súlyosságát a kormány csak fokozatosan ismerte fel és el. 1995.-ben megkezdődött az új pénzügyminiszter nevével fémjelzett stabilizációs csomag, az úgynevezett „Bokros csomag” bevezetése. Fontos megemlíteni, hogy az intézkedések túlnyomó többsége közgazdaságilag is indokolható volt, sok esetben inkább a kormánypárt politikai berendezkedésével volt ellentétes. Erre jó példa a tandíj bevezetése, mely széleskörű tiltakozást váltott ki. Ugyanakkor, ha figyelembe vesszük, hogy mértéke nem nevezhető jelentősnek (ahol igen, ott a rászorultság elv figyelembe

44

vételével tandíjmentesség vagy más formában történő kompenzáció valósult meg), valamint a felsőoktatás finanszírozásának egy részét azokra hárította, akik ténylegesen részesültek benne. A program a kezdetben az egyensúly helyreállítása érdekében az adóbevételek növelésén keresztül operált, ugyanakkor a későbbiekben az államháztartási kiadások szűkítésére helyezte a hangsúlyt, felismerve, hogy az államháztartási hiány mértékét a kiadási oldal szűkítésével egyidejűleg kell stabilizálni. A program további eleme a külső adósság törlesztése a privatizáció felgyorsításából származó bevételek felhasználásával. A privatizációs gyakorlatban ennél fogva gyökeres változás történt, a magánosítás körébe bevonták a nagy elosztó hálózatokat és a bankrendszert is. A program egyetlen kérdéses momentuma a magyar gazdaság reakciósebessége, a gazdaság szereplőinek reagálása a szűkített belső keresletre, valamint a tervezett privatizációs bevételek időbeli teljesülése. A reagálási sebesség a program hitelességén is múlott, melyet többen erősen megkérdőjeleztek. Ennek oka, hogy az átlagember nem a makroszintű javulást, hanem saját életkörülményeinek változását tekinti meghatározónak. Ebben, pedig rövidtávon nyilvánvalóan nem következhetett be javulás. Több gazdasági szakember túlreagálásnak minősítette a programot, valamint megjelent az a kritika is, mely szerint a koncepció fontos társadalmi szempontokat mellőz.55 Véleményem szerint ennek ellenkezője mellett is szólnak érvek, hiszen a koncepció preferálta a rászorultság elv érvényesítését, ami a szociális érzékenység megnyilvánulásaként is interpretálható. A stabilizációs program végül - ami a makrogazdasági helyzetet illeti - meglepően sikeresnek bizonyult, az államháztartási hiány mérséklődött, a fizetési mérleg és az eladósodottság

mutatója

jelentős

javulást

mutatott.

Az

egyensúlyjavító

intézkedéseknek ára is volt, a lakossági fogyasztás drámaian csökkent, és összességében a GDP 10%-kal elmaradt az 1989-es értéktől. A válsághelyzet elmúltával ismét előtérbe került az államháztartási reform megvalósítása. Még 1996-ban megkezdte működését a Magyar Államkincstár, 55

A téma részletesebben megtalálható: Ferge Zsuzsa (1998): Szociálpolitika, 1989-1997. Magyarország Évtizedkönyve. I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány. p. 554-570. 45

valamint részeként az Államadósság Kezelő Központ. Sor került a nyugdíjreformra, életbe lépett a közbeszerzési törvény. Utóbbi elveiben ésszerűnek mondható, ám gyakorlati megvalósítása és hatása a gazdasági racionalitás szempontjából igencsak kétséges. Több kérdésben azonban nem született elmozdulás. Ide sorolható a helyi önkormányzatok átalakítása, az egészségügy finanszírozási rendszerének reformja, az állami támogatások EU konform átalakítása. Nyilvánvalóvá vált továbbá, hogy a szakapparátusok nem igazán érdekeltek a reform előkészítésében, szükségességét sem érzik. A reformfolyamatok elmaradását – és ennek következtében az államháztartás kiadások csökkenésének meghiúsulását – ellensúlyozta az egyre kedvezőbb makrogazdasági összkép,

mely

az

export

dinamikus

növekedésében,

az

exportszerkezet

korszerűsödésében, valamint a dezinflációs folyamatban érhetők tetten. A fizetési mérleg kedvező alakulása, a külföldi tőkebeáramlás a reform folytatásának szükségességét tompította. A stabilizációs intézkedéseket követő, 1997-98-ra tehető időszakra elmondható, hogy az átalakulás – néhány részlettől eltekintve – sikeresen lezárult, a magyar gazdaság stabilnak látszó növekedési pályára került. A növekedés motorja a piacgazdasági keretek gyors kiépülése, valamint az ennek következményeként jelentkező jelentős mértékű külföldi tőkebeáramlás volt. Az egyik legsúlyosabb probléma azonban a korábban említett államháztartási reform kiteljesedésének elmaradása volt. Ezáltal az állam a fent említett szolgáltató jellegű intézmények létrehozását, és az ebből következő hatékony működést nem teremtette meg. Ez potenciálisan komoly veszélyforrást jelentett, hiszen a versenyképesség fokozása érdekében az ellátandó állami feladatok körét, az államigazgatás méretét, az állami intézmények kiadási igényét csökkenteni kellett és kell ma is. Ahhoz, hogy a megalapozottság követelménye teljesülhessen mindenekelőtt a mérhetőséget szükséges garantálni, azaz a gazdálkodás intézményi szintű pontos

46

megítélésére lett volna szükség. Ehhez a keretet a kiadások decentralizált formában (feladatokra lebontva) történő mérhetősége teremtheti meg. A mérhetőségből egyenesen következik a hatékonyégi tartalékok azonosítása, mely alapot ad a megfelelő átalakítási, korszerűsítési programok beindítására. Erre azonban a stabilizációt követően nem került sor. Az elmaradás legfontosabb oka véleményem szerint

a

relatíve

kedvező

makrogazdasági

helyzet

következtében

előálló

„kényelmesség”, melyet hosszútávon rövidlátóságnak is lehetne nevezni. A külföldi tőkebefektetések elapadásával ugyanis - mint az a későbbiekben be is következett ismételt nyomás nehezedett az államháztartásra. A magyar gazdaság 2000-2006. között ugyan fejlettségi szint tekintetében folytatta a dinamikus felzárkózását az EU átlaghoz, de a versenyképességi rangsorban nem javította helyzetét. Vértes56szerint Magyarország legnagyobb versenyhátránya az, hogy az állami tevékenységet a pazarlás és a reformnélküli forráskivonás jellemzi. Nincsenek teljesítménykritériumok, nincs mérés és nincs valódi érdekeltség. A nagy elosztó, szolgáltató

rendszerek

működése

irracionális

és

folyamatosan

deficites.

A

nyugdíjrendszert 10-20 éves távlatban pénzügyi csőd fenyegeti. Az infrastruktúra fejlesztése lassú, fajlagos költségei irreálisan magasak. A regionális különbségek fokozódnak. Mindez - más tényezőkkel együtt - elképesztően nagy (a GDP 6-10%-a közötti) államháztartási hiányhoz, számottevő államadósság növekedéshez és súlyos pénzpiaci bizonytalanságokkal járó külgazdasági egyensúlyhiányhoz vezetett. Ugyanakkor az állam ezen „túlvállalásával” párhuzamosan az állampolgárok általában elégedetlenek a kínált szolgáltatásokkal, az állam működésével. Ez nyilvánvalóvá teszi, hogy a szervezet méretének csökkentésén felül, mind a működési hatékonyság, mind pedig a vállalt feladatok lényegesen jobb priorizálása terén további reformlépésekre van szükség. 56

Vértes András (2006): Versenyképesség-2015 Tézisek. Magyarország 2015 jövőképek. Fehér könyv. MTA Szociológiai Kutatóintézet Budapest. p. 11. 47

Ez esetben azonban a körülmények mások: ismét kényszerhelyzetben kell cselekedni, de ezt a kényszert már az Európai Unió is erősítette. Az Európai Uniós tagságból adódó jogszabályi követelményeknek megfelelve a tagállamok minden évben stabilitási, illetve az eurót még nem bevezetett tagállamok konvergencia programot nyújtanak be a Tanács és a Bizottság részére. Magyarország az előírt menetrend alapján 2005 decemberében elkészítette konvergencia programját. A Tanács a programról kinyilvánított véleményében javasolta, hogy a lehető leghamarabb és legkésőbb 2006. szeptember. 1.-ig nyújtsa be aktualizált konvergencia programjának módosítását, amely azonosítaná az ország középtávú kiigazítási pályájával teljes mértékben konzisztens konkrét és strukturális intézkedéseket. A tanácsi vélemény figyelembe vételével a Kormány a hagyományos menetrenden kívül 2006. szeptemberére elkészítette a 2005. decemberi konvergencia program módosított változatát. Az 1088/ 2006. (IX. 11.) Korm. határozat 2.) pontja felhatalmazta a pénzügyminisztert, hogy a programot, a Kormány nevében nyújtsa be az Európai Unió Bizottságának és Tanácsának. 2. 5 Következtetések Az elemzések alapján megállapítható, hogy Magyarországon békés politikai-gazdasági rendszerváltozás erőszakmentes, „bársonyos forradalom” zajlott le. A poszt-szocialista országokban a reform első lépésében a demokratikus intézményrendszer és a piacgazdaság működéséhez szükséges alapvető feltételeket kellett megteremteni. Ez gyors elmozdulást igényelt a központi gazdaságirányítás felől a piacgazdasági környezet felé. A közszektor reformjainak első lépcsőjében tehát a feladat a nyugati országokra jellemző intézményrendszerek megteremtése volt. A reformok második szakasza már nagyobb hangsúlyt helyezhetett az új típusú központi és önkormányzati igazgatás és közszolgáltatások működési, anyagi és személyi feltételeinek kialakítására, a születő polgári társadalom és piacgazdaság igényeinek megfelelően. 1989─1995. közti időszakban lezárult Magyarországon az átmenet. Kezdőpontja hároméves liberalizációs és piacépítési terv, végpontja, pedig a Bokros-csomag,

48

amiben a megszilárdult piacgazdaság és demokrácia viszonyai közt vetődött fel a jóléti állam reformja. A jóléti állam felfogását az elmúlt két és fél évtizedben számos kritikai észrevétel és jelentős támadás érte, ennek során vetődött fel igényként, hogy meghatározzák az állam alapvető feladatait. Megállapítható, hogy Magyarországon -lásd leírtak- következtében visszatérően voltak kezdeményezések az állam által ellátott feladatok felülvizsgálata érdekében, azonban ezek eredményeit, ha voltak, az intézményrendszer folyamatos feladat-generálási kényszere mindig felülírta, illetve ezek nem épültek be szervesen a tervezési logikába. Nehezíti a helyzetet, hogy a kialakult jogi környezet az állami feladatok meghatározását illetően bizonytalan. Így az a vizsgált időszak kezdetétől napjainkig, minden egyes reform kísérlet kritikus eleme volt és ma is az. A feladat és az azt végrehajtó intézményrendszer felülvizsgálati igénye szorosan összefügg a gazdaság teljesítő képességének alakulásával. Mindez megnyilvánul az alábbi időszakokban: ¾ 1988-89-ben, amikor a szocialista gazdaságirányítási rendszer az összeomlás határára került, ¾ 1991-ben, amikor a rubelelszámolású piac összeomlott, a behozatal drasztikusan visszaesett, az olajárak jelentős mértékben emelkedtek. Ezek a tényezők egyenként is komoly nehézségek forrásai, de így jelentős feszültség halmozódott fel a gazdaságban és a társadalomban egyaránt, ¾ 1995-ben, miután 1993-94-ben a Kádár korszak legrosszabb éveit alulmúlva, két év alatt 8 milliárd dolláros fizetési hiány halmozódott fel és ¾ 2006-ban, amikor a nagy ellátó rendszerek működése folyamatosan deficites, a nyugdíjrendszert a csőd fenyegeti, az infrastruktúra fejlesztése lassú és drága, az államháztartási hiány megközelíti a GDP 10%-át, számottevően nőtt az államadóság, amely okok következtében az EU új konvergencia program készítésére kötelezte Magyarországot. A felülvizsgálathoz kapcsolódó reform kísérletek visszatérő oka a túlköltekezés. Célja csökkenteni az állam önfenntartó funkcióját, átalakítani az ellátó rendszereket és

49

csökkenteni az újraelosztást. Az azonos ok és cél igazolja, hogy az elmúlt 20 év alatt az államháztartási reform területén, ezen belül az állami szerepvállalás átalakításában átütő sikert, maradandó eredményt nem sikerül elérni. A túlköltekezés felszámolása az ellátó rendszerek hatékonyságának növelése, megfelelően kézbenntartott, ellenőrzött mechanizmusok alkalmazásával képzelhető el. Feltétel, hogy a döntések, széleskörű és megalapozott információk alapján szülessenek és a végrehajtás során, mérni tudjuk a hatékonyságot. Alapvető fontosságú, hogy a döntési szinteknek megfelelő költségelemzést tudjunk végezni. A gazdálkodás tekintetében az elsődleges információs bázist a számvitel jelenti. A következő fejezetben áttekintem a jelenleg alkalmazott rendszert.

50

3. A teljesítmények mérése 3.1 A költségelemzés gátjai A költségelemzés során feltételezzük, hogy a szükséges alapadatok az érintett szervezetek számviteli nyilvántartásaiban rendelkezésre állnak, vagy legalább is azokból levezethetőek. Ha ebből a szempontból vizsgáljuk meg a számvitelben rendelkezésre álló vagy abból előállítható adatokat, azt tapasztaljuk, hogy a költségvetési szervek számvitele elsősorban dokumentálási célorientált. Ez azt jelenti, hogy a tevékenység mindenekelőtt arra irányul, hogy a rendelkezésre bocsátott pénzeszközökkel a jogszabályokban

nagyon

részletesen

és

szigorúan

meghatározott

módon

elszámoljanak, illetve annak felhasználását precízen dokumentálják. Az adatok csak pénzforgalmi szempontból biztosítják annak vizsgálatát, hogy az adott költségvetési szerv a kiadási és bevételi célokat (előirányzatokat) mennyiben teljesítette. A módszer nem vizsgálja a pénzforgalom mögött, annak közvetítésével lezajló tényleges gazdasági folyamatokat, így nem képes tájékoztatást adni a folyamatok mibenlétéről, mozgásaik, változásaik tendenciáiról, valós költségeiről és mindezek eredményeként azok hatékonyságáról. Ennek hatására nem mérhető szervezetszerűen a célok, és azok elérése érdekében felhasználásra kerülő erőforrások arányossága, egymásnak történő megfelelése. A feladatok végrehajtásában a költségek és ráfordítások ismeretének hiánya elfedi a helytelen, rossz vezetői döntéseket, utat nyit a pazarlásnak, az erőforrások nem megfelelő csoportosításának és végső soron a valós eredmények nélküli felesleges felhasználásának. A helyzet anakronizmusát jelzi, hogy mindez, az esetek döntő többségében, a végrehajtók, vagy a döntéshozók tudtán kívül, vagy éppen ezzel ellentétes törekvéseik eredményeként következik be. A jelenlegi helyzet fő veszélye és ennek megfelelően a továbblépés legfőbb akadálya épp abban van, hogy az érintetteknek nincs tudomásuk arról, hogy az általuk művelt vagy vezetett terület - az alapvető állami szolgáltatások teljesülése ellenére valójában

51

rosszul működik. Ez az esetek döntő többségében csak akkor válik nyilvánvalóvá, ha egy-egy ilyen szolgáltatás teljesítésében komoly strukturális jellegű problémák, fennakadások jelentkeznek. 3. 2 Teljesítmény, illetve hatékonyság mérése Abban az esetben, ha elfogadjuk, hogy minden gazdálkodás alapvető célja az, hogy a rendelkezésre álló erőforrásokat, az adott feladat megoldása érdekében, a lehető leghatékonyabban használja fel, akkor ennek igaznak kell lennie a költségvetési szférában is. A végcél a költségvetési gazdálkodás területén természetesen nem a minél nagyobb profit elérésében van, hiszen ez a kategória a közszolgálatban nem értelmezhető. Ennek helyébe az állami szolgáltatások - a közszolgáltatás - minél magasabb szintjének elérése lép. A költségvetési szervek feladata tehát nem a források felhasználási szintjének minél nagyobb mértékű folyamatos leszorítása, hanem az, hogy a rendelkezésre álló forrásokból a lehető legmagasabb szintű szolgáltatásokat biztosítsák, a társadalom számára nyilvánvalóan elismerhető, elfogadható szinten. Az azonos forrásból minél magasabb szintű, vagy nagyobb mennyiségű szolgáltatás biztosítása a költségvetési szervek esetében azonban ténylegesen ugyanazokat, vagy egymáshoz nagyon hasonló gazdasági folyamatokat igényel, mint vállalkozások esetében: az azonos eredmény elérése, minél kevesebb erőforrás felhasználásával. Bár mozgásfajtájában másként (profit orientációtól vagy előirányzat betartási kényszertől hajtva), de tartalmát tekintve mindkét szféra csak úgy tudja ezt elérni, ha tevékenységükben egységnyi eredménynövekedéshez egyre kevesebb erőforrást használ fel. A vállalkozásoknál az erőforrás-felhasználás csökkenése eredményt, ezen keresztül profitnövekedést, a költségvetési szerveknél az egységnyi szolgáltatásokhoz szükség csökkenő erőforrás-mennyiség több, vagy magasabb színvonalú szolgáltatásteljesítést eredményez. Ez a rendelkezésre álló erőforrások optimális elosztásában, hatékony igénybevételében, de nem feltétlenül a felhasznált erőforrások csökkentésében jelentkezik.

52

A rendelkezésre álló erőforrások felhasználása a működés és a hozzá kapcsolódó gazdálkodás központi kérdése. Ennek megfigyelése, folyamatainak rendszerezése, követése és elemzése eredményei alapján a vezetői döntés szükségességének, azok helyének,

idejének

és

tartalmának

jelzése

minden

állami

intézmény

működtethetőségének elengedhetetlen feltétele. Mivel minden - még a legegyszerűbb tevékenység is erőforrás-felhasználással jár, melynek nagysága, ideje, üteme pontosan követi a folyamat végrehajtását. Az erőforrások rendelkezésre állása, valamint felhasználása legpontosabban a költségek alakulásában ragadható meg, ezért a költségek és az azokhoz kapcsolódó közgazdasági vizsgálati és elemzési infrastruktúra az egész problémakör meghatározó attribútuma.57 Ezt a tételt erősíti, hogy az állam által nyújtott szolgáltatások, konkrétabban az egyes költségvetési szervek teljesítményeit, ellentétben a vállalkozói szektorral, nagyon nehéz vagy egyáltalán nem lehet pénzértékben kifejezni, mivel az állam által vállalt funkciók teljesítését nem lehet forgalmi árbevételként értékelni. A költségvetési szervek működése során keletkező haszon pénzegységben történő kifejezhetetlensége miatt nem járható út a költség/haszon elemzés vállalkozói területről történő adaptálása. A költségvetési szerveknek nincs lehetőségük a teljesítmények és az ennek érdekében felmerülő költségek közvetlen összehasonlítására, mert ebben az összefüggésben a mai ismereteink szerint az állami szervek teljesítménye pénzben, értékben, haszonban egzakt módon nem értelmezhető. Az

eredményesség

mérésének

fő

színtere

ezért

a

költséggazdálkodás

hatékonyságának mérése, összehasonlítása és elemzése. Ezek az adatok ugyanis minden intézményi tevékenység során jól megragadhatók, alakulásuk arányosan követi a materiális folyamatokat, ezért azok ezzel jól jellemezhetők. A költségek alakulásának megfigyelése, a fentieken túl képet ad a legfontosabbról: az erőforrásokkal való gazdálkodásról, a feladatok közti elosztásuk arányosságáról, felhasználásuk ésszerűségéről. Ebben az értelemben minősíti a vezetést és a vezetőket is.

57

Valaminek lényegi, szükségszerű tulajdonsága. Magyar Értelmező Kéziszótár. Akadémiai Kiadó Budapest (1987). p. 74. 53

A költséggazdálkodás szempontjából a közszolgálat területén tehát nem az alsó fedezeti pontot58minél inkább meghaladó fedezet elérése a követelmény, hanem az alsó fedezeti ponton történő leghatékonyabb működés biztosítása a fő cél, mivel a költségvetési támogatás nagysága az adott gazdálkodási évben változatlan, fix tényezőként van jelen (ellentétben a vállalkozások árbevételével). Ezért a költségvetési szervek tevékenységének nem feladata a minél nagyobb árbevétel (költségvetési támogatás) elérése, hanem a meghatározott mértékű támogatás (bevétel) minél hatékonyabb,

minél

több

vagy

magasabb

szintű

eredményt,

társadalmi

megelégedettséget hozó felhasználása. A költségek időbeni, és térbeli összehasonlítása útján meghatározhatóvá és mérhetővé válnának a költségvetési szervek teljesítményei, hatékonyságuk és eredményességük. Így a költségek közvetítésével megalapozott, egzakt adatokkal alátámasztott döntések hozhatóak, a gazdálkodás, ennek alapján a szervezetek működésének javítására. Nem igaz tehát az az általánosan elterjedt nézet, hogy a költségvetési támogatás főösszegén belül a költségvetési szervek tevékenysége nem lehet költségérzékeny. A valóságban ez a költségérzékenység a szolgáltatások mennyiségében és minőségében jelenik meg, azaz magas költségek mellett kevés, vagy több, de alacsonyabb szintű szolgáltatás valósulhat meg, míg a költségek racionalizálásával növelhető a szolgáltatások mennysége, és emelhető a minősége. 3. 3 Költségvetési számviteli rend sajátossága A költségvetési szervek költség-érzékenysége azonban a döntéshozók többsége előtt rejtve marad, mivel az összes feladatra, rendelkezésre álló összes erőforráson belül, a költségvetési számviteli rend nem ad részletes képet az egyes feladatokra felhasznált ráfordításokról. Ennek alapján a döntéshozók előtt nem jelenik meg közvetlenül, hogy egy-egy döntésük milyen mértékben vette igénybe a rendelkezésre álló erőforrásokat, így az sem válik előttük láthatóvá, hogy a tényleges felhasználás arányban állt-e az elérendő céllal, voltak e felesleges, vagy nem az adott cél érdekében felmerült 58

A fedezeti pont: a bevételi és a költségfüggvény metszéspontja, vagyis az a pont, ahol az intézmény működése során sem megtakarítása, sem adósság állománya nem keletkezik. 54

ráfordítások, összességében annyit és csak annyit használt-e fel a forrásokból, amennyi a kívánt cél eléréséhez feltétlenül szükséges volt. Az összes feladatra felhasznált összes költség megfelelőségének szemlélete ezért elfedi a ráfordítások aránytalanságait, prioritásaik figyelmen kívül hagyását, a felhasználások tényleges szükségességének mértékét, mivel a rossz döntések eredménye nem jelenik meg plasztikusan az eredmény azonnali csökkenésében (vállalkozásoknál az árbevétel visszaesésében ez azonnal érzékelhető). Az alacsonyabb színvonalú, vagy csökkenő mértékű szolgáltatások a költségvetési szférában nem váltják ki - az esetek döntő többségében - a társadalom azonnali és olyan éles reakcióját, mely érzékelhetővé tenné az eredmény visszaesését. Ez azonban nem jelenti azt, hogy nem következett be pazarlás. Ennek kiküszöbölése csak úgy érhető el, ha az egyes állami szolgáltatások, az ezek megvalósítására irányuló vezetői és végrehajtói tevékenységek költségei közvetlenül, az adott szolgáltatáshoz, vagy tevékenységhez kapcsoltan a döntéshozók előtt megjelennek. Csak a folyamatos költségmegfigyelés és elemzés, valamint a visszacsatolás eredményei biztosítják a költségvetési szervezeteknél is a gyors beavatkozás, vagy egyáltalán a beavatkozás lehetőségét a gazdasági folyamatokba annak érdekében, hogy azok a kitűzött célok irányában legyenek vezethetők. Annak ellenére, hogy a költségvetési szférában a piaci hatások kevésbé, érvényesülnek, elengedhetetlen e területen is a közgazdasági megfontolásoknak lényegesen nagyobb érvényesülési teret biztosítani. E követelmények érvényesítésének ma alapvetően ellentmond a költségvetési számvitel jogszabályokban elrendelt rendszere, mely a költségvetési szervek területén felszámolta az üzemgazdasági szemléletű és az ezen alapuló, költség- megfigyelés feladatait. A költségvetési számvitel pénzforgalmi szemléletének általánossá tétele azt jelentette, hogy benne sem, időben sem értékben nincs különbség a kiadás és a költség között.

55

3.3.1 A működő tervezési folyamat megalapozatlansága A probléma nagyságát jelzi, hogy az üzemgazdasági költségadatok hiánya miatt az elemi költségvetésbe csak igen nagy pontatlansággal becsült és igen sok szubjektív elemet tartalmazó, sokszor minden egzakt indokot nélkülöző "tapasztalati" tervezési adatok kerülnek be, melyeknek igen laza a viszonyuk a valós gazdálkodási folyamatokhoz. A legalsó, elemi tervezési szinten ilyen megalapozatlanul meghatározott költségvetési igények, a hierarchiában felfelé haladva már az elemi szintet követő első-második vezetési szinten is, - mivel azok tényleges üzemgazdasági tartalmukról ezeken a szinteken már egyáltalán nem áll rendelkezésre információ - egyre inkább normákként kezdenek működni, melyeket a továbbiakban egyetlen felügyeleti szerv sem bírál felül. Abban az esetben, ha ezek az igények nem haladják meg a pénzforgalmi szemlélet alapján meghatározott pénzügyi előirányzat-kereteket, a megalapozatlan, de legalábbis nagyon sok bizonytalansági elemet, vagy esetleges adatot tartalmazó elemi költségvetésekből felépülnek a mind magasabb, végül a tárcaszintű költségvetések. Az így jóváhagyott költségvetések eredménye a rendkívül sok évközi átcsoportosítás, a gazdálkodás normativitásának hiánya, és a gazdálkodás irányításában, szervezésében a kézi vezérlés túlburjánzása, az improvizáció. Az ilyen módon történő tervezést a pénzforgalmi szemlélet - saját szempontrendszere miatt - nem kifogásolja, míg az üzemgazdasági szemlélet ezt már a legalsó szinten sem tűri el. Nyilvánvaló, hogy a fenti tendencia érvényesülése nem azt jelenti, hogy a költségvetési szervek intézményi költségvetései és az ezek igényeire épülő központi költségvetéseinek nincs, vagy kevés köze van a valós feladatok, támasztotta tényleges anyagi-pénzügyi igényekhez. Jelenti azonban azt, hogy a biztosított pénzügyi források csak egészében és tendenciáiban fedik le a feladatokat, részeiben azonban csak azok valamilyen távolságú környezetében mozognak. Ez azt eredményezi, hogy a pénzügyi

56

források állandó allokációja jelentős veszteségek, a munkaszervezésben, pedig folyamatos kapkodás forrása, amely végső soron a pazarlás és a hiány egyidejű jelenlétének végső oka a gazdálkodásban. A probléma gyökerét nem a pénzügyi számvitel léte, hanem az üzemgazdasági szemléletű számvitel hiánya jelenti.59 Kétségtelen, hogy a pénzforgalmi jellegű könyvvitel biztosítja azt, hogy a Kincstár folyamatosan ellenőrizni tudja a pénzforgalmi előirányzatok és teljesítésük folyamatát. Ez az állami költségvetés szempontjából megkerülhetetlen feladat, hiszen a közpénzek felhasználása kontrolljának mai ismereteink szerint ez az egyetlen járható útja. Ugyanakkor

a

pénzforgalmi

szemléletű

számvitelből

teljesen

kimaradt

az

üzemgazdasági folyamatok főkönyvi nyilvántartása. Igaz, hogy ezt a vonatkozó, kormányrendelet nem teszi kötelezővé, bár nem is tiltja. Az esetek többségében, azonban ami nem kötelező, az rendszerint el is marad, annak ellenére, hogy napjainkra a döntéshozatalban e többletinformációkat a gazdasági célszerűség megkívánná. A probléma lényege az, hogy a kiadások pénzforgalmi szemléletű könyvelése jelenleg nem teszi lehetővé évközben a költségadatok generálását a költségvetési szervek nyilvántartási rendszeréből, miközben a költségvetési tervezés, az év- közbeni gazdálkodás és a szűkös források megfelelő csoportosítása ezt megkövetelné. Az intézményi, de az irányítás minden felsőbb szintjén is, az összes költség alakulásának értékelése, a költségek változásának szakfeladatonkénti és költségnemenkénti vizsgálata, a közvetlen, közvetett (általános) költségek alakulásának bemutatása, viselkedésük leírása, viszonyítása, összehasonlítása, a különféle fajlagos költségek kimunkálása nem csak információkat ad a vezetés kezébe. Az információn túl lehetőséget is biztosít a költségek ésszerű, a feladatok tényleges igényeihez igazodó elosztására, indíttatást ad a költségkímélő megoldások keresésére. A pazarló felhasználás személyhez, szervezethez kötődéseinek láthatóvá tételével ösztönöz annak felszámolására. 59

A Maastrichti Szerződésben, (hivatalos nevén „Szerződés az Európai Unióról” Maastricht, 1992. február 7.) deklaráltan megjelenik az üzemgazdasági számvitelre történő áttérés követelménye az Európai Uniós tagállamok körében. 57

Konkrét számviteli-szakmai szempontból az alapproblémát a kiadások és a költségek évközben történő megkülönböztetésének hiánya, a költségviselő szakfeladatoknak az elemzési igényekhez viszonyított alacsonyszintű tagoltsága, valamint az jelenti, hogy a költséghelyi nyilvántartások sem tartalmukban, sem részletezettségükben nem képezik le az alapvető tevékenységekkel kapcsolatos üzemgazdasági folyamatokat. Ennek megfelelően, gyakorlatilag egyetlen tevékenység-folyamatról, vagy forrást felhasználó eszköz működéséről sem lehet hitelesen kimutatni annak valós költségét. Az okokat tovább vizsgálva az is megállapítható, hogy a kiadások könyvelésekor egyes folyó kiadásokat a felmerülésük pillanatában költségként is lehet értelmezni. Ilyenek az illetmények és az egyéb személyi kiadások, a karbantartási és energiaszolgáltatási költségek. Ezek közös jellemzője, hogy a pénzügyi kiadás gyakorlatilag a felhasználással egy időben jelentkezik, ezért a pénzforgalmi szemléletű számvitelben ezen a címen könyvelt kiadások az üzemgazdasági szemléletű számvitelben is közvetlenül költségként értelmezhetők. Nem így van ez, azonban a tárgyi eszközök és a készletfelhasználások, valamint az amortizáció

költségként

nyilvántartásánál,

a

történő

pénzforgalmi

elszámolásánál. szemléletben

Ezek

adatainak

alkalmazott

főkönyvi

nyilvántartás-

egyszerűsítések ugyanis meggátolják a tényleges beruházási és anyagköltségek számbavételét. 3. 4 A vezetői számvitel A problémák megoldására, - figyelembe véve, hogy a jelenleg működő pénzforgalmi szemléletű számvitel elengedhetetlen a költségvetési gazdálkodás rendszerében – egy lehetséges megoldás: a vezetői számvitel létrehozása. Ez a vezetésorientált, üzemgazdasági szemléletű számviteli rendszer kialakítását jelenti. Történetét tekintve a vezetői számvitel a 19. század végén Angliában kialakított

58

költségszámítási technikákból fejlődött ki. A költségfelosztás a 19. század második felétől azért vált fontossá, mert a technikai fejlődés következtében a helyi üzletkör kibővült, ezzel együtt a szervezeti méret is növekedett, s természetesen a felhalmozódó közvetett költségek is, így egyre kevésbé volt egyértelmű a termékek önköltsége. A vezetői számviteli kutatások virágkora Amerikában az 1950-es évek végétől az 1970es évek közepéig terjedt. Bartók

Nagy60definíciója

rendszerszemléletben

szerint

kialakított

a

vezetői

szervezési,

számvitel

tervezési,

fogalmán

elszámolási,

olyan

értékelési,

információszolgáltatási rendszert kell érteni, amelynek célja, hogy a vezetők (menedzsment), valamint a szervezeti egységek részére a tevékenység ellátásához szükséges (döntéshozatalt, tervezést, ellenőrzést, értékelést segítő) adatokat, információkat biztosítsa a teljesítmények és az eredmény maximalizálása érdekében. A vezetői számvitel fő céljaként az önköltségszámítást, a döntéshozatalt elősegítő információk nyújtását – amelyeknél az állandóság, a pontosság, az alkalmazhatóság, a világosság és időszerűség a fő követelmény –, a tervezést és ellenőrzést jelöli meg. Chadwick61a vezetői számvitelt többek között a következőképpen jellemzi: • Az általa nyújtott rendszeres információáramlás lehetővé teszi a vezetőknek, hogy a lehető leghamarabb reagáljanak a felmerülő problémákra vagy helyzetekre. Konzultálni kell az információ felhasználóival, a vezetőkkel, hogy felmérjük az információ iránti igényeiket, a szükséges információk időzítését stb. • Tanácsot ad a vezetőknek, ismerteti a döntések és alternatív cselekvési lehetőségek gazdasági következményeit és a megvalósítással kapcsolatos egyéb információkat. • A jövőre vonatkozó elképzelések, előrejelzések alapján elősegíti az elvárt teljesítmény tervezését, majd a tényleges adatokkal való összevetését. • A vezetői számvitel nem egy egzakt tudomány, az előállított információk többsége szubjektív. A vezetői számvitel nem elsődleges fontosságú része a 60 61

Bartók Nagy András (1997): Vezetői számvitel. SALDO, Budapest. p. 244. Chadwick Lesli (1999): Vezetői számvitel. Panem-Prentice Hall, Budapest. p. 211. 59

döntéshozatalnak, hanem csak egy azok közül a vezetőség igényeinek kiszolgálására

létrehozott

eszközök

közül,

amelyek

elősegítik

a

megalapozottabb döntéseket. Ez a számvitel koncepcionálisan nem az időszaki elszámolások végrehajtása érdekében működik, hanem középpontjában a valós, materiális folyamatok számviteli adatainak gyűjtése és nyilvántartása áll. A vezetői számvitel keretében: • célszerű kidolgozni és átvállalni például, a Számviteli Törvény 1992. évi bevezetésével a szervezetek pénzügyi, számviteli tevékenységének területén felszámolt

üzemgazdasági

szemléletnek,

a

költségek

megfigyelésével

kapcsolatos feladatait, • ebben fokozatosan ki lehet alakítani a szakfeladatok kívánt mértékű bontását, úgy, hogy azok az elemzések során gazdaságilag értelmezhető, megfelelő bontású részfolyamatok legyenek, • előállíthatóak

a

teljesítménymutatók,

szakfeladatokhoz és

az

ezekre

kapcsolódó történő

feladatmutatók

ráfordítások

és

figyelésének,

nyilvántartásának, elemzésének rendszere. Ezeknek a költségadatoknak olyan részletezetteknek kell lenniük, hogy alapadatként kezelhetőek legyenek a szintetikus költségmutatók, az egyes szakfeladatokra jutó egységköltségek és általános költségek kimutatásához. Belőlük olyan költségnormákat lehet képezni, melyekből minden tevékenység, minden összetett költsége felépíthető. A vezetői számvitelnek tehát választ kell adnia arra a kérdésre, hogy az alaprendeltetésből származó szakfeladatok végrehajtása, mekkora ráfordítással és milyen hatékonysággal történt. Az ennek alapján végrehajtott elemzésnek fel kell tárnia, a feladat-mutatókra és teljesítménymutatókra jutó ráfordítások alakulását és a vizsgált szakfeladatok költségeit, befolyásoló tényezőket. Információt kell biztosítania minden

vezetési

szinten

arról,

hogy

a

szakmai

feladatokkal

kapcsolatos

ráfordításokban miként érvényesült a racionalitás, a szükségszerűség és a takarékosság. A tartós negatív tendenciák, belső aránytalanságok alapján, időben fel kell hívnia a figyelmet mindazon tényezőkre, amelyek a költségek alakulását

60

kedvezően, vagy kedvezőtlenül befolyásolják. A vezetői számvitel keretében az elemzések információszükségletének megfelelő mélységű, minél több és sokrétűbb, jól átlátható és kézben tartható költséghelyet és költségviselőt kell képezni. Ezáltal minden vizsgált szinten lehetőség nyílna, és pontosan kimutathatóvá válna az általános költségek konkrét feladatokhoz rendelt nagysága. A teljes körű, vagy legalább is nagy felbontottságú költségszerkezet ismerete, láthatóvá tétele, önmagában is fegyelmező erővel hatna a jelenlegi "nagy kalap" elv érvényelülésével szemben. Ha láthatóvá válik például, hogy a rosszul szervezett munka miatti többlet gépjármű kilométer, üzemanyag-felhasználás, humán, energia, papír, gépóra és egyéb költségfelhasználás abszolút értékben és a szakfeladatok költségeihez viszonyítva, milyen arányt képviselnek, akkor ezek az információk a vezetést önmagukban is a felesleges felhasználások megszüntetésének irányába szorítanák. 3.4.1 A vezetői számvitel segítségével kialakítható új tervezési folyamat A

valós

költségek

ismerete

alapján

meg

lehetne

célozni

egy

egységköltség62számításon alapuló gyors erőforrás-tervező rendszer kialakítását, amely gyakorlatilag a legalacsonyabb szinttől a legmagasabb vezetés szintjéig egyaránt működőképes lehetne. A rendszer lényege, hogy az egyes feladatokra jutó egység költségmutatók biztosítanák a feladatok finanszírozásához szükséges pénzkeretek pontos megtervezésének lehetőségét, és a feladatokhoz igazodó erőforrás allokációt. Amennyiben a vezetői számvitel biztosítja a költségadatokat, akkor ebben a rendszerben tetszőleges bontásban, mélységben és részletezettséggel meghatározott szakfeladatokhoz minden esetben hozzárendelhetők a végrehajtáshoz szükséges költségösszetevők. Így azok az adott feladat szempontjából egységköltségként működnek. Ezekből az összetettebb, bonyolultabb feladatok is felépíthetők, így azok költségei is azonnal meghatározhatók.

62

Átlagköltség azt fejezi ki, hogy egy szolgáltatás (termék előállítás), átlagosan mekkora költség jut. Az összes költség és az összes szolgáltatás hányadosaként számítható ki. 61

Természetesen az elemi normaköltségekből bármely tevékenység és költség konstrukció előállítható (ágazati, egyes szakfeladatonkénti, több szervezet azonos tevékenységeinek és egy szervezet különféle tevékenységeinek költség adatai) az elemzés vagy a tervezés céljának megfelelően. Az így felépített költségszerkezet időbeli, térbeli vagy a tervezetthez viszonyított alakulásából, pedig levonhatók azok a következtetések, melyek választ adhatnak az elemzés által feltett kérdésekre, amelyek végül a vezetés beavatkozásának információalapját képezhetik. A vezetői számvitel fenti működési sémájából látható, hogy annak alapja, működési feltétele az igen nagyszámú és minél mélyebben lebontott normarendszer és a hozzárendelt egységköltség. Mivel a tervezés az erőforrás-elosztás általában hierarchikus rendszerében megy végbe, ezért az alárendelt szervezetek vezetői számvitele, elemzési tevékenysége, egységköltség képzése elsődlegesen az elöljáró vezetési szintek adatigényét kell, hogy kielégítse, azaz a vezetőnek (elöljárónak) kell meghatároznia, hogy alárendeltjei az ő költséggazdálkodási tevékenységéhez milyen adatokat gyűjtsenek, és milyen összevont egységköltségeket képezzenek. Természetesen az így meghatározott adatbázis minden szinten kiegészülhet a saját célokat szolgáló adatokkal és elemzésekkel is. 3. 4.2 Vezetői számvitel bevezetése során mérlegelendő feladatok Fontos tisztázni, hogy az üzemgazdasági szemléletű vezetői számviteli rendszert nem a jelenleg működő pénzforgalmi számviteli helyett, hanem mellett kell létrehozni. A két számviteli rendszer nem helyettesíti, és nem zavarja egymást. Mindkettőnek más a feladata, más a célja és más a felhasználója. Ebben az értelemben nem egy koordinátarendszerben dolgoznak, így egyik sem értelmezhető a másik működési területén. Kapcsolatuk alapvetően formai, amennyiben azonos módszerekkel és szakmai összefüggések alapján működnek, tartalmilag azonban a gazdálkodás jellemzőinek más-más vonatkozásait vizsgálják.

62

Ennek megfelelően az új vezetői számvitel létrehozásakor célszerűnek látszik szétválasztani a pénzforgalom és a költségek alakulásának információs bázisát. A szétválasztás elve az lehet, hogy a pénzügyi számvitel a költségvetés pénzforgalmi teljesítésének figyelését, és mérését egy centralizált kincstári nyilvántartáson alapuló cash-flow megközelítésű számviteli rendszerrel kezeli, míg a költségek alakulásának megfigyelésére egy, a gazdálkodó szervezetek szintjén kialakításra kerülő, tevékenység alapú vezetői számviteli rend szolgálná. A rendszerben a pénzforgalmi számviteli rend elsődlegességét el kell ismerni, azonban nem követünk el hibát, vagy szabálysértést, ha ez mellett olyan számviteli nyilvántartással is foglalkozunk, amely lehetővé teszi egy operatív, feladatorientált vezetői információs rendszer működését. Látni kell ugyanakkor azt is, hogy az információ áru, tehát ugyanúgy ára van, mint bármely más árunak. Ahhoz, hogy a rendszer működjön és hozza az elvárt eredményeket, a gazdálkodás számos pontján szükséges a költségek alakulását észlelni és mérni. A mért információkat összesíteni, elemezni kell. Ez a tevékenység rendkívül munkaigényes folyamat, amelynek kétségtelenül létszámigénye is van. Ezt figyelembe véve, az állami szerepvállalás általános visszahúzódása, ezen összefüggésben a köztisztviselők, közalkalmazottak számának csökkentése az új feladatok bevezetése ellen hat. A költségek megfigyelésének jó gépesíthetősége, az ehhez szükséges eszközök elérhetősége, pedig ezzel éppen ellentétes hatásokat indukál. Tehát összességében, még a jelenlegi létszámszűkös időben sem reménytelen az új rendszer létrehozása. 3. 6 Következtetések Megállapítható, hogy a jelenlegi intézményfinanszírozás elve nem biztosítja az adott intézményi szolgáltatások összehasonlíthatóságát, azaz nem lehet csak igen nagy hibaszázalékkal megítélni, hogy egy költségvetési szerv jól gazdálkodott, vagy sem. Üzemgazdasági költségadatok nélkül egy költségvetési szervezet sem tud ma valós információt szolgáltatni költségvetési igényeinek megalapozottságáról, annak valós 63

voltáról.

Ennek

alapján

valószínűsíthető,

hogy

a

feladatokhoz

kapcsolt

költségmutatók, azaz az egységnyi outputok előállításához szükséges költségek ismerete nélkül nem csökkenthetők a szervek költségvetési igényeivel szembeni támadások, és ezek rontják a tervezésnél a szervezetek költségvetési alku pozícióit is. Összességében tehát a költségelemzés információbázisának biztosítása érdekében a jelenlegi számviteli információs rendszer alapvető, tartalmi kiegészítése szükséges. A kiegészítés fő tartalma az üzemgazdasági szemléletű vezetői számviteli rendszer létrehozása lehetne. Ennek fő szakmai elemeinek az alábbi követelményeket kellene, kielégítenie. • Korrekt, pontos vezetői számvitel kialakítása, amely legyen összhangban a számviteli törvény által meghatározott számviteli alapelvekkel, ennek alapján biztosítson minden vezetési szint részére egységes információt az adott szintű szervezet üzemgazdasági folyamatairól és gazdálkodásának napi helyzetéről. • A vezetői számvitel adatai alapján célszerű rögzíteni a kiadások mellett a költségeket költség-nemenként, költséghelyenként és szakfeladatonként. Ennek érdekében gazdálkodási szintenként, a költséghelyek és szakfeladatok olyan mélységű felbontását célszerű kialakítani, mely lehetővé teszi a közvetett és általános

költségek,

valamint

a

szervezetre

jellemző

költségviselő

alaptevékenységek teljes köre egység költségeinek meghatározását. • A kialakított számviteli adatoknak biztosítaniuk kell a megfelelő bázist a költségstandardok (egységköltségek) kialakításához. Ezen belül a költségadatok és kalkulációk felhasználásával legyenek előállíthatók azok a gazdasági mutatószámok, melyekkel a reálfolyamatokat leképezve, egyértelműen megragadhatók

és gazdaságilag

jellemezhetők

a különféle

beszerzési

programok, az intézményi alapfeladatok. • A mutatószámok analízise alapján a rendszer tegye lehetővé a működési problémák gyors, pontos prognosztizálását, megállapítását, mutasson rá a beavatkozás lehetséges pontjaira, módszereire és eszközei re. Szervezetszerűen biztosítsa a költségek és a teljesítmények felügyeletét, a gazdaságosság ellenőrzését, költség és teljesítménynormák képzését.

64

• Tegye lehetővé az intézményi szolgáltatások, az ennek érdekében megvalósított feladatok gazdaságos teljesítésének egzakt mérést, az optimális erőforrás összetétel és felhasználás különféle alternatíváinak kidolgozását. • Rendszeresen mérje a beruházások üzemgazdasági adatait, ezek vizsgálata alapján tegye lehetővé, a beruházási döntéskehez különböző alternatívák kidolgozását. Biztosítsa az intézmény tárgyi eszközeivel kapcsolatban elszámolásra

kerülő

értékcsökkenési

leírások

költségként

történő

számbavételét, egyben tegye lehetővé az így elszámolt értékcsökkenés összegének felújítási, vagy amortizáció pótlási alapként való kezelését. • Valósítsa meg az évközi folyamatos költséggazdálkodás lehetőségét a készletek felhasználása során is. Ezen belül a készletekhez kapcsolódó gazdálkodási folyamatok megfigyelhetősége és értékelhetősége érdekében, pontosan válassza el a kapcsolódó kiadások és költségek fogalmát. Az irányítás minden szintjén, az összes költség alakulásának értékelése, a költségek változásának szakfeladatonkénti és költség- nemenkénti vizsgálata, a közvetlen, közvetett (általános) költségek alakulásának bemutatása, nem csak információkat ad a vezetés kezébe, hanem lehetőséget is biztosít a költségek ésszerű, a feladatok tényleges igényeihez igazodó elosztására, indíttatást ad a költségkímélő megoldások keresésére. A pazarló felhasználás személyhez, szervezethez kötődéseinek láthatóvá tételével ösztönöz annak felszámolására. A szakfeladat, a szakfeladat rend, a költségvetési szervek által kötelezően ellátott feladatokat írja le és rendszerezi. Fontos szerepe van a számviteli adatok gyűjtésében. A kialakított rendszer a feladatmutatókat szakfeladathoz rendeli. A következő fejezetben vizsgálom a szakfeladat rend kialakulásának körülményit és helyét szerepét a költségvetési tervezés és a beszámoló elkészítésének folyamatában.

65

4. Szakfeladat rend és a feladatmutatók A

feladatok

rendszerezése

alapvetően

elősegíti

az

intézmények

szervezeti

struktúrájának hatékony kialakítását. Láthatóvá teszi az esetleges párhuzamosságokat, és lehetőséget teremt a feladatok folyamatos felülvizsgálatára a jogszabályi követésre, valamint a tevékenységgel kapcsolatos igények és az azt végrehajtó szervezeti elemek hatékony méretének az ellenőrzésére, az esetlegesen kialakult disszonancia felszámolására. A feladatok rendszerezése egyúttal lehetőséget teremt azok szükségességének felülvizsgálatán túl arra is, hogy a tevékenységeket folyamatokba szervezzük, egyfajta technológiai rendszer kialakításával. Az így kialakított technikai folyamatok nyilvánvalóan, konkrét képességek birtokában valósíthatóak meg. A képességek meghatározása a jogszabályi követelmények figyelembevétele mellett természetes mérőszámok segítségével alakíthatóak ki. Ezek a mérőszámok alapvetően a konkrét tevékenységgel kapcsolatos előző időszaki igényekből hozhatóak létre. Természetesen figyelembe kell venni azt a tényt is, hogy bizonyos képességek, fenntartása fakadhat törvényi kötelezettségből is. Ebben az esetben arra kell törekedni, hogy az ne haladja meg a szükséges és elégséges mértéket. Például a határőrizeti rendszer egységes fenntartása alapvető követelmény, azt nem lehet megszüntetni bizonyos szakaszokon akkor, sem ha a mutatók alapján ott események az előző időszakban nem következtek be. 4.1 A szakfeladat rend kialakulása 4.1.1 A „költségvetési szervek helyrendje” A szakfeladat rend és a mutatószámok használata iránti igényt a költségvetési szervek gazdálkodásának reformjáról szóló 2024/1967. (V. 28.) Korm. határozatban foglalt irányelvek fogalmazták meg. „ A költségvetés helyrendjét úgy kell kialakítani, hogy az

66

alátámassza a normatív rendszerű tervezés és finanszírozás megvalósítását”. Az irányelvek végrehajtása érdekében kiadott 107/1968. (PK 4.) PM számú utasítása szabályozta, a költségvetési szervek gazdálkodási rendjét, meghatározta a költségvetés szerkezetét. Ezen belül a fejezetrendet, a költségvetés helyrendjét, a költségvetés költség-nem rendjét. A normatív tervezési módszer alkalmazásának alapvető feltétele volt, hogy olyan helyrend kerüljön kialakításra, amelyen belül az egyes költséghelyek homogén feladatokhoz kapcsolódnak. A feladat jellegű költséghelyeknél egy, vagy több mutató alkalmazásával – feltételezve a feladat homogén jellegét- a normatív tervezés és finanszírozás előfeltételei adottak. Az egyes költség-nemek, (rovatok, tételek) az új rendszer követelményinek megfelelően kerültek összeállításra, úgy hogy azok a közgazdasági elemző munka jobb megalapozását szolgálják. Ez abban jutott kifejezésre, hogy a költség-nemek belső tagolása olyan, amely alkalmas volt az intézmények által ellátott egynemű feladatok tervezett és tényleges ráfordításainak megállapítására. A tervezés új rendszerével szemben a következő elvárásokat fogalmazták meg: • a tervezés rendszerének növelnie kell az irányító és gazdálkodó szervek gazdasági tisztánlátását és önállóságát a költségvetési előirányzatok részletes megállapításában; • a tervezésben olyan módszereket kell alkalmazni, amelyek biztosítják a különböző intézmények által nyújtott – mennyiségileg és minőségileg mérhető – szolgáltatások ráfordításainak megállapítását és az azonos típusú intézmények által nyújtott szolgáltatások ráfordításainak összehasonlító elemzését; • a tervezés eszközeit úgy kell megállapítani, hogy azok rugalmasan alkalmazkodjanak a változó gazdasági körülményekhez és a gazdálkodással szemben támasztott követelményekhez. E követelmények érvényesítésére megfelelő módszernek gondolták a normatív tervezés

gyakorlatát.

Az

irányelvek

szerint

a

költségvetési

szervek

éves

előirányzatainak tervezését két ütemben kellett megvalósítani. A költségvetési javaslatokat az új szerkezeti rendben kellett elkészíteni.

67

Az első ütemben a minisztériumok és a megyei szintű tanácsok költségvetési javaslatainak összeállítása történt. A 107/1968. (PK 4.) PM számú utasítás 18.§ (1) bekezdése szerint a költségvetési javaslatokat a költséghelyek szerint kellett összeállítani, költséghelyenként részletezve: − a jellemző feladatmutatók mennyiségének, − a bevételek előirányzatának, − a kiadások főösszegének, − a béralapnak, valamint − az állandó és időszaki főfoglalkozásúak állományának adatait. A költségvetési javaslatokhoz indoklást kellett csatolni, ami az előirányzatok megítéléséhez szükséges számításokból és szöveges indoklásból állt. Az indoklásban ismertették: ƒ a tervezéshez alapul vett mutatószám záró- és átlagállományát, valamint az ezek egy- egységére jutó előirányzatot, vagy ƒ a mutatószámokkal meg nem határozható előirányzatok esetében a tervezett fejlesztéseket témánként és összegszerűen, továbbá ƒ a béralap számítási anyagát képező átlaglétszámot, valamint ƒ mindazokat az indokokat, amelyek az előirányzat megítéléséhez szükségesek. A tervezés második üteme, az intézmények részletes előirányzatainak összeállítása volt. A minisztériumok és tanácsok végrehajtó bizottságai az irányításuk alá tartozó intézmények részletes költségvetési előirányzatainak elkészítéséhez, -ott, ahol a feladatok

mutatószámokkal

mérhetőek-

költséghelyenként

tervezési

normatívákat állapítottak meg. A minisztériumok és az érdekelt tanácsok végrehajtó bizottságai az egyes intézmények azonos jellegű költséghelyei számára –az intézmények sajátos szervezetének, adottságainak, gazdasági körülményeinek figyelembevételével- egyedi differenciált tervezési normatívákat alkalmazhattak. Ahol tervezési normák kialakítására nem volt lehetőség, a minisztériumok és a 68

tanácsok végrehajtó bizottságai maguk határozták meg, hogy az irányításuk alá tartozó intézmények a részletes előirányzatok tervezését milyen módszerekkel végezzék el. Az önállóan gazdálkodó intézmények részletes költségvetési előirányzataikat a közvetlen felügyeleti szerv által rendelkezésre bocsátott tervezési normatívák, illetőleg pénzügyi előírások betartásával állították össze. A Pénzügyminisztérium és az ágazati minisztériumok által kiadott tervezési utasításban szereplő több száz norma helyett – egy feladatot tekintve – lényegében egyetlen kötelező mutatót terveztek az intézmény költségvetésének megállapításához. Mindezek után lényegesen egyszerűbbnek ítélték a költségvetés felülvizsgálatát és megvitatását is, mert az irányító szervek csak az általuk megállapított tervezési normák, betartását ellenőrizték. A tervezési normák mellett célszerűnek tartották olyan normatívák képzését, amelyek kifejezik az intézmények ellátottsági színvonalát. Ezek az ellátási normatívák, amelyek a mutatók egységére jutó felszerelés, fogyóeszköz, anyagkészlet, értékét, illetve munkaerőt határozták meg. E normatívák a mutatók egységének függvényében szemléltették: • a szakmai felszerelés, • a szakmai fogyóeszközök és anyagok, valamint • a munkaerő terén kielégíthető ellátottsági színvonalat. Rigó63szerint a tervezés új rendjében a normatívák a következő főbb funkciókat töltötték be: • irányelvszerűen meghatározták az egyes feladatok ráfordítási színvonalát és létszámellátottságát, • alapját képezték a finanszírozás új rendszerének és • megfelelő lehetőséget biztosíthattak a feladatok teljesítésének ellenőrzéséhez. A normatívák kialakításánál a tényleges helyzetből kellett kiindulni, minthogy a 63

Rigó István- Dr. Bíró Dénes (1967): A költségvetési szervek és a tanácsok gazdálkodása az új mechanizmusban. Közgazdasági és Jogi Kiadó. Budapest. p. 23. 69

szükségletek bizonyos színvonalon kialakítható mértéke mindenkor a gazdasági helyzet függvénye volt. A normatívákat a minisztériumok és a megyei tanácsok állapították meg az intézmények számára. A tervezési normatívákat költséghelyenként az azokra jellemző mutatók egy- egységére kellett kidolgozni. Fontos elem, hogy rögzítették „a normatív tervezés a tervezés új rendszerének egyik fontos vonása, de nem általános elv”, mert nem lehet minden területen minden feladat költségigényét normatívákkal kifejezni. Az olyan költségvetési feladatoknál, amelyekre nincs jellemző mutató, nincs meg a normatív tervezés feltétele, a költségvetési előirányzatok keretszerű megállapítását kell fenntartani. Másképpen fogalmazva a feladat jellegű költséghelyeknél egy vagy több mutató alkalmazásával- feltételezve a feladatok homogén jellegét- a normatív tervezés és finanszírozás előfeltételei adottak. A cél jellegű költséghelyeknél a keretszerű tervezést lehet csak alkalmazni. Ezért a költségvetési szervek előirányzatait a költséghely-rend keretében az ágazati elv elsődlegességével úgy kellett csoportosítani, hogy a legkisebb szerkezeti egység – az úgynevezett költséghely64 – az előirányzatoknak olyan csoportja legyen, ami egyértelműen egy-egy homogén feladat ellátásával, vagy cél megvalósításával kapcsolatos.65 A költségvetési javaslatok felülvizsgálata során a minisztériumok, a megyei tanácsok költségvetési javaslatát a Pénzügyminisztérium vizsgálta felül és tárgyalta le az érdekeltekkel. A tárgyalás eredményeként a Pénzügyminisztérium írásban rögzítette a minisztériumoknál: • a költségvetési javaslat bevételi és kiadási előirányzatának végösszegét és a béralapját, valamint a tervezésnél alkalmazott, szociális, egészségügyi és 64

A 107/1968. (Pk 4.) PM számú utasítása 5.§ szerint (3) A költséghely az állami költségvetés elemi szerkezeti egysége és az alágazaton belül egy-egy feladat (feladat csoport) előirányzatait foglalja magában.

65

Rigó István- Dr. Bíró Dénes (1967): A költségvetési szervek és a tanácsok gazdálkodása az új mechanizmusban. Közgazdasági és Jogi Kiadó. Budapest. p. 23. 70

kulturális ellátásra jellemző feladatmutatók mennyiségét, • az igazgatási kiadások előirányzatát és béralapját, • a felújítási alap (felújítási alap kiegészítés) előirányzatát.66 A fentieknek megfelelően az utasítás függelékében kizárólag a szociális, egészségügyi és kulturális ágazatok költséghelyeihez rendeltek mutatószámokat. A PM utasítás IX. fejezete foglalkozott a költségvetési szervek információs adatszolgáltatási kötelezettségével. Ez a fejezet rögzítette az adatszolgáltatás gyakoriságát, a valódisággal kapcsolatos felelősséget, a célját, szerkezetét, a kötelezett kört és az előírt tartalmat. A 93.§ szerint a minisztériumok és a tanácsok költséghelyenként, évente két alkalommal, az első és a második félévben, más-más tartalommal, készítettek beszámolót. Ezek tartalmazták a saját költségvetésük és a felügyeletük

alá

tartozó

költségvetési

szervek

költségvetésének

összevont

gazdálkodási adatait, többek között az I. és a II. félévben a feladatmutatók záró és átlagmennyiségét és a feladatmutatók egységére jutó tervezett és tényleges ráfordítást, a felügyelt költségvetési szervek költségvetését rovatok szerinti részletezettséggel. Jelentős várakozással tekintettek a normatív tervezésre, az „egy feladat egyetlen kötelező mutató” elv alkalmazására. A problémát az jelentette, hogy már a kezdeteknél érezhető volt, hogy ennek az alkalmazása nem lesz teljes körű. Igazolja ezt többek között az is, hogy a tervtárgyalások után a költségvetési javaslat bevételi és kiadási előirányzatának végösszegét és a béralapját, valamint a tervezésnél alkalmazott, szociális,

egészségügyi

és

kulturális

ellátásra

jellemző

feladatmutatók

mennyiségét rögzítette a pénzügyminisztérium. A 107/1968. (Pk. 4) PM utasítás függeléke is csak ilyen típusú mutatókat tartalmaz, sőt, jelenleg is ezekben az ágazatokban működik a normatív tervezés és finanszírozás valamilyen változata. 4.1.2 Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. számú törvény (a továbbiakban 66

A 107/1968. (Pk 4.) PM számú utasítás. 21.§ (3) bekezdés a) pont).

71

Ápt) továbbá az állami költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló 19/1980. (IX. 27.) PM számú rendelet (továbbiakban R.) által képviselt változások hatásai és következményei. Az Ápt megjelenését követően elkészült annak végrehajtási rendelete is A pénzügyminisztérium - a változások jelentőségének megfelelően - az egységes értelmezés érdekében Útmutatót adott ki a költségvetési szervek gazdálkodásához. Bő tíz évvel a normatív tervezési rend bevezetés után az Ápt. és a végrehajtási rendelet kiadásának indokaként a rendszer hibáit hozták fel. Kállai67szerint a költségvetési szervek korábbi gazdálkodási rendje úgyszólván valamennyi pontján gondot okozott mind az irányító, mind a gazdálkodó szervezeteknek. Az éves költségvetési tervezésben a pénzügyi előirányzatok nem kapcsolódtak megfelelően a feladatokhoz, a tervezés és a beszámolás terén a költségszámítás és költséggazdálkodás elmaradt az időszerű követelményektől. A korábbi gazdálkodási rend még nem számolt a szakmai integrációs folyamatokkal és nem volt kellő figyelemmel, hogy a különböző költségvetési szervek eltérő színvonalon tudnak gazdálkodni. A források felhasználása egyes területeken meghaladja az adott ágazat, intézmény valódi fontosságának, rangsorolásának megfelelő szintet. A megállapított hiányosságok kiküszöbölése érdekben megjelölte a legfontosabb követelményeket. A gazdálkodás hatékonyságának egyik alapvető feltétele a gazdálkodó szervezetek megfelelő nagyságrendjének kialakítása az integráció, közös üzemeltetés, több célú hasznosítás révén. Ez lehetővé teszi az adottságok teljesebb kihasználását; az eredményes

szakmai

munkához

szükséges

feltételek

összpontosítását;

a

pénzeszközökkel (ezen belül a béralappal) való gazdálkodás rugalmasságát, a gazdaságos megoldások alkalmazását; az operatív gazdálkodási munka, belső ellenőrzés megfelelő színvonalát. A középtávú pénzügyi tervezés rendjének továbbfejlesztése, szerepének növelése az 67

Útmutató a költségvetési szervek gazdálkodásához. (1981). PM. Budapest. p. 5-7. 72

éves tervezés közgazdaságilag megalapozottabbá tételét, szakmai elképzelések áttekintését, a tervezett feladatok rangsorolását, a beruházási és működési feltételek, összehangolását szolgálja. Az éves tervezés rendjének, gyakorlatának korszerűsítésével el kell érni, hogy a társadalmi közkiadásokra fordított összeg évenkénti növekménye koncentráltan kerüljön szétosztásra, ugyanakkor biztosítsa - a feladatok változatlansága esetén - az ellátási színvonal fenntartását, a kijelölt területen javítását. A gazdálkodásban alkalmazott új szerkezeti rend alapozza meg az üzemgazdasági szemlélet erősítését, az elemző, irányító tevékenység, az ellenőrzés javítását és a korszerű információs rendszert. Medgyessy68hozzátette, hogy a korábbi szerkezeti renddel szemben (amelyben ugyanaz a bevétel és a kiadás jelent meg kétféle csoportosításban) más- más tartalmú csoportosításokat (keresztmetszetet) hoz létre, hogy a gazdálkodásban a pénzforgalmi és az üzemgazdasági szemlélet követelményeit egyidejűleg úgy érvényesítse, hogy ne okozzon felesleges párhuzamosságot a tervezésben és a gazdálkodásban. Az útmutató a szerkezeti rendet két külön fejezetben mutatja be. Ezzel is érzékelteti, hogy az egységes népgazdasági ágazati rendbe besorolt önálló költségvetési szerv pénzforgalma (bevételei, kiadásai) intézményi szintű kategória és semmiképpen ennél mélyebb tagolás; míg a szerkezeti rend egy másik dimenziója: a szakfeladatok rendje nem a bevételek és kiadások, hanem a követelések (bevételi előírások) és ráfordítások (költségek) elszámolására szolgál. Így kerül stabil alapokra a gazdálkodásban az üzemgazdasági szemlélet, a hatékonyság követelménye. Mind Kállai, mind Medgyessy olyan előremutató követelményeket fogalmaztak meg, amik a mai napig fennállnak és a megoldásukra tett kísérletek, még nem hozták meg az

elvárt

eredményt.

Gondolok

itt,

a

gazdálkodó

szervezetek

megfelelő

nagyságrendjének kialakítására, középtávú pénzügyi tervezésre, új szerkezeti rendre, új szakfeladat rendre, hogy fontosnak tartották az üzemgazdasági szemlélet erősítését. Az éves költségvetési tervezés 68

Útmutató a költségvetési szervek gazdálkodásához. (1981). PM. Budapest. p. 9. 73

Az Ápt. 39.§ (1) bekezdése alapján a költségvetési szervek éves költségvetés alapján gazdálkodnak. Az R. 13.§-a szerint (1) Az állami költségvetésben önálló fejezetet alkotó költségvetési szerv és a megyei városi tanács végrehajtó bizottsága a felügyelete alá tartozó költségvetési szerveknek alapoknak a tevékenységére és feladataira az éves tervezési utasítás előírásai szerint költségvetési javaslatot készít. (2) A költségvetési javaslat az alap előirányzatból és a fejlesztési többletből áll69. A normatív tervezési rendszer helyett megkezdődött a bázisszemléletű költségvetési tervezés alkalmazásának időszaka. A bázisszemléletű tervezési rend bevezetésének ideológiai alapját az a felismerés adta, hogy a költségvetési szervek feladataiban és működésében sokkal nagyobb a „változatlanság” mint a változás. Ezt figyelembe véve egy stabil bázis kialakítása után, a tervező rendszer elemeivel - szerkezeti változás, szintrehozás, automatizmus - a változás jól követhető. A problémát a stabil bázis kialakítása jelenti, mert az feltételezi a feladatok, a szervezet és a feladatellátás módjának objektív kritériumok szerinti áttekintését, a szükséges módosítások elvégzését. Sajnos erre a bevezetéskor nem került sor, így mindenki vitte magával a múltban örökölt előnyöket vagy lemaradásokat. Az automatizmus, az infláció tartós csökkenése után megszűnt. Ezt hosszú éveken keresztül, a tervezés legnagyobb hiányosságaként éltük meg, a likviditási problémák alapvető okának tekintettük. A mutatószámok normatívák alkalmazása a korábbi időszakhoz viszonyítva háttérbe 69

Az alap-előirányzat, a tervévet megelőző évre jóváhagyott előirányzatnak a feladatok időközbeni – a költségvetési szerven belüli- megváltoztatása, illetőleg – a költségvetési szervek vagy más jogi személyek közötti- átrendezés (továbbiakban szerkezeti változás) miatt módosított (növelt vagy csökkentet) összegéből, a fejlesztési többlet: • a tervévet megelőző évben, nem teljes éven át ellátott feladatoknak az egész évre kiegészített pénzszükségletéből (továbbiakban szintrehozás), • az éves népgazdasági terv előírásainak megfelelően az átlagbér és a dologi kiadások emelésére, az árfolyamváltozás fedezetére fordítható összegből és az állóeszköz-állomány növekedésére jutó állóeszköz fenntartási előirányzatokból, valamint a társadalombiztosítási előirányzatok automatikus növekedéséből (a továbbiakban automatizmus) áll.

74

szorult. A szakfeladat rend és a hozzá kapcsolódó mutatószámok a tervezés eszköze helyett az elszámolás és nyilvántartás eszközévé váltak, ami azt eredményezte, hogy az intézmények számára nem volt meghatározó jelentőségű azok kidolgozása, mert nem volt szoros összefüggésben a forrásokhoz jutással. A mutatószámok alkalmazásának fontosságát a korábbi fejezetekben már bemutattam, amelyekből kitűnt, hogy azok alkalmazása, az intézmény tevékenységének megalapozott megtervezésénél nélkülözhetetlen. A költségvetési szervek esetében a feladatok leírásának eszköze a szakfeladat rend, így a szakfeladatok elsősorban a tevékenységek

bevételeinek

és

kiadásainak

tervezésére

és

másodsorba

az

elszámolására kell, hogy szolgáljanak. Segítségükkel azt kell elérni, hogy meg tudjuk mondani azt, hogy mi mennyibe kerülhet és milyenek a feladatmegoldás elvárható pénzügyi feltételei. A feltételek hiányossága esetén be kell tudni mutatni azt is, hogy az adott feladat milyen színvonalon, mélységben és mennyiségben hajtható végre. Ezért az egyes szakfeladatokhoz olyan mutatószámot, fajlagos mutatót kell rendelni, amelyek alapján az adott tevékenység mérhető, illetve a teljesítmény jellemezhető. Célszerű megvizsgálni, hogy a feladatmutató (teljesítménymutató) szolgálhat-e normatíva számításának alapjául. Az elkövetkező időszakok a szakfeladatok folyamatos bővülését hozták, de lényeges elmozdulást a tervezés beszámolás rendszerében nem eredményeztek. 4. 2. Következtetések Megállapítható, hogy a jelenleg alkalmazott szakfeladat rend, -a folyamatos változások és újítások ellenére- továbbra sem alkalmas a közfeladatok tervezhető és mérhető leírására. Indokolt egy a feladatok ellátásához kapcsolódó valóságos tevékenységeket tartalmazó szakfeladat rend kialakítása. Ez a feladat természetesen csak a pénzügyminisztérium

75

vezetésével valósítható meg,70de nélkülözhetetlen a szakminisztériumok és az intézmények hatékony közreműködése. A szakfeladat rend korszerűsítésének a célja alapvetően az, hogy képes legyen: • megalapozni, a pénzügyi szabályozást és a tervezést; • a jelenleginél teljesebb tájékoztatásra és értékelésre. A

megfelelően

kiválasztott

feladatonként,

tevékenységenként

csoportosított

költségvetési adatok segítik a döntést hozók mérlegelését, megalapozzák a finanszírozási rend hatékonyabb működését. Az egyes szakfeladatok tartalmi leírásakor az ahhoz tartozó tevékenységeket egzakt módon kell felsorolni. A szakfeladat rend alkalmazása során keletkezett információk révén bemutatható, hogy az államháztartásban egy-egy feladat elvégzése mennyibe kerül. Megállapítható, hogy az állam a pénzeszközeit mire, milyen tevékenységek finanszírozására fordítja. A szakfeladat rendnek biztosítani kell az előző időszak feladatteljesítéséhez igénybe vett pénzügyi feltételek értékelését. Egy jól funkcionáló feladatrend képes nyomon követni a közpénzek útját, módot nyújt annak bemutatására, hogy a költségvetési forrásokat milyen célok érdekében használják fel. Egy korszerű szakfeladat rend képezné

az alapját a

feladat alapú tervezésnek

és

finanszírozásnak. Ebben a fejezetben áttekintettem a szakfeladat rend kialakulását, kapcsolatát a költségvetés tervezési rendszerével, valamint a feladatmutatók kidolgozottságával. A következő fejezetben ezt a kapcsolatrendszert vizsgálom a Határőrség gazdálkodását meghatározó speciális körülmények tükrében.

70

2005- 2006-ban a pénzügyminisztériumban intenzív kidolgozó munka zajlott, egy új típusú szakfeladat rend kialakítása érdekében. A munka nem feleződött be. A legnagyobb gondot továbbra is a mutatószámok, kialakítása okozza. 76

5. A Határőrség gazdálkodási feladatai és a végrehajtás körülményei 5.1 A 60-as évektől a rendszerváltásig A rendszerváltásig a kialakított gazdálkodási forma „ellenállt” a környezet változásnak, kőbevésett elvekkel zárt rendszerben történt az ellátás. Közel 30 éven át, határozta meg a Határőrség gazdálkodását a tervgazdálkodás sajátos változata. Jellemzője volt az időszaknak a belső szabályzók meghatározó szerepe. A feladatellátást és a gazdálkodást minden területen részletes, miniszteri parancsok, utasítások és minősített szabályzatok határozták meg. A Határőrség, mint a Belügyminisztérium egyik szerve összevontan egy soron jelent meg a tervezés és a költségvetés visszaigazolása során. A kerületparancsnokságok kvázi költségvetési tervet készítettek, amely valójában szükségleti terv volt. A fegyveres erők részét képező Határőrségnek volt bizonyos prioritása a többi költségvetési szervhez képest. A működéshez szükséges anyagi eszközök enyhe korlátozottsággal rendelkezésre álltak. A fegyveres erők és testületek költségvetése és annak felhasználása titkos vagy bizalmas adat volt. 5.1.1 A tervezés rendszere a Belügyminisztériumban 1961-től a G-1.71 szerint. A BM-ben az anyagszükségletek megtervezése történhetett: ƒ központilag vagy ƒ alulról felépített (lépcsőzetes) tervezés mellett. Központi volt a tervezés akkor, ha az önálló terv készítésére kötelezett központi (minisztériumi)

szervek

rendelkeztek

mindazokkal

a

statisztikai

adatokkal,

mérőszámokkal, normákkal, melyek birtokában a szervek (számadótestek) reális szükségletét azok bevonása nélkül önmaguk is meg tudták tervezni, továbbá ismerték a tervidőszakra szóló fejlesztési elhatározást. A központi tervezés leginkább azokra a cikkekre nézve volt lehetséges, melyekre a szervezési állománytáblázatok konkrét előírásokat tartalmaztak, vagy amelyekre nézve 71

G-1. Az anyagi szolgálat ellátásának általános szabályai 1961. 77

általánosan egységes normák voltak érvényben. Pl. gépjárművek, üzemanyag, fegyverzet, állatok stb. Alulról felépített (lépcsőzetes) tervezésnél a minisztérium terve a szervek (számadótestek) anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslataira alapítva épült fel. A tervezési munka főbb mozzanatai a következők voltak: A. Tervezési intézkedés készítése és kiadása az anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslat készítésére kötelezett szervek felé. B. Tervezési ütemterv készítése. C. Szükségletek felmérése. D. A tervnyomtatványok (munkalapok) kitöltése, az anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslat összeállítása és felterjesztése.(kitöltés után titkos minősítés) E. Tervtárgyalások lefolytatása (tervjavaslatok jóváhagyása). F. A jóváhagyott terv kidokumentálása (terv visszaigazolása). A. Tervezési intézkedés készítése és kiadása az anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslat készítésére kötelezett szervek felé. A tervezést felső szinten összefogó (koordináló) BM. Terv és Pénzügyi Főosztálya az Országos Tervhivatal. által kiadott általános tervezési utasítás szem előtt tartása mellett kidolgozta a BM. tervezési intézkedését. Ennek alapján az önálló terv készítésére kötelezett központi (minisztériumi) szervek (pl. BM. Anyagi és Technikai Főosztálya) a maguk vonalán külön tervezési intézkedést is adtak ki. B. Tervezési ütemterv készítése. Az anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslatok kellő körültekintéssel és határidőre történő megszerkesztése céljából a tervjavaslat készítésére kötelezett szervek anyagi vezető „szervezési ütemterv”-et voltak kötelesek összeállítani, ahol a tervezési intézkedés előírásait figyelembe kellett venni. 78

A tervezési ütemterv kidolgozásánál figyelemmel kellett még lenni a helyi körülményekre – adottságokra – is. (Pl. egyéb szolgálati feladatok, a tervjavaslat készítésében résztvevők száma és szakismerete stb.) A tervezési ütemtervet a szerv parancsnoka (vezetője) hagyta jóvá. C. A szükségletek felmérése. A szükségletek reális felmérése nagy körültekintést igénylő feladat volt. Az anyagiműszaki elemi (szükségleti) tervjavaslatokkal szemben elvárás volt, hogy reálisak, megalapozottak, legyenek. Az anyagi-műszaki elemi (szükségleti) tervjavaslatok realitását (mennyiség, minőség, jogcím, szükségesség stb. tekintetében) indokolni, bizonyítani kellett. Az ehhez szükséges adatokat az alább felsorolt „tervezési alapok”, „egyéb adatok” és „tervezési segédeszközök” szolgáltatták. Tervezési alapokat képezték a: a) szervezési állománytáblázatok; b) mérőszámok; c) normák (normatívák), illetve az ezek alapján kialakított; d) kellálladékok. Egyéb adatok: a) az előző teljes tervidőszak és a tervkészítési év első félévi felhasználási (bázis) adatai; b) az év végi várható zárókészlet. Tervezési segédeszközök voltak: a) „Részletes Cikkjegyzék”-ek; b) tervezési intézkedés; c) tervnyomtatványok, munkalapok.

79

Tervezési alapok. a) Szervezési állománytáblázatok. A szervezési állománytáblázatok a belügyminiszter által jóváhagyott olyan alapvető okmányok voltak, melyek meghatározták valamely szerv (testület, számadótest) ƒ munkakörönkénti szervezeti felépítését; ƒ a munkakörök konkrét megnevezését; ƒ a

beosztásokban

(munkakörökben)

elérhető

legmagasabb

rendfokozatokat; ƒ a beosztási illetményeket; ƒ a rendszeresített személyi fegyvereket; ƒ a ruházati normák szerinti ellátási igényjogosultságot; ƒ a rendszeresített teljes (hivatásos és polgári) állomány létszámot, ezen belül a hivatásos állományt rendfokozat szerint, a polgári állományt pedig munkakör szerinti megoszlásban; ƒ a szerv teljes rendszeresített fegyverzetét, az optikai, híradástechnikai stb.

fontosabb

alapvető

technikai

eszközöket,

felszereléseket

mennyiségileg, fajtánkénti és ezen belül típusonkénti megoszlásban; ƒ a rendszeresített szolgálati állatok létszámát és fajtáit. A szervezési állománytáblát tartom a rendszer alapkövének, mert szisztematikusan felöleli egy intézmény teljes szervezeti, működési és ellátási struktúráját. Ezzel, már a megalapításkor determinálja a tervezéssel szembeni követelményeket. Nagyon jó alapot biztosít arra, hogy a döntéshozó, a döntést megelőzően mérlegelhesse azt, hogy az ellátandó feladat és az arra létrehozandó szervezet megfelelő összhangban van egymással. A mai rendszer egyik legnagyobb hiányossága, hogy ezt nem alkalmazzuk. b) Mérőszámok. A mérőszámok az azonos típusú jellegű - fogyasztó - egységek összmennyisége. Fogyasztó egység lehet: 1 fő, 1 m2 alapterület, 1 fűtendő légköbméter, l db bizonyos fajtájú gépjármű, 1 étkezési nap stb.

80

A mérőszámokkal szemben támasztott alapvető követelmények voltak: Mértékadó a mérőszám akkor, ha a szükséglet a mérőszám változásával arányosan nő vagy csökken. Mérhető a mérőszám akkor, ha mértékegységekkel (db, kg, lit., m2 m3 stb.) kifejezhető. A

nyilvántartott

mérőszámokat

a

bekövetkezett

változásoknak

megfelelően

rendszeresen helyesbíteni kell. A mérőszámok a fogyasztó egységek eltérő típusaitól (jellegétől) függően különbözők lehettek. c) Normák (normatívák). A normák – a tervezés és ellátás szempontjából – olyan kötelező előírások, melyek a fogyasztó egységenként tervezhető anyag vagy forint szükségletek mennyiségét szabták meg. A normatívák tapasztalati adatok alapján átlagolással kialakított tervezési és felhasználási irányszámok, melyektől az eltérés a helyi körülményeket figyelembe véve (fel vagy le) megengedett volt. A BM-nél használatos normákat – jellegüket tekintve – a következő csoportokba sorolhatták: ƒ anyagnormák; ƒ teljesítménynormák, munkanormák; ƒ időnormák; ƒ forint normák. Anyagnormák Az anyagnormák a fogyasztó egységek által használható vagy ezek után felhasználható (felszámítható) anyagmennyiségeket szabták meg. Ilyenek: • ellátási (felszerelési) normák (pl. ruházati, fegyverzeti, műszaki normák stb.);

81

• utánpótlási normák (pl. élelmezés felszerelési fogyóeszközök utánpótlási normája); • felhasználási (fogyasztási) normák (pl. lőszer-, üzemanyag, élelem-, javító- és karbantartó anyagfelhasználási normák stb.); • készletnormák (pl. törzskészlet-, tartalékkészlet-, cserekészlet, stb.); • veszteség normák (káló) (pl. élelmezés felszerelési fogyóeszközök százalékos törési normája, élelmezési anyagok száradási, párolgási, csepegési normája stb.). Teljesítménynormák, munkanormák. A teljesítménynormák, munkanormák bizonyos időegység (óra, nap, hónap stb.) alatt elérhető teljesítmény mértékét, illetve végzendő munka mennyiségét szabták meg. (Ilyenek pl.: gépjárművek havi km lefutási normája, rakodási normák, javítási munkanormák, gumiabroncs köpenyek minimális futási normája, kapacitásnormák stb.) Időnormák. Az időnormák valamely egységnyi munka végzéséhez vagy egy bizonyos teljesítmény eléréséhez szükséges idő mennyiségét szabták meg, munkaórában vagy percekben kifejezve. Forint normák. A forint normák valamely fogyasztó egységre felszámítható (elkölthető) forint (pénz) mennyiségét szabták meg. (Pl. alkatrész vásárlási forint normák, javítási, karbantartási, takarítási forint normák stb.) A normák kialakításának módszerei voltak. Statisztikai módszer. A norma kialakításának statisztikai módszere adatgyűjtésen alapult. Lényege: minél több azonos típusú fogyasztó egységre eső anyagfelhasználás – teljesítmény – összegéből az átlag meghatározása. Műszaki módszer. A műszaki módszerekkel kialakított norma széleskörű, részletes elemzésen és számításokon alapult. Ha a statisztikai és a műszaki módszerekkel kialakított normák

82

összehasonlítása azt mutatta, hogy köztük nincsenek lényeges eltérések, akkor a normák jók. A normák nem örök érvényűek. Azokat időnként felül kellett vizsgálni és amennyiben nem feleltek meg a fejlettebb viszonyoknak (követelményeknek) azokat módosítani kellett, illetve helyettük új normákat kellett előírni. A normák szerepe a tervezésben és az anyagellátásban. A normák: • lehetővé tették a szolgálati feladatok ellátásához szükséges eszközök, anyagok, munkaerő vagy költségszükségletek gyors és pontos megtervezését és ebből a szempontból biztosították a tervek megalapozottságát, realitását; • lehetővé tették egységes számítási módok alkalmazását; • biztosították az azonos típusú szervek szükségleteinek azonos színvonalú kielégítését; • elősegítették a tervek végrehajtásának könnyebb, gyorsabb ellenőrzését; • alapot nyújtottak az ellátás és felhasználás jogszerűségének és a gazdálkodás eredményének elbírálásához; • kifejezték a technika fejlettségét. d) Kellálladékok. A kellálladék a norma és a mérőszám szorzata alapján meghatározott az az anyagfelszerelés-mennyiség, amelyre valamely adott szervnek a szolgálati feladatok folyamatos teljesítéséhez állandóan szüksége volt. Az anyagterv és a költségvetés kapcsolata. A költségvetés feladata volt gondoskodni arról, hogy a megfelelő eszközök, anyagok, illetve az ezek fedezetéül szolgáló pénzeszközök ott és akkor álljanak rendelkezésre, ahol és amikor azokra szükség volt.

83

Ebből a megfogalmazásból egyértelműen látszik, hogy a tervezés során a normák alapján megállapított szükséglet volt a meghatározó jelentőségű. Maga a költségvetés csak ezen igények, forintosított leképezése volt. Ez a szemlélet fennmaradt egészen a rendszerváltásig, mert a G-1-et felváltó, 1975-ben kiadott „Az anyagi-technikai szolgálat tevékenységének általános szabályai (ATÁSZ), egészen odáig hatályos volt. A 107/1968. (Pk.4) PM utasítás alapvető elvárásával szemben, hogy több száz norma helyett – egy feladatot tekintve – lényegében egyetlen kötelező mutatót kapjon az intézmény költségvetésének megállapításához, továbbra is éltek a lehetőséggel és az ellátási típusú normatívák, (amelyek a mutatók egységére jutó felszerelés, fogyóeszköz, anyagkészlet, értékét, illetve munkaerőt határozzák meg) használata mellett döntöttek. Ennek megfelelően a fent ismertetett tervezési rend lényegét tekintve semmit sem változott, amit meg lehet érteni, miután ennek a rendszernek az alapja a feladat, a szervezet, a szervezet számára a feladat ellátáshoz rendelt ember, eszköz és készletek egysége. Ez az egység hiányzik a mai tervezési gyakorlatból és a legtöbb probléma és félreértés forrása. Ez az alapvető oka annak, hogy a tervezési rendszert ilyen részletességgel mutattam be. Alátámasztotta a döntést az a tény is, hogy a kialakított költséghelyrendben, ahol az 530 Rendészet alágazat 01 Belügyi testületek költséghely bontás valóságban nem teremtette meg a feltételét annak, hogy az egy feladat egy mutató elvét alkalmazni lehessen. A BM feladatrendszerének és tevékenységének összetettsége indokolta volna akkor is és indokolja a mai napig egy részletesebb alábontás elvégzését. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a tevékenységet nagymértékű, szinte totális titkosság jellemezte, így nem is volt valós igény egy ilyen, a külvilág számára is megismerhető, értelmezhető rend bevezetése. A titkosság egyik megdöbbentő

példája

a

Belügyminiszter

04.-es

számú

utasítása,72

az

új

gazdaságirányítási rendszer feldolgozására. A minősítés „Szigorúan titkos!”, miközben a politika mindent megtett azért, hogy a társadalom minél szélesebb körben megismerkedhessen ezzel az ideával.

72

A Magyar Népköztársaság Belügyminiszterének 04. számú utasítása. 1967. január 25. 84

Nem hozott változást az Ápt. és a végrehajtási rendelete sem. Sőt a rendelet hatálya 1.§ (2) bekezdés a) pontja alapján, a fegyveres erőkre és a fegyvere testületekre a rendeletet külön jogszabályban meghatározott eltérésekkel kellett alkalmazni.73 Ebből adódóan a gazdálkodás teljes vertikumát a saját belső szabályozás határozta meg. Némi kontrollt jelenthetett a pénzügyminiszter egyetértési joga, de ez a szabályozásban és a feladat végrehajtásban alapvető változásokat nem kényszerített ki. Az 1981-ben megújított szakfeladat rendben - bár az a 1968-ban kiadotthoz képest jelentősen bővült -, a Határőrségre vonatkozóan semmi sem változott. A „Rend- és jogbiztonság ágazat” helyett az ágazat elnevezése „Jog- és rendbiztonságra változott. A szakfeladat pedig, a „Belügyi testületi feladatok” elnevezést kapta. Ezen a területen sem történt semmilyen változás, ami kényszerítette volna akár a Belügyminisztériumot akár a Határőrséget arra, hogy megpróbáljon tenni valamit a szakfeladathoz kapcsolódó feladatmutatók kidolgozása érdekében. Az 1988. január 1.-től hatályba lépő új szakfeladat rend a Jog- és rendbiztosság terén nem hozott változást. A pártállam utolsó éveiben az addig alkalmazott viszonylag merev szabályozási rendszer, már változatlan formában nem volt fenntartható. Az 1989. évi II. törvény a számviteli előírások maradéktalan érvényesítését valamennyi gazdálkodó szerv részére 1990-től kötelezővé tette. Ennek megfelelően az időközben bekövetkezett rendszerváltással egy időben a Határőrség számviteli és elszámolási rendszere is megváltozott és a vagyonfelméréssel megkezdődött a Határőrség gazdálkodási rendjének megújulása.

73

A fegyveres erők és a fegyveres testületek gazdálkodására vonatkozó rendelkezéseket a 107/1981. (Pk. 10) PM. Sz. utasítás tartalmazta. Ez alapján a fegyveres erőknél és testületeknél: • a rájuk vonatkozó külön jogszabályok szerint történt a kifejezetten testületi és rendészeti feladatokat ellátó költségvetési szervek létesítése, költségvetési javaslataik felülvizsgálata, előirányzataik és ezen belül kiemelt előirányzataik meghatározása és megállapítása, a szakfeladatok végrehajtásával kapcsolatos gazdálkodási és pénzügyi teendők szabályozása, irányítása és ellátása; • költségvetési szerveik nyilvántartásáról saját hatáskörükben gondoskodtak; • középtávú pénzügyi tervük és költségvetésük elkészítésének rendjét az OTH elnöke és a pénzügyminiszter együttesen szabályozta; • a szolgáltatás jellegű igényeik kielégítésére alapítható költségvetési üzem gazdálkodási szabályait a pénzügyminiszter az érdekelt miniszterrel (testület vezetőjével) együtt határozta meg; • az illetékes miniszter (testület vezetője) a pénzügyminiszterrel egyetértésben intézkedhetett a költségvetési szervek bevételeinek meghatározott körű felhasználására. 85

5.2 A Határőrség gazdálkodása napjainkig. A számviteli törvény alkalmazása maga után vonta a gazdasági szervezeteken belüli információ áramlás módosulását. Az új számviteli rendszer törvényszerűen megszüntette az irreálisan központosított gazdálkodást A maga idején korszerű rendszer alkalmazása és a vele szemben megfogalmazott várakozások mellett komoly gondot jelentett, hogy a folyamatosan deregulált jogszabályok és belső szabályzatok helyett nem alakult ki új központi szabályozó rendszer. Gyakorlattá vált, hogy a törvényekben

és

egyéb

jogforrásokban meghatározott normákat közvetlenül

alkalmazta a Határőrség. Mindez szokatlan volt és nehézségeket jelentett a Határőrség gazdasági vezetői és szakemberállománya részére. Egyértelművé vált, hogy a kettős könyvvitel bevezetése nem képes automatikusan pótolni a korábbi szabályozó rendszert. Az Áht. 124.§ (2) bekezdés d) pontja ugyan megtartotta a korábbi időszak gyakorlatát és felhatalmazta a Kormányt, hogy a költségvetési szervek egyes típusai, köztük a fegyveres erők és rendvédelmi szervek költségvetése tervezésének, pénzellátásának, előirányzat

felhasználásának,

a

gazdálkodásának

és

a

nyilvántartásának

sajátosságainak megfelelő szervezeti és eljárási rendjére vonatkozó általános szabálytól eltérő részletes szabályait rendeletben állapítsa meg. Később a Kincstár megjelenését követően a felhatalmazás kiegészült és kialakult a jelenlegi tartalma. A Belügyminisztérium gazdasági szervei a rendszerváltást követő jelentős átalakítások következtében már nem voltak képesek a korábbi szabályozó szerep betöltésére. A Határőrség országos parancsnokságának gazdasági szervei nem voltak, nem lehettek felkészülve a keletkezett szabályozási hiányok pótlására. A rendszerváltás előtt alkalmazói, felügyeleti feladatokra alakultak ki a szervezetek. Az azt követő időszak változásai minden alakalommal - a folyamatos létszámcsökkenés és a feladatok bővülése miatt - az alkalmazói funkciók erősödésének irányába hatottak. Példaként említhető az 1999. év.

86

A határőrizeti eredményesség javítása, az úgynevezett végrehajtó állomány relatív létszámnövelése érdekében az 1999. évi állománytábla módosítás során további létszámot vontak el a gazdasági szervtől. Megszüntetésre kerültek a szakmai munkát végző osztályok, a szakmai főelőadók számát drasztikusan lecsökkentették, szakadék keletkezett a feladatrendszer és a feltételrendszer között. A gazdasági szerv állománya a

mindennapi

feladatellátásának

végrehajtását,

a

tevékenység

mindenoldalú

biztosítását csak jelentős túl szolgálattal és túlórával volt képes végrehajtani. A jogkörök és a kötelezettségek megváltozásával egy időben történt meg a költségvetési tervezési rend kiemelt jelentőségű korszerűsítése, mert a Határőrség költségvetésének tervezése - szakítva a hagyományokkal - azonossá vált a polgári költségvetési szervek tervezési gyakorlatával és elkezdődött a ma már oly sokak által kifogásolt bázisszemléletű tervezési rendszer teljes körű74használata, több mint egy évtizeddel később, mint amikor az azt előíró 19/1980. (Pk. 4.) PM utasítás hatályba lépett. A korábbi több évtizedes változatlanság után a Határőrség gazdasági szakemberei még meg sem tapasztalhatták a bázisszemléletű tervezés előnyeit, hátrányit, de igazából a mechanizmusát sem, mikor is 1992-ben az 1993-as tervezés vonatkozásában - minden felkészülés és központi iránymutatás nélkül - kísérleti jelleggel, párhuzamosan el kellet készíteni a szervezet „0” bázisú igényét is. A döntés a bázisszemléletű tervezés alapján kialakított költségvetés lett és ez nem is változott 2004-ig, amikor a tervezés a „programköltségvetés” tervezési módszer alkalmazásával történt. Fontos megjegyezni, hogy csak a tervek elkészítéséről van szó. A

költségvetési

előirányzatok,

kialakítása

továbbra

is

a

hagyományos

alkumechanizmusok mentén zajlott. A következő évek tervezésében a főszereplő továbbiakban is a bázisszemléletű tervezési rend maradt.

74

Megszűnt az anyagtervezés normatívákon alapuló rendszere, meghatározóvá vált, a bázis évi előirányzatok alapján történő tervezés. 87

5. 3 Következtetések. Megállapítható, hogy a rendszerváltásig az alkalmazott gazdálkodási forma, sok elemében „ellenállt” a környezet változásnak, kőbevésett elvekkel zárt rendszerben történt az ellátás és a tervezés. Közel 30 éven keresztül határozta meg a Határőrség gazdálkodását a tervgazdálkodás sajátos változata. Jellemzője volt az időszaknak a belső szabályzók meghatározó szerepe. A bemutatott tervezési rend - bár 1968-tól nem felelt meg az általános elvárásoknak kidolgozottsága és alkalmazhatósága miatt joggal ált ellen a változásnak. Ennek a rendszernek az alapja a feladat, a szervezet, a szervezet számára a feladat ellátáshoz rendelt ember, eszköz és készletek egysége. A tervezés és a gazdálkodás teljes vertikumát átfogóan alkalmazta a mutatószámokat, mérőszámokat és normatívákat. Részletesen leírta a velük szembeni követelményeket, tartalmukat és képzésük módját, ismertette az alkalmazásuk előnyeit. Mind a rendszer alapja, mind a felépítése és az általa elérhető eredmények időtállóak. Az igény ma is ugyanaz. Nem mondható el ez a felváltását célzó rendszerekről. Jelentős várakozással tekintettek a normatív tervezésre, az „egy feladat egyetlen kötelező mutató” elv alkalmazására. A problémát az jelentette, hogy már a kezdeteknél érezhető volt, hogy ennek az alkalmazása nem lesz teljes körű. Igazolta ezt többek között az is, hogy a tervtárgyalások után a költségvetési javaslat bevételi és kiadási előirányzatának végösszegét és a béralapját, valamint a tervezésnél alkalmazott, szociális, egészségügyi és kulturális ellátásra jellemző feladatmutatók mennyiségét rögzítette a pénzügyminisztérium. A 107/1968. (Pk. 4) PM utasítás függeléke is csak ilyen típusú mutatókat tartalmazott, sőt, jelenleg is ezekben az ágazatokban működik a normatív tervezés és finanszírozás valamilyen változata. A bázisszemléletű tervezési rend bevezetésének ideológiai alapját az a felismerés adta, hogy a költségvetési szervek feladataiban és működésében sokkal nagyobb a „változatlanság” mint a változás. Ezt figyelembe véve egy stabil bázis kialakítása

88

után, a tervező rendszer elemeivel - szerkezeti változás, szintrehozás, automatizmus a változás jól követhető. A gondot a stabil bázis kialakítása jelenttette, mert az feltételezte a feladatok, a szervezet és a feladatellátás módjának objektív kritérium szerinti áttekintését, a szükséges módosítások elvégzését. Sajnos erre a bevezetéskor nem került sor, így mindenki vitte magával a múltban örökölt előnyöket vagy lemaradásokat. Az automatizmus, az infláció tartós csökkenése után, a 90-es évek végén megszűnt. Ezt hosszú éveken keresztül, a tervezés legnagyobb hiányosságaként éltük meg, a likviditási problémák alapvető okának tekintettük. Fontos körülmény, hogy az új szabályok mindegyike lehetőséget biztosított és biztosít ma is a fegyveres erők és testületek, valamint a rendvédelmi szervek számára az eltérő szabályozásra. A kialakult gazdasági szerv struktúra alapvetően meghatározta a Belügyminisztérium és a Határőrség viszonyát az általános költségvetési gazdálkodási rendhez. A rendszerváltást követően - a lehetőség ellenére - már nem tudott kialakulni egy sajátos rendészeti gazdálkodási arculat. A belügyi rendészeti szervek gazdálkodása a központi költségvetési szervekre előírt általános szabályok szerint zajlik. Ezzel igazolható, hogy a költségvetési feladatmutatók kidolgozását befolyásoló,- a korábban bemutatott – általános tényezők, a rendszerváltást követően a Határőrségnél is, a többi költségvetési szervvel azonos módon érvényesültek. Megszűnt a több évtizedes elkülönülés, a titkolózás, homályába rejtőzés. A fejezetben utaltam arra, hogy a Határőrségnek 1992-ben kísérleti jelleggel, párhuzamosan el kellett készítenie a feladatalapú, „nullabázisú” költségvetési tervét. A korábbi fejezetek feldolgozása során is jutottam olyan következtetésre, hogy a nullaalapú tervezési rendszer alkalmazása esetlegesen megoldást jelenthetne néhány mai problémánkra. Ezért a következő fejezetben áttekintem a nullaalapú tervezési rendszert, majd összehasonlítom a Határőrség által elkészített terv elvi alapjaival.

89

6. A nullaalapú költségtervezés 6.1

A

feladatfinanszírozáson

alapuló

tervezés

elmélete

és

gyakorlati

alkalmazásának eredményei, problémái. A feladatfinanszírozás konstrukciója összefügg az államháztartási reform kérdésével, ezen belül is azzal a dilemmával, hogy az állam mely feladatokat lássa el, ezen belül is melyeket végezze saját apparátussal, illetve melyeket végeztesse piaci alapon, az ellenőrző funkció megtartásával. Ennek keretében a költségvetési szervek elszámolási rendszerének tükröznie kellene, hogy az egyes feladatok milyen költséggel végezhetők el, és hogy milyen eredményt hoznak. Előbbi megítélése, mint azt korábban kifejtettem jelenleg nem lehetséges, mivel az erőforrások a költségvetési intézményekhez, nem pedig az elvégzendő feladatokhoz vannak rendelve. Ezen az állapoton változtathatna a feladatfinanszírozás bevezetése és az ehhez kapcsolódó fejlett módszertan alkalmazása, elsajátítása a közszférában. Jelenleg az egyes feladatok elkülönített mérlegelése nem megvalósítható, mivel a közszféra különböző szintjein elhelyezkedő intézmények feladatai igen pontatlanul definiáltak, a kereteket az intézmény, nem pedig a feladat kapja. Az említett intézmények nagymértékben különböznek egymástól aszerint, hogy milyen mértékű önállósággal rendelkeznek, vannak-e saját bevételeik, hány és milyen feladat ellátására lettek létrehozva. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az egyes intézmények bevételi forrásai és központi támogatásuk nem különíthető el tevékenységek szerint (kiemelt költségvetési cél támogatása esetén az előirányzatot az adott célra kell elkölteni, de ebben az esetben sincs specifikálva az elvégzendő feladat). Mivel az állam és egyes szervezetei is külön-külön sok intézményből állnak, ezért a finanszírozás nagy teret enged az adott intézmény saját önérdekének. Annak megítélésére, azonban, hogy az adott szakfeladat mennyit ér és mekkora „hasznot” hajt, a felügyeleti szerv hivatott, mivel csak ezen a szinten vethetőek össze az egyes feladatfinanszírozási alternatívák. Ebben a rendszerben a költség-haszonelemzés

90

elvégezhetetlen, az egyes intézményeknek az az érdeke, hogy rendelkezésre álló forrásaikat maximalizálják. Ennél fogva nem érdekeltek az intézmények abban, hogy felügyeleti intézményüknek a feladatfinanszírozás szempontjából értelmezhető információkat juttassanak el. Pedig ezek csak az adott intézmény szintjén lennének meghatározhatóak. (lásd: vezetői számvitel, központi adatbázis) Az intézményi finanszírozás további negatívumaként említhető meg, hogy megszorítások esetén az elvonásoknál, a megalapozott információk hiánya miatt csak a fűnyíróelvet lehet alkalmazni. Az előbb vázolt helyzetkép megváltoztatására irányulhat a feladatfinanszírozás konstrukciója. A feladatok finanszírozása sem szűntetné meg – különös tekintettel a szűkös forrásokra – az erőforrásokért folyó harcot, azonban ennek tárgyát már nem a bázisévhez képest történő elmozdulás, hanem a feladat jóváhagyásának kérdése képezné (lásd később: nullaalapú költségtervezés). A célorientált működés következtében áttekinthetőbbé válna a működés, a közpénzek felhasználását homogénebb csoportokba lehetne rendezni. A konkrét megvalósítás tekintetében javasolható, hogy az egyes szolgáltatásokhoz (még ha azok belső szolgáltatások is) legyenek hozzárendelve a közvetlen-, illetve az általános költségek. Ezek alapján megállapítható, hogy a szolgáltatás egy - egysége (az egységet ebben az esetben rendelhetjük emberhez, időhöz, kibocsátáshoz) az adott intézménynek mennyibe kerül. Ami után meghatározható, hogy mekkora a forrásszükséglete. 6.1.2 A feladatfinanszírozás folyamata. Mindenek előtt definiálni kell az intézmények feladatait. Ennek keretében az intézmények hierarchiától és státusztól függetlenül határozzák meg feladataikat úgy, hogy azokhoz konkrét erőforrásigény rendelhető legyen. A feladat meghatározásának tekintetében az általánosság nem megengedhető ezért ez a lépés meglehetősen bonyolult és nagy feladat, melyhez a helyi szakapparátus segítségére, valamint megfelelően kidolgozott módszertanra van szükség. A feladatkialakításnál törekedni

91

kell arra is, hogy felfelé összegezve az egyes feladatcsoportok nemzetközileg is összehasonlítható kategóriákban végződjenek. Ehhez szükséges a számvitel és az ehhez kapcsolódó adatszolgáltatások egységesítése. Az intézmények jelenetős részénél találunk olyan forrásokat, melyek nem tartoznak saját feladataikhoz, hanem csupán szétosztják őket törvényi felhatalmazás alapján (pl, szociális támogatások, fejezeti kezelésű előirányzatok). Ezeket a költségeket azért szükséges leválasztani, mert nem kapcsolódnak saját feladataik ellátásához. Nem szabad összekeverni őket a feladatok finanszírozását szolgáló támogatásokkal, ezért el kell végezni, az intézmények saját feladatai, valamint pénzügyi transzfereinek elhatárolását. A feladatfinanszírozás új szemléletet hoz a pénzügyi teljesítés megítélése és az ehhez kapcsolódó maradvány tekintetében. Az időszak végén az intézmény teljesítése minőségi és mennyiségi mutatók segítségével is ellenőrizhető, melynek alapja a korábban kidolgozott feladatterv. Így a működési eredmény önmagában már nem számít sikermutatónak, a komplex mutatók rendszeréhez célszerű kapcsolni az ösztönzési struktúrákat is. Az intézmény feladatait finanszírozó forrásokból maradvány nem keletkezik, mert ha a feladatot sikerült alacsonyabb költséggel a kívánt minőségi színvonalon ellátni, akkor az intézményi eredményét növel. Végezetül ki kell emelni a kincstár tevékenységének bővítését, ami abban jelenik meg, hogy az egyes intézmények pénzügyi számláit tevékenységtípusonként vezeti. A nullaalapú költségtervezés. Korábban több helyen is említésre került, hogy a feladatfinanszírozás kivitelezéséhez megfelelően kidolgozott módszertan szükséges. Ennek egyik központi elemét képezheti a nullaalapú költségtervezés (angolul Zero Based Budgeting – ZBB) az Egyesült Államokban fejlesztették ki, nagy sikerrel alkalmazták mind a vállalati, mind pedig költségvetési területen. A módszer lényege, hogy a korábban alkalmazott eljárásokat kritikusan vizsgálja, és minden tevékenység újratervezését „0”-ról indulva,

92

a költségek meghatározása szempontjából végzi. A módszer bevezetése a költségvetési szféra területén egy átfogó reformfolyamatba illeszkedhet, és csak ennek keretei között valósítható meg, mivel a módszer alkalmazása együtt jár: • a felesleges adminisztráció, látszattevékenységek leépítésével, többletköltségeik megszűntetésével, • az ügyviteli és az igazgatási területek racionalizálásával, • a teljesítményorientáció kialakításával. A módszer bevezetésének körülményei között kiemelendő a központi költségvetési támogatások szűkítése, és ezzel párhuzamosan az intézmények által ellátott feladatok hatékonyságának növelése iránti igény. A nullaalapú költségtervezést többek között a következő okok indokolják: • törekvés a túlzottan magas általános költségek leszorítására, • szervezetfejlesztési igény, az átalakulás előkészítése, • költségszerkezet változtatásának igénye.

93

6.1.3 A bázisszemléletű és a nullaalapú tervezés összehasonlítása. A költségvetési szervek működése során magas az általános költségek aránya, a közvetlen költségekkel járó termékeladás és értékesítés csak kis részarányt képvisel. Ebből kiindulva a nullaalapú költségtervezés használata jelentős eredményekkel járhat mivel elsősorban az általános költségek leszorítására alkalmas. A módszer összehasonlítását a hagyományos bázisszemléletű tervezéssel az alábbi táblázat foglalja össze: 1. sz. táblázat Hagyományos bázisszemléletű tervezés összehasonlítása, a nullaalapú költségtervezéssel. Hagyományos szemlélet

Nulla alapú költségtervezés

Szűk körű tervezés Bázis-szemléletű tervezés Költségek misztifikálása, ködösítés Nagyvonalú tervezési célok

Nyitott módszer Szükséges költségekre épülő tervezés A költségek megismerése, tudatosítása Célra orientált költségtervezés

Csak pénzügyi folyamatokra alapoz

A teljes működés folyamataira alapoz

Nem fedi fel a gyenge pontokat Nem ad módot működési beavatkozásra A vezetés elbújhat a tervszámok mögé

Felfedi a gazdálkodás gyenge pontjait

Széles körű következtetések levonására nem alkalmas Minden tervezést újrakezd Álláspontok, érdekek burkolt ütköztetése

Lehetővé teszi a működés jobbítását A vezetésnek fel kell vállalnia döntéseit A feldolgozott és kapott információk alapján széles körű és sokszínű gazdasági elemzésre ad módot A költséggazdálkodást folyamatosan karban tartja Vélemények és érdekek nyílt ütköztetése

A gazdaságról és a működésről nyílt, reális képet ad Szívesebben alkalmazza a vezetés Félnek az alkalmazásától Kevés hatása van a szervezetre és a Összefüggő hatásokat vált ki az elemzett működésre területeken Elfedi az egység gazdasági arculatát

Forrás.75

75

Kormos Albert Dr.(1994): A nullaalapú költségtervezésről. Számvitel és könyvvizsgálat 3. szám. p. 125. 94

Fontos kiemelni, hogy a módszer eredményességének számos feltétele van, melyek között kiemelendőek a következő megállapítások: • A vezetés támogatása és a módszerrel való azonosulása szükséges minden szinten. Ennek következtében a kidolgozott, végrehajtandó javaslatokat megalapozott intézkedések és gyors döntések követik. • A végrehajtók támogatják a vezetés elképzeléseit, a javaslatokat hatékonyan hajtják végre. Sikeres bevezetés esetén a szervezet működésében a következő javulások jelentkezhetnek: • Javul a költséggazdálkodás • A tevékenységekre fordított idők és költségek jelentős csökkenése • A szervezeti felépítés egyszerűbbé válik • A feldolgozott adatok részletes vezetési, döntési információkat szolgáltatnak, mivel

megbízható

összehasonlításokra,

hasznosítható

gazdasági

következtetésekre adnak lehetőséget. 6.1.4 A nullaalapú költségtervezés folyamata Költségcsomagok kialakítása. Új, illetve meg lévő tevékenységek elemzése az alábbi szempontok szerint: • a tevékenység célja, rendeltetése, létjogosultsága, fontossága, • költségek, • működési alternatívák, • a teljesítmény mérésének szempontjai, mérőszámai, • a tevékenység elmaradásából származó veszteségek, károk, • a tevékenység által realizált nyereségek. A költségcsomagok rendezése. Ennek végrehajtásához javasolható módszer a költség–haszonelemzés,

mely

magában foglalja

a

számszerűsíthető – szempontokat illetve azok súlyarányait.

95

főbb –

nem

feltétlenül

Erőforrások

hozzárendelése

a

kiválasztott

tevékenységekhez/feladatokhoz,

költségvetés elkészítése. Ezáltal pontosan ismert lesz a szükséges erőforrások mennyisége, illetve a feladatokhoz rendelt prioritások. 6.2 A Határőrségnél végzett „0” bázisú tervezés.76 „A költségvetési politikai irányelvekben az 1993-as év tervezésére vonatkozóan jelent meg a „0” bázisú tervezés kötelezettsége, amely néhány költségvetési szervre, és nem az egész intézményrendszerre terjed ki. Lényege a feladatok tételes számbavétele és az ehhez kapcsolódó költségek, megalapozott számítása, amely a tervezési és végrehajtási rendet zárttá teszi. Előnye a tervezési rendszernek, hogy minden költséget, amely felmerülhet az intézmény gazdálkodása során mérőszámokkal, statisztikailag képzett adatokkal alátámaszt, így a végrehajtás során számított költségtől eltérés nem következhet be. A mérőszámok alkalmazása rögzíti a vagyon szinten tartásához, és szakadatlan növeléséhez szükséges költségeket, így az előző pontban részletezett bázisszemlélettel szemben segíti a célszerű gazdálkodást, az emelkedő színvonalú ellátását, és feladatvégrehajtását. Hogyan épül fel a költségvetési terv a „0” bázisú tervezésnél, melyek a legmarkánsabb különbségek a bázisszemlélethez képest? A bér előirányzatok megtervezésére nem a bázist veszi alapul, hanem a létszámokhoz állománykategóriánként rendeli az átlagbért, mint költséget. Az időszaki rész mellékfoglalkozású és nyugdíjas dolgozók bértömegének meghatározásánál a szükséges létszámhoz közvetlenül hozzárendeli a tervezett béradatokat, és azok pótlékait. A jutalom előirányzat megtervezése nem a tapasztalati tényeken alapul, hanem a tervezett bruttó bértömeg százalékos arányában számítja a jogcímen felhasználható költséget.

76

A téma kifejtésénél alapvetően támaszkodta saját szakdolgozatomra, melyet 1993-ban a PSZF-en készítettem. A „0” bázisú tervezésre vonatkozó fejezetet lényegét tekintve eredeti formájában emeltem át, annak érdekében, hogy a mai ismeretek birtokában rá lehessen világítani az akkori elképzelés hiányosságaira. 96

A köztisztviselőkről és a közalkalmazottakról szóló törvény hatálybalépése óta a „0” bázisú tervezés elrendeli a 13. havi illetmény összegének beépítését a költségvetési tervbe. A bértömegre vonatkozóan automatizmus tervezhetősége esetén növelő hatást jelent a fejlesztésre fordítható előirányzat, amely a fő és mellékfoglalkozású dolgozókra egyaránt kiterjed. A Társadalombiztosítási járulék a számított bértömeg mindenkor hatályos törvény alapján

rögzített

százalékos

arány.

Előnye

a

„0”

bázisú

tervezésnek,

a

társadalombiztosítási járulék, mint költség tervezés során, hogy csökkenő tényezőt nem vesz figyelembe, így az álammal szembeni kötelezettségek teljesítésének nem lehet fedezethiánya. Legszembetűnőbb különbség a feldolgozott tervezési módszerek között a dologi kiadások költségeinek tartalmában és nagyságában mutatkozik. A „0” bázisú tervezés esetén valamennyi beszerzési jellegű költség számított, vagy statisztikai adatból képzett norma alapján kerül meghatározásra. A normák tartalmazzák mindenkor a tapasztalati adatokat annyiban, hogy egyes áruféleségek beszerzése milyen gyakorisággal történik az árúk halmazán belül, milyen belső összefüggések és szóródások tapasztalhatók a kisebb és nagyobb értékű cikkek között. Számítási módszernek alkalmazzák a matematikai számításokat, valamint a statisztikában alkalmazott számítási módszereket. A tervadatok pontosságát jelentősen meghatározza, hogy a reprezentatív mintavétel az alap, hanem egy teljes gazdasági év teljes számviteli és nyilvántartási adatbázisa. Az egyértelműen normásítható tételeknél, mint pl. az élelmezési anyagok beszerzése, energia és energia hordozók beszerzése, ill. igénybevétele törvényeken vagy jogszabályokon alapuló számításokat követően tervezhetők. Különbség a bázisszemléletű tervezéshez képest, hogy valamennyi összetevő változtatható, így a tervadatok a szakfeladatokhoz kapcsolódó tényleges adatok számítását teszik lehetővé. Az egyértelműen nem normásítható tételeknél statisztikai

97

úton kimunkált mutatók a tényleges helyzetet veszik figyelembe, ezzel alátámasztják a valós költségek rögzítését. Jelentős különbség tapasztalható a karbantartásra és felújításra tervezett összeg nagyságában a bázis szintű és a „0” bázisú tervezés esetén. Addig, amíg a bázisszemlélet változatlannak tekinti az épületek amortizációs értékét, ezt a „0” bázisú tervezés változóként kezeli. A gépjárművek, gépek, berendezések és gépészeti egységek elhasználódása, elhasználódási ideje rövidebb, mint az ingatlanoké, ezért eltérő a tervezés során alkalmazható – bruttó érték %-os arányában meghatározott – szorzószámok értéke. Az ingatlanok kivételével a tervezési módszer figyelembe veszi, hogy valamennyi műszaki vagyontárgy az első év után folyamatos karbantartásra szorul, ezért annak költségkihatását a tervadatok között érvényesíti. A felújítási költségeknél a vagyon aktiválásának idejétől függően az eltérő szorzószámokkal lehetőséget nyújt a tényleges költségek megtervezéséhez. Ingatlanok esetében célszerűen veszi számításba a hosszabb elhasználódási időből adódó költségcsökkentő és költségnövelő jellemzőket. Tapasztalati adatok alapján a felújításra és karbantartásra fordítható költség a reális szükséglet alapján tervezhető meg, „0” bázisú tervezési eljárásban. A szolgáltatások vonatkozásában szintén nem veszi figyelembe a bázist, ellenben esélyt ad valós számításokon alapuló statisztikailag vagy képzett tervadatok érvényesítésének. Nem mutatkozik különbség kiemelt előirányzatok megtervezési gyakorlatában, mivel ezek általában függetlenek a bázistól, a költségvetésben mindenkor a tényleges szükséglet alapján jelennek meg. Lényeges elemek kiemeléséből következik a tényleges szükséglet valamennyi szakfeladathoz reálisan számított költségként, fogalmazódik meg. Természetesen „0” bázisú tervezés esetén is lehetőséget ad, vagy adhat a költségvetési politika a dologi automatizmusok érvényesítésére. Ez esetben az ismert költségnövelő tényező kompenzálására – amely lehet inflációs hatás, vagy az adópolitika megváltozása – az automatizmus kiterjed a számított tényleges költségek egészére.

98

Az előzőekből kitűnik, hogy a „0” bázisú tervezéssel elkészített költségvetés valamennyi szakfeladathoz hozzárendelt egy kvázi optimális költségtényezőt. A reális helyzetet mérlegeli, azáltal kizárja váratlanságból eredő hatásokat. Több oldalról veszi figyelembe az igényeket, így a működés feltételeit az optimumhoz közeli szinten megteremti. Milyen hatást eredményez a költségek együttes összegében a „0” bázisú tervezés bázisszemlélethez képest? Konkrét példán bemutatva válik szemléletessé a tervezési módszerek hatása a szakfeladatokhoz rendelt költségek nagyságában. A Határőrség 1993. évi költségvetési tervében a kiadások fedezetére 8,9 milliárd Ft. szerepelt a bázisszemléletű tervben. Ezzel szemben a „0” bázisú tervben a megközelítőleg optimális előirányzat 15, 6 milliárd Ft-ban lett számítva. Alapvető különbség a két tervezési eljárás között, hogy a bázisszemléletű terv megalapozottságát nem támasztják alá számítási adatok, ezért a javasolt előirányzat az esetek döntő többségében szintre hozott, automatizmussal növelt teljesítési tényszám. A terv elemzője számára nem nyújt információt a tényszám valódiságáról, csupán az előző évi felterjesztés és a tervszám közötti különbséget érzékelteti. „0” bázisú tervezés esetén valamennyi tervszám, számítási adattáblával van alátámasztva, ezért az elemző közvetlen képet kap az eszközök elhasználódottságról, illetve használhatóságáról, valamint a vagyon rész összetételéről.” 6. 3 Következtetések

Megállapítható, hogy több évtizedes változatlanság után a Határőrség gazdasági szakemberei még meg sem tapasztalhatták a bázisszemléletű tervezés előnyeit, hátrányit, de igazából a mechanizmusát sem, mikor is 1992-ben az 1993-as tervezés vonatkozásában - minden felkészülés és központi iránymutatás és szakirodalmi háttér nélkül - kísérleti jelleggel, párhuzamosan el kellet készíteni a szervezet „0” bázisú tervét is. A Határőrség által elkészített terv összeállításának áttekintése során egyértelműen megállapítható, hogy a gazdasági szakemberek ebben az időszakban, még erősen a

99

„hagyományos” tervezés befolyása alatt álltak, (normatívák alkalmazása) de már megjelent a bázisszemléletű tervezés gyakorlata, elsősorban a bérek és járulékaik tervezése során.(tapasztalati adatok) A bemutatott tervezési gyakorlat, - ahogy a költségvetés készült - hűen tükrözi azt a tévhitet, hogy ez a tervezési módszer a feladatok, tevékenységek számbavételét és az optimális források hozzárendelését jelenti és a többlet forrás képzésének eszköze. Ebből és az elméleti alapok ismeretének hiányából következően nem lett végrehajtva a feladatok átvilágítása, ami együtt járt volna: • a

felesleges

adminisztráció,

a

látszattevékenységek

leépítésével,

többletköltségeik megszűntetésével, • az ügyviteli és az igazgatási területek racionalizálásával, • a teljesítményorientáció kialakításával, végső soron -de nem feltétlenül- a költségek csökkenésével. A nullaalapú terv így az aktuális szervezeti struktúra, a hozzá kötődő humánerőforrás és a feladat ellátása érdekében kialakított mechanizmusoknak és a senki által nem kontrolált normatívák szorzata lett. Valójában kevés köze volt a szilárd elméleti alapokon nyugvó Zero Based Budgetinghez. A nulla alapú tervezés nagyon idő és költség igényes tevékenység, miután minden alkalommal minden feladatot felül kell vizsgálni és dönteni kell a további sorsáról. Alternatívákat kell kidolgozni, ahol azt is vizsgálni kell, hogy az elhagyása milyen következményekkel jár. A költségvetési szervek esetében azonban alkalmas módszer lehetne egy stabil bázis kialakítására és azt követően a sokkal egyszerűbb bázisszemléletű tervezéssel is fenntartható a feladat fontosságával, társadalmi súlyával arányos finanszírozás. A Belügyminisztériumban és az alárendelt, felügyelt és irányított szerveknél megszervezésre és végrehajtásra került egy feladat felülvizsgálat, amelynek elvi alapjait a nullaalapú tervezési rendszer adta. A következő fejezetben bemutatom a végrehajtott felülvizsgálat menetét és a tapasztalatokat.

100

7. A Belügyminisztérium feladat felülvizsgálata A Belügyminisztériumban 2002. őszén egy 1999-ben megkezdett folyamat kiemelkedő állomásaként megkezdődött a minisztérium és az irányítása, felügyelete alatt működő intézmények feladat felülvizsgálatának előkészítése. Az elvégzendő munka nagyságrendje miatt indokolt volt a minisztérium vezetésének döntése, amivel megszereztük a nélkülözhetetlen támogatást. Vezetői értekezletre előkészítettük, „A Belügyminisztérium, és az általa irányított és felügyelt szervezetek feladatrendszere „közigazgatási-termék” alapú átvilágításának, módszertani szempontjai” című elgondolás vázlatot, amit jóváhagytak. Ezzel kezdetét vehette a minisztérium teljes intézményrendszerét megmozgató munka. Ahhoz, hogy megszerezzük az intézmények támogatását is jól körülhatárolt célt kellett kijelölnünk, amiben megtalálhatták a saját önérdeküket. Ez a cél a 2004. évi költségvetés objektív előkészítése volt. Bíztunk abban, hogy egy ilyen felülvizsgálat megállapításaival alátámasztott tervvel véget vethetünk az évek

óta tartó

alulfinanszírozottságnak. Ezen túlmenően, a beérkező információk feldolgozásának eredményeként javaslatot kívántunk tenni, magas költségigényű, ugyanakkor súlyos, illetve helyrehozhatatlan zavarok kockázata nélkül elhagyhatónak ítélt feladatok jövőben ellátásának feltételeiről. Az elvégzendő feladat alapvető eleme volt annak az elképzelésnek, amivel meg kívántuk teremteni a Belügyminisztérium - korszerű elveken nyugvó és a kor színvonalának megfelelő eszközök használatával támogatott - gazdálkodási rendszerét. A folyamat állomásai a következők voltak: ¾ Egy kezdetleges, az alárendeltek manuális adatszolgáltatásán nyugvó controlling üzemeltetése. Az adatszolgáltatás havi rendszerességgel történt és tartalmazta a gazdálkodás jellemző adatait. (1999.) ¾ A „KIR” fantázia nevet viselő központi illetményszámfejtő rendszer bevezetése, és használata a központ közigazgatásban elsőként. (2000.) ¾ A „KIR” rendszer adatbázisán nyugvó és azt feldolgozó „Kertár” nevű többdimenziós elemző rendszer működtetése. (2001.) 101

¾ A kezdeti controlling rendszer kiváltása, a „Számtár” nevű szintén többdimenziós elemző rendszerrel. Itt az adtok továbbítása már automatikusan történt, az adatbázist az intézmények számviteli rendszereinek elemi adatai biztosították. (2002.) ¾ A tervezés, az előirányzat kezelés és a kötelezettségvállalás nyilvántartásának egységesítése érdekében bevezettük a „Tervtár” elnevezésű rendszert. Ezzel biztosítani tudtuk, hogy a gazdálkodási folyamatok kezelése azonos platformon történjen és a minisztérium vezetése a szükséges információhoz közvetlenül az intézmények adatszolgáltatási tevékenységének csökkenése mellett - jusson. (2003.) ¾ A következő lépés az elavult, már a kezelhetetlenség határán működő számviteli rendszer helyett, egy korszerű integrált számviteli rendszer bevezetése. (2004.) Sajnálatos módon a Belügyminisztérium 2006-os megszűnése és a feladat megosztás következtében ez az egységes rendszer szétesett, ma már csak elemeiben működik. (KIR, Számviteli rendszer) 7.1. A felülvizsgálat szempontjai és ütemezése A felülvizsgálat abból az elvi megfontolásból indult ki, hogy minden feladat ellátás konkrétan kimutatható költségekkel jár, és előre meghatározott mértékben járul hozzá a minisztérium eredményes működéséhez. Ennél fogva a feladatokat egyfajta közigazgatási termékként kell vizsgálni, amely elkülöníthető költséggel és hasznossággal rendelkezik. Az erőforrás megosztás tervezés elveinek alapját egy olyan stratégia képezheti, amely az ellátandó feladatoktól függően határozza meg a személyi állomány létszámát, és szakmai összetételét, illetve struktúráját, valamint a feladatellátás egyéb feltételeit. Az adatfúrás mélységét, - hogy szervezeti egység mélységig vizsgáljuk a feladatellátást - az indokolta, hogy az intézmények által ellátott feladatok és a feladatok végrehajtása során alkalmazott eljárások, módszerek, protokollok, azaz a költség okok a minisztérium, tehát a döntéshozó szintjén nem voltak ismertek. Így

102

annak megítélése, hogy a szervezetek tevékenysége és mérete arányos-e az ellátandó feladatokkal, komoly nehézségekbe ütközik. A felülvizsgálat módszertani alapjául a „0” bázisú költségtervezés általános folyamatát adoptáltuk, a megfelelő szűkítésekkel. A felülvizsgálat folyamatát három lépésben terveztük elvégezni. 1) Össze kell állítani az intézmények által ellátandó feladat- és hatáskörök jegyzékét, megjelölve azt a jogszabályi rendelkezést, amely előírja a feladat teljesítését, szervezeti egységenként.77 2) Hozzá kell rendelni az adott feladathoz, a végrehajtáshoz szükséges létszámot, valamint annak személyi és dologi költségvonzatát. Értékelni kell azt is, hogy a feladat elhagyása milyen következményekkel járna a szervezet működésében. Az értékelés eredményét indokolni szükséges.78 77

Az első ütem elvégzéséhez a következő szempontokat határoztuk meg. • Az adatszolgáltatást a Belügyminisztérium fejezethez tartozó költségvetési szervek gazdálkodási jogkör szerinti besorolásáról, egyes költségvetési szervek középirányító szervként történő elismeréséről, a gazdálkodási jogosítványok megosztási rendjéről szóló 23/2002. (IX.10.) BM rendeletben meghatározott költségvetési szervekre és részjogkörű költségvetési egységekre kell elkészíteni. • A feladatjegyzék összeállításánál, a jogszabályokból és az azok által meghatározott feladatokból kell kiindulni, függetlenül attól, hogy az adott konkrét feladat ellátása milyen szervezeti egység keretében valósul meg. (A feladatrendszer mélységének meghatározásánál általában támpontul szolgálhatnak az osztály jogállású szervezeti egységek.) • A szervezeti egység alaptevékenysége körébe tartozó feladatok meghatározásánál elsősorban a tárca statutumában {150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet} foglaltakat kell figyelembe venni. Emellett tekintettel kell lenni az egyéb hatáskört telepítő jogszabályokra és normákra is. A jogszabály- és normahely meghatározásánál csak a jogszabályokat kell figyelembe venni (rendelet szintig). • Amennyiben a normákból következő, áttételesen jelentkező feladatok jelentősek, lényegesek a feladatellátás szempontjából, úgy azokat is figyelembe kell venni. • Az alaptevékenység ellátásához szorosan kapcsolódó személyeket (pl.: a bűnügyi osztályon foglalkoztatott ügykezelő) az alaptevékenységeknél kell szerepeltetni. Az egységes szerkezet érdekében táblázatot készítettünk (1. sz. melléklet) és szükséges mértékbe egyeztető megbeszélést tartottunk. 78

Az egységesség jegyében erre az ütemre is készült táblázat (3. sz. melléklet), aminek a kitöltéséhez szintén adtunk néhány fogódzkodót. • A beérkezett feladat- és hatásköri jegyzékek feldolgozása során kialakítottunk egy egységes feladatrendszert. Az általunk összeállított feladatjegyzék inkább iránymutatásként szolgál az adatszolgáltatás összeállításához, az abban nem szereplő, speciális vagy attól eltérő struktúrában megjelenő feladatokkal ki kell egészíteni. • Általános elvként alkalmazható, hogy a feladatokat a felmérés második szakaszában olyan részletességgel szükséges meghatározni, hogy a létszám és a kiadások egyértelműen hozzárendelhetők legyenek. • Az így meghatározott feladatokhoz hozzá kell rendelniük a feladatellátáshoz igénybevett létszámot, valamint annak személyi juttatás és járulék, illetve dologi költségvonzatát. • Az adatlapokat az alapfeladatokra és a funkcionális feladatokra külön-külön ki kell tölteni. A személyi juttatások, a munkaadókat terhelő járulékok és a dologi kiadások meghatározásánál a 2002. évi 103

3) A felmérés eredményei alapján kialakítható azoknak a feladatoknak a csoportja, amelyek ellátása relatíve magas személyi, illetve dologi költségigénnyel jár, ugyanakkor esetleges elhagyásuk súlyosabb, illetve helyrehozhatatlan zavarokat nem okozna a minisztérium feladatellátásban, illetve működésében. 7.2 Az első ütemben beérkezett anyagok feldolgozásának tapasztalatai A legfontosabb tapasztalat az volt, hogy az intézmények komolyan vették a feladatot. A munka megszervezését és felügyeletét az első számú vezetők fontosnak tartották. Ebből következően, az adatszolgáltatási fegyelem laza gyakorlatával szemben határidőre elkészültek az anyagok. Következő lényeges tapasztalat, a részletesség. Az adatlapok nem csak a szervezeti egységek feladatait tartalmazták, sőt elsősorban nem azt, hanem a szervezet napi tevékenységeit ügyintézői szinten. Ebből következően az azonos céllal létrehozott, de más szervezetbe tartozó osztályok „kvázi” feladatai, inkább tevékenységei nem voltak azonosak. Természetesen azonos jogszabályi háttér mellett. A megjelölt jogszabályi háttér mennyisége és minősége jól tükrözte az adatszolgáltatást készítők eltérő szintű felkészültségét. Egyértelművé vált, hogy abban a formában a második ütemben tervezett költség felosztás nem végezhető el. Az alaposságra és a részletességre egy konkrét példaként említhető a Heves megyei RFK. anyaga, amit azért emelek ki, mert az átlagosnál nagyobb összeszedettség jellemezte. Így is 124 féle tevékenységet jelölt meg alapfeladatként és 98-at

• • • • •

teljesítési adatokat kell alapul venni. A táblázatban szereplő 2002. évi működési kiadásokat teljes körűen szerepeltessék. A kiadások összegének az intézmény éves beszámolójának vonatkozó kiadás adataival kell megegyeznie. A feladatellátással érintett, költségvetésileg finanszírozott létszámot kell feltüntetni a feladat ellátásához szükséges munkaidő-ráfordítás mértékének figyelembe vételével. A személyi jellegű ráfordítások meghatározásánál a feladathoz kapcsolódó személyi juttatások és járulékok éves mértékét kell feltüntetni. A dologi kiadásokat a létszám vagy más mutató segítségével hozzá kell rendelni a feladatokhoz. Nyilatkozni kell a feladatok esetleges elhagyásának következményeiről. Rövid-táv alatt maximum egy hónapot, középtáv alatt néhány hónapot, hosszú táv alatt legalább egy évet kell érteni. A feladatelemzés eredményét rövid indoklással kell ellátni. Az indoklás rovatban bármilyen, az adott feladattal, a létszámmal, illetve a kiadásokkal összefüggő megjegyzés szerepeltethető.

104

funkcionális feladatként. Másik példa a Győri MRFK, az anyagában 315 féle tevékenységet alapfeladatként és 40 tevékenységet funkcionálisként jelölt. A két példa jól tükrözi a felmerült probléma súlyát, amit sürgősen kezelni kellett, hogy tovább lehessen lépni. Ez a probléma természetesen nem csak a rendőrségnél jelentkezett. Az érintett szakemberekkel konzultálva kialakítottuk az adott intézmény típusra jellemző feladatrendszert.(2. sz. melléklet) 7.3. A második ütem tapasztalatai A személyi juttatások és a munkaadókat terhelő járulékok felosztásával nem volt probléma. A dologi kiadások esetében – tekintettel a rendelkezésre álló idő rövidségére – az intézmények határozták meg a felosztás során alkalmazott vetítési alapot. A beérkezett adatszolgáltatás azt tükrözte, hogy a dologi kiadásokat jellemzően a létszám arányában rendelték a feladatokhoz. A pontos költség-hozzárendeléshez az adott költségnem jellegének legmegfelelőbb vetítési alapot szükséges kiválasztani (pl.: világított alapterület, futott kilométer, fűtött légtér stb.), és ennek segítségével kellene elvégezni a felosztást. Ez azonban a szervek változatos feladatrendszerét és a költségek sokszínűségét figyelembe véve hosszabb időt igényelt volna. Ugyanakkor nehezen határozható meg előre, hogy az így elért pontosság arányban áll-e a szükséges munka- és időráfordítással. A feladatelemzésnek kellett volna megteremteni az alapot a harmadik ütem végrehajtására. A beérkezett anyagok áttanulmányozása során egyetlen olyan feladat nem volt az intézményeknél, aminek az elhagyása a zavartalan működést nem érintené. Olyat sem találtunk, amiről azt állították volna, hogy az elhagyásuk csak eseti zavart okozna. A feladatok elhagyásának jellemző megítélése az, hogy már rövidtávon is súlyos zavarokat okoz. A Győri MRFK esetében a helyzet súlyosabb, mert ők egységesen úgy ítélték meg, hogy minden feladat elhagyás helyrehozhatatlan zavarokat okozna rövid, közép és hosszútávon egyaránt.

105

A második ütem feladata volt az 1 főre jutó költség meghatározása. A létszám meghatározásánál a költségvetésileg finanszírozott létszámot kellett feltüntetniük a szerveknek a feladatellátásához szükséges munkaidő-ráfordítás mértékének figyelembevételével. Ehhez rendelték hozzá a személyi juttatásokat és a munkaadókat terhelő járulékokat, így ezen a területen a meghatározás nem okozott gondot. A dologi kiadásoknál a bizonytalanságot a vetítési alap többfélesége okozta. A felhalmozási és az egyéb kiadások az alap- és a funkcionális tevékenységeknél egy összegben jelentek meg. Ezeket a létszámarányosan osztották fel a feladatok között. A bemutatott módszertani sajátosságok következtében a jelentős felhalmozási kiadásokkal jellemezhető intézményeknél az egy főre számított feladatonkénti kiadások torzításokat tartalmazhatnak. A kimutatások értékelése során nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy az adatok egy kitüntetett időszakra (2002. év) vonatkoztak, így a fajlagos kiadásokat jelentősen befolyásolja, hogy az adott szakterületen milyen beruházások valósultak meg a vizsgált időszakban. Összességében elmondható, hogy a feladat első két üteme -az intézmények pozitív hozzáállása miatt- határidőre befejeződött, és 2003. májusában rendelkeztünk az ellátandó feladatok tekintetében egység költségekkel, ugyanakkor a legfontosabb célkitűzésnek nem tudtunk eleget tenni. Nem tudtunk javaslatot tenni, a magas költségigényű, ugyanakkor súlyos, illetve helyrehozhatatlan zavarok kockázata nélkül elhagyhatónak ítélt feladatok jövőben ellátásának feltételeiről. 7. 4 Következtetések Megállapítható, hogy a viszonylagosan alapos előkészítés és az érintettek pozitív hozzáállása ellenére sem sikerült a kitűzött célokat maradéktalanul teljesíteni. Ebben jelentős szerepe volt annak, hogy azonos időben tettünk kísérletet arra, hogy több szerteágazó feladatrendszerrel bíró sok esetben bonyolult hiarechikus rendben működő és ezt a rendet leképező struktúrával rendelkező szervezetet világítsunk át.

106

A felülvizsgálathoz egységes szerkezetet és szempontrendszert dolgoztunk ki, amiről menet közben derült ki, hogy az nem mindenki számára értelmezhető megfelelően, vagy a meglevő információs bázisok elsősorban a számviteli rendszer gyengesége miatt az adatok tartalmába erős kompromisszumokat kell kötni. Ilyen lényeges kompromisszum volt az ajánlott feladatrendszer kialakítása. Az adatok feldolgozásának a kezdetén nyilvánvalóvá vált, hogy a beküldött részletességű feladatokhoz nem tudunk költségeket rendelni. Elkezdődött a tevékenységek (a költség okok), aggregálása. Tartott ez addig, amíg a feladatok olyan szintjére értünk, amit a korábban bemutatott bizonytalanságok mellett már támogatni tudott a számvitel. Például, a közlekedési területen a beékezett anyag 71 jól elkülöníthető tevékenységet határozott meg. Az ajánlásban csak nyolc szerepel. Az aggregáltsági szint közel tízszeres, ami a feladatok tartalmi oldalán óriási információ veszteséget eredményez. Az így képzett egység költség használata is kérdéses, de a karbantartása biztosan komoly problémákat vethet fel. Nagyon súlyos tanulságokat vonhatunk le a feladatok elhagyásának a megítéléséből. A kapott válaszok egyértelműen igazolták a szervezeti egységek önérdekének elsődlegességét, de azt is, hogy a felettes vezető szervek sem voltak képesek felülemelkedni az - ő esetükben már tágabban értelmezhető - intézményi érdeken. Ez a hozzáállás erősen megkérdőjelezi a feladat alapú tervezés alkalmazásának sikerét, ugyanis a tervezési módszer alkalmazóinak elvileg az egész irányítási munkát és a hozzá tartozó költségeket funkciókból kiindulva gondolatban a „zöld mezőn” kell újra építeni. A bázis időszakban elért költségösszeg nem biztosíthat örökjogú költekezést. Fő cél pedig a szükségtelen funkciók, párhuzamosságok, ismétlődések feltárása és kiszűrése, és nem a támogatás maximalizálása, mint ahogy az jelenleg van. A felülvizsgálat eredménye igazolta, hogy a szervezetek feladat felülvizsgálatát, csak jól körülhatárolható, homogén feladatokat ellátó intézmények csoportjaiban lehet azonos időben hatékonyan elvégezni, egységes elvek alapján felépített vizsgálati módszertannal és a hitelességet még nem sértő, de megoldást támogató kompromisszumok mentén.

107

8. Az elvégzett tudományos tevékenység összegzése. Új tudományos eredmények. Javaslatok A központi költségvetési szervek feladatait jellemző költségvetési feladatmutatók kidolgozását és alkalmazását befolyásoló tényezők Határőrségi vizsgálata során levont következtetések az egyes témakörök keretében rögzítésre kerültek, ezek lényege az alábbiakban foglalható össze. Az információ feldolgozás egyik fő problémája az összegyűjtött adathalmazok kezelése, a vezetés munkáját segítő, racionális tartalommal bíró mutatószámok meghatározása. A mutatószámok alkalmazásának egyik fő célkitűzése, hogy az adatokban rejlő egyedi információkat tömörítsük, a folyamatok, események összefüggéseit a maguk komplexitásában ragadjuk meg. A mutatók magas aggregáltsági szintje azonban információ veszteséget okoz. Bizonyítottam, hogy az információ – az azt megtestesítő feladat és tevékenységmagas aggregáltsági szintje megnehezíti, szélsőséges esetben meggátolhatja a megfelelő mutató kialakítását. A közszférában jelenleg alkalmazott szakfeladat rend feladat oldali aggregáltsági szintje nem egységes. A magasan aggregált feladatok az átlagos mértéket lényegesen meghaladó módon nem rendelkeznek mutatókkal. A feladatokhoz szorosan kapcsolódó tevékenységek összetettsége miatt, az aggregáltság egy bizonyos szintje fölött a feladat tartalma elveszti a mutatószám kialakítása szempontjából legfontosabb tulajdonságát, a homogenitást. Megállapítható, hogy Magyarországon békés politikai-gazdasági rendszerváltozás erőszakmentes, „bársonyos forradalom” zajlott le, melynek következtében a régi politikai vezetés romjain demokratikus politikai berendezkedés jött létre. A posztszocialista országokban a reform első lépésében a demokratikus intézményrendszer és a piacgazdaság működéséhez szükséges alapvető feltételeket kellett megteremteni. 1989─1995. közti időszakban lezárult Magyarországon az átmenet. Kezdőpontja a pluralizmus jegyében készült hároméves liberalizációs és piacépítési terv, végpontja,

108

pedig a Bokros-csomag, amiben a megszilárdult piacgazdaság és demokrácia viszonyai közt vetődött fel a jóléti állam reformja. A jóléti állam felfogását az elmúlt két és fél évtizedben számos kritikai észrevétel és jelentős támadás érte, a nyugati társadalmakban meg is kezdődött a jóléti intézmények karcsúsítása. Ennek során vetődött fel igényként, hogy meghatározzák az állam alapvető feladatait. Megállapítható, hogy visszatérően voltak kezdeményezések az állam által ellátott feladatok felülvizsgálata érdekében, azonban ezek eredményeit, ha voltak az intézményrendszer folyamatos feladat-generálási kényszere mindig felülírta, illetve ezek nem épültek be szervesen a tervezési logikába. A feladat és az azt végrehajtó intézményrendszer felülvizsgálati igénye szorosan összefügg a gazdaság teljesítő képességének alakulásával. A felülvizsgálathoz kapcsolódó reform kísérletek visszatérő oka a túlköltekezés, célja csökkenteni az állam önfenntartó funkcióját, átalakítani az ellátó rendszereket és csökkenteni az újraelosztást. Az azonos ok és célok bemutatásával igazoltam, hogy az elmúlt 20 év alatt az államháztartási reform területén, ezen belül az állami szerepvállalás átalakításában átütő sikert, maradandó eredményt nem sikerül elérni. A feladatok végrehajtásában a költségek és ráfordítások ismeretének hiánya elfedi a helytelen, rossz vezetői döntéseket, utat nyit a pazarlásnak, az erőforrások nem megfelelő csoportosításának

és

végső

soron

valós

eredmények

nélküli

felesleges

felhasználásának. A teljesítmény mérés alapvető feltétele, a jelenlegi számvitel mellett egy vezetői számviteli információs rendszer bevezetése. Igazoltam, hogy a jelenlegi intézményfinanszírozás elve nem biztosítja az adott intézményi szolgáltatások összehasonlíthatóságát, azaz nem lehet csak igen nagy hibaszázalékkal megítélni, hogy egy költségvetési szerv jól gazdálkodott, vagy sem. Üzemgazdasági költségadatok nélkül egy költségvetési szervezet sem tud ma valós információt szolgáltatni költségvetési igényeinek megalapozottságáról, annak valós voltáról.

Ennek

alapján

valószínűsíthető,

hogy

a

feladatokhoz

kapcsolt

költségmutatók, azaz az egységnyi outputok előállításához szükséges költségek ismerete nélkül nem csökkenthetők a szervek költségvetési igényeivel szembeni

109

támadások, és ezek rontják a tervezésnél a költségvetési alku pozícióit is. Összességében tehát a költségelemzés információbázisának biztosítása érdekében a jelenlegi számviteli információs rendszer alapvető, tartalmi kiegészítése szükséges. A kiegészítés fő tartalma az üzemgazdasági szemléletű vezetői számviteli információs rendszer kialakítása lehet. A feladatok rendszerezése alapvetően elősegíti az intézmények

szervezeti

struktúrájának hatékony kialakítását. Láthatóvá teszi az esetleges párhuzamosságokat, és lehetőséget teremt a feladatok folyamatos felülvizsgálatára a jogszabályi követésre, valamint a tevékenységgel kapcsolatos igények és az azt végrehajtó szervezeti elemek hatékony méretének az ellenőrzésére, az esetlegesen kialakult disszonancia felszámolására. A feladatok rendszerezése egyúttal lehetőséget teremt azok szükségességének felülvizsgálatán túl arra is, hogy a tevékenységeket folyamatokba szervezzük, egyfajta technológiai rendszer kialakításával. A megfelelően kiválasztott feladatonként, tevékenységenként csoportosított költségvetési adatok segítik a döntést hozók mérlegelését, megalapozzák a finanszírozási rend hatékonyabb működését. Indokolt egy a feladatok ellátásához kapcsolódó valóságos tevékenységeket tartalmazó szakfeladat rend kialakítása. A jól funkcionáló feladatrend képes nyomon követni a közpénzek útját, módot nyújt annak bemutatására, hogy a költségvetési forrásokat milyen célok érdekében használják fel. Egy korszerű szakfeladat rend képezhetné az alapját a feladat alapú tervezésnek és finanszírozásnak. Közel 30 éven át, határozta meg a Határőrség gazdálkodását a tervgazdálkodás sajátos változata. Jellemzője volt az időszaknak a belső szabályzók meghatározó szerepe. Az alkalmazott tervezési rend -bár 1968-tól nem felelt meg az általános elvárásoknakkidolgozottsága és alkalmazhatósága miatt joggal ált ellen a változásnak. Ennek a rendszernek az alapja a feladat, a szervezet, a szervezet számára a feladat ellátáshoz rendelt ember, eszköz és készletek egysége. A tervezés és a gazdálkodás teljes vertikumát átfogóan alkalmazta a mutatószámokat, mérőszámokat és normatívákat. Részletesen leírta a velük szembeni követelményeket,

110

tartalmukat és képzésük módját, ismertette az alkalmazásuk előnyeit. Mind a rendszer alapja, mind a felépítése és az általa elérhető eredmények kiállták az idők próbáját, az igények a tervezéssel szemben ma sem változtak. Igazoltam, hogy a Határőrség gazdálkodási rendje a rendszerváltás után követi az általános szabályozási rendet, de a szakfeladat rend és a hozzá kapcsolódó feladatmutatók kialakításához az új szabályozók nem adtak megfelelő alapot. A Határőrségnél 1992-ben az 1993-as tervezés vonatkozásában elkészítették a szervezet „0 bázisú” tervét is. Az elkészített terv összeállításának áttekintése során egyértelműen megállapítható, hogy a gazdasági szakemberek ebben az időszakban, még erősen a „hagyományos” tervezés befolyása alatt álltak, (normatívák alkalmazása) de már megjelent a bázisszemléletű tervezés gyakorlata, elsősorban a bérek és járulékaik tervezése során (tapasztalati adatok). A bemutatott tervezési gyakorlat, -ahogy a költségvetés készült- hűen tükrözi azt a tévhitet, hogy ez a tervezési módszer a feladatok, tevékenységek számbavételét, az optimális források hozzárendelését jelenti, és a többlet forrás képzésének eszköze. Ebből és az elméleti alapok ismeretének hiányából következően nem lett végrehajtva a feladatok átvilágítása. A nullaalapú terv így az aktuális szervezeti struktúra, a hozzá kötődő humánerőforrás és a feladat ellátása érdekében kialakított mechanizmusoknak és a senki által nem kontrolált normatívák szorzata lett. Valójában kevés köze volt a szilárd elméleti alapokon nyugvó Zero Based Budgetinghez. A nullaalapú tervezés nagyon idő és költség igényes tevékenység, miután minden alkalommal minden feladatot felül kell vizsgálni, dönteni kell a további sorsáról. Alternatívákat kell kidolgozni, ahol azt is vizsgálni kell, hogy az elhagyása milyen következményekkel jár. A költségvetési szervek esetében alkalmas módszer lehetne egy stabil bázis kialakítására és azt követően a sokkal egyszerűbb bázisszemléletű tervezéssel is fenntartható a feladat fontosságával, társadalmi súlyával arányos finanszírozás.

111

A

Belügyminisztériumban

végrehajtott

feladat

felülvizsgálat

abból

az

elvi

megfontolásból indult ki, hogy minden feladat ellátás konkrétan kimutatható költségekkel jár, és előre meghatározott mértékben járul hozzá a minisztérium eredményes működéséhez. Ennél fogva a feladatokat egyfajta közigazgatási termékként kell vizsgálni, amely elkülöníthető költséggel és hasznossággal rendelkezik. A felülvizsgálat módszertani alapjául, a nullaalapú költségtervezés általános folyamatát adoptáltuk, a megfelelő szűkítésekkel. A felülvizsgálat tapasztalata igazolta a nullaalapú tervezéssel kapcsolatos lényeges állítást, hogy az alsóbb szintű egységek vezetői a speciális ismeretek szinte kizárólagos ismerőjeként, a megfelelő motiváció hiányában hátráltathatják, sőt sikerrel meg is akadályozhatják a munka eredményességét. A felülvizsgálat folyamata igazolta, hogy a tevékenységek túlzott aggregáltsága jelentős információvesztést eredményez a feladatok tartalmát illetően. Új tudományos eredménynek ítélem meg: 1. Igazoltam,

hogy

a

feladatokhoz

szorosan

kapcsolódó

tevékenységek

összetettsége miatt, az aggregáltság egy szintje fölött a feladat tartalma elveszti a mutatószám kialakítása szempontjából legfontosabb tulajdonságát, a homogenitást. 2. Feltártam, hogy a feladat és az azt végrehajtó intézményrendszer felülvizsgálati igénye szorosan összefügg a gazdaság teljesítő képességének alakulásával, és annak gyenge teljesítményéhez igazodik. 3. Igazoltam, hogy üzemgazdasági költségadatok nélkül egy költségvetési szervezet, így a Határőrség sem tud ma valós információt szolgáltatni költségvetési igényeinek megalapozottságáról, annak valós voltáról. Megoldást a vezetői számviteli információs rendszer jelenthet. 4. Feltártam a szakfeladat rend változásának folyamatát, melynek során érzékelhető volt a szakfeladat és a feladatmutatók háttérbe szorulása, ami jelentős mértékben hozzájárult a jelenlegi állapot kialakulásához.

112

Javaslatok: 1. A gazdálkodás irányítási feladatok hatékony végrehajtását, a döntés előkészítés megalapozását, a tervezés racionalizálását támogató vezető számviteli információs rendszer kialakítása. 2. A közpénzek útját, nyomon követni képes jól funkcionáló feladatrend kialakítása, amely módot nyújt annak bemutatására, hogy a költségvetési forrásokat milyen célok érdekében használják fel. 3. A feladat alapú tervezés és finanszírozás bevezetési feltételeinek megteremtése. Vizsgálni annak a lehetőségét, hogy a feladat alapú és a bázisszemléletű tervezés ötvözése milyen eredményeket hozna. 4. A szervezet működését, létét befolyásoló bármely felülvizsgálat esetén, az érintettek motivációjának a kialakítása. Az elmúlt évtizedek alatt a Határőrség jelentős fejlődésen ment keresztül. A Határőrség dinamikusan fejlődő rendvédelmi szerv, amely speciális képességeket kialakítva, a váratlan helyzetek racionális és hatékony megoldására felkészülve, a társ rendvédelmi szervekkel új típusú, -a párhuzamosságok megszüntetését elősegítő feladatmegosztásra törekedve- biztosítja a feladatrendszeréből adódó jogérvényesítés megvalósulását. A Határőrség feladatellátása során a költség-hatékony megvalósításokra törekedett, Folyamatosan vizsgálta a költségek ésszerű csökkentésének lehetőségeit, erősítette a teljesítmény orientált eljárás technológiákat, folyamatokat. Kutatásommal ehhez a folyamathoz kívántam hozzájárulni. Az eredmények hasznosíthatósága érekében arra törekedte, hogy a felállított hipotéziseket a lehető legteljesebb mértékben igazoljam. A kutatómunkát nem tartom befejezettnek. Fontos kihívást jelent számomra, egy a költségvetési gyakorlatban hasznosítható mutatószám rendszer konkrét kidolgozásának megszervezése és végrehajtása. Végezetül szeretnék köszönetet mondani mindazoknak, akik segítséget nyújtottak számomra a téma feldolgozása során. Nélkülözhetetlen javaslatokat adtak az értekezés-tervezet kialakításához, az egyes kérdések mélyebb megvilágításához, és

113

akik rendelkezésemre bocsátották a dolgozatban felhasznált adatokat. Külön köszönet illeti Dr. Sallai János nyá. hőr alezredes urat, aki a Határőrség rendszerváltás előtti időszakának feldolgozásához biztosított nagyon értékes dokumentumokat, Balogh Miklós

hőr

ezredes

urat,

aki

a

Belügyminisztérium

rendszerváltás

előtti

szabályzatainak gyűjteményét bocsátotta rendelkezésemre, Bartók Péter urat, volt kollégámat, aki megőrizte a Belügyminisztérium feladat felülvizsgálatának teljes anyagát és Prof. Dr. Gazda Pál CSc nyá. ezredes urat, aki mindvégig irányította a munkámat.

114

Publikációk jegyzéke I. Szakdolgozatok 1. Tollár Tibor A költségvetési szervek által ellátott szakfeladatok költségelszámolási rendszerének vizsgálata. Szakdolgozat 1993. PSZF II. Cikkek, tanulmányok 1. Tollár Tibor - Demény Ádám A Belügyminisztérium fejezeti szintű controllingja. Határőrségi tanulmányok 2003/1 szám 35-43 o. 2. Tollár Tibor – Demény Ádám Controlling koncepció a kormányzati költségvetési gazdálkodásban. Bólyai Szemle 2003/2 szám 129-143 o. 3. Tollár Tibor – Demény Ádám A költségfigyelő és elemző controlling tevékenység módszertani kérdései a Belügyminisztériumban. Határőrségi Tanulmányok 2003/2 4. Tollár Tibor – Mezei Szabolcs Hatékonyság menedzsment a Belügyminisztériumban. A BM közigazgatási államtitkára és a BM Tudományos Tanácsa által kiírt pályázat, 2003. november 04. második helyezés 5. Tollár Tibor A feladatfinanszírozás és a nullaalapú költségtervezés lehetőségei. Bólyai Szemle 2005/ 1. szám 148-155 o. 6. Tollár Tibor Feladatfinanszírozás, feladat- és teljesítménymutatók a tervezésben I. helyezés a Belügyminisztérium és a Magyar Rendészettudományi Társaság „A rendvédelmi, rendészeti, a polgári biztonságvédelmi és bűnmegelőzési gazdálkodás, költségvetés tervezés és hatékonyságmérés általános módszertani tapasztalatai” című közös tudományos pályázatán. Magyar Rendészet 2005/3. száma 3-17 o. 7. Tollár Tibor Gondolatok a költségvetés tervezéséről és a finanszírozásról Loginfó 2007/5. szám ISSN: 1217-9485 8. Tollár Tibor Planning, financing. Bólyai Szemle 2007/3. szám ISSN: 14161443 9. Tollár Tibor A feladatalapú tervezési módszer alkalmazása a védelemigazgatás költségvetésének tervezésében Katonai Logisztika 2007/3 szám. ISSN: 1588-4228

115

Feldolgozott és felhasznált irodalom 1. Antal, László (1998.) Az átmenet évtizede (Kormányok, programok, gazdasági folyamatok); Magyarország Évtizedkönyve; I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány p 57-81 2. A Magyar Köztársaság 2006. szeptemberi aktualizált konvergencia programja http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf/portalarticles/65A74F762A184D9BC12 571D500458245/$File/Konvergencia%20program%202006%20szeptember_tár svitára_aug_25_rev1.pdf 3. Állami költségvetés 1991 (1991.) Perfekt Budapest 4. Balaton Károly (2001.): A stratégiaalkotási folyamatok jellemzői hazai vállalatoknál Vezetéstudomány XXXII. évf. 1. 5. Balázs István (2001.): A közszolgálat fejlődési tendenciái a világ fejlett országaiban Magyar Közigazgatás 11. 6. Barakonyi Károly (2000.): Stratégiai menedzsment Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest. 7. Bartók Nagy András (1997.): Vezetői számvitel. SALDO, Budapest. p. 244. 8. A Belügyminisztérium stratégiai fejlesztésének céljai Magyar Közigazgatás LIII. évf. 2003/4. 9. Bősze Zoltán – Csonka Gizella (2001.): A jövő költségvetése a költségvetés jövője. Pénzügyi Szemle. 46. évf.7.sz. 10. Briák Ottó (2002.): A képesség- és feladatalapú tervezés elméleti alapjai Új Honvédségi Szemle. 11. sz. 11. Chadwick, Leslie (1999.): Vezetői számvitel. Panem-Prentice Hall, Budapest. p. 211. 12. Csonka Gizella – Lehmann Mariann (2002.) A francia költségvetési rendszer reformja. Pénzügyi Szemle. 47. évf.2. sz. 13. Csonka Gizella – Lehmann Mariann (2000.): A magyar költségvetési rendszerek módszertani áttekintése a rendszerváltó évekig. Pénzügyi Szemle. 45. évf.5. sz.

116

14. Csillag István (2001.): Közpénzek, átláthatóság, pénzügyi fegyelem – Konferencia a költségvetésről – Pénzügykutató Részvénytársaság Közgazdasági Szemle, 10. szám 15. Faggyas Zoltán (2004.) A Határőrség feladatrendszerében és szervezeti felépítésében 1989 óta bekövetkezett változások gazdálkodásra gyakorolt hatásainak elemzése, a határőr gazdálkodás korszerűsítésének kutatása és tudományos vizsgálata Phd értekezés 16. Ferge

Zsuzsa

(1998.):

Szociálpolitika,

1989-1997;

Magyarország

Évtizedkönyve; I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, p 554-570. 17. Greskovits Béla (1998.): Kétarcú demokratikus kapitalizmus Magyarországon; Magyarország Évtizedkönyve; I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, p 42-56 18. Hanyecz Lajos:(2006.) A controlling rendszere Saldo Budapest 19. Hársvölgyi - Bokor - Csillag (2002.): A Balanced Scorecard (BSC) gyakorlati adaptálása. Vezetéstudomány 2. p. 29-39. 20. Hetényi István dr.(1996): Tények és gondok 1995. végén. PM Tájékoztató 21. Horváth Péter (1995): Controlling a sikeres vezetés eszköze KJK, Budapest 22. Illés Mária (2002.): Vezetői gazdaságtan Kossuth, Budapest 23. Kaplan R – Norton D P (1999.): Balanced Scorecard: Kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám-rendszer. KJK, Budapest. p. 301. 24. Kaplan R – Norton D P (2002.): A stratégia központú szervezet. Hogyan lesznek sikeresek a Balanced Scorecard vállalatok az új üzleti környezetben. Panem-IFUA Horváth & Partner, Budapest. p. 464. 25. Király

László

György

(1999.):

Teljesítménymérés

és

-értékelés

a

közigazgatásban. Vezetéstudomány 7-8. p.2-18. 26. Kocsis Csilla Tevékenység alapú költségelemzés felhasználói szemszögből. Magyar Távközlés 1996. 7. évf.5. sz. 27. Kornai János (1993.): Transzformációs visszaesés: egy általános jelenség vizsgálata a magyar fejlődés példáján; Közgazdasági Szemle, 40. évf. 7-8. sz. p. 569-599.

117

28. Kornai János (1998.): Szocializmusból a kapitalizmusba (Mit jelent a rendszerváltás?); Magyarország Évtizedkönyve; I. k., Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, p. 21-41. 29. Kornai János (2004.): Mit tanulhattak a posztszocialista átalakulás útjára lépő országok az átmenet eddigi tapasztalataiból? : Közgazdasági Szemle 51. évf, 9. sz. p 899-923. 30. Kormos Albert Dr.(1994.): A nullaalapú költségtervezésről Számvitel és könyvvizsgálat, 3. szám. p. 123-129. 31. Lawton, Robin (2003.): Balance your balanced scorecard: Categories of measures should reflect key values of both organizations and costumers. Minőség és Megbízhatóság 3. p. 147-151. 32. László Csaba (1994.): Tépett vitorlák Aula Kiadó, Budapest 33. László Csaba (2001.): Vargabetűk az államháztartási reform tízéves történetében Közgazdasági szemle, 10. szám 34. Lengyel Csaba (2001.): Balanced Scorecard: A huszonegyedik század vezetési szabványa? Kontrolling 1. p. 7-11. 35. Lóránt Zoltán Dr. (1988.) Segédlet a költségvetési szervek gazdálkodásához. Szakfeladat- és rovatrend Saldo Budapest 36. Magyary Zoltán Dr. (1923.) A magyar állam költségvetési joga Budapest 37. Matula

Miklós

(1997.):

Dinamikus

számvitel

és

stratégiai

vezetés

Tankönyvkiadó, Budapest 38. Meggyesy Péter Dr. (szerk. 1981.) Útmutató a költségvetési szervek gazdálkodásához PM Budapest 39. Miller, Trudi (1984.): Public sector performance: a conceptual turning point. Hopkins University Press, Baltimore. p. 276. 40. Molnár Ágnes – Kirilly András (2000.): A változás menedzselés tapasztalatai Vezetéstudomány, 6. szám. 41. Pete Péter (1997.): Az államháztartás feladatfinanszírozáson alapuló modellje Közgazdasági Szemle, XLIV. évf. p. 150-164 42. Pete Péter (2001): Elemzési keret egy leendő államháztartási reform alapelveihez Közgazdasági Szemle, 10. szám

118

43. Rigó István- Dr. Bíró Dénes (1967.) A költségvetési szervek és a Tanácsok gazdálkodása Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 44. Sallai János (2001.): A Schengeni Egyezmény és a magyar határőrizet Európa Tükör 5. szám. 45. Szamuely

László-Csaba

László

(1998.):

Rendszerváltozás

a

közgazdaságtanban- közgazdaságtan a rendszerváltozásban. p.142, p.148. 46. Szende Ágota (2001.): Módszertan költséghatékonysági elemzések készítéséhez Magyarországon. Egészségügyi Gazdasági Szemle 39. évf 2. sz. 47. Teke András dr. (2003.): A Határőrség középtávú testületi (szak) stratégiája Belügyi szemle, 6.sz. p. 46-61 48. Tollár Tibor - Demény Ádám (2003.): A Belügyminisztérium fejezeti szintű controllingja. Határőrségi tanulmányok, 1. szám. p. 35-43. 49. Tollár Tibor (1993.): A költségvetési szervek által ellátott szakfeladatok költség-elszámolási rendszerének vizsgálata. Szakdolgozat PSZF 50. Váczi Mária – Koháriné Papp Edit (1992.): Könyvvezetés – Beszámoló – Elemzés – Controlling a költségvetési szervek gyakorlatában Saldo, Budapest 51. Várkonyi Gábor (2003.): A Balanced Scorecard alkalmazása és ennek hazai tapasztalatai. Minőség és Megbízhatóság 4. p. 198-202. 52. Vámos Dóra (szerk.): Hatékonyság

és Közszolgáltatás I. Budapesti

Közgazdaságtudományi Egyetem, Közszolgálati Tanulmányi Központ 1996. 53. Vértes András (szerk. 2006.): Versenyképesség-2015. Jövőkép és tennivalók. Fehér könyv. MTA Szociológiai Kutatóintézet.

119

Jogszabályok, utasítások, belső szabályzatok 1. 2229/2006.(XII. 20.) Korm. határozat a közfeladatok felülvizsgálatáról 2. 1088/ 2006. (IX. 11.) Korm. határozat a Magyar Köztársaság 2006.szeptemberi aktualizált konvergencia programjáról 3. 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről 4. 2044/2005. (III. 23.) Korm. határozat a közszférát érintő szervezeti átalakítások folytatásáról 5. 2050/2004.

(III.

11.)

kormányhatározat

az

államháztartás

egyensúlyi

helyzetének javításához szükséges rövid és hosszabb távú intézkedésekről szóló módosításáról, 6. 217/ 1998. (XII. 30) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről 7. 1992. évi XXXVIII törvény az államháztartásról 8. 1991. évi XVIII. törvény a számvitelről 9. 1990. évi CIV. törvény a Magyar Köztáraság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól 10. 1979. évi II. törvény Az állami pénzügyekről 11. 19/1980. (IX. 27.) PM számú rendelet az állami költségvetési szervek gazdálkodásáról 12. 107/ 1968. (Pk. 4) PM számú utasítása a költségvetési szervek gazdálkodási rendjéről 13. 107/ 1981. (PK. 10.) PM számú utasítása a fegyveres testületek gazdálkodási rendjéről. 14. A belügyminiszter- helyettesének 10/1960. számú utasítása „Az anyagi szolgálat ellátásának általános szabályai” című szabályzat hatálybalépése. 15. A belügyminiszter- helyettesének 8/1975. számú utasítása „Az anyagi-technikai szakszolgálat tevékenységének Általános Szabályzata.

120

Mellékletek jegyzéke 1. sz. Adatlap. A Belügyminisztérium feladatjegyzékének összeállításához 2. sz. Feladatrendszer minta a Rendőrség részére. 3. sz. Adatlap A Belügyminisztérium feladatrendszerének erőforrás alapú elemzéséhez.

1.sz melléklet

ADATLAP A Belügyminisztérium feladatjegyzékének összeállításához Intézmény megnevezése: ………………………………………………………… Szervezeti egység megnevezése: ………………………………………………… Alaptevékenységbe tartozó feladatok79

Feladat- és hatáskör megnevezése80

Jogszabály és normahely

1. 2. 3.

Nem alaptevékenységbe tartozó feladatok81

Feladat- és hatáskör megnevezése82

Jogszabály és normahely

1. 2. 3.

79

A szervezeti egység alaptevékenysége körébe tartozó feladatok meghatározásánál elsősorban a tárca statutumában {150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet} foglaltakat kell figyelembe venni. Emellett tekintettel kell lenni az egyéb hatáskört telepítő jogszabályokra és normákra is. 80 A feladat- és hatásköröket teljes körűen és tételesen kell felsorolni. 81 Itt kell feltüntetni a szervezet működtetéséhez kapcsolódó (pl. gazdálkodással, humánpolitikával, épületüzemeltetéssel, stb.) feladatokat. 82 A feladat- és hatásköröket teljes körűen és tételesen kell felsorolni.

2.sz melléklet

Feladatrendszer

(minta)

Intézmény megnevezése:…………. megyei RFK Alapfeladatok

I. Bűnügyi feladatok (Bűnügyi Igazgatóság) 1. Nyomozó Osztály 1. Hatáskörbe utalt bűncselekmények megelőzése, felderítése, az elkövetők felelősségre vonásához szükséges eljárási cselekmények elvégzése. 2.

Eltűnt személyek felkutatása és rendkívüli halálesetek kivizsgálása, felügyeleti intézkedések rendkívüli halálok és eltűnések miatt a helyi szervek által folytatott és befejezett államigazgatási ügyekben.

3.

Titkos információgyűjtés.

4.

Panaszok, bejelentések kivizsgálása.

5.

Élet- és vagyonvédelmi feladatok.

6.

Gazdaságvédelmi feladatok.

7.

Pénzmosás elleni feladatok (szervezett bűnözés).

8.

Személy- és tárgykörözési feladatok.

9.

Lefolytatott államigazgatási eljárások felülvizsgálata.

2. Vizsgálati Osztály 1. Ismert tettes által elkövetett bűncselekmények nyomozása, büntetőeljárás

lefolytatása. 2. Államigazgatási eljárások lefolytatása. 3. Titkos információgyűjtés. 4. Bűnjelkezelés.

123

5. Bűnügyi nyilvántartási feladatok. 6. Panaszok, bejelentések vizsgálata. 7. Rendkívüli halállal (orvosi beavatkozással) összefüggő ügyek vizsgálata.

3. Elemző-értékelő osztály 1. Bűnügyi célú értékelés, elemzés. 2. Bűnügyi nyilvántartás (ERÜBS, POLYGON, Robotzsaru stb.). 3. (I. fokú) idegenrendészeti szakhatósági feladatok végrehajtása. 4. Bűnmegelőzési Osztály 1. Család-, gyermek, és ifjúságvédelmi feladatok 2. Bűnmegelőzési ellenőrzésekkel összefüggő feladatok. 3. Áldozatvédelmi feladatok. 4. Megelőző vagyonvédelem. 5. Magánnyomozók ellenőrzésének szakirányítása. 6. Bűnmegelőzési tájékoztató és propaganda tevékenység. 7. D.A.D.A. oktatás. 5. Bűnügyi Technikai Osztály 1. Tárgyi bizonyítási eszközök felkutatása, rögzítése. 2. Egyéb laboratóriumi körülmények között végzett krimináltechnikai tevékenység. 3. Szakértői tevékenység. 4. Kereső kutyák alkalmazása. 5. Szagnyomok és szagminták rögzítése, szagbank üzemeltetése. 6. Személynyilvántartással összefüggő feladatok.

124

6. Felderítő Osztály 1. Titkos nyomozás, titkos információ ellenőrzés operatív eszközök és módszereket alkalmazásával. 2. A titkos információ-gyűjtés körében a helyi bűnügyi szervek munkájának szakirányítása. 3. Folyamatos bűnügyi hírszerző tevékenység.

II. Közbiztonsági feladatok (Közbiztonsági Igazgatóság) 1. Közrendvédelmi Osztály 1. Járőr- és őrszolgálattal összefüggő feladatok. 2. A körzeti megbízotti szolgálattal összefüggő feladatok. 3. A fogdaőri szolgálattal, a fogdák rendjével és ellenőrzésével kapcsolatos feladatok. 4. Csapatszolgálati feladatok. 5. Bevetési feladatok. 6. Körözéssel kapcsolatos feladatok. 7. Rendőri intézkedések elleni panaszok kivizsgálása. 8. Fegyveres biztonsági őrségek szakfelügyelete. 9. A vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi tevékenységgel kapcsolatos ellenőrzési feladatok. 10. Rendőri biztosítási feladatok (rendezvények, sportesemények, választás, szállítmányok stb.). 11. Idegenrendészeti koordinációs feladatok. 2. Közlekedésrendészeti Osztály 1. Közlekedésrendészeti tevékenység (járőrtevékenység, forgalomellenőrzés, sebességellenőrzés, útvonal-biztosítás stb.). 2. Közlekedési balesetek, bűncselekmények helyszínelése.

125

3. Balesetvizsgálói tevékenység. 4. Baleset-megelőzési feladatok. 5. Közlekedési balesetek nyilvántartása, elemzése, értékelése, statisztikai feladatok. 6. Forgalomszervezési feladatok. 7. Légirendészeti tevékenység. 8. Vízirendészeti feladatok. 3. Igazgatásrendészeti Osztály 1. Szabálysértési ügyintézés. 2. Fegyver engedélyügyi tevékenység I. ill. II. fokú ügyintézése. 3. Vagyonőri, magánnyomozói tevékenység engedélyezése, felügyelete. 4. Pirotechnikai tevékenység engedélyezése. 5. Ipari célú robbanóanyagokkal kapcsolatos tevékenység. 6. Kábítószer-rendészet. 7. Megkülönböztető fény-, és hangjelzés használatának engedélyezése. 8. Panaszügyek. 4. Tevékenység Irányítási Osztály 1. Tevékenység-irányítási, ügyeleti feladatok.

Nem alaptevékenységbe tartozó feladatok

I. Gazdasági feladatok (Gazdasági Igazgatóság) 1. Műszaki és Üzemeltetési Osztály

126

1. Lakás- és ingatlangazdálkodással kapcsolatos feladatok. 2. Kincstári vagyon nyilvántartása, vagyontárgyak használatból való kivonása. 3. Épületüzemeltetés és fenntartás. 4. Gépjármű-üzemeltetéssel összefüggő feladatok (hajtó- és kenőanyag beszerzése, alkatrészbeszerzés, műhely működtetése stb.). 5. Speciális technikai anyagok beszerzése (pl.: fegyverzeti, vegyi védelmi, bűnügyi technikai, egyenruha stb.). 6. Egyéb beszerzési feladatok, készletgazdálkodás. 7. Takarítás. 8. Étkeztetés. 2. Közgazdasági Osztály 1. Költségvetés tervezése és végrehajtása. 2. Beszámolók, statisztikák készítése. 3. Számviteli feladatok (könyvvezetés, beszámolás, szabályzatok készítése stb.). 4. Számlapénzforgalom és készpénzforgalom lebonyolítása. 5. Leltár és leltár elszámolás. 6. Bérszámfejtéssel, adó és TB ügyintézéssel összefüggő feladatok. 3. Híradó és Informatikai Osztály 1. Távbeszélő hálózat és híradórendszerek üzemeltetése. 2. Vezeték nélküli rádióhálózat üzemeltetése. 3. Rejtjel tevékenység. 4. Híradástechnikai és informatikai szakanyag beszerzések lebonyolítása, készletgazdálkodási tevékenység.

127

5. Számítástechnikai és informatikai rendszerek üzemeltetése. 6. Vagyonvédelmi és biztonságtecnikai rendszerek létesítése, fenntartása, üzemeltetése. 7. Ügyeleti tevékenység. II. Jogtanácsosi feladatok 1. Képviseleti tevékenység (pl.: bíróság előtt). 2. Szerződéskötésekben való közreműködés. 3. Jogi tanácsadás, normaalkotásban való közreműködés. III. Belső ellenőrzési feladatok 1. Rendőri szakmai ellenőrzés. 2. Pénzügyi-gazdasági ellenőrzés. IV. Személyügyi feladatok 1. Hivatásos és egyéb jogviszony létesítésével, módosításával, megszüntetésével kapcsolatos feladatok. 2. Oktatással, képzéssel, kiképzéssel kapcsolatos feladatok. 3. Teljesítményértékeléssel, elismeréssel összefüggő feladatok. 4. Szociális és kegyeleti gondoskodással kapcsolatos ügyintézés (aktív és passzív állomány). 5. Fegyelmi és etikai eljárásokkal összefüggő feladatok.

V. Hivatali feladatok 1. Irat- és ügykezelési feladatok. 2. Titokvédelmi feladatok. 3. Futárszolgálati tevékenység. 128

4. A közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok alakulásának és intézésének koordinálása és értékelése. 5. A Rendőrség minősített időszaki továbbműködésének biztosítása érdekében végzett tevékenység tervezése, szervezése, irányítása és koordinálása. 6. Munkabiztonsági szaktevékenység. 7. Tűzvédelmi feladatok teljesítése. 1. Sajtó és kommunikációs feladatok 2. Egészségügyi feladatok 1. Gyógyító-megelőző alapellátás, a hivatásos állomány keresőképtelenségének elbírálása. Idült betegek tartós gondozása. 2. Az állomány előzetes és időszakos egészségügyi, pszichikai és fizikai alkalmassági vizsgálata. 3. Fogdaorvosi tevékenység. 4. Hatósági és igazságügyi orvosi boncolások végzése, helyszíni szemlén, bizonyítási kísérleten való részvétel, egyéb hatósági orvosi feladatok. 5. Közegészségügyi-járványügyi feladatok végrehajtása.

129

3.sz melléklet ADATLAP A Belügyminisztérium feladatrendszerének erőforrás alapú elemzéséhez (alapfeladatok esetében) Intézmény megnevezése: ………………………………………………………………………. adatok ezer forintban Feladat- és hatáskör *

Létszám **

Személyi juttatások ***

Munkaadói járulék ***

Dologi kiadások ***

1.

Feladatelhagyás következménye a szervezet feladatellátásában **** 1. A zavartalan működést nem érintené 2. Eseti zavarokat okozna

Indoklás* ****

rövidtávon középtávon hosszú távon

3. Visszatérően zavarokat okozna

rövidtávon középtávon hosszú távon

4. Súlyos zavarokat okozna

rövidtávon középtávon hosszú távon

5. Helyrehozhatatlan zavarokat okozna

rövidtávon középtávon hosszú távon

Összesen: Alaptevékenységhez köthető egyéb működési kiadások (pl.: átadott pénzeszközök): Alaptevékenységhez köthető intézményi beruházási kiadások: Alaptevékenységhez köthető felújítási kiadások: Alaptevékenységhez köthető egyéb intézményi felhalmozási kiadások: Alaptevékenységhez kapcsolódó kiadások összesen: * A feladat- és hatásköröket az előzetesen elkészített feladatjegyzékben foglaltak figyelembe vételével kell feltüntetni. ** A feladatellátással érintett, költségvetésileg finanszírozott létszámot kell feltüntetni a feladat ellátásához szükséges munkaidő-ráfordítás mértékének figyelembe vételével. *** A személyi jellegű ráfordítások meghatározásánál a feladathoz kapcsolódó személyi juttatások és járulékok éves mértékét kell feltüntetni. A dologi kiadásokat a létszám vagy más mutató segítségével hozzá kell rendelni a feladatokhoz. **** A feladatelemzés eredményét kérjük a megfelelő rovatnál x-el megjelölni! Rövid táv alatt maximum egy hónapot, középtáv alatt néhány hónapot, hosszú táv alatt legalább egy évet kell érteni. ***** A feladatelemzés eredményét kérjük szíveskedjék rövid indoklással ellátni. Az indoklás rovatban bármilyen, az adott feladattal, a létszámmal, illetve a kiadásokkal összefüggő megjegyzés szerepeltethető.