Toekomstperspectief integraal waterbeheer West-Overijssel 2025 juni 2014
Toekomstperspectief integraal waterbeheer West-Overijssel 2025 INHOUDSOPGAVE
Toekomstperspectief integraal waterbeheer West-Overijssel 2025 1. Aanleiding voor het toekomstperspectief 2. Omgevingsontwikkelingen en opgaven 2.1 Klimaatverandering 2.2 Rijksoverheid 2.3 Politiek 2.4 Regionale overheid 2.5 Burgers en belangengroepen 2.6 Digitale media 2.7 Demografie en volksgezondheid 2.8 Crisisbeheersing 2.9 Opschaling en samenwerkingsverbanden 3. Aspecten van toekomstbestendige taakuitvoering van Groot Salland 3.1 Partnerschap en samenwerking 3.2 Daadkracht 3.3 Draagkracht en doelmatig 3.4 Personeel 3.5 Innoverend vermogen 3.6 Zichtbaarheid 4. Organisatievormen toekomstbestendig waterbeheer 4.1 Denkbare organisatievormen 5. Mogelijke organisatievormen 5.1 Optie WGS en WGS-WRW 5.2 Aspecten toekomstbestendigheid WGS en WGS-WRW 5.3 Optie ‘bestuursdienst’ WGS-WRW 5.4 Optie WGS plus andere waterschappen 6. Bestuurlijke afweging
Bijlage 1: Resultaten AB bijeenkomst 30 april 2014 -swot
Pag. 1 1 1 4 5 7 9 9 10 11 12 13 13 13 13 13 14 14 15 15 18 18 19 20 21 22
23
as/decos2014-3806
1. Aanleiding voor het toekomstperspectief De afgelopen periode is de behoefte ontstaan om een beeld te krijgen van perspectieven van de toekomst van WGS. Het doel van de voorliggende notitie is om in deze behoefte te voorzien. Op basis van de inzichten die dit document biedt, wordt het AB in staat gesteld een afweging te maken of de inmiddels gestarte 1e fase van de fusieverkenning WGS-WRW een vervolg zal krijgen met een 2e fase. De eerdere visie op samenwerking en 'samengaan' van april 2012 had als uitkomst dat WGS volop inzet op intensieve bestuurlijke en ambtelijke samenwerking in Rijn-Oostverband. Ook is vastgesteld dat WRW in de samenwerking een natuurlijke partner is. De omgeving is uitermate dynamisch en er is sprake van tal van ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor de taakvelden waterveiligheid, waterkwantiteit en afvalwaterketen. De ontwikkelingen zijn aanleiding om opnieuw naar het toekomstperspectief van WGS te kijken en eventueel naar andere organisatievormen van het waterbeheer in West-Overijssel. Leeswijzer Eerst worden in hoofdstuk 2 de ontwikkelingen in de omgeving van het waterschap geschetst, waarbij aangegeven is welke opgave daaruit volgt voor WGS en wat het vervolgens vergt van de organisatie. In hoofdstuk 3 worden zes aspecten beschreven die bijdragen aan toekomstbestendigheid van de watertaken. Hoofdstuk 4 beschrijft zes organisatievormen voor het waterbeheer, waarna in hoofdstuk 5 vier organisatievormen worden belicht die gezien de huidige situatie in principe zonder stelselwijziging te realiseren zijn. Tot slot rond hoofdstuk 6 af door te wijzen op de bestuurlijke afweging die moet leiden tot de richting voor toekomstbestendig integraal waterbeheer in West-Overijssel.
2. Omgevingsontwikkelingen en opgaven In de omgeving van de waterschappen is een aantal trends en opgaven die invloed hebben op de taakinvulling en de positie van WGS en daarmee ook de agenda van WGS bepalen. Het zijn: klimaatverandering; rijksoverheid; politieke ontwikkelingen; regionale overheid; burgers en belangengroepen; digitale media; demografie en volksgezondheid; crisisbeheersing en opschaling en samenwerkingsverbanden. Iedere trend of opgave wordt kort toegelicht. 2.1 Klimaatverandering Ontwikkeling De verandering van het klimaat leidt tot een grilliger verloop van de weersomstandigheden en vormt dé inhoudelijke opgave voor het waterschap. Met de verwachte temperatuurstijging komen er nattere winters, drogere zomers en valt er meer regen in kortere tijd. Dit heeft gevolgen voor de waterschikbaarheid en waterkwaliteit. Het risico op wateroverlast in landbouwgebieden, dorpen en steden neemt toe. Minder neerslag en grotere verdamping werken verdroging en hitte overlast in stedelijke gebieden in de hand. Zonder passende aanpak zal de impact voor ingezetenen, de natuur en (agrarische)bedrijven toenemen. Deze wateropgave wordt steeds meer verbonden met andere thema’s in de fysieke leefomgeving zoals: het milieubeleid, de ruimtelijke kwaliteit en recreatie, het natuurbeleid, het landbouwbeleid en het energiebeleid. Belangrijke leidende beleidskaders in de komende jaren voor het integraal waterbeheer zijn: de Deltabeslissingen (Waterveiligheid, Zoetwaterstrategie, IJsselmeergebied, Ruimtelijke adaptatie en Rijn-Maasdelta), het HWBP (Hoogwaterbeschermingsprogramma), de KRW (Kader Richtlijn Water), het Klimaatakkoord en het BAW (Bestuursakkoord Water).
1
Als onderdeel van het Deltaprogramma lopen er reeds programma’s zoals RvdR (Ruimte voor de Rivier) en het HWBP. Het HWBP vormt het omvangrijkste programma dat de komende vijftien jaar in Nederland op watergebied wordt uitgevoerd. Het Deltaprogramma omvat de hoofdkeuzen voor de aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening, en is bedoeld om Nederland voor volgende generaties veilig en leefbaar te houden en kansen voor leven met water optimaal te benutten. In de toekomst zullen in het kader van de Deltabeslissingen door de overheden gezamenlijk nieuwe verkenningen, planuitwerkingen en realisaties uitgevoerd worden. Het taakveld waterveiligheid is sterk in ontwikkeling. Door bevolkingsgroei en economische investeringen voldoen de huidige veiligheidsnormen niet meer overal. Er zijn continu nieuwe inzichten in toetsmethodieken, klimaataspecten, de veiligheidsfilosofie en de daarbij behorende risicobenadering. De benadering omvat: de overstromingskans, de kans op slachtoffers en de kans op schade. Voor de toekomstige hoogwaterbescherming wordt uitgegaan van de principes van RvdR (preventie en ruimtelijke kwaliteit) en voor de insteek meerlaagsveiligheid. De meerlaagsbenadering zet naast dijkverbetering (1e laag) ook in op ruimtelijke inrichting (2e laag) en op rampenbeheersing (3e laag). De benadering is in ontwikkeling en zal oplossingen moeten aandragen zodra reguliere oplossingen met alleen dijkverbetering financieel of maatschappelijk niet mogelijk zijn of niet gewenst zijn. Het waterschap zoekt samen met andere overheden en de veiligheidsregio naar de optimale mix van maatregelen, waarbij factoren gewogen worden zoals: de risico’s, de fysieke omstandigheden ter plaatse en de kosteneffectiviteit van maatregelen. Hierdoor wordt het taakveld waterveiligheid steeds verder verbonden met de fysieke leefomgeving. De nieuwe veiligheidsfilosofie leidt tot een wezenlijk andere opgave voor ons gebied, met name voor de dijken langs de IJssel. Met de recente wijziging van de Waterwet is de actieve zorgplicht geïntroduceerd. In de toekomst is het nodig om permanent inzicht te hebben in de status van de waterveiligheid van de primaire keringen: ’continu in control zijn'. De Europese Unie is een belangrijke regelgever op het gebied van watersysteem. Met de KRW en de richtlijn overstromingsrisico’s (ROR) worden maatregelen op het gebied van chemische en ecologische waterkwaliteit en waterveiligheid op stroomgebiedsniveau ingekaderd. Daarnaast zijn er vanuit Europa richtlijnen op het gebied van natuur (Vogel-, Habitatrichtlijn) en bijvoorbeeld nitraat (Nitraat-richtlijn) die ook veel invloed hebben op de vormgeving van Natura 2000 gebieden en het omgaan met oppervlaktewater. De richtlijnen worden met behulp van nationale plannen en regelgeving geïmplementeerd. Vorige maand is de Rijksnatuurvisie 2014 (‘Natuurlijk verder’) verschenen, waarin aangegeven is dat de komende tien tot vijftien jaar overheden invulling geven aan een veelzijdige natuur midden in de samenleving, als bron van maatschappelijke en economische ontwikkeling. Provincies worden grotendeels verantwoordelijk voor het natuurbeleid. Daartoe is onlangs aan de 2e Kamer aangeboden een nieuwe wet Natuurbescherming die drie huidige wetten zal vervangen: de Flora- en Faunawet, de Boswet en de Natuurbeschermingswet 1998. Voor de planperiode (2016-2021) zijn nieuwe integrale beheerplannen in voorbereiding. Op het niveau van het stroomgebied Rijndelta wordt het Stroomgebiedbeheerplan (SGBP 2016-2021) opgesteld. Op hoofdlijn worden doelstellingen en maatregelen geformuleerd om schoon oppervlaktewater en grondwater en het duurzaam gebruik ervan te realiseren. Een nadere uitwerking voor het deelstroomgebied Rijn-Oost wordt gemaakt in het Waterbeheerplan (WBP 2016-2021). Het WBP is een samenhangend plan van de vier RijnOost-waterschappen, waarin de beleidskaders omgezet worden naar concrete doelstellingen en maatregelen die genomen zullen worden. De sturende thema’s zijn: veilig, schoon en voldoende water.
2
In dit WBP zal ook naar voren worden gebracht dat de waterbeheerders van het Nederlandse en de Duitse deelstroomgebied met het oog op het behalen van de KRW doelen, nauw met elkaar zullen samenwerken voor een goed en efficiënt beheerresultaat van de grensoverschrijdende watergangen. De zuiveringstaak wordt in het kader van het Klimaatakkoord (2010-2020) geconfronteerd met een duurzaamheidsopgave voor energiebesparing en -opwekking. De waterschappen en de gemeenten hebben een visie gemaakt over de ontwikkelingen in de afvalwaterketen tot 2030. Aan de hand van routekaarten wordt de aandacht gericht op: energie, grondstoffen en nuttig water (hergebruik gezuiverd water). Hergebruik en terugwinning is van noodzakelijk belang om efficiënt te zijn en daardoor stijgende kosten op te vangen. Bij het zuiveren van afvalwater ontstaan bijproducten, zoals energie en fosfaat, die interessant zijn. Het sluiten van kringlopen en het hergebruik van grondstoffen wordt steeds meer ook een economische noodzaak, omdat het geld opbrengt. Opgave Deze ontwikkelingen vergroten de onzekerheid waarbinnen beslissingen over het waterbeheer moeten worden genomen en het levert voor WGS belangrijke opgaven op in het landelijk en stedelijk gebied voor de taakvelden waterveiligheid, waterkwantiteit en de afvalwaterketen. Waterveiligheid in het rivierengebied van Groot Salland en in de IJssel-Vechtdelta stelt het waterschap voor complexe en kennisintensieve opgaven voor de veiligheid en landschappelijke waarden. In dat gebied liggen grote waterkeringen langs de IJssel, het Zwarte Water, het Zwarte Meer en de Vecht. WGS staat landelijk gezien voor de zwaarste verbeteropgave in het HWBP: 108 km van de in totaal ruim 700 km afgekeurde primaire keringen. Er worden vooralsnog tot 2028 bij WGS in totaal dertien ‘HWBP-projecten’ voorzien. Het HWBP is een ‘voortrollend’ programma: indien uit de zorgplicht naar voren komt dat een kering niet voldoet, kan die in principe in aanmerking komen voor het HWBP. De opgave is ook om meerlaagsveiligheid uit te werken en daar waar nodig toe te passen in onder meer Noord-West Overijssel. De actieve zorgplicht voor het taakveld waterveiligheid betekent een extra opgave om de inrichting van de werkprocessen, het informatiebeheer en de calamiteitenbeheersing daarop af te stemmen. WGS zal ook met inzet en kennis bijdragen aan de verdere uitwerking van de Deltabeslissingen. Dat kan nieuwe taken en uitvoeringsprogramma's tot gevolg hebben. De opgave in het taakveld waterkwantiteit is om onverminderd door te gaan met de herinrichting van het watersysteem. Een robuuster systeem is beter bestand tegen extreme gebeurtenissen en toont veerkracht na een verstoring als gevolg van overlast of droogte. De geactualiseerde waterkwaliteitsdoelstellingen en ecologische doelstellingen in het WBP (2016-2021) worden de komende jaren met het programma Ruimte om te leven met water (Romtlw) binnen bereik gebracht. De duurzame zoetwatervoorziening in het gebied zal daarin meer naar voren gaan komen. Het gaat om maatregelen zoals: herinrichten watergangen, natuurvriendelijke oevers, waterbergingen en vispasseerbaarheid. Vanwege de duurzaamheidsopgave in de afvalwaterketen realiseert WGS onder meer jaarlijks een energiebesparing van minimaal 2% per jaar tot 2020; in 2020 wil het 40% van de eigen energiebehoefte dekken. De opgave is ook om een omslag te maken van 'afvalverwerker' naar 'waarde creëren'. Kennisontwikkeling op het gebied van energie, grondstoffen en reststoffen heeft WGS nodig om nieuwe technologie toe te passen bij het zuiveringsproces. Momenteel wordt een Integraal zuiveringsplan (IZP) opgesteld. De opgave is om een perspectief te schetsen van de 9 RWZI’s. Hiermee wordt uiteindelijk een kader gemaakt waaruit een strategie volgt om emissies uit de keten terug te brengen en duurzaamheid en doelmatigheid te verhogen. Keuzes gaan bijvoorbeeld over: de gewenste
3
capaciteit van de installaties, aansluiten grote industriële bedrijven, welke grondstoffen genereren, welke biomassa verwerken en de mate van inzet op verwijdering van nieuwe stoffen. Organisatie Voor deze uitdagingen in de taakvelden moet WGS kunnen beschikken over voldoende deskundige medewerkers (vakspecialisten en generalisten), in sommige situaties met veel gebiedskennis, een externe, alerte en actieve houding met veel lokale contacten. WGS moet in staat zijn inhoud te geven aan actief partnerschap in samenwerkingsverbanden, door zelfbewust en met een duidelijke rolopvatting, dáár invloed uit te oefenen op (strategische) keuzes waar de meeste kans van slagen is op een optimaal resultaat met draagvlak. WGS moet in netwerkverbanden om kunnen gaan met veel verschillende grote en kleine partners (multi-schalig). Het gevraagde (technologische) probleemoplossend vermogen, en de doelmatigheidsambitie in de taakvelden, vergt een hoog kennisniveau en een innovatieve houding met voldoende focus en kritieke massa, om aan te kunnen sluiten bij externe kennisontwikkelingen en innovaties. Bij het toepassen van innovaties in de afzonderlijke taakvelden is de uitkomst ongewis, dat dus financiële risico's met zich meebrengt. Alle taakvelden zullen de komende jaren omvangrijke programma's omvatten waardoor het risicoprofiel voor de organisatie zal veranderen. Meer risico's vraagt om voldoende financiële draagkracht in de begroting van WGS en ook de beschikking over specialistische deskundigheid om goede risicoanalyses en risicobeheersing uit te voeren. De financiële weerstandscapaciteit moet voldoende omvang hebben. Het wordt gevormd door de middelen die in een begrotingsjaar vrij aangewend kunnen worden voor het opvangen van risico’s, zonder dat dit effect heeft op de kernactiviteiten van het waterschap. 2.2 Rijksoverheid Ontwikkeling Taken worden verschoven en zekerheden verdwijnen. De rijksoverheid stelt op tal van terreinen nieuwe regelgeving en doelstellingen vast en via decentralisatie hevelt het taken over naar regionale overheden als provincies en gemeenten. Herijking van de taken van de overheden betekent voor de toekomst andere rollen, zeggenschap en verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld ruimtelijke ordeningsbeleid en natuurbeleid. Taken die nu nog worden gedaan door overheidsinstanties zullen worden overgelaten aan maatschappelijke instanties en burgers onder de noemer zelfbeheer en burgerparticipatie. Nu het einde van de economische crisis aarzelend in zicht komt, is voor de toekomst het besef doorgedrongen dat economische groei niet vanzelfsprekend is. Dat heeft zijn weerslag op de beschikbaarheid van middelen bij de rijksoverheid, waardoor mogelijkheden voor medefinanciering van programma's meer onder druk komen. De focus op doelmatige overheidsfinanciën blijft de komende jaren onverminderd van kracht. Het kabinet Rutte II heeft het Bestuursakkoord Water 2011-2020 (BAW) opnieuw omarmd. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen hebben met elkaar voor de komende jaren een doelmatigheidsopgave voor het waterbeheer in Nederland afgesproken die in 2020 uit moet komen op het niveau van totaal € 750 mln op jaarbasis. Een dergelijk akkoord tussen overheden is niet vrijblijvend maar brengt de komende jaren focus aan in de samenwerking en brengt vastgestelde doelen ten aanzien van slagvaardigheid, doelmatigheid en transparantie van taken en verantwoordelijkheden binnen handbereik. Specifiek voor de afvalwaterketen wordt in 2020 gestreefd naar een besparing van € 380 mln/ jaar.
4
Besparingen en doelmatigheidswinst in het waterbeheer zijn nodig om de lastenstijging op te vangen en het tariefverloop gematigd te houden. Het Europese beleid legt steeds meer nadruk op waterkwaliteit, op de kwaliteit van ecosystemen en op de vermindering van emissies naar rivieren en het milieu. De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor een doeltreffende en tijdige implementatie in de eigen lidstaat. Waterbeheer is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen. De taken en bevoegdheden zijn verankerd in de Waterwet, in de Waterschapswet en in de Wet milieubeheer. Taken worden zelfstandig of in medebewind uitgevoerd. Het Deltaprogramma richt zich op de bescherming tegen overstromingen, zoetwatertekorten en de gevolgen van klimaatverandering. Het zal de komende jaren een belangrijke rol spelen in de samenwerking tussen de Rijksoverheid, provincies, gemeenten, waterschappen en ook kennisinstituten, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Onder regie van de deltacommissaris wordt momenteel een samenhangende besluitvormingsvormingsagenda voorbereid. Opgave Er ligt een forse doelmatigheidsopgave voor alle taakvelden in het integraal waterbeheer. De rijksoverheid zet forse ombuigingen en decentralisaties door. Dat levert voor WGS de situatie op dat co-financiering vanuit het Rijk onder druk staat, en dat er een tegenbeweging in gang gezet is. Net als alle andere waterschappen betaalt WGS, na afstemming in Unieverband en in ruil voor zeggenschap bij de opzet en het beheer, mee aan de grote programma’s. Het HWBP is daar een voorbeeld van. Dat zal naar verwachting voor nieuwe programma's en taken die uit het Deltaprogramma kunnen voortkomen ook het geval zijn. Eigen opvattingen van WGS over de wijze en de voorwaarden van samenwerken met de Rijksoverheid dient WGS in Unieverband, tijdig en doeltreffend naar voren te brengen. Bij de herijking van overheidstaken doen zich voor WGS kansen voor om de taakinvulling en de zeggenschap te optimaliseren, maar er zijn ook risico’s op taakuitholling. In RIVUS-verband werkt WGS de komende jaren samen met 8 gemeenten om de afvalwaterketen doelmatiger te maken. Met de start in 2013 zijn de doelstellingen voor 2020 geformuleerd: realiseren van besparingen voor het waterschap en de gemeenten in 2020 (€ 5 mln /jaar); vergroten van de professionaliteit en verminderen van de kwetsbaarheid van het operationeel beheer van de afvalwaterketen; realiseren van een duurzamere waterketen. In Rijn-Oostverband werkt WGS in shared servicesverband (Waterkracht) voor het zuiveringsproces aan: gezamenlijk kennismanagement, standaardisatie en verbeteren van processen en gezamenlijk opstellen van ontwikkelplannen. Organisatie Dit betekent voor WGS een stijgende lastendruk. Die moet met meer doelmatigheid in de bedrijfsvoering, door kostenbewust handelen en een scherpe prioritering opgevangen worden. De draagkracht van de begroting en het financiële weerstandsvermogen moet voldoende omvang hebben. WGS moet alert en met een zelfbewuste strategie de WGS belangen behartigen en zich actief kunnen mengen in discussies over taakwijzigingen en over het risicoprofiel dat daarbij hoort. Dat vergt niet alleen weten wat er speelt, maar ook het vermogen om tijdig en op de juiste plaats invloed uit te oefenen. Vasthoudend als het moet, flexibel als het kan. Dat komt onder meer aan op de kwaliteit van medewerkers (en bestuurders) en het gezag dat men kan uitoefenen en ook de positie en de ruimte die het waterschap gegund wordt. 2.3 Politiek Ontwikkeling De Haagse ‘politiek’ beschikt niet over een consistente lange termijn visie op het waterschapsbestel. Met wisselende intensiteit zal dit onderwerp regelmatig onderwerp van
5
het politieke debat blijven. Ongetwijfeld zal in situaties van waterschapsverkiezingen waarbij de opkomst te wensen overlaat, en ook bij toekomstige kabinetsformaties, de ‘besteldiscussie’ oplaaien. De pijlen richten zich dan vooral op twijfel over het bestel; de inhoudelijke taakvelden vormen dikwijls geen onderwerp van discussie. Een herkenbaar patroon is nog wel eens dat het democratisch gehalte van deze functionele democratie ongunstig afgezet wordt tegenover het democratisch gehalte en het domein van de algemene democratie. Het huidige kabinet Rutte II (VVD-PvdA) is voorstander van decentralisatie en opschaling van het overheidsbestuur: provincies, gemeenten en waterschappen. Daarmee wordt onder meer bestuurlijke drukte en administratieve lastendruk gereduceerd en efficiency verbeterd. Het kabinet is voorstander van opschaling van de waterschappen tot 10 à 12, en schetst het perspectief van 5 landsdelen. Qua toekomstige omvang van gemeenten worden discussies gevoerd omtrent 100.000 inwoners of meer. Debatten over fusies van provincies en bestaansrecht van waterschappen worden soms ook in verband gebracht met elkaar. Provinciegrenzen en waterschapsgrenzen zouden enerzijds wel moeten samenvallen vanuit besturingsoogpunt, anderzijds weer niet en zich meer op stroomgebiedsgrenzen moeten richten. Het kabinet neemt overigens geen initiatief voor opschaling van waterschappen, maar laat dat over aan de waterschappen zelf. Het OESO-rapport ‘Water Governance in the Netherlands, fit for the future?’, van maart 2014, vormt weliswaar een steun voor het huidige waterschapsbestel, maar dat zal op de langere termijn het debat hierover niet stoppen. De OESO geeft ook een agenda mee voor verbeteringen. Waterschappen moeten blijven streven naar meer doelmatigheid en naar samenwerking met gemeenten en provincies. Voor maatschappelijk draagvlak en de ‘betalingsbereidheid’, is het nodig dat gewerkt wordt aan meer bewustzijn en risicobesef bij burgers. Inbouwen van meer financiële prikkels in het waterbekostigingssysteem voor: ‘te veel, te weinig of te vervuild water’, lijkt daarvoor verstandig. De onderzoekers van de OESO wijzen op het grote belang om een goede kennisinfrastructuur te hebben. Impulsen voor de kenniseconomie, o.a. via de topsector water blijven noodzakelijk. Het stimuleert samenwerking (overheid, kennisinstellingen, bedrijven) en toepassingen van nieuwe technologie en innovaties in het waterbeheer. De Nederlandse expertise op het gebied van delta- en watertechnologie is inmiddels wereldwijd gerenommeerd, en wordt de komende jaren verder uitgebouwd en vormgegeven voor wederopbouw en preventie bij overstromingen, droogte en watervervuiling, hetzij vanuit humanitaire redenen dan wel met het oog op commerciële doeleinden. In die zin raken ‘Hulp en Handel’ steeds meer gelieerd aan elkaar. Er bestaan langjarige samenwerkingsverbanden op het taakveld waterveiligheid en waterkwantiteit met deltagebieden in andere landen, zoals bijvoorbeeld: Colombia, ZuidAfrika, Verenigde Staten, Indonesië, China en Roemenië. In Unie-verband worden de internationale activiteiten steeds meer gebundeld (Dutch Water Authorities) en centraal gecoördineerd waardoor er één aanspreekpunt ontstaat voor buitenlandse vragen en verzoeken. De huidige Millennium Development Goals van de Verenigde Naties met betrekking tot sanitatie en de beschikbaarheid van drinkwater worden na 2015 vervangen door nieuwe VN-doelstellingen ten aanzien van water. De waterschappen zullen ook hun bijdrage leveren aan de formulering ervan en de komende jaren substantieel bijdragen aan de realisatie van deze doelen. Opgave De (latente) ‘bestaansrechtdiscussie’ vraagt continu alertheid van een eensluidende Unie van Waterschappen en ook van WGS. Voor WGS is het van belang prestaties van hoog niveau te blijven leveren, en die maatschappelijk actief uitdragen zodat een grotere zichtbaarheid en een positieve waardering bij 'belastingbetalers' bestaat. WGS staat volledig
6
achter de agenda die de OESO aanreikt, en zal op bestuurlijk en ambtelijk niveau de komende jaren bijdragen gaan leveren om die nader uit te werken. WGS zal bijdragen leveren aan internationale waterdoelen. Organisatie Deze omstandigheden vergen van WGS politieke sensitiviteit. Indien nodig, invloed aanwenden via de Unie van Waterschappen maar ook laten aanwenden vanuit de regionale politieke lijnen. De agenda van OESO vraagt van WGS om goed aangesloten te zijn op kennisontwikkelingen en verbinding te hebben met kennisinstellingen, uiteenlopende internationale partners en ook om een strategie te maken voor de verbinding met burgers en de zichtbaarheid. WGS beschikt over een doelbewuste strategie hoe te werk te gaan ten aanzien van internationale waterdoelen. 2.4 Regionale overheid Ontwikkeling De provincies Overijssel, Drenthe en Gelderland hebben in 2012 hun visie op toekomstbestendig waterbeheer in Rijn-Oostverband vastgesteld. Deze provincies schrijven geen statisch eindbeeld voor van de organisatiewijze van het waterbeheer. Ze geven een aantal criteria waaraan de inrichting en de werkwijze van het toekomstbestendig waterbeheer in hun gebied dient te voldoen: een goed product, tegen een redelijke prijs, is stuurbaar en is voor meerdere jaren houdbaar. Het vormt daarmee een leidraad bij de toetsende rol van provincies als algemene democratie voor het perspectief van organisatiewijzigingen bij waterschappen. In 2013 heeft de provincie Overijssel de omgevingsvisie geactualiseerd. Daarin wordt, met een doorkijk naar 2030, een beleid geschetst voor ruimtelijke kwaliteit, milieu, natuur en duurzaamheid dat in dienst staat van de sociale en de economische ontwikkeling van Overijssel. Het is voor de komende jaren het kader om afwegingen te maken voor onderwerpen zoals: waterveiligheid, een gezond milieu en een waardevol landschap. Op basis van de omgevingsvisie is eind 2013 met de gezamenlijke partners in Overijssel, w.o. het waterschap, een praktische uitvoeringsagenda ‘Samen werkt beter’ vastgesteld. Een veerkrachtig watersysteem dat ingrijpt in de ruimtelijke en stedelijke ontwikkeling, is daarin één van de leidende thema’s. In ander verband wordt de komende jaren in de ‘bestuurlijke regio Zwolle’ door 18 gemeenten in Overijssel, Drenthe, en de Noordoostpolder, steeds meer samengewerkt om de wederkerige win-win relatie tussen stad en platteland ten aanzien van economie, kwaliteit woon- en leefomgeving, cultuur, natuur en recreatie, verder uit te werken. Een van de belangrijke onderdelen hiervan vormt het waterbelang, dat raakt aan vele maatschappelijke belangen en daarmee samenhangende ruimtelijke functies en aan de leefbaarheid voor de inwoners. Gemeenten zijn de natuurlijke partner voor waterschappen in het landelijk en stedelijk gebied.Naar de toekomst wil het waterschap, met name ook in het kader van de huidige herziening van de Omgevingswet, een sterke en herkenbare rol behouden als adviseur en kennisleverancier bij (ruimtelijke) plannen van derden opdat de waterdoelen adequaat en transparant afgewogen worden. Vanuit een duidelijke rol en taakopvatting en met steeds meer oog voor awareness bij inwoners, zal het waterschap onverminderd invulling blijven geven aan de samenwerking met gemeenten voor het stedelijke waterbeheer. Het waterschap is verantwoordelijk voor het beheer- en onderhoud en de kwaliteit van het stedelijk oppervlaktewater; beschermt tegen wateroverlast en adviseert bij het klimaatbestendiger maken van bestaande en nieuwe woonwijken. Samenwerkingsverbanden met nieuwe partners uit diverse sectoren
7
(gezondheids- en welzijnszorg, recreatie en de woningbouwsector) zullen de komende jaren gestalte gaan krijgen. De gemeente draagt zorg voor de inzameling en het transport van afvalwater en overtollig hemelwater. Het waterschap en de gemeenten gaan in de toekomst de riolering en het zuiveringsproces steeds meer als één samenhangend geheel beheren om op die manier kosten te besparen en lastenstijging voor inwoners gematigd te laten. Gemeenten en provincies hebben een deel van hun specialistische VTH-taken (vergunningverlening, toezicht en handhaving) ondergebracht in omgevingsdiensten of RUD’s (regionale uitvoeringsdienst). De inhoudelijke kwaliteit en de efficiency van de uitvoeringskwaliteit wordt daarmee vergroot door een grotere kritieke massa te vormen van specialistische kennis en deskundigheid. De provincie Overijssel kent twee RUD’s: IJsselland en Twente. Het bevoegd gezag over indirecte lozingen is overgegaan van de waterschappen naar de gemeenten of de provincies. De uitvoering van het bevoegd gezag van indirecte lozingen wordt in het gebied van Groot Salland gedaan door de RUD-IJsselland. Het waterschap adviseert. Het takenpakket van de RUD is onderwerp van discussie. De mogelijkheid bestaat dat het in de toekomst wordt uitgebreid van milieu naar “WABO-breed” in de fysieke leefomgeving. Dat betekent ook dat bouwactiviteiten, ruimtelijke ordening, monumenten of water meegenomen kunnen worden. Opgave De situatie is dat veel partners zich groeperen rond het thema water in het landelijk gebied en in de stedelijke omgeving, waarmee het waterschap partnerschappen moet kunnen opbouwen. WGS als waterbeheerder neemt steeds meer de positie in als gesprekspartner in gebiedsgerichte ontwikkelingen, waarin taken en rollen van partners een dynamische ontwikkeling door maken. Het is voor WGS belangrijk dat de rol en de positie van het waterschap, zelfbewust, met gezag en met uitvoeringskracht ingevuld wordt. De rol en de positie van de algemene democratie (provincie, gemeenten) versus de functionele democratie (waterschap) moet helder, transparant en goed afgestemd zijn. WGS kan gebruik maken van het provinciaal kader toekomstbestendig waterbeheer (2012) om de eigen organisatiestrategie te bepalen ten aanzien van de inrichting van toekomstbestendig waterbeheer in West-Overijssel. WGS zal mogelijk een afweging moeten gaan maken of het gewenst is om ook het feitelijke toezicht en de advisering op indirecte lozingen al of niet over te dragen aan de RUDIJsselland. Dit kan eventueel in diverse vormen gebeuren: van ambtelijk overdragen tot aan participeren in het bestuur van de RUD. Daarmee bestaat dus in principe de mogelijkheid dat deze taak bij WGS op den duur zal verdwijnen. Toezicht- en vergunningverleningstaken op het gebied van directe lozingen, watersystemen, keringen en grondwateronttrekkingen kunnen ook in een takendiscussie belanden. Organisatie WGS beschikt over een brede blik op de betekenis van water in de stedelijke en landelijke omgeving, en kiest bewust en alert voor specifieke relaties met (zeer) uiteenlopende stakeholders. Het is voor WGS belangrijk dat de rol en de positie van het waterschap, zelfbewust, met gezag en draagvlak en met uitvoeringskracht ingevuld wordt. Het vergt van WGS naast een gedegen gebiedskennis ook overzicht en inzicht in de uiteenlopende belangen en de strategische posities van regionale overheden en andere stakeholders in het landelijke en stedelijk gebied. De eigen ambitie en de specifiek gewenste rol van WGS moet uitmonden in een werkbare strategie hoe er daadkrachtig met een herkenbare identiteit geopereerd kan worden in het landelijk en stedelijk gebied.
8
Signalen van grote partners en kleine lokale partners, moeten bekend zijn en afgewogen worden. Dat vergt deskundige medewerkers met een scherpzinnig gevoel voor tegengestelde belangen en daar tactisch en strategisch in kunnen handelen. De taakdiscussie van de VTH-taken vraagt een strategie van WGS die rekening houdt met het risico op ongewenste uitholling van de eigen taken. 2.5 Burgers en belangengroepen Ontwikkeling Individualisering en zelfontplooiing van de burger blijft de komende jaren een karakteristiek ontwikkelingspatroon. Eigen verantwoordelijkheid en autonomie, eigen educatie en ontwikkeling, eigen keuze en eigen regie zijn kernwoorden voor deze ontwikkeling. Er is bij burgers ook sprake van een soort van ‘vertrouwenscrisis’ met betrekking tot de bestaande instituties in de samenleving, vermeende zekerheden brokkelen in rap tempo af, bijvoorbeeld als het gaat om de positie en de rol van overheden, banken en pensioenfondsen zorginstellingen, woningcorporaties en het onderwijs. In de netwerksamenleving zullen autonome burgers en belangengroepen zich anders organiseren. Vaste verbintenissen en hiërarchie zullen er steeds minder toe doen, terwijl verschillende netwerken waarin mensen tijdelijk functioneren steeds belangrijker worden. De verzorgingsstaat maakt gaandeweg plaats voor een participatiesamenleving waarin rollen verschuiven, en waarbij steeds meer een beroep gedaan zal worden op de eigen verantwoordelijkheid en het eigen organiserend vermogen. Bij burgerparticipatie gaat het om de wisselwerking tussen burgers, jongeren, belangengroepen en de overheid. Dat vereist wederzijds vertrouwen en commitment. De wijze waarop burgers participatie beleven is sterk van invloed op de rechtvaardigheidsbeleving ervan en ook op de mate van draagvlak dat met participatie gepaard gaat. Opgave WGS moet een open, transparante en wederkerige relatie opbouwen cq borgen, met burgers en belangengroepen, daarbij ruimte laten voor het zelf organiserend vermogen en eventuele burgerinitiatieven. Awareness bij burgers voor de positie en de rol van het taakveld integraal waterbeheer is niet vanzelfsprekend. Omwille van het draagvlak bij burgers moet elke keer opnieuw het waterbelang in samenhang met andere belangen voor het maatschappelijk voetlicht gebracht worden. Organisatie Het vraagt van de medewerkers een scherp inlevingsvermogen voor de belangen en behoeften van burgers en belangengroepen in het stedelijk en landelijk gebied. In relevante situaties moet WGS in staat zijn om met name voor de taakvelden waterkwantiteit en waterveiligheid, een interactieve werkwijze met talrijke stakeholders te hanteren. Participatie is maatwerk en moet iedere keer opnieuw toegesneden zijn op de geldende omstandigheden, dit vraagt naast deskundigheid ook ambitie op dit terrein, en een alerte extern gerichte houding van medewerkers. 2.6 Digitale media Ontwikkeling Verdere digitalisering en het gebruik van sociale media zal in hoog tempo de verhoudingen tussen burger en overheid wijzigen. Het maakt burgers en belanghebbenden mondiger en verstevigt hun positie doordat ze razend snel online coalities kunnen vormen. Waterschappen worden daardoor directer en eerder op hun taakuitoefening aangesproken. Behalve in de bestuurlijke gremia wordt het debat steeds meer ín de maatschappij en mét de
9
maatschappelijke geledingen gevoerd. Burgers zijn kritisch en hebben steeds hogere verwachtingen van de dienstverlening van het waterschap. Ze willen gezien en gehoord worden, en vervolgens op hun wenken bediend worden. De inzet van moderne communicatiemiddelen biedt kansen om de dienstverlening en de interactie met burgers, maar ook met de jongere generatie en belanghebbenden te verbeteren. De mogelijkheden voor bijvoorbeeld burgerparticipatie nemen daardoor toe. Inzet van informatietechnologie zal de werkprocessen nog efficiënter en effectiever maken. Opgave Enerzijds opereert WGS als ‘waterautoriteit’, anderzijds moet de organisatie in staat zijn om individuele burgers, jongeren en belangengroepen te ‘zien staan’ en er verbinding mee te hebben. De kritischere opstelling en directere bejegening vanuit de maatschappij vraagt specifieke vaardigheden van bestuurders en medewerkers. WGS moet in staat zijn om de razendsnelle digitale ontwikkelingen te kunnen volgen en desgewenst specifieke implementaties toe te passen binnen de eigen organisatie en ten behoeve van verbindingen met maatschappelijke geledingen. Organisatie Medewerkers beschikken over voldoende deskundigheid en faciliteiten om optimaal gebruik te maken van deze vorm van communiceren en participeren. Het vraagt van de organisatie om een strategie en werkwijze te ontwikkelen om hier continu en consistent invulling aan te geven. De organisatie kan met trainingen en coaching het omgaan met kritische geluiden van ‘buiten’ verbeteren, en daarmee de omgevingsgerichtheid verder versterken. Korte bestuurlijke en ambtelijke (lokale) verbindingslijnen met burgers en belangengroepen zijn onmisbaar. 2.7 Demografie en volksgezondheid Ontwikkeling Indien ontvolking in specifieke krimpregio’s onverminderd doorzet komt op een gegeven moment de financiële draagkracht in het geding om aan de waterveiligheidsnormen te voldoen of om het water te zuiveren. Voor West-Overijssel is de situatie niet alarmerend, tot omstreeks 2030 is er geen sprake van krimp. De bevolking van Overijssel groeit weliswaar minder hard tot 2025 dan in het verleden, maar de situatie is dat er sprake blijft van een stijgende lijn. In Twente zal de groei eerder afvlakken dan in West-Overijssel. Lokaal kunnen verschillen optreden tussen gemeenten of regio’s. Als er sprake is van groei dan is dat voornamelijk het geval in de grote steden. De trend is dat het aantal personen in een huishouden afneemt. Ddaarmee blijft de behoefte aan woningen in de gemeenten toenemen. Gezondheidsrisico’s van bekende en nieuwe probleemstoffen in het grond- en oppervlaktewater, en die ook in het drinkwater terecht kunnen komen, vragen op termijn om strengere centrale (Europese) normeringen en bijbehorende maatregelen aan de bron of 'end of pipe'. Dat geldt bijvoorbeeld voor medicijnresten, hormoonverstorende stoffen, microplastics en agrarische emissies van nutriënten en bestrijdingsmiddelen. De vergrijzing en het medicijngebruik hangen nauw samen. Bedrijfsleven, overheden en waterbeheerders zullen meer gaan samenwerken om de emissie uit diffuse bronnen van ongewenste stoffen naar oppervlaktewater en grondwater aanzienlijk terug te brengen. Dat geldt ook voor het duurzaam maken van de agrarische watervoorziening door er spaarzamer mee om te gaan. Het Europese Gemeenschappelijk Landbouw beleid 2014-2020 (GLB) integreert tot op zekere hoogte de komende jaren waterkwaliteitsdoelstellingen met landbouwkundige doelstellingen door betalingen te koppelen aan milieuvereisten en door specifieke maatregelen (bijvoorbeeld groen-blauwe diensten) die verder gaan dan wettelijke vereisten subsidieerbaar te maken.
10
Opgave Voor de taakvelden waterkwantiteit en afvalwaterketen ligt er een opgave om reststoffen terug te brengen. Met agrarische ondernemers en bedrijven worden de komende jaren forse stappen gemaakt met de vermindering van emissies uit diffuse bronnen, door én het waterbelang én het bedrijfsbelang te dienen. Organisatie WGS moet enerzijds kennis hebben van nieuwe ontwikkelingen en innovaties op het gebied van stoffenverwijdering, maar ook van de sociale aspecten die de bron vormen van dergelijke vervuilingen. De organisatie moet in staat zijn hoogwaardige technologie te implementeren en een strategie te hebben hoe te handelen bij de bron en/of 'end of pipe'. Vanwege het innovatieve karakter van de opgave zijn er risico’s mee verbonden waardoor er voldoende financiële draagkracht aanwezig moet zijn. Medewerkers moeten voldoende kennis en inzicht hebben in de regels en de programma’s die vanuit de Europese Unie aangeboden worden, zoals bijvoorbeeld het GLB (2014-2020), met het plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3). Constructief samenwerken van WGS met (agrarische) bedrijven vraagt specifieke vaardigheden van de medewerkers, maar ook affiniteit met het bedrijfsleven en inzicht in hun economische belangen. 2.8 Crisisbeheersing Ontwikkeling Met ingang van 2016 zijn, op grond van de Europese richtlijn overstromingsrisico’s (ROR), voor de vier stroomgebieden in Nederland Overstromingsrisicobeheerplannen van kracht. Daarin zullen doelstellingen en maatregelen worden geformuleerd voor het verminderen van de effecten van overstromingen voor mens, milieu en economie. Het uitvoeringsprogramma van de Unie, Crisisbeheersing en netcentrisch werken (20142020), vormen de komende jaren de leidraad om crisisbeheersing verder te professionaliseren. Het thema verschuift de komende jaren steeds meer naar het centrum van de maatschappelijke belangstelling. Burgers en bedrijven moeten onvoorwaardelijk kunnen vertrouwen op de overheid en ze verwachten duidelijke en snelle communicatie in specifieke situaties over hun handelingsperspectieven, bijvoorbeeld evacuatieroutes. Waterschappen werken vanuit hun specifieke rol en verantwoordelijkheid intensief samen met de Veiligheidsregio’s. Opgave De opgave bij WGS is om de omslag te maken van calamiteitenbestrijder naar een zelfbewuste crisispartner die in staat is om vroegtijdig risico’s te kennen en te beheersen. De uitdaging is om de eigen rollen en de werkwijze verder te professionaliseren en een adequate inrichting van de crisisorganisatie. Essentiële factoren om succes te bereiken zijn: kwaliteit van de medewerkers, moderne faciliteiten, uniformeren en standaardiseren van werkprocessen, partners elkaar informeren en elkaar begrijpen. Organisatie Het vergt een planmatige strategie waarmee langjarig, op een consistente manier gewerkt wordt aan de inrichting van de crisisorganisatie en de opleiding en training van medewerkers. Ook vergt het, het vermogen om nieuwe ontwikkelingen en methoden bij te houden, met als doel het consistent doorvoeren van verbeteringen in de crisisorganisatie. Voldoende middelen en faciliteiten moeten beschikbaar zijn. WGS zoekt onverminderd nauw aansluiting en samenwerking met andere waterschappen en de partners in de Veiligheidsregio IJsselland.
11
2.9 Opschaling en samenwerkingsverbanden Ontwikkeling Diverse organisaties hebben recent een organisatieontwikkeling doorgemaakt om zich beter toe te rusten op de opgaven waar ze voor staan, door kwaliteit, kritieke massa, professionaliteit en klantgerichtheid voor de langere termijn te borgen of te realiseren. Er zijn enkele in het oog springende voorbeelden van ‘samengaan’ en samenwerkingsverbanden die invloed hebben op de relatieve positie van WGS. In de eerste plaats is begin dit jaar binnen Rijn-Oost (met Zuiderzeeland) de samenwerking shared services (Waterkracht) gestart. Het doel is om voor de 3 K’s (kwetsbaarheid, kosten, kwaliteit) gezamenlijke resultaten te boeken voor ICT, Personele zaken, Inkoop en Zuiveren. De afzonderlijke organisaties houden daarbij hun eigen bestuurlijke en ambtelijke aansturing, werkwijze en processen. In ODO-verband is tussen de Rijn-Oostwaterschappen de bestuurlijke samenwerking intensiever geworden. Thema’s zijn verdeeld over bestuursportefeuilles en er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar beleidsmatige afstemming en uniformering. Bij de ICT samenwerking tussen de waterschappen, het Waterschapshuis (HWH), is een herijking van het takenpakket gaande. Het is de bedoeling dat er een kleine slagvaardige organisatie blijft bestaan die zich effectief kan inzetten op de regievoering van gevraagde ICT-projecten en producten voor de waterschappen. De fusie van beide laboratoria van voormalig waterschap Regge & Dinkel en waterschap Groot Salland, heeft geresulteerd in een eigenstandig fusielaboratorium Aqualysis dat diensten verleent aan meerdere waterschappen. En de fusie van de gezamenlijke belastingkantoren Lococensus en Tricijn is uitgemond in belastingkantoor GBLT. Het int belastingen voor zes waterschappen en vier aangesloten gemeenten. Ten westen van WGS is het fusiewaterschap Vallei en Veluwe gestart en ten oosten het fusiewaterschap Vechtstromen. In de provincie Limburg is een fusiewaterschap ‘waterschap Limburg’ in het verschiet van de waterschappen Roer & Overmaas en Peel & Maasvallei. In het Groningse gebied zijn gesprekken gaande tussen waterschap Noorderzijlvest en waterschap Hunze & Aa’s. In 2014 wordt een fusie tussen beide waterschappen verkend, waarna in de loop van 2015 beide algemeen besturen erover zullen besluiten. Opgave Bij de situatie dat partners in de directe omgeving door opschaling omvangrijker worden, beïnvloedt dat de relatieve positie en daadkracht van WGS. De opgave is voldoende beïnvloedingskracht, positie en gezag te houden in de samenwerkingsverbanden, ook als de partners steeds omvangrijker worden. Daar waar WGS direct deel uitmaakt van gewijzigde samenwerkingsverbanden, is het belangrijk om bij te kunnen dragen aan het beoogde effect en de efficiëntie van het samenwerkingsverband. Organisatie Het vergt van WGS continu inzicht, overzicht en beoordelingsvermogen van organisatorische veranderingen in de (directe) omgeving. Vervolgens moet de organisatie daaruit een optimale handelswijze realiseren die tegemoet komt aan de belangen van WGS.
12
3. Aspecten van toekomstbestendige taakuitvoering van Groot Salland De belangrijkste opgaven voor WGS zijn beschreven en vereisten die dat stelt aan de organisatie. In die vereisten is een patroon te herkennen van zes doorslaggevende aspecten die een toekomstbestendige (tot 2025) taakuitoefening van integraal waterbeheer mogelijk moet maken. Het zijn de aspecten: partnerschap en samenwerking, daadkracht, draagkracht en doelmatig, personeel, innoverend vermogen en zichtbaarheid. Bij deze aspecten kan er in meer of mindere mate sprake zijn van positieve of negatieve schaaleffecten. 3.1 Partnerschap en samenwerking De wateropgave in het landelijk en stedelijk gebied hangt samen met vele andere maatschappelijke belangen in de regio. Praktisch alle oplossingen worden met samenwerking opgelost op basis van partnerschap: partijen zijn verbonden met elkaar via een wederkerige relatie en hebben elkaar wat te bieden. WGS moet vanwege het gevarieerde takenpakket multi-schalig kunnen werken, met zeer uitlopende partners in de regio, qua aard en omvang. Kenmerkend voor WGS zijn een actieve houding, scherpe alertheid voor mogelijkheden en kansen en een hoge maatschappelijke ambitie. De rol en de positie van WGS moeten goed afgestemd zijn op de (grote of kleine) belangen die er spelen. Enerzijds is er de rol van sturende ‘waterautoriteit’, anderzijds de rol van overheid die ook benaderbaar is voor het individu, participatie kan genereren en het gebied ook goed kent. 3.2 Daadkracht Een daadkrachtig bestuur werkt binnen hogere beleidskaders, het stuurt met zijn eigen beleidskaders en genereert veel uitvoeringskracht dat kan rekenen op draagvlak. Korte lijnen met ingezetenen geeft draagvlak, en herkenning en erkenning van bestuurders en daarmee gevoel van bestuurlijke legitimiteit. De wateropgave is verbonden met andere beleidsthema's in de fysieke leefomgeving en heeft te maken met complexe netwerken en uiteenlopende belangen. Als ‘waterautoriteit’ wordt invloed uitgeoefend in talrijke nationale en regionale netwerken. Een WGS-bestuur met daadkracht is helder in zijn positie- en strategiebepaling, is goed geïnformeerd en kan het waterbelang transparant afwegen tegenover andere belangen. Ambtelijk moet er voldoende kritieke massa en deskundigheid ingezet kunnen worden om de besluitvorming tijdig voor te bereiden en binnen de afgesproken termijn uit te voeren. 3.3 Draagkracht en doelmatig Financieel handelingsperspectief op de begroting is van essentieel belang voor de komende investeringsprogramma’s. WGS moet in staat blijven om voldoende weerstandscapaciteit te realiseren met een verantwoorde tariefontwikkeling. Het is ook denkbaar dat als gevolg van de centralisatie nieuwe taken en activiteiten bij WGS terecht kunnen komen waaraan een bepaald risicoprofiel is verbonden. Kostenstijgingen moeten deels gematigd worden door kostenbewust te handelen en door het bereiken van doelmatigheidswinst. 3.4 Personeel De kwaliteit en het kennisniveau van de medewerkers en de inzetbaarheid ervan loopt als een rode draad door alle opgaven. De taakvelden zijn gebaat bij voldoende kritieke massa van een hoog niveau op cruciale thema’s; ‘1-pitters’ zijn kwetsbaar. WGS moet daartoe beschikken over voldoende en een evenwichtige samenstelling van hoogwaardige specialisten en generalisten. WGS stelt hoge eisen aan de medewerkers (vakbekwaamheid, het kennisniveau, omgevingsgerichtheid,
13
communicatief vermogen), maar anderzijds vragen de medewerkers goed werkgeverschap voor voldoende ontplooiings- en ontwikkelingsmogelijkheden voor hun loopbaanperspectief. Medewerkers wensen meerdere rollen in hun loopbaan te kunnen vervullen bij dezelfde werkgever. 3.5 Innoverend vermogen WGS wil over een hoog innoverend vermogen en kennismanagement beschikken om oplossingen te realiseren en doelmatig te werken. Externe technische en sociale innovaties zijn in beeld en worden gevolgd en indien relevant zo mogelijk toegepast bij WGS. Bij innovaties staat de uitkomst bij voorbaat niet vast en daarmee loopt WGS dus financiële risico’s. 3.6 Zichtbaarheid Verbinding van WGS met ‘buiten’ moet draagvlak (‘awareness’) en waardering oproepen voor de taakuitoefening bij burgers en belangengroepen. De inzet van communicatieve instrumenten en nieuwe digitale media leveren een positieve bijdrage aan die verbindingen. Burgerparticipatie met omvangrijkere groepen behoort beter tot de mogelijkheden.
14
4. Organisatievormen toekomstbestendig waterbeheer De opgave is om voor de komende 10 jaar perspectief te realiseren voor toekomstbestendig integraal waterbeheer in West-Overijssel voor de taakvelden waterveiligheid, waterkwantiteit en afwaterketen. Daarvoor moet een organisatievorm bestaan die in staat is om zo optimaal mogelijk invulling te geven aan de zes genoemde aspecten: partnerschap en samenwerking; daadkracht; draagkracht en doelmatig; personeel; innoverend vermogen en zichtbaarheid. Vanwege praktische redenen zal het aantal mogelijke organisatievormen beperkt zijn. Om niet te geraken in een zuiver theoretische excercitie beperken we ons in de huidige situatie tot een zestal denkbare organisatievormen. 4.1 Denkbare organisatievormen Het zijn perspectieven die zich richten op twee invalshoeken, namelijk samenwerken en opschaling. Denkbare perspectieven voor de toekomstige organisatievorm zijn: a) WGS b) WGS & WRW c) ‘Bestuursdienst’ WGS-WRW d) WGS plus andere waterschappen e) WGS naar algemene democratie (provincie) f) Zuiveringsbedrijf
Ad a) WGS Deze optie heeft als vertrekpunt de huidige organisatie WGS met zijn samenwerkingsverbanden. WGS zet vanuit eigen kracht stevig in op de doelstellingen van de recente reorganisatie en bouwt die verder uit tot: een doelmatiger organisatie, versterken van de sturing, vergroten van de externe gerichtheid, en het bevorderen van de resultaatgerichtheid door procesgericht werken. Er wordt op nationaal en regionaal niveau met allerlei partners intensief samengewerkt. Aan de samenwerking shared services (Waterkracht) van de ondersteunende processen in Rijn-Oostverband, worden naar verwachting binnen enkele jaren ongetwijfeld andere samenwerkingsthema’s toegevoegd. Verder kenmerken van WGS zijn: oppervlakte 118.000 ha; 360.000 inwoners; ca 67 % agrarisch gebied; ca. 12% natuur; ca. 10% stedelijk gebied; zuivering ca. 485.000 ve's; 9 RWZI’s; begroting ca. € 68 mln; ca. 340 fte; 12 inliggende gemeenten. De grote steden zijn Zwolle, Kampen en Deventer. Ad b) WGS-WRW De intensieve samenwerking met de natuurlijke samenwerkingspartner WRW is bij deze optie omgezet in een grotere organisatie. Het spoor van intensieve samenwerking en shared services vormt ook hier de basis. Er is sprake van een werkgebied in twee provincies. De rivier de Vecht komt ‘benedenstrooms’ binnen een waterschap te liggen, dat geldt ook voor de waterbelangen binnen de driehoek Meppel-Zwartsluis-Zwolle. Kenmerkend is de waterstaatkundige variatie en de hoge belevingswaarde van het gebied. Verdere kenmerken zijn: oppervlakte 255.500 ha (137.500+118.000); 580.000 inwoners (360.000+220.000); ca. 71% agrarisch gebied (67+73); ca. 18% natuur (12 + 27) ; ca. 7% stedelijk
15
gebied (10+ 6); omvang zuivering ca. 800.000 ve's (485.000+315.000); 17 RWZI’s (9+8) begroting ca. € 111 mln; (68+43); ca. 550 fte (340+ 210); inliggende gemeenten 22. Grote steden zijn Zwolle, Kampen, Deventer, Meppel en Hoogeveen. Ad c) ‘Bestuursdienst’ WGS-WRW De kern is dat er twee bestuurlijke entiteiten blijven bestaan, WGS en WRW blijven twee waterschappen maar integreren ambtelijk volledig. Bijvoorbeeld wordt er een gemeenschappelijke regeling opgesteld dat als werkgever fungeert voor alle ambtenaren. Het ambtelijk apparaat adviseert en faciliteert de beide besturen bij de uitoefening van de taken en de dienstverlening naar de inwoners. Bij deze optie sturen twee besturen de ambtelijke organisatie aan. Er zal weliswaar een sterke impuls uitgaan naar harmonisatie van beleid en uitvoering, maar beide afzonderlijke besturen blijven autonoom in hun besluitvorming en handelwijzen. Ad d) WGS plus andere waterschappen WGS gaat samen met WRW en Vechtstromen en zo mogelijk met Rijn en IJssel en Vallei en Veluwe. Het vormt met elkaar één groot ‘Rijn-Oostwaterschap’ en omvat voor een groot gedeelte het gehele deelstroomgebied Rijn-Oost en het is verdeeld over drie provincies. Het beheer van de IJssel en de Vecht komt, wat het Nederlandse deel betreft, in één hand. De huidige samenwerking shared services gaat op in het nieuwe waterschap. Daarmee zou met afstand het grootste waterschap van Nederland ontstaan met een werkgebied van ca. 925.000 ha; ruim 3 mln inwoners; ruim 1600 fte; een begroting van ca. € 450 mln; ruim 50 inliggende gemeenten; meer dan 5 mln ve’s en ruim 70 RWZI’s. Ad e) WGS naar algemene democratie (provincie) Bij deze optie gaat WGS onderdeel vormen van de algemene democratie van de provincie. De watertaken zullen naar verwachting in een soort van uitvoeringsorganisatie ondergebracht kunnen worden en aangestuurd door een bestuur van algemeen belang. In de algemene democatie worden alle maatschappelijke belangen en budgetten onderling met elkaar gewogen. Een specifiek kenmerk van het ‘waterbelang’ is het lange termijn karakter en de geringe beleving bij burgers; dat brengt het risico met zich mee dat het in de bestuurlijke prioritering dikwijls het onderspit delft. Deze optie houdt een fundamentele stelselwijziging in en zal naar verwachting binnen een afzienbare termijn niet tot de mogelijkheden gaan behoren. Het werkgebied van WGS (West-Overijssel) valt binnen de huidige provinciegrenzen van de provincie Overijssel. Voor andere waterschappen in de regio (Vechtstromen) geldt dat niet, maar in de eventuele situatie van landsdelen ligt dat weer anders. Ad f) Zuiveringsbedrijf Bij deze optie wordt het taakveld zuivering van een aantal naburige waterschappen samengevoegd tot een nieuwe zuiveringseenheid. In deze situatie vormt het taakveld afvalwaterzuivering geen hecht onderdeel meer van het integraal waterbeheer. Noodzakelijke afstemming en samenwerking vergt dan specifieke aandacht en coördinatieinzet. De huidige samenwerking en optimalisatie in de afvalwaterketen tussen het waterschap en de gemeenten zal dan opnieuw vormgegeven moeten worden door samenwerking tussen enkel het zuiveringsbedrijf met de gemeenten. De insteek van een omvangrijk zelfstandig zuiveringsbedrijf biedt de mogelijkheid om in principe maximaal in te zetten op de bedrijfsmatige aanpak en daarmee besparingen te bereiken. De kanttekening hierbij is dat enkel en alleen het criterium omvang (ve’s) van een zuiveringsbedrijf en de mogelijkheid om veel besparingen te realiseren niet eenduidig is. Een belangrijkere factor is de samenstelling van de infrastructuur van de zuiveringskringen. Een zuiveringskring is het samenhangende geheel van een afzonderlijke RWZI-installatie met daarop aangesloten het bijbehorende transportsysteem (leidingenstelstel) en het gemeentelijk rioleringsstelsel. Een situatie met veel kostbare transportleidingen werkt besparingen niet in de hand.
16
De achterblijvende organisatieonderdelen zijn qua omvang en robuustheid te gering om zelfstandig voort te kunnen bestaan. Ze zouden met elkaar een nieuw waterschap kunnen vormen. Of het is denkbaar dat het samengevoegd wordt met de ‘waterpoot’ van Rijkswaterstaat. In dit laatste geval vormt het een grote landelijke uitvoeringsorganisatie onder centrale regie van de Rijksoverheid (algemene democratie) en decentrale uitvoering in de regio. Het is reëel te veronderstellen dat in een dergelijk omvangrijke organisatie, en ook als gevolg van de gewijzigde politiek bestuurlijke aansturing, de lokale binding onder druk kan komen te staan. In de periode tot 2025 blijkt gezien de huidige situatie het realiteitsgehalte van alle opties niet even hoog. De vier eerst genoemde opties - de huidige organisatievorm WGS (a), de fusieorganisatie WGS-WRW (b), de ‘bestuursdienst’ WGS-WRW (c) en WGS plus andere waterschappen (d) - behoren gezien de huidige omstandigheden in principe tot de mogelijkheden, en zullen in hoofdstuk 5 nader beschouwd worden op hun bijdrage aan een toekomstbestendig integraal waterbeheer in West-Overijssel. De opties e en f vergen fundamentele wijzigingen in het huidige bestel en zullen naar verwachting in de periode tot 2025, niet tot de reële mogelijkheden behoren, maar kunnen voor de periode daarna eventueel wel relevant zijn om nader te beschouwen.
17
5. Mogelijke organisatievormen De organisatievormen WGS, WGS-WRW, de ‘bestuursdienst’ WGS-WRW en WGS plus andere waterschappen, worden in dit hoofdstuk nader belicht op de mate waarin ze kunnen bijdragen aan toekomstbestendig waterbeheer in het gebied. Kenmerkend voor de organisatievormen is samenwerken en schaalomvang. De aspecten zoals die genoemd zijn in hoofdstuk 3, dragen bij aan de toekomstbestendigheid van het waterbeheer. De schaalomvang van de organisatie kan invloed hebben op de mate waarin die aspecten kunnen bijdragen. 5.1 Optie WGS en WGS-WRW WGS Op de AB themabijeenkomst van 30 april jl. kwam naar voren hoe de ‘stand van zaken’ van het huidige WGS anno 2014 beleefd wordt. Uit de SWOT-analyse (Bijlage 1: sterkte-zwaktekansen-bedreigingen) bleek dat er op specifieke kenmerken verbeteringen nodig geacht worden om kansen te kunnen pakken en om bedreigingen te kunnen weerstaan. De effecten van de onlangs uitgevoerde reorganisatie zullen daar hun bijdrage aan gaan leveren. Gecombineerd met de ambitieuze organisatiecultuur (‘lef’), zal dat tot resultaten gaan leiden. Met de opgaven in de taakvelden zoals die geschetst zijn in hoofdstuk 2 zal er het nodige gevergd gaan worden van de invulling van partnerschap en samenwerking en van de bestuurlijk daadkracht van WGS. Ook gaat de komende jaren het risicoprofiel van de organisatie veranderen. Programma's worden steeds omvangrijker. Het is daarom denkbaar dat in de loop van de periode tot 2025 op dit punt de toekomstbestendigheid van de huidige organisatie onder druk komt te staan. Het gaat dan bijvoorbeeld om draagkracht, de weerbaarheid tegen steeds grotere financiële risico's en het kunnen bijdragen aan grote programma's, en de mate van het innoverend vermogen. De opschaling van organisaties van partners in de directe omgeving heeft een ongunstige uitwerking op de relatieve positie van WGS. Dit kan leiden tot een nadelige uitwerking op de positie in netwerken en de rol als 'waterautoriteit'. Met intensieve samenwerking en met shared services (Waterkracht: ICT, Personeel, Inkoop en Zuiveren) wordt op een aantal aspecten van toekomstbestendigheid ‘winst’ geboekt. De kwetsbaarheid van de beschikbare expertisecapaciteit wordt verminderd, de kwaliteit en professionaliteit kan verder verbeterd worden door kritieke massa te bundelen en gericht in te zetten en er kunnen op langere termijn besparingen gerealiseerd worden door investeringen meer af te stemmen. In dit shared servicesmodel zullen de RijnOostwaterschappen (en Zuiderzeeland) voor deze ‘gedeelde services’ meer naar elkaar gaan toegroeien, en naar verwachting zullen er binnen enkele jaren ongetwijfeld nieuwe thema’s worden toegevoegd. De ‘winst’ (3 K’s) die hiermee behaald wordt en het tempo waarin het een en ander bereikt zal worden, kent echter een zekere bovengrens. Elk waterschap blijft namelijk bij deze shared services immers autonoom. Het houdt zijn eigen werkprocessen, zijn eigen standaarden en procedures en beleidsdoelstelling; dat brengt tussen de deelnemende waterschappen een coördinatie- en afstemmingslast met zich mee. Deze publiek-publiek shared service-samenwerking kan BTW-heffing op interne dienstverlening zo veel mogelijk vermijden omdat tot een bepaalde mate zonder ingewikkelde organisatievormen voldaan kan worden aan specifieke fiscale spelregels. Het is echter denkbaar dat in de nabije toekomst alsnog een aparte organisatie-entiteit in het leven geroepen moet worden om voor specifieke onderdelen van deze samenwerking (ICT) te kunnen blijven voldoen aan fiscale spelregels.
18
Voor samenwerking in het algemeen, en dus ook voor de benadering van shared services geldt dat de meeste ‘winst’ geboekt zal kunnen worden als bij de deelnemers volledige harmonisatie van beleid, uniformering en standaardisatie van uitvoering gerealiseerd kan worden. Het deelnemen aan veel of complexe samenwerkingsverbanden met aparte entiteiten staat op gespannen voet met het hebben van bestuurlijk overzicht, en aan een transparante bestuurlijke beïnvloeding en aansturing. WGS-WRW Deze samenvoeging levert een grotere schaalomvang op. Het levert een evenwichtig beeld op van de omvang van waterschappen in de nabije regio, en het brengt de onderlinge posities van de waterschappen beter in balans. De hierboven genoemde voor- en nadelen die kleven aan intensieve samenwerking gelden hier eveneens, waarbij het samenwerkingsverband shared services één deelnemende partner minder krijgt en dus iets minder complex wordt. Feit is dat deze samenvoeging vertrekt vanuit uiteenlopende financiële belangen. Als gevolg daarvan kan berekend worden dat de tarieven voor het WGS-gebied in principe stijgen en voor het WRW-gebied dalen. Echter wat de tarieven in een fusieorganisatie in werkelijkheid zullen zijn en welke uitgangspunten (kostentoedeling) een nieuw bestuur zal hanteren, is in dit stadium niet aan te geven. Bij de uiteindelijke tariefopbouw speelt ook de inzet of de opbouw van financiële reserves een rol. De demografische situatie in het gebied van WGS steekt gunstig af bij het gebied van WRW, dat vraagt maatschappelijke solidariteit van Overijsselse inwoners. Er staat tegenover dat er een stevige specifieke opgave in het taakveld waterveiligheid is in het werkgebied van WGS (bijvoorbeeld: HWBP). De huidige gebiedsgrenzen van de beide huidige waterschappen kunnen vanuit een ander maatschappelijk oogpunt enigszins gerelativeerd worden. De gebiedsbegrenzing van deze grotere organisatievorm stemt in zekere mate meer overeen met de gebiedsbegrenzingen Veiligheidsregio IJsselland en ook met de ‘bestuurlijke regio Zwolle’, hetgeen het partnerschap in deze samenwerkingsverbanden zou kunnen stimuleren. Een fusie vergt transitie- en frictiekosten (mensen, middelen, huisvesting). Vanuit dit oogpunt moet de houdbaarheid van de fusieorganisatie normaal gesproken minstens 8 - 10 jaar zijn. Vanuit strategisch oogpunt laat deze optie in principe de mogelijkheid open om na een periode van een jaar of 10, verder op te schalen met één of meer buurtwaterschappen. 5.2 Aspecten toekomstbestendigheid WGS en WGS-WRW De aspecten die de toekomstbestendigheid van beide organisatievormen bepalen, kunnen mede worden beïnvloed door de schaalomvang van de organisatie. Een duiding van deze effecten wordt nader omschreven. Partnerschap en samenwerking Een relatief kleinere organisatie heeft meer ‘oog en oor’ voor de kleine lokale signalen, heeft een sterke lokale binding en beschikt over meer gedetailleerde gebiedskennis. Een grotere organisatie daarentegen heeft van nature meer gezag en meer beïnvloedingskracht, dat geeft steun aan de rol van 'autoriteit'. Gevoelsmatig levert een grotere organisatie in op de lokale binding en de samenwerking met kleine lokale partners kan lastiger worden met als consequentie minder draagvlak.
19
Daadkracht Een grotere organisatie brengt een uitstraling met zich mee die ondersteunend is voor de rol van ‘autoriteit’. Een grotere organisatie beschikt over meer ambtelijke uitvoeringskracht van genomen besluiten. In een grotere organisatie bestaat eerder de mogelijkheid op een fulltime aanstelling van bestuurders, waarmee de focus en bestuurskracht gediend kunnen zijn. Een tegenhanger, die de daadkracht negatief kan beïnvloeden, is het risico op meer interne bureaucratie en meer interne coördinatielasten. Bij een grotere organisatie werkt het bestuur voor meer ingezetenen. Dat beïnvloedt bij inwoners het gevoel van 'mijn bestuurder', en kan ten koste gaan van de erkenning van de bestuurlijke legitimiteit. Draagkracht en doelmatig Een grotere organisatie heeft een omvangrijke begroting en wordt beter in staat geacht financiële risico’s en tegenvallers bij omvangrijke (infrastructurele) programma's op te vangen. Nieuwe taken kunnen beter opgenomen worden. De relatie tussen opschaling en doelmatigheidswinst is niet eenduidig. Bij samenvoegen is er op zich uitzicht op een besparingspotentieel van enkele procenten. Functies die dubbel zijn worden deels geschrapt (bestuur, management, e.d.). Op een aantal functies die slechts beperkt gevoelig zijn voor organisatievolume, kan worden bespaard. Het helpt ook dat de overheadslasten worden 'uitgesmeerd' over een grotere organisatie. Maar daarentegen is het risico reëel dat andere processen (interne bureaucratie, formalisering, interne betrokkenheid, afstemming- en coördinatielast) die winst te niet doet. Ook bestaat het nadeel op een cultuur van grotere onderlinge afstand en minder betrokkenheid tussen medewerkers. Personeel Een grotere schaal biedt doorgaans meer variatie in functies en creëert de mogelijkheid specifieke specialistische functies in eigen huis te hebben omdat er in een grotere organisatie werkaanbod voor is. Het levert ook meer mogelijkheden voor loopbaanontwikkeling en kan daarmee 'werkgeverschap' beter vormgeven. Tevens is het makkelijker om meer kritieke massa in te zetten op cruciale thema’s en om belangrijke externe kennisintensieve ontwikkelingen te volgen en daar via samenwerking met bijvoorbeeld kennisinstellingen en bedrijven e.d., bijdragen aan te leveren. Het vermogen om nieuwe technologieën in de taakvelden tijdig te implementeren neemt toe. De kwetsbaarheid wordt minder en pieken in de werklast worden beter opgevangen. Innoverend vermogen Een grotere organisatie beschikt makkelijker over deskundige medewerkers om hier focus en invulling aan te geven, door de externe ontwikkelingen te volgen en op een consistente en samenhangende wijze nieuwe kennis op te bouwen. Mogelijk wordt het gevolgd door het toepassen en implementeren van nieuwe technologieën bij WGS. Ook hiervoor geldt dat tegenvallende resultaten met een omvangrijkere begroting beter opgevangen kunnen worden. Zichtbaarheid Een grotere organisatie loopt sneller het risico om meer afstand te kweken naar ‘buiten toe’ en meer ‘met zichzelf bezig te zijn’. Daarmee staat het contact met sommige lokale belanghebbenden en inwoners op het spel. Echter: een grotere organisatie beschikt daarentegen over meer deskundigheid, capaciteit en middelen voor deze manier van werken. 5.3 Optie ‘bestuursdienst’ WGS-WRW In feite is dit een ambtelijk gefuseerde organisatie met de schaalomvang van WGS-WRW, waarbij naast de ondersteunende processen ook de primaire processen worden geïntegreerd en volledig geharmoniseerd. De interne dienstverlening vormt een publiek-
20
publieke samenwerking en moet voldoen aan specifieke inrichtingseisen om rechtmatig te handelen. Overigens heeft ervaring elders geleerd dat BTW-facetten hierin ook een belangrijke rol spelen en een doelmatige samenwerking ongunstig kan beïnvloeden. Karakteristiek is dat de afstand en de betrokkenheid van elk afzonderlijk bestuur met lokale partijen, vergelijkbaar is met de huidige situatie en dus hecht is. Het is denkbaar dat er niet altijd eenduidigheid is van bestuur ten aanzien van de bestuurlijke aansturing, waardoor de legitimiteit ondermijnd kan worden en er ook conflicten binnen de bedrijfsvoering kunnen optreden. Ook is een zekere bestuurlijke drukte in de aansturing van de organisatie niet ondenkbaar. Aspecten voor toekomstbestendigheid en hun beïnvloeding door schaalomvang gelden hier ook. 5.4 Optie WGS plus andere waterschappen Dit nieuwe waterschap omvat een samenhangend deelstroomgebied Rijn-Oost, waarin een eenduidig beleid, een brede maatschappelijke afweging en één tariefstructuur zal gelden. Dit waterschap zal met het oog op de te behalen KRW-doelen nauw samenwerken met Duitse beheerders van aangrenzende deelstroomgebieden. Bij een dergelijke omvang zal de uitwerking van de schaaleffecten op de aspecten voor toekomstbestendigheid maximaal positief en maximaal negatief zijn. Tegenover de gemeenten maar ook tegenover de huidige provincies vormt het een zeer omvangrijke en stevige partner. Dat kan op gespannen voet komen te staan met het feit dat de algemene democratie toezicht uitoefent en kaders stelt voor de functionele democratie. WGS is bij een dergelijk samenvoegingsproces met de huidige naburige waterschappen een relatief kleine partner, waardoor er geen sprake is van evenwichtige partners met evenwichtige belangen. Een gefuseerd waterschap WGS-WRW vormt in principe wel een evenwichtige partner ten opzichte van de huidige buurtwaterschappen. Naburige gefuseerde waterschappen als Vechtstromen of Vallei en Veluwe zijn zeer recent van start gegaan, respectievelijk 1-1-2014 en 1-1-2013. Zij zullen niet bereid zijn om de bestaanstermijn van die nieuwe organisaties nu of binnen enkele jaren al te beëindigen. In zo’n situatie zullen er binnen te korte tijd voor hen opnieuw frictie- en transitiekosten in het geding zijn. Op langere termijn (ca. 10 jaar of meer) kunnen deze partners met WGS-WRW, op een gelijkwaardige basis, mogelijk wel een optie als deze op zijn merites bespreken. Tegen die tijd bedraagt de range in de ‘bestaansduur’ van de organisaties op zijn minst 10 - 13 jaar. Een dergelijk omvangrijk waterschap staat op dit moment qua omvang en impact buiten elke huidige orde van regionale overheden, en betekent een enorme wijziging ten opzichte van de huidige situatie in Oost-Nederland. Indien op termijn provincies mochten opgaan in landsdelen wordt de omvang en de orde van het regionaal bestuur in een nieuw daglicht geplaatst.
21
6. Bestuurlijke afweging Hiervoor is het perspectief omschreven van de organisatievormen WGS en de organisatievorm WGS-WRW, en wat beknopter voor de organisatievorm ‘bestuursdienst’ WGS-WRW en WGS plus andere waterschappen. Kenmerkende eigenschappen van de organisatievormen en de aspecten die de toekomstbestendigheid in belangrijke mate kunnen bepalen zijn belicht. Vervolgens moet een nadere bestuurlijke afweging resulteren in de koers waarmee toekomstbestendig integraal waterbeheer (waterveiligheid, waterkwantiteit en de afvalwaterketen) in West-Overijssel voor de periode tot 2025 geborgd is. Ongeacht tot welke optie de bestuurlijke besluitvorming zal leiden, het is belangrijk om de verkozen optie gedetailleerd te gaan verkennen hoe die, gegeven de ontwikkelingen en de opgaven, uiteindelijk zal uitpakken voor het integraal waterbeheer.
22
Bijlage 1. Resultaten AB bijeenkomst 30 april 2014 Huidige situatie WGS De huidige positie en ‘kwaliteit’ van WGS zoals die in de AB-bijeenkomst van 30 april ervaren werd, is weergegeven in de vorm van een swot-schema. De resultaten zijn destijds niet uitvoerig bediscussiëerd maar het geeft veeleer een beeldimpressie van de onderwerpen die genoemd zijn. ‘Word-cloud’: Onderwerpen die vaker werden genoemd, zijn in de ‘wordcloud’ hierna in grotere letters weergegeven. De kleur van de woorden heeft verder geen specifieke betekenis. Sterk-zwak-kans-bedreiging - In het oogspringende ‘parels’ van WGS zijn deskundigheid, gebiedskennis, de ambitieuze instelling en de organisatiecultuur met zijn collegiale en resultaatgerichte houding. De sturingsfilosofie en de inrichting van de organisatie is onlangs op orde gebracht. - Bij de tegenpool ‘zwakte’ komt inlevingsvermogen in de leefwereld van de burger naar voren. Zakelijk en stevig kunnen opereren ‘in de buitenwereld’ met grote (financiële) belangen en het bijbehorend niveau van risicoanalyse en risicobeheersing is ook genoemd. Net als onderhandelingsvaardigheid en tijdig sturen ‘aan de voorkant’ bij ruimtelijke ordeningsopgaven. Innovatiekracht lijkt versnipperd aangewend. Toegankelijkheid van kennis en contractbeheer wordt kwetsbaar geacht. - Bij ‘kansen’ biedt het ‘werken met’ het veelzijdige thema water kans op goede maatschappelijke profilering in het landelijk en stedelijk gebied. Hoge milieukwaliteitsnormen aan de leefomgeving maken de wateropgave maatschappelijk steeds relevanter. ‘Water’ is zeer kennisintensief en verduurzaming (energie, grondstof) is leidend. Verschuivende taken tussen overheden biedt kansen om de samenstelling van het eigen takenpakket, de zeggenschap en de samenwerking verder te optimaliseren. - De ‘bedreiging’ is veelzijdig. De zichtbaarheid en de politieke discussies over het bestaansrecht van het bestel. Het patroon van kostenontwikkeling en de relatie belang-betaling (prikkels) wordt (te) grofmazig geacht. Provincies en gemeenten kennen profileringsdrang, ze herijken hun takenpakket en hun zeggenschap. De algemene democratie ‘rukt op’. Grote investeringsprogramma’s vragen om professionaliteit en kritieke massa, het Rijk vraagt mee te financieren. Het vraagt van WGS innoverend vermogen en strategisch-tactisch vermogen. En in staat zijn om aan te kunnen sluiten bij externe kennisontwikkelingen op technologisch gebied. Mogelijkheden van organiseren: taakvelden waterveiligheid, waterkwantiteit, afvalwaterketen en bestuur & organisatie. -De taakvelden van integraal beheer zijn: waterveiligheid, waterkwantiteit, waterketen en bestuur & organisatie. -Waterveiligheid en waterkwantiteit zijn taken die met grote samenhang in de fysieke leefomgeving , met veel verschillende partners, uitgevoerd moeten worden. Directe contacten met burgers is essentieel. De invalshoek stroomgebied heeft naar verwachting maatschappelijk voordeel, immers over een groter samenhangend gebied wordt aangestuurd, geoptimaliseerd en afgestemd. -Waterveiligheid vergt schaal en armslag. De benadering meerlaagsveiligheid brengt met zich mee dat de verankering van het waterschap met de fysieke omgeving verder toeneemt. -Waterkwantiteit zet in op de ingezette lijnen (KRW, Waternood) om het watersysteem op orde te brengen. Thema’s zoals droogtebestrijding en duurzame zoetwatervoorziening zullen meer accent krijgen en kan leiden tot aanpassingen van het watersysteem in bovenstroomse gebieden. -In de waterketen moet het spoor van RIVUS naar de toekomst toe onverminderd doorgezet worden. De afvalwaterketen bedrijfsmatiger gaan insteken. Er wordt veel technologie toegepast en een innoverende houding is daarvoor nodig. Relatie belang-betaling steviger vormgeven. Het taakveld moet in staat zijn om ontwikkelingen bij te houden en geschikte (bedrijfs)partners vinden die ook geïnteresseerd zijn om bijproducten tot waarde te brengen. Directe contacten met burgers (kleinste kamertje) over gedragsverandering is ook een oplossingsspoor.
23
-Het taakveld afvalwaterketen als onderdeel van het integraal waterbeheer heeft als voordeel dat daar ook de bevoegdheid zit om milieu- en waterkwaliteitsnormen te stellen. Integraal waterbeheer zonder afvalwaterbeheerstaak levert extra overhead op voor de ‘achterblijver’. -Schaalomvang kan bepalend zijn voor de efficiëncy en het innoverend vermogen voor het taakveld afvalwaterketen. Samenwerken of samengaan kan dat ondersteunen. Echter om grondstoffenproductie daadwerkelijk te realiseren is een groot bedrijf nodig. Dat gaat de regio en zelfs ook de Rijn-Oostregio feitelijk te boven. -Bestuurlijk profileren met portefeuilles is een goede lijn, het stimuleert de herkenbaarheid en het debat. De status van ‘waterautoriteit’ betekent dat het waterschap (bestuurlijk en ambtelijk) in staat moet zijn om tijdig vooraan in trajecten, doelbewust te sturen en invloed uit te oefenen op nationaal en regionaal niveau. Tegelijkertijd is diezelfde autoriteit in staat om communicatief grote en kleine signalen op te vangen en uit te zenden naar de omgeving. Schaalomvang verminderd kwetsbaarheid, en het levert ‘van nature’ een ínvloedrijkere positie op in (nationale)netwerken.
concluderend De uitkomsten van de beide rondes leren dat de reeds ingezette lijn van organisatieverbetering na de reorganisatie, aangrijpt op de relevante onderdelen. De analyse leert ook dat WGS op een aantal criteria nog meer aandacht kan vestigen om het tempo van de beoogde verbeteringen te versnellen; om sneller tegemoet te komen aan de ‘vereisen’. Ook leert deze beeldvorming dat er in de huidige situatie geen acute dramatische tekortkomingen ervaren worden. De wijze waarop en de houding waarmee bij WGS de taken in de taakvelden uitgevoerd worden, bepalen voor een groot deel het kwaliteitsniveau dat momenteel gehaald kan worden. De robuustheid van de schaalomvang en de kritieke massa die inzetbaar is, is ook van invloed op de mate van professionaliteit van de organisatie. De relatieve (strategische) positie van het waterschap in een omgeving die opschaalt, verandert wel. Een toekomstbestendige organisatie moet voor alle taakvelden voor een lange periode op zijn taak berekend zijn.
24
Sterkten
Zwakten
Kansen
Bedreigingen
25
Resultaten op de flappen: Taakvelden Waterveiligheid
Waterkwantiteit
Waterketen
Bestuur en organisatie
-Grote projecten vragen schaalomvang van de organisatie. -Meerlaagsveiligheid vergt brede integrale risicobenadering. -Invloed in RO vergroten aan de voorkant als waterautoriteit die stuurt. -Grote programma’s daarom alliantie met het Rijk versterken. -Herkenbare taakinvulling. -Goed in het gebied en goed met het individu. -Focus op dijkringen in natuurlijker gebiedsgrenzen in stroomgebied. -Aanpak via stroomgebiedbenadering is maatschappelijk optimaler. -Droogte bestrijding vergt afstemming tussen veel meer partijen. -Relatie belang en betaling versterken. -Informatievoorziening en communicatie naar belanghebbenden verbeteren mbv nieuwe media. -Taakafstemming en samenwerking met gemeenten doorzetten. -Blijf overheid met normstellende bevoegdheid, maar ontwikkel partnerschip voor geïnteresseerde bedrijven in grondstoffen. -Innovatiekracht laten zien en toepassen. -Kennis ontwikkelen met Universiteiten en instellingen. -Verzelfstandigen RWZI’s: bij achterblijvend deel hogere overhead. -Relatieve positie en schaalomvang verzwakt naar de toekomst toe. -Opschalen levert efficiëncy op, zelfs Rijn-Oost is op termijn niet groot genoeg. -Bedrijfsmatige insteek doorontwikkelen, bestuursrol in regiemodus. -Invloed uitoefenen op kleinste kamertje bij burgers thuis. -Prikkel belang-betaling verstevigen. -Huidige schaal niet groot genoeg om goed mee te koppelen met de technologische innovatieve ontwikkelingen. -Gemeentelijke taken en installaties overnemen en burgercontact verstevigen. -Schaalomvang geeft bestuurskracht met meer landelijke invloed. -Met bestuurskracht werken aan meer profiel van autoriteit die stuurt. -Portefeuillehouderschap nog explicieter. -Kwetsbaarheid verminderen (1-pitters). -Uitvoering opschalen maar wel in staat zijn om ambtelijk en bestuurlijk kleinschalige signalen van burgers op te pikken. -Optimale schaal, maat, in relatie tot regievoering is een zoektocht.
26
