TIM KAJIAN Penanggung Jawab : Wismana Adi Suryabrata (Deputi Bidang Pendanaan Pembangunan) Tim Penyusun Rekomendasi Kebijakan: Ketua
: Tuti Riyati (Direktur Perencanaan dan Pengembangan Pendanaan Pembangunan)
Anggota
: - Tati Lies Aryati - Mukhtiali - Riza Hamzah - Aviana - Sugeng Wahyu Hendarto - Yanuar Adiantoro - Agus Riyadi - Agus Riyanto Kurniawan - Beby Hanzian - Ade Kuswoyo - Bastian - Moh. Mustajab - Nina Arina
Pendukung
: - Dadan Kusdarsana - Tien Iswartini
KATA PENGANTAR Dalam rangka mencapai target pembangunan nasional sesuai dengan RPJMN 2015-2019, diperlukan pendanaan baik dari sisi Pemerintah, Badan Usaha (Swasta), maupun Masyarakat. Salah satu sumber pembiayaan pemerintah berasal dari pinjaman luar negeri. Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri juga berperan dalam rangka kerjasama pembangunan (development cooperation). Oleh karena itu, diperlukan suatu kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang tepat, sehingga dapat meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri dalam mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional. Kajian ini ditujukan untuk mengidentifikasi dan menganalisis pemanfaatan pinjaman luar negeri yang ditinjau dari aspek makro dan aspek mikro. Analisis makro dilakukan selaras dengan arah kebijakan makro dalam RPJMN 2015-2019. Analisis mikro dilakukan dengan melihat manfaat proyek pinjaman luar negeri bagi pihakpihak yang terlibat dalam pelaksanaan proyek maupun penerima manfaat (beneficiaries). Kajian ini diharapkan dapat memberi kontribusi bagi peningkatan efektivitas dan optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung prioritas pembangunan RPJMN 2015-2019. Kami mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya atas masukan dan kerjasamanya kepada para narasumber dari pihak pemerintah, akademisi, dan pengelola proyek pinjaman luar negeri, yang telah terlibat dalam forum diskusi maupun kunjungan proyek yang telah kami selenggarakan dalam rangka penyusunan kajian. Ucapan terima kasih juga kami tujukan kepada pihak-pihak yang telah memberikan kontribusi dalam penyusunan kajian yang tidak dapat kami sebutkan satu per satu. Semoga kajian ini dapat bermanfaat bagi para pengambil kebijakan dan para pihak yang terlibat dalam pengelolaan pinjaman luar negeri.
Jakarta, Desember 2015 Direktorat Perencanaan dan Pengembangan Pendanaan Pembangunan
DAFTAR ISI DAFTAR ISI ........................................................................................................................................ i DAFTAR GAMBAR ........................................................................................................................... ii DAFTAR GRAFIK ............................................................................................................................... iii DAFTAR TABEL .................................................................................................................................. iii DAFTAR SINGKATAN ....................................................................................................................... iv BAB 1 PENDAHULUAN..................................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
Latar Belakang ........................................................................................................... 1 Rumusan Masalah ..................................................................................................... 4 Tujuan dan Manfaat ................................................................................................. 4 Ruang Lingkup ........................................................................................................... 4 Kerangka Pemikiran .................................................................................................. 4 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi................................................. 5 Sistematika Penulisan ................................................................................................ 6
BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA ............................................................................................................. 7 2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri ............. 7 2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri................................................................................ 9 2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019 ............................... 13 BAB 3 ANALISIS DAN HASIL KAJIAN .............................................................................................. 15 3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 .................. 15 3.1.1 Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019.............................. 15 3.1.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ................... 17 3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan Mikro ...... 19 3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Makro ................................................................................................... 19 3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro ..... 29 BAB 4 KESIMPULAN DAN REKOMENDASI ..................................................................................... 39 4.1 Kesimpulan.................................................................................................................. 39 4.2 Rekomendasi .............................................................................................................. 40 DAFTAR PUSTAKA ............................................................................................................................ 43
i
DAFTAR GAMBAR Gambar 1.1
Kerangka Pemikiran...........................................................................................4
Gambar 2.1
Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri ..................11
Gambar 2.2
Strategi Pembangunan Nasional ..................................................................13
Gambar 3.1
Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri 20152019....................................................................................................................15
Gambar 3.2
Neraca Pembayaran ......................................................................................20
Gambar 3.3
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja ..........21
Gambar 3.4
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk ....................22
Gambar 3.5
Kesinambungan Fiskal .....................................................................................22
Gambar 3.6
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kesinambungan Fiskal ....................................................................................23
Gambar 3.7
Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen Portofolio ...........................................................................................................25
Gambar 3.8
Crowding Out Effect .......................................................................................28
Gambar 3.9
Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect ...29
Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas .....30 Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model Proyek/Kegiatan..............................................................................................32 Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up) ...............................................33 Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama Pembangunan ................................................................................................35 Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran BUMN dan Swasta .......................................................................................................36 Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau Pemerataan Pembangunan ................................................................................................37
ii
DAFTAR GRAFIK Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB ................................................ 2 Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%)) ................................. 3 Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014 ...................................................................... 27 Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%) ......................................................................................................... 28
DAFTAR TABEL Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria) ............................................................ 12 Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019 .......................................................................................... 16 Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ......................................................... 16 Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019..................................................... 17 Tabel 3.4 Indikator APBN ..................................................................................................................... 24 Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN .................................................................. 25
iii
DAFTAR SINGKATAN APBN
: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
BMP
: Batas Maksimal Pinjaman
BPPSDMP
: Badan Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Pertanian
BUMD
: Badan Usaha Milik Daerah
BUMN
: Badan Usaha Milik Negara
CCDP
: Coastal Community Development Project
DAC-OECD
: Development Assistance Committee-The Economic Co-operation and Development's
DIPK
: Daftar Isian Pengusulan Kegiatan
DPRD
: Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
DRPLN-JM
: Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri-Jangka Menengah / Blue Book
DRPPLN
: Daftar Rencana Prioritas Pinjaman Luar Negeri/Green Book
DSR
: Debt Service Ratio
DTO
: Debt to Output Ratio (Debt to GDP Ratio)
DTX
: Debt to Export Ratio
DUK
: Dokumen Usulan Kegiatan
FDI
: Foreign Direct Investment
FGD
: Focus Group Discussion
ICOR
: Incremental Capital Output Ratio
IFAD
: The International Fund of Agricultural Development
K/L
: Kementerian/Lembaga
KPS
: Kerjasama Pemerintah Swasta
LKP PHLN
: Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
LMIC
: Lower Middle Income Countries
LSM
: Lembaga Swadaya Masyarakat
MTR
: Mid Term Review
PDB
: Produk Domestik Bruto
Pemda
: Pemerintah Daerah
PPN
: Perencanaan Pembangunan Nasional
READ
: Rural Empowerment and Agricultural Development
iv
Organisation
for
RPJMN
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
RPPLN
: Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri
SBN
: Surat Berharga Negara
SBSN
: Surat Berharga Syariah Negara
v
BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Pembangunan merupakan upaya sistematis dan terencana oleh masingmasing maupun seluruh komponen bangsa untuk mengubah suatu keadaan menjadi keadaan yang lebih baik dengan cara memanfaatkan sumber daya yang tersedia secara optimal, efektif, efisien, dan akuntabel, sehingga dapat meningkatkan kualitas hidup masyarakat menjadi lebih sejahtera. Dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional, diperlukan pendanaan yang memadai yang dapat dipenuhi dari berbagai sumber antara lain dari pemerintah, swasta, maupun masyarakat. Terkait dengan sumber pendanaan pemerintah, penerimaan negara saat ini belum sepenuhnya mencukupi kebutuhan pendanaan pembangunan sebagaimana ditargetkan dalam rencana pembangunan nasional, oleh karena itu, pemerintah menerapkan kebijakan pembiayaan defisit anggaran. Sejak tahun 2000, sumber pembiayaan defisit sebagian besar berasal dari utang yang diperoleh dari penerbitan obligasi pemerintah dalam bentuk Surat Berharga Negara (SBN), pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Dalam kurun waktu lima belas tahun terakhir (2000-2015), rasio utang pemerintah terhadap PDB (Debt to GDP Ratio) turun dari 95 persen pada tahun 2000 menjadi 24,7 persen tahun 2015 (World Bank, 2005). Apabila dibandingkan dengan negara lain, Debt to GDP Ratio Indonesia saat ini relatif rendah. Debt to GDP ratio di beberapa negara berkembang seperti Brazil, India, dan Thailand mencapai sekitar 50 persen, sedangkan di beberapa negara maju seperti Jepang, Italia, dan Amerika Serikat nilainya mencapai lebih dari 100 persen yang didominasi oleh pinjaman domestik dalam bentuk obligasi (Kementerian Keuangan, 2015c). Dilihat dari komposisi utang Indonesia (Grafik 1.1), selama periode 2010 sampai dengan periode 2015, proporsi obligasi pemerintah (SBN) terhadap PDB naik dari 15,5 persen menjadi 19,0 persen, sedangkan proporsi Pinjaman1 terhadap PDB turun dari 9,0 persen menjadi 5,7 persen. Dengan semakin menurunnya porsi pinjaman luar negeri, maka pengelolaan dan pemanfaatan pinjaman luar negeri perlu dioptimalkan dengan meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri.
1Sebagian
besar pinjaman (per tanggal 31 Oktober 2015) berasal dari pinjaman luar negeri (99.5%), pinjaman dalam negeri hanya sekitar 0.5% (Profil Utang Pemerintah edisi November 2015, Kementerian Keuangan).
1
Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB
Sumber: Profil Utang Pemerintah edisi November 2015, Kementerian Keuangan.
Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri menjadi hal yang perlu diperhatikan karena mempengaruhi efektivitas pinjaman luar negeri. Burnside & Dollar (2000) menyatakan bahwa efektivitas pinjaman luar negeri dalam mendukung pembangunan ekonomi suatu negara dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah termasuk bagaimana pinjaman tersebut dialokasikan. Dilihat dari alokasi sektoral, pinjaman luar negeri di Indonesia mayoritas digunakan untuk memenuhi kebutuhan infrastruktur publik, infrastruktur pertahanan dan keamanan, dan energi (Grafik 1.2). Dengan komposisi alokasi tersebut, pemanfaatan pinjaman luar negeri diharapkan dapat berperan dalam memacu tumbuhnya investasi dan mendorong pertumbuhan ekonomi.
2 h
Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%))
Infastruktur 35,4%
Pertahanan dan Keamanan 27,3% Energi Lain-lain 21,3% 8,1% Pendidikan 7,9%
Sumber: Laporan Kinerja Pelaksanaan PHLN Triwulan II Tahun 2015, Bappenas (diolah).
Berdasarkan pengalaman di beberapa negara, pinjaman luar negeri memberikan dampak yang beragam bagi pertumbuhan dan pembangunan ekonomi. Penelitian yang dilakukan oleh Kim (2011) di Korea Selatan menemukan bahwa pinjaman luar negeri berhasil dalam mendorong pertumbuhan ekonomi Korea Selatan. Kunci sukses dari keberhasilnya adalah kepemilikan pemerintah (ownership) yang kuat, manajemen bantuan dan tata kelola pemerintah yang baik (good governance), dan adanya komitmen untuk mengalokasikan pinjaman selaras dengan rencana pembangunan nasional. Di Kamboja, pinjaman luar negeri dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi karena diarahkan untuk mempromosikan sektor industri (Mitra, 2013). Di sisi lain, apabila pemanfaatan pinjaman luar negeri tidak dilakukan dengan baik, maka akan memberikan dampak yang kurang efektif bagi pembangunan. Boone (1996) menyatakan bahwa pinjaman luar negeri kurang mampu mendorong pertumbuhan ekonomi apabila pinjaman tersebut banyak dialokasikan untuk konsumsi daripada investasi. Berdasarkan beberapa pembelajaran tersebut, peranan pinjaman luar negeri dalam mendukung pembangunan nasional dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah dalam memanfaatkan pinjaman luar negeri. Selain itu, pinjaman luar negeri tidak semata-mata ditujukan untuk menutup defisit (financing gap) saja, namun juga dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena itu, studi secara mendalam perlu dilakukan untuk menganalisis kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri di Indonesia dalam rangka meningkatkan efektivitas dan mengoptimalkan pinjaman luar negeri dalam mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional.
3
1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang telah dijelaskan sebelumnya, maka rumusan masalah dalam kajian ini adalah bagaimana kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat berperan secara efektif dalam mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019.
1.3 Tujuan dan Manfaat Tujuan kajian ini adalah melakukan telaah kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek makro maupun mikro. Hasil kajian diharapkan dapat dimanfaatkan sebagai bahan rekomendasi bagi upaya peningkatan efektivitas dan optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung pencapaian sasaran pembangunan RPJMN 2015-2019.
1.4 Ruang Lingkup Ruang lingkup kajian ini mencakup analisis mengenai kebijakan pendanaan luar negeri yang diterapkan, identifikasi indikasi kebutuhan pendanaan luar negeri dalam mendukung pembangunan nasional 2015-2019, dan identifikasi kebijakan pemanfaatan pendanaan luar negeri bagi pembangunan nasional 2015-2019.
1.5 Kerangka Pemikiran Gambar 1.1 Kerangka Pemikiran PRIORITAS PEMBANGUNAN NASIONAL Kebutuhan Pembiayaan - Kebijakan Pembiayaan Defisit - Pengelolaan Biaya dan Risiko Utang (portofolio)
- Kerjasama Pembangunan Internasional - Transfer of Knowledge - Investment Leverage
Defisit Anggaran
Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (RPPLN)
Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (Aspek Makro)
h
- Peraturan Pemerintah No. 10/2011 - Peraturan Menteri PPN No. 04/2011 - RPJMN 2015-2019
Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (Aspek Mikro)
PENINGKATAN EFEKTIVITAS DAN OPTIMALISASI PINJAMAN LUAR NEGERI
4
Surat Berharga Negara (SBN), Pinjaman Dalam Negeri, dan lain-lain
Pinjaman Luar Negeri
Untuk membiayai kebutuhan prioritas pembangunan nasional, pemerintah melakukan kebijakan pembiayaan defisit anggaran. Pembiayaan defisit tersebut dapat diperoleh melalui penerbitan SBN, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Kajian ini khusus membahas pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri selain digunakan untuk pembiayaan defisit, juga dimanfaatkan dalam rangka kerjasama pembangunan internasional, transfer of knowledge, dan investment leverage. Selanjutnya, untuk menerjemahkan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri, analisis kebijakan pinjaman luar negeri secara lebih detail ditinjau dari dua aspek yaitu, kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek makro dan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek mikro. Pembahasan dalam aspek makro meliputi bagaimana kebijakan pinjaman luar negeri diarahkan dalam mendukung kinerja neraca pembayaran, mendukung kesinambungan fiskal, sebagai bagian dari pengelolaan biaya dan risiko pinjaman pemerintah, serta mengurangi crowding out effect. Aspek mikro membahas tentang bagaimana kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri berperan dalam meningkatkan kapasitas implementasi, mengembangkan model proyek/kegiatan (replikasi/scaling up), sebagai instrumen kerjasama pembangunan, dan mendorong peran Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan swasta. Selain itu, kegiatan pinjaman luar negeri diharapkan mampu berkontribusi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, meningkatkan akses pelayanan, atau pemerataan pembangunan. Dengan implementasi kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang tepat secara makro maupun mikro, peran pinjaman luar negeri diharapkan dapat lebih efektif dan optimal dalam mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional.
1.6 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi Metodologi penelitian yang digunakan adalah metodologi kualitatif dengan melakukan analisis terhadap data sekunder dan data primer. Data sekunder diperoleh melalui studi literatur sumber-sumber tertulis seperti Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011, Peraturan Menteri PPN Nomor 4 Tahun 2011, RPJMN 2015-2019, DRPLN JM/Blue Book, LKP PHLN, dan lain-lain. Sedangkan data primer dilakukan melalui Focus Group Discussion (FGD), survey lapangan, dan wawancara pihak-pihak terkait untuk mendapatkan masukan.
5
1.7 Sistematika Penulisan Kajian ini disusun dengan kerangka penulisan sebagai berikut: BAB I. Pendahuluan Bab ini memaparkan latar belakang, tujuan, ruang lingkup, kerangka pemikiran, metodologi, dan sistematika penulisan kajian. BAB II. Tinjauan Pustaka Bab ini memaparkan studi literatur terkait dengan pemanfaatan pinjaman luar negeri baik secara teoritis maupun empiris. Selain itu, Bab ini juga menjelaskan ketentuan-ketentuan dalam beberapa peraturan dan kebijakan yang mendasari pemanfaatan pinjaman luar negeri di Indonesia. BAB III. Analisis dan Hasil Kajian Bab ini memaparkan mengenai analisis pemanfaatan pinjaman luar negeri 2015-2019 baik dari sisi kebutuhan maupun kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 2015-2019. Selanjutnya, bab ini menjabarkan analisis secara lebih mendalam mengenai pemanfaatan pinjaman luar negeri dilihat dari aspek makro maupun mikro. BAB IV. Kesimpulan dan Rekomendasi Bab ini memberikan kesimpulan dari kajian yang dilakukan dan rekomendasi berdasarkan studi literatur dan analisis yang telah dijelaskan pada bab-bab sebelumnya.
6 h
BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Modal dan tabungan mempunyai peranan penting dalam mendorong perekonomian suatu negara. Hubungan antara modal dengan pertumbuhan ekonomi dapat dijelaskan dalam Harrod-Domar model (1940an) sebagai berikut: 𝑠
g=( )–𝑑 𝑣
Persamaan diatas menjelaskan bahwa peningkatan pertumbuhan ekonomi (g) sejalan dengan peningkatan modal/tabungan (s), karena modal merupakan unsur utama dalam investasi yang diharapkan akan menggerakkan perekonomian suatu negara. Sebaliknya, pertumbuhan ekonomi memiliki hubungan negatif dengan incremental capital output ratio (ICOR)/(𝑣). Dalam hal ini, ICOR menunjukkan berapa tambahan modal (investasi) yang dibutuhkan untuk menaikkan/menambah satu unit output. Peningkatan ICOR mengindikasikan perekonomian semakin tidak efisien, karena kebutuhan modal (investasi) yang dibutuhkan semakin besar untuk menghasilkan satu unit tambahan output. Depresiasi (d) sebagai indikator penurunan nilai suatu barang/aset akan berdampak pada pengurangan laju perekonomian suatu negara. Di beberapa negara berkembang, jumlah modal domestik sering kali tidak cukup untuk memenuhi target pertumbuhan ekonomi sehingga terjadi kesenjangan modal untuk investasi (investment gap) (Perskin et al. 2013). Oleh karena itu, pinjaman luar negeri dapat berperan sebagai sumber pembiayaan eksternal untuk menutupi investment gap tersebut. Selain berperan sebagai pengisi modal untuk investasi, pinjaman luar negeri juga dapat berperan dalam mengisi kesenjangan antara ekspor dan impor. Hal ini dijelaskan oleh Strout and Chenery (1966) dalam model kesenjangan ganda (the dual gap model). Model ini menjelaskan peran pinjaman luar negeri selain untuk mengisi kesenjangan antara investasi dan tabungan nasional, juga digunakan untuk mengisi kesenjangan antara ekspor dan impor. Dalam konteks perdagangan internasional, teori ini mengindikasikan mengenai peran pinjaman luar negeri yang dapat digunakan untuk mencukupi kebutuhan impor barang yang dibutuhkan untuk keperluan investasi domestik. Dari aspek pemanfaatannya, Easterly (2001, p.38) mengemukakan bahwa penggunaan pinjaman luar negeri dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi dipengaruhi oleh hubungan (link) antara pinjaman luar negeri dengan investasi. Pinjaman luar negeri berpotensi meningkatkan pertumbuhan ekonomi apabila dialokasikan untuk investasi. Sebaliknya, pinjaman luar negeri mungkin kurang efektif apabila cenderung digunakan untuk konsumsi (Thirlwall dan Hussein 1982).
7
Selain itu, pinjaman luar negeri juga berpotensi meningkatkan pertumbuhan ekonomi apabila dialokasikan untuk meningkatkan teknologi yang memberikan dampak bagi peningkatan produktivitas suatu negara (Dalgaard et al.2004). Upaya peningkatan teknologi tersebut juga harus diiringi dengan adanya program pelatihan bagi pekerja untuk meningkatkan kapasitas penyerapan dan alih teknologi (transfer of knowledge) (Easterly, 2001 p.57). Hal inilah yang mendasari beberapa negara mengedepankan upaya alih teknologi dalam melakukan pinjaman luar negeri. Efektivitas Pinjaman Luar Negeri di Korea Selatan Korea Selatan menjadi negara pertama yang melakukan transformasi dari negara penerima bantuan/pinjaman luar negeri (recipient) selama lebih dari 50 tahun, menjadi pemberi pinjaman luar negeri (donor) sejak tahun 2009 dan bergabung dalam DAC-OECD. Pinjaman dan hibah luar negeri memainkan peranan penting dalam pertumbuhan ekonomi di Korea Selatan. Kesuksesan pemanfaatan pinjaman luar negeri di Korea Selatan dalam mendukung pembangunan ekonomi didukung dengan kapasitas pemerintah dalam mengimplementasikan kebijakan berdasarkan kepemilikan yang kuat dan komitmen politik dalam mengelola pinjaman luar negeri di Korea Selatan. Beberapa pelajaran (lesson learn) yang dapat diambil dari kesuksesan pengalaman Korea Selatan dalam pengelolaan pinjaman luar negeri, diantaranya:
Korea selatan menyadari pentingnya kerjasama yang erat antara donor recipient dalam pengelolaan pinjaman luar negeri, terutama dalam hal peningkatan kapasitas pemerintah penerima (recipient) yang cukup kuat dan komitmen politik dalam mengelola dan memanfaatkan pinjaman luar negeri.
Korea Selatan mendorong donor untuk aktif dalam mendukung terwujudnya good governance di pemerintahan Korea Selatan melalui program-program capacity building atau skema kerjasama lain. Sumber: (Kim, 2011).
Disisi lain, Burnside dan Dollar (2000) menyimpulkan bahwa pinjaman luar negeri memiliki dampak yang positif terhadap pertumbuhan ekonomi di negara berkembang yang memiliki good policies. Dalam hal ini good policies diindikasikan dengan adanya stabilitas makroekonomi, fiscal sustainability, dan keterbukaan kebijakan perdagangan. Sementara itu, dari sisi pemerataan, pemanfaatan
8 h
pinjaman luar negeri yang dialokasikan pada daerah yang paling membutuhkan akan memberikan dampak yang lebih besar terhadap pencapaian sasaran program pembangunan (Dionne, Kramon, dan Roberts, 2013).
2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri Peraturan mengenai pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu, aturan mengenai perencanaan pinjaman luar negeri secara lebih detail diatur Peraturan Menteri PPN No.5 Tahun 2011 tentang Perencanaan, Pengajuan Usulan, Penilaian, Pemantauan, dan Evaluasi Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri dan Hibah. Sesuai dengan ketentuan tersebut, pinjaman luar negeri didefinisikan sebagai setiap penerimaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari Pemberi Pinjaman Luar Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian pinjaman dan tidak berbentuk surat berharga negara, dan harus dibayar kembali dengan persyaratan tertentu. Pinjaman luar negeri yang dilakukan harus memiliki prinsip yang transparan, akuntabel, efisien dan efektif, kehati-hatian, tidak disertai ikatan politik, dan tidak memiliki muatan yang dapat mengganggu stabilitas keamanan negara. Pinjaman luar negeri digunakan untuk membiayai defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), mendanai kegiatan prioritas Kementerian/Lembaga, mengelola portofolio utang, diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah, diteruspinjamkan kepada BUMN, dan/atau dihibahkan kepada Pemerintah Daerah. Menurut jenisnya, pinjaman luar negeri dibagi menjadi dua, yaitu pinjaman tunai dan pinjaman kegiatan. Pinjaman tunai adalah pinjaman luar negeri dalam bentuk devisa dan/atau rupiah yang digunakan untuk pembiayaan defisit APBN dan pengelolaan portolio utang. Pinjaman kegiatan adalah pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai kegiatan tertentu. Sumber pinjaman luar negeri diperoleh melalui (i) Kreditor Multilateral, (ii) Kreditor Bilateral, (iii) Kreditor Swasta dan Asing, dan (iv) Lembaga Penjamin Kredit Ekspor. Kreditor Multilateral adalah lembaga keuangan internasional yang beranggotakan beberapa negara. Kreditor Bilateral adalah pemerintah negara asing atau lembaga yang ditunjuk oleh pemerintah negara asing atau lembaga yang bertindak untuk pemerintah negara asing. Kreditor Swasta dan Asing adalah lembaga keuangan asing, lembaga keuangan nasional, dan lembaga non keuangan asing yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah
Pemberian pinjaman bukan hanya sebagai suatu bentuk bantuan kemanusiaan, namun juga sebagai penegas preferensi pemberi pinjaman terhadap kondisi geografis (geo-strategis) suatu negara.
9
Negara Republik Indonesia yang memberikan pinjaman tanpa jaminan dari Lembaga Penjamin Kredit Ekspor. Lembaga Penjamin Kredit Ekspor adalah lembaga yang ditunjuk negara asing untuk memberikan jaminan, asuransi, pinjaman langsung, subsidi, bunga, dan bantuan keuangan untuk meningkatkan ekspor negara yang bersangkutan atau untuk membeli barang/jasa dari negara yang bersangkutan yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah Negara Republik Indonesia. Sesuai dengan alur perencanaan pinjaman kegiatan luar negeri berdasarkan PP No.10 Tahun 2011 dan PerMen PPN No.4 Tahun 2011 (Gambar 2.1), pengusulan kegiatan yang akan dibiayai dengan pinjaman luar negeri disampaikan oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Dirut BUMN kepada Menteri Perencanaan. Usulan kegiatan disusun dengan berpedoman pada RPJMN dan memperhatikan Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (RPPLN). RPPLN merupakan dokumen kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang memuat indikasi kebutuhan dan rencana penggunaan pinjaman luar negeri dalam jangka menengah, dan disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta memperhatikan batas maksimal pinjaman (BMP). Dalam pengusulan tersebut, terdapat persyaratan umum dan khusus yang harus dipenuhi oleh Kementerian/Lembaga, Pemerintah Daerah, dan BUMN (K/L/Pemda/BUMN) sebagai instansi pengusul. Persyaratan umum merupakan persyaratan yang wajid dipenuhi oleh semua instansi pengusul, meliputi: (i) Daftar Isian Pengusulan Kegiatan (DIPK), dan (ii) Dokumen Usulan Kegiatan (DUK). DIPK adalah dokumen yang berisi ringkasan informasi untuk pengusulan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri. Sedangkan DUK adalah dokumen yang memuat latar belakang, tujuan, ruang lingkup, sumber daya yang dibutuhkan, hasil yang diharapkan, termasuk rencana pelaksanaan untuk mendapatkan gambaran kelayakan atas usulan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri. Persyaratan khusus yang dipersyaratkan berbeda-beda sesuai dengan instansi pengusul (K/L/Pemda/BUMN) dan jenis kegiatan yang diusulkan. Persyaratan khusus untuk K/L diperlukan apabila (i) K/L mengusulkan kegiatan untuk penyertaan modal negara kepada BUMN, maka persyaratan khususnya mengikuti ketentuan peraturan perundang-undangan, dan (ii) apabila usulan kegiatan akan dilaksanakan oleh beberapa Instansi Pelaksana, maka harus melampirkan Surat Persetujuan Menteri/Pimpinan Lembaga atau pejabat yang diberikan penugasan. Untuk Pemda, persyaratan khusus diperlukan apabila (i) Pemda mengusulkan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri sebagai penerusan pinjaman, maka harus melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD, dan (ii) Pemda mengusulkan kegiatan untuk diteruspinjamkan dan/atau diterushibahkan kepada BUMD, maka perlu melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD dan Surat Persetujuan Dirut BUMD. Untuk BUMN, apabila mengusulkan kegiatan pinjaman luar negeri sebagai penerusan pinjaman, maka harus melampirkan Surat Persetujuan Menteri BUMN, dan Surat Persetujuan Dewan Komisaris.
10 h
Gambar 2.1 Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri
Sumber: Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 2011 & PerMen PPN No.4 Tahun 2011
Setelah menerima usulan dari K/L/Pemda/BUMN, Menteri Perencanaan melakukan penilaian kegiatan yang diajukan dengan mempertimbangkan kelayakan teknis dan keselarasan perencanaan kegiatan. Penilaian kelayakan usulan secara teknis meliputi aspek-aspek sebagai berikut; (i) kesesuaian dengan RPJMN, (ii) usulan merupakan tusi dan kewenangan instansi pengusul, (iii) kelayakan nilai kegiatan, (iv) kemampuan pengelolaan kegiatan, (v) keterkaitan dengan kegiatan lain dari Instansi Pengusul, (vi) kesesuaian lokasi kegiatan, dan (vii) kemampuan penyediaan dana pendamping. Di sisi lain, keselarasan perencanaan kegiatan meliputi keselarasan dengan RPPLN, ketersebaran kegiatan antar wilayah yang dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri, kegiatan yang terkait secara langsung dengan instansi lain, dan kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri sedang berjalan pada instansi pengusul dan instansi pelaksana. Berdasarkan hasil penilaian kelayakan usulan kegiatan, Menteri Perencanaan menetapkan Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri Jangka Menengah (DRPLN-JM). DRPLN-JM/Blue Book merupakan daftar rencana kegiatan yang layak dibiayai dari pinjaman luar negeri untuk periode jangka menengah. Instansi pengusul (K/L/Pemda/BUMN) melakukan peningkatan kesiapan kegiatan yang tercantum dalam DRPLN-JM. Peningkatan kesiapan kegiatan tersebut dituangkan dalam dokumen kriteria kesiapan kegiatan (readiness criteria) (Tabel 2.1) untuk disampaikan kepada Kementerian PPN/Bappenas.
11
Selanjutnya, Menteri Perencanaan menyusun Daftar Rencana Prioritas Pinjaman Luar Negeri (DRPPLN) untuk kegiatan tercantum dalam DRPLN-JM dan telah memenuhi sebagian kriteria kesiapan. DRPPLN merupakan daftar rencana kegiatan yang telah memiliki indikasi pendanaan dan siap dibiayai dari pinjaman luar negeri. Dalam melakukan penyusunan DRPPLN, Menteri Perencanaan dapat melakukan koordinasi, komunikasi, dan konsultasi dengan calon pemberi pinjaman luar negeri serta instansi terkait lainnya. Menindaklanjuti usulan kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN, K/L/Pemda/BUMN melakukan pemenuhan kriteria kesiapan kegiatan. Apabila kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN sudah memenuhi seluruh kriteria kesiapan kegiatan, Menteri Perencanaan menyiapkan Daftar Kegiatan untuk disampaikan kepada Menteri Keuangan. Daftar Kegiatan merupakan daftar rencana kegiatan yang telah tercantum dalam DRPPLN dan siap untuk diusulkan kepada dan/atau dirundingkan dengan calon pemberi pinjaman luar negeri. Selanjutnya, Menteri Keuangan melakukan perundingan perjanjian pinjaman luar negeri dengan calon pemberi pinjaman luar negeri melibatkan unsur Kementerian Keuangan, Kementerian perencanaan dan Instansi Pengusul. Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria) N o
Readiness Criteria
Penjelasan Peraturan Menteri PPN Nomor 4 Tahun 2011
1
Rencana pelaksanaan kegiatan
Rencana kegiatan rinci, rencana pendanaan rinci, dan rencana umum pengadaan barang/jasa.
2
Indikator kinerja pemantauan dan evaluasi
Indikator masukan dan indikator keluaran untuk tiaptiap lingkup pekerjaan dan/atau komponen kegiatan.
3
Organisasi dan manajemen pelaksanaan kegiatan
Rancangan struktur organisasi, pembagian kerja dan tanggung jawab pelaksana kegiatan, dan mekanisme kerjanya.
4
Rencana pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali (dalam hal kegiatan memerlukan lahan)
Lokasi dan luas tanah; perkiraan jumlah penduduk yang dimukimkan kembali; tata cara pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali; jangka waktu dan jadwal pelaksanaan pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali; pihak yang bertanggung jawab dan terlibat dalam proses pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali serta pembagian kewenangan antar pihak; dan alokasi pembiayaan pengadaan tanah dan/atau pemukiman kembali.
Sumber: Peraturan Menteri PPN Nomor 4/2011, (diolah).
12 h
Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri, dilakukan pemantauan dan evaluasi baik dari sisi pencairan dana maupun pencapaian kinerja. Dalam hal ini, Kementerian Keuangan bertanggung jawab pada pemantauan dan evaluasi terkait realisasi penyerapan pinjaman luar negeri. Di sisi lain, Bappenas bertanggung jawab dalam melakukan pemantauan dan evaluasi terkait kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri.
2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019 Gambar 2.2 Strategi Pembangunan Nasional
NORMA PEMBANGUNAN KABINET KERJA
Membangun untuk manusia dan masyarakat; Upaya peningkatan kesejahteraan, kemakmuran, produktivitas tidak boleh menciptakan ketimpangan yang makin melebar. Perhatian khusus diberikan kepada peningkatan produktivitas rakyat lapisan menengah bawah, tanpa menghalangi, menghambat, mengecilkan dan mengurangi keleluasaan pelaku-pelaku besar untuk terus menjadi agen pertumbuhan; Aktivitas pembangunan tidak boleh merusak, menurunkan daya dukung lingkungan, dan keseimbangan ekosistem.
3 DIMENSI PEMBANGUNAN DIMENSI PEMBANGUNAN MANUSIA - pendidikan - kesehatan - perumahan - mental/karakter
DIMENSI PEMBANGUNAN SEKTOR UNGGULAN - kedaulatan pangan - kedaulatan energi & ketenagalistrikan - kemaritiman dan kelautan - pariwisata dan industri
DIMENSI PEMERATAAN & DIMENSI KEWILAYAHAN - antar kelompok pendapatan - antar wilayah: (1) desa, (2) pinggiran, (3) luar Jawa, (4) kawasan Timur
KONDISI PERLU -
Kepastian dan penegakan hukum Keamanan dan ketertiban
- Politik dan demokrasi - Tata kelola dan reformasi birokrasi
QUICK WINS DAN PROGRAM LANJUTAN LAINNYA Sumber: RPJMN 2015-2019, BUKU I
13
Pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, secara umum, dapat dicapai melalui strategi pembangunan nasional yang memuat norma, dimensi, dan kondisi perlu (lihat Gambar 2.2). Dalam RPJMN 2015-2019, norma pembangunan mencakup peningkatan kualitas hidup manusia dan masyarakat, peningkatan produktivitas rakyat lapisan menengah-bawah tanpa menciptakan ketimpangan yang melebar, dan pembangunan yang selaras dengan lingkungan dan memperhatikan keseimbangan ekosistem. Strategi pembangunan nasional RPJMN 2015-2019 dilakukan melalui tiga dimensi pembangunan. Dimensi pertama yaitu dimensi pembangunan manusia dan masyarakat yang ditujukan untuk meningkatkan kualitas manusia dan masyarakat sehingga menghasilkan manusia Indonesia unggul. Dimensi kedua yaitu dimensi pembangunan sektor unggulan dan prioritas yang diharapkan akan menghasilkan sektor-sektor Indonesia yang berdaya saing internasional. Dimensi ketiga yaitu dimensi pemerataan dan kewilayahan yang diharapkan dapat menghilangkan/memperkecil kesenjangan wilayah. Selain itu, terdapat beberapa kondisi perlu yang dibutuhkan dalam pelaksanaannya yaitu kepastian dan penegakkan hukum, keamanan dan ketertiban, politik dan demokrasi, serta tatakelola dan reformasi birokrasi. Untuk mendukung pencapaian sasaran pembangunan dalam tiga dimensi pembangunan nasional, peran pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro maupun alokasi pemanfaatannya (mikro). Secara makro, pinjaman luar negeri harus dilakukan selaras dengan kebijakan RPJMN 2015-2019, yaitu dilakukan dengan tujuan: (i) menjaga target defisit anggaran satu persen pada tahun 2019, dan (ii) menjaga rasio utang pemerintah (debt to GDP ratio) untuk tetap berada di bawah 30 persen PDB. Hal ini diupayakan agar pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dilaksanakan dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal baik dalam jangka pendek maupun dalam jangka panjang. Dari sisi pemilihan kegiatan pinjaman luar negeri, RPJMN 2015-2019 mensyaratkan penggunaan pinjaman luar negeri dilakukan secara selektif dan diutamakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah yang produktif seperti di bidang infrastruktur, energi, pendidikan, dan kesehatan. Selain itu, keseimbangan antar wilayah dan keberlanjutan kehidupan kemasyarakatan menjadi hal utama yang harus dipertimbangkan dalam pemanfaatan pinjaman luar negeri. Oleh karena itu, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan untuk membiayai kegiatan prioritas di wilayah-wilayah dengan prioritas pembangunan wilayah desa, wilayah pinggiran, luar Jawa, dan kawasan timur agar dapat mendorong pertumbuhan pada wilayah tersebut dan mengurangi kesenjangan antar.wilayah.
14 h
BAB 3 ANALISIS DAN HASIL KAJIAN 3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 Sesuai dengan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011, Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas mendapat amanat untuk menyusun RPPLN. RPPLN disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta memperhatikan BMP luar negeri. Secara substansi, RPPLN memuat indikasi kebutuhan dan rencana penggunaan Pinjaman Luar Negeri dalam jangka menengah. Dengan telah ditetapkannya RPJMN 2015-2019, maka RPPLN 2015-2019 perlu disusun sebagai panduan dalam kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 20152019. 3.1.1
Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019
Penyusunan indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri jangka menengah mengacu pada kebijakan dan kebutuhan pembiayaan dalam RPJMN 2015-2019 serta memperhatikan batas maksimal pinjaman selama periode tersebut. Proses tersebut dapat digambarkan seperti pada Gambar 3.1. Gambar 3.1
Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri 2015-2019
Kerangka Makro RPJMN 2015-2019
Perkiraan Postur Pembiayaan 2015-2019 Rencana Penarikan Pinjaman LN On Going BMP LN 2015-2019
Pembiayaan melalui Pinjaman LN Rencana Penarikan Pinjaman LN Baru 2015-2019 Perhitungan Indikasi Komitmen Pinjaman LN Baru 2015-2019
15
Kebutuhan pinjaman luar negeri mengacu pada kebijakan makro RPJMN 2015-2019. Beberapa kebijakan makro dalam RPJMN yang menjadi dasar penentuan kebutuhan pinjaman luar negeri adalah: (i) menjaga dan mempertahankan kesinambungan fiskal, (ii) meningkatkan kinerja neraca pembayaran, (iii) diarahkan dengan mengurangi rasio defisit anggaran menjadi sekitar satu persen pada tahun 2019, dan (iv) menjaga rasio utang di bawah 30 persen terhadap PDB. Berbagai kebijakan tersebut mendasari nilai perkiraan pembiayaan defisit yang salah satunya akan dibiayai melalui pinjaman luar negeri selama 2015-2019 (Tabel 3.1).
Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019
Sumber: Kedeputian Bidang Ekonomi, Bappenas
Rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tersebut juga memperhatikan nilai BMP luar negeri 2015-2019 yang ditentukan oleh Menteri Keuangan (Tabel 3.2). BMP luar negeri terdiri dari rencana pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana penarikan pinjaman baru untuk jenis pinjaman program dan pinjaman proyek termasuk pinjaman yang diteruspinjamkan. Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 (Rp. Miliar)
Tahun Batas Maksimal Pinjaman LN Sumber: Kementerian Keuangan
16 h
2015
2016
2017
2018
2019
55.100,00
57.597,99
58.478,82
59.250,07
62.789,45
Dengan berpedoman pada postur pembiayaan 2015-2019 dan BMP luar negeri 2015-2019, maka dapat diperhitungkan rencana penarikan pinjaman luar negeri 2015-2019. Rencana penarikan pinjaman luar negeri tersebut terdiri dari rencana penarikan pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana penarikan pinjaman luar negeri baru (ruang gerak pinjaman baru). Indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri baru yang dibutuhkan untuk memenuhi rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tahun 2015-2019 diperhitungkan dari nilai komitmen pinjaman yang dibutuhkan untuk mengisi ruang gerak pinjaman luar negeri baru. Nilai komitmen yang dibutuhkan ini terdiri dari pinjaman program dan pinjaman proyek yang ditentukan nilainya berdasarkan pola penyerapan kedua jenis pinjaman tersebut. Untuk pola penyerapan pinjaman proyek, berdasarkan pengalaman pelaksanaan proyek, rata-rata umur proyek diperkirakan berjalan selama enam tahun dengan pola penyerapan dari tahun pertama sampai ke-6 (5 persen, 10 persen, 15 persen, 40 persen, 25 persen, dan 5 persen). Untuk pinjaman program, memiliki pola penyerapan yang langsung habis dalam satu tahun karena bersifat pinjaman tunai. Berdasarkan pola penyerapan tersebut, maka untuk mengisi ruang gerak pinjaman luar negeri baru dibutuhkan komitmen pinjaman selama 2015-2019 yang diperhitungkan dalam persentase terhadap PDB dalam range ± 10 persen (Tabel 3.3). Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 (dalam % PDB) 2015
2016
2017
2018
2019
Rata-rata
Pinjaman Proyek
0,08 – 0,10
0,17 – 0,21
0,24– 0,29
0,14 – 0,17
0,18– 0,22
0,16 – 0,20
Pinjaman Program
0,12 – 0,14
0,12 – 0,15
0,15– 0,19
0,13 – 0,16
0,11– 0,13
0,13 – 0,15
Total
0,20 – 0,24
0,29 – 0,36
0,39– 0,48
0,26 – 0,32
0,28– 0,35
0,29 – 0,35
Tahun
3.1.2
Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019
Pemanfaatan pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu dalam jangka menengah, kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri mengacu pada RPJMN Tahun 2015-2019. Peraturan dan kebijakan tersebut mengatur prinsip dan memberi panduan mengenai arah kebijakan pemanfaatan dan kriteria penggunaan pinjaman luar negeri.
17
Prinsip Penggunaan Pinjaman Luar Negeri Pinjaman luar negeri harus dilaksanakan dengan prinsip tata kelola yang baik (good governance) yaitu dilakukan secara transparan, akuntabel, efisien dan efektif, serta dengan kehati-hatian. Selain itu, untuk menjaga kedaulatan nasional, pelaksanaan pinjaman luar negeri harus tidak disertai ikatan politik dan tidak memiliki muatan yang dapat mengganggu stabilitas keamanan negara. Prinsip kesetaraan dalam pelaksanaan kerjasama dengan mitra pembangunan juga perlu dilakukan dengan menempatkan mitra pembangunan sebagai partner (partnership) dan bukan sebagai pemberi bantuan (assistance). Sedangkan prinsip yang terakhir, pinjaman luar negeri dilaksanakan dengan selalu mengutamakan kepentingan nasional dalam semua aspek, termasuk aspek politik, ekonomi, sosial budaya, maupun pertahanan dan keamanan. Kebijakan Penggunaan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 Pinjaman luar negeri tidak semata-mata dimanfaatkan untuk menutup defisit (financing gap) saja, namun terdapat beberapa pertimbangan yang menjadi dasar pemanfaatan pinjaman luar negeri, antara lain: (i) sebagai bagian dari pengelolaan biaya dan risiko pinjaman pemerintah, (ii) menambah kapasitas implementasi terutama untuk program-program di bidang infrastruktur termasuk dengan mendorong peran BUMN dan swasta, (iii) sebagai upaya pengembangan model proyek/kegiatan melalui replikasi dari proyek/kegiatan pinjaman luar negeri, dan (iv) sebagai instrumen kerjasama pembangunan (development cooperation) dengan para mitra. Berdasarkan beberapa dasar pertimbangan tersebut dan merujuk pada arah kebijakan RPJMN 2015-2019, maka pinjaman luar negeri untuk periode 2015-2019 akan dimanfaatkan untuk mendukung pencapaian prioritas pembangunan nasional melalui tiga dimensi pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, yaitu; dimensi pembangunan sektor unggulan, pembangunan manusia, dan pemerataan dan kewilayahan. Prioritas tersebut mencakup bidang kedaulatan pangan, kedaulatan energi, ketenagalistrikan, kemaritiman, kelautan, pariwisata, industri, pendidikan, kesehatan, perumahan, ketahanan air, infrastruktur dasar dan konektivitas. Merujuk pada arah pemanfaatan pinjaman luar negeri tersebut, kegiatan yang dapat dibiayai melalui pinjaman luar negeri harus memenuhi beberapa kriteria untuk mendukung pencapaian program prioritas RPJMN 2015-2019. Pertama, pinjaman luar negeri dapat memberikan dampak yang besar dalam rangka mendorong pertumbuhan ekonomi, termasuk kegiatan dalam rangka (i) pengembangan kerjasama pembangunan yang melibatkan pihak swasta, (ii) pelaksanaan penugasan Pemerintah kepada BUMN, atau (iii) mendorong pembangunan di daerah. Kedua, kegiatan pinjaman luar negeri juga dapat diarahkan dalam rangka meningkatkan jangkauan (akses) dan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Ketiga, pemerataan pembangunan untuk mengurangi
18 h
kesenjangan antar wilayah juga perlu menjadi pertimbangan penting dalam menentukan kegiatan pinjaman luar negeri. Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri diperlukan perbaikan secara terus-menerus dengan melakukan penguatan pengelolaan pinjaman luar negeri mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, pemantauan, dan evaluasi. Beberapa strategi dan upaya yang dapat dilakukan diantaranya adalah: (i) melakukan pola pendekatan perencanaan berbasis program (program based approach), hal ini dilakukan dengan penekanan pada pencapaian hasil/sasaran program (outcome); (ii) peningkatan koordinasi dan kualitas kesiapan kegiatan, termasuk rencana pembebasan lahan dan rencana pelaksanaan kegiatan, (iii) penyusunan rencana penarikan pinjaman luar negeri dengan memperhatikan jenis kegiatan, masa laku, dan kapasitas penyerapan instansi pelaksana, (iv) penguatan kapasitas lembaga yang terlibat dalam pengelolaan pinjaman luar negeri serta peningkatan koordinasi antar lembaga dalam pelaksanaan kegiatan, dan (v) peningkatan kualitas pemantauan dan evaluasi kegiatan pinjaman luar negeri untuk memastikan efektivitas pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun sebagai input bagi perencanaan pinjaman luar negeri ke depan.
3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan Mikro Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro dan mikro. Aspek makro melihat kebijakan penarikan pinjaman luar negeri secara menyeluruh yang dilihat dari dampak pinjaman luar negeri dalam neraca pembayaran, kesinambungan fiskal, portofolio utang, dan crowding out effect. Di sisi mikro, pinjaman luar negeri dilihat dari sisi manfaat kegiatan (proyek) dalam mendukung pembangunan nasional. Kebijakan makro dan mikro harus berjalan secara harmonis, sehingga kebijakan yang digariskan dalam aspek makro mampu diterjemahkan dalam kebijakan aspek mikro. Hal ini dapat dilakukan apabila kebijakan pemanfaatan proyek-proyek (pada level mikro) didesain untuk memberikan kontribusi dalam mencapai arah kebijakan makro.
3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Makro A. Mendukung Kinerja Neraca Pembayaran Neraca pembayaran dapat diartikan sebagai suatu neraca yang merangkum transaksi finansial suatu negara dengan negara lain (Todaro, 2000). Neraca pembayaran memiliki dua jenis transaksi yaitu transaksi berjalan, dan transaksi modal dan finansial (Gambar 3.2).
19
Gambar 3.2 Neraca Pembayaran
TRANSAKSI BERJALAN
Barang
Jasa
NERACA PEMBAYARAN
Pendapatan Primer
Pendapatan Sekunder
TRANSAKSI MODAL DAN FINANSIAL
Investasi Langsung
Investasi Portofolio Catatan: Pinjaman luar negeri berpengaruh terhadap neraca pembayaran melalui “pendapatan primer” dan “investasi lainnya”
Investasi Lainnya
Dalam neraca pembayaran, aktivitas pinjaman luar negeri seperti penarikan pinjaman, pembayaran cicilan pokok, dan pembayaran bunga berada dalam transaksi investasi lainnya dan pendapatan primer. Penarikan pinjaman luar negeri akan berpengaruh positif dalam neraca investasi lainnya, sebaliknya pembayaran pokok pinjaman luar negeri akan berpengaruh negatif. Di sisi lain, pembayaran bunga pinjaman luar negeri akan berpengaruh dalam transaksi pendapatan primer. Sesuai dengan data Bank Indonesia, pada triwulan III-2015, transaksi investasi lainnya di sisi kewajiban untuk sektor publik mengalami surplus sebesar USD 1,6 miliar, hal ini disebabkan karena adanya penarikan pinjaman luar negeri pemerintah yang mencapai USD 2,1 miliar, sedangkan pembayaran pokok selama triwulan ini hanya sekitar USD 0,5 miliar. Dalam periode yang sama, meskipun terjadi penurunan pembayaran bunga pinjaman luar negeri, namun neraca pendapatan primer masih mengalami defisit USD 7,1 miliar. Defisit tersebut disebabkan oleh meningkatnya jumlah pembayaran pendapatan investasi langsung dan pendapatan investasi portofolio sesuai pola musimannya (Bank Indonesia, 2015b).
20 h
Beberapa data tersebut di atas menunjukkan bahwa aktivitas penarikan dan pembayaran pinjaman luar negeri turut mempengaruhi neraca pembayaran, meskipun tidak sebesar pengaruh ekspor, impor, dan foreign direct investment (FDI). Saat melakukan penarikan pinjaman luar negeri, terdapat aliran modal yang masuk (capital inflow) sehingga dapat meningkatkan cadangan devisa (Gambar 3.3). Pada saat melakukan pembayaran pokok pinjaman dan bunga, terdapat aliran modal yang keluar (capital outflow) yang mengakibatkan keluarnya sejumlah valuta asing sehingga cadangan devisa berkurang. Di sisi lain, pinjaman luar negeri juga dapat dimanfaatkan untuk mengimpor barang/jasa yang belum mampu diproduksi oleh industri atau supplier dalam negeri. Impor tersebut utamanya terkait dengan proyek pemerintah seperti di bidang infrastruktur yang belum mampu diproduksi di dalam negeri, seperti pengadaan track materials, bridge materials, dan alutsista. Dengan melakukan pinjaman luar negeri untuk keperluan impor, maka pemerintah tidak perlu menukarkan rupiah ke dalam mata uang lain (valuta asing) sehingga cadangan devisa dapat dihemat.
Pinjaman Luar Negeri
Gambar 3.3
Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja Neraca Pembayaran
Dimanfaatkan sebagai sumber pembiayaan
Dimanfaatka n untuk impor
Penarikan Pinjaman Luar Negeri
Barang/jasa yang belum dapat diproduksi didalam negeri
Capital Inflow
Pemerintah membayar dengan Pinjaman LN, tidak perlu menukar Rupiah ke mata uang lain
Cadangan Devisa↑
Cadangan Devisa tidak berkurang
Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa kinerja neraca pembayaran sangat dipengaruhi oleh kinerja ekspor. Oleh karena itu, peran pinjaman luar negeri dalam mendukung neraca pembayaran dapat dilakukan dengan mendorong peningkatan ekspor. Dalam hal ini, pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk mendorong investasi pada sektor-sektor industri yang memiliki pasar ekspor yang tinggi (Gambar 3.4).
21
Gambar 3.4
Penarikan Pinjaman LN
Pemanfaatan Pinjaman Mendorong Ekspor
Luar
Investasi yang dapat mendukung ekspor
Negeri
terkait
Ekspor ↑
Investasi
untuk
Kinerja Neraca Pembayaran ↑
B. Dilaksanakan dalam Rangka Mendukung Kesinambungan Fiskal Kesinambungan fiskal adalah kondisi APBN yang sehat dalam jangka panjang dan mampu meminimalisir adanya risiko gagal bayar (default risk). Hal ini dapat dilihat dari dua sisi, yaitu bagaimana pengelolaan APBN dapat dilakukan secara prudent dan bagaimana APBN digunakan secara optimal dengan meningkatkan kualitas belanja (quality of spending). Oleh karena itu, kondisi fiskal yang berkesinambungan, adalah terciptanya struktur APBN yang dapat berfungsi sebagai stabilisator perekonomian untuk menjaga kestabilan makro (inflasi, jumlah pengangguran, pertumbuhan ekonomi) melalui pengeluaran pemerintah yang berkualitas, serta mampu mengelola APBN untuk menjamin terpenuhinya pengeluaran pemerintah dalam jangka panjang dan portofolio pembiayaan yang terkendali (Gambar 3.5). Indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang berada pada tingkat yang relatif rendah dan debt to GDP ratio yang dapat dikelola secara baik (manageable) (Waluyanto, 2012). Gambar 3.5
Kesinambungan Fiskal
Quality of spending
Stabilisasi Makroekonomi (Pertumbuhan ekonomi, inflasi, dan tk. Pengangguran rendah)
Kesinambungan Fiskal
Pengelolaan Portofolio
22 h
Indikator: Defisit APBN menurun Debt to GDP Ratio (DTO) Debt to Export Ratio (DTX) Debt Service Ratio (DSR)
Dalam rangka mempertahankan kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan melalui peningkatan quality of spending dan pengelolaan pinjaman luar negeri secara baik sebagai bagian dari pembiayaan defisit (Gambar 3.6).
Gambar 3.6
Pinjaman Luar Negeri
Pemanfaatan Pinjaman Kesinambungan Fiskal
Luar
Negeri
dalam
Mendukung
Quality of spending
Mendukung kebutuhan investasi (income generating)
Diarahkan utamanya pada Kegiatan Investment Leverage
Melalui pengelolaan portofolio pembiayaan
Manajemen pengelolaan pinjaman luar negeri secara baik
Investasi ↑ Pertumbuhan ekonomi ↑ Pengangguran ↓
APBN yang kuat dengan indikator (DTO, DTX, DSR) dalam batas aman
(FISCAL SUSTAINABILITY) - Target (stabilitas) makroekonomi tercapai - Penerimaan negara/pajak↑ - Kemampuan memenuhi kewajiban/beban APBN ↑
Dalam rangka mendukung kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar negeri melalui peningkatan kualitas belanja (quality of spending) dapat dilakukan dengan mengutamakan pinjaman luar negeri pada kegiatan yang produktif dengan investment leverage tinggi. Kegiatan yang mempunyai investment leverage yang tinggi dapat merangsang tumbuhnya investasi yang berdampak pada peningkatan pertumbuhan ekonomi dan peningkatan lapangan kerja. Peningkatan pertumbuhan ekonomi tersebut dapat meningkatkan potensi penerimaan pajak yang saat ini menjadi sumber terbesar penerimaan negara dalam APBN, sehingga peningkatan pajak tersebut dapat memperkuat APBN dan mendukung kesinambungan fiskal. Meskipun demikian, selain fokus pada kegiatan investment leverage, pinjaman luar negeri juga tetap diarahkan dalam rangka mewujudkan pemerataan pembangunan. Hal ini dilakukan sebagai bentuk kewajiban pemerintah dalam meningkatkan akses pelayanan publik bagi seluruh masyarakat.
23
Tabel 3.4 Indikator APBN Indonesia
Best Practice
DSR merupakan rasio pembayaran cicilan dan bunga pinjaman LN terhadap pendapatan ekspor. DSR menggambarkan berapa besar penerimaan hasil ekspor yang diperlukan untuk memenuhi kewajiban pinjaman.
23,15%**
40%
DTO merupakan rasio utang terhadap PDB. Rasio ini menunjukkan berapa persen PDB yang harus disisihkan untuk melunasi utang. Semakin rendah suku bunga dan semakin panjang jangka waktu jatuh tempo, maka semakin kecil bebannya.
24,7%*
<50%
DTX merupakan perbandingan antara stok utang terhadap pendapatan ekspor (riil). Semakin tinggi rasio mengindikasikan bahwa negara tersebut semakin sulit untuk memenuhi kewajiban luar negerinya.
152,87%**
<200%
Indikator & Definisi
Sumber: Bank Indonesia, IMF, Kementerian Keuangan, (Mosley, Harrigan, & Toye, 1991), (diolah). Catatan: *) Profil Utang Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan, per November 2015), angka proyeksi menggunakan PDB berdasarkan asumsi APBN-P. **) Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, angka sementara (Bank Indonesia, per Oktober 2015).
Disisi lain, pengelolaan pinjaman luar negeri dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal dilakukan melalui manajemen pengelolaan pinjaman luar negeri sebagai bagian dari portofolio utang. Hal ini ditujukan untuk menjaga indikator-indikator utang, yaitu debt service ratio (DSR), debt to GDP ratio (DTO), dan debt to export ratio (DTX) berada dalam batas aman (Tabel 3.4), sehingga APBN menjadi lebih kuat dalam jangka panjang. Secara umum, semua indikator fiskal (APBN) di Indonesia saat ini masih relatif aman. Hal ini ditunjukkan dari rendahnya DSR, DTO dan DTX dibandingkan dengan batas aman yang lazim digunakan (best practices). C.
Sebagai Bagian dari Pengelolaan Biaya dan Risiko Utang Pemerintah
Pengelolaan risiko merupakan suatu pendekatan dalam mengelola ketidakpastian yang berkaitan dengan ancaman, termasuk penilaian risiko, pengembangan strategi untuk mengelolanya, dan mitigasi risiko dengan menggunakan pengelolaan sumber daya (Sadgrove, 2005). Dalam utang pemerintah, risiko yang dapat muncul antara lain nilai tukar, default (gagal bayar), dan jangka waktu jatuh tempo. Sedangkan biaya yang dapat muncul antara lain yield, suku bunga, fee (antara lain commitment fee, front-end-fee), dan lain-lain. Sumber pembiayaan defisit APBN dapat diperoleh melalui pinjaman luar negeri, pinjaman dalam negeri, penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN). Masing-masing sumber utang tersebut memiliki
24 h
tingkat biaya dan risiko yang berbeda-beda. Oleh karena itu, manajemen portofolio utang perlu dilakukan sebagai bentuk dari efisiensi biaya dan mitigasi risiko. Dengan melakukan manajemen portofolio utang yang baik, biaya dan risiko pinjaman diharapkan menjadi rendah dan terkendali (manageable). Gambar 3.7
Sumber Pembiayaan Defisit
Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen Portofolio 1. Pinjaman DN 2. Pinjaman LN 3. SBN 4. SBSN 5. dan lain-lain
Masing-masing sumber memiliki biaya dan risiko yang berbeda
Manajemen portofolio utang untuk mencapai biaya dan risiko yang rendah
Manajemen Portofolio (biaya, risiko) terendah ↓
Pinjaman LN melalui bunga rendah dan jatuh tempo panjang (Long maturity)
Saat ini Indonesia digolongkan sebagai negara Lower Middle Income Countries (LMIC). Oleh karena itu, Indonesia masih mendapatkan fasilitas pinjaman luar negeri dengan terms and conditions yang relatif lunak (concessional loan), meskipun sudah semakin terbatas. Rendahnya biaya dalam pinjaman luar negeri dapat menjadi salah satu opsi sumber pembiayaan untuk mencapai portofolio utang dengan biaya dan risiko yang rendah (Gambar 3.7). Sejak tahun 2000, sebagian besar utang pemerintah diperoleh melalui penerbitan SBN dan pinjaman luar negeri. Apabila dilihat dari persyaratan utang (terms and conditions), pinjaman luar negeri relatif memiliki biaya yang lebih murah daripada SBN (Tabel 3.5). Namun demikian, apabila dilihat dari sisi risiko, pinjaman luar negeri dan juga SBN valas memiliki risiko nilai tukar. Dengan demikian, perlu dipertimbangkan adanya upaya mitigasi risiko terkait dengan fluktuasi nilai tukar tersebut. Salah satu alternatif upaya mitigasi risiko fluktuasi nilai tukar adalah dengan penerapan mekanisme hedging dalam persyaratan pinjaman luar negeri ataupun pada penerbitan SBN valas. Penerapan hedging tersebut harus dilaksanakan sejalan dengan ketentuan dan peraturan perundangan yang berlaku di Indonesia.
25
Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN SBN (2010-2015)
Tahun
10 Tahun
20 Tahun
Rupiah
Yield
5,15% - 8,95%
6,24% - 9,24%
Valas
Yield
2,90% - 5,40%
4,27% - 6,63%
PINJAMAN LUAR NEGERI*
10 s.d 40 tahun
Multilateral: Bank Dunia
Interest Rate
LIBOR*)+ 0,3% – LIBOR + 0,8%
ADB
Interest Rate
LIBOR + 0,50%
IDB
Interest Rate
1,35%
Jepang**)
Interest Rate
0,1% –1,4%
Korea
Interest Rate
0,15%
RR Tiongkok
Interest Rate
3%
Jerman***)
Interest Rate
2,72% – 3,5%
Perancis
Interest Rate
0,22%
AFD****)
Interest Rate
3,83% – 3,83%+risk related margin
Amerika Serikat
Interest Rate
LIBOR + 2,05%
Bilateral:
Catatan: *) 1-year LIBOR = 0.82% (23 september 2015) **) terdapat grant element 66,31% s.d 87,16% ***) terdapat grant element 39% s.s 45,43% dan management fee 0,75% (promotional loan) ****) pada non-sovereign loan terdapat appraisal fee dan commitment fee (Direct Lending BUMN) Sumber: Kementerian Keuangan (Profil Utang Pemerintah Pusat edisi September 2015), diolah Bappenas.
Grafik 3.1 menunjukkan proporsi pembiayaan utang pemerintah pada tahun 2014. Satu hal yang cukup menarik dalam proporsi tersebut adalah bahwa SBN valas memiliki proporsi yang cukup besar melebihi penarikan pinjaman luar negeri.
26 h
Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014 Penarikan Pinjaman Luar Negeri 11%
Penerbitan SBN Valas 17%
Penarikan Pinjaman Dalam Negeri 0,2%
Penerbitan SBN Domestik 72%
Sumber: Kementerian Keuangan, diolah.
Lebih jauh lagi apabila kita lihat dari status kepemilikan SBN, kepemilikan asing di SBN cenderung meningkat dari tahun 2011 sebesar 30,8 persen menjadi 37,1 persen pada Oktober 2015 (Grafik 3.2). Hal ini perlu menjadi bahan pertimbangan dalam pengelolaan dan komposisi utang Indonesia kedepan, penerbitan SBN perlu didorong untuk dimanfaatkan dalam mengoptimalkan potensi pendanaan dalam negeri khususnya masyarakat untuk terlibat dalam memanfaatkan obligasi sebagai salah satu produk keuangan (meningkatkan financial inclusion) dan berkontribusi dalam pembiayaan pembangunan nasional.
27
Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%)
100 90 80
30,8
32,98
32,54
31,49
30,11
29,29
1,08
0,37
4,47
36,63
36,53
2011
2012
38,13
37,1
27,39
28,73
3,44
5,26
33,7
31,04
28,91
2013
2014
Okt-15
70 60 50 40 30 20 10 0
Bank
BI
Non-Bank
Asing
Sumber: Kementerian Keuangan
D. Mengurangi Potensi Crowding Out Effect Crowding out effect dapat terjadi karena pemerintah mengeluarkan pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri yang cukup besar untuk ditawarkan kepada masyarakat sehingga menyerap sebagian besar dana masyarakat. Akibatnya, volume pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri meningkat dan porsi dana investasi swasta yang tersedia berkurang (Gambar 3.8). Gambar 3.8
Dana masyarakat (public saving)
Crowding Out Effect
Pinjaman/ obligasi dalam negeri ↑
Dana Investasi ↓
28 h
Volume, r Pinjaman/obligasi dalam negeri ↑
Dana terserap ke pinjaman/obligasi dalam negeri ↑
Crowding out effect
Dalam hal ini, peran pinjaman luar negeri dalam meminimalisir crowding out effect dapat dilakukan dalam konteks manajemen portofolio utang dimana terdapat beberapa pilihan sumber utang yang berasal dari dalam negeri (sumber pembiayaan domestik) maupun sumber luar negeri. Pembiayaan domestik yang tinggi baik dari sisi volume ataupun biaya (tingkat bunga) karena tingginya kebutuhan pembiayaan defisit dapat dikurangi dengan upaya pemerintah untuk memanfaatkan sumber eksternal. Pinjaman luar negeri sebagai salah satu sumber pembiayaan eksternal dapat dimanfaatkan, sehingga pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri dapat terjaga dalam batas wajar baik dari sisi volume maupun biaya (Gambar 3.9). Gambar 3.9
Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect
Portofolio Utang: Pembiayaan Defisit (utang pemerintah)
Domestik: SBN, Pinjaman DN External: Pinjaman LN
Komposisi pembiayaa n lebih baik
Pinjaman/ obligasi Dalam Negeri dalam batas wajar
Mengurangi potensi crowding out
3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro A. Menambah Kapasitas Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan untuk meningkatkan kapasitas bagi pihak yang terlibat dalam kegiatan pinjaman luar negeri. Peningkatan kapasitas tersebut dapat diperoleh dari penerapan international best practices maupun alih ilmu dan teknologi (transfer of knowledge) melalui interaksi antara pihak yang terlibat dalam proyek. Beberapa pihak yang diharapkan dapat menerima dampak peningkatan kapasitas implementasi antara lain: (i) pelaksana proyek, (ii) penerima manfaat (beneficiaries), dan (iii) stakeholder lain (kontraktor, supplier) (Gambar 3.10).
29
Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas
Pinjaman Luar Negeri
Interaksi Stakeholder dalam Proyek Pinjaman LN (International expert, Industri/ Local Supplier & International, Pemerintah Asing & Lokal, Masyarakat, Kontraktor)
Pelaksana Proyek (manajemen proyek)
International Best Practice & Transfer of Knowledge
Beneficiaries: Masyarakat & Pemerintah (manajemen organisasi, pengetahuan, good governance, skill, empowerment) ↑ Kontraktor & Industri DN (new technology, inovasi) ↑
Beberapa bentuk peningkatan kapasitas sangat beragam, untuk pemerintah yang terlibat dalam proyek dapat memperoleh pembelajaran dan peningkatan kapasitas implementasi proyek khusunya mengenai penyiapan dan manajemen proyek. Di sisi lain, beragam manfaat dapat diperoleh oleh penerima manfaat (beneficiaries) yang sebagian besar diterima masyarakat diantaranya adalah pengetahuan berorganisasi, peningkatan keahlian , dan peningkatan kemandirian masyarakat secara sosial maupun ekonomi. Untuk para stakeholder lain seperti kontraktor atau swasta dalam negeri, peningkatan kapasitas dapat diperoleh melalui pembelajaran inovasi, teknologi, know-how dari pihak luar (internasional) melalui transfer of knowledge ataupun internasional best practices. Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam peningkatan kapasitas implementasi, dibutuhkan pemilihan mitra yang sesuai dengan keahlian di bidangnya. Dalam hal ini, Pemerintah Indonesia telah melakukan kerjasama dengan berbagai mitra pembangunan baik secara bilateral maupun multilateral. Masing-masing mitra pembangunan tersebut mempunyai comparative advantage di dalam sektor-sektor proyek tertentu. Peningkatan kapasitas implementasi yang diperoleh dalam pelaksanaan proyek pinjaman luar negeri dapat dilihat dari hasil pemantauan dan evaluasi pinjaman luar negeri yang dilaksanakan oleh pemerintah. Berdasarkan pemantauan dan evaluasi tersebut dapat dinilai bagaimana masing-masing lender mampu memberikan peningkatan kapasitas baik bagi pelaksana proyek maupun penerima manfaat (beneficiaries).
30 h
Coastal Community Development Project (CCDP) CCDP merupakan proyek pembangunan masyarakat pesisir yang bekerjasama dengan IFAD berupa dukungan dana pinjaman sebesar USD 29.9 Juta. Tujuan dari CCDP adalah meningkatkan pertumbuhan ekonomi masyarakat pelaku kegiatan perikanan dan kelautan di kawasan pesisir dan pulau-pulau kecil. Lingkup proyek dilaksanakan pada 11 lokasi Kabupaten di Indonesia. Dari hasil kunjungan lapangan diperoleh informasi mengenai beberapa manfaat proyek bagi peningkatan kapasitas masyarakat penerima manfaat (benfiseries) sebagai berikut:
Adanya pendekatan berbasis pemberdayaan masyarakat yang mampu meningkatkan pendapatan rumah tangga secara signifikan. Hal ini dapat terlihat dari adanya kelompok pengolah hasil sumber daya alam laut oleh ibu-ibu di wilayah setempat. Ibuibu yang sebelumnya tidak memiliki pekerjaan, sangat merasakan manfaat dari CCDP. Sekarang mereka memiliki pendapatan/menabung sekitar Rp 600.000/bulan. Tidak hanya dari sisi peningkatan pendapatan, kelompok pengelola hasil sumber daya juga diberi pelatihan-pelatihan terkait pengolahan produk termasuk cara menggunakan teknologi pengolah yang sederhana.
Keseragaman label dan mutu produk (standarisasi) akan dilakukan di “Rumah Kemasan” sehingga produk olahan terorganisir dan dalam jangka panjang siap dipasarkan sebagai komoditi ekspor. Jenis teknologi yang digunakan di “Rumah Kemasan” merupakan teknologi sederhana yang diperoleh dari dalam negeri.
Untuk menarik kunjungan masyarakat ke Pantai Cemare, Desa Lembar Selatan, Kecamatan Lembar, Kabupaten Lombok Barat, kedepannya akan dikembangkan wisata pantai dan pembuatan track didalam hutan mangrove untuk keperluan wisata hutan mangrove. Dilokasi yang berdekatan dengan hutan mangrove, dibangun perpustakaan kecil sebagai sarana edukasi untuk anak-anak di wilayah sekitar. Perpustakaan menyediakan buku-buku yang diperoleh melalui donasi berbagai pihak seperti universitas. Pembentukan “Koperasi Bina Bahari” sedang dilakukan dalam upaya untuk menjaga
keberlanjutan CCDP ketika masa proyek pinjaman luar negeri dari IFAD ini berakhir. Koperasi tersebut akan didampingi Bank Pesisir untuk permodalan.
Sekretariat sekaligus rumah produksi salah satu kelompok pengolah hasil sumber daya.
Rumah Kemasan, Kec. Lembar, NTB.
Sekretariat salah satu kelompok pengelola sumber daya sekaligus perpustakaan pesisir.
31
B. Pengembangan Model Proyek/Kegiatan (Replikasi/Scaling Up) Dengan adanya pembelajaran berupa transfer of knowledge dan penerapan international best practices, kegiatan pinjaman luar negeri berpotensi untuk dikembangkan melalui replikasi/scaling up. Replikasi/scaling up merupakan upaya untuk melanjutkan proyek pinjaman yang dinilai sukses dengan menerapkan kegiatan yang serupa untuk memperluas pelaksanaannya. Untuk mengidentifikasi kelayakan proyek pinjaman luar negeri yang akan direplikasi/scaling up, dapat dilihat dari hasil pematauan dan evaluasi terhadap output/outcome dan manfaat proyek. Beberapa aspek yang harus dipertimbangkan untuk menilai proyek tersebut layak untuk di replikasi/scaling up adalah aspek unsur pembelajaran (best practice), aspek kelayakan (feasible), dan aspek prioritas (priority) (Gambar 3.11). Best practice, artinya proyek tersebut mampu memberikan lesson learn/inovasi dan memberikan dampak positif bagi pembangunan baik dari sistem dan tata kelola yang lebih baik maupun inovasi teknologi. Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model Proyek/Kegiatan
Proyek/kegiatan Pinjaman Luar Negeri: International best practice dan Transfer of knowledge
Output/ Outcome, dan manfaat
Pemantauan dan Evaluasi
Best Practice, Feasible, Priority
Model proyek/kegiatan dapat direplikasi/ scaling up
Feasible, adalah kesesuaian desain proyek untuk memungkinkan dilaksanakan dengan menggunakan sistem nasional baik dengan/tanpa modifikasi proyek. Beberapa kriteria proyek yang feasible untuk direplikasi/scaling up yaitu; model yang sederhana, memiliki standar pedoman yang jelas dan akuntabel, menawarkan inovasi yang belum pernah dikembangkan di program lain, tidak berkonteks lokal, tidak memiliki karakteristik tertentu yang dapat mengurangi relevansi perluasan, serta efektif dan efisien dari segi biaya maupun kelembagaan (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014). Hal terakhir yang perlu menjadi suatu pertimbangan dalam pemilihan proyek untuk replikasi/scaling up adalah priority, artinya adalah proyek tersebut merupakan prioritas nasional untuk mencapai sasaran pembangunan nasional.
32 h
Proyek/kegiatan yang dapat direplikasi/scaling up dapat diklasifikasikan berdasarkan sifatnya, yaitu kuantitatif atau kualitatif (Gambar 3.12)3. Kegiatan bersifat kuantitatif apabila replikasi/scaling up ditujukan untuk menjangkau penerima manfaat yang lebih luas atau adanya penambahan lokasi kegiatan. Di sisi lain, kegiatan yang bersifat kualitatif diidentifikasi dari apakah replikasi/scaling up dilakukan dengan mengadopsi sebagian atau keseluruhan model dalam sistem dan program pemerintah (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014). Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up)
Jumlah Penerima Manfaat Kuantitatif Penambahan Lokasi Sifat Model proyek/kegiatan yang dapat direplikasi/ scaling up Sebagian Model (modifikasi) Kualitatif Keseluruhan Model
Mekanisme replikasi/scaling up diadopsi dari hasil Studi Kebijakan: Kerangka Kerja Replikasi (Scaling Up) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinjaman dan Hibah Luar Negeri, Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, Bappenas. 3
33
Strategi Keberlanjutan dan Inisiasi Replikasi Proyek READ (Rural Empowerment and Agricultural Development) READ merupakan proyek kerjasama pemerintah dengan IFAD yang bertujuan untuk meningkatkan
mata
pencaharian
masyarakat
miskin
secara
berkelanjutan
melalui
peningkatan pertumbuhan kegiatan ekonomi pertanian masyarakat. READ dilaksanakan di provinsi Sulawesi tengah: Kabupaten Banggai, Kabupaten Buol, Kabupaten Parigi Moutong, Kabupaten Poso, dan Kabupaten Toli-toli. Institusi pelaksana proyek ini adalah Badan Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Pertanian (BPPSDMP) Kementerian Pertanian. Dukungan dana diperoleh dari IFAD berupa pinjaman sebesar USD 21,08 Juta dan hibah sebesar USD 500.000. Evaluasi hasil READ pada pertengahan 2014 yang dilakukan oleh pengelola proyek, menunjukkan bahwa pendekatan pemberdayaan READ telah sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan berkontribusi pada peningkatan produksi pertanian masyarakat. Selain itu, hasil evaluasi juga menunjukkan adanya keunggulan dan pembelajaran dalam proyek READ. Dengan melihat hasil evaluasi dan manfaat proyek READ tersebut, maka terdapat dorongan untuk memperluas proyek READ. Oleh karena itu, sebagai salah satu exit strategy, Pemerintah menginisiasi dilakukannya replikasi READ di wilayah lain. Inisiatif replikasi READ didasarkan pada penilaian terhadap pemantauan dan evaluasi proyek yang dilakukan selama proyek berjalan. Termasuk perbandingan dengan program-program serupa yang dilakukan oleh Kementerian Pertanian. Replikasi READ di wilayah lain tersebut dimaksudkan untuk memperluas cakupan penerima manfaat dan lokasi READ. Dengan mempertimbangkan pembelajaran dan pencapaian READ, pemerintah pusat berinisiatif untuk mereplikasi READ di wilayah perbatasan dengan negara lain, yaitu pada Provinsi Kalimantan Barat dan Provinsi Nusa Tenggara Timur. Pertimbangan pemilihan lokasi tersebut, adalah kesamaan karakteristik wilayah dengan Provinsi Sulawesi Tengah dan kondisi daerah yang relatif masih tertinggal dari wilayah lain di Indonesia. Masyarakat di lokasi tersebut umumnya memiliki tingkat kesejahteraan yang rendah, dengan pertanian sebagai mata pencaharian utama. Sumber: (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014),(diolah).
C. Sebagai Instrumen Kerjasama Pembangunan Seiring dengan perkembangan ekonomi global, pinjaman luar negeri yang dilakukan Indonesia memiliki upaya dalam mendorong peningkatan kerjasama internasional baik di forum multilateral maupun bilateral. Pada tingkat multilateral, pinjaman luar negeri dilakukan dengan menjalin kerjasama dengan lembagalembaga multilateral seperti World Bank, Asian Development Bank, Islamic
34 h
Development Bank, dan lain-lain. Selain sebagai member country dan borrower, peran Indonesia juga dapat ditingkatkan untuk lebih aktif dalam lembaga tersebut. Selain itu, kerjasama dalam lembaga tersebut juga mampu membangun network dengan dunia internasional (Gambar 3.13). Pada tingkat bilateral, pelaksanaan pinjaman luar negeri G-to-G akan memperkuat hubungan bilateral antar negera sehingga dapat meningkatkan kerjasama pada level yang lebih besar seperti pada aspek perdagangan, pariwisata, dan sebagainya. Selain itu, pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan dengan memanfaatkan comparative advantage di masing-masing negara. Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama Pembangunan
Kerjasama Multilateral
Networking ↑
Pinjaman Luar Negeri Kerjasama Bilateral
Hubungan Bilateral antar Negara ↑ (dan diperluas untuk sektor lain)
Kerjasama Pembangunan ↑
Adanya peran aktif Indonesia dalam menjalin kerjasama internasional baik secara multilateral maupun bilateral dapat mendukung peran Indonesia dalam melakukan diplomasi ekonomi yang dapat menciptakan citra internasional yang baik. Namun yang perlu diperhatikan adalah keselarasan diplomasi ekonomi dan diplomasi politik agar dapat memberikan hasil yang optimal dalam memenuhi kepentingan nasional di dunia internasional. D. Mendorong Peran BUMN dan Swasta Nasional Proyek pinjaman luar negeri tidak hanya melibatkan kerjasama G-to-G saja, namun juga melibatkan peran BUMN dan swasta nasional dalam pelaksanaannya. BUMN dan swasta dapat terlibat secara langsung dalam proyek pinjaman luar negeri sebagai pelaksana proyek, kontraktor, pemasok (supplier), atau bagian dari KPS (Kerjasama Pemerintah-Swasta) (Gambar 3.14). Sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2015, BUMN dapat memanfaatkan pinjaman luar negeri melalui pinjaman langsung (direct lending) yang memungkinkan adanya jaminan pemerintah didalamnya. Pemanfaatan pinjaman luar negeri juga dapat diarahkan untuk mengembangkan industri BUMN dan swasta nasional dengan semaksimal mungkin memanfaatkan pasokan (supply)
35
produk-produk mereka dalam mendukung proyek pinjaman luar negeri. Terkait dengan keterlibatan BUMN dan swasta nasional dalam KPS, hal ini dilakukan dengan mengarahkan pinjaman luar negeri untuk membiayai proyek dengan skema KPS. Dalam pola ini, pemerintah memanfaatkan pinjaman luar negeri untuk mendanai porsi pemerintah, sedangkan BUMN dan Swasta membiayai porsi privat-nya.
Proyek Pinjaman Luar Negeri yang melibatkan BUMN/Swasta
Proyek yang berdampak pada investasi swasta/BUMN
Stakeholder
Investment Leverage (energi, infra)
-
Pelaksana proyek Kontraktor Supplier Pembiayaan KPS(Kerjasama Pemerintah-Swasta)
Daya Saing ↑, Cost of investment ↓
Investasi Swasta/ BUMN ↑
Peningkatan Peran BUMN dan Swasta dalam Perekonomian Nasional
Proyek Pinjaman Luar Negeri
Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran BUMN dan Swasta
Secara tidak langsung, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan peran BUMN dan swasta melalui pengalokasian beberapa proyek pinjaman luar negeri pada kegiatan yang paling dibutuhkan BUMN dan swasta untuk berkembang. Jenis kegiatan yang dimaksud merupakan kegiatan yang dapat meningkatkan daya tarik investasi (investment leverage) seperti proyek pada sektor infrastuktur dan energi. Proyek-proyek di sektor infrastruktur dan energi akan meningkatkan daya saing nasional dalam melakukan usaha (doing business), yang salah satunya adalah adanya penurunan biaya investasi (cost of investment) yang harus dikeluarkan oleh BUMN dan swasta. Dampak dari efisiensi tersebut akan meningkatkan minat dan peran BUMN dan swasta untuk berinvestasi di Indonesia dan meningkatkan kontribusi mereka dalam pembangunan nasional.
E. Mendukung Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau
Pemerataan Pembangunan Pinjaman luar negeri dapat dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pertumbuhan ekonomi, akses pelayanan, dan pemerataan pembangunan (Gambar 3.15). Untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi, pinjaman luar negeri difokuskan pada proyek-proyek pembangunan dengan investment leverage yang tinggi seperti sektor infrastruktur dan energi.
36 h
Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau Pemerataan Pembangunan
Proyek pinjaman luar negeri
Proyek investment leverage
Pertumbuhan ekonomi
Proyek kebutuhan masyarakat
Akses pelayanan
Proyek untuk daerah terluar, terpencil, dan pinggiran
Pemerataan pembangunan
Dalam hal peningkatan akses pelayanan, pinjaman luar negeri lebih difokuskan untuk kegiatan yang dapat meningkatkan fasilitas kebutuhan dasar masyarakat (basic public need project). Peningkatan fasilitas kebutuhan dasar masyarakat yang dimaksud adalah akses rumah sakit bagi masyarakat, sarana pendidikan, dan lain-lain. Untuk pemerataan pembangunan, pinjaman luar negeri diarahkan pada proyek untuk daerah terluar, terpencil, dan pinggiran. Pelaksanaan proyek perlu dilaksanakan dengan memperhatikan potensi keunggulan komparatif dan keunggulan kompetitif daerah, serta posisi geografis strategis di masing-masing pulau agar sasaran pembangunan tercapai dan kesejahteraan masyarakat pun meningkat.
37
BAB 4 KESIMPULAN DAN REKOMENDASI 4.1 Kesimpulan 1.
Pinjaman luar negeri selain berperan sebagai sumber pembiayaan defisit, juga dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena itu, diperlukan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara tepat sehingga dapat meningkatkan efektivitas peran pinjaman luar negeri dalam mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional. Kebijakan pemanfaatan tersebut dapat dilihat dari aspek makro pinjaman luar negeri maupun aspek mikro pada tataran pelaksanaan proyek yang dibiayai dengan pinjaman luar negeri.
2.
Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara makro yaitu; pertama, pinjaman luar negeri dapat memberikan pengaruh terhadap cadangan devisa negara dalam rangka mendukung kinerja neraca pembayaran baik melalui capital inflow, sumber pembiayaan impor, dan alokasi proyek untuk mendorong kinerja ekspor. Kedua, pinjaman luar negeri dilaksanakan selaras dengan upaya untuk menjaga kesinambungan fiskal dengan menjaga indikator utang dalam batas aman. Berdasarkan indikator-indikator utang (DSR, DTO, DTX), saat ini utang Indonesia berada dalam batas yang cukup aman. Ketiga, terms and conditions pinjaman luar negeri yang memiliki tingkat biaya yang relatif lebih murah dibandingkan dengan pembiayaan dalam negeri dapat dimanfaatkan sebagai bagian dalam pengelolaan portofolio utang. Namun demikian, terdapat risiko nilai tukar dalam pinjaman luar negeri yang perlu diperhatikan. Keempat, pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan sebagai salah satu pilihan pembiayaan dalam manajemen portofolio utang, sehingga komposisi pembiayaan menjadi lebih baik dan dapat meminimalisir potensi crowding out kebutuhan pembiayaan yang cukup tinggi.
3.
effect apabila terjadi
Dari aspek mikro, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan kapasitas implementasi negara penerima melalui transfer of knowledge dan practice. Hal ini akan memberikan peningkatan kapasitas dalam manajemen proyek, manajemen organisasi, skill, ilmu international best
pengetahuan dan teknologi baru, dan inovasi bagi pelaksana proyek, beneficiaries, kontraktor, dan industri dalam negeri. Disamping itu, pemilihan
mitra yang sesuai dengan keahlian dibidangnya dan pengalaman kerjasama dengan mitra pembangunan (lender) sebelumnya menjadi referensi dalam menentukan lender. Manfaat yang
39
diperoleh dari international best practice dan lesson learn dari proyek pinjaman luar negeri dapat diperluas dengan melakukan replikasi/scaling up kegiatan. Untuk mengidentifikasi kelayakan proyek pinjaman luar negeri yang akan direplikasi/scaling up, dapat dilakukan dengan melihat hasil
dan manfaat proyek melalui hasil pemantauan dan evaluasi dengan mempertimbangkan aspek kalayakan (feasibility), pengalaman/best practice, dan prioritas (priority). Dalam kerangka kerjasama internasional, 3.
pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk menjalin kerjasama dalam aspek yang lebih luas seperti perdagangan dan pariwisata. Swasta dan BUMN juga dapat memperoleh manfaat dari pelaksanaan proyek pinjaman luar negeri, baik terlibat dalam proyek secara langsung maupun sebagai penerima dampak dari proyek pinjaman luar negeri. Selain pada sektor investasi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, proyek-proyek pinjaman luar negeri juga dapat diarahkan untuk meningkatkan akses pelayanan publik dan mendorong upaya pemerataan pembangunan.
4.2 Rekomendasi Berdasarkan analisis yang telah dilakukan sebelumnya, beberapa rekomendasi dihasilkan untuk meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar negeri di Indonesia. 1. Meskipun memiliki tingkat biaya yang relatif murah, pinjaman luar negeri memiliki risiko nilai tukar. Untuk itu, pemerintah perlu melakukan upaya mitigasi risiko fluktuasi nilai tukar dalam pinjaman luar negeri. Hal ini dapat dilakukan dengan menerapkan mekanisme lindung nilai (hedging) menjadi bagian dalam terms and conditions dari pinjaman luar negeri. Pengaturan mengenai hedging dapat diakomodasi baik dalam peraturan perundangan ataupun dalam proses negosiasi dan dituangkan dalam perjanjian
pinjaman
luar
negeri.
Dengan
adanya
hedging, maka
outstanding utang luar negeri pemerintah dalam jangka panjang akan lebih terkendali. 2.
Untuk mengoptimalkan manfaat proyek pinjaman luar negeri dalam meningkatkan kapasitas implementasi bagi pihak yang terlibat dalam proyek, maka perlu dipertimbangkan tingkat keahlian (expertise) dari masing-masing mitra pembangunan dan juga kinerja lender (termasuk pola koordinasi, komunikasi, dan kemudahan) yang dapat dilihat dari hasil pemantauan dan evaluasi dari pengalaman pelaksanaan kerjasama sebelumnya. Dari hasil pertimbangan tersebut, dapat dilakukan pemilihan
lender yang sesuai dengan rencana kegiatan yang akan dibiayai dengan pinjaman luar negeri. 3.
40 h
Salah satu cara untuk mengidentifikasi proyek-proyek yang potensial untuk direplikasi/scaling up adalah melalui hasil pemantauan dan
evaluasi proyek pinjaman luar negeri. Oleh karena itu, substansi pemantauan dan evaluasi proyek pinjaman luar negeri perlu diperluas dengan tidak hanya fokus pada permasalahan proyek namun juga pada manfaat dan inovasi yang dihasilkan suatu proyek. Tujuannya adalah untuk memasukkan unsur best practice dan lesson learn yang dihasilkan dari suatu proyek pinjaman luar negeri, sehingga dapat memberikan penilaian dan pemilihan proyek yang layak untuk replikasi/scaling up yang lebih terencana. 4.
Masukan bagi pelaksanaan studi yang akan datang dalam rangka meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar negeri yang belum dilakukan dalam kajian ini yaitu telaah mengenai evaluasi kebijakan pinjaman luar negeri yang telah dirumuskan dengan implementasi pelaksanaan pinjaman luar negeri baik secara makro maupun mikro. Dengan demikian, dapat terlihat apakah pelaksanaan pinjaman luar negeri telah sesuai dengan kebijakan yang dirumuskan dan sejauh mana gap implementasi kebijakan pinjaman luar negeri yang terjadi. Hal ini dapat dijadikan sebagai dasar yang penting dalam melakukan review kebijakan pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun masukan bagi penyusunan kebijakan luar negeri ke depan.
41
DAFTAR PUSTAKA Alesina, A., & Weder, B. (1999). Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid? National Bureau of Economic Research. Bank Indonesia. (2008). Manajemen Pinjaman Luar Negeri Swasta Indonesia. Jakarta: PT Elex Media Komputindo. Bank Indonesia. (2014a). METADATA: Neraca Pembayaran Indonesia. Jakarta: Departemen Statistik Bank Indonesia. Bank Indonesia. (2014b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Realisasi Triwulan IV-2014 , hal. 1-43. Bank Indonesia. (2015a, October). Statistik Utang Luar Negeri Indonesia Vol: VI Oktober 2015. Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, p. 42. Bank Indonesia. (2015b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Laporan Neraca Pembayaran Indonesia Realisasi Triwulan III-2015. Boone, PD 1996, 'Politics and the effectiveness of foreign aid', European Economic Review, vol. 40, no. 2, pp. 289-329. Burnside, C & Dollar, D 2000, 'Aid, Policies, and Growth', The American Economic Review, vol. 90, no. 4, pp. 847-68. Chowdhury, A., & Islam, I. (n.d.). Retrieved July 9, 2015, from voxeu.org: http://www.voxeu.org/debates/commentaries/there-optimal-debt-gdp-ratio Dalgaard, C-J, Hansen, H & Tarp, F. (2004). 'On the Empirics of Foreign Aid and Growth', The Economic Journal, vol. 114, no. 496, pp. F191-F216. Dionne, K. Y., Kramon, E., & Roberts, T. (2013). Aid Effectiveness and Allocation: Evidence from Malawi*. Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral. (2014). Framework Scaling Up (Kerangka Kerja Replikasi) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinajaman dan Hibah Luar Negeri. Jakarta: Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional. Easterly, WR 2001, The elusive quest for growth: economists' adventures and misadventures in the tropics, MIT Press, Cambridge, Mass. Hjertholm, P, Laursen, J, & White, H. (2000). 'Foreign Aid and The Macroeconomy', in Tarp, F & Hjertholm, P, Foreign aid and development: lessons learnt and directions for the future, Routledge, New York; London. Johnson, D., & Zajonc, T. (2006). Can Foreign Aid Create an Incentive for Good Governance? Evidence from the Millennium Challenge Corporation. SSRNid896293.
43
Kementerian Keuangan. (2015a). Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2015. Kementerian Keuangan. Kementerian Keuangan. (2015b). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara) edisi September 2015. Kementerian Keuangan. (2015c). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara) edisi November 2015. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2011a). Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2011. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2011b). Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Nomor 4 Tahun 2011. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019. Buku I Agenda Pembangunan Nasional , hal. 6-185. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019. Buku II Agenda Pembangunan Bidang, hal. 3-54. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2015-2019. Buku III Agenda Pembangunan Wilayah. Kim, J. (2011). Foreign Aid and Economic Development: The Success Story of South Korea*. Pacific Focus Inha Journal of International Studies. Lancaster, C., & Dusen, A. V. (2005). Organizing U.S. Foreign Aid: Confronting the Challenges of the Twenty-First Century (Global Economy & Development: Monograph Series on Globalization). Washington D.C.: Brookings Institution Press. Mankiw, G. (1998). Principles of Economics. Millennium Challenge Corporation. (n.d.). Millennium Challenge Corporation United States of America. Retrieved June 22, 2015, from https://www.mcc.gov/. Mitra, R. (2013). 'Foreign aid and economic growth: a cointegration test for Cambodia', Journal of Economics and Behavioral Studies, vol. 5, no. 2, pp. 11721.
44 h
Mosley, P., Harrigan, J., & Toye, J. (1991). Aid and Power The World Bank and Policy Proposals Second Edition. USA, Canada: Rautledge. Perkins, DH, Radelet, S, Lindauer, DL, & Block, SA 2013, Economics of Development, W. W. Norton & Company, New York. Radelet, S. (2006). A Primer on Foreign Aid. Center of Global Development. Sadgrove, K. (2005). Diambil http://id.wikipedia.org/wiki/Manajemen_risiko
kembali
dari
Saumaiyah, F. (2013, June 21). Dipetik May 4, 2015, dari https://fauziauzhe.wordpress.com/2013/06/21/kebijakan-fiskal/
wordpress:
Strout, AM & Chenery, HB 1966, 'Foreign assistance and economic development', The American Economic Review, vol. 56, no. 4, pp. 679-733. Sudono, & Sukirno. (2006). Dipetik May 4, 2015, dari http://repository.usu.ac.id/bitstream/123456789/34720/3/Chapter%20II.pdf Svensson, J. (2008). Absorption Capacity and Disbursement Constraints. 311-332. Thirlwall, AP & Hussain, MN. (1982). 'The Balance of Payments Constraint, Capital Flows and Growth Rate Differences between Developing Countries', Oxford Economic Papers, vol. 34, no. 3, pp. 498-510. Todaro, M. P. (2000). Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga 2. Jakarta: Erlangga. Waluyanto, R. (2012, September 17). Dipetik May 4, 2015, dari wordpress: https://tenof.wordpress.com/tag/pendapatan-negara/ White, H., & McGillivray, M. (1992). Aid, The Public Sector, and Crowding In. Working Paper Series No.126. World Bank. (2005). Public Debt and Its Determinants in Market Access Countries: Results from 15 Country Case Studies. World Bank Publication. ____
2000, International Monetary Fund, viewed http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/
on
09
July
2015,
45
