Universiteit Leiden
Theorietoetsend onderzoek naar mechanismen van waardeverandering
Het toetsen van drie mechanismen van waardeverandering om meer inzicht te krijgen in hoe en waarom publieke waarden veranderen
Masterthesis Auteur:
Arne Langendoen
Studentnummer: Studie:
0975249 Management van de
Scriptiebegeleider:
Publieke Sector, Instituut Bestuurskunde Dr. A.D.N. Kerkhoff
Tweede Lezer: Datum: Plaats:
Dr. P. Overeem 23 juli 2013 Leiden
Inhoudsopgave Inhoudsopgave .......................................................................................................................2 Voorwoord .............................................................................................................................4 1 Introductie .........................................................................................................................5 1.1 Achtergrond..................................................................................................................5 1.2 Aanleiding ....................................................................................................................6 1.3 Het specifieke kennisprobleem......................................................................................7 1.3.1 Doelstelling............................................................................................................9 1.3.2 Vraagstelling..........................................................................................................9 1.3.3 Deelvragen.............................................................................................................9 1.4 Toelichting..................................................................................................................10 1.5 Wetenschappelijke relevantie......................................................................................11 1.6 Maatschappelijke relevantie ........................................................................................12 1.7 Leeswijzer ..................................................................................................................12 2 Theoretisch Kader ...........................................................................................................14 2.1 Inleiding .....................................................................................................................14 2.2 Het object van studie...................................................................................................14 2.3 Het conceptuele kader.................................................................................................14 2.4 Het verklarende kader .................................................................................................18 2.4.1 Waarde-intern verandermechanisme ....................................................................18 2.4.2 Conflicterend verandermechanisme......................................................................20 2.4.3 Teleologisch verandermechanisme .......................................................................24 2.4.4 Typen van publieke waardeverandering ...............................................................27 2.5 Operationalisatie .........................................................................................................29 2.5.1 Operationalisatie publieke waarden .....................................................................30 2.5.2 Operationalisatie van de mechanismen van waardeverandering...........................30 3 Onderzoeksstrategie ........................................................................................................33 3.1 Inleiding .....................................................................................................................33 3.2 Opzet van onderzoek...................................................................................................33 3.3 Onderzoeksstrategie....................................................................................................34 3.3.1 Onderzoeksbenadering.........................................................................................34 3.3.2 Casestudy.............................................................................................................35 3.3.3 Casusselectie en steekproefkader .........................................................................35 3.4 Kwaliteitsbewaking ....................................................................................................36 3.4.1 Bronnentriangulatie .............................................................................................36 3.4.2 Historisch onderzoek............................................................................................36 3.5 Onderzoeksmethoden en -technieken ..........................................................................37 3.5.1 Inhoudsanalyse ....................................................................................................37 3.5.2 Bronnen van publieke waarden ............................................................................38 3.6 Concrete onderzoeksstappen .......................................................................................40 2
4 Loodsenaffaire (1953 – 1971) ..........................................................................................41 4.1 Context .......................................................................................................................41 4.2 Casus ..........................................................................................................................42 4.3 Analyse.......................................................................................................................50 4.3.1 Publieke waarden.................................................................................................50 4.3.2 Processen van waardeverandering.......................................................................51 4.3.3 Typen van waardeverandering .............................................................................56 5 Huisvestingsfraude (1984 – 1986)....................................................................................57 5.1 Context .......................................................................................................................57 5.2 Casus ..........................................................................................................................58 5.3 Analyse.......................................................................................................................64 5.3.1 Publieke waarden.................................................................................................64 5.3.2 Processen van waardeverandering.......................................................................65 5.3.3 Typen van waardeverandering .............................................................................71 6 Conclusie en reflectie .......................................................................................................72 6.1 Inleiding .....................................................................................................................72 6.2 Conclusies ..................................................................................................................72 6.3 Reflectie .....................................................................................................................74 6.4 Vragen voor vervolgonderzoek ...................................................................................76 Literatuur .............................................................................................................................77 Appendix: Publieke Waarden ...............................................................................................81
3
Voorwoord Zonder voorkennis op het gebied van publieke waarden en corruptie heb ik mij, vanaf januari dit jaar, in beide thema’s verdiept. Beide thema’s zijn erg omvangrijk en staan ook met elkaar in relatie. Corruptieschandalen in de publieke sector trekken de aandacht naar zich toe en tonen wat gezien wordt als goed en slecht publiek gedrag. Een corruptieschandaal is daarom een goed startpunt om publieke waarden te bestuderen. Het thema van publieke waarden is erg actueel en een relatief nieuw onderzoeksgebied. Het thema heeft mijn interesse weten te wekken, waardoor het niet moeilijk was om de motivatie te vinden voor het ontwerpen en uitvoeren van een thesisonderzoek op dit vlak. Dankzij de goede begeleiding van Toon Kerkhoff en Patrick Overeem is het thesisonderzoek vanaf januari in een snel tempo tot stand gekomen, waarvoor ik hun wil bedanken. Het schrijven van de thesis heb ik ervaren als een proces van leren en onderzoeken. Dit leerproces heb ik mogen delen met enkele mede-studenten, ook hen wil ik bedanken. Dit zijn; Claire Bakker, Jerry Snelling, Jurre Terhorst, Lisanne Doedens en Thomas Möhring.
Arne Langendoen, Leiden, 23 juli 2013
4
1 Introductie 1.1 Achtergrond De introductie van het New Public Management (hierna NPM) betekende een grote impuls in het publieke waarden debat. Sinds de jaren ’80 zijn verschillende fases van het NPM ingevoerd in het openbaar bestuur van Nederland (Van den Berg, 2013). Het NPM behelst een bedrijfsmatige visie op de overheid en heeft geleid tot de introductie van private waarden in het openbaar bestuur, zoals klantvriendelijkheid en efficiëntie. Het NPM is destijds in Nederland geïntroduceerd als oplossing voor de problematiek van de actieve verzorgingsstaat en de ‘grote’ overheid. Tijdens de economische crisis van de jaren ’70 bleek het model van de actieve verzorgingsstaat minder goed houdbaar te zijn, waardoor er steeds meer staatsschuld werd opgebouwd. De introductie van het NPM betekende voor Nederland dat er eind jaren ‘80 een bezuinigingsfase werd ingezet; midden jaren ’90 een fase van klantoriëntatie; en in het begin van het jaar 2000 een fase gericht op de politiek-ambtelijke verhoudingen. Om een betrouwbaar ambtelijk en politiek apparaat te bewerkstelligen vond er een introductie plaats van integriteitcodes en ambtelijke waarden (Van den Berg, 2013). Het NPM gedachtegoed benadrukte de behoefte om private waarden op te nemen in de publieke sector en om de private sector meer te betrekken bij de productie van publieke goederen en diensten. Hoewel in het jaar 2008 de druk weer ontstond om te bezuinigen op de overheid, ontbraken ditmaal een inhoudelijke reden en een verhaal om tot een kleinere overheid te komen. Er was namelijk geen sprake meer van de problemen van de actieve verzorgingsstaat zoals deze zich eind jaren ’70 voordeden. De introductie van private waarden en een bedrijfsmatige werkwijze in het openbaar bestuur hebben in de bestuurskundige literatuur geleid tot het argument dat de grenzen tussen de private en de publieke sector zijn vervaagd (Dijkstra, 2003: 90-91). Doordat er steeds meer ‘overlap’ was tussen de private sector en de publieke sector ontstond er in de bestuurskundige literatuur een vraag naar ‘het unieke’ en ‘het eigene’ van de overheid. De dominantie van private waarden zoals efficiëntie, zorgden namelijk voor een gebrek aan aandacht voor traditionele waarden zoals gelijkwaardig, dienstbaarheid en betrouwbaarheid. Doordat er geen inhoudelijk verhaal meer bestond over ‘waarom’ de overheid moest hervormen en ‘hoe’ de overheid zich moest hervormen, ontstond er in de bestuurskundige literatuur een debat over ‘hoe’ de overheid eruit moest komen te zien en welke publieke waarden van belang waren voor de overheid na het ‘NPM-tijdperk’. Deze ontwikkelingen gaven een impuls aan de studie naar publieke waarden. In de studie naar publieke waarden staat de ‘normativiteit’ van het openbaar bestuur centraal. Dit houdt in dat het openbaar bestuur is ‘doortrokken’ van waarden die relevant worden geacht voor het functioneren van het openbaar bestuur. De thematiek van publieke waarden biedt een nieuw perspectief op de discussie hoe de overheid eruit moet komen te zien en wat de centrale taken van de overheid zouden moeten zijn. De thematiek van publieke waarden is in korte tijd uitgegroeid tot een belangrijke tegenhanger van het economisch individualisme en wordt als steeds meer relevant gezien in het bestuurskundig onderzoek. Desondanks is het tot op heden nog grotendeels onduidelijk waarom publieke waarden veranderen.
5
1.2 Aanleiding In de studie naar publieke waarden zijn er veel bijdragen geweest die het empirisch en theoretisch inzicht in publieke waarden hebben vergroot. In deze paragraaf worden eerst enkele relevante bijdragen uit bestaande onderzoeken besproken. Vervolgens wordt er ingegaan op het algemene kennisprobleem: dat er nog onvoldoende empirisch en theoretisch inzicht bestaat op het vlak van veranderende publieke waarden. De meeste bijdragen in de studie naar publieke waarden hebben zich gericht op het ontwikkelen van theoretische kennis om het onderzoeksveld te structureren (Cole & Parston 2006; Bozeman, 2007). Theoretische bijdragen hebben zich onder andere gericht op de vraag: waarom publieke waarden van belang zijn voor het openbaar bestuur en bestuurskundig onderzoek. Bozeman (2007) stelt dat de theorie op het gebied van ‘publieke waarden’ en ‘public interest’ versterkt moet worden om tegengewicht te bieden aan het economisch individualisme. Bozeman heeft hierin zelf het voortouw genomen door de onderzoeksvelden van ‘publieke waarden’ en ‘public interest’ theoretisch te onderbouwen en te structureren. Bozeman noemt het zorgwekkend dat traditionele publieke waarden grotendeels worden verdrukt door het gedachtegoed van het NPM. Het openbaar bestuur moet meer gebaseerd worden op publieke waarden, omdat de burger en de samenleving niet altijd gediend zijn met een publieke dienstverlening die georiënteerd is op marktprincipes. Het openbaar bestuur hoort te functioneren volgens waarden die gebaseerd zijn op het algemeen belang en de publieke zaak (Bozeman, 2007: 179). Maar, over welke publieke waarden gaat het dan precies? Theoretische bijdragen hebben zich ook gericht op de vraag: wat publieke waarden precies zijn. Publieke waarden kunnen variëren van algemene waarden zoals vrijheid en rechtvaardigheid tot meer specifieke waarden zoals scholing en toegang tot drinkwater. Het is op dit moment van belang om stil te staan bij wat er precies bedoeld wordt met het begrip ‘publieke waarden’. Wanneer verschillende begrippen allemaal publieke waarden genoemd kunnen worden, is het van belang om te weten wat een waarde tot een publieke waarde maakt. ‘Publieke waarden’ kunnen namelijk eenvoudig verward worden met andere waarden, normen, meningensuitingen of uitingen van overtuiging of geloof. Eén van de weinige auteurs die publieke waarden specifiek definieert is Bozeman (2007: 13). ‘Waarden’ bestaan volgens Bozeman (2007: 13) uit persoonlijke oordelen en zijn gebaseerd op kennis en emotie. Een ‘waarde’ is echter nog geen ‘publieke waarde’. De publieke waarden van een samenleving zijn volgens Bozeman (2007: 13): “de waarden die normatieve consensus verstrekken over (a) de rechten, voordelen en voorrechten waar burgers recht (en geen recht) op hebben (b) de verplichtingen die de burgers hebben ten opzichte van de samenleving, de staat, en elkaar, en (c) de principes waar overheden en overheidsbeleid op gebaseerd zouden moeten zijn”. De verschillende elementen van de definitie van Bozeman worden verder toegelicht in §2.3 Het conceptuele kader. Naast theoretisch onderzoek heeft er ook veel empirisch onderzoek plaatsgevonden naar publieke waarden. In een poging om de bestaande publieke waarden in kaart te brengen heeft Schreurs (2005) 63 verschillende publieke waarden gevonden, hebben Jorgensen & Bozeman (2007) 73 publieke waarden geïdentificeerd en heeft Rutgers (2008) 94 waarden aangetroffen. Uit
6
deze verzamelingen van publieke waarden is duidelijk geworden dat er verschillende relaties kunnen bestaan tussen publieke waarden. Inmiddels is het empirisch en het theoretisch inzicht in publieke waarden aanzienlijk vergroot. De meeste bijdragen in de studie naar publieke waarden hebben zich dan ook gericht op het ontwikkelen van kennis over publieke waarden. Veel minder bijdragen zijn er echter geweest op het vlak van veranderende publieke waarden. Publieke waardeverandering is hierdoor nog een ontastbaar en onduidelijk fenomeen, waar nog geen gegronde verklaring voor bestaat. Dit leidt tot het algemene kennisprobleem dat het nog onvoldoende duidelijk is hoe en waarom publieke waarden veranderen na verloop van tijd.
1.3 Het specifieke kennisprobleem Veel minder onderzoeken hebben aandacht besteed aan de mogelijkheid van publieke waardeverandering. In deze paragraaf worden eerst enkele bijdragen op het vlak van veranderende publieke waarden besproken. Vervolgens worden drie theorieën van waardeverandering geïntroduceerd die centraal staan in dit onderzoek. Het gebrek aan kennis op het vlak van publieke waardeverandering kan komen, doordat publieke waarden in veel onderzoeken benadert werden als relatief ‘stabiel’ en er te weinig aandacht is besteed aan waardeverandering (Bardi & Goodwin, 2011: 2). Onder andere Bozeman (2007) en Rutgers (2011) merken op dat publieke waarden een dynamisch karakter hebben en dat zij betekenis krijgen gedurende dynamische processen. Publieke waarden zijn daardoor niet stabiel, maar staan open voor verandering. Rutgers (2011) licht toe dat publieke waarden een ‘sociaal construct’ zijn, waar verschillende betekenissen en opvattingen over kunnen bestaan. Publieke waarden krijgen als sociaal construct betekenis door de interpretatie en zienswijzen van individuen, organisaties en instituties (Rutgers, 2011: 14). De betekenissen en relaties tussen publieke waarden hangen daardoor af van de context. De betekenis van ‘vrijheid’ of ‘rechtvaardigheid’ zal bijvoorbeeld niet voor elk persoon gelijk zijn, maar zal juist verschillen van persoon tot persoon en tussen landen en culturen. Als sociaal construct staan publieke waarden open voor debat en zijn afhankelijk van wat verschillende personen en instituties belangrijk vinden op een bepaalde plek en tijd. Dit betekent dat publieke waarden constant onderhevig zijn aan verandering. Bozeman’s (2007: 13) definitie van ‘publieke waarden’ maakt duidelijk dat er sprake moet zijn van consensus en overeenstemming, om een waarde tot een publieke waarde te maken. Dat er consensus bestaat over een publieke waarde houdt echter nog niet in dat ze universeel zijn of in lood zijn gegoten (Bozeman, 2007: 13-16). De betekenis van een publieke waarde kan voor elk land, cultuur of individu verschillen en publieke waarden kunnen na verloop van tijd veranderen. Publieke waarden kunnen volgens Bozeman (2007: 14) veranderen na sociale verandering en na verloop van tijd. Dit betekent dat er nieuwe publieke waarden kunnen worden geïntroduceerd en bestaande waarden kunnen afsterven. Wat er precies onder ‘waardeverandering’ wordt verstaan wordt toegelicht in §2.3 Het conceptuele kader.
7
Ondanks dat verschillende auteurs hebben opgemerkt dat publieke waarden kunnen veranderen, bestaat er een ‘leemte’ in de kennisvorming op dit vlak. Er bestaat namelijk nog een gebrek aan theoretische en empirische kennis over publieke waardeverandering. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 486) stellen dat de studie van publieke waardeverandering is verwaarloosd. Zij hebben daarom een verkenning gemaakt van verschillende theoretische aspecten van waardeverandering en hebben dit verbonden in een theoretisch onderbouwd kader. Samenvattend presenteren Jorgensen & Vrangbaek in feite drie mechanismen (ofwel theorieën) van waardeveranderingen en onderscheiden zij vijf typen van waardeveranderingen. De drie
die mogelijk een waardeverandering teweeg kunnen brengen. De drie verandermechanismen variëren van een meer autonome waardeverandering (waarde-intern verandermechanisme), tot een waardeverandering die vooral plaatsvindt via conflict (conflicterend verandermechanisme), tot een meer doelbewuste waardeverandering (teleologisch verandermechanisme). De verandermechanismen zijn in feite ‘maatstaven’ en maken het mogelijk om processen van waardeverandering in de praktijk te vergelijken en te analyseren. De drie mechanismen van waardeverandering worden in dit onderzoek getoetst, om meer inzicht te krijgen in hoe en waarom publieke waarden veranderen na verloop van tijd. In het vervolg van deze paragraaf wordt eerst het ‘theoretische vertrekpunt’ van Jorgensen & Vrangbaek beschreven. Hierna worden de verandermechanismen bondig toegelicht. Het ‘theoretische vertrekpunt’ van Jorgensen & Vrangbaek zijn publieke organisaties en de publieke waarden waarmee zij zijn doortrokken. Jorgensen & Vrangbaek hebben geput uit de literatuur van organisatieverandering, omdat zij veel parallellen zien tussen organisatieverandering en waardeverandering (2008: 2). Organisaties (ook publieke) zijn namelijk geïnstitutionaliseerde structuren, die het gedrag van medewerkers coördineren. Organisaties sturen aan op de handelingen die gewenst zijn en onderdrukken ongewenste handelingen. De dagelijkse handelingen van medewerkers worden beïnvloed en bepaalde waarden worden bevorderd ten koste van andere waarden. De publieke waarden in organisaties zijn echter zelden stabiel. Jorgensen & Vrangbaek (2008: 2) stellen dat waardeveranderingen duidelijk verbonden zijn aan bepaalde organisationele handelingen, acties en reacties. In de dagelijkse praktijk worden medewerkers bijvoorbeeld constant gesocialiseerd met publieke waarden van organisaties en maken publieke managers constant waardeoverwegingen en keuzes tussen waarden. In het specifiek hebben Jorgensen & Vrangbaek geput uit de theorieën van organisatieverandering van Van de Ven & Poole (1995). Van de Ven & Poole onderscheiden de volgende vier ideaaltypische theorieën van organisatieverandering: evolutie-competitie; teleologisch; conflict; en de levenscyclustheorie. Van de Ven & Poole stellen dat organisatieverandering kan worden verklaard vanuit één theorie, maar dat er ook sprake kan zijn van een combinatie van de vier theorieën. Jorgensen & Vrangbaek (2008: 2) hebben de ideaaltypen van Van de Ven & Poole gebruikt als een heuristisch hulpmiddel om de discussie en het onderzoek naar publieke waardeverandering te structureren. verandermechanismen
bevatten
verschillende
8
veranderprocessen
Jorgensen & Vrangbaek hebben drie ideaaltypische processen van organisatieverandering van Van de Ven & Poole (1995) toegespitst op waardeverandering. Dit zijn het: (1) waardeintern, (2) conflicterend en het (2) teleologisch verandermechanisme. Elk mechanisme beschrijft een fundamenteel verschillend proces van waardeverandering. (1) Het waarde-interne verandermechanisme veronderstelt dat waarden een zelfstandige en autonome ontwikkeling kunnen ondervinden, waarbij actoren, belangen en intenties een meer bescheiden rol spelen. (2) Het conflicterende verandermechanisme richt zich op waardeverandering als gevolg van conflicten tussen waarden. Belangrijke elementen in dit verandermechanisme zijn de typen van waarden conflicten en de organisationele reacties op deze conflicten. Het conflicterende verandermechanisme valt te plaatsen tussen een autonome en een opzettelijke waardeverandering in. (3) Het teleologische verandermechanisme neemt de doelbewuste veranderingen in de organisatiestructuur als uitgangspunt om waardeveranderingen te verklaren. Dit verandermechanisme is in lijn met het value-based management en veronderstelt dat waarden te creëren en te managen zijn op het niveau van de organisatie. Waardeverandering – de verandering in de relatie tussen de waarden – kan mogelijk op verschillende manieren tot stand komen. Jorgensen & Vrangbaek (2011) onderscheiden vijf typen waardeveranderingen. Waardeverandering kan mogelijk plaatsvinden door middel van waardeverdringing; waarde-sedimentatie; kern-periferie; een taakverdeling tussen de waarden; en een nieuwe interpretatie van bestaande waarden (2011: 493). De theorieën en typen van waardeverandering worden verder toegelicht in §2.4 Het verklarende kader. Jorgensen & Vrangbaek bieden met de theorieën en typen van waardeveranderingen een kader om publieke waardeverandering te analyseren. De verandermechanismen die Jorgensen & Vrangbaek (2011) presenteren maken empirisch onderzoek mogelijk. Tegelijkertijd zijn de verandermechanismen nog relatief abstract, nog onvoldoende getoetst en is er een gebrek aan empirische ondersteuning. Dit zorgt voor het specifieke kennisprobleem dat het nog onvoldoende duidelijk is in hoeverre de theorieën van waardeverandering van Jorgensen & Vrangbaek een verklaring kunnen bieden voor publieke waardeverandering.
1.3.1 Doelstelling ‘Het verkrijgen van een vergroot begrip van publieke waardeverandering, door te toetsen in hoeverre (van laag naar hoog op een maatstaf) de verandermechanismen een verklaring kunnen bieden voor het veranderen van publieke waarden.’
1.3.2 Vraagstelling ‘In hoeverre (van laag naar hoog op een maatstaf) kunnen de verandermechanismen verklaren hoe en waarom processen van publieke waardeverandering plaatsvinden?’
1.3.3 Deelvragen - ‘Welke publieke waarden komen naar de oppervlakte in casussen van corruptieschandalen?’ - ‘Welke theoretische elementen van de verandermechanismen zijn er aan te treffen in de casussen?’
9
1.4 Toelichting De vraagstelling en de wijze waarop de onderzoeksvraag wordt onderzocht behoeft nog enige toelichting. In de vraagstelling is bewust geen tijdsafbakening aangebracht. De theorieën van waardeverandering van Jorgensen & Vrangbaek zouden in principe een tijdsloze toepassing moeten hebben, mochten zij een geldige verklaring zijn voor waardeverandering. Om deze reden wordt er geen specifieke tijdsaanduiding aangebracht in de vraagstelling. De vraagstelling wordt echter wel onderzocht aan de hand van twee casussen van corruptieschandalen die hebben plaatsgevonden in de publieke sector tussen 1953 en 1986. Namelijk, de Loodsenaffaire (19531971) en de Huisvestingsfraude (1984-1986). De onderzoeksresultaten zijn daarom enkel te generaliseren tot deze twee casussen van corruptieschandalen in de periode 1953-1986. Ook zeggen de uitkomsten van dit onderzoek wat over de toepasbaarheid, het verklarende vermogen en de zeggingskracht van de verandermechanismen. Twee deelvragen zijn geformuleerd. Deze worden beantwoord voordat er op de vraagstelling wordt ingegaan. Ten eerste, moet er inzichtelijk worden gemaakt welke publieke waarden naar voren komen in de casussen. Ten tweede wordt er nagegaan welke theoretische aspecten van de verandermechanismen terug zijn te zien in de casussen. Wanneer de theoretische processen van waardeverandering zijn aangetroffen in de casussen, kan er vervolgens gekeken worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Veranderende publieke waarden worden onderzocht aan de hand van corruptieschandalen. Dit betreft een methodologische keuze. Verschillende auteurs beschrijven dat publieke waarden om verschillende reden lastig zijn om te onderzoeken en om empirisch vast te stellen. Publieke waarden blijven ten eerste vaak onopmerkzaam en verborgen en worden vaak niet expliciet en openlijk besproken (Kerkhoff, 2013: 47). Zij blijven vaak op de achtergrond en komen naar de oppervlakte en bloeien op gedurende bepaalde sociale gebeurtenissen (Jorgensen & Vrangbaek: 2011: 491). Vervolgens krijgen publieke waarden pas hun betekenis gedurende het sociale discours dat ontstaat als gevolg van de gebeurtenis (Rutgers: 2011: 19). Een corruptieschandaal is een ‘sociale gebeurtenis’ welke onvermijdelijk leidt tot een discours waarin publieke waarden worden gearticuleerd. In een corruptieschandaal wordt er namelijk een grens bereikt van wat wordt gezien als goed en acceptabel gedrag. Wanneer de ‘grens’ wordt overschreden van wat gezien wordt als goed publiek gedrag dan vindt er een maatschappelijk debat plaats waarin publieke waarden worden besproken, heroverwogen, herzien of veranderd. Om deze reden worden corruptieschandalen in dit thesisonderzoek gehanteerd als ‘instrument’ om veranderende publieke waarden empirisch te onderzoeken. In deze thesis vind historisch onderzoek plaats om geldige en juiste conclusies te trekken. In dit thesisonderzoek wordt de veronderstelling van Raadschelders e.a. (2000: 773) overgenomen dat het Openbaar Bestuur bepaald wordt door de tijd- en ruimtelijke grenzen waar het in bestaat. Dit betekent dat het Openbaar Bestuur en de publieke waarden waarmee het is doortrokken, alleen begrepen kunnen worden als een contextueel en historisch fenomeen. Historisch onderzoek maakt het mogelijk om publieke waarden te bestuderen zonder ze uit hun
10
historische context te onttrekken. Historisch onderzoek komt op twee momenten terug in de thesis. In de eerste plaats zijn er historische bronnen gebruikt om de casussen van corruptieschandalen te beschrijven. In de tweede plaats vindt er een interpretatieslag plaats, wanneer de verandermechanismen getoetst worden aan de hand van de twee casussen. Door dezelfde kwaliteitsbewaking van dataverzameling en data-analyse te hanteren als historisch onderzoekers is het mogelijk om tot valide en betrouwbare antwoorden en conclusies te komen. In de analyse worden vier ‘bronnen van publieke waarden’ toegepast als methode om publieke waarden vast te leggen, te vergelijken en te analyseren. Wanneer er een maatschappelijk debat ontstaat als gevolg van een corruptieschandaal, dan worden publieke waarden mogelijk besproken door verschillende maatschappelijke actoren. De vier ‘bronnen van publieke waarden’ ‘representeren’ deze uiteenlopende actoren en vormen een methodologisch hulpmiddel om verschillende groepen (die zich uiten over publieke waarden) te herkennen en te onderscheiden in het casusonderzoek. De volgende vier bronnen van publieke waarden zijn geïntroduceerd door Hoetjes (1982) en helpen om publieke waarden te identificeren: (1) Bestopinion: de moraal van de tijd zoals die wordt uitgedragen door morele autoriteiten en opiniemakers. (2) Wet- en regelgeving en rechtspraak: juridische uitingen in wetgeving en rechtspraak. (3) Gedrag op de werkvloer: de zienswijzen van overheidsfunctionarissen zoals die gelden en geuit worden in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. En de (4) Publieke opinie: publieke opinie in media en politieke bladen. De bovenstaande methodologische keuzes worden verder toegelicht in Hoofdstuk 3 Onderzoeksstrategie.
1.5 Wetenschappelijke relevantie Ondanks dat het thema van publieke waarden als steeds meer relevant wordt gezien, zijn er nog onvoldoende vorderingen gemaakt om het begrip van veranderende publieke waarden te vergroten. Hoewel verschillende auteurs aandacht hebben besteed aan de mogelijkheid van waardeverandering, bestaat er nog weinig overeenstemming over hoe en waarom publieke waarden precies veranderen. Veranderende publieke waarden zijn nog steeds een ontastbaar en onduidelijk fenomeen, waar nog geen gegronde verklaring voor bestaat. Jorgensen & Bozeman beschrijven dat “er geen belangrijker onderwerp is in het openbaar bestuur dan publieke waarden (…) en dat zelfs stapsgewijze vorderingen van onderzoekers, vele theoretische ontwikkelingen en praktische doeleinden kunnen dienen, wanneer de studie van publieke waarden voorbij de huidige ambigue en onbegrensde status wordt gebracht” (2007: 355). Bozeman beschrijft verder “dat de specifieke plek en rol van publieke waarden troebel en onbegrensd blijft, zonder theoretisch onderzoek en theoretische overwegingen” (2007: 113). In dit onderzoek wordt beoogd om meer duidelijkheid en inzicht te verkrijgen in publieke waardeverandering door theorieën van waardeverandering te toetsen. Deze thesis valt onder de noemer van theorietoetsend onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007: 44). In plaats van nieuwe theorie te ontwikkelen om waardeverandering te verklaren, worden drie bestaande theorieën van waardeverandering getoetst. Het achterliggende motief hiervan is om te onderzoeken of de theorieën stand houden wanneer zij worden getoetst
11
aan de ‘verschijnselen’ in de praktijk. Dit betekent dat er sprake is van een empirische toetsing (Verschuren & Doorewaard, 2007: 45). Onvermijdelijk worden er in een empirische toetsing ook conclusies getrokken over de toepasbaarheid, het verklarende vermogen en het nut van de theorieën. De bevindingen in dit onderzoek kunnen leiden tot een ‘sprong’ in de kennisvorming over publieke waardeverandering. Een stapsgewijze vordering kan bijvoorbeeld gemaakt worden, wanneer de verandermechanismen worden aangetroffen in de casussen en een valide verklaring kunnen bieden voor publieke waardeverandering. Ook kunnen de bevindingen in dit onderzoek leiden tot vragen voor nieuw onderzoek, wanneer de theorieën niet stand houden in de empirische toetsing, maar op bepaalde punten inconsistenties of tegenstrijdigheden vertonen.
1.6 Maatschappelijke relevantie De studie naar publieke waarden heeft een brede maatschappelijke relevantie. Het openbaar bestuur is ‘doortrokken’ van waarden die relevant worden geacht voor het functioneren van het openbaar bestuur en een goede samenleving. Publieke waarden hebben betrekking op verschillende maatschappelijke actoren zoals burgers, organisaties, ambtenaren en politici. Publieke waarden zeggen vervolgens iets over de verhoudingen tussen deze maatschappelijke actoren (overheid-samenleving, ambtelijk-politiek, etc.). Deze studie richt zich echter specifiek op veranderende publieke waarden en heeft daardoor ook een specifiek maatschappelijk nut De theorieën van waardeverandering van Jorgensen & Vrangbaek (2011) zijn sterk georiënteerd op de publieke organisatie. Met name het teleologisch en conflicterend verandermechansime zijn geïnspireerd op het value-based management en de veronderstelling dat publieke waarden zijn te creëren en te managen op het niveau van de organisatie. Door de theorieën van waardeverandering te toetsen wordt er meer inzicht verkregen in de plek en de rol van publieke waardeveranderingen in het openbaar bestuur. Ook wordt er meer inzicht gekregen in hoe waarden zijn te creëren, te managen en te veranderen op het niveau van de organisatie. Dit is relevant, omdat in de dagelijkse praktijk van het openbaar bestuur constant waardenoverwegingen plaatsvinden en keuzes tussen publieke waarden worden gemaakt.
1.7 Leeswijzer Dit onderzoek is verdeeld in zes hoofdstukken. De onderzoeksopzet wordt gevormd door de hoofdstukken 1,2 en 3. In hoofdstuk 1 stond het kennisprobleem op het vlak van veranderende publieke waarden centraal. Het is duidelijk geworden dat er nog onvoldoende theoretisch en empirisch onderzoek is voltooid naar veranderende waarden, waardoor het nog onduidelijk blijft hoe en waarom publieke waarden veranderen. De verandermechanismen van Jorgensen & Vrangbaek (2011) maken het mogelijk om publieke waardeveranderingen vanuit een theoretische onderbouwing te onderzoeken. In Hoofdstuk 2 worden de verandermechanismen uiteengezet. De verandermechanismen zullen worden getoetst door middel van empirisch onderzoek. In hoofdstuk 3 worden de verandermechanismen geoperationaliseerd tot meetbare begrippen en worden de gebruikte methoden en technieken voor de analyse uiteengezet.
12
In de hoofdstukken 4 en 5 vindt het empirisch onderzoek plaats. Twee casussen van corruptieschandalen worden uiteengezet en geanalyseerd. Ten eerste wordt er nagegaan welke theoretische aspecten van de verandermechanismen terug zijn te zien in de casussen. Wanneer de theoretische processen van waardeverandering zijn aangetroffen in de casussen, kan er vervolgens gekeken worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Hierna is het interessant om na te gaan hoe de relaties tussen de publieke waarden precies zijn veranderd. Dit wordt onderzocht aan de hand van de vijf typen van waardeveranderingen die Jorgensen & Vrangbaek (2011: 493-493) onderscheiden. In hoofdstuk 6 worden tot slot conclusies getrokken over de verandermechanismen. Er vindt een reflectie plaats op de analyse van de verandermechanismen en de onderzoeksbevindingen uit hoofdstuk 4 en 5 worden met elkaar vergeleken.
13
2 Theoretisch Kader 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk vormt een subonderzoek binnen de thesis. In dit hoofdstuk vindt er een verdieping plaats in de specifieke thematiek van publieke waardeveranderingen. In §2.2 wordt het object van studie gespecificeerd. De voor deze thesis relevante kernconcepten en kernbegrippen worden vervolgens in §2.3 toegelicht. Tot slot wordt er in §2.4 een theoretisch kader uiteengezet, gericht op de mechanismen van waardeverandering van Jorgensen & Vrangbaek (2011).
2.2 Het object van studie Het object van studie zijn processen van publieke waardeverandering. Onderzocht wordt of het de verandermechanismen van Jorgensen & Vrangbaek (2011) een valide verklaring kunnen bieden voor veranderende publieke waarden. De verandermechanismen worden getoetst aan de hand van twee casussen van corruptieschandalen.
2.3 Het conceptuele kader In deze paragraaf worden verschillende theoretische elementen uitgelicht die benodigd zijn om het thema van publieke waardeverandering te onderzoeken, namelijk: waarde, publieke waarde en waardeverandering. Vervolgens worden de concepten waardeconflict en waardehiërarchie toegelicht, omdat zij betrekking hebben op veranderingen in de relaties tussen publieke waarden. Waarde Het thema van publieke waarden is nauw verbonden met het thema van waarden. Het is daarom van belang om stil te staan bij het begrip ‘waarde’. Hierna wordt duidelijk gemaakt wat een waarde tot een publieke waarde maakt. ‘Waarde’ is volgens Jørgensen & Vrangbæk (2011: 487) een erg omstreden concept. De definitie van ‘waarde’ van de antropoloog Clyde Kluckhohn wordt in navolging van Jørgensen (2007: 367) overgenomen: “een waarde is een expliciete of impliciete conceptie van het wenselijke, welke kenmerkend is voor een individu of een groep, en welke de selectie van de beschikbare middelen en mechanismen van actie beïnvloedt”. In de definitie zijn vier belangrijke elementen verwerkt. Ten eerste zijn ‘waarden’ een conceptie: een sociale constructie. Ten tweede kunnen waarden impliciet en expliciet zijn. Impliciet houdt in dat men onbewust handelt op basis van waarden en dat de waarden grotendeels verborgen blijven. Expliciet houdt in dat waarden duidelijk zichtbaar zijn en dat men bewust op basis van waarden handelt. Het derde belangrijke element is volgens Jorgensen (2007: 367) dat er sprake moet zijn van het handelen op basis van waarden. Dat er over waarden gesproken wordt, betekent namelijk nog niet dat ze bestaan in de praktijk. Een waarde moet dus een praktische
14
betekenis hebben. Tot slot, gaat een waarde over een opvatting van ‘het wenselijke’ tegenover ‘het gewenste’ (Jørgensen, 2007: 367). Publieke waarden Hoewel het thema van publieke waarden nauw verbonden is aan het thema van waarden, is er een duidelijk onderscheid aan te brengen. Een ‘waarde’ is namelijk nog geen ‘publieke waarde’. ‘Publieke waarden’ kunnen eenvoudig verward worden met andere waarden, normen, meningensuitingen of uitingen van overtuiging of geloof. Eén van de weinige auteurs die publieke waarden definieert binnen de bestuurskunde is Bozeman (2007: 13). De publieke waarden van een samenleving zijn volgens Bozeman (2007: 13): “de waarden die normatieve consensus verstrekken over (a) de rechten, voordelen en voorrechten waar burgers recht (en geen recht) op hebben (b) de verplichtingen die de burgers hebben ten opzichte van de samenleving, de staat, en elkaar, en (c) de principes waar overheden en overheidsbeleid op gebaseerd zouden moeten zijn”. De specifieke definitie van Bozeman is opgebouwd uit drie elementen die houvast bieden voor empirisch onderzoek. Bozeman (2007: 14) beschrijft dat publieke waarden zijn aan te treffen bij individuen wanneer zij zich uiten over: publieke zaken over; hoe de samenleving eruit zou moeten zien; en over hoe de overheid zou moeten functioneren. Bozeman’s definitie maakt duidelijk dat het van belang is dat er consensus en overeenstemming moet bestaan in een gemeenschap om een waarde tot een publieke waarde te maken. Dat er consensus bestaat over een waarde houdt echter nog niet in dat ze universeel zijn of in lood zijn gegoten. De betekenis van een publieke waarde kan voor elk land, cultuur of individu verschillen en publieke waarden kunnen na verloop van tijd veranderen. Nieuwe publieke waarden kunnen geïntroduceerd worden en bestaande waarden kunnen afsterven. Publieke waarden kunnen volgens Bozeman (2007: 14) veranderen na sociale verandering en na verloop van tijd. (Publieke) Waardeverandering Hoewel de definitie van Bozeman houvast biedt voor empirisch onderzoek naar publieke waarden, is het nog niet duidelijk wat een publieke waardeverandering precies is. Een publieke waardeverandering betreft in feite een verandering in de relatie tussen publieke waarden (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 493). Het is van belang om meer inzicht te krijgen in de relaties die er kunnen bestaan tussen publieke waarden. Hierdoor wordt het namelijk duidelijk wanneer de relaties tussen publieke waarden zijn veranderd. Jorgensen & Bozeman (2007) geven meer inzicht in de verschillende relaties die tussen publieke waarden kunnen bestaan. Tussen publieke waarden zijn verschillen en overeenkomsten op te merken. Sommige waarden liggen ‘dichter’ bij elkaar en zijn te plaatsen in een groep van publieke waarden, zoals de waarden: eerlijkheid, waardigheid, ethisch bewustzijn en professionaliteit. Deze waarden zijn niet gelijk aan elkaar, maar zijn wel nauw aan elkaar gerelateerd. De betekenissen van deze waarden zijn namelijk dicht bij elkaar te plaatsen. Om deze reden worden dit ook wel ‘aangrenzende waarden’ genoemd. In een groep van waarden zijn ook
15
waarden aan te wijzen die een centrale positie innemen. De waarde integriteit is bijvoorbeeld nauw gerelateerd aan de hierbovengenoemde waarden en heeft een centrale positie in deze groep van waarden. Om deze reden wordt een waarde zoals integriteit ook wel een ‘centrale’ waarde genoemd (Jorgensen & Bozeman, 2007: 371). Verschillende auteurs hebben aandacht besteed aan hoe (relaties tussen) publieke waarden mogelijk veranderd kunnen worden. Bozeman (2007: 14) beschrijft bijvoorbeeld dat waarden kunnen veranderen na sociale verandering en na verloop van tijd. Een sociale verandering kan bijvoorbeeld een waardeconflict of een conflict tussen ‘dragers van waarden’ betreffen. Het veranderen van publieke waarden na verloop van tijd betreft een meer autonome waardeverandering, waarbij publieke waarden uit zichzelf veranderen. Van Wart (1998) heeft met name stilgestaan bij het opzettelijk veranderen van publieke waarden. Hij beredeneert dat publieke managers doelbewust bepaalde publieke waarden kunnen veranderen en managen (Van Wart, 1998: 163). De gewenste publieke waarden kunnen rationeel gekozen en geïntroduceerd worden. De kritiek op dit argument van Van Wart is dat er ook sprake kan zijn van een beperkte rationele keuze. De vrije keuze van de publieke manager wordt in de praktijk namelijk vaak beperkt door de omgeving, instituties, en een beperkte kennis (Hupe, P.L. 2000: 106). Jorgensen & Vrangbaek (2011: 489) voegen hier aan toe dat beleidsmakers vaak geen vrije keus hebben. Ze kunnen beperkt worden door historische ‘paden’, diverse belangen en machtige stakeholders. Waardeconflict Tussen publieke waarden zijn verschillen en overeenkomsten op te merken (Jorgensen & Bozeman, 2007). Dat er op een willekeurig moment groepen van waarden kunnen bestaan die van elkaar verschillen kan leiden tot waardeconflict. Van een waardeconflict is sprake, wanneer (groepen van) waarden of de ‘dragers van waarden’ botsen of in competitie zijn met elkaar. Publieke organisaties hebben net als individuen, maatschappelijke groepen en culturen te maken met waardeconflicten. Voor publieke organisaties zorgt dit echter voor een moreel en politiek probleem (Van der Wal e.a., 2011: 2). Publieke organisaties staan namelijk in opdracht van de politiek, die het publiek vertegenwoordigen. Er bestaan echter veel uiteenlopende ‘publieken’ die elk verschillende waarden belangrijk vinden. Wat belangrijk wordt gevonden zal daarom verschillen van persoon tot persoon en tussen groepen en organisaties. Publieke managers worden om deze reden geconfronteerd met het maken van oordelen, overwegingen en keuzes tussen publieke waarden. De beleidskeuzes die gemaakt worden, hebben vervolgens betrekking op een groot aantal burgers (Van der Wal e.a., 2011: 2). Van Wart (1989: 163) voegt hieraan toe dat er geen waardevrije keuzes bestaan en dat het daarom belangrijk is dat ambtenaren de publieke waarden begrijpen waar zij een keuze tussen maken. Waardeconflicten vinden onvermijdelijk plaats in publieke organisaties. Dit komt door de aard van het openbaar bestuur en de (beleids)keuzes die gemaakt worden door publieke managers. Publieke organisaties bevinden zich namelijk in een omgeving met veranderende economische,
16
politieke en sociale omstandigheden. En het beleid komt tot stand via complexe netwerken en samenwerkingsverbanden,
waarin
belangenbehartiging
plaatsvindt.
Vooral
in
publieke
organisaties met meerdere taken en verschillende stakeholders kunnen waardeconflicten veel voorkomen. Behalve dat waardeconflicten kunnen voorkomen in de omgeving, kunnen zij ook voorkomen binnen een publieke organisatie of tussen individuele ambtenaren (MacCartaigh, 2008: 21). De botsingen en conflicten die tussen waarden kunnen bestaan, hangen vaak af van de betekenissen die aan de waarden worden gegeven in een specifieke context, tijd en plaats. Waardeconflicten kunnen zich op een willekeurig moment voordoen in een publieke organisatie. Het is vervolgens de taak aan publieke managers en ambtenaren om de conflicten te ‘managen’. De vraag die dan centraal komt te staan is hoe waarden in balans en in harmonie gebracht kunnen worden (Jorgensen & Bozeman, 2007: 372). Waardehiërarchie Het inrichten van een hiërarchie tussen publieke waarden is één manier om publieke waarden te balanceren (Jorgensen & Bozeman, 2007: 372). Een waardehiërarchie heeft betrekking op de orde van belangrijkheid tussen publieke waarden. Een individu, groep of publieke organisatie kan bijvoorbeeld de publieke waarde vrijheid belangrijker achten dan efficiëntie. Er valt in dit verband een orde van belangrijkheid aan te treffen, ook al kunnen beide publieke waarden belangrijk gevonden worden (Jorgensen & Bozeman, 2007: 370). Door het inrichten van een hiërarchie zijn waarden te balanceren en is conflict te vermijden of op te lossen (Jorgensen & Bozeman, 2007: 372). Wanneer publieke waarden botsen, kan conflict vermeden worden door de publieke waarden te rangschikken naar orde van belangrijkheid. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 490) lichten toe dat wanneer bijvoorbeeld de waarde X is bereikt, dat er vervolgens pas gekeken wordt naar waarde Y in de waardehiërarchie. Er ontstaat dan een ‘hiërarchie van prioriteit’ tussen publieke waarden. Jorgensen & Bozeman (2007: 373) scharen ook de causaliteit van waarden onder de waardehiërarchie. Volgens Jorgensen & Bozeman valt er een onderscheid te maken tussen instrumentele waarden en centrale waarden. Bepaalde waarden vormen een ‘instrument’ om een andere centrale waarde te bereiken. In dit verband is er sprake van causaliteit en een ‘orde van belangrijkheid’. Zo staat de waarde innovativiteit bijvoorbeeld in relatie tot de waarden flexibiliteit, aanpassingsvermogen, risico-bereidheid en enthousiasme (Jorgensen & Bozeman, 2007: 367). In de bovengenoemde groep van waarden lijkt de waarde innovatie een ‘eindsituatie’ of een ‘einddoel’ te zijn. De overige publieke waarden in het cluster lijken een ‘middel’ te zijn om de waarde innovatiteit te bereiken (Jorgensen & Bozeman (2007: 373).
17
2.4 Het verklarende kader Publieke waardeveranderingen kunnen mogelijk op verschillende manieren plaatsvinden. In deze paragraaf vindt er een verdieping plaats in de mechanismen (theorieën) van waardeveranderingen die Jorgensen & Vrangbaek (2011) ons bieden. De drie verandermechanismen kunnen mogelijk verklaren hoe en waarom publieke waarden veranderen na verloop van tijd. Dit zijn het (1) waarde-intern, het (2) conflicterend en het (3) teleologisch verandermechanisme. Zij beschrijven elk een fundamenteel verschillend proces van waardeverandering. Door dit fundamentele onderscheid bieden de verandermechanismen een duidelijke ‘maatstaf’ om waardeveranderingen te vergelijken en te analyseren. In het vervolg van deze paragraaf wordt per verandermechanisme het proces van waardeverandering uiteengezet. De term ‘proces’ wordt bewust gebruikt, omdat dit een verandering van een beginsituatie naar een eindsituatie impliceert (Van de Ven, 2006: 3). Het kan helpen om de verandermechanismen als processen van waardeverandering te benaderen. In de beschrijving van de mechanismen blijft hierdoor de nadruk liggen op het veranderproces. De drie verandermechanismen maken het mogelijk om publieke waardeveranderingen te vergelijken en te analyseren op drie fundamenteel verschillende maatstaven. De drie maatstaven variëren van een meer autonome waardeverandering (waarde-intern verandermechanisme), tot een waardeverandering die vooral plaatsvindt via conflict (conflicterend verandermechanisme), tot een meer doelbewuste waardeverandering (teleologisch verandermechanisme). Elk verandermechanisme bevat dus verschillende theoretische elementen die mogelijk kunnen bijdragen aan het veranderen van publieke waarden. De mechanismen van waardeverandering beschrijven in feite de oorzaken en de factoren die een waardeverandering teweeg kunnen brengen. Wanneer in de praktijk een waardeverandering plaatsvindt, is het vervolgens van belang om te weten hoe de relaties tussen de waarden precies zijn veranderd. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 493) formuleren hier vijf antwoorden op, die in dit onderzoek worden onderzocht. De vijf hypotheses hebben betrekking op vijf manieren waarop waardeveranderingen zich kunnen manifesteren in de praktijk.
2.4.1 Waarde-intern verandermechanisme Toelichting Publieke waarden kunnen mogelijk op verschillende manieren veranderen. In dit onderzoek wordt naar een verklaring gezocht voor publieke waardeveranderingen en worden de verandermechanismen getoetst. In deze paragraaf wordt het proces van autonome waardeverandering (volgens het waarde-intern verandermechanisme) beschreven. Het doel hiervan is om aan de hand van casussen te ‘testen’ of publieke waarden daadwerkelijk kunnen veranderen volgens het waarde-intern verandermechanisme. In de onderstaande beschrijving wordt daarom inzichtelijk gemaakt welke elementen mogelijk kunnen bijdragen aan publieke waardeverandering en waarom dit zo is.
18
Beschrijving Het waarde-interne verandermechanisme richt zich op autonome processen van waardeverandering. Dit verandermechanisme wordt gekenmerkt door het gegeven dat actoren, belangen en intenties geen directe rol hebben in het veranderen van publieke waarden. In plaats hiervan veranderen publieke waarden meer uit zichzelf. Het theoretische vertrekpunt van dit mechanisme zijn de eigenschappen van een publieke waarde zelf. Ten eerste kan de autonome verandering van een publieke waarde gekenmerkt worden door een levenscyclus (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 491). Een publieke waarde kan namelijk een startfase, een bloeitijd en een tijd van afsterven kennen. De levenscyclus van een publieke waarde kan volgens Jorgensen & Vrangbaek waar te nemen zijn op het niveau van de bestuursvorm, de organisatie of op het niveau van de waarde zelf. Deze worden hieronder toegelicht. Bestuursvormen zijn bijvoorbeeld de markt, de hiërarchie, de clan en het netwerk. Elke bestuursvorm bevordert bepaalde waarden ten koste van andere waarden. Waarden kunnen zich hierdoor parallel ontwikkelen aan de levensfases van een bepaalde bestuursvorm. In het begin kan er bijvoorbeeld enthousiasme ontstaan over de implementatie van een nieuwe bestuursvorm, omdat dit wordt gezien als een oplossing voor de bestaande problematiek. Na verloop van tijd kunnen bestuursvormen echter verslijten en kan het enthousiasme afnemen, wanneer verwachtingen bijvoorbeeld niet worden waargemaakt. De levenscyclus van publieke waarden die beschermd en bevorderd worden door bepaalde bestuursvormen kunnen zichtbaar worden, wanneer een bestuursvorm verschillende levensfases doorloopt. Publieke waarden die verbonden zijn aan de bestuursvorm kunnen opbloeien, maar ook afsterven met de bestuursvorm. Stel dus dat een staatsbedrijf wordt geprivatiseerd, omdat het bedrijf in het domein van de publieke sector verliesgevend was en niet het gewenste resultaat leverde. Met de introductie van de bestuursvorm ‘markt’ vindt er een introductie plaats van nieuwe waarden, zoals in dit verband: efficiëntie en resultaatgerichtheid. Deze waarden kunnen zich parallel ontwikkelen aan de fases die de bestuursvorm ondervindt: een startfase, een bloeitijd en een tijd van afsterven. Men kan in de beginfase de gekozen bestuursvorm bijvoorbeeld zien als een oplossing, terwijl men in een latere fase kritisch kan worden wanneer bijvoorbeeld de waarden democratie en dienstbaarheid in het geding komen. Wanneer de bestuursvorm wordt opgeheven en het staatsbedrijf weer onder het publieke domein valt, dan sterven in dit verband de waarden efficiëntie en resultaatgerichtheid samen met de bestuursvorm. Organisaties kennen net als bestuursvormen verschillende ‘levensfases’. In een organisatie vertonen waarden echter geen volledige levenscyclus, maar een volgorde van waarden. In het begin kunnen waarden zoals innovatie en enthousiasme belangrijk worden bevonden, waarna deze in een latere levensfase vervangen worden door de waarden productiviteit en standaardisatie. Vervolgens kunnen deze waarden in een latere fase weer vervangen worden door de waarden stabiliteit en integriteit. Ook los van bestuursvormen en organisaties valt er een levenscyclus van waarden waar te nemen. Een waarde kan ook volledig autonoom een complete levenscyclus afleggen. Waarden
19
kunnen simpelweg in het begin een bepaalde nieuwsgierigheid en enthousiasme creëren; kunnen meer aantrekkelijk worden en in de mode raken; en kunnen later afsterven door een gebrek aan belangstelling of een gevoel van nutteloosheid (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 492). Jorgensen & Vrangbaek gaan ook in op de kritiek van de levenscyclustheorie. Men kan zich namelijk afvragen of waarden wel compleet als nieuw kunnen worden ‘geboren’ en of waarden wel compleet kunnen ‘uitsterven’. Jorgensen & Vrangbaek beargumenteren dat een volledige levenscyclus zelden is waargenomen. Ze zijn lastig om waar te nemen, omdat er sprake moet zijn van een stabiele omgeving. Een autonome waardeverandering kan ten tweede plaatsvinden op basis van de eigenschappen van de waarden zelf. De eigenschappen van publieke waarden verschillen onderling en op deze manier kunnen er ook verschillende patronen van verandering bestaan. De veranderpatronen wijken echter af van een complete levenscyclus. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 492-493) onderscheiden vier typen van autonome veranderpatronen: pendulumdynamiek, uitbreiding van het toepassingsgebied, verfijning, en turbulentie. Deze patronen worden hieronder bondig besproken. Een waarde als integriteit kent bijvoorbeeld veel aangrenzende waarden. Het veranderpatroon van de waarde integriteit zal daarom verschillen met de waarde vriendschap, welke een ééndimensionaal karakter heeft. Waar het toepassingsgebied van de waarde vriendschap veelal gelijk zal blijven, daar kan de waarde integriteit na verloop van tijd verschillende aangrenzende waarden absorberen – in dit geval is er sprake van een vergroting van het toepassingsgebied. Wanneer op verschillende tijdstippen het begrip van een waarde verschuift, van bijvoorbeeld een brede definitie naar een smalle definitie, dan is er sprake van een pendulumdynamiek. Wanneer een organisatie een vaste ontwikkeling doorgaat binnen dezelfde kernwaarde en de regels en interpretaties op dit gebied toenemen, dan is er sprake van verfijning. Wanneer een organisatie te maken heeft met de waardedynamiek van een lastige waarde (zoals gelijkheid), die met vele aangrenzende waarde geassocieerd kan worden (zoals gelijke kansen, gelijkwaardigheid, gelijke behandeling, en gelijke invloed) en daardoor onderhevig is aan verschillende interpretaties, belangen en politieke sensitiviteit, dan is er sprake van turbulentie.
2.4.2 Conflicterend verandermechanisme Toelichting Publieke waarden kunnen mogelijk op verschillende manieren veranderen. In dit onderzoek wordt naar een verklaring gezocht voor publieke waardeveranderingen en worden de verandermechanismen getoetst. In deze paragraaf wordt waardeverandering door middel van processen van conflict en conflictoplossing (volgens het conflicterend verandermechanisme) beschreven. Het doel hiervan is om aan de hand van casussen te ‘testen’ of publieke waarden daadwerkelijk kunnen veranderen volgens het conflicterend verandermechanisme. In de onderstaande beschrijving wordt daarom inzichtelijk gemaakt welke elementen mogelijk kunnen bijdragen aan publieke waardeverandering en waarom dit zo is.
20
Beschrijving Het conflicterende verandermechanisme neemt processen van waardeconflict en conflictoplossing als uitgangspunt om waardeverandering te verklaren. Het conflicterende verandermechanisme valt te plaatsen tussen een autonome en doelbewuste waardeverandering. Dit verandermechanisme wordt gekenmerkt door het gegeven dat publieke managers of ambtenaren conflictoplossingen toepassen op waardeconflicten. Waardeconflicten en conflicterende ‘dragers van waarden’ creëren in dit mechanisme hun eigen waardeverandering, waarbij voorstanders en gevestigde belangen tegenover elkaar staan. Actoren en belangen spelen in dit mechanisme een belangrijke rol en er kan ook sprake zijn van intentionele waardeverandering. Het is echter opvallend dat dit mechanisme niet in alle gevallen waarden lijkt te veranderen. Ten eerste worden enkele oorzaken van waardeconflicten besproken. Vervolgens worden enkele manieren besproken waarop publieke managers en ambtenaren om kunnen gaan met waardeconflicten, door ze te managen of te balanceren. Waardeconflicten kunnen zich voordoen in de externe omgeving van een organisatie. Ideologische verschillen zijn hier een duidelijk voorbeeld van. Conflict kan bijvoorbeeld ontstaan tussen neoliberale en sociaaldemocratische waarden. Het neoliberale accent op competitie, keuze en markten, en het sociaaldemocratische accent op solidariteit, billijkheid en universaliteit in welzijnsdiensten staan op gespannen voet. Ideologische stromingen kunnen ook de selectie voor bestuursvormen beïnvloeden. De waarden competitie, keuze en markten, kunnen bijvoorbeeld het beste bevorderd worden met de bestuursvorm ‘markt’, terwijl de waarden solidariteit, billijkheid en universaliteit in welzijnsdiensten het beste zijn te bevorderen met de bestuursvorm ‘hiërarchie’. Waardeconflicten kunnen zich ook voordoen binnen de organisatie. Voorbeelden hiervan zijn: machtsconflicten tussen departementen; conflicterende zienswijzen op de missie of de rol van de organisatie; en conflicten die voortkomen uit de aanwezigheid van verschillende beroepen. De interne conflicten kunnen vervolgens ook versterkt worden door conflicten in de omgeving van de organisatie (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 490). Waardeconflicten en conflicterende ‘dragers van waarden’ creëren in dit mechanisme hun eigen waardeverandering. De waardeverandering is afhankelijk van hoe er met het waardeconflict wordt omgegaan op het niveau van de organisatie. Soms zijn structurele aanpassingen vereist in het ontwerp van de organisatie. Botsende waarden in een organisatie kunnen namelijk wijzen op meer structurele conflicten in het organisatieontwerp (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 490). Publieke managers en ambtenaren kunnen verschillende ‘conflictoplossingen’ toepassen om conflicterende waarden doelbewust te veranderen, te managen of te balanceren. Jorgensen & Vrangbaek onderscheiden vier ‘conflictoplossingen’, waarbij in sommige gevallen ook aanpassingen in het ontwerp van de organisatie plaatsvinden om het conflict op te lossen. Dit zijn: het inrichten van een waarde hiërarchie; het ontwikkelen van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren; het naast elkaar laten bestaan van waarden met een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden; en het aanbrengen van een totale scheiding tussen waarden.
21
- Waardehiërarchie Voor- en tegenstanders in een organisatie kunnen elk hun eigen waarden het meest belangrijk vinden. Dit kan leiden tot een waardeconflict. Het inrichten van een hiërarchie tussen conflicterende waarden is een manier om waarden te balanceren (Jorgensen & Bozeman, 2007: 372). Wanneer een waardeconflict zich voordoet dan kan de organisatie hierop reageren door de waarden te rangschikking naar orde van belangrijkheid. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 490) lichten toe dat wanneer bijvoorbeeld de waarde X is bereikt, dat er vervolgens pas gekeken wordt naar waarde Y in de waardehiërarchie. Er ontstaat dan een ‘hiërarchie van prioriteit’ tussen publieke waarden. Het inrichten van een hiërarchie tussen botsende waarden is volgens Jorgensen & Vrangbaek (2011: 490) het eenvoudigste te bereiken wanneer waarden ‘botsen’ in hun behoefte aan middelen, tijd en aandacht die op een willekeurig moment in een organisatie beschikbaar zijn. De waarde politieke loyaliteit kan om deze reden bijvoorbeeld botsen met de waarde van een goede werkomgeving, omdat de tijd en middelen te beperkt kunnen zijn om beiden te realiseren. Het inrichtingen van een hiërarchie tussen botsende waarden is lastig te bereiken wanneer waarden tegenovergestelden zijn van elkaar, zoals de waarden stabiliteit – innovatie. De waarden
conflicteren in dit geval op inhoudelijk vlak en een rangschikking wordt niet makkelijk bereikt. De organisatie kan er in dit geval voor kiezen om het conflict op te lossen door: de capaciteit te creëren om het waardeconflict te confronteren; een gedeeltelijke ontkoppeling; of een totale scheiding van de waarden. - Ontwikkeling van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren Waardeconflicten kunnen lastig zijn om op te lossen. Helemaal wanneer de waarden die op het spel staan voortkomen uit principes, geweten, geloof of overtuiging. Wanneer waarden tegenstrijdig zijn aan elkaar (geheimhouding-openheid; neutraliteit-belangenbehartiging; stabiliteit-innovatie) dan is het waardeconflict mogelijk niet eenvoudig op te lossen. Een waardeconflict kan dan escaleren tot grote proporties en kan al snel persoonlijk worden, waarbij ook diepgewortelde waarden in het spel komen. Dit kan ertoe leiden dat twee of meer ‘kampen’ van voorstanders en tegenstanders (bijvoorbeeld vernieuwers versus de gevestigde belangen) tegenover elkaar staan. Personen die het oneens zijn met de kernwaarden van de organisatie kunnen dan in dit geval neergezet worden als ‘afwijkers’ of ‘ketters’. Een mogelijke strategie is om het management en het personeel te leren om waardespanningen te verdragen en om te vermijden dat waardespanningen escaleren tot conflicten. Dit omvat de ontwikkeling van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren. Door bepaalde processen van dialoog, overleg en overweging op te zetten kunnen waardeconflicten openlijk besproken en geconfronteerd worden. Het verdragen van waardespanningen en het vermijden van conflict, lijken in eerste instantie niet te leiden tot een waardeverandering. Toch kan er volgens Jorgensen & Vrangbaek (2011: 490) een bepaalde verandering tussen de waarden plaatsvinden. Door middel van waarde overwegingen kunnen de interpretaties van botsende waarden worden veranderd. De organisatie kan mogelijk kiezen uit één van de volgende drie strategieën om waardeconflicten op te lossen:
22
Een centraal aspect in waarde overwegingen is het veranderen van de interpretaties van conflicterende waarden om ze dichterbij elkaar te brengen (een overbruggingsstrategie) of om een afstand te creëren tussen de conflicterende waarden (een buffer strategie). Een derde strategie in waardeoverwegingen is om waarden ambigu te houden. Het formuleren van duidelijke en vastomlijnde waarden kan namelijk leiden tot conflict; identificatie van mogelijke winnaars en verliezers; afweging en afruil lastig maken en adaptatie aan nieuwe situaties moeilijk maakt. -
Co-existentie met gedeeltelijke ontkoppeling Een derde mogelijkheid voor de organisatie om te ‘reageren’ op een waardeconflict is door botsende waarden van elkaar gescheiden te houden in de dagelijkse handelingen in de praktijk. Deze conflictoplossing wordt mogelijk veel toegepast in de praktijk (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 490). Conflicterende waarden kunnen mogelijk op drie manieren gedeeltelijk gescheiden worden in een organisatie: Ten eerste: kunnen conflicterende waarden worden belegd bij afzonderlijke afdelingen in de organisatie. Hierdoor ontstaat er een “arbeidsverdeling” tussen de waarden, waardoor de waarden in afzonderlijke delen van de organisatie kunnen voortbestaan. Wanneer bijvoorbeeld de waarden innovativiteit en stabiliteit met elkaar botsen kunnen deze worden belegd in afzonderlijke afdelingen van de organisatie. Het ene deel van de organisatie kan worden afgestemd op de waarde stabiliteit, terwijl een ander deel afgestemd wordt op innovatie. Dit valt bijvoorbeeld terug te zien in de Research & Development afdelingen van organisaties, waar innovativiteit voorop staat. Terwijl de financiële afdelingen zijn afgestemd op de continuïteit en de stabiliteit van de organisaties. Ten tweede: kan een gedeeltelijke ontkoppeling van conflicterende waarden plaatsvinden na verloop van tijd. Waarden zijn volgens Jorgensen & Vrangbaek (2011: 491) zelden erg stabiel, maar zijn juist onderworpen aan een confrontatie met de werkelijkheid, met veranderende condities en veranderende interpretaties. Hierdoor kan het voorkomen dat de waarden in een organisatie, op een willekeurig moment in tijd, niet voldoende in evenwicht zijn. Door het ‘uit balans’ raken van waarden kunnen zij op gespannen voet komen te staan en botsen. Het management van publieke organisaties kan het evenwicht tussen waarden op de lange termijn herstellen door gebruik te maken van het veranderlijke en dynamische karakter van waarden. Door de waardedynamiek te beïnvloeden kan het evenwicht tussen de waarden worden hersteld of in de juiste richting worden gestuurd (Jørgensen & Vrangbæk. 2011: 491). Ten derde: kunnen waardeconflicten ontstaan doordat verschillende segmenten in de omgeving conflicterende claims leggen op de organisatie. Een gedeeltelijke ontkoppeling kan plaatsvinden door afzonderlijke onderdelen van de organisatie om te laten gaan met verschillende conflicterende claims. Jørgensen & Vrangbæk (2011: 491) beschrijven dat een deel van de organisatie georiënteerd kan zijn op het werven van middelen (ministerie van Financiën). Dit deel van de organisatie kan door te denken in termen van effectiviteit en efficiëntie dit segment tevreden stellen. Een ander deel van de organisatie kan georiënteerd zijn op de gebruikers. De gebruikers kunnen tevreden gesteld worden door de nadruk te leggen op service, kwaliteit en
23
punctualiteit. Op deze wijze vindt er co-existentie met een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden plaats. - Scheiding Jorgensen & Vrangbaek (2011: 491) stellen dat co-existentie met een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden in twee situaties mogelijk niet een bevredigende oplossing is. In dit geval kan de organisatie een totale scheiding aanbrengen tussen de botsende waarden. De eerste situatie is intern. Co-existentie met een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden voldoet niet wanneer het waardeconflict tot grote proporties is geëscaleerd, waarbij de conflicterende waarden niet alleen botsen, maar ook tegenovergesteld zijn aan elkaar. Wanneer de conflicterende waarden tegengestelden van elkaar zijn en diep geworteld zijn in principes, geweten, geloof of overtuiging dan kan de desbetreffende organisatie verlamd raken. De tweede situatie is extern. Ook voldoet co-existentie met een gedeeltelijke ontkoppeling niet, wanneer de waarden in kwestie gezien worden als een centraal aspect van de samenleving of de eigen organisatie. Belangrijke en machtige actoren, stakeholders of partijen kunnen een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden in de weg staan. De actoren vinden in dit geval dat beide waarden beschermd en bevorderd moeten worden en vertrouwen daardoor niet op een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden. In dit geval kan de betreffende organisatie opgedeeld worden in twee nieuwe onafhankelijke organisaties. Elke organisatie beschermt en bevordert dan een verschillende set van waarden die in ‘harmonie’ zijn met elkaar. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 491) noemen de regelgevende organisaties de Ombudsman, het Ministerie van Financiën en de nationale rekenkamer uit de Deense context een relevant voorbeeld hiervan. De Deense organisaties beschermen en bevorderen namelijk elk een verschillende set van harmonieuze waarden. Dit zijn respectievelijk: het gelijkheidsbeginsel en de rechtsstaat, efficiëntie, en goed gebruik van overheidsgeld. De drie organisaties zijn duidelijke dragers van waarden en elk vechten zij voor de aandacht van hun eigen waarden. In feite vindt er dus een machtsstrijd plaats tussen de waarden van deze organisaties. De veranderingen in de machtsbalans tussen de organisaties kan daardoor (onbedoeld) ook zorgen voor een verandering in de balans van waarden.
2.4.3 Teleologisch verandermechanisme Toelichting Publieke waarden kunnen mogelijk op verschillende manieren veranderen. In dit onderzoek wordt naar een verklaring gezocht voor publieke waardeveranderingen en worden de verandermechanismen getoetst. In deze paragraaf wordt het proces van doelbewuste waardeverandering (volgens het teleologisch verandermechanisme) beschreven. Het doel hiervan is om aan de hand van casussen te ‘testen’ of publieke waarden daadwerkelijk kunnen veranderen volgens het teleologisch verandermechanisme. In de onderstaande beschrijving wordt daarom inzichtelijk gemaakt welke elementen mogelijk kunnen bijdragen aan publieke waardeverandering en waarom dit zo is.
24
Beschrijving Het teleologische verandermechanisme richt zich op doelbewuste processen van waardeverandering. Het teleologische verandermechanisme is in lijn met het value-based management en veronderstelt dat waarden te creëren en te managen zijn op het niveau van de organisatie. Waarde overwegingen staan centraal in publieke organisaties en publieke managers worden in de dagelijkse praktijk geconfronteerd met keuzes tussen verschillende publieke waarden. Dit verandermechansime wordt gekenmerkt door de nadruk op de teleologie (doelmatigheidsleer). Dat wil in dit verband zeggen, dat de publieke manager een rationele keuze maakt voor een bepaalde structurele verandering, om een bepaald doel en een beoogde eindsituatie te bereiken. Wanneer een publieke manager de ene waarde prefereert boven een andere waarde, dan kan de publieke manager topdown een waardeverandering uitvoeren. De doelbewuste veranderingen in de organisatiestructuur zijn in dit mechanisme het uitgangspunt om waardeveranderingen te verklaren. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 488) onderscheiden drie strategieën van doelbewuste waardeverandering. De strategieën variëren van een minder tastbare en betrouwbare strategie tot meer betrouwbare en tastbare strategieën om waarden doelbewust te veranderen. Een minder tastbare strategie is bijvoorbeeld het formuleren van een nieuwe missie, waarin de waarden worden omschreven die van belang worden geacht voor de doelen van de organisatie. Ook het oprichten van een website, om de klantgerichtheid te benadrukken, is een voorbeeld van een minder tastbare strategie. Ook het inzetten van social media, om de responsiviteit te verhogen, is hier een voorbeeld van. Jorgensen & Vrangbaek (2011: 488) beschouwen dit als minder betrouwbare strategieën om waardeveranderingen te bereiken. Een meer tastbare strategie om waarden doelbewust te veranderen is door structurele aanpassingen aan te brengen in de organisatie. Bepaalde waarden kunnen doelbewust bevorderd of veranderd worden door bepaalde regels, managementinstrumenten of prestatiemanagement te introduceren. Ook kunnen waarden doelbewust veranderd worden door medewerkers bijvoorbeeld een ambtseed af te laten leggen of ze te laten socialiseren met nieuwe waarden. Ook de toepassing van nieuwe technologieën, of het uitvinden van nieuwe organisatiestructuren vallen onder een meer betrouwbare strategie. De meest betrouwbare manier voor een publieke manager om waarden doelbewust te veranderen is de selectie van bestuursvormen. Publieke managers kunnen bewust kiezen voor een bestuursvorm die de gewenste waarden beschermd of bevorderd. Bestuurvormen beïnvloeden de wijze waarop orde en coördinatie worden bereikt binnen een organisatie. Ouchi (1980: 130) beschrijft dat organisaties lastig kunnen zijn om te besturen, omdat de medewerkers vaak niet dezelfde toewijding hebben voor dezelfde doelstellingen. Zonder orde en coördinatie zullen de medewerkers daarom geen gezamenlijke doelen of waarden nastreven. De keuze voor een bepaalde bestuursvorm bevordert daarom bepaalde waarden, ten koste van andere waarden (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 488). Jorgensen & Vrangbaek (2011, 488) onderscheiden de volgende vier bestuursvormen: hiërarchie, clan, netwerk en markt.
25
- Hiërarchie De eerste bestuursvorm die Jorgensen & Vrangbaek (2011, 488) onderscheiden is de ‘hiërarchie’, ook wel bureaucratie genoemd. De ‘hiërarchie’ is de klassieke bestuursvorm, waarmee in de meeste publieke organisaties orde en coördinatie worden bereikt. Kenmerkend aan de ‘hiërarchie’ is de verticale sturingsrelatie tussen de politiek als opdrachtgever en de overheid als opdrachtnemer. Idealiter wordt een politieke opdracht topdown opgelegd en wordt deze uitgevoerd door een neutrale bureaucratie, die geen onafhankelijke waarden nastreeft. De oriëntatie van publieke organisatie is in deze bestuursvorm naar boven gericht, naar de politiek. Publieke organisaties zijn zo ingericht dat een efficiënte politieke controle mogelijk wordt gemaakt. De essentiële kenmerken van deze bestuursvorm zijn de grondwettelijke regels voor: verkiezing, het parlement en de overheid. De waarden die in deze bestuursvorm worden bevorderd, zijn: politieke loyaliteit en neutraliteit. - Clan. In de bestuursvorm ‘clan’ is het de rol van publieke organisaties om niet neutraal te zijn. Normen en waarden worden juist actief gewaarborgd en overgedragen op medewerkers en het publiek. Wanneer organisaties in grote mate vertrouwen op de ‘socialisatie’ van medewerkers, om orde en coördinatie te bereiken dan is er volgens Ouchi (1980: 132) sprake van de bestuursvorm ‘clan’. Een voorbeeld van dit organisatieprincipe zijn bijvoorbeeld de leerjaren die een individu doorloopt om een ambacht te leren. Gedurende de leerjaren werd het individu gesocialiseerd met de doelstellingen, normen en waarden van het beroep of de organisatie. Tegenwoordig valt dit bijvoorbeeld duidelijk terug te zien bij de advocatuur, waar een individu in de eerste drie jaar wordt gesocialiseerd met het vak, voordat hij of zij zelfstandig het beroep uit mag oefenen. Ouchi (1980: 132) beschrijft dat het voor deze beroepen of organisaties niet nodig is om prestaties te meten of te controleren, omdat de medewerkers door de socialisatie uit zichzelf handelen in het belang van het beroep of de organisatie. Publieke organisaties zijn in deze bestuurvorm dragers van culturen, missies, waarden en identiteiten. In plaats van dat de organisatie neutraal is en opdrachten van buitenaf uitvoert, is de organisatie doortrokken van eigen inhoudelijke waarden waarop het handelen wordt gebaseerd. Deze bestuursvorm maakt het voor publieke organisaties mogelijk om als meer autonome en zelfreferentiële entiteiten te handelen. Het is onwaarschijnlijk dat de organisaties zich zullen aanpassen aan invloeden van buitenaf, zoals politieke leiders (March & Olsen, 1989: 114). De organisatie is naar binnen georiënteerd, richting de centrale missie van de organisatie. Kernwaarden van deze bestuursvorm zijn: legaliteit, onafhankelijke professionele standaarden en belangenbehartiging. - Netwerk De derde bestuursvorm die Jorgensen & Vrangbaek (2011: 489) onderscheiden is het ‘netwerk’ of de ‘netwerkorganisatie’. Deze bestuursvorm erkent dat publieke organisaties zich bevinden in een complexe en brede omgeving. Zij worden geconfronteerd met een toenemende globalisering van de samenleving; het complexer worden van maatschappelijke vraagstukken; en het opkomen van
26
een ‘civil society’. Publieke managers moeten om deze reden navigeren in een omgeving met veel belangen en actoren op lokaal, regionaal, provinciaal, nationaal en internationaal niveau. In een complexe omgeving met veel actoren en organisaties, die elk hun eigen belangen hebben, is het de rol van de publieke organisaties om te onderhandelen tussen verschillende belangen en waarden. De kernwaarden van deze bestuursvorm zijn daarom: het balanceren van belangen, en het creëren van consensus of compromis. Controle vindt in deze bestuursvorm plaats tussen de verschillende autonome partijen, door de noodzaak om een compromis te bereiken. In een netwerk is het vaak van belang om gezamenlijk macht uit te oefenen om politieke integratie en stabiliteit te bewerkstelligen. - Markt De vierde bestuursvorm die Jorgensen & Vrangbaek (2011: 489) onderscheiden is de ‘markt’. Hoewel er in de overheid nooit sprake is van een volledige marktwerking (omdat zij niet mogen concurreren met het bedrijfsleven, en geen winst mogen maken) zijn verschillende onderdelen van de overheid wel gebaseerd op principes uit de markteconomie. March & Olsen (1989: 115) noemen deze bestuursvorm daarom ook wel de ‘supermarkt’-overheid. De bestuursvorm ‘markt’ wordt gekenmerkt door de waarden: productiviteit, prestatie en competitie. De fundamentele oriëntatie is naar beneden gericht, naar de gebruiker en het fundamentele organisatieprincipe is bottom-up, oftewel het tegenovergestelde van de hiërarchische staat. Controle wordt in deze bestuursvorm bereikt door middel van competitieve processen. Kernwaarden zijn klantoriëntatie, voortbestaan, flexibiliteit, economie, en efficiëntie (March & Olsen, 1989: 115). Elke bestuursvorm bevordert enkele waarden, ten koste van anderen. Wanneer een beleidsmaker een vrije keus heeft, kunnen de gewenste waarden worden bevorderd door de relevante bestuursvorm te selecteren. Vaak hebben beleidsmakers echter geen vrije keus hierin. Zij kunnen beperkt worden door historische ‘paden’, diverse belangen en machtige stakeholders. Hierdoor kan het voorkomen dat publieke organisatie gekenmerkt worden door verschillende bestuursvormen op hetzelfde moment (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 489).
2.4.4 Typen van publieke waardeverandering Toelichting De drie verandermechanismen maken het mogelijk om publieke waardeveranderingen te vergelijken en te analyseren op drie fundamenteel verschillende maatstaven. De drie maatstaven variëren van een meer autonome waardeverandering (waarde-intern verandermechanisme), tot een waardeverandering die vooral plaatsvindt via conflict (conflicterend verandermechanisme), tot een meer doelbewuste waardeverandering (teleologisch verandermechanisme). Wanneer in de praktijk een waardeverandering plaatsvindt, is het vervolgens van belang om te weten hoe de relaties tussen de waarden precies zijn veranderd. Hoe kunnen de relaties tussen waarden precies veranderen? Oftewel: hoe kan een introductie van een nieuwe waarde, andere waarden beïnvloeden (Jørgensen & Vrangbæk, 2011: 493)?
27
Jorgensen & Vrangbaek (2011: 493) formuleren hier vijf antwoorden op, die in dit onderzoek worden opgenomen om te bestuderen. De vijf antwoorden hebben betrekking op vijf manieren waarop waardeveranderingen zich kunnen manifesteren in de praktijk. Waarden kunnen ingrijpend veranderen, maar er kan ook sprake zijn van een relatief kleine waardeverandering. De onderstaande typen van waardeverandering worden daarom gepresenteerd op volgorde van omvang. Waarvan de verdringing van waarden de meest dramatische verandering representeert, sinds één of meerdere waarden simpelweg de publieke arena verlaten. En waarvan de reinterpretatie van bestaande waarden de minst dramatische verandering is, om zijn meer incrementele aard. Beschrijving Relaties tussen waarden kunnen veranderen door een: (1) verdringing van waarden; (2) sedimentatie van waarden; (3) kern-periferie; (4) taakverdeling tussen waarden; (5) een nieuwe interpretatie
van waarden (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 493). Deze vijf typen
waardeveranderingen worden in deze paragraaf verder toegelicht. Ten eerste kan er in de casussen sprake zijn van een verdringing van waarden. Bestaande waarden worden in dit geval verdrongen of verdrukt door nieuwe waarden. In de literatuur is er veel aandacht besteed aan de mogelijkheid dat traditionele publieke waarden zoals legaliteit, eerlijkheid en integriteit verdrongen worden door ‘moderne’ hervormingswaarden, zoals efficiëntie. De kritiek hierop is echter dat waarden niet compleet kunnen worden verdrongen. Bestaande waarden worden niet noodzakelijk vervangen door compleet nieuwe waarden. De waarde efficiëntie bestond bijvoorbeeld ook al voor het NPM gedachtegoed. Ten tweede kan er in de casussen sprake zijn van waarde sedimentatie. De waardeverandering wordt in dit geval gekenmerkt door het gegeven dat oude waarden worden overlapt door nieuwe waarden. Er is dan geen sprake van een totale vervanging van waarden, maar van een nieuw sediment van waarden. Lang bestaande publieke organisaties kunnen in dit geval bestaan uit verscheidene sedimenten van waarden. Over oude waarden wordt niet gesproken, maar zij kunnen voortleven als diepere sedimenten van slapende waarden en vervolgens aan de oppervlakte komen als ze geprovoceerd worden door bepaalde gebeurtenissen. Ten derde kan er in de casussen sprake zijn van kern-periferie. Dit houdt in dat een publieke organisatie is opgebouwd uit verschillende lagen van waarden die variëren van ‘oppervlakkige’ waarden tot kernwaarden. Volgens het model van de kern-periferie worden oude waarden niet snel vervangen of overlapt door nieuwe waarden. In plaats daarvan zorgt de introductie van nieuwe waarden enkel voor ‘oppervlakkige’ veranderen in de buitenste lagen en blijven de kernwaarden onveranderd. De buitenste lagen van waarden kunnen bijvoorbeeld aangetroffen worden in bepaalde managementstijlen of managementinstrumenten. Deze kunnen snel in de mode raken, maar kunnen ook snel in belangstelling dalen en kunnen daarom snel veranderen. Meer dieper gewortelde waarden van een organisatie kunnen bijvoorbeeld aangetroffen worden in de professionele standaarden voor uiteenlopende beroepen. Deze waarden
28
hebben betrekking op een fundamentele overtuiging van een beroep of een specifieke sector. Deze diepere laag van waarden zal daarom minder snel veranderen. De kernwaarden van een organisatie zullen volgens het model van de kern-periferie zelden veranderen. De kernwaarden van het openbaar bestuur zijn diepgelegen aan de kern van de maatschappelijke perceptie. Kernwaarden hebben betrekking op de zienswijzen van de maatschappij op de algemene rol en de functie van het openbaar bestuur. Ten vierde kan er in de casussen sprake zijn van een taakverdeling tussen waarden. De taken van een publieke organisatie zullen op een willekeurig moment in tijd veranderen. En met de komst van nieuwe taken zullen ook nieuwe waarden worden geïntroduceerd. In dit model vindt er geen competitie plaats tussen oude en nieuwe waarden, maar vindt er een taakverdeling plaats tussen waarden. Nieuwe taken van de publieke sector zullen volgens dit model belegd worden in nieuwe delen van de overheid en zullen daardoor niet leiden tot conflict. Dit valt ook toe te passen op het niveau van de organisatie. De komst van nieuwe taken worden in dit geval belegd bij nieuwe onderdelen van de organisatie, waardoor nieuwe waarden niet botsen met bestaande waarden. In plaats van een waardeconflict leven oude en nieuwe waarden naast elkaar met een taakverdelingen tussen de waarden. Tot slot kan er in de casussen sprake zijn van een nieuwe interpretatie van bestaande waarden. Veranderprocessen en de introductie van nieuwe waarden kunnen leiden tot nieuwe interpretaties van de bestaande waarden van een organisatie. Ter illustratie kan de waarde gelijkheid bijvoorbeeld worden ‘ingevoerd’ om ervoor te zorgen dat er meer vrouwelijke publieke managers komen in bestuursorganen. Immers, bestuursorganen worden doorgaans gedomineerd door mannen en de overheid heeft op dit gebied een voorbeeldfunctie te vervullen. De introductie van de waarde gelijkheid kan dan bijvoorbeeld leiden tot nieuwe interpretaties van aangrenzende waarden zoals: gelijke kansen, gelijkwaardigheid, gelijke behandeling, en gelijke invloed.
2.5 Operationalisatie In de voorgaande paragrafen is het conceptuele ontwerp beschreven. In de verandermechanismen van Jorgensen & Vrangbaek zijn verschillende concepten en begrippen gepresenteerd. Operationalisatie betreft het vertalen van abstracte en theoretische begrippen naar concrete begrippen om ze meetbaar en waarneembaar te maken (Neuman, 2007: 12). De stappen van het theoretisch kader naar het empirisch onderzoek is weergegeven in de onderstaande kaders. Theoretisch Kader
Operationalisatie
Empirisch onderzoek
Verzamelen en beschrijven van theoretische concepten om het object van studie te onderzoeken en te verklaren.
Vertalen van theoretische concepten naar waarneembare en meetbare begrippen om het object van studie empirisch te onderzoeken.
Empirisch proces van waarnemen, toetsen en analyseren.
29
2.5.1 Operationalisatie publieke waarden Voordat de verandermechanismen onderzocht kunnen worden, moet eerst worden nagegaan welke publieke waarden naar voren komen in de casussen De volgende definitie van Bozeman (2007: 13) bied voldoende houvast voor empirisch onderzoek naar publieke waarden. De publieke waarden van een samenleving zijn volgens Bozeman (2007: 13): “de waarden die normatieve consensus verstrekken over (a) de rechten, voordelen en voorrechten waar burgers recht (en geen recht) op hebben (b) de verplichtingen die de burgers hebben ten opzichte van de samenleving, de staat, en elkaar, en (c) de principes waar overheden en overheidsbeleid op gebaseerd zouden moeten zijn”.
2.5.2 Operationalisatie van de mechanismen van waardeverandering De verandermechanismen maken het mogelijk om waardeveranderingen in de praktijk te vergelijken en te analyseren. De verandermechanismen bevatten relevante concepten en begrippen die als hulpmiddel dienen voor het analyseren van empirische processen van waardeverandering. De verandermechanismen verschillen fundamenteel in hun verklaring voor waardeverandering, maar sluiten elkaar niet totaal uit. Jorgensen & Vrangbaek hebben de ideaaltypische processen van organisatieverandering van Van de Ven & Poole (1995) toegespitst op waardeverandering. De verandermechanismen worden om deze reden geoperationaliseerd als processen van waardeverandering. Het benaderen van de verandermechanismen als processen van waardeverandering helpt bij de operationalisatie. In navolging van Van de Ven (2006: 3) wordt een proces benaderd als: “een chronologisch verhaal dat beschrijft hoe dingen ontwikkelen en veranderen, van een beginsituatie naar een eindsituatie”. Door de verandermechanismen te benaderen als processen van waardeverandering wordt de nadruk gelegd op het veranderproces zelf. Een proces heeft namelijk betrekking op de gebeurtenissen en verschijnselen die plaatsvinden tussen een begin en een eindsituatie. Deze benadering is van belang als er wordt onderzocht hoe of waarom
veranderingen plaatsvinden. Het antwoord op deze vraag vereist namelijk een beschrijving van de chronologische opeenvolging van verschijnselen en gebeurtenissen die zich ontvouwen wanneer een proces van verandering zich voordoet (Van de Ven, 2006: 3).
30
Toelichting Wanneer de chronologische volgorde van verschijnselen en gebeurtenissen bewaard blijven in de operationalisatie, kunnen de essentiële kenmerken van een veranderproces worden onderzocht. Om deze reden wordt in het volgende gedeelte eerst abstract beschreven op welke verschillende manieren publieke waardeverandering tot stand kan komen volgens de verandermechanismen. Hierna worden de specifieke theoretische begrippen gedefinieerd en ingekaderd. Ten eerste worden de variabelen beschreven. Dit zijn de verschillende waarneembare uitingsvormen van een theoretisch concept. Ten tweede worden de indicatoren beschreven. Dit zijn de verschillende ‘waardes’ die een variabele aan kan nemen. Beschrijving Waardeverandering kan volgens het waarde-intern verandermechanisme plaatsvinden: (…) wanneer een publieke waarde een autonome verandering doormaakt, gebaseerd op een levenscyclus of gebaseerd op autonome veranderpatronen die afwijken van een complete levenscyclus. Concept Waardeverandering via het waarde-intern verandermechanisme
Variabelen Van een complete levenscyclus tot patronen die afwijken van een complete levenscyclus.
Indicatoren Levenscyclus - Het parallel ontwikkelen van een publieke waarde aan de levensfases van een bestuursvorm. - Het parallel ontwikkelen van een publieke waarde aan de levensfases van een organisatie. - De autonome ontwikkeling van een publieke waarde volgens een levenscyclus, los van de levensfasen van een bestuursvorm of een organisatie. Patronen die afwijken van een complete levenscyclus - De vergroting van het toepassingsgebied van een publieke waarde door het absorberen van aangrenzende publieke waarden. - Een ‘slinger’beweging (pendulumdynamiek) van een publieke waarde, door de verschuiving van een brede definitie naar een smalle definitie of omgekeerd. - De verfijning van een publieke waarde door de toename van regels en interpretaties binnen dezelfde kernwaarde. - Een turbulente ontwikkeling van een publieke waarde, doordat de waarde in kwestie met vele aangrenzende waarden geassocieerd kan worden en daardoor onderhevig is aan verschillende interpretaties, conflicterende belangen en politieke sensitiviteit.
31
Waardeverandering kan volgens het conflicterende verandermechanisme plaatsvinden: (…) wanneer er een conflict bestaat tussen waarden of dragers van waarden en de publieke organisatie een conflictoplossing toepast om een verandering aan te brengen in de relatie, interpretatie, balans of behandeling van de conflicterende waarden. Concept
Variabelen
Indicatoren
Waardeverandering via het conflicterende verandermechanisme
Verandering in de relatie, interpretatie, balans of behandeling van de conflicterende waarden
- Waarde hiërarchie: Het veranderen van de relatie tussen conflicterende waarden door een hiërarchie tussen de waarden in te richten, waarbij prioriteit wordt gegeven aan een waarde ten koste van een andere waarde. - Confronteren van waardeconflicten: Het inrichten van processen van overleg, dialoog en overweging om conflicterende waarden te confronteren en van interpretatie te doen veranderen. - Co-existentie met gedeeltelijke ontkoppeling: Het scheiden van waarden in de dagelijkse praktijk; het balanceren van waarden na verloop van tijd; of afzonderlijke onderdelen van de organisatie laten omgaan met verschillende conflicterende waarden. - Scheiding: Het aanbrengen van een totale scheiding tussen conflicterende waarden, wanneer waarden tegenstrijdig zijn of het voortbestaan van cruciaal belang is, door de oprichting van losstaande organisaties die elk een set van harmonieuze waarden bevorderen of beschermen.
Waardeverandering kan volgens het teleologische verandermechanisme plaatsvinden: (…) wanneer een publiek manager een doelbewuste en rationele keuze maakt voor een verandering in het organisatieontwerp, om een bepaald doel en een beoogde eindsituatie te bereiken, waarin bepaalde waarden worden bevorderd of beschermd. Concept
Variabelen
Waardeverandering Van minder betrouwbare via het teleologische naar meer betrouwbare verandermechanisme strategieën van doelbewuste waardeverandering.
Indicatoren - Het formuleren van een nieuwe missie, waarin de waarden en normen worden omschreven die van belang zijn voor de doelen van de organisatie. - De socialisatie van medewerkers, de toepassing van managementtools of prestatiemetingen, de adaptatie van nieuwe technologieën, het uitvinden van nieuwe organisatiestructuren of het op een nieuwe wijze omgaan met de omgeving van de organisatie. - De doelbewuste selectie van een bestuursvorm (markt, hiërarchie, clan, netwerk) om bepaalde waarden te bevorderen.
32
3 Onderzoeksstrategie 3.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken heeft er centraal gestaan wat er precies onderzocht wordt. Het specifieke kennisprobleem is vastgesteld en verschillende theoretische concepten zijn geïntroduceerd en geoperationaliseerd, om ze vervolgens te toetsen. In dit hoofdstuk komt aan de orde op welke wijze het onderzoek wordt uitgevoerd. Ten eerste worden de onderzoeksopzet en de centrale onderzoeksvraag kort toegelicht. Vervolgens wordt er toegelicht welke onderzoeksstrategieën, methoden en technieken het beste aansluiten op het uit te voeren onderzoek.
3.2 Opzet van onderzoek Om een beter begrip te krijgen van waardeveranderingen worden er in dit onderzoek drie theorieën van waardeverandering getoetst. Dit zijn het waarde-intern, het teleologisch en het conflicterend verandermechanisme. Dit onderzoek is deductief van aard. De bestaande theorieën van waardeverandering van Jorgensen & Vrangbaek (2011) zijn geoperationaliseerd tot empirisch meetbare begrippen, om te onderzoeken in hoeverre zij een verklaring kunnen bieden voor waardeverandering. De hoofdvraag die centraal staat in dit onderzoek is: ‘In hoeverre (van laag naar hoog op een maatstaf) kunnen de verandermechanismen verklaren hoe en waarom processen van waardeverandering plaatsvinden?’ De twee deelvragen die hieraan vooraf gaan zijn: - ‘Welke publieke waarden komen naar de oppervlakte in casussen van corruptieschandalen?’ - ‘Welke theoretische elementen van de verandermechanismen zijn er aan te treffen in de casussen?’
33
3.3 Onderzoeksstrategie In deze paragraaf staat de keuze van een onderzoeksstrategie centraal. Onder een onderzoeksstrategie wordt verstaan; een geheel van met elkaar samenhangende beslissingen over de wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd (Verschuren, P. Doorewaard, H. 2007: 159). Keuzes in dit hoofdstuk bepalen het vergaren van relevant materiaal en de verwerking van dit materiaal tot valide antwoorden en conclusies.
3.3.1 Onderzoeksbenadering De twee verandermechanismen worden onderzocht door middel van een kwalitatieve onderzoeksbenadering. Een kwalitatieve benadering maakt het mogelijk om een proces van waardeverandering van begin tot eindpunt waar te nemen en te beschrijven. Zoals eerder beschreven, is een ‘proces’ in feite een chronologisch ‘verhaal’ dat beschrijft hoe dingen ontwikkelen en veranderen, van een beginsituatie naar een eindsituatie. Het is hierbij van belang om oog te houden voor de opeenvolging van de verschijnselen en de gebeurtenissen die zich ontvouwen wanneer een proces van verandering zich voordoet (Van de Ven, 2006: 3). In het empirisch onderzoek naar veranderende publieke waarden doet zich echter een probleem voor, dat om een methodologische oplossing vraagt. Verschillende auteurs beschrijven dat publieke waarden om verschillende reden lastig zijn om empirisch vast te stellen. Publieke waarden blijven ten eerste vaak onopmerkzaam en verborgen en worden vaak niet expliciet en openlijk besproken (Kerkhoff, 2013: 47). Zij blijven vaak op de achtergrond en komen naar de oppervlakte en bloeien op gedurende bepaalde sociale gebeurtenissen (Jorgensen & Vrangbaek: 2011: 491). Vervolgens krijgen publieke waarden pas hun betekenis gedurende het sociale discours dat ontstaat als gevolg van een gebeurtenis (Rutgers: 2011: 19). Dit zorgt voor het probleem dat publieke waarden lastig zijn waar te nemen, wanneer er niet wordt gezocht op het juiste moment en op de juiste plek. Publieke waarden moeten eerst vastgesteld worden voordat de verandermechanismen kunnen worden getoetst. Corruptieschandalen zijn in dit thesisonderzoek een ‘instrument’ om publieke waarden te bestuderen. Corruptieschandalen die hebben plaatsgevonden in de publieke sector, bieden uitkomst om veranderende publieke waarden te onderzoeken. Een corruptieschandaal is in feite een ‘sociale gebeurtenis’ waarin publieke waarden onvermijdelijk naar de oppervlakte komen en hun betekenis krijgen, gedurende een maatschappelijk debat. Wanneer een overheidsfunctionaris bijvoorbeeld de grens overschrijdt van wat wordt beschouwd als acceptabel en juist gedrag, dan wordt er openlijk gesproken over publieke waarden, die tot die tijd grotendeels verborgen zijn gebleven (Kerkhoff, 2013: 47). Een corruptieschandaal is daarom een goed ‘vertrekpunt’ om publieke waarden te bestuderen, omdat het toont wat gezien wordt als ‘goed en waardevol’ en ‘fout en niet waardevol’. Juist in de nasleep van een corruptieschandaal kunnen publieke waarden mogelijk veranderen. Een corruptieschandaal brengt namelijk een sociale reactie teweeg in de samenleving, wat ervoor zorgt dat publieke waarden worden besproken, overwogen, herzien of veranderd. Corruptieschandalen worden in dit thesisonderzoek daarom gehanteerd als een ‘instrument’ om veranderende publieke waarden empirisch vast te stellen.
34
3.3.2 Casestudy In dit onderzoek is een casestudy verricht. De casestudy betreft een kwalitatieve en interpretatieve benadering van onderzoek. In een casestudy wordt er meestal gewerkt met een relatief klein aantal cases (onderzoekseenheden) en een groot aantal variabelen of indicatoren (Verschuren & Doorewaard, 2007: 184). Dit heeft enkele voor- en nadelen die in de volgende sectie worden toegelicht. De meerwaarde van een casestudy is dat het veel diepgaande empirische informatie oplevert. Om de verandermechanismen diepgaand te onderzoeken wordt er aangestuurd op een kleinschaligere aanpak waarbij het mogelijk is om meer diepgang, detail, complexiteit en een sterke onderbouwing aan te brengen. Dit gaat gepaard met een arbeidsintensieve dataverzameling. Het verzamelen van relevant materiaal vindt plaats door middel van een inhoudsanalyse van verschillende historische bronnen. Dit wordt in de volgende paragrafen beschreven. De verandermechanismen kunnen worden getoetst aan de hand van het empirisch verkregen materiaal. Maar, omdat slechts een klein aantal cases worden onderzocht zullen de onderzoeksresultaten enkel te generaliseren zijn tot deze cases. De onderzoeksresultaten zullen wel inzicht geven in het gebruiksnut en de toepasbaarheid van de verandermechanismen. De bevindingen in dit onderzoek kunnen leiden tot een stapsgewijze vordering in de kennisvorming over publieke waardeverandering. Ook kunnen de bevindingen in dit onderzoek leiden tot het bijstellen van de theorieën van waardeverandering, wanneer de theorieën bijvoorbeeld niet stand houden in de empirische toetsing, maar op bepaalde punten inconsistenties of tegenstrijdigheden vertonen.
3.3.3 Casusselectie en steekproefkader Zoals eerder is beschreven staan corruptieschandalen centraal om veranderende publieke waarden empirisch te onderzoeken. In deze paragraaf wordt besproken welke casussen van corruptieschandalen zijn geselecteerd. Ook wordt besproken hoe deze casussen zijn geselecteerd en waarom voor deze selectie is gekozen. Twee casussen van corruptieschandalen zijn geselecteerd en beschreven, namelijk de Loodsenaffaire 1953-1971) en de Huisvestingsfraude (1984-1986). Een introductie van deze casussen vindt plaats in de Hoofdstukken 4 en 5. Bij de selectie voor deze twee casussen was het een voorwaarde dat het geval van corruptie heeft plaatsgevonden binnen de landsgrenzen van Nederland. Het thesisonderzoek beperkt zich, gezien de beperkte tijd, tot de beschrijving en analyse van deze twee casussen. Op deze manier wordt een inhoudelijk kwalitatieve bijdrage aan de studie van veranderende publieke waarden gewaarborgd. De twee casussen zijn geselecteerd door middel van een strategische steekproef. Een strategische steekproef houdt in dat er in de selectie van casussen een bewuste keuze wordt gemaakt, op basis van het conceptuele ontwerp en het doel van het onderzoek. Voor deze twee casussen is bewust gekozen, omdat er in beide casussen een bepaalde ‘organisatorische reactie’ heeft plaatsgevonden, als gevolg van het corruptieschandaal. Dit is van belang, omdat het teleologisch en het conflicterend verandermechanisme ‘organisatorische reacties’ en ‘contextuele factoren’ centraal stellen, om waardeverandering te verklaren.
35
3.4 Kwaliteitsbewaking De kwaliteit van een onderzoek wordt grotendeels bepaald door de betrouwbaarheid en de validiteit van de verzamelde gegevens (Neuman, 2007: 115). Door in deze paragraaf stil te staan bij de kwaliteitsbewaking wordt een inhoudelijk kwalitatieve bijdrage gewaarborgd.
3.4.1 Bronnentriangulatie Door het kleine aantal casussen die in deze thesis onderzocht worden, kunnen de onderzoeksresultaten slechts beperkt gegeneraliseerd worden naar andere ‘gevallen’. In dit onderzoek worden de twee casussen daarom juist diepgaand onderzocht, met oog voor het complexe en ontastbare proces van waardeverandering. Doordat de nadruk ligt op een klein aantal casussen en het onderzoek de diepte in gaat, is het des te meer van belang om een hoge kwaliteitsbewaking te hanteren. In het empirisch gedeelte van het onderzoek wordt er namelijk omgegaan met een grote hoeveelheid aan historische bronnen met een verscheidenheid aan informatie. Om een geval van corruptie te ‘reconstrueren’, wordt er gebruik gemaakt van bronnentriangulatie. Bronnentriangulatie houdt in dat er meerdere bronnen worden gebruikt en worden gecombineerd, om diepgang aan te brengen in een casusbeschrijving. Op deze manier wordt er getracht om beter inzicht te verkrijgen in de publieke waarden die zijn besproken. Door verschillende historische bronnen aan te spreken, wordt een zo compleet en gedetailleerd mogelijk beeld verkregen van het corruptieschandaal. Dit helpt bij het inzichtelijk maken van de chronologische opeenvolging van ‘verschijnselen’, die zich voordoen bij een proces van waardeverandering. Uiteenlopende historische bronnen zijn bestudeerd en de relevante informatie is eruit gefilterd, om tot een geïntegreerde en complete casusbeschrijving te komen.
3.4.2 Historisch onderzoek In de bovenstaande paragraaf komt naar voren dat de corruptieschandalen ‘gereconstrueerd’ moeten worden. Dit is, omdat zij hebben plaatsgevonden in het verleden. Juist historisch onderzoek kan helpen om naar de oppervlakte te brengen, hoe, wanneer en waarom bepaalde gebeurtenissen in het verleden hebben plaatsgevonden. De casussen komen daarom volledig tot stand door middel van historisch onderzoek. Om deze reden wordt er in deze paragraaf uitgebreid stilgestaan bij wat historisch onderzoek is en hoe historisch onderzoek toegepast zal worden. In dit thesisonderzoek wordt de veronderstelling van Raadschelders e.a. (2000: 773) overgenomen dat het Openbaar Bestuur bepaald wordt door de tijd- en ruimtelijke grenzen waar het in bestaat. Dat betekent dat het Openbaar Bestuur alleen begrepen kan worden als een contextueel en historisch fenomeen. Dit komt naar voren in de definitie van bestuursgeschiedenis die Raadschelders (1998: 7) biedt: “De studie van de structuren en processen in – en ideeën over – de overheid, zoals die bestonden of gewenst waren in het verleden en de werkelijke en ideale plaats die publieke functionarissen daarin hebben”. In de bestuurskunde wordt – bewust of onbewust – veel gebruik gemaakt van historisch onderzoek (Raadschelders e.a. 2000: 773). In bestuurskundig onderzoek, zoals casusonderzoek,
36
evaluatieonderzoek, of literatuuronderzoek, worden vaak historische bronnen gebruikt en worden gebeurtenissen uit het verleden beschreven. Ook wordt er vaak getracht om conclusies te trekken uit historische bronnen om hedendaagse problemen op te lossen. Wanneer onderzoekers, bij het gebruik van historische bronnen en bij de beschrijving van historische gebeurtenissen, niet dezelfde kwaliteitsbewaking hanteren als historici dan kan dit leiden tot “translating out of time” (Raadschelders e.a. 2000: 773). Dit houdt in dat onderzoekers te weinig rekening houden met de contextuele en historische aard van het openbaar bestuur, waardoor objecten van onderzoek te veel uit hun historische context worden onttrokken om geldige conclusies te kunnen trekken en te kunnen leren over hedendaagse verschijnselen (Raadschelders e.a. 2000: 773). Door rekening te houden met de contextuele en historische aard van het openbaar bestuur en de publieke waarden waarmee het openbaar bestuur is doortrokken, wordt de validiteit en de betrouwbaarheid van de onderzoeksgegevens vergroot. Historisch onderzoek komt op twee momenten terug in het empirische gedeelte. In de eerste plaats worden er historische bronnen gebruikt om de casussen van corruptieschandalen te beschrijven. In de tweede plaats vindt er een interpretatieslag plaats om de twee verandermechanismen te toetsen aan de hand van de twee casussen. In dit thesisonderzoek wordt er gestreeft naar een kwalitatieve casusbeschrijving, waarbij de betekenissen van publieke waarden niet worden onttrokken uit hun historische context. Door de casussen van corruptie te ‘reconstrueren’ aan de hand van historisch onderzoek, wordt de kwaliteit van de beschrijving bewaakt en worden ook methodologische problemen (bij het trekken van conclusies) voorkomen.
3.5 Onderzoeksmethoden en -technieken In deze paragraaf wordt er stilgestaan bij enkele specifieke methoden en technieken die worden toegepast om op een gestructureerde wijze informatie te verzamelen en te ontsluiten.
3.5.1 Inhoudsanalyse Sinds de casussen hebben plaatsgevonden in het verleden is er gebruik gemaakt van historische bronnen om de casussen te beschrijven. De gebruikte historische bronnen bestaan hoofdzakelijk uit textueel materiaal, zoals: dag- en weekbladen; kranten; tijdschriften; boeken; websites; politieke bladen; vakbladen; en folders. Geschreven mediabronnen besteden doorgaans meer aandacht aan het nieuws dan radio en televisie. Ook bieden kranten, dag- en weekbladen doorgaans meer diepgang in nieuwsonderwerpen (Van Wijk, 2011: 196). Inhoudsanalyse heeft een grote rol gespeeld in de onderzoeksopzet (H1,2,3) en het empirische gedeelte van het onderzoek (H4,5). In de onderzoeksopzet is er literatuuronderzoek uitgevoerd van relevante artikelen over publieke waarden en waardeverandering. In het empirische gedeelte is het relevante bronmateriaal verworven door middel van bureauonderzoek en archiefonderzoek. Hierbij zijn uiteenlopende historische bronnen gebruikt. Zo zijn de casussen grotendeels tot stand gekomen door relevante informatie te fileren uit historische digitale kranten.
37
3.5.2 Bronnen van publieke waarden Vier ‘bronnen van publieke waarden’ worden toegepast als methode om publieke waarden vast te leggen, te vergelijken en te analyseren. Dit zijn: (1) Best-opinion: de moraal van de tijd zoals die wordt uitgedragen door morele autoriteiten en opiniemakers. (2) Wet- en regelgeving en rechtspraak: juridische uitingen in wetgeving en rechtspraak. (3) Gedrag op de werkvloer: de zienswijzes van overheidsfunctionarissen zoals die gelden en geuit worden in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. En de (4) Publieke opinie: publieke opinie in media en politieke bladen. De bronnen van publieke waarden zijn geïntroduceerd door Hoetjes (1982) en helpen om publieke waarden te identificeren. Eerst wordt de ‘methode’ die de vier bronnen van waarden bieden besproken. Vervolgens worden ze bondig toegelicht. Wanneer er een maatschappelijk debat ontstaat als gevolg van een corruptieschandaal, dan worden publieke waarden mogelijk besproken door verschillende maatschappelijke groepen. De bovenstaande vier ‘bronnen van publieke waarden’ representeren deze uiteenlopende actoren en vormen een methodologisch hulpmiddel om verschillende groepen (die zich uiten over publieke waarden) te herkennen en te onderscheiden in het casusonderzoek. Publieke waarden kunnen naar voren komen in de positieve of in de negatieve vorm. Zo kan de ‘werkvloer’ uitspreken dat corruptie in de organisatie heeft kunnen plaatsvinden door een gebrek aan leiderschap. En kan de publieke opinie bijvoorbeeld uitspreken dat er goed leiderschap nodig is, om corruptie in de toekomst te voorkomen. Doordat uiteenlopende ‘dragers van waarden’ deelnemen in het debat, zijn er als gevolg veel verschillende standaarden voor acceptabel en onacceptabel gedrag waar te nemen (Kerkhoff, 2013: 50). Dit zou kunnen leiden tot een onoverzichtelijke opsomming van publieke waarden, wat de analyse zou kunnen bemoeilijken. De vier bronnen van publieke waarden ‘splitsen’ deze publieke waarden op en maken een onderscheid tussen verschillende maatschappelijke ‘dragers van waarden’, namelijk: best-opinion; public opinion; uitingen op de werkvloer; en juridische uitingen. Door verschillende bronnen van publieke waarden te onderscheiden wordt er ‘contrast’ aangebracht tussen verschillende waardesystemen. Constitutionele (regime) waarden, die voortkomen uit wet- en regelgeving moeten bijvoorbeeld niet verward raken met de waarden die geuit worden op de werkvloer van een organisatie. Het onderscheid tussen verschillende bronnen, oftewel ‘dragers van waarden’ maakt vergelijking en analyse mogelijk. Tussen de publieke waarden is er dan namelijk een ‘discussie’ en een ‘dialoog’ waar te nemen. Het wordt dan bijvoorbeeld duidelijk of bepaalde waardesystemen met elkaar botsen of juist in harmonie zijn met elkaar. Om deze reden, bieden de vier bronnen van waarden een methode om publieke waarden te identificeren en te analyseren. De vier bronnen van publieke waarden kunnen bepaald gedrag verschillend waarderen. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat het accepteren van giften of geld op de ‘werkvloer’ als normaal wordt beschouwd, omdat dit in de betreffende sector veel voorkomt, terwijl er in de mediaberichtgeving bijvoorbeeld naar voren komt dat ambtenaren in functie in geen enkel geval giften of geld zouden mogen ontvangen. De vier bronnen van publieke waarden kunnen dus een ander perspectief geven op hetzelfde corruptieschandaal en ook kunnen zij conflicteren. Soms kan het lastig zijn om de vier bronnen van publieke waarden aan te treffen of te onderscheiden in een
38
casus. De volgende vier bronnen van waarden van Hoetjes (1982) worden daarom met name gebruikt als een richtlijn om publieke waarden te bespreken en te analyseren: - Best-opinion en de moraal van de tijd Onder de best-opinion vallen waardeproducenten of ‘dragers van waarden’ te scharen die niet direct betrokken zijn bij het corruptieschandaal, maar door hun expertise, kennis of beroep wel actief deelnemen in het debat. Publieke waarden kunnen bijvoorbeeld gearticuleerd worden door hoogleraren, wetenschappers, (onafhankelijke) onderzoeksinstituten, ministers, officiële woordvoerders, etc. Rezsohazy (2001: 16155) beschrijft dat waarden deels worden geproduceerd door “historisch gesitueerde en uitstaande figuren of instituties”. Deze figuren of instituties worden door Rezsohazy waardeproducenten, normstellers en betekenisgevers genoemd. Volgens Rezsohazy is het de taak van deze individuen en groepen “om belangrijke vragen van de maatschappij te beantwoorden; om betekenis te geven aan de gebeurtenis; om nieuwe denksystemen te ontwikkelen en nieuwe perspectieven voor te stellen. Ze voorzien de samenleving en de actoren met ideëen, doelstellingen, programma’s, ethische principes en kritische oordelen (Kerkhoff, T. 2013: 51).”. - Publieke opinie in mediaberichtgeving De publieke opinie kan gezien worden als een collectief product dat het gedrag en de opinie beïnvloeden. De publieke opinie is een belangrijke en alomvattende bron van publieke waarde. De publieke opinie betreft eigenlijk iedereen die deelneemt aan het sociale discours en het maatschappelijke debat, dat ontstaat als gevolg van het corruptieschandaal. Maar, niet iedereen in het maatschappelijke debat is een waardeproducent of een drager van waarde (Kerkhoff, T. 2013: 54). Dit vergt een interpretatieslag. Vaak is het onduidelijk wie wat zegt en om welke reden bepaalde dingen zijn gezegd. Auteurs blijven vaak anoniem en wat zij schrijven blijft grotendeels een kwestie van interpretatie (Kerkhoff, 2013: 54). Grote schandalen, met botsende waarden, leggen daarentegen wel duidelijke meningsverschillen of overeenstemmingen bloot in de media. De publieke opinie is een duidelijke verstrekker van waarden en normen, en leggen deze zichtbaar en tastbaar vast. - Rechtspraak in wet- en regelgeving Corruptieschandalen worden vaak opgevolgd door politieonderzoeken naar bewijsmateriaal en bewijslast, waarbij de betreffende afdeling of organisatie wordt doorzocht. Wanneer politieonderzoek sluitend bewijsmateriaal of een sluitende bewijslast heeft, wordt er vaak overgegaan tot vervolging van de zaak in de rechtbank. De categorie van de rechtspraak, wet- en regelgeving is een bron van publieke waarden waarin normen en waarden over goed en slecht gedrag worden geuit in juridische uitspraken of worden vastgelegd in regel- of wetswijzigingen. De juridische maatstaf is om deze reden een solide bron om veranderende publieke waarden te onderzoeken. De juridische maatstaf kan gevonden worden in juridische documenten,
39
rechtbankzittingen, juridische uitspraken tegen publieke corruptors, jurisprudentie, juridische verklaringen en besluiten van autoriteiten (Kerkhoff, 2013: 55-56). - Gedragscodes van de ‘werkomgeving’ De vierde bron van publieke waarden zijn de gedragscodes van de ‘werkomgeving’ van de publieke corruptor (Kerkhoff, 2013: 56-57). De ‘gedragscodes van de werkomgeving’, betreffen persoonlijke zienswijzen en argumenten van de ambtsdragers die direct bij het corruptieschandaal zijn betrokken. Onder de codes van de werkomgeving worden verstaan; de regels en standaarden zoals die normaal gesproken gelden en waarnaar de afdeling of organisatie normaal gesproken haar werk uitvoert. Als gevolg van een schandaal staat de organisatie, waar corruptie heeft plaatsgevonden, vaak in de belangstelling. Wanneer een corruptieschandaal openbaar wordt en er een maatschappelijk debat ontstaat over wat acceptabel en onacceptabel publiek gedrag is, wordt vaak de betreffende organisatie betrokken in het debat. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat de betreffende organisatie wordt doorgelicht door een politieonderzoek. Wanneer direct betrokken medewerkers van de organisatie zich uiten over het schandaal, dan kunnen gedragscodes en kenmerken uit de werkomgeving openlijk worden besproken. Gedragscodes en kenmerken uit de werkomgeving kunnen ook aangetroffen worden in verslagen, brieven, persoonlijke documenten, notities en ook dagboeken (Kerkhoff, 2013: 56-57).
3.6 Concrete onderzoeksstappen Om richting te geven aan de analyse wordt in deze paragraaf het empirisch onderzoek uiteengezet in drie concrete onderzoeksstappen (Verschuren & Doorewaard, 2007: 133). De onderzoeksstappen zijn grotendeels bepaald door de hoofd- en deelvragen van dit onderzoek. In de Hoofdstukken 4 en 5 zal er ten eerste worden gekeken welke publieke waarden naar voren komen in de casussen. Ten tweede wordt onderzocht welke theoretische elementen van de mechanismen van waardeverandering er zijn aan te treffen in de casussen. Wanneer theoretische processen van verandering zijn aangetroffen in de casussen, kan er vervolgens gekeken worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan een waardeverandering. Tot slot is het interessant om te onderzoeken hoe de relaties tussen de publieke waarden precies zijn veranderd. Dit wordt bestudeerd aan de hand van de vijf typen van waardeveranderingen die Jorgensen & Vrangbaek onderscheiden. De analyse in de Hoofdstukken 4 en 5 vindt dus plaats in de volgende drie concrete onderzoeksstappen: (a) - ‘Welke publieke waarden komen naar de oppervlakte in casussen van corruptieschandalen?’ (b) - ‘Welke theoretische elementen van de verandermechanisme zijn er aan te treffen in de casussen?’ En in hoeverre hebben zij bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden?’ (c) - ‘Welk type waardeverandering heeft er plaatsgevonden?’
40
4 Loodsenaffaire (1953 – 1971) 4.1 Context Van 1953 tot 1966 hebben loodsen in IJmuiden en Amsterdam steekpenningen ontvangen voor hun werk om te adviseren hoeveel sleepboten er nodig waren om een boot de haven in te slepen. In 1966 kwam het geval van corruptie aan het licht. In de jaren die volgden werd duidelijk dat vele medewerkers van loodsen, die formeel ambtenaar waren en in dienst waren van de overheid, werkten volgens hetzelfde principe. De medewerkers van de loodsen lieten tijdens het gerechtelijk verhoor weten dat het verdienen van extra giften beschouwd werd als een onderdeel van hun salaris. Het was gebruikelijk voor de sector waarin zij werkten en het werd zeker niet beschouwd als corruptie. In 1970 werden de loodsen die betrokken waren in deze corrupte praktijken veroordeeld. Zij werden echter niet veroordeeld op grond van het accepteren van steekpenningen (artikel 363) maar op artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht, wat publieke medewerkers verbiedt om extra giften en geld te accepteren. Binnen de scheepsvaart wordt de term ‘havenloods of loods’ gebruikt om iemand aan te duiden die als gids dient om kapiteins en hun schepen naar de haven van bestemming te ‘loodsen’. In de havens van IJmuiden en Amsterdam ontvingen de loodsen extra geld van de kapiteins voor hun diensten om te adviseren hoeveel sleepboten er nodig waren om een schip veilig door de haven te loodsen. De ontdekking van deze praktijken leidde tot een publiek debat dat zich ook uitstrekte buiten IJmuiden en Amsterdam. De vraag werd gesteld of deze transacties beschouwd moesten worden als ‘steekpenningen’ en dus als corruptie door ambtenaren (De Jong, 2013: 1). In de eerste helft van de 19e eeuw kende Nederland twee categorieëen van loodsboten: staatsloodsen en loodsen die lid waren van particuliere loodsenverenigingen. Deze loodsen hadden tegenstrijdige belangen en waren elkaars concurrenten op de markt. In 1852 werd door het Rijk een speciale commissie benoemd met de opdracht om een nieuwe organisatievorm te ontwerpen voor de loodsensector, omdat de scheiding tussen staatsloodsen en privaat georganiseerde loodsen vaak leidde tot onwerkbare situaties. Het advies van de commissie was het oprichten van één Rijksloodswezen waarin de staatsloodsen en de particuliere loodsen geïntegreerd moesten worden. De overheid nam dit advies over en in de Loodsenwet van 1859 eiste de Staat het monopolie op het loodsen van schepen door de Nederlandse kanalen en havens (De Jong, 2013: 1). Na invoering van de Loodsenwet van 1859 werd het Loodswezen onder het Ministerie van Marine geplaatst. Later zou het Loodswezen geplaatst worden onder het Ministerie van Defensie. Dat het Loodswezen werd geplaatst onder het Ministerie van Marine had voor- en nadelen. Aan de ene kant kon het Loodswezen profiteren van de faciliteiten van de marine, aan de andere kant was het Loodswezen de ‘sluitpost’ van de begroting van defensie. Dit betekende dat het Loodswezen mocht opdraaien voor de overige kostenposten van de marine, om de begroting sluitend te maken (De Jong, 2013: 1). Na de Tweede Wereldoorlog organiseerden de loodsen zich in ambtenarenorganisaties. De herstellende economie in de jaren vijftig leidde tot een grote toename in schepen om te beloodsen. Door de vergrote werkdruk werd er van de loodsen veel geëist. Echter, er waren geen reglementen of ambtelijke wetgeving die de loodsen compenseerden voor het extra werk. Het Rijk leek niet in
41
staat om de belangen van de loodsen te beschermen, wat leidde tot frustratie en grote spanningen onder de loodsen en zelfs tot Kamervragen aan de Minister van Defensie. De spanningen bleven tot op 25 augustus 1958 tot de Vereniging 'De Nederlandse Loods' werd opgericht in Rotterdam. De vereniging werd een belangrijke speler in de toekomst van het Loodswezen en zou een grote rol spelen bij de toekomstige verzelfstandiging en privatisering (De Jong, 2013: 1).
4.2 Casus Ongeoorloofde handelingen In de loop van het jaar 1966 kwamen er ongeoorloofde handelingen aan het licht die waren gepleegd op financieel gebied in IJmuiden en Amsterdam. Van 1953 tot 1966 hebben loodsen in IJmuiden en Amsterdam (ook wel het derde district genoemd) geld ontvangen voor hun werk om te adviseren hoeveel sleepboten er nodig waren om het schip door het Noordzeekanaal en naar de haven te begeleiden. Het kwam ook voor dat er meer sleepboten dan nodig werden in gezet om een schip naar de haven te begeleiden. De loodsen ontvingen extra inkomsten van de kapiteins voor het inzetten van extra sleepboten om de schepen van de kapiteins veilig naar de haven te begeleiden zonder extra schade op te lopen. De kapiteins waren vaak erg dankbaar voor de hulp die de loodsen boden. Zelfs gedurende noodweer en onder omstandigheden met vaak grote veiligheidsrisico’s konden zij rekenen op de hulp van de loodsen. Hierdoor aarzelde niemand om de piloten met wat extra inkomsten te belonen (De Tijd, 9-10-1968: 6). Het geld wat op deze manier extra werd verdiend, werd voor een bepaalde periode verzameld. Nadat de extra verdiensten voor een periode waren opgespaard, ontvingen de loodsen een deel van het verzamelde geld. Het geld werd verdeeld naar anciënniteit. De loodsen die het langste verbonden waren aan het Loodswezen ontvingen het meeste geld, omdat zij ook meestal de grootste boten sleepten en daarmee het meeste geld opbrachten. De loodsen ontvingen ongeveer 7,50 gulden per sleepboot, wat later verhoogd werd tot wel 10 gulden per sleepboot (De Tijd, 910-1968: 6). In 1966 kwam het corruptieschandaal aan het licht toen een loods en zijn vrouw een echtscheiding indienden. Gedurende het proces van het scheiden van bezit bracht de vrouw de extra inkomsten van haar man naar voren die hij ontving voor het werk als loods. De vrouw wilde ook alimentatie ontvangen over de extra inkomsten van haar man. In het begin concentreerde het schandaal zich op de loodsen in IJmuiden, maar later verspreidde dit ook naar de loodsen in Amsterdam (De Tijd, 9-10-1968: 6). Dat loodsen extra geld ontvingen voor hun diensten was een publiek geheim in en rondom de haven. De officier van justitie van Haarlem voerde aan dat hij tot 1968 nog geen signalen had ontvangen dat een dergelijke situatie zich afspeelde. De politie, die toezicht hield over de Nederlandse wateren, liet weten dat ze gehoord hadden van deze steekpenningen, maar nooit op
42
een concrete manier. Pas na de echtscheidingszaak ontvingen zij concreet bewijs dat hun ideëen ondersteunde over wat er gaande was. De scheepvaartbedrijven, waar de loodsen voor werkten, reageerden op de eerste beschuldigingen door het argument aan te voeren dat zij hadden gehandeld naar wat gezien werd als algemeen geaccepteerd en dat zij het niet konden voorkomen om daar deel van uit te maken. (De Tijd, 9-10-1968: 6).
De arrestaties Op 27 september 1968 werden twee loodsen gearresteerd om ondervraagd te worden. Op 9 oktober noemde de officier van justitie van Haarlem, G.W.F. Van der Valk Bouman, het schandaal een ‘kwaad dat historisch zo gegroeid is’. Tegen die tijd waren in totaal al elf loodsen gearresteerd en tweeëntwintig loodsen ondervraagd. Alle loodsen werden echter direct vrijgelaten na de ondervragingen, doordat zij allen bekenden dat zij extra betalingen hadden ontvangen en volledig meewerkten met het onderzoek. Het snelle vrijlaten van de loodsen was ook van belang voor de scheepvaartindustrie, omdat bijna alle loodsen in de scheepvaartindustrie deel uitmaakten van het schandaal. Op dit punt in de tijd moesten in totaal rond de zestig loodsen in IJmuiden ondervraagd worden, wat enkele maanden in beslag zou nemen. Enkel de loodsen met een tweede rang werden ondervraagd. De loodsen die gerekruteerd waren na 1966, wanneer het accepteren van steekpenningen was gestopt, werden niet ondervraagd. Nadat er op 6 november 1968 in totaal eenenzestig loodsen uit IJmuiden waren gearresteerd en ondervraagd, besloot de politie op 17 november dat ook de loodsen uit Amsterdam onderzocht moesten worden. Tegen het einde van november van dat jaar, waren ongeveer 20 loodsen uit Amsterdam binnengebracht voor ondervraging. Bovendien werden ook stafleden van de scheepvaartbedrijven Wijsmuller (IJmuiden) en Goedkoop (Amsterdam) ondervraagd. Rond dezelfde periode (6 november, 1968) stelt officier van justitie G.W.F. van der Valk Bouman dat het bestuur van de scheepvaartbedrijven waarschijnlijk zullen worden vervolgd voor de misdaden van het omkopen van ambtenaren. Volgens de politie betrof het totale bedrag van de steekpenningen die ontvangen waren, één en driekwart miljoen gulden (De Tijd 9-10-1968: 6; Het Vrije Volk 6-11-1968: 9). In het begin van het jaar 1970 werden er in totaal 82 loodsen vervolgd (Het Vrije Volk, 12-02-1970: 11). Voormalig lid van de raad van commissarissen van de loodsen, E.J. Visser, liet in 1968 zijn diepe teleurstelling blijken. Hij zei dat hij zijn medewerkers altijd vertelde dat ze “de ambassadeurs van Nederland” waren, de eersten die aan boord van het schip gingen. Visser vermeldde dat hij erg teleurgesteld was dat de loodsen zichzelf voor de gek gehouden hebben door te denken dat het aannemen van steekpenningen niet zo slecht was en zelfs ‘oke’ was om te doen. Volgens Visser zou het bijna onmogelijk zijn om na te gaan in hoeveel gevallen er teveel sleepboten zijn ingezet, dan absoluut nodig zou zijn geweest. Visser legde uit dat het van veel factoren afhing om te bepalen hoeveel sleepboten er nodig waren om een schip naar de haven te loodsen. Zo zou bijvoorbeeld een jongere loods eerder gedwongen zijn om voor een extra sleepboot te adviseren, en zou een jongere kapitein ook niet het risico willen nemen om schade op te lopen aan zijn schip
43
en zou daarom ook eerder gebruik maken van een extra sleepboot. Daarnaast speelden het weer, de stroming, de getijden, de kracht en de richting van de wind ook een belangrijke rol in het bepalen van hoeveel sleepboten er nodig waren. Verder hadden er in de jaren dat de omkoping plaatsvond, ook veel veranderingen plaatsgevonden aan de waterwegen, zoals de aanleg van een schild om zout water tegen te houden in de Noordersluis en de aanleg van een andere route naar de pieren. Om deze redenen zou een schip de ene keer meer sleepboten nodig hebben dan de andere keer, afhankelijk van de situatie die zich voordeed en de factoren die meespeelden. Het aantal sleepboten die ‘teveel’ waren ingezet kon dus moeilijk achterhaald worden (De Tijd 9-101968: 6).
Debat In 1968 ontstond er een publiek debat waarin de vraag centraal stond of het voor een loods als medewerker van de publieke dienst toegestaan was om naast zijn officiële inkomen extra verdiensten te ontvangen voor het verlenen van zijn diensten. Volgens artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht staat er een maximum van vier jaar gevangenisstraf op het aannemen van steekpenningen of het maken van beloften die conflicteerden met de plichten (plichtsgevoel) van een ambtenaar. Het debat richtte zich echter ook op de gedachte dat het aannemen van extra verdiensten een historisch gegroeide gewoonte was geworden. De term ‘omkoping’ leek daarom niet juist te zijn, omdat niemand die erbij betrokken was het zou benoemen als een onrechtmatige daad of misdaad. De politie reageerde erg lakoniek op deze laatstgenoemde gedachtegang. Zij stelde dat, wanneer iemand op 21-jarige leeftijd een overval pleegde en dit nog steeds deed op 95jarige leeftijd, niemand diegene zou vrijpleiten van zijn daad, omdat dit een historisch gegroeide gewoonte was. Dit zou volgens de politie ook zo op moeten gaan voor het schandaal met de loodsen. Ook stelde de politie dat het aannemen van geld nog steeds een corrupte daad was, ook als de loodsen in ruil daarvoor een wederdienst leverden. Dit, omdat het voor ambtenaren niet toegestaan was om steekpenningen of giften aan te nemen, behalve als zij expliciete toestemming hadden van hun meerderen. De politie onderbouwde dit argument aan de hand van het geval waarin loodsen het schip van koningin Elisabeth en prins Philip van Engeland naar de haven van IJmuiden hadden begeleid. In dit geval kregen de loodsen toestemming van het bestuur om gouden manchetten te behouden, als een aandenken aan de gebeurtenis (De Tijd 9-10-1968: 6). F. Echelsheim, die loods was in Rotterdam en ook voorzitter was van de Raad van Bestuur van de vakbond ‘De Nederlandse Loods’, was zeer verrast dat de loodsen behandeld werden als criminelen. Hij zei dat de betrokken loodsen erg beïnvloed waren door de affaire en dat het transporteren en het in hechtenis nemen van de loodsen in politiewagens een zwaardere reactie was dan nodig, sinds alle loodsen bereid waren om te coöpereren (Leeuwarder Courant, 17-101968: 11). Een verklaring van één van de loodsen aan de officier van justitie kreeg veel aandacht in de media. De loods verklaarde dat er, sinds het begin van zijn baan, de gewoonte bestond dat er tien
44
gulden werd betaald voor elke sleepboot die werd ingezet. Iedereen beschouwde dit geld als een fooi. Iedereen wist dat het strikt genomen, niet geheel juist was, maar tegelijkertijd was het zeer gebruikelijk om het zo te doen. Verder bestond dit systeem van het geven van fooien bijna in alle havens van Europa. Enkel in andere landen werd dit geld gebruikt om elkaar om te kopen. Overigens beschouwden de loodsen de extra verdiensten als een onderdeel van hun inkomen. Het salaris van loodsen in Nederland was op dat moment in tijd erg slecht en een van de laagste in Europa. Ook stelden de loodsen dat de overheid niet veel begrip had voor de positie van de loodsen. De loodsen moesten functioneren onder het gezag van defensie en als burgers hadden zij niet het gevoel dat hun stem werd gehoord. Wanneer het loodswezen onder een ander gezaghebbende instantie zou vallen, dan zouden de arbeidsvoorwaarden beter zijn geweest (Leeuwarder Courant, 17-10-1968: 11). In hetzelfde jaar leidde de affaire ook tot een discussie in de Tweede Kamer. Toenmalig partijlid van de PvdA, P. Dankert, stelde dat het het beste was als het Ministerie van Defensie niet langer verantwoordelijk was voor de loodsen. Volgens P. Dankert, zou het beter zijn om Rijkswaterstaat, van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk te maken voor de loodsen. P. Dankert vroeg de andere kamerleden of de affaire zich voor heeft kunnen doen, door de wijze waarop de loodsen werkzaam waren binnen de sector. De meeste loodsen waren namelijk gerekruteerd bij de marine en hadden een erg korte inwerktijd om het werken als loods zich eigen te maken. Volgens P. Dankert kon het probleem van een korte inwerktijd worden verholpen wanneer het loodswezen onder de verantwoordelijkheid zou komen te vallen van een ander ministerie of van een gezaghebbende institutie die mogelijk de voorkeur zou hebben van het loodswezen zelf (De Tijd, 9-10-1968: 6). Een andere belangrijk onderdeel van het debat was het boek genaamd ‘Tegen de stroom’, geschreven door de Duitse Otto Atmann, die kapitein was bij de Duitse koopvaardijvloot. Het boek gaf een gedetailleerd verslag van het bestaan van corruptie en omkoping binnen de scheepvaartindustrie. De media concludeerde dat wat er gebeurde in IJmuiden een klein voorval was in vergelijking met de corruptie en de omkoping zoals beschreven in het boek van Otto Atmann. Een voormalig kapitein van één van de grootste scheepvaartbedrijven van Nederland voegde toe aan de conclusies van de media. Hij beweerde dat de loodsen extra verdiensten kregen als een teken van erkenning en dankbaarheid, omdat het werk veel van de loodsen vereisten. De loodsen werkten namelijk onder zware weersomstandigheden, welke vaak gepaard gingen met grote veiligheidsrisico’s. Het weigeren van het op sleeptouw nemen van schepen was meestal geen optie, omdat dit de scheepvaartbedrijven duizenden guldens per dag kosten. De media suggereerde toen dat het voor de loodsen mogelijk moest zijn om extra bijverdiensten te ontvangen, omdat zij verantwoordelijk waren voor deze belangrijke taak. Immers, de scheepvaartbedrijven zouden ook inkomsten mislopen, wanneer de loodsen ervoor zouden kiezen om onder risicovolle omstandigheden geen schepen op sleeptouw te nemen. Volgens de media zou het voor de loodsen, ook al zijn ze ambtenaren, mogelijk moeten zijn om van extra
45
bijverdiensten te kunnen genieten, vanwege de hoge verantwoordelijkheid en het lage vaste salaris van de loodsen. Volgens de media en het loodswezen was het beeld gecreëerd dat de Nederlandse scheepvaartindustrie één van de meest corrupte was ter wereld. Degenen die betrokken waren bij de affaire voelden zich onrechtmatig behandeld, helemaal sinds iedereen wist dat de echte corruptie plaatsvond in de havens van Latijns-Amerika. Wanneer schepen daar aanlegden in de havens dan keek de douane eerst in de provisieruimte om te kijken of ze iets zagen wat hen beviel. Het geval van het aannemen van fooien in Nederland had – volgens degenen in het loodswezen – niets te maken met corruptie, maar was slechts onderdeel van een traditie van het uiten van dankbaarheid voor het verlenen van een goede dienst, door schepen te helpen en te begeleiden naar de haven (Telegraaf, 30-10-1968: 9). Vanwege al de media-aandacht besloot de directeur-generaal van de Belgische scheepvaart unie in Antwerpen, R. Jacobs, om te reageren op de affaire in Nederland. Hij stelde dat het Belgische ministerie de loodsen in België had weerhouden om met de media de praten om verwarring te voorkomen. Het Ministerie beweerde dat de situatie in België totaal verschillend was dan de situatie in Nederland. Enkele jaren voor het jaar 1968 was er, onder druk van de Belgische scheepvaartbedrijven en loodsen, een financiële regeling getroffen om de salarissen van de Belgische loodsen te verhogen. Jacobs, was echter wel bereid om zijn gedachten te delen met betrekking tot de loodsenaffaire in Nederland. In zijn ogen leed de haven in Amsterdam niet onder de affaire, omdat niemand in de Belgische scheepvaartindustrie erg verbaasd was om hiervan te horen. Jacobs liet weten dat hij geen haven kon noemen waar geen fooien werden gegeven. Hij voegde hier aan toe dat deze fooien voor een reden werden gegeven, omdat er altijd wat tegenover de fooi stond. Bovendien, moest prestatie volgens Jacobs beloond worden. Hij stelde voor om de extra bijverdiensten ‘productiviteitsbonussen’ te noemen en zeker geen corruptie. Om deze reden konden de loodsen in België bovenop hun vaste salaris meer verdienen, afhankelijk van de situatie en hun prestaties. De situatie in Antwerpen was enigszins anders dan de situatie in IJmuiden en Amsterdam, omdat de loodsen in Antwerpen werkzaam waren voor een privaat bedrijf, terwijl de loodsen in Nederland ambtenaren waren. In de media werd dit verschil gebruikt om de vraag te stellen of het loodswezen geprivatiseerd zou moeten worden. Jacobs reageerde op deze discussie door te vermelden dat het privatiseren van het loodswezen in Nederland mogelijk alle problemen zou kunnen oplossen, en zou kunnen leiden tot een beter en geadapteerd betaalsysteem (Telegraaf, 30-10-1968: 9). Na een jaar van rust rondom de affaire kreeg op 6 november 1969 de affaire weer aandacht in de Tweede Kamer. H.G. Abma van de SGP vroeg J. Polak van het ministerie van Justitie naar de mogelijkheid die geboden was, om de zaak betreffende de loodsenaffaire te sluiten. Volgens Abma, was corruptie een serieus kwaad en zou de sluiting van deze zaak kunnen leiden tot een grote bezorgdheid in de politiek, aangezien er dan geen adequate en benodigde juridische actie ondernomen zou worden (Het Vrije Volk, 6-11-1969: 3). De minister, die lid was van de VVD,
46
verzekerde Abma van het feit dat hij nog steeds in overleg was met het ministerie van Defensie over de meest passende oplossing voor deze zaak (De Waarheid, 14-02-1970: 4).
Vervolging Op 8 november 1968 liet de advocaat van de loodsen, H.M. Voetelink een gerechtelijk bevel uitvoeren dat de officieren van justitie, J.F. Hartsuiker en J.H. Bergsma, verbood om de loodsen in hechtenis te nemen. Hij deed dit om te voorkomen dat de loodsen dingen zouden bekennen die zij anders niet zouden bekennen. Volgens de advocaat H.M. Voetelink pasten de aanklagers in Amsterdam hun beleid aan, aan het beleid van de aanklager Van der Valk Bouman in Haarlem. Op dit moment in tijd, werd het duidelijk dat de loodsen in Haarlem in hechtenis werden genomen totdat zij een uniforme bekentenis hadden afgelegd. Voetelink stelde dat dit illegaal en onrechtmatig zou zijn, wanneer dit zich zou herhalen in Amsterdam. Op 12 november werd in de veroordeling duidelijk dat het verbod was afgewezen, wat inhield dat de ondervraging van ongeveer twintig loodsen in Amsterdam definitief ging beginnen (Leeuwarder Courant, 8-111968: 25). Op dezelfde dag werd duidelijk dat de politie ook de bestuursleden van de scheepvaartbedrijven Wijsmuller en Goedkoop zou gaan ondervragen. Hoewel de loodsen wel gearresteerd en in hechtenis genomen werden, vond dit niet plaats bij de bestuursleden, omdat zij werden verdacht van een misdaad met een andere veroordeling, namelijk omkoping (artikel 177 van het Wetboek van Strafrecht), waarop een maximale straf stond van twee jaar gevangenisstraf (Het Vrije Volk, 19-12-1968: 9). Tegen het einde van 1968 was het gerechtelijk onderzoek bijna afgerond, en was de ondervraging van de bestuursleden een laatste stap in het rond maken van de affaire (De Tijd, 19-12-1968: 3). Op 12 februari 1970, drie jaar nadat de eerste loodsen waren ondervraagd, meldde officier van justitie, G.M.H. Gelinck op 12 februari 1970, dat hij zou gaan beginnen met de vervolging van de loodsen. De loodsen zouden worden vervolgd op grond van het accepteren van steekpenningen (artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht) en het accepteren van extra giften en geld (artikel 362 van het Wetboek van Strafrecht) (De Tijd, 19-12-1968: 3). De scheepvaartbedrijven zouden ook vervolgd worden, maar op grond van een ander artikel, namelijk artikel 177 van het Wetboek van Strafrecht. Dit artikel verbiedt het om giften te geven en beloftes te doen aan een ambtenaar, met de intentie om hem iets te laten doen wat in conflict is met zijn officiële plicht (Het Vrije Volk, 12-02-1970: 11). Opnieuw leidde dit nieuws tot veel discussie onder de loodsen. De loodsen vonden dat ze altijd eerlijk waren geweest over wat er gaande was: dat zij geen steekpenningen ontvingen, maar dat het ging om een traditie die historisch zo gegroeid was en dat zij niet beter wisten hoe het anders te doen. De traditie bestond namelijk al op het moment dat zij begonnen te werken in het loodswezen en ze vonden daarom dat de term ‘corruptie’ – waarvan zij werden beschuldigd – niet toepasselijk was. Tenslotte hadden in december 1969 vijf loodsen in IJmuiden een speciale prijs ontvangen voor hun excellente werk onder erg zware omstandigheden.
47
Dat Gelinck ervoor koos om over te gaan tot vervolging kwam als een verrassing, omdat deze prijzen binnen de scheepvaartindustrie zeer erkend waren, vooral omdat het de excellente veiligheidsmaatregelen benadrukte waaraan de loodsen zich hielden (De Waarheid, 14-02-1970: 4). Op 13 april 1970 eiste de officier van justitie een boete van 500 gulden, vijftig dagen voorwaardelijk in detentie en twee maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf. De eerste uitspraken van de rechtbank werden publiek op 23 april, toen een rechter in Haarlem drie loodsen veroordeelden tot een week onverwaardelijke gevangenisstraf. De loodsen waren niet veroordeeld op grond van het aannemen van steekpenningen, omdat de rechter daarvoor onvoldoende bewijs had (artikel 363 Wetboek van Strafrecht). In plaats daarvan waren zij veroordeeld op grond van artikel 362 van het Wetboek van Strafrecht, dat ambtenaren verbied om extra giften en gelden te ontvangen. Het vonnis leidde in de scheepvaartindustrie tot veel verontwaardiging. Het werd gezien als pure wraakzucht en wraakneming, vooral omdat voor de loodsen de indruk was gewekt dat de zaak waarschijnlijk gesloten zou worden. Daarbij, vonden de loodsen het nog steeds oneerlijk dat zij werden beschuldigd van corruptie (De Waarheid, 23-04-1970: 2; De Tijd, 7-111970: 6; Nederlands Dagblad, 9-05-1970: 7). In de maanden die hier op volgden – tot en met eind mei 1971 – werden meer loodsen die verdacht waren van het aannemen van steekpenningen veroordeeld voor het accepteren van extra giften en gelden, op grond van hetzelfde artikel in het Wetboek van Strafrecht: ambtenaren namen steekpenningen aan, echter dit weerhield ze er niet van om aan hun officiële plicht te voldoen (Telegraaf 29-05-1971: 3). Hiermee kwam de loodsenaffaire tot een einde. Uiteindelijk werden de loodsen veroordeeld in 1970. De loodsen werden niet veroordeeld op grond van het aannemen van steekpenningen dat in conflict was met hun officiële plicht, zoals genoemd in artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht. Zij zijn echter wel veroordeeld op grond van artikel 362 van het Wetboek van Strafrecht, wat ambtenaren verbiedt om extra giften en gelden aan te nemen, ook als dit niet in conflict is met hun officiële plicht (Nederlands Dagblad, 9-05-1970: 7).
Beleid De Commissie die gevormd was in 1968 om de incidenten te onderzoeken, stelde verschillende maatregelen voor om in de toekomst gelijksoortige situaties als in Amsterdam en IJmuiden te voorkomen. Van alles wat de Commissie heeft gelezen en gehoord werd het duidelijk dat de loodsen geleden hebben aan een gebrek van goede communicatie, wederzijds vertrouwen en wederzijdse waardering tussen de loodsen en hun meerderen. De conclusie van de Commissie was dat de solitaire en afgezonderde sector van het loodswezen erg moeilijk was om te veranderen. Echter, veranderingen waren benodigd op het gebied van communicatie, vertrouwen en waardering in het loodswezen (De Jong, 2013: 1-2).
48
In dezelfde periode had het ministerie van Defensie plannen getroffen voor aanpassingen in de structuur van het loodswezen. Deze plannen zouden de verticale communicatielijnen verbeteren door een speciale officiersfunctie in te stellen, waar de loodsen naartoe konden voor bemiddeling, om op deze manier de kloof te overbruggen tussen loodsen en hun meerderen. De Commissie ging akkoord met deze plannen, maar stelde dat het voorstel geen oplossing bood voor de echte oorzaken die ten grondslag lagen aan de loodsenaffaire, zoals het gebrek aan communicatie, vertrouwen en waardering. Deze oorzaken vonden hun oorsprong in de structuur van het loodswezen. De hiërarchische structuur waarin het loodswezen ondergesteld was aan de administratieve eenheid, zorgde voor frustratie. Ook waren de loodsen gefrustreerd over de herziening van hun salaris in 1962. De loodsen vonden dat hun salaris niet in verhouding stond tot de zwaarte van hun baan en voelden zich hierdoor ondergewaardeerd (De Jong, 2013: 1-2). De erkenning van de loodsen verbeterde in het jaar 1970. Het loodswezen werd gereorganiseerd en de loodsen kwamen in opstand voor een hoger salaris. Ook werd er een nieuwe functie gecreëerd genaamd seniorloods (de loodschef), wat betekende dat loodsen een promotie konden krijgen in het loodswezen. Ook kregen de loodsen toegang tot een nieuwe functie, de inspecteursfunctie, die een taak had als ‘waakhond’ (De Jong, 2013: 1-2). In 1980 werd het loodswezen, dat tot die tijd onder de verantwoordelijkheid viel van het ministerie van defensie, verplaatst onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van verkeer en waterstaat (De Jong, 2013: 1-2). Uiteindelijk werd het loodswezen in 1988 geprivatiseerd. Sinds de privatisering hebben er in de openbare bronnen geen meldingen meer plaatsgevonden van incidenten of affairs binnen het loodswezen (De Jong, 2013: 1-2).
49
4.3 Analyse De publieke waarden die naar voren komen in de casus worden bondig uiteengezet en besproken. Vervolgens wordt onderzocht welke theoretische elementen van de mechanismen van waardeverandering er zijn aan te treffen in de casussen. Wanneer de theoretische processen van waardeverandering zijn aangetroffen in de casussen, kan er vervolgens gekeken worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Tot slot is het interessant om kort stil te staan bij hoe de relaties tussen de publieke waarden precies zijn veranderd. Dit wordt nagegaan aan de hand van vijf typen van waardeveranderingen.
4.3.1 Publieke waarden Overzicht Aan de hand van de vier bronnen van publieke waarden zijn de ‘dragers van waarden’ en de
publieke waarden die zij uiten vastgesteld. In de casus van de loodsenaffaire komen verschillende publieke waarden naar voren. De hoofdlijn van de casus is de overweging tussen het nationaal en het privaat organiseren van het Loodswezen. In het maatschappelijk debat vindt er om deze reden ook een dialoog en een overweging plaats tussen publieke waarden en marktprincipes. In de casus komen waarden naar voren die gerelateerd zijn aan de organisationele aspecten van het openbaar bestuur. Dit zijn productiviteit, prestatiegerichtheid en risico-bereidheid. Deze waarden betreffen ‘markt principes’ en zijn geassocieerd met het NPM en de private sfeer. Ook komen in de casus waarden naar voren die gerelateerd zijn aan de bijdrage van de publieke sector aan de samenleving. Dit zijn de waarden publiek belang (public interest), loyaliteit aan de samenleving en onzelfzuchtigheid (altruism). Bespreking In de casus komen nog meer publieke waarden naar voren die hieronder besproken worden. In de Loodsenaffaire komt ten eerste een botsing naar voren tussen ‘private’ waarden en ‘publieke’ waarden. Met ‘private’ waarden worden marktprincipes en waarden bedoeld die geassocieerd kunnen worden met het NPM. In de ‘gedragscodes’ van het Loodswezen komen de marktprincipes van productiviteit, prestatiegerichtheid en risico-bereidheid naar voren. Voor de Loodsen werd het als gewoon beschouwd om bijverdiensten te ontvangen, na het begeleiden van schepen naar hun haven van eindbestemming. De extra verdiensten waren voor de loodsen van belang, omdat zij een laag salaris ontvingen en onder een hoge werkdruk moesten opereren. Binnen de (internationale) scheepsvaart werd het werk van de loodsen aangeprezen. De loodsen trokken namelijk zelfs onder omstandigheden met grote veiligheidsrisico’s (risico-bereidheid, moedigheid) eropuit om schepen te begeleiden. De fooien moesten daarom vooral gezien worden als een prestatiebeloning en niet als omkoping of corruptie. Een voormalig kapitein beweerde dat de loodsen extra verdiensten krijgen als een teken van dankbaarheid en erkenning.
50
E.J. Visser uit zijn teleurstelling in de casus. Visser benadrukt dat zijn medewerkers altijd de ambassadeurs van Nederland waren: de eersten die aan boord van het schip gingen. Hier komt het publieke karakter van het Rijksloodswezen naar voren. Het Loodswezen wordt door Visser niet beschouwd als een ‘bedrijf’, maar als een plicht en een taak van de overheid. De loodsen moesten volgens hem dienstbaar zijn aan de samenleving. Hierbij komen enkele publieke waarde naar voren die wat zeggen over de bijdrage van de overheid aan de samenleving, namelijk: het publiek belang, loyaliteit aan de samenleving en onzelfzuchtigheid (altruism). De politie verkondigde uiteindelijk dat het voor ambtenaren niet toegestaan was om steekpenningen of giften te accepteren, behalve als zij expliciete toestemming hadden van hun meerderen (gehoorzaamheid aan meerderen). In de arrestaties die volgden, waren de loodsen bereid om te coöpereren. Zij hadden echter niet het gevoel dat hun stem werd gehoord (gebrek aan responsiviteit en dialoog) en zij voelden zich onrechtmatig (gebrek aan rechtmatigheid)
behandeld. Om de situatie te verbeteren werden uiteindelijk de volgende waarden bevorderd door middel van maatregelen: communicatie, wederzijds vertrouwen en wederzijdse waardering.
4.3.2 Processen van waardeverandering Omdat de verandermechanismen in feite ‘maatstaven’ zijn, wordt gekeken in hoeverre (laagmidden-hoog) de theoretische elementen aanwezig zijn in de casus. Per verandermechanisme wordt dit eerst schematisch weergeven, vervolgens wordt per verandermechanisme het schema verder toegelicht. Nadat er is vastgesteld welke theoretische elementen naar voren komen in de casus, kan er onderzocht onderzocht worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden.
Autonome processen van waardeverandering Publieke waardeverandering op basis van een levenscyclus:
laag
- Parallele ontwikkeling aan de levenscyclus van een bestuursvorm
X
- Parallele ontwikkeling aan de levensfases van een organisatie
X
- Autonome ontwikkeling, los van bestuursvorm en organisatie
X
Publieke waardeverandering op basis van de eigenschappen van een waarde:
laag
- Vergroting van het toepassingsgebied (absorberen van aangrenzende waarden)
X
- Pendulumdynamiek (verschuiving tussen een brede en een smalle definitie)
X
- Verfijning (toename van regels en interpretaties binnen dezelfde kernwaarde)
X
- Turbulentie (verschillende interpretaties, belangen en politieke sensitiviteit)
X
51
midden hoog
midden hoog
Volgens het waarde-intern verandermechanisme kunnen publieke waarden zich mogelijk parallel ontwikkelen aan de levensfases van een bestuursvorm of een organisatie. In de casus komt echter geen levenscyclus op het niveau van de organisatie naar voren. In plaats hiervan valt het opbloeien en afsterven van bestuursvormen terug te zien in de casus. Op het niveau van de bestuursvorm vindt er wellicht wel een waardeverandering plaats. Het opbloeien en afsterven van bestuursvormen valt op twee momenten in de tijd terug te zien in de casus. In 1859 zijn privaat georganiseerde loodsen en staatsloodsen samengevoegd in een Rijksloodswezen. Hier valt een verandering van de bestuursvorm ‘markt’ naar de bestuursvorm hiërarchie op te merken. Vervolgens vindt er ongeveer 130 jaar later een privatisering van het Rijksloodswezen plaats. De bestuursvorm hiërarchie sterft op dit moment af en de bestuursvorm ‘markt’ wordt geselecteerd en bloeit weer op. Volgens het idee van de levenscyclus moet er bij het opbloeien en afsterven van bestuursvormen, een parallele ontwikkeling zichtbaar zijn van de waarden die ‘ingebed’ waren in de bestuursvormen. In de casus is er echter geen sprake van een parallele ontwikkeling van waarden. De ‘private’ waarden zijn in 1859 niet compleet afgestorven met het opheffen van de bestuursvorm ‘markt’. Dit wordt in de casus zichtbaar in het maatschappelijke debat. Na de escalatie van het corruptieschandaal worden door de loodsen en de Belgische scheepvaart opnieuw private waarden van belang geacht, zoals: verdienstelijkheid, productiviteit en prestatiegerichtheid. Dit betekent dat de waarden bij de privatisering niet compleet zijn uitgestorven, maar zijn blijven voortbestaan. Wel moet hierbij vermeld worden dat het opbloeien en afsterven van de bestuursvormen in 1859 en 1988, eigenlijk buiten de tijdspanne van de casus (1953-1971) vallen, waardoor hier geen diepgaand inzicht in is verkregen. Waarden kunnen volgens het waarde-intern verandermechanisme ook autonome veranderingen doormaken die afwijken van een complete levenscyclus. Autonome veranderpatronen van waarden zijn niet teruggevonden in de casus. Er heeft geen publieke waardeverandering plaatsgevonden op basis van de eigenschappen van de waarden. Hieruit kan opgemaakt worden dat er in de casus geen sprake is van autonome processen van waardeveranderingen. In plaats hiervan hebben belangen en actoren een meer leidende rol in een mogelijke waardeverandering. In de casus komen namelijk verschillende actoren naar voren, die elk hun eigen belangen hebben. Dit maakt het interessant om te bestuderen welke elementen van het conflicterende verandermechanisme naar voren komen.
Conflicterende processen van waardeverandering In de casus komen spanningen tussen verschillende actoren en waarden naar voren. Volgens het conflicterende verandermechanisme kan waardeverandering plaatsvinden, wanneer conflictoplossingen worden toegepast op botsende waarden of botsende dragers van waarden. Eerst wordt er gekeken welke waardeconflicten impliciet of expliciet naar voren komen in de casus. Vervolgens wordt er nagegaan welke conflictoplossingen er zijn toegepast door publieke organisaties. In de casus conflicteren enkele ‘private’ waarden met enkele publieke waarden. Met private waarden worden de waarden bedoeld die geassocieerd kunnen worden met het NPM. De
52
private waarden zijn in de casus duidelijk af te bakenen doordat zij zich groeperen rondom de waarde ‘productiviteit’. Voor de loodsen werd het als een gewoonte beschouwd om beloond te worden voor het begeleiden van schepen naar de havens. De waarden risico-bereidheid, prestatiegerichtheid, productiviteit werden in het Loodswezen van belang geacht. Zoals in de casus is beschreven, ervaarden de loodsen een hoge werkdruk door de toename van schepen, als gevolg van de herstellende economie in de jaren vijftig. In de publieke sector was er een gebrek aan ambtelijke wet- en regelgeving, waardoor de loodsen niet gecompenseerd werden voor het extra werk wat zij verrichtten. De overheid leek niet de belangen te beschermen (balanceren van belangen) van de loodsen. Dit leidde tot grote spanningen. Voormalig lid van de raad van commissarissen, E.J. Visser, staat in de casus tegenover de loodsen. Hij uit zijn teleurstelling over de handelingen van de loodsen en noemt het onacceptabel dat zij steekpenningen aannamen. Visser benadrukt dat zijn medewerkers altijd de ambassadeurs van Nederland waren: de eersten die aan boord van het schip gingen. Hier komt het publieke karakter van het Rijksloodswezen naar voren. Het Loodswezen wordt door Visser niet beschouwd als een ‘bedrijf’, maar als een plicht en een taak van de overheid. Hierbij komen enkele publieke waarden naar voren die wat zeggen over de bijdrage van de overheid aan de samenleving, namelijk: het publiek belang, loyaliteit aan de samenleving en onzelfzuchtigheid (altruism). Jacobs, van de Belgische scheepvaartunie hecht in het maatschappelijke debat wel belang aan ‘private’ waarden. De fooien werden volgens hem altijd met een reden gegeven, omdat er altijd wat tegenover stond. Bovendien, moest prestatie (prestatiegerichtheid) volgens Jacobs beloond worden. Hij stelde voor om de extra bijverdiensten ‘productiviteitsbonussen’ (productiviteit) te noemen en geen corruptie. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat de loodsen bovenop hun vaste salaris meer bijverdienen. Er valt dus een conflict op te merken tussen twee maatschappelijke groepen die beide een verschillende set waarden van belang achten. De bestopinion vindt met name het publiek belang, loyaliteit aan de samenleving en onzelfzuchtigheid van belang. Terwijl de shopfloor de waarden risico-bereidheid, prestatiegerichtheid, productiviteit belangrijk vindt.
Publieke waardeverandering door middel van conflictoplossingen:
laag
- Waarde hiërarchie (prioritering aanbrengen tussen conflicterende waarden)
X
- Ontwikkelen van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren
X
- Het voortbestaan van conflicterende waarden door gedeeltelijke ontkoppeling
X
- Het voortbestaan van conflicterende waarden door een totale scheiding
53
midden hoog
X
Nu het waardeconflict is vastgesteld kan er worden nagegaan welke ‘conflictoplossingen’ naar voren komen in de casus. Ten eerste: kan er een hiërarchie worden ingericht tussen conflicterende waarden. In de casus komt er echter geen rangschikking naar voren tussen de waarden die in conflict zijn. De ‘private’ en publieke waarden conflicteren op inhoudelijk vlak, waardoor het inrichten van een hiërarchie tussen de waarden lastig is. Ten tweede: kan de capaciteit ontwikkeld worden om het waardeconflict te confronteren. In de casus komen enkele aspecten hiervan naar voren. In plaats van prioriteit te geven aan bepaalde waarden, ontstaat er in het loodswezen namelijk de bereidheid om een dialoog te starten met de overheid. De loodsen vinden dat hun stem niet wordt gehoord en vinden dat er geen begrip bestond voor hun positie. Gedurende de Loodsenaffaire worden er echter geen processen van overleg en overweging ingericht. Voor een lange periode vinden de overwegingen daarom enkel plaats in het maatschappelijke debat. Pas aan het einde van de Loodsenaffaire werden de verticale communictielijnen verbeterd. Dit had echter alleen betrekking op de communicatie tussen de loodsen en het management van het Loodswezen en was onvoldoende om het waardeconflict op te lossen. In de casus is dus niet voldoende capaciteit ontwikkeld om het waardeconflict te ‘confronteren’. Tot zover komen de eerste twee conflictoplossingen niet nadrukkelijk naar voren in de casus, terwijl er wel sprake is van een expliciet waardeconflict. Ten derde: kan een waardeconflict worden opgelost door ze gescheiden te houden in de dagelijkse praktijk. Het ene deel van de organisatie zou mogelijk afgestemd kunnen worden op de ene waarde, terwijl een ander deel afgestemd wordt op een andere waarde. Het Loodswezen is echter geen publieke organisatie met veel verschillende taken en afdelingen. In feite was het Loodswezen al een afgezonderd en gescheiden onderdeel van het Ministerie van Defensie. In de casus is er dus ook geen sprake van een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden. Ten vierde: kan er een totale scheiding aangebracht worden tussen de botsende waarden. In de casus is er sprake van een expliciet waardeconflict. Het Loodswezen handelt namelijk op basis van marktprincipes, terwijl dit in de casus niet in het algemeen belang wordt geacht. De marktprincipes zijn: risico-bereidheid, productiviteit en prestatiegerichtheid. De waarden die van algemeen belang worden geacht zijn: publiek belang, loyaliteit aan de samenleving en onzelfzuchtigheid. De wijze waarop de casus zich van begin tot eind ‘ontwikkelt’, komt grotendeels overeen met dit aspect van het conflicterend verandermechanisme. Als gevolg van een waardeconflict ontstaat er namelijk een bepaalde dynamiek tussen de botsende actoren, waardoor er uiteindelijk een scheiding van waarden plaatsvindt. Een gedeeltelijke ontkoppeling van waarden voldoet in de casus niet. De waarden die in conflict zijn worden namelijk van cruciaal belang geacht voor het ‘algemeen goed’ en het functioneren van de eigen organisatie. De marktprincipes worden door de loodsen van belang geacht voor het functioneren van de eigen organisatie. De waarden die in het algemeen belang worden geacht, worden belangrijk gevonden voor het functioneren van het openbaar bestuur. Volgens het conflicterend verandermechanisme kan het conflict worden opgelost door de organisatie op te delen in twee nieuwe onafhankelijke organisaties, die elk een
54
verschillende set harmonieuze waarden beschermen en bevorderen. Dit komt grotendeels overeen met de ontwikkeling in de casus. In de casus wordt het Loodswezen gescheiden van het ministerie van Defensie. Hierdoor worden het Loodswezen en het ministerie van Defensie onafhankelijk van elkaar en kunnen de conflicterende waarden voortbestaan in twee afzonderlijke organisaties. Op enkele aspecten komt het conflicterend verandermechanisme echter niet overeen met de ontwikkelingen in de casus. Het conflicterend verandermechanisme beschrijft namelijk dat één organisatie gescheiden wordt in twee nieuwe onafhankelijke organisaties. In feite is er in de casus geen sprake van het ontstaan van twee totaal nieuwe organisaties. In plaats hiervan vindt er in de Loodsenaffaire een bewuste selectie voor een nieuwe bestuursvorm plaats. Het conflicterend verandermechanisme lijkt dus niet tot een duidelijke waardeverandering te leiden in de casus. Hoewel het scheiden van waarden wel nadrukkelijk terugkomt in de casus, lijkt de waardeverandering vooral plaats te vinden door een doelbewuste selectie voor een nieuwe bestuursvorm en een introductie van maatregelen. Dit maakt het interessant om te bestuderen welke elementen van het teleologisch verandermechanisme naar voren komen.
Doelbewuste processen van waardeverandering Publieke waardeverandering door doelbewuste keuzes in de organisatiestructuur
laag
- Oppervlakkige aanpassingen in de organisatie (bv missie, website, social media)
X
midden hoog
- Structurele aanpassingen in de organisatie (bv instrumenten, technologieën)
X
- De doelbewuste selectie van een bestuursvorm (markt, hiërarchie, clan, netwerk)
X
Waardeverandering kan volgens het teleologische verandermechanisme plaatsvinden, wanneer een publieke organisatie een bepaalde waarde prefereert en een doelbewuste en rationele verandering in de organisatiestructuur maakt, om deze waarde te bereiken. Eerst wordt er nagegaan welke strategieën van doelbewuste waardeverandering er naar voren komen in de casus. Hierna wordt onderzocht in hoeverre het teleologische verandermechansime heeft bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. In de casus komen geen ‘oppervlakkige’ aanpassingen naar voren in de casus. Nadat in de loop van 1966 de Loodsenaffaire aan het licht kwam, werd er een Commissie ingesteld om de oorzaken en fouten te onderzoeken, waardoor de ongeoorloofde handelingen konden plaatsvinden gedurende vele jaren. Het bleek dat er structurele gebreken waren in het Loodswezen die moesten worden aangepast om corruptie in het vervolg te voorkomen. Voor de Commissie was het duidelijk geworden dat het Loodswezen leed aan een gebrek van communicatie, wederzijds vertrouwen en wederzijdse waardering. Dit zou veroorzaakt zijn door het solitaire en afgezonderde karakter van het Loodswezen. De Commissie stelde dat het solitaire karakter van het Loodswezen moeilijk te veranderen was, maar dat er wel verbeteringen moesten worden aangebracht.
55
In de casus worden er daarom meer ingrijpende aanpassingen gemaakt in de structuur van de organisatie. In deze aanpassingen komen enkele publieke waarden naar voren. Een speciale officiersfunctie werd ingesteld om de communicatie tussen loodsen en hun meerderen te verbeteren. De officiersfunctie maakte bemiddeling en communicatie tussen de loodsen en hun meerderen beter mogelijk. Ook werd de zelf-ontplooiing van medewerkers vergroot door twee nieuwe functies te introduceren. Dit betekende dat de loodsen promotie konden krijgen in het Loodswezen. Het tweede aspect van het teleologisch verandermechanisme is dus duidelijk terug te zien in de casus. Tot slot zijn waarden ook doelbewust te bevorderen door de selectie van bestuursvormen. De selectie van bestuursvormen komt op twee momenten terug in de casus. In 1859 zijn privaat georganiseerde loodsen en staatsloodsen samengevoegd in een Rijksloodswezen. Hier valt de selectie van de bestuursvorm hiërarchie op te merken. Vervolgens vindt er ongeveer 130 jaar later een privatisering van het Rijksloodswezen plaats. Hier valt de selectie van de bestuursvorm ‘markt’ op te merken. Het teleologisch verandermechanisme komt dus nadrukkelijk terug in de casus. Hoewel de selectie voor de bestuursvormen in 1859 en 1988, buiten de tijdspanne van de casus valt, komen er wel impliciet enkele publieke waarden naar voren bij de privatisering van het Loodswezen. In het maatschappelijk debat is duidelijk geworden dat de Loodsen de marktprincipes productiviteit, risico-bereidheid, competitie en prestatiegerichtheid van belang vinden voor de eigen organisatie. Door de selectie van de bestuursvorm ‘markt’ worden deze marktprincipes in feite bevorderd. In de casus komt dus ook het derde aspect van het teleologisch verandermechanisme naar voren.
4.3.3 Typen van waardeverandering In de casus zijn met name conflicterende processen van waardeverandering en enkele processen van doelbewuste waardeverandering naar voren gekomen. Ter afsluiting is het interessant om na te gaan welk type van waardeverandering mogelijk heeft plaatsgevonden. In de Loodsenaffaire lijkt er sprake te zijn van een sedimentatie van waarden. Oude waarden lijken na verloop van tijd overlapt te zijn door nieuwe waarden. Door het oprichten van het Rijksloodswezen in 1859, werden privaat georganiseerde loodsen en staatsloodsen samengevoegd. ‘Private’ waarden werden hierdoor overlapt door publieke waarden, maar werden niet compleet vervangen. In de casus komen de private waarden in 1966 weer terug naar de oppervlakte, na de escalatie van het ‘corruptieschandaal’. Loodsen laten, in het debat dat ontstaat, weten dat zij onder andere belang hechten aan prestatiegerichtheid en verdienstelijkheid. De Belgische scheepvaart maakt vervolgens duidelijk dat prestatie beloond moet worden en dat de extra bijverdiensten gezien moeten worden als productiviteitbonussen. Hoewel er sinds 1859 geen sprake meer was van marktwerking in het Loodswezen, zijn verschillende loodsen toch blijven handelen op basis van enkele ‘marktprincipes’. Deze oude waarden en principes werden geprovoceerd door het corruptieschandaal en kwamen weer naar de oppervlakte. Uiteindelijk werd een private constructie – met marktwerking en markprincipes – opnieuw wenselijk geacht en werd het Loodswezen geprivatiseerd. De oude waarden (marktprincipes) zijn in de Loodsenaffaire dus op de achtergrond gebleven als slapende waarden en kwamen weer naar de oppervlakte door de escalatie van het corruptieschandaal.
56
5 Huisvestingsfraude (1984 – 1986) 5.1 Context Aan het begin van de jaren ’80 heeft er op grote schaal corruptie plaatsgevonden bij de dienst Ruimtelijke Ordening, Openbare Werken en Volkshuisvesting (ROVU) in Utrecht.. In deze periode droeg de dienst ROVU onder andere zorg voor de stadsvernieuwing van Utrecht. Dit hield in dat vroeg-naoorlogse woningen ontruimt moesten worden voor herbouwing en vernieuwing van de stad. Veel mensen moesten als gevolg van de stadsvernieuwing in een korte periode een snelle ‘herhuisvesting’ krijgen. Dit was een noodzakelijke opgave, omdat veel mensen anders zonder woning zouden komen te zitten. Er was sprake van fraude en omkoping bij het Bureau Ontruiming en het gemeentelijk Huisvestingsbureau van ROVU. Het Bureau Ontruiming van de dienst ROVU hield zich specifiek bezig met het ontruimen van woningen. Het gemeentelijk Huisvestingsbureau hield zich in deze periode bezig met het herhuisvesten van de mensen die binnenkort zonder woning zouden komen te zitten. Vijf ambtenaren die werkzaam waren bij het Bureau Ontruiming en het gemeentelijk Huisvestingsbureau vormden samen een ‘afgesloten omgeving’ waarin fraude en omkoping kon plaatsvinden. De vijf ambtenaren hadden in tientallen gevallen steekpenningen geaccepteerd van “woningzoekenden”, in ruil voor een snellere huisvesting. Nadat de zaak aan het licht was gekomen, bleek dat de vijf ambtenaren misbruik hadden gemaakt van enkele ‘mazen van het net’ van het huisvestingsbeleid. Het Instituut van Bestuurswetenschappen heeft als extern bureau de huisvestingsfraude onderzocht. Ook werd hiernaast een interim managementteam aangesteld om de dagelijkse leiding over te nemen. Deze twee partijen waren ingeschakeld om maatregelen te nemen ter preventie én beheersing van toekomstige corruptie (Groot, 1986: 3). Het bleek uiteindelijk dat de fraude in de hand was gewerkt door organisatorische tekortkomingen. De escalatie van het corruptieschandaal bij de bureau’s Ontruiming en Huisvesting heeft geleidt tot een grootschalige reorganisatie van de gehele dienst ROVU. Te midden hiervan werden de twee afdelingen ook door de politie doorgelicht, om feiten en bewijsmateriaal te achterhalen. Hierdoor werden de normale werkzaamheden onderbroken en werden de beschuldigingen en het onderlinge wantrouwen aangewakkerd (Huberts, 1992: 42). Uiteindelijk zijn er drie ambtenaren en zeven particulieren vervolgd voor de huisvestingsfraude. De vijf betrokken ambtenaren waren: -
Ed A., Bureau Ontruiming van de dienst ROVU; Gerard A., Bureau Ontruiming van de dienst ROVU; Wim K., Bureau Ontruiming van de dienst ROVU; Lex T., gemeentelijke Huisvestingsbureau van de dienst ROVU; en Een vijfde ambtenaar van de dienst ROVU.
57
5.2 Casus Fraude en omkoping De ambtenaren Ed A., Gerard A. en Wim K. van het Bureau Ontruiming en Lex T. van het gemeentelijk Huisvestingsbureau waren de hoofdrolspelers in de fraudezaak. Ook een vijfde ambtenaar – een vriendin van één van de betrokken ambtenaren was bij de fraude betrokken. Het Bureau Ontruiming van de dienst ROVU, was verantwoordelijk voor het ontruimen van de ‘vroeg naoorlogse’ huizen. Het gemeentelijk Huisvestingsbureau was verantwoordelijk voor de herhuisvesting van de huurders die binnenkort zonder huis kwamen te zitten. De toewijzingsadviescommissie (hierna TAC) speelde een belangrijke rol in het toewijzen van woningen voor herhuisvesting. De TAC bestond uit vertegenwoordigers van de gemeente Utrecht en vertegenwoordigers van de vier grootste woningbouwverenigingen. De vijf ambtenaren maakten gebruik van ‘de mazen van het net’, van het huisvestingsbeleid om de fraude mogelijk te maken. Een beleidslijn was dat huurders, die ontruimd waren in het kader van de stadsvernieuwing, altijd voorrang hadden (mits ze officieel ingeschreven stonden). Voldeed de persoon echter niet aan de inschrijfingsvoorwaarde, dan kon Lex T., van het gemeentelijke Huisvestingsbureau, dit alsnog manipuleren. Deze beleidslijn stelde de vijf ambtenaren in staat om een snellere huisvesting in het vooruitzicht te stellen aan mensen die bereid waren om te betalen. De vijf ambtenaren gaven de ‘omkopers’ prioriteit in de huisvestingsprocedure, in ruil voor steekpenningen. Met name het Bureau Ontruiming had een belangrijke positie in de huisvestingsfraude, omdat het Bureau verantwoordelijk was voor zowel de ontruiming en de verhuur van woningen. De vijf ambtenaren zagen de mogelijkheid om leegstaande woningen te verhuren voor eigen gewin. Het toen bestaande huisvestingsbeleid was voor de vijf ambtenaren een aanlokkende omgeving. Tezamen vormde de vijf ambtenaren een gesloten keten waarin fraude en omkoping konden plaatsvinden, zonder veel risico te lopen om te worden betrapt. De vijf ambtenaren namen bijvoorbeeld nooit direct steekpenningen aan, maar hadden hiervoor ‘tussenpersonen’ ingeschakeld. De tussenpersonen brachten de woningzoekenden, die bereid waren om te betalen voor een snellere en goedkopere huisvesting, in contact met de vijf ambtenaren. De tussenpersonen namen de steekpenningen aan, zodat de ambtenaren hier niet direct mee in aanraking kwamen. Ed A., van het Bureau Ontruiming, verzamelde vervolgens het omkoopgeld van de tussenpersonen en verdeelde het. Tijdens de zitting van een rechtbank voegde Ed A. hieraan toe: “De andere heren namen dat niet zomaar aan. Ik moest hun aandeel in een envelop stoppen en deed die dan in de zak van hun colbert, dat over een stoel hing. Zij keken intussen een andere kant op (Huberts, 1992: 41)” . Door de gesloten omgeving die de vijf ambtenaren hadden gecreëerd kon de fraude en omkoping plaatsvinden over meerdere jaren en in tientallen gevallen (Het Vrije Volk, 13-06-1984: 3; De Waarheid, 14-06-1984: 3; De Waarheid. 18-06-1984: 3). De vertegenwoordigers in de TAC hadden een belangrijke rol. Uiteindelijk wezen de vertegenwoordigers van de gemeente Utrecht en de woningbouwverenigingen de huizen toe. Door de afgesloten omgeving die de ambtenaren hadden gecreëerd, bleven fraude en manipulatie
58
onopgemerkt voor de TAC. De TAC wees hierdoor woningen toe aan ‘omkopers’, zonder hier vanaf te weten. De vijf ambtenaren konden in feite voordragen wie zij wilden en de omkopers kregen vervolgens snel een goedkope woning toegewezen. De fraude kon lange tijd onopgemerkt blijven doordat de ambtenaren allen sleutelposities hadden op het Bureau Ontruiming en het gemeentelijk Huisvestingsbureau. De Utrechtse recherche kwam de zaak in de maanden december en januari van 1984 op het spoor, toen een dievegge melding maakte van ‘misstanden’ bij de gemeente Utrecht. De dievegge beweerde dat ze het gestolen geld nodig had om corrupte ambtenaren van de gemeente Utrecht te betalen, om snel toegang te krijgen tot huisvesting. Een maand nadat de politie de fraudezaak op het spoor was gekomen werd duidelijk dat het Bureau Ontruiming en het gemeentelijk Huisvestingsbureau tijdelijk gesloten zouden worden voor onderzoek. De vijf ambtenaren van deze bureau’s werden tijdelijk geschorst. De tijdelijke schorsing was volgens de gemeente Utrecht een “ordemaatregel” die door de diensthoofden van de betrokken ambtenaren is genomen (Reformatorisch Dagblad, 10-07-1984: 4). Beide bureau’s zouden door een politieonderzoek worden doorgelicht, op zoek naar feiten en bewijsmateriaal. Onafhankelijk van het politieonderzoek werden er ook een extern onderzoeksbureau en een interim managementteam ingesteld om de fraudezaak te onderzoeken. Samen vormden zij een ‘anti-corruptie werkgroep’ met als doel om maatregelen te treffen voor de preventie en beheersing van toekomstige corruptie. Het politieonderzoek en het onafhankelijk onderzoek zouden concluderen of de vijf ambtenaren zouden worden vervolgd en/of ontslagen (Reformatorisch Dagblad, 10-07-1984: 4).
Bevindingen en aanbevelingen Het Instituut van Bestuurswetenschappen heeft als extern bureau de huisvestingsfraude onderzocht. C.M. Van den Hoff – destijds directeur van het instituut – was verantwoordelijk voor het ondersteunen van de corruptiebestrijding in beide diensten. R. de Groot – van hetzelfde instituut – was ingeschakeld als interim manager van de bureau’s Ontruiming en Huisvesting en was verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen. Ruim een half jaar nadat de huisvestingsfraude aan het licht was gekomen verscheen de rapportage van de onderzoeksgroep van Van den Hoff (1985), met bevindingen en aanbevelingen met betrekking tot de fraudezaak. Het rapport was tot stand gekomen door middel van interviews en gesprekken binnen de bureau’s. Het was de onderzoeksgroep duidelijk geworden dat corruptie en fraude in de organisatie beschouwd werden als een groot taboe. Het onderkennen van het plaatsvinden van corruptie en fraude vereiste moed van veel van de medewerkers en managers. Van den Hoff zag het dan ook als een doel om het taboe van corruptie in de organisatie bespreekbaar te maken, zodat er regelmatig en openlijk bij kon worden stilgestaan. Voor een effectieve corruptiebestrijding werd het noodzakelijk geacht dat het verschijnsel van zijn ‘taboes’ werd ontdaan en dat het in de organisatie als een rationeel verschijnsel werd behandeld. Ook werd een open, concrete en zakelijke bespreking van corruptie nodig geacht, voor een effectieve corruptiebestrijding (Van den Hoff, 1985: 24-26) In de rapportage van Van den Hoff werden de contouren neergezet, voor de reorganisaties die in de maanden en jaren daarop zouden plaatsvinden. In de rapportage worden twee
59
hoofdaanbevelingen duidelijk. Ten eerste werd corruptie beschouwd als een breder, maatschappelijk probleem waar politieke wil en bereidheid voor nodig waren om het aan te pakken. De politieke top werd aangeraden meer verantwoordelijkheid te nemen voor corruptiebestrijding. Dit kwam naar voren in de aanbeveling dat: “zowel op politiek als op ambtelijk niveau een klimaat gecreëerd moet worden, waarin demythologisering van corruptie mogelijk wordt, zodat met rationele beheersing een begin kan worden gemaakt” (Van den Hoff, 1985: I). De ambtelijke top werd geadviseerd om bepaalde onderwerpen veel directer deel uit te laten maken van het dagelijkse management, zoals: automatisering en beveiliging; voorschriften voor het aangaan van verplichtingen met derden; en training van het personeel (Huberts, 1992: 42). De tweede hoofdaanbeveling was om een grootschalige ‘automatisering’ door te voeren in de verwerking van gegevens en informatie van de administratieve organisatie. Automatisering werd beschouwd als een instrument om corruptie, fraude en ‘computercriminaliteit’ te beheersen en te voorkomen.
De genomen maatregelen Het rapport van Van den Hoff zette de hoofdproblemen en de belangrijkste uitdagingen en aanbevelingen uiteen voor de organisatie ROVU. Ruim een jaar later, in juni 1986, verscheen de rapportage van De Groot (1986), over de genomen maatregelen in de organisatie. De Groot was als interim manager verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter preventie en beheersing van toekomstige corruptie. De Groot (1986: 2) benadrukte dat de maatregelen “niet slechts als woorden moesten worden beschouwd, maar als een weerslag van doorgeleefde ervaringen”. Als manager was hij direct betrokken bij de nasleep van de fraudepraktijken. In de rapportage wordt duidelijk dat het in de fraudezaak ging om een vorm van samenspanning, die werd bevorderd door organisatorische tekortkomingen. In feite hadden de vijf ambtenaren misbruik gemaakt van enkele ‘mazen van het net’ van het huisvestingsbeleid. Het management, van de bureau’s Ontruiming en Huisvesting, heeft verschillende maatregelen genomen om de tekortkomingen en de gebreken te verhelpen en uit de organisatie te halen. De genomen maatregelen trachtten om de organisatorische tekortkomingen aan te pakken die de fraude mogelijk hadden gemaakt. Met de uitbreiding van regels en procedures vond er in feite een proces van ‘bureaucratisering’ plaats. Ten eerste werden de taken en functies geïnventariseerd die gevoelig waren voor corruptie. De functies en de afdelingen werden geïnventariseerd, die de mogelijkheid hadden tot het manipuleren van geld en publieke goederen, of de mogelijkheid hadden om gunsten en diensten te verlenen. Na deze inventarisatie, werden de verantwoordelijkheden en taakbeschrijvingen verduidelijkt en werden functievermengingen en diffuse processen zoveel mogelijk uit de organisatie verwijderd (Groot, 1986: bijlages 1-7). Uiteindelijk werd het ook serieus ter overweging genomen om de taken die gevoelig waren voor corruptie te beëindigen of te privatiseren (Huberts, 1992: 42). Ook werd het wenselijk bevonden om een onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheid om het gemeentelijk Huisvestingsbureau te privatiseren (Groot, 1986: III). Ten tweede werd de toewijzingsprocedure gewijzigd, zodat ‘personen’ niet meer onterecht toegang konden krijgen tot leegstaande woningen. De nieuwe procedure moest ervoor zorgen dat
60
de Toewijzingsadviescommissie geen woningen meer kon toewijzen, zonder dat er over de volledige gegevens van de woningzoekende werd beschikt. Om de toewijzing van huizen te controleren werd er ook een check voor én na de toewijzing van huizen geïntroduceerd. In het vervolg zou vooraf gecontroleerd worden of de leegstaande woningen ook daadwerkelijk waren aangemeld voor toewijzing. De leegstaande woningen zouden vervolgens ook worden bewaakt en pas worden vrijgegeven, nadat de woningzoekende officieel een woningvergunning had aangevraagd (Groot, 1986: 11). Het inbouwen van controlemomenten en ‘checks’ had echter zijn beperkingen. Teveel checks zouden de flexibiliteit van de betreffende onderdelen ernstig belemmeren, waardoor ook de effectiviteit ernstig aangetast kon worden. Corruptie kon daardoor niet altijd worden uitgesloten in de publieke diensten (Van den Hoff, 1985: 27). Ten derde is een nieuw geautomatiseerd administratief systeem ontworpen. De administratie en verwerking van gegevens over leegstaande woningen en woningzoekenden zou geautomatiseerd gaan verlopen.. Dit zou de controleerbaarheid en de objectiviteit van de administratie verbeteren, waardoor het minder vatbaar zou worden voor corruptie (Groot, 1986: 10,12). De ‘automatisering’ ging gepaard met het aanbrengen van een duidelijk scheiding in bevoegdheden tussen de administratieve organisatie en de niet-administratieve afdelingen. Dit moest ervoor zorgen dat onbevoegde personen geen woningaanvragen of –inschrijvingen meer konden manipuleren. Gedurende de fraudezaak hebben de vijf ambtenaren immers het woningzoekendenbestand gemanipuleerd. Als gevolg is er meer nadruk komen te liggen op de controlerende taak van de administratieve organisatie. Het Bureau Ontruiming werd ontmanteld en de taken van deze afdeling werden verspreid over verschillende andere afdelingen (Groot, 1986: 10). Het Bureau Ontruiming bleek voorheen verantwoordelijk te zijn voor zowel de ontruiming van woningen als ook de verhuur van woningen. Om toekomstige corruptie te voorkomen zijn de taken van het voormalig Bureau Ontruimingen verspreid over uiteenlopende afdelingen. Hierin is een duidelijk scheiding aangebracht tussen de ontruiming van woningen aan de ene kant, en de verhuur van woningen aan de andere kant. Er is zelfs een aparte verantwoordelijkheid in het leven gebracht voor de zogenoemde ‘noodontruimingen’. In het verslag van genomen maatregelen komt naar voren dat er in de organisatie ROVU een algemeen gebrek was aan nauwkeurigheid, controleerbaarheid en duidelijkheid in regels en voorschriften met betrekking tot huisvesting en herhuisvesting. De herhuisvestingen werden vervolgens geplaatst onder de verantwoordelijkheid van het Departement Herhuisvesting, wat een effectievere monitoring mogelijk maakte. Tot slot zijn er ook maatregelen getroffen die betrekking hadden op de gehele gemeentelijke dienst ROVU. De anti-corruptiewerkgroep heeft bijvoorbeeld procedures voorgeschreven die helder moesten aangeven welke maatregelen er moesten worden getroffen, wanneer corruptie in de toekomst zou worden vermoed. De klokkenluidersfunctie en de plicht van het melden van corrupt gedrag werden bijvoorbeeld benadrukt. Ook werd de selectie van aannemers objectiever gemaakt, door de keuze te baseren op een ‘puntensysteem’. Zodat er in mindere mate sprake was van een subjectieve selectie van aannemers, wat corruptie zou kunnen uitlokken. Ook werd het belangrijk geacht om aanbestedingen voor onderhoud- en sloopwerk niet
61
meer direct te laten lopen via de ambtenaren van ROVU, maar door een afzonderlijke afdeling met een meer zorgvuldig ontwikkelde aanbestedingsprocedure.
Politiek debat De escalatie van het corruptieschandaal bij de bureau’s Ontruiming en Huisvesting heeft uiteindelijk geleid tot een grootschalige reorganisatie van de gehele dienst ROVU. Te midden hiervan werden de twee afdelingen ook door de politie doorgelicht, om feiten en bewijsmateriaal te achterhalen. Hierdoor werden de normale werkzaamheden onderbroken en werden de beschuldigingen en het onderlinge wantrouwen aangewakkerd (Huberts, 1992: 42). Gedurende de periode dat het politieonderzoek en het externe onderzoek plaatsvonden vereisten de politiek en de media dat er snel en doortastend werd opgetreden. Dit zorgde voor druk van buitenaf. De huisvestingsfraude heeft samen met andere incidenten uit die periode, geleid tot een Tweede Kamer vergadering op 28 augustus 1985. In de vergadering werd onder andere de herziening van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering besproken. Artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering reguleert de plicht van het klokkenluiden wanneer wangedrag zich voordoet in overheidsdepartementen. In de vergadering stond een argument van het CDA centraal. Een CDA-lid stelde aan de orde dat “de klokkenluidersplicht tot op heden alleen de melding van ernstige strafbare feiten aan het Openbaar Ministerie reguleert, en geen integriteitsschendingen”. Het artikel 162 zou volgens het CDA-lid gewijzigd kunnen worden zodat de klokkenluidersplicht ook de melding van integriteitsschendingen zou omvatten. De vergadering richtte zich verder ook op de speciale rechtspositie van de ambtenarij; het belang van het behouden van integriteit in het openbaar bestuur; de implicaties en functies van de klokkenluidersplicht; en de discussie of semipublieke overheidsinstanties zoals ziekenhuizen, ook moeten vallen onder klokkenluidersplicht (Tweede Kamer Vergadering, 28-08-1985).
Vervolging Het politieonderzoek concludeerde uiteindelijk dat de vijf ambtenaren, van het Bureau Ontruiming en het gemeentelijk Huisvestingsbureau van de dienst ROVU, in staat werden gesteld om te frauderen door een gebrek aan duidelijke en heldere regels en een rommelige werkomgeving. Eén van de gemeenteraadsleden van Utrecht sprak zich uit over de fraudezaak. Het gemeenteraadslid zei dat de ambtenaren zich in een rommelige en slechte werkomgeving bevonden en dat het aannemen van steekpenningen daardoor treurig was, maar begrijpelijk (Reformatorisch Dagblad, 07-12-1985: 9). De politie kon met behulp van getuigschriften tientallen gevallen van omkoping en fraude hard maken die hadden plaatsgevonden over meerdere jaren. De rechtbank ging over tot het vervolgen van vijf ambtenaren van de dienst ROVU en zeven particulieren. De particulieren bestonden uit een loonwerker die in dienst was van ROVU en zes andere particulieren. Waarschijnlijk waren dit tussenpersonen, die medeplichtig waren aan de fraude. De mensen die smeergeld betaalden voor een snellere huisvesting zijn niet vervolgd. Een medewerker van de woningdienst licht toe dat “als we die mensen uit hun nieuwe huis zouden
62
zetten, we toch verplicht zijn om te zorgen dat ze weer een dak boven hun hoofd krijgen”( Het Vrije Volk, 13-06-1984: 3). In een zitting van de rechtbank werd duidelijk dat de ambtenaren een snelle en goedkope huisvesting aanboden in woningen die ontruimd waren en leegstonden. In de zitting kwam naar voren dat er onduidelijkheid bestond over de status van deze leegstaande woningen. Sommige woningen waren in feite bestemd voor de sloop en slechts bedoeld voor tijdelijke huisvesting, andere huizen stonden al geruime tijd leeg. De regels voor deze leegstaande huizen waren voor meer dan één uitleg vatbaar en dus ambigu (Reformatorisch Dagblad, 7-12-1985: 9). Dit was voor de advocaten van alle verdachten de aanleiding om vrijspraak te vragen voor hun cliënten, omdat een sluitende bewijsvoering volgens de advocaten door de “wanorde” niet meer mogelijk zou zijn. Volgens de advocaten zou het ook heel goed kunnen dat er meer dan vijf ambtenaren bij de huisvestingsfraude zijn betrokken en smeergeld hebben aangenomen. Het vervolgen van alleen deze vijf ambtenaren zou volgens de advocaten daarom niet juist zijn. Officier van Justitie Bergkotte ondersteunde de beargumentatie van de advocaat niet. Bergkotte stelt dat het gaat om de motieven en de intenties van de betrokken ambtenaren en niet om de ‘techniek van de regelingen’. De bedoelingen van de ambtenaren waren volgens Bergkotte duidelijk: “het geld werd niet gegeven omdat de omkopers de ambtenaren een warm hart toedroegen, maar om sneller een huis te krijgen” (Reformatorisch Dagblad, 07-12-1985: 9) Uiteindelijk werden niet alle vijf ambtenaren veroordeeld tot een straf. Ed A. van het Bureau Ontruiming en Lex T. van het gemeentelijk Huisvestingsbureau werden veroordeeld voor het aannemen van steekpenningen, in op zijn minst vijf gevallen. G.A. van het Bureau Ontruiming werd veroordeeld voor het aannemen van steekpenningen, in op zijn minst negen gevallen. Eén van hen bekende dat hij in tiengevallen steekpenningen heeft aangenomen. Per huisvesting was een bedrag van 2000 tot 5000 gulden betrokken. Volgens één van de verdachten, die was vrijgelaten, waren er in meer dan honderd gevallen steekpenningen aangenomen en zouden hier tonnen aan smeergeld bij betrokken zijn geweest. De vierde ambtenaar van het gemeentelijk Huisvestingsbureau werd niet veroordeeld, maar werd vrijgesproken vanwege onvoldoende sluitend bewijsmateriaal (Reformatorisch Dagblad, 18-02-1985: 5). Na een slepend en lang proces leidde de vervolging tot de herplaatsing van een ambtenaar, en tot het strafontslag van twee ambtenaren van de bureau’s Ontruiming en Huisvesting. De vijfde ambtenaar ontsnapte aan een strafontslag door niet te bekennen en om alle maatregelen te treffen om de vervolging te rekken. De vervolging duurde hierdoor tot en met het jaar 1990. Omdat het vervolgens nog jaren in beslag zou nemen om alle gerechtelijke procedures te voltooien, besloot de gemeente van Utrecht tot afwikkeling van de rechtzaak. Als gevolg hiervan werd de vijfde ambtenaar uitgekocht voor een totaal van 250.000 gulden. De Volkskrant (15-11-1990) reageerde hierop met de krantenkop: “Gemeente Utrecht koopt corrupte ambtenaar uit”.
63
5.3 Analyse De publieke waarden die naar voren komen in de casus worden bondig uiteengezet en besproken. Vervolgens wordt onderzocht welke theoretische elementen van de mechanismen van waardeverandering er zijn aan te treffen in de casussen. Wanneer de theoretische processen van waardeverandering zijn aangetroffen in de casussen, kan er vervolgens gekeken worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Tot slot is het interessant om kort stil te staan bij hoe de relaties tussen de publieke waarden precies zijn veranderd. Dit wordt nagegaan aan de hand van vijf typen van waardeveranderingen.
5.3.1 Publieke waarden Overzicht Aan de hand van de vier bronnen van publieke waarden zijn de ‘dragers van waarden’ en de
publieke waarden die zij uiten vastgesteld. In de casus van de huisvestingsfraude komen verschillende publieke waarden naar voren. De publieke waarden die besproken worden, zijn met name gerelateerd aan de organisationele aspecten van de publieke organisatie, namelijk: een goede werkomgeving; duidelijkheid en helderheid met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden, regels, voorschriften en procedures; en nauwkeurigheid en zorgvuldigheid in de uitvoering van deze voorgenoemde zaken. Ook worden publieke waarden besproken die gerelateerd zijn aan het gedrag van de publieke medewerkers, namelijk: neutraliteit (in plaats van conflicterende belangen); integriteit (het handelen op basis van morele standaarden); ethisch bewustzijn (het handelen op basis van de juiste motieven en intenties) en plichtsgevoel (‘zorgen dat mensen een dak boven hun hoofd krijgen’). De publieke waarden die worden besproken zijn met name gerelateerd aan de publieke organisatie en de publieke medewerkers en hebben minder betrekking op de omgeving van de publieke organisaties, zoals de samenleving, de burger of de politiek. Bespreking en vergelijking van publieke waarden De belangrijkste wisselwerking vindt plaats tussen actoren die zich uiten over de organisatorische tekortkomingen en actoren die zich uiten over bepaalde publieke waarden die zij van belang achten om te bevorderen. Verschillende actoren die zijn te scharen onder de best-opinion uiten zich over ‘gebreken’ in de organisatie, waardoor fraude in de hand zou zijn gewerkt. Zo concludeert het gerechtelijk onderzoek dat de fraude in de hand werd gewerkt door een gebrek aan duidelijkheid en helderheid in regels en een rommelige werkomgeving (gebrek aan een goede werkomgeving). Meer specifiek komt er naar voren dat er een gebrek was aan eenduidigheid in de regels die betrekking hadden op leegstaande woningen. In het maatschappelijke debat komt de nadruk hierdoor te liggen op de gebreken in de organisatie en minder op de slechte handelingen van de vijf ambtenaren. Het accent komt hiermee te liggen op de fraude en niet zozeer op de omkoping – terwijl beiden hebben plaatsgevonden. Door de nadruk op de organisatorische tekortkomingen ontstaat er een
64
bepaalde sympathie of solidariteit voor de vijf ambtenaren. Een gemeenteraadslid vermeldde namelijk “dat de werksituatie bij de betrokken diensten zó slecht was, dat het aannemen van smeergeld triest was, maar wel begrijpelijk” (Reformatorisch Dagblad, 7-12-1985: 9). Vervolgens ontstaat er ook een roep voor rechtvaardigheid, door de advocaten van de vijf ambtenaren. De advocaten noemen de publieke diensten wanordelijk (gebrek aan ordelijkheid) en spreken uit dat het niet rechtvaardig zal zijn om alleen deze vijf ambtenaren te vervolgen, wanneer er meer ambtenaren in de fraudezaak betrokken kunnen zijn. De officier van justitie brengt echter een ander accent aan. In plaats van de nadruk op een slechte werkomgeving vindt deze actor juist de intenties en motieven (ethisch bewustzijn) van de vijf ambtenaren leidinggevend. Het gaat volgens hem over de juistheid van de bedoelingen (integriteit) van de vijf ambtenaren en niet om het gebrek aan regels. De huisvestingsfraude leidt uiteindelijk ook tot een politieke vergadering, waarin het belangrijk wordt gevonden om de integriteit van het openbaar bestuur te handhaven (Tweede Kamer vergadering, 28-08-1985: 6291). Verschillende actoren die zijn te scharen onder de shopfloor brengen als gevolg van de huisvestingsfraude verschillende structurele aanpassingen aan in de organisatie. Verschillende publieke waarden worden hierdoor bevorderd. Hier wordt verder op ingegaan bij de analyse van het teleologisch verandermechanisme. Meer impliciet is er ook een spanning op te merken tussen de publieke waarden geheimhouding – openheid of geslotenheid – openheid. De fraude kwam immers tot stand in een afgesloten omgeving en kon gedurende meerdere jaren en in tientallen gevallen onopgemerkt plaatsvinden in de organisatie. In de organisatie lijkt daarom ook aandacht te worden besteed aan de publieke waarden transparantie, openheid en ook objectiviteit.
5.3.2 Processen van waardeverandering Omdat de verandermechanismen in feite ‘maatstaven’ zijn, wordt gekeken in hoeverre (laagmidden-hoog) de theoretische elementen aanwezig zijn in de casus. Per verandermechanisme wordt dit eerst schematisch weergeven, vervolgens wordt per verandermechanisme het schema verder toegelicht. Nadat er is vastgesteld welke theoretische elementen naar voren komen in de casus, kan er onderzocht onderzocht worden in hoeverre zij hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Autonome processen van waardeverandering Publieke waardeverandering op basis van een levenscyclus:
laag
- Parallele ontwikkeling aan de levenscyclus van een bestuursvorm
X
- Parallele ontwikkeling aan de levensfases van een organisatie
X
- Autonome ontwikkeling, los van bestuursvorm en organisatie
X
65
midden hoog
Publieke waardeverandering op basis van de eigenschappen van een waarde:
laag
- Vergroting van het toepassingsgebied (absorberen van aangrenzende waarden)
X
- Pendulumdynamiek (verschuiving tussen een brede en een smalle definitie)
X
- Verfijning (toename van regels en interpretaties binnen dezelfde kernwaarde) - Turbulentie (verschillende interpretaties, belangen en politieke sensitiviteit)
midden hoog
X X
Volgens het waarde-intern verandermechanisme kunnen publieke waarden zich mogelijk parallel ontwikkelen aan de levensfases van een bestuursvorm. In de casus ontwikkelt de bestuursvorm ‘hiërarchie’ zich echter niet naar een ‘volgende levensfase’. De hiërarchie blijft in deze casus voortbestaan, ook al neemt het enthousiasme van deze bestuursvorm wel af. Nadat de taken die gevoelig zijn voor corruptie waren geïnventariseerd, is het namelijk serieus overwogen om deze taken te beëindigen of te privatiseren (Huberts, 1992: 42). Het opbloeien of afsterven van een bestuursvorm is echter niet zichtbaar, doordat de privatisering niet is doorgezet. Volgens het waarde-intern verandermechanisme valt er op het niveau van de organisaties mogelijk een volgorde van waarden waar te nemen, wanneer verschillende levensfases worden doorlopen. Bij het Bureau Ontruiming en het Huisvestingsbureau zijn echter geen beginfases en latere levensfases te onderscheiden of waar te nemen. De publieke waarden in deze casus worden niet geïntroduceerd, omdat zij van belang zijn bij een bepaalde levensfase. In plaats hiervan worden zij geïntroduceerd omdat er een algeheel gebrek was aan bepaalde publieke waarden in de organisatie. Los van de ‘bestuursvorm’ en ‘organisatie’, kan een waarde mogelijk ook een autonoom veranderpatroon volgen. In de casus valt enkel het aspect van verfijning van waarden terug te zien. De regels en interpretaties nemen namelijk toe, op het vlak van de waarden verantwoordelijkheid en controleerbaarheid. Hier is echter geen vaste ontwikkeling aan op te merken, die plaatsvindt over een langere tijdsperiode. Hieruit valt op te maken, dat autonome processen van waardeverandering niet nadrukkelijk naar voren komen in de casus. Dit kan mogelijk komen door de korte tijdspanne van de huisvestingsfraude, die duurde van 1984 tot 1986. Mogelijk is er een langere tijdspanne nodig om een complete levenscyclus of autonome veranderpatronen waar te nemen. Publieke waarden lijken in de casus niet zelfstandig te veranderen. In plaats hiervan hebben belangen en actoren een meer leidende rol in een mogelijke waardeverandering. In de casus komen namelijk verschillende actoren naar voren die aandacht besteden aan de huisvestingsfraude. Dit maakt het interessant om te bestuderen welke elementen van het conflicterende verandermechanisme naar voren komen.
66
Conflicterende processen van waardeverandering Volgens het conflicterende verandermechanisme kan waardeverandering plaatsvinden wanneer conflictoplossingen worden toegepast op botsende waarden of botsende dragers van waarden. Eerst wordt er gekeken welke waardeconflicten impliciet of expliciet naar voren komen in de casus. Vervolgens wordt er nagegaan welke conflictoplossingen er zijn toegepast door publieke organisaties. De waardeconflicten die naar voren komen in de casus, doen zich met name voor binnen de publieke organisatie. Zoals eerder beschreven valt er in de casus ten eerste een spanning op te merken tussen de publieke waarden geheimhouding en openheid. Deze publieke waarden zijn tegenovergestelden van elkaar en kunnen mogelijk botsen. In de casus wordt er echter geen specifiek belang gehecht aan geheimhouding of geslotenheid, terwijl er wel belang wordt gehecht aan meer openheid en transparantie. Er lijkt dus geen sprake te zijn van een expliciet conflict tussen deze waarden. Ten tweede lijkt de publieke waarde verantwoording op gespannen voet te staan met effectiviteit en flexibiliteit. Als gevolg van de fraude werden er meer controle-instrumenten en checks ingericht. Van den Hoff (1985: 27) licht echter toe dat het inrichten van teveel checks de flexibiliteit van de diensten ernstig zou kunnen belemmeren, waardoor ook de effectiviteit ernstig aangetast zou kunnen worden. Dit is een expliciet waardeconflict, omdat aan beide publieke waarden belang wordt gehecht en er een waarde-overweging plaatsvindt. Echter, in dit waardeconflict zijn er geen actoren aan te treffen die in deze discussie tegenover elkaar staan en botsen. Tot slot komt het conflict tussen de waarden corruptie en integriteit in de casus naar voren. Dit is een expliciet waardeconflict, immers de waarden zijn elkaars tegenovergestelden. In principe conflicteren de vijf ambtenaren – die belang hechtten aan corruptie – met de waarden die de officier van justitie en de politiek uiten. De officier van justitie vindt het namelijk belangrijk dat publieke medewerkers handelen op basis van de juiste intenties en motieven (ethisch bewustzijn, morele standaarden)). En de politiek vindt het belangrijk dat de integriteit van het openbaar bestuur wordt gehandhaafd (Tweede Kamer vergadering, 28-08-1985: 6291). De casus geeft verder geen inzicht in de beweegredenen van de vijf ambtenaren om te frauderen, waardoor hier geen publieke waarden uit kunnen worden opgemaakt. In de casus is er geen sprake van een conflict tussen actoren (dragers van waarden). De actoren in de casus zijn grotendeels in overeenstemming over wat er fout is gegaan en wat belangrijk is om te verbeteren. De actoren, die vallen te scharen onder de best-opinion en shopfloor, richten zich beiden op de organisatorische tekortkomingen en vinden het van belang dat deze worden aangepakt. Nu enkele impliciete en expliciete waardeconflicten zijn vastgesteld, wordt onderzocht welke ‘conflictoplossingen’ in de casus naar voren komen. Botsende waarden kunnen wijzen op conflicten in het organisatieontwerp, waardoor soms structurele aanpassingen vereist zijn (Jorgensen & Vrangbaek, 2011: 490).
67
Publieke waardeverandering door middel van conflictoplossingen:
laag
midden hoog
- Waarde hiërarchie (prioritering aanbrengen tussen conflicterende waarden)
X
- Ontwikkelen van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren
X
- Het voortbestaan van conflicterende waarden door gedeeltelijke ontkoppeling
X
- Het voortbestaan van conflicterende waarden door een totale scheiding
X
Ten eerste, kan een waardeconflict opgelost worden door het inrichten van een hiërarchie tussen botsende waarden. In de casus is sprake van een waarde-overweging tussen, aan de ene kant de waarde verantwoording en aan de andere kant de waarden effectiviteit en flexibiliteit. Van den Hoff (1985: 27) licht toe dat er niet teveel verantwoordingsinstrumenten moeten worden ingericht, omdat dit ten koste kan gaan van de effectiviteit en de flexibiliteit van de publieke diensten. In deze waarde-overweging wordt een zekere prioriteit gegeven aan de laatstgenoemde waarden. In de casus is er verder geen sprake van een uitgebreide waarde-hiërarchie, waarin meerdere waarden bewust in een bepaalde volgorde worden afgehandeld. Ten tweede, kan de capaciteit ontwikkelt worden om waardeconflicten te confronteren. In de casus komen enkele aspecten hiervan naar voren. In de casus worden namelijk processen van dialoog, overleg en overweging ingericht om corruptie bespreekbaar te maken in de organisatie. Het werd in de casus noodzakelijk gevonden om corruptie van zijn taboe’s te ontdoen, en om een open en zakelijke bespreking van corruptie mogelijk te maken. In de casus is er echter geen sprake van het faciliteren van een ‘dialoog’ of een‘gesprek’ tussen botsende dragers van waarden, om waarden van interpretatie te doen veranderen. Tot slot, is er in de casus geen sprake van een gedeeltelijke ontkoppeling of een totale scheiding tussen de conflicterende waarden. De conflicterende waarden die zijn vastgesteld (geheimhouding–openheid; verantwoording–effectiviteit en flexibiliteit; corruptie–integriteit), worden niet gescheiden gehouden in de dagelijkse praktijk of gebalanceerd na verloop van tijd. Ook worden de betreffende publieke diensten niet opgedeeld in nieuwe organisaties, die elk een verschillende set harmonieuze waarden beschermen of bevorderen. Wel valt er een aspect van een ‘scheiding tussen waarden’ terug te zien in de casus. Het Bureau Ontruiming werd namelijk ontmanteld en de taken van deze afdeling werden verspreid over verschillende andere afdelingen (Groot, 1986: 10). Het Bureau Ontruiming was voorheen verantwoordelijk voor de ontruiming én de verhuur van woningen. De taken konden niet meer binnen dezelfde afdeling blijven voortbestaan, omdat zij vatbaar waren voor corruptie. Hieruit valt op te maken, dat processen van conflict en conflictoplossing in de casus niet nadrukkelijk leiden tot waardeverandering. In plaats hiervan hebben intenties en doelbewuste aanpassingen in de organisatiestructuur een meer leidende rol in een mogelijke waardeverandering. In de casus zijn er namelijk veel maatregelen genomen. Dit maakt het
68
interessant om te bestuderen welke elementen van het teleologisch verandermechanisme naar voren komen. Doelbewuste processen van waardeverandering Publieke waardeverandering door doelbewuste keuzes in de organisatiestructuur
laag
- Oppervlakkige aanpassingen in de organisatie (bv missie, website, social media)
X
midden hoog
- Structurele aanpassingen in de organisatie (bv instrumenten, technologieën) - De doelbewuste selectie van een bestuursvorm (markt, hiërarchie, clan, netwerk)
X X
Waardeverandering kan volgens het teleologische verandermechanisme plaatsvinden, wanneer een publiek manager een bepaalde waarde prefereert en een doelbewuste en rationele verandering in de organisatiestructuur maakt, om deze waarde te bereiken. Ten eerste wordt gekeken of er publieke managers naar voren komen in de casus. Vervolgens wordt er nagegaan welke strategieën van doelbewuste waardeverandering zij toepassen. Wanneer een strategie is vastgesteld kan nagegaan worden in hoeverre deze heeft bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. In de casus komen ‘publieke managers’ naar voren die verschillende structurele aanpassingen aanbrengen in het Bureau Ontruiming, het Huisvestingsbureau en ook voor de gehele gemeentelijke dienst ROVU. In de casus bevinden Van den Hoff en De Groot – van het Instituut van Bestuurswetenschappen – zich in de rol van de ‘publieke managers’. Samen met anderen vormden zij een ‘anti-corruptiewerkgroep’ die verscheidene maatregelen hebben ontworpen en geïmplementeerd, om corruptie in de toekomst te voorkomen en te beheersen. In de casus word er door de publieke managers op een rationele manier omgegaan met het ‘verschijnsel’ van corruptie. Dit sluit aan bij het teleologisch verandermechanisme. Er wordt namelijk rationeel en doelbewust voor bepaalde noodzakelijke aanpassingen besloten in de publieke diensten. Ten eerste kunnen publieke managers, volgens het teleologisch verandermechansime, doelbewust waarden veranderen door ‘oppervlakkige’ aanpassingen te maken in de organisatie, zoals het formuleren van een nieuwe missie of het inzetten van een nieuwe website of social media. In de casus komen geen ‘oppervlakkige’ aanpassingen naar voren. De publieke managers hebben zich waarschijnlijk niet gericht op het formuleren van een nieuwe missie, omdat er meer ‘ingrijpende’ aanpassingen nodig waren, om corruptie in de toekomst te beheersen en te voorkomen. Ten tweede kunnen publieke managers doelbewust waarden veranderen door meer ‘ingrijpende’ aanpassingen te maken, die betrekking hebben op het ontwerp of de structuur van de organisatie. Ingrijpende aanpassingen zijn bijvoorbeeld de introductie van maatregels, of managementinstrumenten; de toepassing van nieuwe technologieën of het uitvinden van nieuwe organisatiestructuren. Deze strategie valt terug te zien in de casus.
69
Zoals eerder beschreven vindt er een belangrijke wisselwerking plaats tussen actoren die vallen te scharen onder de ‘best-opinion’ en de ‘shopfloor’. De best-opinion uit zich over het gebrek aan eenduidigheid en duidelijkheid in regels en een rommelige werkomgeving (gebrek aan een goede werkomgeving). Ook worden de publieke waarden neutraliteit; integriteit; ethisch bewustzijn en plichtsgevoel van belang geacht. Op de 'werkvloer’ ontstaat de bereidheid om maatregelen te nemen om de organisatorische tekortkomingen aan te pakken. Hierin komen publieke waarden naar voren. Het “verslag van genomen maatregelen naar aanleiding van de huisvestingsfraude” (Groot, 1986) is in dit geval een duidelijke bron van publieke waarde. In het verslag wordt zorg gedragen voor de toekomst van het bureau Ontruiming en het Huisvestingsbureau, maar ook voor de gehele dienst ROVU. Hier is impliciet de publieke waarde duurzaamheid op te merken. Het gaat echter meer specifiek over het verkrijgen van stabiliteit en continuïteit in de publieke diensten. Het fraudeschandaal heeft immers de normale werkzaamheden onderbroken, en het gevoel is ontstaan dat er in de toekomst niet meer op dezelfde wijze gewerkt kan worden. De genomen maatregelen bevorderen de publieke waarden van een goede werkomgeving en ordelijkheid. De structurele aanpassingen die de publieke managers nemen zijn gerelateerd aan het verkrijgen van de waarden: duidelijkheid en helderheid met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden, regels, voorschriften en procedures. En vervolgens nauwkeurigheid, zorgvuldigheid en volledigheid in de uitvoering van deze voorgenoemde zaken. Deze waarden lijken te maken hebben met het verkrijgen van een stabiel overheidsapparaat (regime stability). Door heldere en duidelijke regels te ontwerpen en hier in de uitvoering nauwkeurig mee om te gaan, wordt er mogelijk voor gezorgd dat de uitvoerende verantwoordelijkheden van de publieke medewerkers niet meer worden misbruikt. Ook de publieke waarden verantwoording, verantwoordelijkheid en controleerbaarheid worden bevorderd. Deze komen in de casus naar voren in de scheiding van bevoegdheden, de verduidelijking van verantwoordelijkheden en het ontwerpen van controle- en evaluatieinstrumenten. Er is bijvoorbeeld een nieuw administratief systeem ontworpen, waardoor de verwerking en distributie van gegevens grotendeels automatisch zou gaan plaatsvinden. De administratieve organisatie kreeg vervolgens als enige de bevoegdheid om wijzigingen aan te brengen in het administratieve systeem. Hierdoor werd de controlerende taak van de administratieve organisatie benadrukt. De objectiviteit van de selectie van aannemers is bewust bevorderd, door aannemers in het vervolg te selecteren op basis van een puntensysteem. En de effectiviteit van aanbestedingen is bevorderd, door dit over te laten aan een andere afdeling met een meer zorgvuldig ontwikkelde aanbestedingsprocedure. Met de uitbreiding van deze maatregelen, procedures en voorschriften heeft er in feite een proces van ‘bureaucratisering’ plaatsgevonden. Hieruit valt op te maken, dat doelbewuste processen van waardeverandering nadrukkelijk naar voren komen in de casus. Tot slot zijn waarden ook doelbewust te bevorderen door de selectie van bestuursvormen. Dit aspect valt deels terug te zien in de casus. In plaats van een selectie, vindt er in de casus echter slechts een overweging plaats tussen bestuursvormen. Nadat de corruptiegevoelige taken waren geïnventariseerd, werd het door de publieke managers namelijk overwogen om deze taken te
70
beëindigen of te privatiseren (Huberts, 1992: 42). Ook werd er voorgesteld om het gemeentelijk Huisvestingsbureau in zijn geheel te privatiseren (Groot, 1986: III). De selectie van een nieuwe bestuursvorm heeft echter niet plaatsgevonden, doordat de privatisering niet is doorgezet.
5.3.3 Typen van waardeverandering In de casus zijn met name processen van doelbewuste waardeverandering en enkele processen van conflict en conflictoplossing naar voren gekomen. Ter afsluiting, is het interessant om na te gaan welk type van waardeverandering mogelijk heeft plaatsgevonden. Nieuwe waarden worden in de casus met een hoge snelheid geïntroduceerd en de ‘scope’ van de waardeveranderingen is groot. In de casus hebben nieuwe waarden zich namelijk in een korte periode verspreid naar veel afdelingen van de dienst ROVU. Dit heeft overeenkomsten met waardeveranderingen die tot stand komen door het in- en uit de mode raken van bepaalde managementstijlen of managementinstrumenten. Het type waardeverandering dat plaatsvindt in de casus valt daarom te vergelijken met de kern-periferie. Volgens de kern-periferie veranderen de kernwaarden van een organisatie niet snel. Volgens de kern-periferie zorgt de introductie van nieuwe waarden enkel voor ‘oppervlakkige’ veranderingen in de buitenste lagen van de organisatie. De kernwaarden van een organisatie veranderen niet snel en blijven grotendeels onveranderd door de introductie van nieuwe waarden. De waardeverandering in de casus komt niet volledig overeen met die van de kernperiferie. In plaats van een managementtrend is er in de casus sprake van structurele aanpassingen die gemaakt zijn voor de toekomst van de organisatie. De structurele aanpassingen werden in het belang geacht voor de stabiliteit, de continuïteit en de toekomst van de organisatie. Wat aangeeft dat het geen ‘oppervlakkige’ waardeverandering betreft, maar een verandering van waarden die meer ‘diepgeworteld’ zijn en meer aan de ‘kern’ liggen van de organisatie. Waarden die in- en uit de mode raken dringen volgens de kern-periferie maar beperkt door tot de kern van de organisatie. In de casus dringen de waarden wel enigszins door tot een ‘diepere laag’ van de organisatie. De waarden worden namelijk ‘geïnstitutionaliseerd’ en worden vastgelegd in de structuur en in de maatregelen van de organisatie.
71
6 Conclusie en reflectie 6.1 Inleiding De onderzoeksvraag die in Hoofdstuk 1 Introductie werd geformuleerd luidt als volgt: ‘In hoeverre (van laag naar hoog op een maatstaf) kunnen de verandermechanismen verklaren hoe en waarom processen van publieke waardeverandering plaatsvinden?’ In §6.2 zullen de bevinden van het empirisch onderzoek gebruikt worden om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. Per verandermechanisme wordt besproken in hoeverre zij publieke waardeverandering hebben kunnen verklaren. Vervolgens worden de zwakke en sterke punten van de verandermechanismen uiteen gezet die naar voren zijn gekomen in de empirische toetsing. In §6.3 vindt er een reflectie plaats op de toegepaste onderzoeksmethoden en de gebruikte theorieën van Jorgensen & Vrangbaek. Ook vindt er een reflectie plaats op de relevantie en het nut van het inzicht dat verkregen is in publieke waardeverandering. Tot slot worden de vragen besproken die nog onbeantwoord zijn gebleven en interessant zijn voor vervolgonderzoek.
6.2 Conclusies De verschillende elementen van de drie verandermechanismen van Jorgensen & Vrangbaek wekken de indruk dat zij allen kunnen leiden tot een verandering van publieke waarden. In de uiteenzetting van de verandermechanismen in het theoretisch kader, is al naar voren gekomen dat niet alle elementen lijken bij te dragen aan het veranderen van publieke waarden. De empirische toetsing heeft hier meer inzicht in gegeven. Het teleologisch verandermechanisme heeft in hoge mate een verklaring kunnen bieden voor hoe en waarom publieke waarden veranderen In zowel de Loodsenaffaire als de Huisvestingsfraude heeft het teleologisch verandermechanisme een valide verklaring kunnen bieden voor het veranderen van publieke waarden. Het teleologisch verandermechanisme bevat duidelijke elementen die ook nadrukkelijk zijn teruggekomen in de casussen. Als gevolg van het corruptieschandaal vond er in beide casussen een maatschappelijk debat plaats waarin een bepaald gebrek aan waarden werd geuit. Zo was er in de Huisvestingsfraude met name een gebrek aan controleerbaarheid, verantwoording en (duidelijke) verantwoordelijkheden en was er in de Loodsenaffaire een gebrek aan communicatie en zelfontplooiing van medewerkers. In beide casussen werden er vervolgens maatregelen getroffen
om doelbewust deze organisatorische tekortkomingen te verhelpen en om de benodigde waarden te bevorderen. De introductie van maatregelen en aanpassingen in de structuur van de organisatie zijn in beide casussen gepaard gegaan met de introductie van nieuwe publieke waarden.
72
Het conflicterende verandermechanisme heeft in mindere mate een verklaring kunnen bieden voor hoe en waarom publieke waarden veranderen In beide casussen zijn verschillende aspecten van het conflicterend verandermechanisme naar voren gekomen. Ten eerste is er in beide casussen sprake geweest van een waardeconflict. In de Loodsenaffaire was er sprake van een expliciet waardeconflict tussen marktprincipes en waarden die in het publiek belang werden geacht. Het waardeconflict zorgde voor de noodzaak om structurele aanpassingen te maken in de organisatie van het Loodswezen en heeft daarmee een rol gespeeld in het veranderen van publieke waarden. In de Huisvestingsfraude was er sprake van impliciete waardeconflicten die een minder belangrijke rol hebben gehad in het veranderen van publieke waarden. Verschillende elementen van het conflicterend verandermechanisme zijn teruggekomen in de casussen. Dit zijn : de waardehiërarchie; de ontwikkeling van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren; een scheiding tussen waarden. Uit de empirische toetsing is duidelijk geworden dat deze elementen niet nadrukkelijk hebben geleid tot het veranderen van waarden. In de bespreking van deze elementen, in het theoretische kader, is al naar voren gekomen dat niet alle conflictoplossingen een waardeverandering teweeg lijken te brengen. Zo lijkt bij de ‘ontwikkeling van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren’ een verandering van de conflicterende waarden achterwege te blijven. Dit element is erop gericht om waardespanningen te verduren en de escalatie van waardeconflicten te vermijden, wat niet nadrukkelijk leidt tot waardeverandering. Ook bij de ‘scheiding’ van conflicterende waarden lijken publieke waarden onveranderd voort te blijven bestaan, in afzonderlijke organisaties. In de empirische toetsing komt naar voren dat deze elementen niet hebben bijgedragen aan het veranderen van publieke waarden. Dit, terwijl de elementen wel naar voren kwamen en er wel sprake was van expliciete en impliciete waardeconflicten in beide casussen. Tot slot heeft de waarde-hiërarchie in lage mate bij te hebben gedragen aan het veranderen van publieke waarden in de Huisvestingsfraude. In de casus werd er prioriteit gegeven aan de waarden effectiviteit en flexibiliteit, ten koste van de waarde verantwoording, maar een uitgebreide waarde-hiërarchie is niet aangetroffen. Het waarde-intern verandermechanisme heeft in lage mate een verklaring kunnen bieden voor hoe en waarom publieke waarden veranderen Veel elementen van het waarde-intern verandermechansime zijn niet aangetroffen in de casussen. Zo is er geen parallele ontwikkeling van waarden aan de levenscyclus van bestuursvormen of organisaties aangetroffen. Ook zijn de meeste autonome veranderpatronen niet teruggekomen in de casussen. Twee elementen van het waarde-intern verandermechanisme zijn in lage mate naar voren gekomen in beide casussen. Het afsterven en opbloeien van een bestuursvorm is aangetroffen in de casus van de Loodsenaffaire. Uit de empirische toetsing is echter duidelijk geworden dat waarden niet een zelfstandige ontwikkeling doormaken die parallel loopt aan de levenscyclus van een bestuursvorm. In plaats daarvan zijn de bestuursvormen doelbewust geselecteerd om bepaalde waarden te bevorderen, waardoor er sprake is van het teleologisch verandermechanisme. Het autonome veranderpatroon van de verfijning van een waarde is in lage mate aangetroffen in de casus van de Huisvestingsfraude. De regels en interpretaties zijn namelijk toegenomen op het
73
vlak van de waarden verantwoordelijkheid en controleerbaarheid. Hier is echter geen vaste ontwikkeling aan op te merken, die plaatsvindt over een langere tijdsperiode. Doordat de elementen uit het waarde-intern verandermechanisme nauwelijks zijn aangetroffen in de casussen is het nog onduidelijk hoe en waarom publieke waarden autonoom kunnen veranderen. Zwakke punten van de verandermechanismen - Het waarde-intern verandermechanisme is lastig aan te treffen in de praktijk. Vaak zijn er belangen, actoren en intenties aanwezig in de praktijk en is het lastig om aan te duiden wanneer een autonoom veranderproces zich voordoet. Het kan wellicht helpen om de beschrijving van het waarde-intern verandermechanisme aan te vullen met duidelijkere indicatoren om autonome veranderprocessen beter waar te nemen in de praktijk. - De elementen van het conflicterend verandermechanisme hebben in de empirische toetsing niet allen bijgedragen aan waardeverandering, terwijl er wel sprake was van expliciete en impliciete waardeconflicten. De ontwikkeling van de capaciteit om waardeconflicten te confronteren, de co-existentie met gedeeltelijke ontkoppeling en de scheiding tussen conflicterende waarden hebben in de casussen geen waardeverandering teweeg gebracht. De elementen lijken in eerste instantie weinig bij te dragen aan het veranderen van publieke waarden. Het is nog onvoldoende duidelijk hoe deze elementen een mogelijke waardeverandering teweeg zouden kunnen brengen, in de relaties tussen bestaande waarden. Het was in de casussen bijvoorbeeld lastig om waar te nemen wanneer een waarde van interpretatie verandert. Ook was het lastig om te duiden of de elementen co-existentie met gedeeltelijke ontkoppeling en een scheiding wel voor een waardeverandering hebben gezorgd. Het verklarende vermogen van het conflicterende verandermechanisme zou verbeterd kunnen worden door te verduidelijken hoe de ‘conflictoplossingen’ precies bijdragen aan het veranderen van publieke waarden. Sterke punten van de verandermechanismen - Het teleologisch verandermechanisme geeft duidelijk weer hoe publieke waarden zijn te managen en te creëren op het niveau van de organisatie. Maatregelen en structurele aanpassingen in publieke organisaties zijn duidelijke indicatoren en zijn in de casussen gepaard gegaan met de introductie van nieuwe publieke waarden. - De wijze waarop beide casussen zich ontvouwen komt in grote mate overeen met het conflicterend verandermechanisme. In beide casussen zijn er namelijk expliciete en impliciete waardeconflicten aanwezig die een rol lijken te spelen in het veranderen van publieke waarden. Als gevolg van een waardeconflict ontstond er namelijk een bepaalde dynamiek tussen conflicterende actoren en ontstond er een noodzaak voor verandering. De conflictoplossingen van het conflicterend verandermechanisme zijn echter niet duidelijk aangetroffen in de casussen.
6.3 Reflectie Nu de conclusies uiteen zijn gezet kan er teruggekoppeld worden naar het begin van dit onderzoek. In de loop van het onderzoek zijn namelijk verschillende methodologische keuzes
74
gemaakt. Ook vindt er een reflectie plaats op de relevantie en het nut van het inzicht dat verkregen is in publieke waardeverandering. Reflectie op de toegepaste methoden Om veranderende publieke waarden empirisch te onderzoeken zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Corruptieschandalen zijn gehanteerd als ‘instrument’ om publieke waarden te bestuderen. Een historische onderzoeksbenadering is gehanteerd om informatie op een juiste wijze uit historische bronnen te ontsluiten en om publieke waarden te bestuderen zonder ze uit hun historische context te onttrekken. En vier bronnen van publieke waarden zijn toegepast als methode om publieke waarden te bespreken, te vergelijken en te analyseren. Corruptieschandalen zijn een goed startpunt gebleken om veranderende publieke waarden te bestuderen. Zowel in de Loodsenaffaire als de Huisvestingsfraude ontstond er een maatschappelijk debat na de escalatie van het corruptieschandaal. In beide casussen hebben uiteenlopende actoren en partijen zich geuit over het corruptieschandaal, waarin verschillende publieke waarden naar voren kwamen. Historisch onderzoek heeft met name geholpen om de publieke waarden te interpreteren en de specifieke betekenis niet te onttrekken van de context en de argumenten waarin zij werden genoemd. Met behulp van de vier bronnen van publieke waarden is het vervolgens mogelijk geworden om verschillende ‘dragers van waarden’ te onderscheiden. Dit bracht contrast aan tussen de actoren en de waarden die zij uiten. Hierdoor werd een opsomming van publieke waarden voorkomen en werd het mogelijk om de publieke waarden inhoudelijk te bespreken en te analyseren. Reflectie op de gebruikte theorieën Gedurende het onderzoek is duidelijk geworden dat publieke waardeverandering een complex verschijnsel is om te duiden en te verklaren. De drie verandermechanismen zijn in feite ‘maatstaven’ en hebben het mogelijk gemaakt om processen van waardeverandering in de praktijk te vergelijken en te analyseren. De drie verandermechanismen variëren namelijk van een meer autonome waardeverandering (waarde-intern verandermechanisme), tot een waardeverandering die vooral plaatsvindt via conflict (conflicterend verandermechanisme), tot een meer doelbewuste waardeverandering (teleologisch verandermechanisme). De verandermechanismen verschillen fundamenteel in hun verklaring voor waardeverandering, maar sluiten elkaar niet totaal uit. Het feit dat de verandermechanismen fundamenteel verschillen en tegelijkertijd elkaar niet uistluiten heeft voor- en nadelen gehad in de empirische toetsing. Het fundamentele verschil tussen autonome, conflicterende en doelbewuste mechanismen van waardeverandering maakte het mogelijk om veranderprocessen te herkennen in de casussen. Het feit dat de verandermechanismen elkaar overlappen, maakte het in sommige gevallen lastig om een veranderproces te duiden en te verklaren. Bij het privatiseren van het Loodswezen in de Loodsenaffaire, valt bijvoorbeeld een duidelijke scheiding waar te nemen tussen botsende waarden. In 1988 werd doelbewust de bestuursvorm ‘markt’ geselecteerd om het conflict op te lossen tussen marktprincipes en ‘publieke’ waarden. Het teleologisch en conflicterend
75
verandermechanisme overlappen elkaar in dit geval. Waarden worden namelijk gescheiden door de selectie van een bestuursvorm. Reflectie op maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Gedurende het onderzoek is er meer inzicht verkregen in de complexe processen van publieke waardeverandering. Het is duidelijk geworden dat publieke waarden doelbewust zijn te veranderen en zijn te managen en te creëren op het niveau van de organisatie. Ook is het duidelijk geworden dat publieke waardeveranderingen teweeg kunnen worden gebracht door waardeconflicten. Met name het teleologisch verandermechanisme is door de empirische toetsing ondersteund. Dit is wetenschappelijk relevant, doordat hiermee meer inzicht is verkregen in hoe en waarom publieke waarden veranderen. Hoewel publieke waardeverandering nog steeds een complex en ontastbaar fenomeen is, is er meer inzicht verkregen in de mechanismen die een rol spelen in het veranderen van publieke waarden. Het feit dat publieke waarden in de casussen zijn te managen en te creëren op het niveau van de organisatie is relevant voor publieke managers in de overheid. Dit, omdat in de dagelijkse praktijk van het openbaar bestuur constant waarde-overwegingen plaatsvinden en keuzes worden gemaakt tussen publieke waarden. Organisatorische tekortkomingen en een gebrek aan publieke waarden in de organisatie kunnen worden verholpen door nieuwe waarden te introduceren. Publieke waardeveranderingen hebben een belangrijke rol in het openbaar bestuur, doordat de interne organisatie en ‘het functioneren’ van publieke organisaties doelbewust kunnen worden aangepast aan de waarden die van belang worden geacht.
6.4 Vragen voor vervolgonderzoek Hoe en waarom kunnen publieke waarden zelfstandig veranderen in publieke organisaties? In de twee casussen boden met namen het conflicterende en het teleologische verandermechanisme een verklaring voor veranderende publieke waarden. Autonome processen van waardeverandering zijn slechts in lage mate naar voren gekomen in het empirisch onderzoek. Doordat de verschillende theoretische elementen van het waarde-intern verandermechanisme weinig naar voren zijn gekomen is het nog onduidelijk gebleven of publieke waarden zelfstandig kunnen veranderen na verloop van tijd. Dat het waarde-intern verandermechanisme weinig naar voren is gekomen, kan wellicht komen doordat de verandermechanismen zijn onderzocht aan de hand van corruptieschandalen. Het is gebleken dat actoren, belangen, conflicten en intenties een nadrukkelijke rol hebben gespeeld in de nasleep van een corruptieschandaal. Hoe blijvend en hoe diep zijn waardeveranderingen die doelbewust teweeg zijn gebracht? In de empirische toetsing is duidelijk geworden dat waarden doelbewust geïntroduceerd kunnen worden door middel van maatregelen en structurele aanpassingen in de organisatie. Meer inzicht is nodig in hoe blijvend en hoe diep doelbewuste waardeveranderingen zijn. Het is bijvoorbeeld nog onduidelijk of ook de diepe kernwaarden van een publieke organisatie doelbewust kunnen veranderen, of dat alleen oppervlakkige waardeveranderingen bereikt kunnen worden.
76
Literatuur De literatuurlijst is opgedeeld in drie delen om de literatuurverwijzingen in het empirisch onderzoek gescheiden te houden van de literatuurverwijzingen in de onderzoeksopzet.
Huisvestingsfraude De Waarheid. (14-06-1984). Ambtenaar van corruptie verdacht. De Waarheid. (18-06-1984). Ambtenaar van corruptie verdacht. Groot, de R. Instituut voor Bestuurswetenschappen (1986). Secretarie Gemeente Utrecht 1970 – 1989. De preventie en effect-beheersing van laakbaar gedrag. Een verslag van genomen maatregelen naar aanleiding van de “huisvestingsfraude”. Het Utrechts Archief. Inventarisnummer: 6415. Huberts, L.W.C., Van de Giesen, W.A.J., Van den Hoff, C.M. e.a. (1992). Bestuurlijke corruptie en fraude in Nederland. Gouda Quint bv. Het Vrije Volk: Democratisch Socialistisch Dagblad. (13-06-1984). Ambtenaar gaf huizen weg. Reformatorisch Dagblad (10-07-1984: 4) Ordemaatregel in verband met fraude. Voorlopige schorsing ambtenaren Utecht. Reformatorisch Dagblad, (07-12-1985: 9) Woningzoekers gaven steekpenningen. Omkoping kon door gebrek aan regels. Tweede Kamer der Staten-Generaal. (28-08-1985). 100ste vergadering. Van den Hoff, C.M. Instituut voor Bestuurswetenschappen (1985). Secretarie Gemeente Utrecht 1970 – 1989. Ondersteuning corruptiebestrijding ROVU, Bouwen en Wonen en Gemeentelijk Huisvestingsbureau”. Het Utrechts Archief. Inventarisnummer: 6415.
Reformatorisch Dagblad (18-02-1985: 5) Utrechtse ambtenaren namen geld aan. Vervolging na omkoping bij huisvestingsbureau.
77
Loodsenaffaire De Waarheid (18-11-1969: 2). Overleg op ministerie van Justitie. Zal vervolging loodsen worden stopgezet? De Waarheid (14-02-1970: 4). In IJmuiden kregen we een lintje. De Waarheid (23-04-1970: 2) Aannemen van steekpenningen niet bewezen. Loodsen toch veroordeeld. De Tijd (9-10-1968: 6). Nog 40 man hangt arrestatie boven het hoofd. Loodsen: alleen giften, geen steekpenningen. De Tijd (9-11-1968: 3). Raadsman in kort geding. Beleid van officier in zaak loodsen staat niet vast. De Tijd (19-12-1968: 3). Onderzoek in loodsenzaak bijna voltooid. De Tijd (7-11-1970: 6). Loodsenaffaire in hoger beroep. Steekpenningen of fooi van rederij?. Het Vrije Volk (6-11-1968: 9). Loodsenaffaire breidt zich uit.. Het Vrije Volk (19-12-1968: 9). Loodsenaffaire: verhoor van directeuren Wijsmuller en Goedkoop.. Het Vrije Volk (6-11-1969: 3). Wordt loodsenaffaire geseponeerd?. Het Vrije Volk (12-02-1970: 11). Loodsen vervolgd wegens aannemen van steekpenningen. De Jong, R.J. (2013). Van Rijksloods naar loods in de markt, de achtergronden 1859-2000. Loodswezen. Leeuwarder Courant (17-10-1968: 11). Politie arresteert ieder dag drie loodsen. Achtergronden loodsenaffaire: oude gewoonte, slechte
werksfeer en onderbetaling..
Leeuwarder Courant (8-11-1968: 25). Loodsen willen officieren justitie laten verbieden hen te arresteren. Telegraaf (30-10-1968: 9). Het is een traditie die een eeuw geleden gegroeid is. Telegraaf (29-05-1971: 3). Officier eist boetes. Rijksloodsen vingen fooi. Nederlands Dagblad (9-05-1970: 7). In hoger beroep tegen uitspraak. Officier van Justitie laat loodsen wachten.
78
Onderzoeksopzet Bardi, A & Goodwin, R (2011). The Dual Route to Value Change: Individual Processes and Cultural Moderators. Journal of Cross-Cultural Psychology 42 (2) 271 –287 Bozeman, B. (2007). Public values and public interest. Counterbalancing economic individualism. Washington: Georgetown University Press Cole, M. & Parston, G. (2006). Unlocking Public Value. A New Model for Achieving High Performance in Public Service Organizations. John Wiley & Sons, Inc. Hoboken, New Jersey. Dijkstra, G.S.A & Van der Meer, F.M. Disentangling blurring boundaries: the public/private dichotomy from an organisational perspective, in: Retracing public administration, Elsevier Science Ltd, 2003, 89-106 Hupe, P.L. (2000). Book review: Changing Public Sector Values. By van Wart, M. New York and London: Garland, 1988. 328 pp. Erasmus University, Rotterdam Kerkhoff, A. D. N. (2013). Hidden Morals, Explicit Scandals. Public Values and Political Corruption in the Netherlands (1748 - 1813). Leiden: Leiden University. Jørgensen, T.B. (2007). Public Values, Their Nature, Stability and Change. The Case of Denmark. University of Copenhagen. pp. 365-398. Jørgensen, T.B. & Bozeman, B. (2007) Public Values An Inventory. Administration & Society. Volume 39 Number 3, 354-381. Sage Publications Jorgensen, T.B. & Vrangbaek, K. (2008). Value Dynamics: Structuring the Field. Paper presented in the study group on Ethics and Integrity of Governance, EGPA 2008, Rotterdam. Jørgensen, T.B. & Vrangbæk, K. (2011): Value Dynamics: Towards a Framework for Analyzing Public Value Changes. International Journal of Public Administration, 34:8, 486-496 MacCartaigh, M. (2008). Public Service Values. CPMR Discussion Paper. Institute of Public Administration. March, J.G. & Olsen, J.P. (1989) Rediscovering institutions. The organizational basis of politics. The Rree Press. New York. Neuman, W.L. (2007) Basics of Social Research. Qualitative and Quantitative Approaches. Second Edition. Pearson Education, Inc.
79
Ouchi W.G. (1980). Markets, Bureaucracies and Clans. Administrative Science Quarterly, 25, 129–141 Raadschelders, J.C.N., Wagenaar, F.P., Rutgers, M.R. & Overeem, P. (2000). Against a study of the history of public administration: A manifesto. Administrative Theory & Praxis, vol.22, no.4, 772-791. Rezsohazy, R. (2001) Values, Sociology of. International encyclopedia of social & behavioral sciences, Elsevier Science Ltd. pp. 16153-16158 Rutgers, M.R. (2008). Sorting out public values? On the contingency of value classifications in public administration. Introduction. Administrative Theory & Praxis, 30 (1) 92113 Rutgers, M.R. (2011). Het Pantheon van de Publieke Waarde. Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Filosofie van het openbaar bestuur aan de Universiteit van Amsterdam op vrijdag 11 februari 2011. Universiteit van Amsterdam. Schreurs P. (2005). Symposium – The value(s) of public administration. Administrative Theory & Praxis. 27 (2), 301-310. Van de Ven, A.H. & Poole, M.S. (1995). Explaining Development and Change in Organizations. Academy of Management Review,20, 510–540 Van de Ven, A.H. (2006). Engaged Scholarship: Creating Knowledge for Science and Practice. University of Minnesota1. 1-41 Van den Berg, C. F. (2013) Management van de Publieke Sector College 7. Universiteit Leiden. Van der Wal, Z. De Graaf, G. Lawton, A. (2011). Competing Values in Public Management Introduction to the Symposium Issue. Public Management Review. Vol. 13 Issue 3 2011 pp. 331–341. Taylor & Francis Group. Van Wart, M. (1998). Changing Public Sector Values. New York and London: Garland Publishing. Van Wijk, K. (2011). De media-explosie. Trends en issues in massacommunicatie. 4e druk. Sdu Uitgevers bv, Den Haag. Verschuren, P. Doorewaard, H. (2007) Het ontwerpen van een onderzoek. Uitgeverij LEMMA. Den Haag.
80
Appendix: Publieke Waarden Anciënniteit, Balanceren van belangen, betrouwbaarheid Communicatie, controleerbaarheid, coöperatie Dialoog, dienstbaarheid, duidelijkheid Effectiviteit, eenduidigheid, eerlijkheid, ethisch bewustzijn Geheimhouding, gehoorzaamheid (aan meerderen), goede werkomgeving Helderheid Integriteit Middelaarschap, moedigheid Nauwkeurigheid, neutraliteit Objectiviteit, ordelijkheid Plichtsgevoel, prestatiegerichtheid, productiviteit, professionaliteit, publiek belang Rationaliteit, rechtmatigheid, responsiviteit, risico-bereidheid Toerekenbaarheid, transparantie Vakbekwaamheid, verantwoordelijkheid, verantwoording, verdienstelijkheid, (wederzijds) vertrouwen, volledigheid (wederzijdse) Waardering Zelfontplooiing (van medewerkers)
81
