Ket képzés ÁROP-2009/2.2.7. A projekt az Európai Unió támogatásával, és az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg
Tansegédlet a Ket.-novellához
Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium 2009. augusztus
2
Szerző: dr. Barabás Gergely
Lektorálta: dr. Papp Imre
Szerkesztette: dr. Ságvári Ádám
Kézirat lezárva: 2009. augusztus 10.
3
Bevezetés Az Országgyűlés 2008. december 15-én fogadta el a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvényt (a továbbiakban: Ket.-novella). A magyar közigazgatási eljárásjog szabályozása miatt azonban, amely az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) óta azt a módszert követi, hogy az általános eljárási szabályokat az adott ügyfajta sajátosságaira tekintettel megállapított különös eljárási szabályok egészítenek ki az általános keretek között, elengedhetetlenné vált az ágazati hatósági eljárási szabályok Ket.-novellával való összhangjának biztosítása. Ezért az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium koordinációja mellett került sor az ágazati hatósági eljárási szabályok átfogó felülvizsgálatára, úgy, hogy eközben már tekintettel kellett lenni arra a közösségi jogi fejleményre, amelyet a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (a továbbiakban: Irányelv) jelentett. Ilyen előzmények után alkotta meg a Kormány előterjesztésére az Országgyűlés a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvényt (a továbbiakban: 2009. évi LVI. törvény) és a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt (a továbbiakban: Szolgtv.). E törvények elfogadásának célja – közösségi jogi kötelezettségeink végrehajtásán túl – az ügyfélbarát közigazgatás megerősítése, a hatósági eljárások egyszerűsítése, a jogalkalmazói munka egyszerűsítése. Nem titok, hogy e jogszabályok kifejezetten arra törekedtek, hogy visszaállítsák a Ket. kódexjellegét, vagyis az arányokat eltolva az általános szabályok érvényesülése irányába, felszámolja az „ahány eljárás – annyi szabályozás” jogbiztonságot sértő jogalkotói gyakorlatát. Ezért a jövőben a hatósági jogalkalmazás során várhatóan a Ket. forgatása a mindennapos ügyintézésben hangsúlyosabbá, a Ket. átfogó ismerete pedig elengedhetetlenné válik. A Kormány ezért tartja szükségesnek, hogy a Ket.-novella által bevezetni kívánt változásokat, a közigazgatási hatósági eljárások új szabályait a Ket.-et alkalmazók, vagyis elsősorban a hatóságok képviselői, a közszolgák, másrészt valamennyi polgár, aki kapcsolatba kerül a közigazgatással 2009. október 1-jére megismerje és elsajátítsa. A jelen tansegédlet – a Ket. egyes jogintézményeinek bemutatásakor – a 2005-ben a Ket. hatálybalépésével kibocsátott tananyagot is figyelembe veszi, és egyben arra épül, hogy a jogalkalmazók számára a Ket. hatályos rendelkezései ismertek, azokat a gyakorlatban alkalmazzák. Ennélfogva a jelen kiadvány célja kifejezetten a módosítások miértjének bemutatása, kiemelve azt, hogy a jövőben hol és hogyan módosul a hatósági ügyintézés menete. Már itt felhívjuk a figyelmet arra a változásra, amely szintén 2009. október 1-jétől a magyar közigazgatási eljárásjogban be fog következni. A 2009. évi LVI. törvény és a Szolgtv. a közigazgatási hatósági eljárásokat két oldalról érintik közvetlenül. Egyrészt sor került a Ket.-novella által hozott változások törvényi szintű átvezetésére, másrészt a belső piaci irányelv átültetésével – a Szolgtv. rendelkezései alapján – számos engedélyezési eljárás helyébe a Szolgtv. szerinti ún. bejelentési eljárási modell lép. Ezért elengedhetetlennek tartjuk a Szolgtv. és az ágazati joganyag alapos elsajátítását is. A jelen tansegédlet azonban elsősorban a Ket.-novella által hozott módosításokra koncentrál.
4
I. Fejezet Alapelvek és alapvető rendelkezések A Ket. a megalkotása idején a közigazgatási hatósági eljárás alapelveit rendkívüli igényességgel szabályozta újra, ezért a Ket.-novella e tárgyban nem hoz koncepcionális változást. Az eljárási alapelvek a közigazgatási hatósággal szemben támasztott olyan fontos követelmények, amelyeknek az eljárás minden szakaszában érvényre kell jutniuk. Önállóan is felhívható, de az egyes rendelkezések értelmezésénél is iránymutató normatív szabályrendszerről van szó. A Ket.-ben szabályozott alapelvek egy része magából az Alkotmányból vezethető le. Ilyen például a törvény előtti egyenlőség elve, a törvényesség elve vagy a diszkrimináció tilalma. A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényre kell juttatni az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog követelményét: ezt az Alkotmánybíróság legutóbb a közúti közlekedési igazgatásban bevezetett objektív felelősség alapján kiszabható közigazgatási bírságra vonatkozó ágazati és a Ket. általános szabályai alapján rögzítette, ahol a vizsgálat tárgyát éppen az képezte, hogy az adott ágazati közigazgatási eljárás megfelel -e a tisztességes eljárás követelményének. Így alkotmányellenes és a Ket. alapelvi rendelkezéseivel sincs összhangban az a szabályozás, amely megakadályozza a tényállás előzetes (alapeljáráson belüli) tisztázását, az eljárás megindításáról az ügyfél tényleges értesítését, összességében azt, hogy a Ket.-nek megfelelően a közigazgatási döntés valósághű, azaz felderített tényálláson alapuljon [60/2009. (V. 28.) AB határozat]. Az alapelvek elsődleges „címzettjei” a közigazgatási hatóságok, de vannak kifejezetten az ügyfélre kötelezettséget hárító alapelvek (például a jóhiszemű eljárás elve), továbbá olyan alapelvek is, amelyek az eljárás valamennyi résztvevője számára irányadók. Az alapelveket nem csupán a Ket. alkalmazása során kell figyelembe venni, hanem a különös eljárási szabályok megalkotásánál és alkalmazásánál is. Az utóbbiakban nincs szükség a Ket.ben foglalt alapelvek megismétlésére, indokolt esetben azonban arra lehetőség van, hogy a különös eljárási norma a Ket.-ben nem szereplő, de az adott eljárástípusra fontos további alapelvet fogalmazzon meg. Az alapelvek mellett a fejezet bizonyos alapvető rendelkezéseket is magában foglal. Ezek vagy az egyes alapelvek érvényre juttatásának módját határozzák meg (például a 6. § (3) bekezdése, vagyis a rosszhiszemű ügyféllel szemben alkalmazható szankciók), vagy – noha nem alapelvek – az eljárás minden szakaszában irányadó fontos szabályokat tartalmaznak. A fenti rövid bevezetés után az alapelvekről és alapvető rendelkezésekről táblázatba foglalt csoportosítást adunk, majd a Ket.-novella által hozott legfontosabb módosításokat mutatjuk be.
5
Alapelvek, alapvető eljárási jogok és kötelességek, alapvető rendelkezések Alapelvek
1.
a törvényesség elve [1. § (1) bekezdés]
2.
a közigazgatás törvény alá vetettsége, joghoz kötöttsége
3.
4.
a jogalkotói akarat érvényesítése a hatáskör gyakorlásánál, a mérlegelésnél és a méltányosság alkalmazásánál [1. § (1)-(2) bekezdés]: a hatáskör célhoz kötöttsége a hatáskör gyakorlásával való visszaélés tilalma a jogszabályban meghatározott mérlegelési szempontokhoz kötöttség a döntés egyéniesítése a szükségesség és arányosság a jogok korlátozása során [1. § (3) bekezdés]
5.
a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme [1. § (4) bekezdés]
6.
a törvény előtti egyenlőség és a diszkrimináció tilalma [2. § (1)-(2) bekezdés]
Alapvető rendelkezések
Alapvető eljárási jogok és kötelességek 1.
1.
a nyelvhasználat szabályozása [9-11. §]
2.
a Ket. tárgyi és személyi hatálya [12. §]
3.
az eljárásfajták kategorizálása a Ket. hatálya és a Ket.-től való eltérés szempontjából [13-14. §]
4.
a hatóság kártérítési kötelessége jogellenes eljárás, döntés esetén és kártalanítási kötelezettsége a jogszerű károkozás esetére [4. § (2) bekezdés]
az ügyfelek körének meghatározása [15. § (1)-(6) bekezdés]
5.
az eljárási képesség [15. § (7) bekezdés]
6.
az eljárási jogutódlás [16. §]
3.
az iratbetekintési jog [5. § (4) bekezdés]
7.
adatkezelés [17. §]
4.
a védett titok megőrzésének és a személyes adatok védelmének kötelezettsége a hatóság részéről [5. § (4) bekezdés]
5.
az ügyfél nyilatkozat tételi joga és az igazmondási kötelezettség [51. § (1) bekezdés]
-
2.
tisztességes ügyintézéshez való jog [4. § (1) bekezdés] a határidőn belüli döntéshez való jog az anyanyelv használata a törvényben meghatározott keretek között a nyelvi kiszolgáltatottság tilalma a közigazgatási szerv kitanítási kötelezettsége [5. § (1)-(3) bekezdés]
7.
a szabad bizonyítás e l v e [2. § (3) bekezdés]
8.
a törvény által korlátozott hivatalbóliság [3. §]
6.
a jóhiszemű eljárásvitel követelménye [6. §]
9.
az egyszerűség, költséghatékonyság és a gyorsaság elve [1. § (2) bekezdés, 7. §]
7.
elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó szabályok
8.
a költségtakarékos eljárás kötelezettsége a hatóság részéről [7. §]
6
A Ket.-novella és az eljárási alapelvek Az eljárási alapelvek körében a leglényegesebb változás, hogy mivel a Ket.-novella új fejezetben szabályozza az elektronikus kapcsolattartás szabályait, az alapelvek között csak két alapvető fontosságú elv jelenik meg: egyrészt az a garanciális szabály, hogy csak törvény írhatja elő a kötelező elektronikus kapcsolattartást, másrészt az ügyfélnek és az eljárás egyéb résztvevőjének az a joga, hogy az eljárás során egy alkalommal másik kapcsolattartási formát választhasson, amelyet ugyancsak kizárólag törvény korlátozhat. A kötelező elektronikus kapcsolattartás bevezetése hazánkban jelenleg csupán kivételesen képzelhető el. Vannak olyan eljárások (pl. a közbeszerzési jogorvoslati eljárás a Közbeszerzési Döntőbizottság előtt), ahol a kötelező elektronikus kapcsolattartás a közeljövőben valamennyi eljárási cselekmény vonatkozásában valósággá válik, bár az ezzel kapcsolatos jogalkalmazási problémák már most is folyamatosan jelentkeznek (pl. tanú idézése, szakértői vélemény elkészítésének és benyújtásának módja stb.). Ezek megoldására tesz kísérletet például a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2009. évi LXXXII. törvény, amely megoldási alternatívákat kínál például az olvashatatlan elektronikus kérelem vagy a szakértői kirendelés esetén követendő eljárási cselekményekre. Garanciális elem, hogy az ügyfélhatóság kapcsolattartási relációban elektronikus utat csupán törvény rendelhet el. Erre alacsonyabb szintű jogszabályban – ideértve az önkormányzati rendeleteket és azokban szabályozott önkormányzati hatósági ügyeket is – nincs lehetőség. Ennek elsősorban most még technikai-infrastrukturális akadályai vannak. Mindjárt hozzá kell tenni, hogy a Ket. általános eljárási kódex, következésképp előfordul, hogy az ágazati különös szabályozás ettől eltérő szabályokat fogalmaz meg. Így például az adóigazgatási eljárásokban az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény módosításáról szóló 2009. évi LXXXI. törvény az adóeljárás törvénykönyvét úgy módosította, hogy ha az önkormányzat rendelete így rendelkezik, az önkormányzati adóhatósághoz teljesítendő bejelentés, bevallás, illetve adatszolgáltatás az önkormányzat által közzétett módon, elektronikus úton is teljesíthető. Az önkormányzati rendelet előírhatja, hogy az adószámmal rendelkező adózó a bejelentést, a bevallást, illetve az adatszolgáltatást elektronikus úton teljesíti. Az elektronikus tájékoztató szolgáltatás szabályait a Ket.-novella az elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó fejezetben szabályozza és jelentősen módosítja, ezért az erre vonatkozó rendelkezéseket az alapelvek között hatályon kívül helyezi. A Ket. új 8. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy ha a közigazgatási hatóságok számára az egymás közötti kapcsolattartásban az elektronikus út vagy elektronikus levél igénybevétele kötelező, nem alkalmazhatják a kapcsolattartás más módját. E rendelkezés lényege a hatóságok ösztönzése arra, hogy egymás közötti kapcsolataikban, érintkezéseikben, az eljárási cselekmények szervezésében a költségtakarékosság és hatékonyság elvének megfelelően járjanak el. Ezen alapelv különösen azokban az eljárásokban jut kiemelkedő szerephez, amelyekben több hatóság eljárásának koordinációjára kerül sor, például a szakhatósági eljárásokban. Mivel az elektronikus kapcsolattartást a Ket.-novella az új II/A. fejezetben részletesen szabályozza, ezért a részletszabályokra ott térünk vissza. Az alapelvek közül kikerül a jogorvoslati jogra vonatkozó rendelkezés. Ennek indoka, hogy a jogorvoslathoz való jognak az Alkotmányban foglalt szabályai és a Ket. jogorvoslati eljárásokat szabályozó VII. Fejezete elegendő garanciát nyújt, ezek mellett indokolatlan köztes szabályként külön, az általános rendelkezések között megemlíteni a jogorvoslati kérelmeket. Az alkotmányjogi értelemben vett hatékony jogorvoslati jogot a Ket. és az ágazati jogszabályok tételesjogi rendelkezéseinek kell biztosítani, ehhez képest a Ket. korábbi 4. § (3) bekezdése érdemi többlettartalmat nem nyújtott.
7
Indokolt már itt utalni a Ket. 3. § (2) bekezdés c) pontjában elvégzett módosításra. A Ket. egyik újítása az volt, hogy az Áe. által alkalmazott, mind az érdemi mind az eljárási kérdésekben hozott közigazgatási aktusra vonatkozó határozat megjelölés helyett bevezette a határozat-végzés dichotómiát. Érdemi kérdésekben a hatóság határozatot, eljárási kérdésekben a hatóság végzést hoz. A Ket. kodifikációs szempontból helytelenül a határozatra és a végzésre is egyaránt alkalmazható közigazgatási döntés kifejezést csupán a IV. fejezetben alkalmazta először, holott a különböző döntésfajták fel-felbukkantak már a korábbi törzsszövegben is. Ezt a kodifikációs „pongyolaságot” orvosolja a Ket.-novella akkor, amikor egységesen már az említett pontban bevezeti a hatóság végzésére és határozatára vonatkozó döntés gyűjtőfogalmat. Ahogy arról a fentiekben esett szó, e kisebb jelentőségűnek mondható változtatásoktól eltekintve a Ket.-novella megőrizte a Ket. bevált és ma már előremutatóan széles körben alkalmazott, a jogsértések megállapítására önállóan is alapot adó alapelvi rendelkezéseit. E széles körű alkalmazásra mind a rendes bírósági, mind az alkotmánybírósági gyakorlat egyre több és hangsúlyosabb példával szolgál. Ezért ezen a ponton még arra érdemes felhívni a figyelmet, hogy a hatósági jogalkalmazásban is egyre erőteljesebben kell, hogy gyökeret eresszen a szolgáltató közigazgatás megteremtésével együtt járó szemléletváltozás. Nem példátlan, hogy a különböző bírói fórumok utóbbi években kiérlelt jogfejlesztő joggyakorlata még bővítette is a Ket. alapelvi katalógusát. Itt utalunk vissza az Alkotmánybíróságnak az objektív felelősségen alapuló közigazgatási bírsággal kapcsolatban hozott határozatára, amely a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos követelményét erősítette meg a közigazgatási hatósági eljárások vonatkozásában. Ezzel együtt a testület a hatóság terhére rögzítette a Ket. alapelvi rendelkezései között is fellelhető azt az alkotmányos kötelezettséget, hogy a tényállásnak mindig valósághű felderítésen kell alapulnia a releváns tények tisztázásával. Az ügyféllel szemben indult hivatalbóli eljárásokban [lásd például Legfelsőbb Bíróság Kfv.IV.37.147/2008. szám] az ügyfél értesítéshez való joga olyan alapvető ügyféli jogosítvány, amely azt biztosítja, hogy a tényállás tisztázására már az alapeljárásban sor kerüljön. Vagyis a tisztességes eljárás követelményébe ütközik az a hatósági magatartás, amely az ügyfelet az értesítés elmulasztásával lényegében megfosztja ügyféli jogai teljességének gyakorlásától. Ezekben az esetekben a Ket. tételesjogi rendelkezéseinek bírói értelmezésére és kitöltésére kerül sor, látható, hogy a Ket. általános rendelkezései is csak az alapelvek együttes alkalmazásával felelhetnek meg a közigazgatási hatósági eljárásban feltétlenül érvényesítendő tisztességes eljárás követelményének. A Ket.-novella után még erőteljesebben rá kell mutatni arra, hogy a közigazgatás van a polgárért, és nem a polgár a közigazgatásért. A bírósági joggyakorlat is abba az irányba mutat, hogy ezt a követelményt a hatóságokkal szemben még szigorúbban fogja érvényesíteni. Így például a Ket. 5. §-ában foglalt hatósági tájékoztatási kötelezettséggel összefüggésben találta helyesnek a Legfelsőbb Bíróság azt a hatósági gyakorlatot a bűncselekmények áldozatainak segítéséről szóló törvényben meghatározott hatósági eljárásban, amely szerint az áldozatsegítő szolgálat a kérelmező számára külön levélben mellékelte az igény elbírálásához szükséges formanyomtatványt és egy tájékoztatót, amely a kérelem előterjesztéséről, a segítségnyújtás lehetséges formáiról és a kérelem előterjesztésére nyitva álló határidőkről is tájékoztatást nyújtott. A hiánypótlási felhívásában a kérelmezőt az ügyfélfogadás idejéről és helyéről is külön tájékoztatta az eljáró hatóság amellett, hogy pontosan megjelölte a hiányzó adatokat és igazolásokat. Mindezek alapján a Legfelsőbb Bíróság a hatóság eljárását összhangban találta a Ket. 5. §-ával [Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.222/2007/6.szám, lásd még Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.284/2007/8.szám].
8
A hiánypótlás pontosságára vonatkozó megjegyzést azért kell külön hangsúlyozni, mert számos hatóság a Ket. alapelvi rendelkezéseit sértve, a rendeltetésszerű hatáskörgyakorlás követelményét megszegve ilyen-olyan érdekből, legtöbbször az eljárás elhúzásának szándékával „az összes szükséges dokumentum” benyújtását követeli az ügyféltől, amelynek teljesítése szükségképpen vezet el újabb hiánypótlás kibocsátásához. Az ügyféllel való „kekeckedés” ilyen módja sérti a tisztességes ügyintézéshez való jogot, de ugyanígy az is, ha a hatóságok a jogszabályok formális értelmezésével az alapelvek figyelmen kívül hagyásával járnak el. Ennélfogva még objektív felelősségen alapuló közigazgatási bírságok esetén is, ha formálisan meg is valósul a felelősséget megalapozó tényállás (például hiányzó nemzetközi fuvarozási engedély közúti hatósági ellenőrzés során), és a jogszabálynál fogva a hatóság egyébként nem köteles további bizonyításra, a hatóság eljárása a tisztességes eljárás követelményébe és a hatáskörrel való visszaélés tilalmába ütközik, ha a hatóság rövid úton nem ellenőrzi az ügyfél ama bizonyítási indítványát, amely szerint az adott engedély rendelkezésre áll ugyan, de az éppen a határon elvégzett vámhatósági ellenőrzés során véletlenül a vámhatóságnál maradt a hatóság közrehatása folytán. Így bár a hatóság eljárása és az ennek eredményeképpen kiszabott egyébként tetemes mértékű bírság a jogszabályi rendelkezéseknek formálisan megfelelt, tartalmilag nem volt összeegyeztethető a szolgáltató közigazgatás és a közigazgatás eljárás humanizmusának eszméjével [Legfelsőbb Bíróság Kfv.I.35.410/2006/4.szám]. Egyetértünk a legfőbb bírói fórum e döntésében megfogalmazott azon álláspontjával, amely szerint „a közhatalmat gyakorló igazgatási hatóság szolgáltató közigazgatás iránti igényt és követelményt is kielégít”. Természetesen az alapelvek jogalkalmazásban való alkalmazása nem „ronthatja le” a jogszabályi rendelkezéseket, szerepük inkább hézagpótló jellegű. A közigazgatás joghoz kötöttségének érvényesülnie kell: így például nem sérül a tisztességes ügyintézéshez való jog, és a hatóság nem sérti meg az együttműködési kötelezettségét, ha idegenrendészeti ügyben közrendvédelmi bírságot szab ki az ügyfél mulasztására tekintettel, vagyis ha az ügyfél elmulasztott meggyőződni arról, hogy az általa szállított külföldi rendelkezik-e a beutazáshoz vagy átutazáshoz szükséges feltételekkel. A jog nem tudása árt, és saját felróható magatartására, téves eljárására nem hivatkozhat az ügyfél a szankció alóli mentesüléshez [Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.37.351/2007/5.szám]. A „különböző országok közötti közúti személyszállító jármű üzemben tartójának a szolgáltatásához kapcsolódó jogszabályokat ismernie kell”, az esetleges jogértelmezési problémáit pedig az ügyfélnek előzetesen kell tisztáznia, ezért „mulasztása következményeit viselnie kell”. Következésképpen az ügyféllel való együttműködés, valamint a tisztességes ügyintézés elvét a hatóság nem sértette meg [lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.026/2007/6.szám]. A tételes jogszabályi rendelkezések alapelvekkel együtt történő alkalmazása biztosíthatja, hogy a hatóság eljárása nem pusztán jogszerű, hanem méltányos, alkotmányos is lesz. A Ket.-novella a jogalkalmazásban elért hasonló eredményeket megőrizte, és kifejezett célja az eddig kevesebb figyelmet kapott alapelvek előtérbe helyezése is. Ezek közé tartozik az eljárások gyorsítása, tágabban az ügyfelek adminisztratív terheinek csökkentése. E követelmények részben hallgatólagosan, részben kifejezetten eddig is szerepeltek a Ket. alapelvi katalógusában, de a Ket.-novella e követelményeket elsősorban az egyes eljárási szabályokban érvényesítette. Kiemelendő, hogy bár az adminisztratív tehercsökkentés a jogalkotással szemben támasztott követelményként él a köztudatban, amely szerint a jogalkotó teremtsen ügyfélbarát jogi környezetet a felesleges bürokráciát gerjesztő joganyag technikai és érdemi deregulációján keresztül, ezen alapelv és követelmény érvényre juttatása nem kevésbé terheli a jogalkalmazást. Az ügyféllel való együttműködési kötelezettség, az
9
ügyféli jogok gyakorlásának elősegítése, az ügyek ügyintézési határidőn belüli elbírálásához való jog, a költségtakarékosság és hatékonyság követelménye, valamint az új elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó rendelkezések is ugyanazt a követelményt fejezik ki különböző oldalakról: az ügyfelek adminisztratív terheinek csökkentését. A Ket.-novella e céljának legitimitását a bírói gyakorlat már azelőtt elismerte, hogy a Ket.-novella hatályba lépett volna. A Legfelsőbb Bíróság a téves formában meghozott közigazgatási döntésekkel és a nem alakszerű formában meghozott közigazgatási aktusokkal összefüggő bírósági jogalkalmazás egységesítéséről szóló 1/2009. Közigazgatási jogegységi határozatában annak a kérdésnek a megválaszolásánál, hogy hogyan kell eljárni az előbb említett közigazgatási döntések esetén, figyelemmel volt a Ket.-novella megalkotását megalapozó azon jogalkotói célra, amely a Ket. felülvizsgálatát azért tartotta szükségesnek, hogy „a Ket.-ben szereplő, felesleges, idő- és költségpazarló, a magyar gazdaság számára sokszor komoly versenyhátrányt okozó, ügyféli terheket jelentő rendelkezéseket hatályon kívül helyezze vagy módosítsa.” Zárójelben érdemes megjegyezni, hogy ezzel a döntésével a Legfelsőbb Bíróság a kérelem tartalmi elbírálásának elve mellé felvette az alapelvi lista elemei közé a közigazgatási döntés tartalom szerinti bírói felülbírálatának elvét is. Összefoglalva tehát az mondható el, hogy a Ket.-novella az alapelvek rendszerét tiszteletben tartva megerősítette az alapelvek érvényesülését, és a jövőre nézve egyértelműen abba az irányba tolja a hatósági jogalkalmazást, hogy a hatóságok az adminisztratív tehercsökkentést a gyakorlatban is, ahol lehetséges, az egyes eljárási cselekményeknél ügyfélbarát módon alkalmazzák, legyenek tekintettel erre az alapelvre.
Nyelvhasználat A Ket.-novellának a nyelvhasználatra vonatkozó főszabálya szerint: a Magyar Köztársaságban a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Ez azonban nem akadálya a konzuli tisztviselő és a külpolitikáért felelős miniszter eljárása, valamint nemzetközi jogsegély során más nyelv használatának. A rendelkezést a Ket.-novella egyrészt a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Kovtv.) rendelkezéseivel való összhang megteremtése érdekében módosítja, másrészt a módosítás pontosító jellegű, mivel a Ket. hatályának megfelelően „a külföldi és nemzetközi szervekkel való érintkezés” alatt, ami a hatályos normaszöveg, a nemzetközi jogsegélyt kell érteni. A Ket. a főszabály alól két irányban enged eltérést. 1) A Ket. továbbra is lehetővé teszi, hogy a kisebbségi önkormányzatok hatósági eljárásuk során a magyar nyelv mellett más hivatalos nyelvet is használhassanak. Ennek a hivatalos nyelvnek a meghatározására a települési, területi és az országos kisebbségi önkormányzat testületének a korábbi szabályozással ellentétben nem a rendeletében, hanem a határozatában van lehetőség. A 9. § (2) bekezdésében emellett a módosítást a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó közjogi szabályozásnak a Ket. elfogadása után bekövetkezett változása tette szükségessé. A Ket. lehetővé teszi azt is, hogy a kisebbségi szervezet nevében eljáró személy, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozó természetes személy a közigazgatási hatóságnál használhassa az adott kisebbség nyelvét [Ket. 9. § (3) bekezdés]. A Ket.-novella – e rendelkezés pontosításával – egyértelművé teszi, hogy a kisebbségi szervezet esetében is a nevében eljáró személy számára biztosított a kisebbségi nyelv használatának lehetősége, valamint azt is, hogy a közigazgatási hatóság a kérelem tárgyában magyar nyelvű
10
döntést (például érdemi alakszerű határozatot vagy eljárást megszüntető végzést) hoz, amelyet az ügyfél kérelmére le kell fordítani a kérelemben használt nyelvre. Ebben az esetben is a Ket.-novella pontosítja a normaszöveget annyiban, hogy a határozat-végzés szövegezés helyett egységesen a döntés megjelölést használja. Természetesen a Ket. módosítása önmagában nem érinti az e kérdésben irányadó, a nemzeti és etnikai kisebbségek közjogi státuszára vonatkozó jogi környezetet. Ez azt jelenti, hogy a továbbiakban is abban a kérdésben, hogy mely népcsoportok tekintendők a Magyar Köztársaságban nemzeti és etnikai kisebbségnek, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) 61. §-ában foglalt lista az irányadó, így jelenleg 13 népcsoport tartozik az Nektv. hatálya alá. Arra is érdemes felhívni a figyelmet, hogy az Nektv. 42. §-a a kisebbségek által használt nyelveket is felsorolja. Bár a kisebbségek által használt nyelvek felsorolását az Nektv. csak a saját fogalomrendszerében rendeli alkalmazni, a közigazgatási hatósági eljárásban fogódzóul szolgálhat „az adott kisebbség nyelve” jogszabályi fordulat értelmezésénél (például ez azt jelenti, hogy a cigány közösség tagjai a közigazgatási hatósági eljárásokban kisebbségi nyelvként a romani vagy a beás nyelvet használhatják). Úgyszintén változatlanul élő alapelv, hogy a szabad identitásválasztás alapjogánál fogva azt kell egy adott kisebbséghez tartozónak tekinteni, aki annak vallja magát [45/2005. (XII. 14.) AB határozat]. Erre vonatkozóan bizonyításra nem kötelezhető, és természetesen a nemzeti és etnikai hovatartozására vonatkozó adat is csak az adott hatósági eljárás időtartamáig [lásd legutóbb a 74/2009. (VII. 10.) AB határozat] kezelhető. A Ket.-novella által megállapított szövegből az is következik, hogy a magát valamely kisebbséghez tartozónak valló személy a Ket. szerinti szabad nyelvhasználat és -választás jogát csak az adott kisebbség nyelve tekintetében gyakorolhatja (pl. lengyel csak a lengyelt, ukrán csak az ukránt stb.). A nemzeti és etnikai kisebbségek tagjai nyelvhasználati joga sem területileg sem a hatósági ügyfajta szerint nem korlátozott. Így például Μπελογιάννης (Belojánisz) görög nemzetiségi község polgárai nem kizárólag a Görögfalván működő hatóságok előtt gyakorolhatják nyelvhasználati jogukat, hanem az ország bármely hatóságánál, bármely ügyfajtában. Arra azonban rá kell mutatni, hogy a Ket. 11. § (3) bekezdése értelmében jogszabály eltérő nyelvhasználati szabályokat állapíthat meg a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés módjára. 2) A főszabálytól való eltérések második csoportja a nem magyar állampolgárságú, a magyar nyelvet nem ismerő személyekhez kapcsolódik. Ezek a rendelkezések kiterjednek a külföldi jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet megbízásából eljáró természetes személyekre is. A hatósági ügyek két csoportja tartozik ide: a közigazgatási hatóság köteles gondoskodni arról, hogy az ügyfelet ne érje hátrány a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt, ha 1. hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást az érintett magyarországi tartózkodásának tartama alatt, vagy 2. a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a magyar közigazgatási hatósághoz. Ezekben az esetekben a fordítási és tolmácsolási költséget az eljáró közigazgatási hatóság viseli. A magyar nyelvet nem ismerő ügyfél – a fordítási és tolmácsolási költségek viselése mellett – egyéb esetekben is kérheti, hogy a közigazgatási hatóság bírálja el az anyanyelvén
11
vagy valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét. Közvetítő nyelven elsősorban a világnyelveket kell érteni. Annak értelmezésénél, hogy ha e feltételek teljesülnek, a hatóság köteles-e biztosítani az idegen nyelv használatát, két út képzelhető el. Az egyik szerint tág mérlegelési lehetősége van a hatóságnak, a másik szerint ebben az esetben a hatóságnak teljesítenie kell az ügyfél anyanyelvhasználatra vonatkozó kérelmét. A magunk részéről amellett foglalunk állást, hogy nincs széleskörű mérlegelési joga a hatóságnak abban, hogy engedi-e vagy sem az ügyfél anyanyelvének a használatát. Ebben a kérdésben nem mérlegelhet a hatóság olyan szempontokat mint közelebbről meg nem határozható „magyar érdekek”, vagy, hogy az ügyfél képes-e, vagy be fogja-e fizetni az ezzel kapcsolatos költségeket. A Ket. egyértelműen meghatározza a figyelembe vehető szempontokat: az ügyfél a magyar nyelvet nem ismeri, vállalja, hogy megfizeti, előlegezi a tolmácsolással vagy fordítással járó költségeket, a hatóság az ügyféllel való együttműködési kötelezettsége körében képes biztosítani a tolmácsot, fordítót. A Ket.-novella hatályon kívül helyezi a Ket.-nek az Európai Unió kötelező jogi aktusa, továbbá nemzetközi szerződés által szabályozott közigazgatási hatósági ügyekben eltérő szabályok alkalmazását előíró rendelkezését [Ket. 10. § (3) bekezdés]. A hatályon kívül helyezést a Ket.-nek az uniós jogi aktusokkal, valamint a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hatályát érintő módosítás indokolta. Az új szabályok alapján, ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa (azaz a rendelet) eljárási szabályt állapít meg, akkor a Ket. rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók, valamint ezeknek a jogi aktusoknak és az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusainak végrehajtása céljából törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete a Ket. rendelkezéseitől eltérhet. A Ket.novella ennek megfelelően tehát egyértelműen meghatározza, hogy a Ket. hatálya hogyan viszonyul a különféle uniós jogi aktusokhoz. A Ket. hatályának módosított megfogalmazásából következően nincs szükség arra, sőt kifejezetten megtévesztő, ha a Ket. egyes rendelkezései egyes kérdésekben külön is lehetővé teszik az eltérést, ezért ezeket a szabályokat a Ket.-novella hatályon kívül helyezi. A nemzetközi szerződések és a Ket. hatályának viszonyát szintén rendezi a Ket.-novella akként, hogy a Ket. rendelkezéseitől a nemzetközi szerződést kihirdető törvény eltérhet, így szükségtelen a nemzetközi szerződés számára külön lehetővé tenni a Ket.-től való eltérést, illetve ugyancsak szükségtelen és megtévesztő az egyes rendelkezésekre vonatkozóan külön is kimondani az eltérés lehetőségét. Erre figyelemmel a Ket.-novella hatályon kívül helyezi a vonatkozó rendelkezéseket.
A törvény hatálya A törvény rendelkezése szerint „a közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.” A magyar közigazgatási eljárásjogban az egyik legfontosabb, de gyakran mind a jogalkotásban, mind a jogalkalmazásban figyelmen kívül hagyott elv, hogy a Ket. maga határozza meg a tárgyi hatályát, a Ket. – főszabály szerint – valamennyi magyar közigazgatási hatósági ügyben alkalmazandó jogszabály. Ebből következik az, hogy az ágazati jogszabály csak ott térhet el a Ket. szabályaitól, ahol a Ket. maga ezt általánosságban vagy egyedileg lehetővé teszi [44/2009. (IV. 8.) AB határozat]. A jogalkotásban az ezzel összefüggő leggyakoribb hiba a Ket. szabályainak anélkül történő megismétlése az ágazati jogszabályban, hogy az érdemi többlet-normatartalommal rendelkezne, vagy kifejezetten a Ket.-tel ellentétes szabályozást tartalmaz ott, ahol erre egyébként nincs lehetőség. A jogalkalmazásban pedig a Ket.
12
rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásának veszélye merül fel. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyes közigazgatási eljárásokra, hatósági ügyekre vonatkozó szabályokat komplex szemlélettel, a különös és az általános szabályokat együttesen vizsgálva kell értelmezni [353/B/2007. AB határozat]. Erre az elvre azért kell különösen felhívni a figyelmet, mert a 2009. évi LVI. törvény megalkotásának egyik kifejezett célja az „ahány eljárás - annyi szabályozás” jogbiztonságot sértő gyakorlatának felszámolása. Ezért felhívjuk a figyelmet arra, hogy 2009. október 1-je után az ágazati jogszabályokból (törvényekből, kormány- és miniszteri rendeletekből) eltűnnek a Ket.-tel párhuzamos vagy ellentétes rendelkezések. Ahol a Ket. alkalmazása a Ket. szerint elsődleges, ott a Ket.-nek kell hatályosulnia. Ezért például ha az ágazati törvény eddig külön rendelkezett a bírói út lehetőségéről, ezt a 2009. évi LVI. törvény deregulálta. Ennek jogi következménye nem az, hogy az adott eljárásban az ügyfél jogfosztottá válik, és sérül az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, vagyis a közigazgatási aktusok bírói felülvizsgálatának követelménye, hanem az, hogy a közigazgatási határozatokkal szemben igénybe vehető jogorvoslatot, a bírói felülvizsgálatot (a keresetlevél benyújtására vonatkozó határidőt, a végrehajtás felfüggesztésének elrendelését, a felülvizsgálat terjedelmét stb.) a Ket. és a polgári perrendtartásról szóló 1952. éli III. törvény (a továbbiakban: Pp.) megnyugtatóan és maradéktalanul rendezi. Nincs szükség ezért – sőt ez gyakran kifejezetten félrevezető – e szabályok megismétlésére. Természetesen ha az ágazati szabály valamiféle érdemi többletnormatartalmat hordoz, annak hatályban tartása indokolt, például a bíróság reformatórius jogkörének kimondása.
A Ket. és a különös eljárási normák A Ket. és a különös eljárási normák viszonya lényegében azt mutatja meg, hogy milyen típusú közigazgatási ügyek tartoznak a Ket. hatálya alá, illetve hogy a Ket. szabályai, mint általános eljárási szabályok milyen mértékben érvényesíthetők a konkrét ügyfajtára irányuló eljárásban. A Ket. megengedi, hogy az ún. különös eljárási normák kisebb-nagyobb mértékben eltérjenek a Ket. rendelkezéseitől. 1. Az első kategóriába a Ket. hatálya alól kivett eljárások tartoznak, ezekre a Ket. hatálya egyáltalán nem terjed ki. 2. A második kategóriába tartozó eljárások tekintetében a Ket. rendelkezéseit „csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg”. Felhívjuk arra a figyelmet, hogy a Ket. másodlagos, szubszidiárius szerepbe csupán törvényi rendelkezéssel szemben kerülhet. Alacsonyabb szintű jogforrásban a Ket.-től eltérni nem lehet még ebben az esetben sem. 3. A harmadik kategóriába azok az eljárások tartoznak, amelyekre vonatkozóan a törvények – a Ket.-ben felsorolt tárgykörökben, a Ket. ún. egyedi felhatalmazása alapján – a Ket.-től eltérő szabályokat állapíthatnak meg. (Alkotmányjogi és jogszabály-szerkesztési kérdés, hogy a Ket. egyedi felhatalmazásai, vagyis, amikor külön jogszabálynak lehetővé teszi az eltérő szabályozást a Ket., nem pótolhatják az egyes ágazati törvényekben foglalt konkrét, az Alkotmánybíróság joggyakorlatában meghatározott szempontok szerinti, az adott hatósági eljárás szabályozására vonatkozó felhatalmazó rendelkezést.)
13
4. A negyedik kategória csupán annyiban különbözik az előzőtől, hogy itt már nem csak törvény, hanem kormány- vagy miniszteri rendelet vagy valamennyi jogszabálynak minősülő norma is megállapíthat eltérő vagy kizáró szabályokat. 5. Az ötödik kategóriába tartoznak a Ket.-nek az Európai Unió jogi aktusaival és a nemzetközi szerződésekkel való viszonyát meghatározó szabályok. 6. A Ket. 14. §-a pedig azt a szabályozási technikát jogalkalmazza, hogy az itt meghatározott ügyekben konkrétan nevesített eljárási cselekmények és intézmények vonatkozásában csak meghatározott jogforrási szinten lehet eltérni. A Ket. továbbá lehetővé teszi, hogy jogszabály a Ket.-ben nem szabályozott, de a Ket. szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapítson meg. E rendelkezés pontos körülhatárolása nem egyszerű, általában a Ket.-hez képest valamilyen technikai részletszabályról van szó, amelynek természetesen összhangban kell lennie a Ket. rendelkezéseivel [például a Ket. meglehetősen szűkszavú a tárgyalás lefolytatásának rendjéről, ugyanakkor az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és eljárásának részletes szabályairól szóló 362/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 11. §-a a Pp.-hez hasonlóan szabályozza a tárgyalás megnyitását, a nyilatkozatok sorrendjét, a tárgyalás berekesztését stb.]. Hangsúlyozzuk azt is, hogy számos eljárásban a Ket. egyes rendelkezéseit vagy jogintézményeit rendeli alkalmazni egy-egy jogszabály olyan ügyekben is, amelyek nem hatósági ügyek. Erre éppen a Szolgtv. szolgál példaként, amelynek 21. §-a tartalmaz ilyen utaló szabályt.
14
A Ket. tárgyi hatálya a Ket.-novella után a következő példálódzó táblázatokkal szemléltethető: KIVETT ELJÁRÁSOK [13. § (1) BEKEZDÉS] A Ket. kifejezett rendelkezése folytán a Ket. hatálya nem terjed ki ezekre az eljárásokra. a) szabálysértési eljárás,
a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény
b) választási eljárás,
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény
c) népszavazás előkészítése és lebonyolítása,
az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény
d) területszervezési eljárás, e) az állampolgársági eljárás, kivéve állampolgársági bizonyítvány kiadását, valamint
az
f) a helyi önkormányzat vagy annak szerve által jogszabályban meghatározott feltételekkel rendelkezők számára biztosítandó támogatások elosztására irányuló eljárásban a rendelkezésre álló támogatási keretösszegen felül benyújtott támogatási igények.
a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény helyi önkormányzat rendelete
15
PRIVILEGIZÁLT ELJÁRÁSOK [13. § (2) BEKEZDÉS] A Ket. mögöttes törvény, csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. a) iparjogvédelmi és szerzői jogi eljárás,
a használati minták oltalmáról szóló 1991. évi XXXVIII. törvény a mikroelektronikai félvezető termékek topográfiájának oltalmáról szóló 1991. évi XXXIX. törvény a találmányok szabadalmi oltalmáról szóló 1995. évi XXXIII. törvény a védjegyek és a földrajzi árujelzők oltalmáról szóló 1997. évi XI. törvény a formatervezési minták oltalmáról szóló 2001. évi XLVIII. törvény a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény
b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárások,
az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény a helyi adókról szóló1990. évi C. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény a nemzeti gondozásról szóló 1992. évi LII. törvény a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény a környezetvédelmi termékdíjról, továbbá egyes termékek környezetvédelmi termékdíjáról szóló 1995. évi LVI. törvény a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény az egyszerűsített vállalkozói adóról szóló 2002. évi XLIII. törvény az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény a regisztrációs adóról szóló 2003. évi CX. törvény a közösségi vámjog végrehajtásáról szóló 2003. évi CXXVI. törvény a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi
16
CXXVII. törvény a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény az egyszerűsített közteherviselési hozzájárulásról szóló 2005. évi CXX. törvény a regisztrációs adó részleges visszatérítéséről szóló 2006. évi CXXX. törvény a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény az általános forgalmi adóról 2007. évi CXXVII. törvény c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos eljárások, valamint a menedékjogi eljárás,
a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény
d) a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére, valamint az ezekkel összefüggő kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárások, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárást is,
a közraktározásról szóló 1996. évi XLVIII. törvény a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény [működési engedély (6-9. §), piacfelügyeleti eljárás (75-76. §)] a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény (termék tűzvédelmi megfelelősége) a foglalkoztatói nyugdíjról és intézményeiről szóló 2007. évi CXVII. törvény a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és
17
egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magánnyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárás, valamint a versenyfelügyeleti és bejelentési eljárás,
az Önkéntes Kölcsönös Biztosító Pénztárakról szóló 1993. évi XCVI. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről szóló 1997. évi XXX. törvény a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény a foglalkoztatói nyugdíjról és intézményeiről szóló 2007. évi CXVII. törvény a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2007. évi CXXXV. törvény a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény a viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény
f) a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás.
a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény
18
TÖRVÉNY ALAPJÁN PRIVILEGIZÁLT ELJÁRÁSOK A Ket. által meghatározott körben törvény eltérhet a Ket. rendelkezéseitől. a) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben
az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény
aa) a hatásköri összeütközésre, ab) az azonnali intézkedés megtételére, ac) az engedélyezési eljárásra, ad) a hatósági ellenőrzésre, ae) a nyelvhasználatra, af) az eljárási jogutódlásra, ag) a döntés közlésére, b) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban ba) az eljárás irataiba történő betekintésre,
a katasztrófák elleni védekezés elleni irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény
bb) a hiánypótlásra, bc) a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére, c) a társadalombiztosítás ellátásaival kapcsolatos eljárásokban
a kárpótlási jegyek életjáradékra váltásáról szóló 1992. évi XXXI. törvény
ca) a joghatóságra, a hatáskörre, az illetékességre,
a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény
cb) a hatóság döntéseire, cc) a jogorvoslatokra, cd) a végrehajtásra.
a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
19
Törvény vagy kormányrendelet alapján privilegizált eljárások A Ket. által meghatározott körben törvény vagy kormányrendelet eltérhet a Ket. rendelkezéseitől, vagy kizáró szabályokat állapíthat meg. A haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban a) az eljárás felfüggesztésére, b) az egyezségre,
a haditechnikai termékek gyártásának és a haditechnikai szolgáltatások nyújtásának engedélyezéséről szóló 2005. évi CIX. törvény a haditechnikai eszközök és szolgáltatások kivitelének, behozatalának, transzferjének és tranzitjának engedélyezéséről szóló 16/2004. (II. 6.) Korm. rendelet
c) az elektronikus kapcsolattartásra, d) az eljárás irataiba történő betekintésre, e) a bizonyítékok ismertetésére, f) a hatóság döntéseire, g) a jogorvoslatokra és a jogorvoslati fórumrendszerre, h) a jóhiszeműen szerzett jogok védelmére. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény, vagy annak felhatalmazása alapján kormányrendelet: a) a hiánypótlásra, b) a kézbesítésre, c) az ügyfél tájékoztatására, d) a hatáskörre, az illetékességre, e) a szakhatóság közreműködésére.
a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény
20
A külön eljárások összefoglalása Kivett Eljárások
Privilegizált eljárások
Törvény alapján privilegizált eljárások
A Ket. kifejezett rendelkezése folytán a Ket. hatálya nem terjed ki ezekre az eljárásokra.
A Ket. mögöttes törvény, csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.
A Ket. által meghatározott körben törvény eltérhet a Ket. rendelkezéseitől.
a) szabálysértési eljárás, b) választási eljárás, c) népszavazás előkészítése és lebonyolítása, d) területszervezési eljárás, e) az állampolgársági eljárás, kivéve az állampolgársági bizonyítvány kiadását, valamint f) a helyi önkormányzat vagy annak szerve által jogszabályban meghatározott feltételekkel rendelkezők számára biztosítandó támogatások elosztására irányuló eljárásban a rendelkezésre álló támogatási keretösszegen felül
a) iparjogvédelmi és szerzői jogi eljárás, b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárások, c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos eljárások, valamint a menedékjogi eljárás, d) a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére, valamint az ezekkel összefüggő kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárások, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárást is, e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az
a) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben aa) a hatásköri összeütközésre, ab) az azonnali intézkedés megtételére, ac) az engedélyezési eljárásra, ad) a hatósági ellenőrzésre, ae) a nyelvhasználatra, af) az eljárási jogutódlásra, ag) a döntés közlésére, b) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban ba) az eljárás irataiba történő betekintésre, bb) a hiánypótlásra, bc) a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére, c) a társadalombiztosítás ellátásaival kapcsolatos eljárásokban ca) a joghatóságra, a hatáskörre, az illetékességre, cb) a hatóság döntéseire, cc) a jogorvoslatokra,
Törvény vagy kormányrendelet alapján privilegizált eljárások A Ket. által meghatározott körben törvény vagy kormányrendelet eltérhet a Ket. rendelkezéseitől, vagy kizáró szabályokat állapíthat meg.
Ket. egyes rendelkezéseihez képest szubszidiárius eljárások
Egyéb eljárások
Törvény (kormányrendelet, az MNB elnökének rendelete) a Ket. bármely rendelkezésétől eltérhet, illetve a Ket. egyes rendelkezései nem alkalmazhatók az eljárásban.
Jogszabály eltérhet a Ket.től, ha azt a Ket. kifejezetten megengedi.
A haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban a) az eljárás felfüggesztésére, b) az egyezségre, c) az elektronikus kapcsolattartásra, d) az eljárás irataiba történő betekintésre, e) a bizonyítékok ismertetésére, f) a hatóság döntéseire, g) a jogorvoslatokra és a jogorvoslati fórumrendszerre, h) a jóhiszeműen szerzett jogok védelmére. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény, vagy annak felhatalmazása alapján kormányrendelet:
Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa: Ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusának, valamint az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusának végrehajtása: E törvény rendelkezéseitől az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusának, valamint az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet. Nemzetközi szerződést kihirdető törvény: E törvény rendelkezéseitől a nemzetközi szerződést kihirdető
21
benyújtott támogatási igények.
önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban, valamint a versenyfelügyeleti és bejelentési eljárás, f) a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárás.
cd) a végrehajtásra.
a) a hiánypótlásra, b) a kézbesítésre, c) az ügyfél tájékoztatására, d) a hatáskörre, az illetékességre, e) a szakhatóság közreműködésére.
törvény eltérhet.
22
A továbbiakban a Ket.-novellának a különös eljárási normákkal kapcsolatos legfontosabb módosításait foglaljuk össze: Bővül a kivett eljárások köre: a Ket. szabályai a helyi önkormányzatok által nyújtott támogatások esetén a rendelkezésre álló támogatási keretösszegen felül benyújtott támogatási igényekre nem alkalmazhatók. Az eredetileg a helyi önkormányzatok számára nyújtott állami támogatásokra is kiterjedő képviselői módosító indítvány után került be ez a szöveg a Ket.-be. Az önkormányzatok számára nyilvánvalóan egyszerűbb, ha a „szűkös források” kiosztásáról nem a Ket. szerinti eljárási rendben kell dönteni, hanem a keretösszeg kimerülésére mint objektív körülményre való hivatkozással utasíthatják el az ilyen igényeket. A Ket.-novella több helyen is pontosítja az ún. „privilegizált” eljárások körét. Ezek közül kiemelendő a piacfelügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokra vonatkozó szabályozás pontosítása és egyértelművé tétele. Egyrészt egyértelműen meg kellett határozni, hogy a piacfelügyeletet a közösségi jogi definíciójához képest a Ket. milyen mértékben kívánja a „privilegizált” eljárások körébe vonni. Másrészt a közösségi jogi szabályozástól függetlenül is nagy nehézséget okozott annak eldöntése, hogy mely hatósági eljárások sorolhatók be a piacfelügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárások közé. A 13. § (2) bekezdés d) pontjának módosítását a termékek forgalmazása tekintetében az akkreditálás és piacfelügyelet előírásainak megállapításáról és a 339/93/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. július 9-i 765/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet definíciója indokolja, amely szerint piacfelügyelet a hatóságok által végzett tevékenység és az ennek eredményeként hozott intézkedések annak érdekében, hogy a termékek megfeleljenek a vonatkozó közösségi harmonizációs jogszabályokban megállapított jogi követelményeknek, illetve hogy ne veszélyeztessék az egészséget, a biztonságot vagy a közérdek védelmének egyéb vonatkozásait. Mivel tehát a piacfelügyelet ezen megfogalmazása alapvetően a termékek szabályozásával áll összefüggésben, így a jelenleg a Ket.-ben szereplő 13. § (2) bekezdés d) pontbeli szabály is leszűkülne, és a közösségi jogi (közvetlenül hatályosuló) definíció miatt a szolgáltatások feletti piacfelügyeleti eljárás nem „privilegizált eljárás” lenne, hanem teljes egészében a Ket. hatálya alá tartozna. Szükséges továbbá a termékek és szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére vonatkozó követelmények ellenőrzését együtt kezelni a reklámozásra, kereskedelmi kommunikációra vonatkozó követelmények ellenőrzésével. A Ket.-novella erre vonatkozóan a kereskedelmi gyakorlat definíciót alkalmazza, figyelemmel a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvényben bevezetett terminológiára, amely alapján a kereskedelmi gyakorlat a vállalkozásnak, illetve a vállalkozás érdekében vagy javára eljáró személynek az áru fogyasztók részére történő értékesítésével, szolgáltatásával vagy eladásösztönzésével közvetlen kapcsolatban álló magatartása, tevékenysége, mulasztása, reklámja, marketingtevékenysége vagy egyéb kereskedelmi kommunikációja. A törvény ezért úgy rendelkezik, hogy a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárásban, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárásokat is, a Ket.-et csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg. A 13. § (2) bekezdés e) pontjában foglalt „privilegizált” eljárások kiegészülnek a versenyfelügyeleti és bejelentési eljárással.
23
A Ket.-novella az Európai Unió jogi aktusai és a Ket. közötti viszonyt úgy határozza meg, hogy ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa (vagyis a rendelet) eljárási szabályt állapít meg, a Ket. az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazható. A Ket. szubszidiaritása ugyanakkor csak részleges: az uniós általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusokban nem szabályozott kérdésekben alkalmazni kell, kivéve ha az uniós jogi aktus belső jogi végrehajtásához további eltérő eljárási szabályok megállapítása szükséges. Utóbbi esetben is megengedi a Ket. a rendelkezéseitől való eltérést, ráadásul nem csak az általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó, hanem az egyéb kötelező jogi aktusok tekintetében is: az ilyen aktusokat átültető törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete a végrehajtáshoz szükséges mértékben és módon eltérhet. Az uniós jogi aktusok mellett a nemzetközi szerződések és a Ket. hatályának viszonyát is rendezi a Ket.-novella akként, hogy a Ket. rendelkezéseitől a nemzetközi szerződést kihirdető törvény eltérhet. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvénnyel (a továbbiakban: Nsztv.) összhangban pontosítandó, hogy csak törvény transzformálhatja a nemzeti jogba a Ket.-től eltérő eljárási szabályokat megállapító nemzetközi szerződést. Ezzel összefüggésben rendezi a Ket.-novella az Átmeneti rendelkezések között, hogy az Nsztv. hatályba lépése, 2005. július 1-je előtt a jogszabályban (nemcsak törvényben) kihirdetett nemzetközi szerződés is eltérhet. Ennek a Ket. hatályára vonatkozó szabálynak az átmeneti rendelkezések között való elhelyezését az indokolja, hogy szükséges a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályok Nsztv. szempontú felülvizsgálata, valamint így válik az is egyértelművé, hogy az Nsztv. hatályba lépése óta a törvényi szint a követelmény. A nemzetközi szerződésekre vonatkozó dualista szemléletnek megfelelően azt is egyértelművé teszi a törvény, hogy nem maga a nemzetközi szerződés, hanem az azt átültető jogszabály tér el a Ket.-től. A Ket. hatályára vonatkozó rendelkezések körében további módosítás, hogy a társadalombiztosítás ellátásainak körében indokolt a Ket.-től való eltérés biztosítása nemcsak a pénzbeli ellátásokkal kapcsolatban, hanem például az egészségügyi szolgáltatásokkal és a baleseti ellátásokkal kapcsolatos eljárások tekintetében is. Itt szükséges utalni arra a körülményre, hogy a Ket. tárgyi hatálya sokszor okoz bizonytalanságot, alkalmazása vagy alkalmazhatósága sokszor kérdéses. Annak eldöntésénél, hogy a Ket. szerinti közigazgatási hatósági eljárásról van-e szó, a Ket. hatósági ügy fogalmából indokolt kiindulni, figyelembe véve, hogy az eljárást a Ket. szerinti közigazgatási hatóságnak kell lefolytatnia, és még ekkor is figyelembe kell venni a Ket. tárgyi hatályának meghatározását, valamint azt, hogy a hatósági ügy általános jellemzői és elemei megtalálhatóak-e az eljárásban (közhatalom gyakorlása, a hatóságtól elkülönülő, független jogalany, a döntés állami kényszerrel való kikényszeríthetősége). Az elmúlt időszakban az Alkotmánybíróság előtt is számos esetben vált az indítványozó által előterjesztett alkotmányossági probléma előkérdésévé annak eldöntése, hogy egy adott eljárás a Ket. szerinti hatósági ügynek minősül-e. Ez történt a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény esetében is, ahol az Országos Rádió és Televízió Testületnek azt az eljárását kellett minősíteni, amelyben az ORTT a médiakuratóriumokba való delegálásra jogosult szervezetek nyilvántartásba vételéről dönt. Itt az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg arra tekintettel, hogy az Országgyűlés ezt az eljárást nem minősítette közigazgatási hatósági eljárásnak, és ezért a hatósági döntéssel szemben nem teremtette meg az érintettek számára a jogorvoslat lehetőségét [57/2009. (V. 20.) AB határozat]. Hasonlóan kérdéses volt az egészségügyi ellátórendszer átalakítása során szabályozott, a szakellátási kapacitások felosztásáról szóló miniszteri döntés közigazgatási
24
határozatként való felfogása, annak minden következményével együtt, végül azonban e miniszteri döntést is hatósági jogalkalmazó tevékenységnek tekintette a testület [109/2008. (IX. 26.) AB határozat]. Nem így történt azonban az igen nagy számban előforduló birtokvédelmi ügyek esetében. Mind a közigazgatási bírósági [Fővárosi Ítélőtábla 3.Kpkf.50.852/2007/3. szám], mind az alkotmánybírósági joggyakorlat kivette a Ket. hatálya alól a jegyző által lefolytatott birtokvédelmi eljárásokat. Az Alkotmánybíróság szerint „megállapítható, hogy a birtokháborítás nem közigazgatási hatósági ügy, következésképpen birtokháborítási ügyben nem alkalmazhatóak a közigazgatási hatósági eljárásnak a jogorvoslatra vonatkozó szabályai”. [120/B/2001. AB határozat] Az egyértelmű jogalkalmazói gyakorlat kialakítása érdekében a 2009. évi LVI. törvény azt az utat választotta, hogy felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás részletes szabályait rendeletben határozza meg. Utalunk arra, hogy az állami támogatások odaítélésére irányuló eljárásokról szóló Ket. Szakértői Bizottság 20. számú állásfoglalása a Ket.-novella után is alkalmazható jogértelmezést tartalmaz. Eszerint az állam sokféle módon és sokféle célra nyújt támogatást a természetes és jogi személyek, valamint a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek számára. Az ilyen támogatások odaítélésének módja is eltérő: esetenként pályázati eljárás előzi meg, más esetekben kérelem alapján vagy hivatalból indított eljárás nyomán kerül sor az állami támogatásra. A kifejtetteknek megfelelően pusztán a támogatást megelőző eljárás milyensége önmagában véve nem perdöntő annak elbírálásánál, hogy az adott eljárásfajta a Ket. hatálya alá tartozik-e vagy sem. Általában véve kiterjed a Ket. hatálya az olyan, állami támogatással kapcsolatos eljárásokra, amelyekben a jogszabály alanyi jogot vagy közjogi várományt ad az állami támogatás elnyerésére név szerint megjelölt szervnek, vagy pontosan meghatározott személyi kör számára. Ilyenkor a közigazgatási szervek szerepe vagy csak a lebonyolításra szorítkozik, vagy annak megállapítására korlátozódik, hogy a pályázó (kérelmező, érintett ügyfél) a jogszabályban meghatározott „címzetti körhöz” tartozik-e, megfelel-e a jogszabályban meghatározott előfeltételeknek. Az említett eljárásokban tehát mind a jogosultak körét, mind az állami támogatás mértékét maga a jogszabály határozza meg, az eljáró közigazgatási hatóságnak tehát nincs mérlegelési jogköre, feladata a tényállás tisztázása, valamint – ha erre szükség van – az egyes jogosultakat megillető állami támogatás összegének a jogszabály alapján történő meghatározása. [a Legfelsőbb Bíróság joggyakorlatából lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 37.156/2005. szám, az Alkotmánybíróságnál pedig az agrártámogatások igénybevételével kapcsolatban lásd 719/B/2001. AB határozat és 794/D/2004. AB határozat, az elkülönített állami pénzalapokkal összefüggésben lásd 2/B/2004. AB végzés] A jogszabály – a Ket.-re történő utalással – a Ket. hatálya alá vonhat olyan eljárásfajtákat is, amelyekben – rendszerint a rendelkezésre álló pénzügyi források korlátai miatt – az eljáró hatóságnak már van bizonyos mérlegelési jogköre, így például. felhatalmazása van arra, hogy az állami támogatásra jogosultak között a jogszabályban megállapított mérlegelési szempontok alapján rangsort állapítson meg, illetőleg döntsön a támogatás mértékéről. Nem tartoznak a Ket. hatálya alá azok az eljárások, amelyekben a jogszabály (pályázati kiírás) csupán kis mértékben – pl. a pályázat tárgykörének megjelölésével (gyógyfürdők fejlesztése, kórházak korszerű műszerekkel való ellátása, stb.), vagy a pályázók körének meghatározásával (önkormányzatok, kisvállalkozók, non profit szervezetek, stb.) korlátozza az eljáró közigazgatási szerv döntési jogkörét, egyébként azonban diszkrecionális jogkörébe utalja, hogy legjobb belátása szerint, a nemzetgazdasági, területfejlesztési, közegészségügyi, tudományos, stb. érdekek, értékek és preferenciák figyelembe vételével határozza meg az
25
érintettek rangsorát és a támogatás mértékét. Ebben az esetben valójában nem hatósági jogalkalmazói döntés születik, hanem gazdaságpolitikai vagy egyéb kormányzati közpolitikai döntést hoz az eljáró közigazgatási szerv. Nem tartoznak a Ket. hatálya alá az olyan eljárások, amelyekben – törvényi felhatalmazás alapján – nem közigazgatási szerv, hanem diszkrecionális jogkörrel felruházott tudományos testület (pl. az OTKA Bizottság) vagy társadalmi szervezet (pl. az Illyés Közalapítvány) dönt bizonyos, költségvetési forrásból származó támogatások odaítéléséről. Nem tartoznak a Ket. hatálya alá azok az állami támogatások vagy megbízások, amelyeket valamely közigazgatási szerv – akár pályázat keretében, akár anélkül – nem közhatalmi, hanem tulajdonosi minőségében ítél oda (pl. közbeszerzési eljárás, díjak odaítélése). Nem tartoznak a Ket. hatálya alá az olyan pénzügyi támogatások, amelyekről nem magyar, hanem külföldi vagy nemzetközi szervezet dönt, s a magyar szervek legfeljebb lebonyolítóként, a pályázatban foglaltakat ellenőrző szervként vagy javaslattevőként vesznek részt az eljárásban. Végül nem tartoznak a Ket. hatálya alá a nem jogszabály alapján, hanem egyszeri alkalommal, meghatározott célra, egyedi döntéssel (pl. kormányhatározattal) odaítélt támogatások sem. Megjegyezzük, hogy a jövőre nézve indokoltnak tartjuk az állami támogatási eljárások szabályozásának is egységes jogszabályi alapokra való helyezését, a Ket. gyakoribb alkalmazását az ilyen ügyekben, ami a közpénzfelhasználás átláthatóságát bővítené.
26
A közigazgatási hatóság A közigazgatási hatósági ügy egyik ismérve szervi oldalról, hogy az eljárást a Ket. szerinti közigazgatási hatóság folytatja le. Ennek megfelelően rögzítette a Legfelsőbb Bíróság egy eseti döntésében, hogy a jogtanácsosi igazolvány kiállításával kapcsolatos eljárás nem közigazgatási ügy, közigazgatási perben az igazolvány kiállítása nem támadható. A felperesek olyan eljárásban hozott döntés felülvizsgálatát kérték, amely ügyben nem közigazgatási szerv, hanem bíróság jár el [Legfelsőbb Bíróság Kfv.III.37.386/2007. szám, ezzel szemben a hivatásos állami és önkormányzati tűzoltóságok hatósági jogköreinek elemzésére lásd 977/E/2004. AB határozat]. Ennek megfelelően pedig a jogorvoslati eljárásra sem a Ket. rendelkezéseit kellett alkalmazni. A Ket.-novellának a közigazgatási hatósággal kapcsolatos változásai az alábbiakban foglalhatók össze: A hatóságok köre kiegészül – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénnyel (a továbbiakban: Ötv.) való összhang megteremtése érdekében – a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a megyei közgyűlés elnökével. Az Ötv. rendelkezései alapján ugyanis a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét törvény – kivételesen – önkormányzati hatósági, törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet pedig államigazgatási hatósági jogkörrel ruházhatja fel. Az Ötv. 61. § (4) bekezdése értelmében a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője a megyei jogú város polgármesterének a felhatalmazása alapján gyakorolja a polgármestert megillető egyes hatósági jogköröket, így az a helyes, ha a Ket. a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjét egy sorban említi a polgármesterrel, főpolgármesterrel és a megyei közgyűlés elnökével. A Ket.-novella – a 12. § (3) bekezdés e) pontjából a „nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott” szövegrész elhagyásával – a jövőben általánosan lehetővé teszi, hogy törvény vagy kormányrendelet egyéb szervezetet, köztestületet vagy személyt ruházzon fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására [lásd például az Egészségügyi Szakképzési és Továbbképzési Tanács esetét, amely nem minősül ilyen szervnek [Fővárosi Ítélőtábla 3.Kpkf.51.039/2007/4. szám]. Nem feltétel a továbbiakban az sem, hogy törvény mellett csak felhatalmazás alapján kiadott kormányrendelet tartalmazhat ilyen feljogosító rendelkezést. Az viszont alapvető tilalom, hogy miniszter hatósági jogkört ilyen szervezetekre, szervekre és személyekre nem telepíthet. A Ket.-novella alapján tehát hatóság lehet: 1. államigazgatási szerv, 2. helyi önkormányzat képviselő-testülete (megyei önkormányzat közgyűlése), annak szervei és társulása, 3. polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője), 4. jegyző (főjegyző, körjegyző), a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a hatósági igazgatási társulás, valamint 5. törvény vagy kormányrendelet feljogosítása alapján egyéb szervezet, köztestület vagy személy.
27
Az ügyfélfogalom A Ket.-novella visszatér az Áe. ügyfélfogalmához, amely alapján ügyfélnek az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet minősült, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. A Ket.-ben a jogi helyzetre való utalás az Áe. ügyfélfogalmához képest a Ket. által bevezetett új elem volt, a gyakorlatban azonban nem segítette elő az ügyféli kör lehatárolását, hiszen amely ügy valakinek a jogi helyzetét érinti, az érinti egyben a jogát is, így a különbségtétel nem szükséges. A Ket. a megalkotási idején a jogalkalmazói gyakorlatot igyekezett segíteni konkrétabb ügyfélfogalom meghatározásával, ezt a célt azonban a jogi helyzetre való utalás nem töltötte be, még akkor sem, ha az Áe. eredetileg egészen az 1981-es módosításáig e fogalmat is használta az ügyfélfogalom meghatározásában. A Ket.-novella mindezekre figyelemmel elhagyja a fogalomnak ezt az elemét. Ugyancsak kikerül a fogalomból az ügyfél nyilvántartásba vett adataira („tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve”) vonatkozó példálózó felsorolás. A Ket. új általános ügyfélfogalma tehát a következő: „Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.” A jogi helyzet meghatározásáról szóló Ket. Szakértői Bizottság 5. számú állásfoglalás ezzel a módosítással a Ket.-novella után meghaladottá vált. Eszerint nemcsak a jognak és a jogos érdeknek az adott üggyel való kapcsolata eredményezi (eredményezheti) az ügyféli jogállás létrejöttét, hanem a jogi szabályozáson nyugvó kötelesség is. A jogi helyzet tehát kötelesség fennforgását jelenti, amely szintén megalapozza az ügyféli jogállást. Ez azonban szintén egyértelműen következik a Ket. ügyfélfogalmából. Hozzátehetjük, hogy méltányolható igény a jogalkalmazók részéről, hogy a jogszabályok a lehető legpontosabb ügyfélfogalmat fogalmazzák meg. Az általános eljárási törvény azonban szükségszerűen általános útmutatást tud adni, másrészt éppen az ügyfélfogalom esetében van nagy jelentősége az egyedi tényállásnak és egyedi megítélésnek, az adott esetben releváns körülményeknek: ez pedig elsődlegesen jogalkalmazói felelősség. Megjegyezzük, hogy a bírói joggyakorlat kellő iránymutatást ad mind általánosan, mind az egyes ágazati eljárásokban ügyfélként bevonható személyek köréről, az érintettség fokának meghatározásáról [lásd például a jogos, jogi és üzleti érdek különbözőségére Legfelsőbb Bíróság Kfv.III.37.350/2007/5.szám, ahol bár a felperes hivatkozott a jogi helyzetre, azt a bíróság nem vizsgálta, a „szembe-szomszéd” ügyféli jogállására használatbavételi engedélyezési eljárásban lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.196/2007/6.szám, gyámügyben a család mellett magát vér szerinti apának mondó személy ügyféli jogairól lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.116/2007/10.szám]
Hatásterület A Ket. 15. § (2) bekezdése úgy szólt, hogy ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. A Ket. az alábbi értelmező rendelkezést tartalmazta a hatásterületre: az a Magyar Köztársaság területén fekvő, jogszabályban meghatározott módon megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett létesítmény vagy tevékenység rendes üzemvitel mellett, folyamatosan vagy rendszeresen számottevő mértékű hátrányos fizikai hatást (pl. árnyékolást, zajterhelést, légszennyezést) gyakorol. E szabályok alapján a jogalkalmazó hatóságok folyamatos nehézségekbe ütköztek az ügyfelek körének megállapítása során, mivel az ágazati jogszabályokban nem volt megfelelően rögzítve a hatásterület lehatárolásának kritériuma és eljárása, a hatóságoknak gyakran saját belátásukra
28
kellett hagyatkozniuk a hatásterület határainak meghúzásakor. Vita forrásává vált maga a létesítmény és a tevékenység fogalmának értelmezése, így a Ket. hatásterületre vonatkozó rendelkezéseinek koncepcionális újragondolása vált szükségessé. Felülvizsgálatra szorult emellett a Ket. 15. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés is, amely szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg, mivel e rendelkezés értelmezése és alkalmazása nem volt egységes a joggyakorlatban [lásd például a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 29/B. § (2) bekezdés a) pontját]. A Ket.-novella a probléma rendezése érdekében lehetőséget teremt arra, hogy a jogszabályok egyes ügyekben meghatározzanak olyan kritériumokat, amelyek megléte esetén nincs szükség külön a jog vagy jogos érdek fennállásának bizonyítására, helyesebben annak fennállását önmagában valamely viszonylag egyszerűbben bizonyítható tényhez kapcsolódóan vélelmezi a hatóság, ezáltal megkönnyítve, automatikussá téve az ügyfél eljárásba való bekapcsolódását. Ilyen egyszerűbben bizonyítható tényre lehet példa, ha egy jogszabály úgy rendelkezik, hogy ügyfél az építési beruházás egy kilométeres körzetében lakó valamennyi természetes személy, akkor nincs szükség arra, hogy az ügyfél bizonyítsa, hogy a beruházás jogát, jogos érdekét érinti, hanem elegendő annak bizonyítása, hogy a beruházástól kevesebb, mint egy kilométerre lakik. A Ket.-novella e szabály keretén belül tartja fenn a hatásterületre vonatkozó szabályozás lényegét, ugyanakkor világossá teszi, hogy a hatásterület alapján automatikusan keletkező ügyféli jogállás voltaképpen egy alesete, példája annak, hogy törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik a jogos érdek vizsgálata nélkül, egyéb szempont alapján ügyféli jogállást nyerhetnek. Eszerint az érintettség vizsgálata nélkül ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlantulajdonos és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték. A Ket.-novella továbbá szélesíti a hatásterület alapján ügyféli jogállást nyerő személyek körét azáltal, hogy a tulajdonos mellett nemcsak az ingatlan ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója, hanem valamennyi olyan személy érintettségét elismeri, akik az ingatlanra vonatkozó bejegyzett joggal rendelkeznek. A Ket.-novella módosítása kiterjed mind a 15. § (3) bekezdésére és 172. § e) pontjára. Hangsúlyozandó, hogy a módosítás az általános ügyfélfogalommal összhangban értelmezendő, nem értelmezhető akként, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyféli jogosultsággal, tehát joggal vagy jogos érdekkel rendelkező személyt kizárjanak az eljárásból. A módosítás semmiképpen nem értékelhető akként, hogy ezáltal csorbulnának a hatásterületen élő személyek jogai, hiszen a jog vagy jogos érdek érintettsége továbbra is megállapítható, megfelelő jogszabályi kodifikációt követően csupán ennek bizonyítása lesz könnyebb. A Ket.-novella módosítja a hatásterület fogalmát is: az a Magyar Köztársaság területén fekvő, jogszabályban meghatározott módon megállapított földrajzi terület, amelyre a tervezett létesítmény vagy tevékenység számottevő mértékű hatást gyakorol.
29
Feladatkörében érintett szervek és a nyilvánosság részvétele az eljárásban A feladatkörében érintett hatóságok ügyféli jogállását érintően a Ket.-novella visszatér az Áe. szóhasználatához, így tágabb körnek, a „hatóságok” helyett a közigazgatási szerveknek biztosítja az ügyféli státuszt a Ket. 15. § (4) bekezdésében [ehhez kapcsolódóan lásd az önkormányzatok perindítási jogosultságáról szóló 2/2004. Közigazgatási jogegységi határozatot]. Változatlanul megmarad az érdekvédelmi és a társadalmi szervezetek ügyféli jogállására vonatkozó szabályozás. Itt fontos kiemelni, hogy az ilyen szervezet kétféle módon válhat a hatósági eljárásban ügyféllé: ha bizonyítja, hogy valamely ügy jogát vagy jogos érdekét közvetlenül érinti, ennek hiányában akkor, ha törvény az ügyfél jogaival ruházza fel [lásd az 1. számú mellékletet]. Egyes hatósági ügyekben a bírósági joggyakorlat tagadta meg az ügyféli jogállást civil szervezetektől [lásd a 2. számú mellékletet]. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 98. § (1) bekezdése például úgy rendelkezik, hogy a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő – hatásterületen működő – társadalmi szervezeteket a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg [lásd Legfelsőbb Bíróság Gfv.XI. 30.472/2006.]. Kiemelendő, hogy a Ket. ezen szervezeteket nem teszi „egyenjogúvá” a Ket. 15. § (1) bekezdés szerinti ügyfelekkel: törvény e szervezetek jogait eltérően is megállapíthatja. Zárójelben jegyezzük meg, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezése szerint „[A] környezetvédelemben való társadalmi részvétel jogi formáira nézve az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést. Ezért a törvényalkotó szabad mérlegelésének tárgya a társadalmi részvétel eszközeinek, jogi formáinak szabályozása, így annak eldöntése is, hogy a jogalanyok mely körének biztosítja azt a jogot, hogy környezetvédelmi közigazgatási ügyekben, illetőleg környezetvédelmi perekben a közérdeket érvényesítse. Így önmagában nem tekinthető alkotmányellenesnek a Kvt.-nek az a megoldása, amely az ügyféli jogállást és a közérdekű keresetindítási jogot a környezetvédelmi érdekek érvényesítésére létrejött egyesületeknek és társadalmi szervezeteknek biztosítja. Ugyanakkor nem állapítható meg alkotmányosan tilalmazott megkülönböztetés amiatt, hogy a környezetvédelmi feladatokat végző közalapítvány nem rendelkezik ezekkel a lehetőségekkel” [1146/B/2005. AB határozat]. A környezetvédelmi szervezetek perindítási jogosultsága nem az Alkotmány 57. § (1) bekezdésén alapuló alanyi jog. Összefoglalva tehát, a Ket. alapján ügyfél: 1. az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, 2. törvény vagy kormányrendelet által meghatározott más személy, 3. jogszabály rendelkezése alapján az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték, 4. az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szerv, amelynek feladatkörét az ügy érinti, valamint
30
5. törvényi felhatalmazás esetén az érdekvédelmi szervezetek és azok a társadalmi szervezetek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.
31
1. SZÁMÚ MELLÉKLET Törvény száma és címe
a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
2009. október 1-je előtti időállapot
2009. október 1-je utáni időállapot
98. § (1) A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg.
98. § (1) A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg.
Joggyakorlat Az állampolgárok által a környezetvédelmi érdekeik képviseletére létrehozott egyesületeket és más politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 98. §ának (1) bekezdése alapján a szakhatósági állásfoglalás tekintetében területükön az ügyfél jogállása - ezért keresetindítási jog - illeti meg azokban az államigazgatási eljárásokban, melyekben jogszabály a környezetvédelmi hatóság szakhatósági állásfoglalásának beszerzését írja elő. (1/2004. Közigazgatási jogegységi határozat) A környezetvédő szervezetet a közigazgatási ügyben beszerzett szakhatósági állásfoglalás tekintetében ügyfél jogállása, és a perben kereshetőségi jog illeti meg. (Legfelsőbb Bíróság Kfv. II. 39.346/2006.) A törvény a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeknek, működési területükön az ügyfél jogállását biztosítja a környezetvédelmi közigazgatási eljárásokban. Az ügyfélként elmulasztott joggyakorlást - ugyanilyen tényállás mellett - nem helyettesíthetik a hatósági engedély birtokában tevékenységet végző környezethasználóval szembeni perindítással (Legfelsőbb Bíróság Gfv. XI. 30.472/2006.)
32
112/A. § (1) A Testület eljárását a 19. § (1) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezés dohányáruval összefüggő megsértése miatt ügyfélként kezdeményezni jogosultak a nemdohányzók védelmét ellátó társadalmi szervezetek is.
a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény
a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény
(2) A Testület eljárását - a 97/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított 89/552/EGK tanácsi irányelv 10-21. cikkét átültető rendelkezések megsértése miatt ügyfélként az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében kezdeményezhetik azok az Európai Gazdasági Térség bármely államának joga alapján létrejött feljogosított egységek is, amelyek a 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek. 46. § (1) A fogyasztóvédelmi hatóság eljárása során - e törvény eltérő rendelkezése hiányában a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
112/A. § (1) A Testület eljárását a 19. § (1) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezés dohányáruval összefüggő megsértése miatt ügyfélként kezdeményezni jogosultak a nemdohányzók védelmét ellátó társadalmi szervezetek is. (2) A Testület eljárását - a 97/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított 89/552/EGK tanácsi irányelv 1021. cikkét átültető rendelkezések megsértése miatt - ügyfélként az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében kezdeményezhetik azok az Európai Gazdasági Térség bármely államának joga alapján létrejött feljogosított egységek is, amelyek a 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek.
46. § (1) A fogyasztóvédelmi hatóság eljárása során - e törvény eltérő rendelkezése hiányában - a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) A fogyasztóvédelmi hatóság eljárásában az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében az ügyfél jogai (2) A fogyasztóvédelmi hatóság illetik meg eljárását az általuk védett fogyasztói
33
érdekek védelme körében ügyfélként a) a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó kezdeményezhetik társadalmi szervezeteket, illetve a) a fogyasztói érdekek képviseletét b) a 43/A. § (1) bekezdés a)-c), e) és f), ellátó társadalmi szervezetek, illetve valamint h)-k) pontjában említett irányelveket átültető jogszabályi b) a 43/A. § (1) bekezdés a)-c), e) és f), rendelkezések megsértésére hivatkozással valamint h)-k) pontjában említett az Európai Gazdasági Térség bármely irányelveket átültető jogszabályi más államának joga alapján létrejött rendelkezések megsértésére azon feljogosított egységeket is, amelyek a hivatkozással az Európai Gazdasági 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi Térség bármely más államának joga irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján létrejött azon feljogosított alapján az Európai Unió Hivatalos egységek is, amelyek a 98/27/EK Lapjában közzétett jegyzéken európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. szerepelnek. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek.
az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény
48. § (1) Az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt az állatvédelmi célú társadalmi szervezetek jogosultak fellépni, és az állami szervektől, önkormányzatoktól a megfelelő és hatáskörükbe tartozó intézkedés megtételét kérni.
48. § (1) Az e törvényben szabályozott, az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt indult hatósági eljárásokban a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló törvény szerinti azon civil szervezeteket, amelyek tevékenysége az állatok védelmére irányul, az ügyfél jogállása illeti meg.
(2) Az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt az ilyen magatartástól való eltiltás iránt - a bíróság előtt az (1) bekezdésben megjelölt szervezet pert indíthat.
(2) Az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt - az ilyen magatartástól való eltiltás iránt - a bíróság előtt az (1) bekezdésben megjelölt szervezet pert indíthat.
(3) E törvény alkalmazása során az (1) (3) bekezdésben megjelölt szervezeten a
Állatvédelmi célú szervezet az állatvédelmi, állatkínzás miatt indult közigazgatási eljárásokban ügyfél (Legfelsőbb Bíróság Kfv. II. 39.081/2005. szám)
34
Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvény 14. §-ának b) pontjában meghatározott szervezetet kell érteni.
az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény
az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény
16/C. § (2) A Hatóság eljárását ügyfélként az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében, a 2000/31/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikkét átültető jogszabályi rendelkezések megsértésére hivatkozással kezdeményezhetik azok az Európai Gazdasági Térség bármely államának joga alapján létrejött, feljogosított egységek is, amelyek a 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek.
16/C. § (2) A Hatóság eljárását ügyfélként az általuk védett fogyasztói érdekek védelme körében, a 2000/31/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikkét átültető jogszabályi rendelkezések megsértésére hivatkozással kezdeményezhetik azok az Európai Gazdasági Térség bármely államának joga alapján létrejött, feljogosított egységek is, amelyek a 98/27/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikkének (3) bekezdése alapján az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett jegyzéken szerepelnek.
3. § E törvény alkalmazásában
3. § E törvény alkalmazásában
e) társadalmi és érdek-képviseleti szervezet: az a társadalmi szervezet vagy alapítvány, amelynek alapszabályában, illetve alapító okiratában a szervezet céljai között a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése vagy az emberi és állampolgári jogok védelme szerepel, valamint az adott nemzeti és etnikai kisebbség tekintetében a kisebbségi önkormányzat, továbbá a
e) társadalmi és érdek-képviseleti szervezet: az a társadalmi szervezet vagy alapítvány, amelynek alapszabályában, illetve alapító okiratában a szervezet céljai között a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése vagy az emberi és állampolgári jogok védelme szerepel, valamint az adott nemzeti és etnikai kisebbség tekintetében a kisebbségi önkormányzat, továbbá a munkavállalók anyagi, szociális és kulturális, valamint életés munkakörülményeivel összefüggő
35
munkavállalók anyagi, szociális és ügyeiben a szakszervezet; kulturális, valamint életés munkakörülményeivel összefüggő 18. § (1) Az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatt indult ügyeiben a szakszervezet; eljárásokban a társadalmi és érdek18. § (1) Az egyenlő bánásmód képviseleti szervezet, valamint a hatóság a követelményének megsértése miatt jogsérelmet szenvedett fél meghatalmazása indult eljárásokban a társadalmi és alapján - törvény eltérő rendelkezése érdek-képviseleti szervezet, valamint a hiányában - képviselőként járhat el. hatóság a jogsérelmet szenvedett fél Az egyenlő bánásmód meghatalmazása alapján - törvény eltérő (2) követelményének megsértése miatt indult rendelkezése hiányában - képviselőként közigazgatási eljárásban a társadalmi és járhat el. érdek-képviseleti szervezetet megilletik (2) Az egyenlő bánásmód az ügyfél jogai. követelményének megsértése miatt indult közigazgatási eljárásban a társadalmi és érdek-képviseleti szervezetet megilletik az ügyfél jogai.
a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény
57/A. § (1) A távhőszolgáltatás 57/A. § (1) A távhőszolgáltatás csatlakozási csatlakozási díjának és a lakossági díjának és a lakossági távhőszolgáltatás távhőszolgáltatás díjának díjának megváltoztatását a távhőszolgáltató megváltoztatását a távhőszolgáltató kezdeményezi. kezdeményezi. (2) A távhőszolgáltató az (1) bekezdés (2) A távhőszolgáltató az (1) bekezdés szerinti kezdeményezésében köteles szerinti kezdeményezésében köteles részletesen és teljes körűen alátámasztani, részletesen és teljes körűen hogy - az 57. § (3) bekezdésében alátámasztani, hogy - az 57. § (3) meghatározottakra tekintettel - az adott díj bekezdésében meghatározottakra megváltoztatását mely körülmények és tekintettel az adott díj milyen mértékben indokolják. megváltoztatását mely körülmények és (3) A távhőszolgáltató az (1) bekezdés milyen mértékben indokolják. szerinti kezdeményezést a Hivatalnak
36
(3) A távhőszolgáltató az (1) bekezdés szerinti kezdeményezést a Hivatalnak megküldi, amely közigazgatási hatósági eljárás keretében 30 napon belül dönt arról, hogy a díj a távhőszolgáltató által alátámasztott megváltozása esetén megfelel-e az 57. § (2)-(3) bekezdésében meghatározott követelményeknek. A Hivatal eljárásáért a külön jogszabályban meghatározott igazgatási-szolgáltatási díjat kell fizetni. A Hivatal a határozatát a honlapján közzéteszi.
megküldi, amely közigazgatási hatósági eljárás keretében 22 munkanapon belül dönt arról, hogy a díj a távhőszolgáltató által alátámasztott megváltozása esetén megfelele az 57. § (2)-(3) bekezdésében meghatározott követelményeknek. A Hivatal eljárásáért igazgatási-szolgáltatási díjat kell fizetni. A Hivatal a határozatát nyilvánosan közzéteszi.
8. § (1) A kereskedelmi vállalkozások és a beszállítók képviseletét ellátó társadalmi szervezetet az ügyfél jogállása illeti meg az e törvény megsértése miatt indított azon közigazgatási hatósági eljárásban (ideértve a versenyfelügyeleti eljárást is), amely a kereskedők vagy a beszállítók széles körét érinti, vagy a vállalkozások működésére jelentős
8. § (1) A kereskedelmi vállalkozások és a beszállítók, valamint kereskedelmi jellegű turisztikai szolgáltatási tevékenységet folytatók képviseletét ellátó társadalmi szervezetet az ügyfél jogállása illeti meg az e törvény megsértése miatt indított azon közigazgatási hatósági eljárásban, ideértve a versenyfelügyeleti eljárást is, amely a kereskedők, a beszállítók vagy a kereskedelmi jellegű turisztikai szolgáltatási tevékenységet végzők széles körét érinti,
(4) A (3) bekezdésben meghatározott eljárás során ügyfélnek minősül
d) az a társadalmi szervezet vagy (4) A (3) bekezdésben meghatározott alapítvány, amelynek alapszabályában, illetve alapító okiratában a szervezet eljárás során ügyfélnek minősül céljai között a távhőszolgáltatás d) az a társadalmi szervezet vagy igénybevevői mint fogyasztók jogainak alapítvány, amelynek alapszabályában, védelme szerepel. illetve alapító okiratában a szervezet céljai között a távhőszolgáltatás igénybevevői mint fogyasztók jogainak védelme szerepel.
a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény
37
hátrányt okoz. (2) Az (1) bekezdés alapján fennálló eljárási jogosultság nem érinti a beszállító és a vállalkozás azon jogát, hogy a jogsértővel szemben igényét érvényesítse.
a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény
26. § (1) A fogyasztóvédelmi hatóság eljárására az e törvényben meghatározott eltérésekkel a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fgytv.) rendelkezéseit kell alkalmazni. (2) A dohánytermék reklámjára, valamint a dohánytermékkel összefüggő szponzorálásra vonatkozó rendelkezések megsértése miatti eljárást ügyfélként kezdeményezni jogosultak a nemdohányzók védelmét ellátó társadalmi szervezetek is.
vagy a vállalkozások működésére jelentős hátrányt okoz. (2) Az (1) bekezdés alapján fennálló eljárási jogosultság nem érinti a beszállító és a vállalkozás azon jogát, hogy a jogsértővel szemben igényét érvényesítse. 26. § (1) A fogyasztóvédelmi hatóság eljárására az e törvényben meghatározott eltérésekkel a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fgytv.) rendelkezéseit kell alkalmazni. (2) A dohánytermék reklámjára, valamint a dohánytermékkel összefüggő szponzorálásra vonatkozó rendelkezések megsértése miatti eljárásban a nemdohányzók védelmét ellátó társadalmi szervezetet az ügyfél jogai illetik meg.
38
2. SZÁMÚ MELLÉKLET Társadalmi és érdekképviseleti szervezetek ügyfélképességének és kereshetőségi jogának hiánya (példák) Törvény címe és száma
a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény
a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény
Eljárás neve
Útépítési hatósági eljárás
Védett övezetbe tartozó közterületekről hatósági bizonyítvány kiállítása
Termőföld más célú hasznosítása (földhivatali eljárás)
Joggyakorlat A környezetvédelmi társadalmi szervezetet az útépítési hatósági eljárásban nem illeti meg az ügyfél jogállása, ezért perindítási jogosultsága, kereshetőségi joga nincs. A környezetvédelmi engedély tárgyában hozott határozat az építésügyi közigazgatási perben nem vizsgálható felül (Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 37.183/2007.) Prostituáltak érdekképviseletét ellátó egyesület ügyfélképessége és kereshetőségi joga (Legfelsőbb Bíróság Kfv. II. 39.638/2003. sz.)
Társadalmi szervezet feladatköre alapján nem lehet ügyfél földhivatali eljárásban, az eljárás nem minősül környezetvédelmi hatósági eljárásnak (Legfelsőbb Bíróság. Kfv. III. 37.209/2002. szám)
39
Az ügyféli jogok alapeljárásban való részvételhez kötése A Ket.-novella jelentős újdonsága, hogy lehetővé teszi törvény számára, hogy az ügyféli jogokat ahhoz a feltételhez kösse, hogy az ügyfél az első fokú eljárásban részt vett-e. A módosítás nemzetközi tendenciákat követ, célja annak biztosítása, hogy a törvényben meghatározott eljárás gyorsan és hatékonyan folyhasson le annak köszönhetően, hogy az érintett ügyfelek már az első fokú eljárásba érdemben bekapcsolódnak, és ne legyen megkérdőjelezhető végül a közigazgatási határozat jogereje amiatt, hogy a későbbiek folyamán új ügyfél lép fel. A cél tehát, hogy az ügyfelek már az első fokú eljárásban fejtsék ki álláspontjukat, hogy lényeges új szempontok a másodfokú eljárásban ne merülhessenek fel. A Ket. rögzíti, hogy az ügyfelek az alanyi jog érvényesítéséhez szükséges eljárásbeli jogaikat jóhiszeműen kötelesek gyakorolni. Visszaélésszerűnek minősülhet a joggyakorlás, ha az ellenérdekű ügyfél anélkül gyakorolja fellebbezési jogát és tár elő a másodfokú eljárásban új bizonyítékokat, hogy a tényállás tisztázására alapvetően szolgáló első fokú eljárásban nem vett részt szabályszerű értesítés ellenére sem. Különösen tekintettel kell lenni arra, hogy egyes eljárásokban ez a megoldás – az eljárásokkal érintett érdekek nagyságrendjére, az ügy bonyolultságára és a tényállás összetettségére tekintettel – a jogbiztonság sérelmére vezethet. Bonyolultabb megítélésű ügyek esetében nyilvánvalóan a jogbiztonság súlyos sérelmét jelenti a kérelmező számára az, ha az ügy érdemében rajta kívül álló okból nem az arra alapvetően szolgáló első fokú eljárásban, hanem a másodfokú eljárásban vagy megismételt eljárásban kerül sor a tényállás feltárására. Egyszerűbb megítélésű ügyek esetében ez a hatóság hivatalbóli tényállás-felderítési kötelezettségéből eredően nyilvánvalóan nem vagy nem olyan súllyal merül fel. A módosítás nem tekinthető a jogorvoslati jog korlátozásának, csupán további feltételhez köti a jogorvoslati jog gyakorlását, ez azonban nem vezet a jogorvoslati jog gyakorlásának ellehetetlenüléséhez. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a jogorvoslati jog törvényben meghatározottak szerinti gyakorolhatósága azt is jelenti, hogy „a jogorvoslati jogosultság konkrét tartalmát (így pl. terjedelmét, a jogosultak körét, a benyújtás feltételeit, az eljárási szabályokat) az egyes törvények másként, egymástól eltérően is megállapíthatják.” [800/D/2004. AB határozat]. A 2009. évi LVI. törvény él a Ket. 15. § (6) bekezdésében foglalt lehetőséggel, és három hatósági eljárásban bevezeti e jogintézményt. Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezésével összefüggő közlekedési hatósági eljárásokban, a vasúti műszaki engedély kiadásával, a vasútbiztonsági tanúsítvánnyal és a vasútbiztonsági engedéllyel kapcsolatos eljárásokban, valamint a vadászterület határának megállapítására irányuló eljárásban az ügyféli jogok gyakorlását az ügyfélnek az első fokú eljárásban való részvételéhez köti. A 2009. évi LVI. törvény emellett garanciális értesítési szabályokat állapít meg. Eszerint a Ket. szerinti adatbázisban regisztrált ügyfélnek minősülő szervezeteket külön értesíteni kell az eljárás megindításáról e-mail címükön, ezáltal elősegítve e szervezeteknek az eljárásba történő bekapcsolódását, hiszen a társadalmi és érdekvédelmi szervezetek erre irányuló előzetes jelentkezésük esetén garantáltan tudomást szereznek az eljárás megindulásáról. Az elektronikus levélen keresztül történő értesítés megfelel a modern technikai elvárásoknak, emellett aránytalan anyagi megterhelést sem jelent a hatóságok számára. Az eljáró hatóság ennek megfelelően az eljárás megindításáról a kormányrendeletben meghatározott adatbázisban regisztrált, ügyfélnek minősülő szervezetet az általa megadott elektronikus levélcímen az eljárás megindításától számított öt munkanapon belül értesíti. Valamennyi ügyféllel szemben garanciális elem, hogy e jogkövetkezmény csak szabályszerű értesítés ellenére az
40
eljárásba be nem kapcsolódó ügyféllel szemben állhat be. Az eljáró hatóságnak a gyakorlatban rendkívül körültekintően kell eljárnia ezekben az esetekben. Az említett eljárásokról készült összefoglaló táblázatról lásd a 3. számú mellékletet.
41
3. SZÁMÚ MELLÉKLET Törvény címe és száma
a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény
Eljárás neve
Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló, valamint a közutak igazgatásáról szóló külön jogszabályokban meghatározott közlekedési hatósági eljárások
Törvényhely megjelölése 29/B. § (1) Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló, valamint a közutak igazgatásáról szóló külön jogszabályokban meghatározott közlekedési hatósági eljárások megindítására irányuló kérelmet és annak mellékleteit, valamint a hiánypótlást papír alapon kell benyújtani. (5) Az elsőfokú határozat ellen nem nyújthat be fellebbezést az az ügyfél, aki az eljárás megindításáról szóló szabályszerű értesítés ellenére az első fokú engedélyezési eljárásban nem vett részt. (6) A hatóság az eljárás megindításáról a kormányrendeletben meghatározott adatbázisban regisztrált, ügyfélnek minősülő szervezetet az általa megadott elektronikus levélcímen értesíti az eljárás megindításától számított öt munkanapon belül.
a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény módosítása
a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi
Vadászterület határának megállapítására irányuló eljárásban
20/A. § A vadászterület határának megállapítására irányuló eljárásban hozott elsőfokú határozat ellen nem nyújthat be fellebbezést az az ügyfél, aki az eljárás megindításáról szóló szabályszerű értesítés ellenére az eljárásban nem vett részt.
A műszaki engedély kiadása, a vasútbiztonsági 80/A. § (1) A 80. § (4) bekezdés a) és b) tanúsítvány (kiegészítő tanúsítvány) és a pontjában meghatározott eljárásokban hozott vasútbiztonsági engedély kiállítása, elsőfokú határozat ellen nem nyújthat be
42
CLXXXIII. törvény
meghosszabbítása, módosítása és visszavonása, fellebbezést az az ügyfél, aki az eljárás valamint az abban foglalt feltételek teljesítésének megindításáról szóló szabályszerű értesítés ellenőrzése; ellenére az eljárásban nem vett részt. (2) A 80. § (4) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott eljárások megindítására irányuló kérelem elektronikus úton nem nyújtható be. (3) A hatóság a 10. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott eljárás megindításáról a kormányrendeletben meghatározott adatbázisban regisztrált, ügyfélnek minősülő szervezetet az általa megadott elektronikus levélcímen az eljárás megindításától számított öt munkanapon belül értesíti.
43
Ügyféli jogállás megtagadása A Ket.-novella biztosítja az ügyféli jogállást megtagadó végzés elleni fellebbezés lehetőségét, mivel ez olyan alapvető kérdés, amelyre a megtámadási lehetőséget az eljárás befejezését megelőzően is biztosítani kell az eljárásba bekapcsolódni kívánó személynek. Kivételt képez a kérelmező ügyfél jogállásának kérdése, amelyről – érdemi kérdés lévén – a hatóság határozatban dönt, ha pedig a kérelem előterjesztésére jogosultság hiánya nyilvánvalóan megállapítható, a Ket.-novella alapján a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának van helye (30. § f) pont). Az önálló fellebbezési jognak a Ket. 98. §-ától elkülönülő szabályozását az indokolta, hogy a 98. § (3) bekezdése az ügyfél által önállóan fellebbezhető végzésekről szól, míg jelen esetben éppen az ügyféli jogállást illetően állapítható meg az egyelőre harmadik személyként bekapcsolódó személy jogorvoslati joga.
Az eljárás egyéb résztvevői A Ket.-novella az eljárás egyéb résztvevőit a hatályos Ket.-hez hasonlóan az értelmező rendelkezések körében sorolja fel [Ket. 172. § c) pont], egyértelművé téve, hogy a hatósági tanú is e státuszt élvezi. Eszerint az eljárás egyéb résztvevői: 1. a tanú, 2. a hatósági tanú, 3. a szakértő, 4. a tolmács, 5. a szemletárgy birtokosa, 6. az ügyfél képviselője, valamint 7. a hatósági közvetítő.
Jogutódlás A Ket. 16. §-a nem határozta meg egyértelműen, hogyan történik a kérelemre indult eljárásban a kérelmező és a rajta kívüli többi (nem feltétlenül ellenérdekű) ügyfél, illetve a hivatalbóli eljárásban az ügyfelek kiesése után a jogutódlás, vagyis mely esetben van szükség külön erre irányuló kérelemre, és mikor történik a jogutódlás lényegében automatikusan. A Ket.-novella a következő módon szabályozza a kérdést. Kérelemre indult eljárás esetén a kérelmező ügyfél kiesése folytán a jogutódnak külön kérelmeznie kell a jogutódlás megállapítását. A kérelem benyújtására a Ket.-novella tíz munkanapos szubjektív (a tudomásszerzéstől számított) és hat hónapos objektív (a jogutódlástól számított) határidőt határoz meg. Természetesen a (lehetséges) jogutód helyzetét jelentősen segítheti a hatóság tájékoztatása a folyamatban lévő ügyről. A természetes személy jogalanyok tekintetében a jogutódlás az örökhagyó halálának pillanatában következik be, ugyanakkor azt, hogy ki minősül örökösnek, és ki jogosult például egy építési engedélyezési ügyben a jogelőd helyébe lépni, csak a jogerős hagyatékátadó végzés állapítja meg. Az öröklés szabályaira tekintettel a Ket. eddig is úgy rendelkezett, hogy ha a jogutód kiléte vitás, ennek eldöntéséig a hatóság a folyamatban levő eljárást a kérelmező ügyfél kiesése esetén
44
felfüggeszti [Ket. 32. § (5) bekezdése]. Az eljárás felfüggesztésekor minden határidő megszakad, és az eljárás felfüggesztésének megszűnésekor az ügyintézési határidő kivételével újra kezdődik [Ket. 32. § (8) bekezdés]. Mivel tehát természetes személyek közötti jogutódlás esetén a jogutód személye minden kétséget kizáróan csak a jogerős hagyatékátadó végzés jogerőssé válásával állapítható meg, emiatt a hatóságnak addig az eljárást fel kell függesztenie, a felfüggesztés megszüntetését követően újra kezdődik a jogutód belépésére nyitva álló határidő. Minden más esetben – határidő nélkül – a hatóság erről való értesítését és a hatóság erről szóló döntéshozatalát követően lényegében automatikusan lép a jogelőd helyébe a jogutód. A jogutódlás külön jogszabály erre irányuló rendelkezése alapján az eljárás jogerős lezárását követően is bekövetkezhet, például az érvényes engedéllyel rendelkező személy halála vagy megszűnése esetén vagy akár az engedély átruházása révén, ennek részletei megállapítására azonban a Ket. nem vállalkozhat. Az új rendelkezés beiktatásával az is egyértelművé válik, hogy a Ket. 16. §-a főszabályként a folyamatban lévő eljárásban bekövetkező jogutódlásra vonatkozik. Egyértelművé teszi a Ket.-novella azt is, hogy – mivel ez méltánytalan volna – a jogutódra nem szállnak át azok a jogok és kötelezettségek, amelyeket a hatóság a kieső ügyfélre, annak személyére, magatartására, mulasztására tekintettel állapított meg, így például nem köteles a jogutód megfizetni a jogelődre kiszabott eljárási bírságot. A jogutódlás ugyanakkor természetesen nem zárja ki, hogy a hatóság az eredeti ügyféltől hajtsa be a bírság összegét. Az eljárás során személyhez kötődően meghozott végzéseknek három fajtája van: 1. Az első csoportba az eljárás akadályozása vagy az idézésről való távolmaradás miatt kötelezettséget megállapító végzések tartoznak. Ezek esetén a Ket.-novella csak a természetes személy jogelőd ügyféllel szemben hozott végzéseket említi, mivel jogi személynél az átalakulással a jogelőd szervezetből létrejött jogutód szervezet esetén nem indokolt e döntések hatályára vonatkozóan külön szabályokat alkotni, továbbá az átalakulás szabályai rendezik, hogy a jogelőd szervezet kötelezettségei terhelik a jogutód szervezetet. 2. A második csoportba a fizetési kedvezményt megállapító döntések tartoznak. A jogerős határozattal megállapított kötelezettség esetén – indokolt esetben a teljesítési határidő egy alkalommal történő meghosszabbításával – lehetőséget kell adni a jogutódnak a kötelezettség önkéntes teljesítésére [Ket. 16. § (3) bekezdés]. Ha a végrehajtási eljárást még nem rendelték el, a teljesítési határidő akadálytalanul meghosszabbítható, a jogutód pedig kérhet fizetési kedvezményt. A teljesítési határidő eredménytelen elteltét követően kerülhet sor a Ket. rendelkezéseinek megfelelően a végrehajtás elrendelésére, ahol a jogutód – saját helyzete, körülményei folytán – a végrehajtási fejezetben meghatározottak szerint akár ismét kérhet fizetési kedvezményt. Ha a végrehajtási eljárás során halt meg vagy szűnt meg a jogelőd, a hatóságnak fel kell függesztenie az eljárást a jogutódlás tárgyában hozott döntés jogerőre emelkedéséig [Ket. 148. § (2) bekezdés d) pontja]. A jogutód eljárásba való belépésével újra a Ket. 16. § szerinti szabályai alkalmazásának van helye, tehát a jogutódnak lehetőséget kell adni a kötelezettség önkéntes teljesítésére. Ha a hatóság a jogutódlásra tekintettel a teljesítési határidőt a végrehajtás elrendelését követően meghosszabbította, a végrehajtást elrendelő hatóság a végrehajtást megszünteti. A jogutód ezt követően a fizetési kedvezmény általános szabályai szerint kérhet részletben történő teljesítést vagy halasztást, ha pedig nem teljesít önkéntesen, a végrehajtást el kell rendelni vele
45
szemben, amely során saját jogán újra lehetősége nyílik fizetési kedvezmény iránti kérelem benyújtására. Mivel a Ket. a fizetési kedvezmény szabályainál nem tesz különbséget természetes és jogi személy között, ahogyan a teljesítési határidő jogutódlásra tekintettel történő megnyílása esetén sem, a fizetési kedvezményre vonatkozó döntés hatálytalan mind a természetes, mind a jogi személyek közötti jogutódlás esetén. 3. A költségmentesség csak természetes személynek nyújtható [Ket. 159. § (1) bekezdés], így a Ket.-novella a jogutódlás szabályai között kiemeli, hogy a természetes személy jogelőd számára biztosított költségmentesség nem hatályos. A jogutód természetesen saját körülményei alapján nyújthat be kérelmet költségmentesség engedélyezése iránt. A jogutódlásról a hatóság az általános belső ügyintézési határidőn, azaz öt munkanapon belül dönt. Felhívjuk arra a figyelmet, hogy a jogutódlásról minden esetben döntést hoz a hatóság függetlenül attól, hogy az eljárás megindítása iránti kérelmet benyújtó vagy más ügyfél jogutódlásáról dönt, hiszen az erről való döntéshez joghatás fűződik (az eljárásba való bekapcsolódás), továbbá a többi ügyfél is a hatóság döntésének közlése útján értesül arról, hogy jogutódlás következett be. A jogutódlásról hozott döntés (ami értelemszerűen végzés formáját ölti) ellen a Ket.-novella önálló fellebbezési jogot biztosít, amelynek a 98. §-tól eltérő külön szabályozás indokául ugyanaz szolgál, mint az ügyféli jogállást megtagadó végzés esetén: a jogutód még csak kérelmezi az ügyféli státuszt, míg a Ket. 98. § (3) bekezdése az ügyfél által önállóan fellebbezhető végzésekről szól.
Adatkezelés A Ket. mint a közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó kódex meghatározza a hatósági eljárás során érvényesítendő, alapvető adatvédelmi és adatkezelési szabályokat. A Ket.novella tovább konkretizálja a Ket. eddigi rendelkezéseit, felhatalmazást adva az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője azonosításhoz szükséges személyes adatok (név, születési név, születési idő, születési hely, anyja neve, lakcím, külön törvényben vagy helyi önkormányzat rendeletében meghatározott személyes adat) kezelésére. A felhatalmazás általánosságával szemben az adatkezelés célhoz kötöttségére vonatkozó alkotmányos követelmény érvényesülése érdekében a Ket.-novella akként rendelkezik, hogy az eljárás lefolytatásához elengedhetetlenül szükséges személyes adatokat kezelheti a hatóság. A tartalom változatlanul hagyása ellenére alkalmazhatóvá válik a Ket. azáltal, hogy a törvény által védett titokra és a hivatás gyakorlásához kötött titokra nem külön-külön vezet be önálló terminológiát, hanem egységesen a „védett adat” kifejezést használja, egységes védelmet biztosítva például az iratbetekintés, a döntés megfogalmazása kapcsán a különböző indokok alapján védett titoknak. A Ket.-novella külön kezeli a védett adat megismerésére vonatkozó felhatalmazást, mivel a szabályozási koncepció szempontjából különböző célja van a védett és a személyes adat védelmének. Ennek megfelelően a hatóság jogszabályban meghatározott módon és körben jogosult az eljárás lefolytatásához szükséges védett adat megismerésére. Továbbra is fennmarad az adatok továbbítására vonatkozó szabály, amely szerint ahhoz törvény felhatalmazása vagy az érintett hozzájárulása szükséges. E körben még arra utalunk, hogy a 2009. évi LVI. törvény az egész jogrendszeren átvezette a természetes
46
személyazonosító adat fogalmat, amelyet a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) módosítása indokolt. Eszerint a polgár családi és utóneve, születési családi és utóneve, születési helye és ideje, valamint anyja születési családi és utóneve tartozik az ún. természetes személyazonosító adatok körébe. A polgár neme kikerült e felsorolásból. Arra is felhívjuk a figyelmet, hogy az Sztv. egyértelműen rendezi a polgár azonosítására vonatkozó módokat, és rögzíti, hogy a polgár – törvény eltérő rendelkezése hiányában – szabadon választhatja meg az azonosítás módját.
47
II. Fejezet Joghatóság, hatáskör, illetékesség Joghatóság A közigazgatási eljárásban a joghatóság, a hatáskör és az illetékesség kérdése abban ad eligazítást, hogy a konkrét közigazgatási hatósági ügyben a világ számos közigazgatási szerve közül melyik szerv jogosult eljárni és milyen intézkedést tehet (döntést hozhat). A Ket. általános joghatósági szabályokat állapít meg. Kimondja, hogy a magyar ügyfél (magyar állampolgár, Magyarországon nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet) hatósági ügyében a Magyar Köztársaság területén a magyar hatóság jár el. A hatályos Ket. lehetővé teszi a joghatósági szabályok között, hogy az Unió jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés az általános joghatósági szabályok alkalmazása helyett különös joghatóságot állapítson meg. Ez a rendelkezés azonban lényegében szükségtelen, mivel a Ket. tartalmaz erre vonatkozó eltérést, valamint a Ket.novella alapján az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási rendelkezéseit illetően szubszidiárius, az Európai Unió egyéb jogi aktusait és a nemzetközi szerződést végrehajtó jogszabály pedig szintén eltérhet a Ket.-től, ennek értelmében a nemzetközi szerződésre nem szükséges külön utalni. Így, mivel az eltérésre a fentiek alapján egyébként is lehetőség van, a Ket. október 1-jétől hatályos 18. § (1) bekezdése már csak a törvényt tartalmazza, amely alapján az általánostól eltérő joghatóság határozható meg. Általános joghatósági szabályt ír elő a Ket. a külföldi ügyfél tekintetében is, azaz a Magyar Köztársaság területén a magyar hatóság jár el a külföldi hatósági ügyében, abban az esetben, ha az eljárásban az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusát, illetve magyar jogszabályt kell alkalmazni. A hatályos Ket. szerint az általánostól eltérő joghatóságot nemzetközi szerződés vagy az adott ügyfajtára irányadó különös eljárási szabály állapíthat meg, az előbb kifejtettekre tekintettel azonban a Ket.novellában már nem szerepel ez a két kitétel, az eltérést jogszabály alapozhatja meg. A Ket. annak érdekében, hogy a külföldi ügyfélre vonatkozó rendelkezések a hontalanokra is alkalmazhatóak legyenek, a „külföldi állampolgár” fogalom helyett a „nem magyar állampolgár” fogalmát használja. A jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet és jogi személyt akkor kell külföldinek tekinteni, ha külföldön vették nyilvántartásba. A külföldön tartózkodó ügyfélre vonatkozó joghatósági szabályokra is tartalmaz új rendelkezést a Ket.-novella. Ez alapján törvény vagy kormányrendelet alapozhatja meg a külföldön tartózkodó ügyfél hatósági ügyében a külpolitikáért felelős miniszter (a korábbi szabály a magyar külképviseleti hatóságra telepítette ezt a jogkört) vagy a konzuli tisztviselő eljárását. Az ilyen jellegű ügyeket a Kovtv. szabályozza, amelyet a 2009. évi LVI. törvény jelentősen módosít 2009. október 1-jétől. A közigazgatási hatóság az eljárás megindításától kezdve az eljárás egész időtartama alatt hivatalból vizsgálja a joghatóság meglétét és megállapítja az alkalmazandó jogot. Ha azt állapítja meg, hogy az adott ügyben nincs joghatósága, akkor az eljárás iránti kérelmet öt munkanapon belül érdemi vizsgálat nélkül végzéssel elutasítja. [Ket. 22. § (1) bekezdés, 30. § a) pont]. A joghatóság hiányában hozott döntés semmis [Ket. 121. § (1) bekezdés].
48
A hatáskör megállapítása és az eljárási kötelezettség A hatáskör és illetékesség a közigazgatási eljárásjog bevett és tartalmilag kialakult értelmezésű fogalmai. A Ket.-novella ebben a tárgykörben ezért elsősorban kiigazításokat hajtott végre építve a jogalkotásban és a jogalkalmazásban elért egyes eredményekre is.
Hatáskör-telepítés A hatóság hatáskörét mindig jogszabályban kell megjelölni. E jogszabályban kell rendezni azt, hogy milyen ügyfajtában, milyen terjedelemben illeti meg a hatáskör az eljáró hatóságot. A hatóság önállóan vagy szakhatóság bevonásával gyakorolja a hatáskörét. A Ket. október 1jétől hatályos 19. § (1) bekezdése egy új mondattal egészül ki, miszerint jogszabály a hatóság szervezeti egységére hatáskört nem telepíthet. E rendelkezés elsődleges indoka annak elkerülése, hogy szervezeten belüli jogorvoslati fórumrendszer alakuljon ki egyes hatósági ügyekben: ezekben az esetekben ugyanis nem biztosított a szervezeti elkülönültség az első fokú döntést hozó és a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság között. Ez pedig ellentétes a Ket. és az Alkotmány rendelkezéseivel is [lásd 19/2007. (III. 9.) AB határozat, 35/2008. (IV. 3.) AB határozat]. A jogbiztonságot szolgálja, hogy a hatáskört megállapító jogszabályban meg kell jelölni az elsőfokú, továbbá a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságot. A Ket.-novella dogmatikai okokból az első fokon eljáró hatóság helyett az adott rendelkezés tartalmától függően az elsőfokú hatóság vagy az első fokú döntést hozó hatóság fordulatokat használja. Elsőfokú hatóság alatt a hatáskörrel rendelkező legalsóbb fokú szervet kell érteni, ehhez képest az első fokú döntést hozó hatóság kategóriájának alkalmazása akkor indokolt – különösen a fellebbezés és a fellebbezési eljárás alcímek alatt –, ha az adott rendelkezést a másodfokú hatóság első fokú döntéseire és adott esetben az az elleni fellebbezésben is alkalmazni kell. A Ket.-novella ehhez kapcsolódóan a 98. §-ban külön is rögzíti, hogy a másodfokú hatóság első fokú végzéseire a 98. § (2)-(4) bekezdései alkalmazandóak, emellett a Ket. vázolt, a hatóságok megnevezésére vonatkozó egységesítő módosítása is ezt a megfontolást juttatja érvényre. További szövegpontosító jellegű módosítás, hogy a Ket. 106. §-a fellebbezés elbírálására jogosult szerv helyett a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság kifejezést alkalmazza.
Hatáskör-átruházás és a kiadmányozási jog A Ket. 19. §-ában a hatáskör-átruházás tilalma továbbra is fennmarad, illetve tovább pontosodik azzal, hogy törvény a hatáskör átruházását csak kivételesen teheti lehetővé úgy, hogy a törvénynek azt is meg kell határoznia, hogy melyik másik hatóságra ruházható át a hatáskör. A Ket.-novella módosítása alapján azonban ha a hatáskör gyakorlója a kiadmányozási jogát jogszerűen átengedte, az nem minősül a hatáskör átruházásának. Látható tehát, hogy a kiadmányozási jogkör átengedését és a hatáskör-átruházás tilalmát a Ket.-novella a 19. §-ban kettéválasztja, így a döntésben egyaránt szerepelnie kell a hatáskör gyakorlója és a kiadmányozásra jogosult személy nevének és hivatali beosztásának, ha ez a két személy nem azonos. Ez utóbbi megállapítás kapcsán itt is utalunk a Ket.-novellának a Ket. 72. § (1) bekezdés f) pontját érintő módosítására, amely szerint a határozatnak tartalmaznia kell a hatáskör gyakorlójának nevét, hivatali beosztását, valamint a döntés kiadmányozójának a nevét, hivatali beosztását, ha az nem azonos a hatáskör gyakorlójával. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 5. § (3) bekezdése is
49
rögzíti, hogy a központi államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzata a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozó egyes ügyekben a kiadmányozási jogot a szervvel állami vezetői szolgálati jogviszonyban vagy vezetői megbízatással rendelkező közszolgálati jogviszonyban álló személyre ruházhatja, aki a döntés meghozatala során a szerv vezetője nevében jár el. A hatáskör átruházása esetén figyelemmel kell lenni a Legfelsőbb Bíróság 1/2003. Közigazgatási-polgári jogegységi határozatára, amely a közigazgatási szerv hatáskörének gyakorlásáról és átruházhatóságáról szól, szintén elválasztva egymástól a hatáskör-átruházást és a kiadmányozási jog átengedését. 1. A közigazgatási szerv hatáskörét csak jogszabály felhatalmazása esetén ruházhatja át (delegálhatja). 2. A törvényben megállapított hatáskör gyakorlása történhet úgy is, hogy a közigazgatási szerv valamelyik szervezeti egysége folytatja le az eljárást, de ez a hatáskör jogosultjának személyét és személyes felelősségét nem érinti. 3. A kiadmányozási (aláírási) jog belső szabályzatban való engedélyezése nem minősül hatáskör-átruházásnak. Fontos hangsúlyozni: e jogegységi határozat nem vált meghaladottá a Ket.-novella után, de most már törvényi szinten is egyértelműen elkülönül egymástól a különböző jogkövetkezményekkel járó hatáskör-átruházás és a kiadmányozási jogkör delegálása. A hatályos Ket. 19. § (3) bekezdés második mondata szerint nem tekinthető a hatáskör átruházásának, ha a külképviseleti hatóság egyes – más magyar hatóság hatáskörébe tartozó – hatósági ügyek intézésében közreműködik. Ebből a rendelkezésből azonban nem volt egyértelműen megállapítható, hogy mit takar pontosan a „közreműködés” fogalma. Több álláspont is kialakult, az egyik szerint „a közreműködés” a belföldi jogsegély fogalomkörébe tartozó eljárási cselekmények elvégzését foglalja megában, és ebben az esetben – mivel a hatáskör átruházásának lehetősége fel sem merül – a hatóságok közötti együttműködést nem kell külön nevesíteni a Ket.-ben, erre tekintettel a Ket.-novella nem is ismeri a fenti szabályt. A másik eshetőség szerint a közreműködés fogalma a belföldi jogsegélynél jóval tágabb fogalomkört ölel fel, erre való tekintettel a Ket.-novella 38-38/A. §-ai teremtenek megfelelő keretszabályokat. A 38-38/A. §-ok az egyablakos ügyintézést szabályozzák, és a hatásköri szabályokkal való összhangot a Ket.-novella azzal biztosítja, hogy a Ket. 19. § (4) bekezdésében rögzíti, nem minősül a hatáskör elvonásának, ha az ügyben hatáskörrel rendelkező, e törvény szerint kijelölt más hatóság jár el, vagy törvény vagy kormányrendelet alapján több hatóság a hatáskörét megosztva gyakorolja. Az egyablakos ügyintézés érvényesüléséhez ugyanis lehetővé kell tenni, hogy törvényben meghatározott esetben az érdemi döntésre jogosult hatóság hatáskörét elvonja (érdemi vizsgálat nélküli elutasítás, az eljárás megszüntetésének esete), vagy – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetben – egyes hatásköröket osztottan gyakoroljanak (ilyen tipikusan a hiánypótlásra vagy a döntés közlésére vonatkozó hatáskör). Hatóság kijelölésére a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság mulasztása [Ket. 20. §] vagy kizárása [Ket. 43. §] esetén kerülhet sor. Az eljárás szempontjából sajátos csoportot alkotnak az önkormányzati hatósági ügyek. Ezekben az ügyekben a képviselő-testület gyakorolja a hatósági hatáskört. Mivel azonban az Ötv. 2. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és
50
hatáskört állapíthat meg, így az Ötv. és a Ket. összhangja érdekében a Ket. 19. § (2) bekezdésében az önkormányzati hatósági ügyben első fokon eljáró szervek között – a korábban a 12. § (3) bekezdésben alkalmazott rövidítésnek megfelelően – a polgármestert is fel kell sorolni. Az átruházott hatáskörben hozott döntéssel szemben a fellebbezés elbírálására a képviselő-testület jogosult.
Eljárási kötelezettség és a hatóság mulasztása A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ez azt jelenti, hogy ha az eljárás megindításának anyagi jogi jogszabályban foglalt feltételei beállnak, az eljárást a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnak meg kell indítania. A Ket.-novella módosítása világossá teszi, hogy a hatóságot nemcsak a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén, hanem a felügyeleti szerv kijelölése esetén is – a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező, de mulasztó vagy kizárt hatóság helyett – eljárási kötelezettség terheli. A Ket.-novella a Ket. 20. § (1) és (2) bekezdéseit összevonta. Ennek elsődleges célja az volt, hogy a mulasztás esetén eljáró felügyeleti szerv eljárása hatékonyabbá váljon, azaz – eljárási cselekményként és a határidők vonatkozásában – ne váljon ketté a mulasztás kivizsgálása és a mulasztó hatóság eljárásra utasítása. A hatóság mulasztására vonatkozó eljárási rendet összhangba kellett hozni a Ket. 71. § (2) bekezdésében meghatározott hallgatás-beleegyezés szabállyal is: ilyen esetekben indokolatlan másik hatóság kijelölése és az eljárás folytatása, hiszen a kérelmezett jog megadottnak tekintendő az ügyintézési határidő elmulasztásával. A Ket.-novellával bevezetett módosítás szerint, ha a hatóság eljárási kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül – azaz főszabály szerint huszonkét munkanapon belül – nem tesz eleget, a felügyeleti szerv az erre irányuló kérelem megérkezésétől vagy a hivatalos tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül kivizsgálja a mulasztás okát és – az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított – határidő tűzésével a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására utasítja. Ha a felügyeleti szerv által megállapított újabb határidő eredménytelenül telt el, a felügyeleti szerv a mulasztó hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményez, egyidejűleg az eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű másik hatóságot jelöl ki. A kijelölt hatóság az ügyben irányadó ügyintézési határidőn belül köteles döntést hozni. Speciális ismeretekkel és hatáskörrel rendelkező szerv mulasztása esetén nem jelölhető ki más, azonos hatáskörű szerv az ügy intézésére. A Ket. 20. § (4) bekezdése szabályozza ezen hatóságok mulasztása esetén követendő eljárást. A Ket.-novella szerint a hatósági ellenőrzési kötelezettség nem tekinthető olyan hatáskörnek, amely egyetlen hatóság munkájához kötődne, így hatósági ellenőrzés elmulasztása esetén van helye másik hatóság kijelölésének. Az eljárásra azonban más hatóság nem jelölhető ki, ha a hatóság hatásköre hatósági igazolvány vagy hatósági bizonyítvány kiadására, hatósági nyilvántartás vezetésére terjed ki, ha jogszabály alapján hatásköre kizárólagos, vagy ha belföldi jogsegély iránti megkeresés alapján kell eljárnia. A hatóság legkésőbb a felhívástól számított tíz munkanapon belül köteles eleget tenni elmulasztott kötelezettségének. Önkormányzati hatósági ügyben a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve az ügyfél kérelmén kívül hivatalból is felhívhatja a mulasztó tisztségviselőt vagy testületet, hogy soron kívül, illetve a testület legközelebbi ülésén, de legkésőbb – a Ket.novellával bevezetett módosítás alapján – huszonkét munkanapon belül folytassa le az eljárást. A Ket. 20. § (5) bekezdése szerint önkormányzati hatósági ügyben a döntésre jogosult a regionális államigazgatási hivatal eljárásra való felhívásától számított öt napon belül értesíti az ügyfelet a döntés várható időpontjáról. Az értesítés tartalma azonban
51
bizonytalan volt: pusztán az ügyfél tájékoztatásának minősült, amely egyáltalán nem kötötte a hatóságot, hogy valóban az ott megjelölt időn belül járjon el, így viszont az ügyfélnek sem nyújtott valódi garanciát, a mulasztó hatóság eljárását ellenben megakasztotta az, hogy a döntés várható időpontjáról kellett nyilatkoznia, ahelyett, hogy érdemben eljárt volna. Erre tekintettel a Ket.-novella nem tartalmazza a fenti szabályt és úgy rendelkezik a Ket. 20. § (8) bekezdésében, hogy a felügyeleti szerv értesíti az ügyfelet az intézkedéséről és az eljáró hatóság kijelöléséről, valamint az értesítés kitér arra is, hogy ha az önkormányzati hatóság továbbra sem jár el, az ügyfél a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve felhívásának eredménytelensége esetén az ügyfél vagy az általános hatáskörű területi államigazgatási szerv vezetője, továbbá, ha az ügyben nincs felügyeleti szerv, vagy a felügyeleti szerv intézkedési, eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, az ügyfél kérelmére a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot az eljárás lefolytatására. Utalunk arra, hogy az elektronikus közszolgáltatásról szóló 2009. évi LX. törvény (a továbbiakban: E-közszolgáltatási törvény) 32. § (3) bekezdése a Ket.-ben még szereplő közigazgatási hivatalra utaló szövegrészeket a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerv szövegre cserélte.
Illetékesség Általánosságban azt a megállapítást tehetjük, hogy a Ket. szóhasználata nem volt egységes és következetes a lakhely, tartózkodási hely, szálláshely, illetve a székhely, telephely, fióktelep fogalmait illetően, így a Ket.-novella természetes személyek esetén a lakcím, jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén a székhely gyűjtőfogalmakat vezeti be, és természetesen ezek megjelennek az illetékességi szabályoknál is. Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a Ket. az alábbi általános illetékességi okokat sorolja fel: 1. Az általános illetékességi okok között elsőként az ügyfél lakó- vagy tartózkodási helye, ennek hiányában szálláshelye (azaz együtt lakcíme), illetve székhelye, telephelye, fióktelepe (azaz székhelye) szerepel. 2. Ingatlanra vonatkozó ügyben annak a hatóságnak van illetékessége, amelynek területén a szóban forgó ingatlan fekszik. 3. Az engedélyhez vagy bejelentéshez kötött közigazgatási hatósági ügyekben az a hatáskörrel rendelkező szerv jár el, amelynek illetékességi területén az engedélyezéshez, bejelentéshez kötött tevékenységet gyakorolják, vagy gyakorolni kívánják. 4. A jogellenes magatartás elkövetőjével szemben az a hatóság illetékes, amelynek területén az adott cselekményt elkövették. A Ket.-novella által megállapított 21. § (2) bekezdés evidenciát fogalmaz meg, amely azonban a gyakorlatban korábban problémaként merült fel. Így ha jogszabály több hatáskörrel rendelkező hatóságot határoz meg, e hatáskörök tekintetében a hatóságok eljárásának alapjául szolgáló illetékességi oknak azonosnak kell lennie, így kerülhető el, hogy az egyes hatóságok illetékessége között átfedés vagy hiány legyen. A hatósági ügyek nagyobb része egyértelműen elintézhető az általános illetékességi szabályok alapján, vannak azonban olyan speciális ügyek, amelyek elintézésére a Ket. speciális illetékességi szabályokat állapít meg. Ilyen speciális illetékességi szabályt fogalmaz meg a
52
Ket. a hatósági bizonyítvány kiadásakor. A Ket. 83. § (2) bekezdése szerint az általános illetékességi szabályokon felül az a hatóság is illetékes, amelynek területén a bizonyítandó tény bekövetkezett, az állapot tartott vagy megszűnt, amelynek területén a bizonyítással kapcsolatos dolog van, vagy a bizonyítani kívánt időszakban volt, illetve amelynek nyilvántartása az adatot tartalmazza. Ha az ügyfél lakcíme ismeretlen, az illetékességet az ügyfél utolsó ismert hazai lakcíme alapján kell megállapítani. A Ket. 21. § (4) bekezdése ide sorolja azt az esetet is, amikor az ügyfél tartósan, három hónapot meghaladó ideig külföldön tartózkodik. A Ket.-novella ezt a szabályt hatályon kívül helyezi, nem tűnik ugyanis szükségesnek az illetékességi szabályoktól való eltérő szabály megállapítása, ha az ügyfél lakcíme egyébként ismert, vagy ha az ügyfél és a hatóság közötti kapcsolattartás más módon megoldott (kézbesítési meghatalmazott, elektronikus kapcsolattartás). A Ket.-novella kisebb módosítást hajt végre a megelőzés elvével kapcsolatban. A megelőzés szabályainak módosítása egyrészt stiláris pontosítást tartalmaz, másrészt biztosítja az ügyfél számára azt a lehetőséget, hogy több illetékes hatóság között választhasson: a megelőzés szabályának szigorú érvényesítése esetén ugyanis nem lenne lehetőség arra, hogyha a lakóhely szerint illetékes hatóság már megindítja az eljárást, az ügy átkerülhessen a tartózkodási hely szerinti, tehát az ügyfél számára közelebb eső illetékes hatósághoz. A Ket. jelenleg hatályos 21. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű vagy különleges szakértelmet igénylő ügyekben törvény vagy kormányrendelet kijelölje azt a hatóságot, amely meghatározott ügyekben az ország egész területére kiterjedő illetékességgel eljár. A Ket.-novella nem tartalmazza ezt a rendelkezést, mert valójában ez nem illetékességi, hanem hatásköri szabálynak minősül, hiszen az illetékesség csak több azonos hatáskörű szerv területi alapú munkamegosztásaként értelmezhető. Ebben az esetben azonban csak egyetlen – kizárólagos hatáskörű – hatóságról van szó. Ilyen jellegű hatásköri szabállyal a Ket.-et nem szükséges terhelni, hiszen a 19. § (1) bekezdése alapján a hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg, a hatáskört megállapító jogszabály pedig a Ket. külön megengedő rendelkezése nélkül is kijelölhet kizárólagos hatáskörrel rendelkező hatóságot. Ezen túlmenően a Ket. 14. § (3) bekezdés d) pontja a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény számára egyébként is lehetővé teszi a hatásköri és illetékességi szabályoktól való eltérést. A Ket.-novella e változtatásra tekintettel helyezi hatályon kívül a Ket. 21. § (3) bekezdését, amely szerint az említett nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű vagy különleges szakértelmet igénylő ügyekben ki kell kérni annak a hatóságnak a nem kötelező erejű véleményét, amely a kizárólagos hatáskört megállapító jogszabály hiányában hatáskörrel és illetékességgel rendelkezne.
Áttétel és ideiglenes intézkedés A Ket.-novella a hatáskör vagy illetékesség hiányában történő áttételre vonatkozó szabályokat nem érinti, kivéve az ügyintézési határidőt. A haladéktalanul vagy legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban lévő ügyben a hatáskör vagy illetékesség hiányának megállapításától számított öt napon belül történő áttételi kötelezettséget öt munkanapban határozza meg. Itt utalunk arra, hogy a Ket.-novella szerint minden döntést igénylő eljárási kérdésben végzést kell hozni. Ezt irányadónak tartjuk az áttétel esetében is.
53
A hatóság – tekintet nélkül a joghatóságra, valamint a hatáskörére és az illetékességére – hivatalból is köteles megtenni azt az ideiglenes intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna. A Ket.-novella terminológiai pontosításával egyértelművé teszi, hogy mivel az ideiglenes intézkedés megtételéről a hatóság végzésben dönt, azt közölni kell az ügyféllel, valamint a joghatósággal és hatáskörrel rendelkező illetékes hatósággal [Ket. 78. § (2) bekezdés].
Egyeztetés: hatásköri és illetékességi vita Az eljárás során előfordulhat, hogy a hatóságok között vita merül fel a hatáskör és az illetékesség kérdésében. A Ket.-novella a hatásköri és illetékességi vitát illetően több pontosítást is tartalmaz, többek között azért, mivel hatásköri és illetékességi kollízióról értelemszerűen akkor lehet vita, hogy ha több hatóság is egyaránt megállapítja hatáskörét és illetékességét is vagy azok hiányát. Pozitív hatásköri összeütközésről beszélünk tehát akkor, ha több közigazgatási szerv állapítja meg adott ügyben hatáskörét és illetékességét, míg ezzel szemben, ha több közigazgatási szerv állapítja meg az adott ügyben hatáskörének és illetékességének a hiányát, negatív hatásköri összeütközésről van szó. A Ket. a hatásköri és illetékességi összeütközés megoldására elsődlegesen az érintett hatóságok egyeztetési kötelezettségét írja elő. A Ket. 23. § (1) bekezdése szerint a hatóságok kötelesek egymás között haladéktalanul, de legkésőbb az eljárás megindítására irányuló kérelem érkezésétől, illetve a tudomásszerzéstől számított nyolc napon belül megkísérelni a vita eldöntését. A Ket. a 23. § (1) bekezdésében az egyeztetésre vonatkozóan nem ír elő határidőt, valamint a hivatalból történő egyeztetési kötelezettség mellett az ügyfél számára is lehetővé teszi az egyeztetés lefolytatásának kérelmezését, így az ügyfél is hatékonyabban fel tud lépni az eljárás lefolytatása érdekében. A Ket.-novella továbbá előírja, hogy az egyeztetést az a hatóság köteles kezdeményezni, amelyiknél az eljárás később indult meg, amelyik hatáskörének és illetékességének a hiányát később állapította meg, vagy amelyik hatóságnál az ügyfél az egyeztetés lefolytatása iránti kérelmét benyújtotta. Ha az egyeztetés sikerrel jár, akkor az a szerv (hatóság), amely a továbbiakban nem jár el, az előtte folyamatban lévő eljárást megszünteti, az eljárás során hozott döntéseit visszavonja, egyúttal az ügy iratait és a bizonyítékokat átteszi az eljárást lefolytató hatósághoz. Az eljárást megszüntető végzés ellen jogorvoslatnak helye nincs. Emellett a Ket.-novella rögzíti, hogy az illetékességi vitában hozott végzés ellen sincs jogorvoslatnak helye. Abban az esetben, ha az egyeztetés nem vezetett eredményre, az eljáró hatóságot illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes általános hatáskörű területi államigazgatási szerve jelöli ki. A Ket.-novella alapján illetékességi összeütközés esetén az egyeztetést kezdeményező hatóság kérelmére tíz munkanapon belül kell kijelölni az eljáró hatóságot. Hatásköri összeütközés esetén a Fővárosi Ítélőtábla jelöli ki az eljáró hatóságot. A Fővárosi Ítélőtábla a hatásköri vitában – az ügyfél vagy a hatóság kérelmére – soron kívül nemperes eljárásban dönt. A Fővárosi Ítélőtábla határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
Eljárás az illetékességi területen kívül A Ket.-novella nem érinti e rendelkezéseket.
54
Belföldi jogsegély A Ket.-novella módosításai e körben arra irányulnak, hogy egyértelművé tegyék, milyen esetekben van helye belföldi jogsegélynek. Megteremti annak a lehetőségét, hogy törvény rendelkezése alapján belföldi jogsegéllyel bármely szervhez forduljon a hatóság. A Ket. 26. § (3) bekezdése előírta, hogy a b) és a c) pontban meghatározott esetekben a megkeresésben – egyebek mellett – meg kell jelölni azt, hogy a személyes adat beszerzésére törvény alapján vagy az ügyfél kérelmére és írásbeli hozzájárulásával kerül sor. Ezt a szabályt a Ket.-novella úgy módosítja, hogy vélelmet állít fel, így a kérelemre indult eljárásban az ügyfélnek az eljárásban szükséges személyes adatainak kezeléséhez való hozzájárulást a jogsegély teljesítése céljából vélelmezni kell, azaz a hozzájárulás annak vizsgálata nélkül megadottnak tekinthető. A Ket.-novella alapján a hivatalból indult vagy folytatott eljárásban a hatóság jogszabály alapján kezelhető adatok közül a jogsegély teljesítése céljából szükséges személyes adatokat továbbíthatja a megkeresett szervhez. A megkeresésben foglaltak teljesítésének megtagadására vonatkozó szabályok lényegében nem változtak, továbbra is csak jogszabályba ütközés esetén tagadható meg a megkeresés teljesítése, terminológiai jellegű pontosításokat azonban tartalmaz a Ket.-novella. Ha a jogsegély nyújtására nem a megkeresett hatóság jogosult, a megkeresésének a jogsegély teljesítésére jogosult hatósághoz való továbbítására és egyidejűleg a megkereső szerv tájékoztatására – a Ket.-novellával bevezetett ügyintézési határidő munkanapokban történő megállapítására tekintettel – rövidebb, legkésőbb a megkeresés megérkezésétől számított 3 munkanapon belüli teljesítést ír elő. Módosul – pontosabban rövidebbé válik – a megkereső hatóság számára a megkeresés teljesítésének határideje, így az illetékességi területen kívül végzett eljárási cselekmény érdekében vagy az ügyfél jogos érdekére tekintettel történő megkeresés esetén az eljárási határidő tíz munkanap, a c) pontban szabályozott esetben pedig öt munkanap. A Ket.novella megteremti a határidő egyszeri, tíz munkanappal történő meghosszabbításának lehetőségét, amelyre a megkeresett szerv vezetője, indokolt esetben, a megkeresés teljesítésének elháríthatatlan okából kifolyólag, és csak egy alkalommal jogosult. A szakhatósági eljárás határidejének meghosszabbításához hasonlóan ilyenkor is értesíteni kell az ügyfelet. Új szabály, amely a megkeresés teljesítésének gyorsítását és hatékonyságát hivatott növelni, hogy valamely elektronikusan rögzített nyilvántartásban lévő adat tekintetében a megkeresés teljesítési határideje három munkanap. A Ket. 26. § (6) bekezdése arról rendelkezik, hogy amennyiben a belföldi jogsegély iránti kérelem teljesítéséhez a magyar külképviseleti hatóság megkeresése szükséges, a jogsegély teljesítésének határideje a megkeresésnek a külképviseleti hatósághoz történő megérkezése napján kezdődik. Ez utóbbi rendelkezés a Ket.-novellában már nem szerepel, tekintettel arra, hogy ez a rendelkezés feleslegesnek tekinthető, mivel mind a Ket., mind a Ket.-novella rendelkezik arról, hogy az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján kezdődik [Ket. 33. § (5) bekezdés]. Ehelyett a Ket. arról rendelkezik, hogy a megkeresett szerv az eljárási határidő meghosszabbításáról végzést hoz, amelyet a megkereső hatósággal közölni kell. Az ügyféllel a megkereső hatóság közli e végzést.
Nemzetközi jogsegély A Ket. a belföldi jogsegélyt követően – visszautalva arra – szabályozza a nemzetközi jogsegély intézményét is. Ez alapján, ha a Magyar Köztársaságnak valamely állammal
55
közigazgatási jogsegélyegyezménye van, vagy annak hiányában az államok között viszonossági gyakorlat áll fenn, vagy többoldalú nemzetközi szerződés ezt lehetővé teszi, az eljárásra illetékes hatóság adat, irat beszerzése, meghatározott eljárási cselekmény elvégzése érdekében külföldi hatósághoz fordulhat, illetve köteles teljesíteni a külföldről érkezett jogsegélykérelmet. A Ket. 27. § (1) bekezdésében a nemzetközi jogsegélykérelem teljesítése megtagadásának indokául külön kiemeli azt, ha a teljesítés magyar jogszabályba ütközne. A Ket.-novella azonban más szabályozási technikát alkalmazva, egységesen a 28. § (1) bekezdésében sorolja fel összefoglalóan azokat az esetköröket, amikor a hatóság megtagadja a külföldi megkeresés teljesítését. Így a hatóság – a magyar jogszabályba ütközés esetén felül – köteles megtagadni a külföldi megkeresés teljesítését, ha az 1. sértené a Magyar Közbiztonság nemzetbiztonsági érdekeit vagy a közbiztonságot, 2. valamint ha az ügyben érintett személy alapvető jogát sértené a teljesítés. Ezáltal a védett adat megőrzéséhez fűződő érdek védelme is biztosított, hiszen ha a nemzetközi jogsegélykérelem teljesítése ennek sérelmével járna, az egyben jogszabályba ütközne. Előfordulhat, hogy az eljáró hatóság előtt egyáltalán nem vagy nem pontosan ismert az a külföldi hatóság, amely jogosult lenne az ügyben eljárni. A hatályos Ket. 27. § (2) bekezdése úgy fogalmaz, hogy a viszonosság fennállása tekintetében a külpolitikáért felelős miniszter állásfoglalása az irányadó, amelyet az érintett minisztériummal egyetértésben alakít ki. A Ket.-novella ez utóbbit úgy pontosítja, hogy a külpolitikáért felelős miniszter nem az érintett minisztériummal, hanem – helyesen – az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszterrel egyetértésben alakítja ki az álláspontját. A Ket. alapján a nemzetközi jogsegélyügyekben az eljáró magyar és külföldi (nemzetközi) hatóság közvetlenül érintkezik egymással, a Ket.-novella értelmében ez utóbbitól csak törvény vagy kormányrendelet térhet el, és írhat elő más szabályt. Ha a magyar hatóság előtt nem ismert, hogy az (1) bekezdés szerinti jogsegélykérelem teljesítése az érintett külföldi állam melyik hatóságának hatáskörébe tartozik, a kérelmet felügyeleti szervén keresztül a külpolitikáért felelős miniszterhez juttatja el. A külpolitikáért felelős miniszter a külföldi állam külügyekben illetékes minisztériuma útján továbbítja a jogsegélykérelmet a külföldi hatósághoz. A Ket. 27. § (5) bekezdése akként rendelkezik, hogy az Unió jogi aktusa, nemzetközi szerződés és törvény felhatalmazást adhat az ügyben eljárni jogosult magyar és külföldi hatóságok közötti együttműködési megállapodás létrehozására annak érdekében, hogy hatósági feladataik ellátását kölcsönösen előremozdítsák. E rendelkezést október 1-jétől a Ket.-novella hatályon kívül helyezi, amelynek indoka, hogy a Ket.-novella az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusai tekintetében egy tulajdonképpeni részlegesen kivett eljárást alkot, és egyértelművé teszi, hogy az eljárási szabályt megállapító közvetlenül alkalmazandó, általános hatályú uniós jogi aktusok tekintetében a Ket. rendelkezései nem alkalmazhatók. Az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusai és a nemzetközi szerződések végrehajtását belső jogi rendelkezésekkel kell biztosítani. A Ket.-novella erre tekintettel egységesíti és hatályon kívül helyezi a Ket.-ben előforduló azon szabályokat, amelyek egyes kérdésekben külön is lehetővé tették az eltérést.
56
A személyes adatok továbbításának feltételeit és garanciáit a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény tartalmazza, attól a Ket. egyrészt nem térhet el, másrészt a Ket.-novella koncepciója értelmében az Avtv. vonatkozó szabályainak megismétlése kerülendő, akárcsak más jogrendszerbeli párhuzamok teremtése. A Ket.-novella ezért hatályon kívül helyezi a Ket. azon szabályait, hogy nemzetközi jogsegély esetén mikor kerülhet sor személyes adat továbbítására [Ket. 27. § (6) bekezdés, Ket. 28.§ (1) bekezdés c) pont]. A nemzetközi jogsegélykérelem teljesítése megtagadhatóságáról való döntéshez a hatóság kérheti az érintett miniszter vagy központi államigazgatási szervek állásfoglalását: mivel azonban ez az eljárás a belföldi jogsegély keretében történik, szükségtelen erre külön jogszabályi felhatalmazást adni, így október 1-jén a Ket. 28.§ (3) bekezdése hatályát veszti.
57
II/A. Fejezet A kapcsolattartás szabályai a Ket.-novellában A hatályos Ket.-ben több helyen elszórva, kissé következetlenül szerepelnek a hatóság és az ügyfél közötti kapcsolattartásra vonatkozó szabályok [például a Ket. 34. § (1) bekezdése szerint a kérelmet a hatósághoz írásban lehet benyújtani, a természetes személy ügyfél azonban kérelmét szóban is előterjesztheti, a Ket. 46. § (5) bekezdése szerint idézni írásban, távbeszélő útján vagy elektronikus úton lehet]. Nem derül ki a Ket.-ből, vajon az elektronikus úton történő ügyintézés írásbelinek minősül-e, továbbá problémát okoz maga az elektronikus ügyintézés terminológia is, hiszen az elektronikus ügyintézés tekintetében az elektronikus út (az informatika) az ügyintézésnek csak egy fajtája, és az eljáráson belül nem tekinthető az ügyintézés teljesen elkülönült külön kategóriájának.
Általános szabályok A Ket.-novella ezért a hatóság-ügyfél, hatóság-hatóság közötti kapcsolattartást önálló fejezetben kívánja rendezni az általános rendelkezésekről szóló fejezetet követően. A módosítás egyértelművé teszi, hogy a hatóság a Ket.-ben felsorolt közlési eszközök közül a kapcsolattartás melyik formáját választhatja, abból melyik tekinthető írásbeli és melyik tekinthető szóbeli formának. A módosítás elsődleges célja az eljárás gyorsítása, modern igényekhez igazítása, a korszerű telekommunikációs eszközök igénybevételének széles körű biztosítása (postai út helyett a telefon, sms, internet kihasználása) azzal, hogy a törvényes eljárás garanciái, valamint az eljárás felülvizsgálhatósága is biztosított legyen. Nyilvánvalóan a Ket.-ben felsorolt összes közlési mód (írásbeli és szóbeli közlés) ténylegesen alkalmazható valamennyi hatósági eljárásban, kivéve ha azt a külön jogszabály kizárja (például ha törvény az elektronikus úton történő kapcsolattartást teszi kötelezővé). A Ket.-novella a kapcsolattartás lényegi és garanciális szabályait tisztázza, és bevezeti a „kapcsolattartás” terminológia általános alkalmazását (így elektronikus ügyintézés helyett a helyes terminológia elektronikus kapcsolattartás), és ezzel egyidejűleg koncepcionálisan változtatja meg az elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó hatályos szabályokat. A Ket.-novella – a hatályos szabályokhoz képest – egyértelműen a hatóság és az ügyfél közötti elektronikus kommunikáció általánossá válása mellett foglal állást annak rögzítésével, hogy ha azt törvény, eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet nem zárja ki, az ügyfél jogosult elektronikus úton kapcsolatot tartani a hatósággal, kivéve, ha az elektronikus kapcsolattartás értelmezhetetlen [Ket. 28/B. § (2) bekezdés]. Tekintettel az elengedhetetlen technikai fejlesztésekre és az ágazati jogszabályok felülvizsgálatának szükségességére, csak 2011. január 1-jén lép hatályba az a módosítás, amely a hatóságokat elektronikus úton való kapcsolattartásra kötelezi. Az elektronikus kapcsolattartás alól törvényben is csak szűk körben engedhető kivétel: ha az az adott eljárásban vagy eljárási cselekmény esetén értelmezhetetlen, vagy aránytalanul magas költséggel járna. A Ket.-novella egyértelműen a hatóság és az ügyfél közötti elektronikus kommunikáció általánossá válása mellett foglal állást annak rögzítésével, hogy ha azt törvény, eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet nem zárja ki, az ügyfél jogosult elektronikus úton kapcsolatot tartani a hatósággal. A törvényi szinten rögzített, az elektronikus kapcsolattartást indokolatlanul korlátozó vagy kizáró szabályokat a 2009. évi LVI. törvény deregulálta, vagy ennek
58
indokoltsága esetén továbbra is fenntartotta. Így például a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény szerint a kamarai hatósági eljárásokban ezután sem lehet majd elektronikus úton kapcsolatot tartani a hatósággal, vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény is kizárja az elektronikus kapcsolattartást a munkavédelmi hatósági eljárásokban. Emellett szükségessé vált a származékos jogkörben kiadott kormányrendeletek felülvizsgálata is a még e jogszabályokban található elektronikus kapcsolattartást kizáró szabályok deregulációja miatt. Az informatikai eszközzel nem rendelkező ügyfél nem szenvedhet hátrányt amiatt, hogy a hatósággal nem tud elektronikus úton érintkezni, ezért alapelvi szintű szabályként került rögzítésre, hogy törvény eltérő rendelkezése hiányában az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője nem köteles a hatósággal elektronikus úton kapcsolatot tartani. Ebből pedig az következik, hogy kizárólag törvény kötelezheti az ügyfelet arra, hogy a hatósággal elektronikus úton tartson kapcsolatot. Alapelvi szintű új szabály, hogy törvény eltérő rendelkezése hiányában az ügyfél a kérelmére induló eljárás során és az eljárás egyéb résztvevője egy alkalommal indokolás nélkül, további esetekben méltányolható indokolással megváltoztathatja a kapcsolattartás általa addig alkalmazott módját. A kérelmező ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője jogosult az eljárás során megváltoztatni a kapcsolattartási formát; annak érdekében azonban, hogy ez a jog ne vezethessen visszaélésekhez, többszöri változtatásnak csak méltányolható indok fennállása esetén van helye. Ha a közigazgatási hatóságok számára az egymás közötti kapcsolattartásban az elektronikus út vagy elektronikus levél igénybevétele kötelező, nem alkalmazhatják a kapcsolattartás más módját. A hatóság köteles azonban elektronikus úton tartani a kapcsolatot, ha az ügyfél azt igényli, továbbá ha az ügyfél a kérelmet elektronikus úton nyújtotta be, és az alkalmazandó kapcsolattartási formáról másként nem rendelkezik. A Ket.-novella tehát a hatóság-hatóság és a hatóság-ügyfél közötti elektronikus kommunikáció általánossá válása mellett foglal állást, számos garanciális (alapelvi szintű) szabállyal.
A kapcsolattartás formái A Ket.-novella szerint a kapcsolattartásnak két fő formája van: 1. az írásbeli és 2. a szóbeli kapcsolattartás. Írásbeli kapcsolattartás történhet az irat 28/A. § (1) bekezdésében felsorolt módokon történő továbbításával, így a hagyományos postai kézbesítés mellett a személyes átadás útján, telefaxon, kézbesítési meghatalmazott, hatósági kézbesítő vagy kézbesítési ügygondnok közreműködésével, továbbá hirdetményi és a Ket.-ben meghatározott feltételeknek megfelelő elektronikus úton. Már itt felhívjuk a figyelmet arra, hogy nem minden elektronikus kapcsolattartási mód, amelyet a mai technika lehetővé tesz, minősül a közigazgatási hatósági ügyekben alkalmazott és alkalmazandó elektronikus kapcsolattartásnak. A jelenlévők közötti kapcsolattartás szóbeli. A Ket.-novella a továbbiakban következesen használja e két kapcsolattartási formát. Így például a Ket.-novella 34. § (1) bekezdése szerint ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, a kérelmet a hatósághoz írásban vagy szóban lehet előterjeszteni. Törvény a kérelem személyes
59
előterjesztését akkor írhatja elő, ha személyes megjelenés hiányában az ügy eldöntéséhez szükséges tény, információ vagy adat nem szerezhető meg. Ha a hatóságnak szabad választási joga van arra vonatkozóan, hogy melyik kapcsolattartási formát választja, a Ket.-novella 7. §-ában foglalt költségtakarékossági és hatékonysági elv alapján kell választania azt a formát, amelyik az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és amely révén az eljárás a lehető leggyorsabban lefolytatható. A Ket.novella egyik kapcsolódó garanciális szabálya egy, a kapcsolattartás megkönnyítését célzó rendelkezés, amely szerint az ügyféllel való kapcsolatfelvétel alkalmával a hatóságnak fel kell hívnia az ügyfél figyelmét a kapcsolattartás egyszerűbb, gyorsabb formáira (a gyakorlatban ez várhatóan úgy jelenik meg, hogy a hatóság elkéri az ügyfél telefonszámát és e-mail címét). A legtöbb esetben a hatóság az eljárás megindításáról szóló, Ket.-novella 29. § szerinti értesítés megküldésével veszi fel a kapcsolatot az ügyféllel, így ennek az értesítésnek kell a figyelemfelhívást tartalmaznia. Az első kapcsolatfelvétel más eseteire, például a kérelem szóbeli előterjesztésekor vagy az eljárás megindításáról szóló értesítés mellőzése esetére tekintettel célszerű ugyanakkor az általános, rugalmasabb megfogalmazás. Egyéb eszközök tekintetében: a telefonos, az írásbeliség szintjét el nem érő elektronikus levélben (e-mail) és a rövid szöveges üzenetben történő kapcsolattartás az írásbeli és szóbeli kommunikációs formákkal szemben olyan speciális kör, amelyek használatát az ügyfélhatóság viszonyában kifejezetten csak a tájékoztatáskéréskor és -nyújtáskor teszi lehetővé a Ket.-novella. A Ket.-novella a telefonos kapcsolattartást illetően tehát figyelemmel van a kialakult hatósági és bírósági gyakorlatra, amely bizonyíthatatlansága miatt nem engedi, illetve nem ismeri el a joghatással járó eljárási cselekmények telefon útján történő elvégzését. Nincs akadálya viszont a mai gyakorlat továbbfejlesztésének sem, tehát például a szemle, meghallgatás időpontjával kapcsolatos előzetes telefonos egyeztetésnek, ugyanakkor – a bizonyíthatóság, az eljárás szabályszerűsége érdekében – az erről szóló döntést, idézést a közlési szabályoknak megfelelően el is kell juttatni az érintett személyekhez. A hatóságok közötti kommunikációnak a 21. század lehetőségeihez kell igazodniuk, ezért a Ket.-novella akként rendelkezik, hogy ha irat továbbítása nem szükséges, a hatóságok egymással e-mailben vagy telefonon kötelesek kapcsolatot tartani, hiszen ez gyorsítja, hatékonnyá teszi az eljárást. Korábban ezeket a szabályokat a Ket. 168. §-a szabályozta, „más elektronikus eszközök igénybevételével kapcsolatos szabályok” alcím alatt.
Hatóságok közötti kapcsolattartás Az eljárások lassúságának egyik lényeges oka a hatóságok közötti kommunikáció körülményessége. A Ket.-novella az egyszerűsítés érdekében alapelvi jelleggel rögzíti, hogy ha a hatóságok közötti kapcsolattartás irattovábbítást nem igényel, a hatóságok elektronikus levélben vagy telefonon kötelesek egymással kapcsolatot tartani. A hatóságok közötti munkakapcsolat nem igényel ugyanis olyan garanciákat, mint amilyenek a hatóság-ügyfél viszonyában mindenképpen szükségesek; a hatóságok egymás közötti kapcsolattartásánál sokkal inkább szem előtt tartandó érdek a gyorsaság, a költségek csökkentése, a túlzottan bürokratikus ügyintézés visszaszorítása. A Ket.-novella e rendelkezésének hatályba lépését követően, az elektronikus fejlesztések várható megvalósulását követően 2011. január 1-jén lép hatályba az a módosítás, amely a hatóságokat elektronikus úton való kapcsolattartásra kötelezi 2011. január 1-jével: 1. a hatóságok egymással elektronikus úton tartanak kapcsolatot, kivéve, ha törvény az elektronikus úton való kapcsolattartást azért korlátozza, mert az adott eljárásban vagy
60
eljárási cselekmények esetén az értelmezhetetlen, vagy aránytalanul magas költséggel járna; 2. önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzati hatóságok akkor kötelesek egymással elektronikus úton kapcsolatot tartani, ha önkormányzati rendeleteik így rendelkeznek; 3. önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzati hatósággal más hatóság elektronikus úton tart kapcsolatot, ha a kapcsolattartást az önkormányzati hatóság elektronikus úton kezdeményezte. A hatóságok nem kötelesek egymással elektronikus úton kapcsolatot tartani, ha az iratok nagy mennyisége miatt vagy az adathordozó jellegéből adódóan az elektronikus úton továbbítható irattá való átalakítás aránytalan nehézséggel járna, és ez az eljárás elhúzódását eredményezné.
Az elektronikus kapcsolattartás szabályai Az írásbeli kapcsolattartás egyik eleme az elektronikus úton történő kapcsolattartás, amely kapcsolattartás kizárólag akkor minősül írásbelinek, ha a Ket.-novellában előírt módon, így az ügyfélkapun és a központi elektronikus szolgáltató rendszeren (a továbbiakban: központi rendszer) keresztül valósul meg [Ket. 28/B. § (1) bekezdés]. A Ket.-novella az elektronikus kapcsolattartást teljes mértékben a központi rendszerre szabja. A Ket.-novella által bevezetett elektronikus levél (gyakorlatilag az egyszerű e-mail) nem tekinthető tehát írásbeli elektronikus kapcsolattartásnak [lásd az értelmező rendelkezések között Ket. 172. § b) pont]. A Ket. hatályos 160. § (2) bekezdése szerint ha az ügyfél legalább fokozott biztonságú aláírással rendelkezik, a kérelem az ügyfél elektronikus aláírásával ellátva a központi rendszeren keresztül vagy közvetlenül a hatósághoz benyújtható. A hatóság az azonosításhoz az aláírás érvényességét, valamint az érintett hitelesítés-szolgáltatónál – viszontazonosítás jelleggel – az aláíró természetes azonosítóit ellenőrizheti, ez azonban nem érinti az eljárás lefolytatásához szükséges jogszabályban meghatározott adatok átadásának kötelezettségét. A hitelesítés-szolgáltató elektronikus aláírás közigazgatási felhasználása esetén az ügyintéző hatóság megkeresésére elvégzi a viszontazonosítást, és az adatok egyezését vagy az eltérés tényét a megkereső hatósággal közli. A Ket. 160. § (3) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a természetes személy ügyfél számára az elektronikus hatósági ügyintézés lehetőségét – ha az ügyfélnek legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírása nincs – központi rendszer biztosítja. A központi rendszer működtetéséért a Kormány által kijelölt kormányzati szerv felelős. A hatályos szabályozás tehát azt várta el a hatóságoktól, hogy azok amellett, hogy a központi rendszerhez csatlakoznak és ügyfél- vagy hivatali kaput nyitnak, legyenek képesek elektronikus aláírással ellátott dokumentumok fogadására és a küldő viszontazonosítására. Ez a megoldás amellett, hogy drága, feleslegesnek is bizonyult, mivel a tapasztalatok alapján csupán néhány száz, a közigazgatásban alkalmazható elektronikus aláírás létezik, a közigazgatásban alkalmazható minősített aláírással történő ügyintézés nem terjedt el. A Ket.-novella 28/B. § (1) bekezdése kimondja, hogy írásbeli az elektronikus kapcsolattartás, ha 1. az ügyfél az iratot ügyfélkapun keresztül küldi meg a hatóságnak,
61
2. a hatóság az iratot a központi rendszeren keresztül küldi meg az ügyfélnek vagy a hatóságnak. Az ügyfél továbbra is jogosult fokozott biztonságú aláírással ellátott elektronikus dokumentumot küldeni, ezt azonban a jövőben – a hatályos szabályozástól eltérően – nem közvetlenül a hatóságnak küldi, hanem a központi rendszernek, amely az azonosítást elvégzi és az iratot a hatóságnak továbbítja. A központi rendszert preferáló koncepció értelmében a hatóság sem minősített elektronikus aláírással ellátott dokumentumba foglalja döntését: a központi rendszeren keresztül történő továbbítás megfelelő garanciát jelent a hatóság azonosítására is. Ahol tehát a Ket.-novella az elektronikus úton való kapcsolattartásról rendelkezik, az alatt a Ket.-novella 28/B. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelő, tehát az írásbeliség követelményének eleget tevő forma értendő. Az ettől eltérő elektronikus forma, az ügyfélkapus azonosítás nélkül elküldött elektronikus levél a Ket. alkalmazásában nem minősül írásbeli elektronikus kapcsolattartásnak a közigazgatási hatósági eljárásban. A leírtakból következően a Ket.-novella az elektronikus kapcsolattartással összefüggő, a Ket. X. fejezetében korábban szabályozott, az ügyfélkapu létrehozására, az azonosításra, valamint az ügyfélkapuval kapcsolatos adatok kezelésére vonatkozó rendelkezéseket hatályban tartotta volna, de a Ket. eddigi szabályozásától eltérően, a technikai fejlődésre tekintettel nem határozott volna meg részletszabályokat. A Ket.-novellával előkészített módosítások tartalmazták is az elektronikus ügyintézésre vonatkozó 160-163. §-ok módosítását, aminek több célja is volt: a kapcsolattartási fejezettel összhangban a fogalmak pontosítása, rendezése, különálló elektronikus ügyintézésre vonatkozó fejezet helyett a szabályok eljárási cselekményekhez illesztése, ezzel elősegítve a Ket. áttekinthetőségét, és azt, hogy az elektronikus kapcsolattartás szervesen épüljön be a „hagyományos” kapcsolattartásra vonatkozó szabályok közé. Az E-közszolgáltatási törvény elfogadásával azonban a Ket.-nek és a Ket.-novellának az ügyfélkapun történő elektronikus kapcsolattartásra és az ezzel szemben támasztott technikai követelményekre vonatkozó szabályai kiüresedtek, fölöslegesek és zavaró jogrendszerbeli ismétlésnek tekinthetők. Ezért a Ket.-novellával előkészített módosítások 2009. október 1-jével nem lépnek hatályba, a Ket. ügyfélkapura vonatkozó rendelkezései pedig hatályukat vesztik, azzal, hogy a központi rendszerről, az ügyfélkapuról és a hivatali kapuról az E-közszolgáltatási törvény rendelkezik. A Ket. így például az értelmező rendelkezések között csupán utalást tartalmaz az E-közszolgáltatási törvényre, de a jogalkalmazók számára elkerülhetetlen lesz e törvény ismerete is.
Ügyfélkapu [E-közszolgáltatási törvény 16. §] Az E-közszolgáltatási törvény III. Fejezete az Azonosítás alcím alatt szabályozza a korábban a Ket. X. Fejezetében szabályozott ügyfélkapu létesítésére és a kapcsolódó adatkezelésre vonatkozó szabályok azon részét, amelyek törvényi szintet igényelnek. Az ügyfélkapura vonatkozó, törvényi szintet nem igénylő kérdések szabályozására a Kormány kapott felhatalmazást, amely felhatalmazás kiegészül az elektronikus kapcsolattartás új rendszerének végrehajtási szabályaival. E szabályozás révén a közigazgatás képes lesz a technikai fejlődésre gyorsan reagálni, hiszen a szabályozás megváltoztatásához törvény módosítására nem lesz szükség, és az új, biztonságos elektronikus kapcsolattartási forma bevezetése, a részletszabályok változtatása kormányrendeleti szinten is megoldható.
62
Az Ügyfélkapu létesítése 1. személyes megjelenéssel a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartását kezelő központi szervnél (a továbbiakban: központi nyilvántartó) vagy a körzetközponti feladatokat ellátó jegyző által működtetett okmányirodában vagy kormányrendeletben meghatározott más szervnél, valamint 2. kormányrendeletben meghatározott hiteles azonosításra alkalmas elektronikus úton kezdeményezhető. Az ügyfélkapu létesítését kérő személynek a személyazonosságát igazolnia kell, és a természetes személyazonosító adatait, állampolgárságát meg kell adnia. Az ügyfélkapu létesítését kérő személynek egyidejűleg közölnie kell elektronikus levélcímét is, amely nélkül ügyfélkapu nem létesíthető. Az ügyfélkapun keresztül a szolgáltatást nyújtó szervezettel kapcsolatba lépő személytől az ügyfélkapus azonosításon túl más azonosító nem kérhető, ez azonban nem érinti a szolgáltatás igénybevételéhez szükséges, jogszabályban meghatározott adatok átadásának a kötelezettségét. Az ügyfélkaput létrehozó szerv – amennyiben az nem a Kormány által adatkezelésre kijelölt szervezet (a továbbiakban: adatkezelésre kijelölt szervezet) – továbbítja az ügyfélkaput létesítő által megadott adatokat, továbbá felhasználói nevét és jelszavát az adatkezelésre kijelölt szerv részére, amely az igénybevevő ügyfélkapus azonosítása céljából kezeli az adatokat. Az ügyfélkaput létrehozó szerv – amennyiben az nem maga az adatkezelésre kijelölt szervezet – az adattovábbítást követően az adatokat véglegesen és visszaállíthatatlanul törli saját nyilvántartásából.
Az adatkezelésről [E-közszolgáltatási törvény 16. § (5)-(9) bekezdés] Az adatkezelésre kijelölt szervezet az azonosításhoz szükséges adatellenőrzés, valamint a kezelt adatok aktualizálása, adatváltozások korrekcióját szolgáló kapcsolatfelvétel céljából – a név, születési név, anyja neve, születési hely és idő adatok megadásával – adatot igényelhet a személyiadat- és lakcímnyilvántartásból, illetve a központi idegenrendészeti nyilvántartásból. Az adatkezelésre kijelölt szervezet az azonosítási tevékenység során az adatokat kizárólag személyazonosításra és a jogosult adatkezelők által megküldött természetes személyazonosító adatokkal való egyezés vagy eltérés megállapítására, valamint az elektronikus közszolgáltatáshoz szükséges üzenetek továbbítására használhatja fel. Sikeres azonosítás esetén az adatkezelésre kijelölt szerv az elektronikus közszolgáltatást nyújtó adatkezelésre jogosult szerv számára az azonosított személy nevét, elektronikus levélcímét, valamint a szerv számára képzett, a természetes személyazonosítókból le nem vezethető ügyfél-azonosító kódot továbbíthatja. Az ügyfélkapu létesítése során, illetve elektronikus közszolgáltatás igénybevételének egyetlen formájához sem képezhető univerzálisan használható állampolgári azonosító kód.
Hivatali kapu [E-közszolgáltatási törvény 25. §] A hatóság a Ket.-novella 28/B. § (1) bekezdés b) pontja szerint az iratot a központi rendszeren keresztül küldi meg az ügyfélnek és a hatóságnak. Az E-közszolgáltatási törvény szervezeteknek nyújtott szolgáltatásai közé tartozik a hivatali kapu biztosítása.
63
A hivatali kapu a központi rendszerhez csatlakozott szervezetek számára biztosítja a számukra küldött, illetve általuk küldött iratokhoz való naplózott hozzáférést. A hivatali kapun át iratok fogadása, illetve küldése a megfelelően azonosított és erre felhatalmazott személyek által, illetve automatikus módon történhet. A csatlakozott szervezetek számára a központi rendszer szervezeti postafiókot biztosít. A szervezeti postafiók csak az átvételig terjedő tárolásra biztosít lehetőséget. Ettől eltérő tárhelyigény esetén a külön szabályzat szerinti térítési díj érvényesíthető. Jelenleg a központi elektronikus szolgáltató rendszerről szóló 182/2007. (VII. 10.) Korm. rendelet rendelkezik a részletszabályokról. A rendelet szerint a központi rendszerhez csatlakozott szervezet a hivatali kapun keresztül fér hozzá a központi rendszer által nyújtott szolgáltatásokhoz, információkhoz. A hivatali kapu a központi elektronikus szolgáltató rendszernek az a pontja, amelyen keresztül a csatlakozott szervezet hozzáfér a központi rendszer által részére nyújtott szolgáltatásokhoz és információkhoz.
Képviselet az elektronikus kapcsolattartásban [E-közszolgáltatási törvény 17. §] Az igénybevevő képviseletében természetes személy az ügyfélkapu használatával akkor járhat el, ha a képviseleti jogosultságát igazolta. Ha az elektronikus közszolgáltatás igénybevevője képviselő útján jár el, a képviseleti jogosultság ellenőrzése minden esetben a szolgáltatást nyújtó szervezet feladata, amiben a központi rendszer az igénybevevő felhatalmazása alapján közreműködhet. A képviseleti jogosultság igazolása, illetve ellenőrzése történhet 1. külön törvényben meghatározott közhiteles nyilvántartás alapján; 2. a meghatalmazás céljára rendszeresített elektronikus űrlap kitöltésével és az erre vonatkozó, külön jogszabály szerinti eljárásrendben történő közlésével; 3. az elektronikus közszolgáltatást nyújtó szervezethez külön úton eljuttatott, a külön jogszabály alapján hiteles meghatalmazással. Ami a hatóság képviseletét illeti [E-közszolgáltatási törvény 25. § (2) bekezdés], a hivatali kapu hozzáférésre felhatalmazott képviselők nyilvántartását a külön jogszabályban erre feljogosított szervezet vezeti. A jogosultság kezelése elosztott, a képviseletre való feljogosításért a hivatali kaput használó szervezet felel. Összegezve: 1. A Ket.-novella meghatározza a kapcsolattartás két formáját, ami írásbeli és szóbeli lehet. 2. A módosítás megállapítja, kizárólag az a kapcsolattartás tekinthető elektronikus és írásbeli kapcsolattartásnak, ami a központi rendszeren keresztül történik. Egyéb elektronikus eszközök igénybe vétele (telefon, sms, elektronikus levél) kizárólag tájékoztatáskérés és -nyújtás esetén történhet. 3. A választható kapcsolattartási forma közül a hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság közül választ.
64
4. Az ügyfél jogosult elektronikus úton kapcsolatot tartani, kötelezően azonban ezt csak törvény írhatja elő. 5. A hatóság 2011. január 1-jével kötelezően elektronikus úton tart kapcsolatot a hatósággal. 6. A hatóság az iratot a központi rendszeren keresztül küldi meg az ügyfélnek vagy a hatóságnak. 7. Az ügyfél az iratot ügyfélkapun keresztül küldi meg a hatóságnak.
Egyes eljárásjogi kérdések az elektronikus kapcsolattartásban Elektronikus űrlap A Ket.-novella új fogalomként vezeti be az elektronikus irat fogalmát, az elektronikus dokumentum helyett. Az elektronikus úton benyújtott kérelmekkel kapcsolatban ki kell emelni a Ket. megállapított 34. § (3) bekezdését, ami arról rendelkezik, hogy jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon vagy elektronikus kapcsolattartás esetén elektronikus űrlapon nyújtsa be. Ha törvény az elektronikus kapcsolattartást kötelezővé teszi, és a kérelmet elektronikus formanyomtatványon vagy szoftver használatával kell benyújtani, az elektronikus formanyomtatvány kitölthető és letölthető, valamint a szoftver letölthető változatát a hatóság az elektronikus tájékoztatás szabályai szerint közzéteszi. Az elektronikus űrlappal kapcsolatban további szabályokat a piaci és a nem piaci szereplők adminisztratív terheinek csökkentésére, valamint az eljárások egyszerűsítésére és gyorsítására irányuló kormányzati programról szóló 1058/2008. (IX. 9.) Korm. határozat, a központi államigazgatási szervek eljárásaiban rendszeresített nyomtatványok elektronikusan történő kitölthetővé tételét célzó intézkedésekről szóló 2142/2008. (X. 15.) Korm. határozat állapít meg az államigazgatás számára. Határidő-számítás és kézbesítési szabályok elektronikus irat esetén A korábbi szabályok szerint a Ket. 65. § (5) bekezdése alapján az elektronikus dokumentum előterjesztésének, illetve kézbesítésének ideje a külön jogszabályban meghatározott módon történő visszaigazolás időpontja. Ha az elektronikus dokumentum előterjesztési, illetve kézbesítési ideje nem munkanapra esik, a határidő a következő munkanapon kezdődik. A Ket.-novella ezt úgy módosítja, hogy az elektronikus irat előterjesztésének időpontja az irat elküldésének napja, de az ügyintézési határidő a következő munkanapon kezdődik. A hatóság és az ügyfél is határidőben teljesíti tehát kötelezettségét, ha határidőben a központi rendszeren keresztül elküldi az iratot. A Ket.-novella megerősíti a Ket. 65. § (1) bekezdésében foglalt szabályt, hogy a határidőbe nem számít bele a közlésnek a napja, a határidő – a munkanapban való számításra való áttérés következtében – a következő munkanapon kezdődik. A Ket.-novella 78. § (7) bekezdése szabályozza, ha a hatóság a döntést elektronikus úton közölte, és az, akivel a döntést közölték a döntés átvételét öt munkanapon belül nem igazolja vissza, a hatóság másik írásbeli formában közli vele azt. Ilyen esetben a döntés közlésének napja a második közlés napja. Törvény ettől eltérően állapíthatja meg a döntés elektronikus úton való közlésének szabályait.
65
Felhívjuk arra a figyelmet, hogy a hivatalos iratok elektronikus kézbesítéséről és az elektronikus tértivevényről szóló 2009. évi LII. törvény (a továbbiakban: E-kézbesítési törvény) 6. §-a a Ket.-novella 78. § (7) bekezdését – az elektronikus irat kézbesítési vélelmére vonatkozó szabállyal kapcsolatban – felülírta. Az E-kézbesítési törvény 6. § (1) bekezdése szerint ugyanis ha a címzett a hivatalos iratnak az elektronikus kézbesítési tárhelyen történő elhelyezését követő ötödik munkanapon sem veszi át a küldeményt, akkor a hivatalos iratot az ezt követő munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni (kézbesítési vélelem). Üzemzavar Az üzemzavarra vonatkozó szabályozás szorosan kötődik az éppen alkalmazott technológiához, és mivel adatvédelmi vagy más szempontok sem indokolják a törvényi szintű szabályozást, az üzemzavar részletes szabályait célszerű alacsonyabb szintű jogszabályban rendezni. Ennélfogva a Ket. 163. §-a hatályát veszti, azzal, hogy az üzemzavar definíciója bekerült a Ket. értelmező rendelkezései közé. Ennek alapján üzemzavar: az ügyfél és a hatóság, valamint a hatóságok egymás közötti elektronikus úton történő kapcsolattartása során felmerült, az elektronikus kapcsolattartás eszközéül használt informatikai rendszer átmeneti vagy tartós meghibásodása, valamint karbantartásának időtartama, ami miatt az informatikai rendszerek nem tudják biztosítani az elektronikus tájékoztatást, az elektronikus úton történő kapcsolattartást, valamint az elektronikus irat feltöltését, letöltését, továbbítását [Ket. 172. § p) pont]. Az üzemzavar az ügyintézési határidőbe nem számít bele. Összegezve: 1. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon vagy elektronikus kapcsolattartás esetén elektronikus űrlapon nyújtsa be. 2. A határidő-számítás szabályai között rögzíti – az ügyfél szempontjából is – garanciálisan a Ket.-novella, hogy az elektronikus irat előterjesztésének időpontja az irat elküldésének napja, de az ügyintézési határidő a következő munkanapon kezdődik. 3. Az üzemzavar az ügyintézési határidőbe nem számít bele; az üzemzavar részletes szabályait célszerű alacsonyabb szintű jogszabályban rendezni, ezért a Ket. 163. §-a hatályát veszti.
Elektronikus tájékoztatás Azzal, hogy az ügyfélkapura vonatkozó szabályok az E-közszolgáltatási törvénybe kerültek, illetve, hogy a Ket.-novella X. Fejezetében szabályozott, az elektronikus ügyintézéssel és az elektronikus tájékoztatással szemben támasztott követelmények alcím alatt meghatározott követelmények kikerültek, a Ket. X. fejezete a fentiek alapján kizárólag az elektronikus tájékoztatásról és a hatósági szolgáltatásról rendelkezik. Az elektronikus tájékoztatásra vonatkozó szabályok átfogó módosítására azért volt szükség, hogy a Ket. és az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény (a továbbiakban: Eitv.) az elektronikus tájékoztatásra vonatkozóan harmonizáljon egymással, és a Ket. ne ismételje meg az Eitv. szabályait, csak az azon túli vagy attól eltérő követelményeket fogalmazzon meg. Az Eitv. világosan meghatározza, hogy mely hatóságoknak miként, mely honlapon kell a közzétételi listákon szereplő közérdekű és közérdekből nyilvános adatokat közzétenniük. Így
66
saját honlapját kell használnia a központi államigazgatási szerveknek a kormánybizottság kivételével, továbbá az országos kamarának, valamint a regionális államigazgatási hivatalnak. Más hatóságok viszont közzétételi kötelezettségüknek választásuk szerint saját vagy társulásaik által közösen működtetett, illetve a felügyeletüket, szakmai irányításukat vagy működésükkel kapcsolatos koordinációt ellátó szervek által fenntartott, valamint az erre a célra létrehozott központi honlapon való közzététellel is eleget tehetnek. Az, hogy az Eitv. szerinti honlapon kell a hatóságnak közzétennie a közérdekű adatokat – és nem saját internetes honlapján –, részben könnyebbséget jelent a Ket. hatályos szabályaihoz képest, ugyanakkor kiküszöböli az egymás mellett párhuzamosan fennálló tájékoztatási kötelezettség miatti kettős terhet, és elősegíti, hogy az összes közfeladatot ellátó szerv azonos szabályozás szerint tegyen eleget közzétételi kötelezettségének. Az Eitv.-hez képest a Ket. nem csupán a honlapok működtetésére vonatkozóan, hanem a közzéteendő adatok körében is eltér. A módosítás az Eitv. 3. § (7) bekezdésével összhangban fenntartja az eltérést, vagyis hogy a Ket. több adatot is a honlapon közzéteendő adatnak minősít, így például az egyes hatósági ügyek intézésére a szervezeten belül illetékes ügyintézők nevét, hivatali elérhetőségét, az ügyintézés jogszabályban meghatározott határidejét. A módosítás a közérdekű adatok szélesebb körű megismerése érdekében szigorítja a közzétételi kötelezettséget, hogy az információk garanciális jellege miatt, valamint a szolgáltató közigazgatás fejlesztése érdekében minden hatóságnak a honlapon tájékoztatást kell nyújtania az ügyintézési határidőről, az ügyfelet megillető jogokról és kötelezettségekről, valamint az illetékek és díjak mértékéről és befizetésük módjáról. Nem ellentétes a tájékoztatási kötelezettséggel, ha a Ket.-novella 164. § (2) bekezdésében felsorolt egyes adatok, például a hatóság egyedi jellemzőihez, működéséhez kevésbé kapcsolódó adatok, így az ügyfélkapu létesítéséről szóló tájékoztatás vagy az elektronikus kapcsolattartás technikai szabályairól szóló tájékoztatás nem jelenik meg egyedileg a hatóság honlapján, hanem csak például egy másik honlapra vagy a kormányzati portálra való utalás – „link” – révén érhetőek el a részletes információk. A Ket. 164. § (2) bekezdése alapján a hatóság (közreműködő hatóság) által nyújtott elektronikus tájékoztatás tartalmazza: 1. az egyes hatósági ügyek intézésére a szervezeten belül illetékes ügyintézők nevét, hivatali elérhetőségét vagy az ezzel kapcsolatban felvilágosítást adó ügyfélszolgálat elérhetőségét, 2. az ügyintézés jogszabályban meghatározott határidejét, 3. az egyes eljárási cselekményekhez kapcsolódó, az ügyfelet megillető jogokról, az ügyfelet terhelő kötelezettségekről szóló tájékoztatást, 4. az illetékek és díjak – ideértve a szakhatósági eljárásért fizetendő illetékek és díjak – meghatározását, valamint a lerovásuk, befizetésük módjáról szóló tájékoztatást, 5. az ügyek intézése során az elektronikus kapcsolattartásról, így különösen a központi rendszer igénybevételének feltételeiről, az eljárás megindításához szükséges kérelem és más beadvány, nyomtatvány, űrlap, informatikai alkalmazás elérhetőségéről, kitöltésének módjáról, továbbításáról szóló tájékoztatást, 6. az elektronikus kapcsolattartáshoz az ügyfélkapu létesítéséről szóló tájékoztatást és 7. az elektronikus kapcsolattartás technikai szabályairól és az üzemzavarról szóló tájékoztatást.
67
Az Eitv. mellékletének II. részében, a tevékenységre, működésre vonatkozó adatok között szerepel a közfeladatot ellátó szerv feladatellátásának teljesítményére, kapacitásának jellemzésére, hatékonyságának és teljesítményének mérésére szolgáló mutatók és értékük, időbeli változásuk mint közzéteendő adat. A Ket.-novella 164. § (3) bekezdés módosítása határozza meg azt, hogy melyek ezek a mutatók, amelyeket a hatóságnak negyedévente közzé kell tennie: ügycsoportonként és összesítve is tartalmazza az összes ügy számát, ezen belül az első fokon jogerőre emelkedett határozatok számát, a jogorvoslat során megváltoztatott határozatok számát, a határidőn túl intézett ügyek számát, ügyenként az ügyintézési határidő túllépésének mértékét, a hatósággal szemben benyújtott kártérítési igények számát, a felügyeleti intézkedések, valamint az ügyintézési határidő túllépése miatt a hatóság vezetőjével szemben kezdeményezett fegyelmi eljárások számát. Annak sincs természetesen akadálya, hogy a Ket.-ben meghatározott adatokon túl a hatóság más, rá jellemző speciális teljesítményadatokkal is kibővítse az ügyforgalmi statisztikát. Annak érdekében, hogy az ügyforgalmi statisztikák széles körben megismerhetővé váljanak, a Ket. előírja, hogy azokat a hatóság ügyfélfogadásra nyitva álló helyiségében is közzé kell tenni.
68
III. Fejezet Az elsőfokú eljárás A közigazgatási hatósági eljárás szakaszai közül – nevének megfelelően – az első fokú eljárás a kezdő, s egyben a meghatározó jelentőségű szakasz. Ez utóbbi jelző több okból is helytálló. Egyrészt az ügyek túlnyomó többségében az eljárás első fokon lezárul, azaz sem jogorvoslati eljárásra, sem pedig végrehajtásra nem kerül sor. Ez egyben azt is jelenti, hogy az ügyfelek elsősorban az első fokon eljáró hatóságokkal kerülnek kapcsolatba, így a közigazgatás megítélése döntően e szervek munkájának színvonalától függ. Az anyagi és eljárásjogi szabályok betartásával lefolytatott elsőfokú eljárás azt is biztosítja, hogy az ügyfelek megértik és elfogadják a hatóság döntését (még ha az kötelezést is tartalmaz a számukra), így ritkán kerül sor jogorvoslati eljárásra. Az alapeljárás jelentőségét másrészt az adja, hogy az itt meghatározott normák többségét az eljárás további menetében (jogorvoslati eljárás), valamint a törvényben szabályozott speciális eljárások (hatósági bizonyítvány, igazolvány kiadása, hatósági nyilvántartás vezetése, hatósági ellenőrzés lefolytatása) során is alkalmazni kell. Az itt meghatározott rendelkezések kisebbik hányada csak az első fokú eljárás során alkalmazandó és alkalmazható (pl. az eljárás megindítására vonatkozó szabályok), míg az itt tárgyalt jogintézmények többségét valamennyi eljárásban, illetve az eljárás valamennyi szakaszában alkalmazni kell. Az első fokú eljárás szabályainak alapos ismerete és gyakorlati alkalmazásának készsége ezért alapkövetelmény valamennyi hatósági ügyben eljáró ügyintéző és vezető köztisztviselő számára.
Az eljárás megindítása A hatósági eljárás kérelemre vagy hivatalból indul. Ezzel a Ket.-novella visszatér az Áe. fogalomhasználatához, vagyis egyértelművé teszi, hogy a közigazgatási hatósági eljárás megindítására kétféleképpen kerülhet sor: kérelemre vagy hivatalból. A Ket. eddig szükségtelenül részletezte az eljárás megindítására okot adó körülményeket, lényegében a hatósági észlelés különös eseteit határozta meg. A módosítás célja az is, hogy egyértelműen a fogalomhasználatban is élesebben elhatárolja az ügyfél által valóban kérelemként benyújtott eljáráskezdeményező aktust egy állampolgári „figyelemfelhívó” bejelentéstől, amely nem biztosítja a bejelentő számára az ügyféli jogállást. Hasonlóképpen a „más hatóság kezdeményezése” valójában hivatalbóli eljárást jelent, ha a kezdeményezés folytán a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv az eljárást valóban megindítja. Az egységes és egyértelmű fogalomhasználatot indokolja a jövőben a Szolgtv. által bevezetett szolgáltatási tevékenységekre vonatkozó ún. bejelentési eljárás statuálása, amely kifejezetten nem minősül hatósági ügynek, akkor sem, ha a Ket. egyes rendelkezéseit alkalmazni rendeli a saját rendszerében. A 29. §-t érintő módosítás tehát egyértelműen kifejezi és a terminológiában is jelzi az eljárás megindításának alapjait, ezzel segítve az ügyféli minőség megállapítását is. A különös eljárási szabályok állapítják meg, hogy egy adott ügy kérelemre vagy hivatalból (esetleg mind kérelemre, mind pedig hivatalból) megindítható. Az eljárás megindításához jelentős joghatások fűződnek, nevezetesen: 1. ettől az időponttól kezdve illetik meg az eljáró hatóságot és az ügyfeleket a Ket.-ben és a különös eljárási szabályokban megállapított jogok, valamint
69
2. terhelik őket az ott írt kötelezettségek. Az eljárás megindítása hivatalból A közigazgatási szerv fő szabály szerint bármikor indíthat hivatalból eljárást, és a kérelemre indult eljárást – a jogszabály által meghatározott feltételek fennállása esetén – szabadon folytathatja. Kivételt képeznek e szabály alól azok az ügyek, amelyekben az eljárás kizárólag kérelemre indítható. A hivatalból induló eljárások kapcsán a hatóság mérlegelési joggal rendelkezik annak eldöntése érdekében, hogy szükséges-e az eljárást megindítania vagy sem. Ez a jog azonban nem korlátlan. Korlátozza egyrészt a hivatalból való eljárás elve, másrészt az a hatásköri szabály, miszerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben, illetékességi területén köteles eljárni, ami egyben azt is jelenti, hogy amennyiben az eljárás megindítására okot adó körülmények fennállnak, a hatóság köteles az eljárást megindítani. Az eljárás megindításához több ok is vezethet, mivel a hatóság számos forrásból juthat a szükséges információhoz. Ilyen lehet például a hatósági ellenőrzés során tapasztalt tény, az állampolgári bejelentés vagy egy másik hatóság saját eljárása során észleltekről szóló megkeresése. Mindezek egyike sem minősül formális kérelemnek, vagyis a hatóság mérlegelésén múlik, hogy megindítja-e hivatalból az eljárást, vagy sem. A hatóság a Ket. 29. § (8) bekezdése alapján a hivatalbóli eljárást kezdeményező személyt vagy szervet kérelmére tájékoztatja az eljárás megindításáról. Az eljárás megindítása kérelemre Kérelemre indult hatósági ügy esetén – mint ahogyan az a jogintézmény nevéből is következik – az eljárást az ügyfél által előterjesztett kérelem indítja meg. Az ügyfél eljárást kezdeményező beadványa egységes fogalmának bevezetése – szemben a korábbi gyakorlattal – azért indokolt, mivel az a jelen szabályozásban párhuzamosan érvényesül a tartalom szerinti elbírálás elvével és a kérelem azon kötelező tartalmi elemével, mely szerint a kérelemnek tartalmaznia kell az ügyfélnek a hatóság döntésére vonatkozó kifejezett kérelmét. Ily módon az ügyfél által benyújtott bármely beadvány, a hatósági eljárás lefolytatására és döntés hozatalára vonatkozó kifejezett akaratnyilatkozat, amely megfelel a törvény által előírt minimális és az adott különös eljárásra vonatkozó speciális tartalmi követelményeknek, kérelemnek minősül, kiváltja a kívánt joghatást, vagyis az eljárás megindul. Ilyen különös eljárási szabály például a kérelem aláírásának kötelezettsége, amelynek elmulasztásához a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény 56. § (3) bekezdése a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását kapcsolja. Csak az a beadvány tekinthető ugyanakkor kérelemnek, amit olyan személy nyújtott be, aki a Ket. szabályai szerint ügyfélnek minősül. A nem ügyféltől (vagy képviselőjétől) érkezett kérelem esetén alkalmazhatóak a hivatalból indítható eljárásra vagy a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítására vonatkozó szabályok. Ennek megfelelően más hatóság megkeresését akkor lehet eljárás megindítására irányuló kérelemnek tekinteni, ha e hatóságot a Ket. alapján megilletik az ügyfél jogai, minden egyéb esetben – a megkeresés tartalmától függően – vagy a jogsegély vagy a hivatalból indult eljárás szabályai alapján kell eljárni.
70
Értesítés az eljárás megindításáról A Ket.-novella rendelkezése szerint ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a hivatalból indult eljárásban az ügyfelet az első eljárási cselekmény elvégzésétől, a kérelemre indult eljárásban – az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfelet kivéve – az ismert ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt munkanapon belül értesíteni kell. A törvény értelemszerűen az eljárás megindításának időpontjában ismert ügyfelek értesítéséről rendelkezik, ez azonban nem zárja ki, hogy a későbbiekben váljon ismertté valamely ügyfél személye. Ekkor, az ismertté válást követően kell őt az eljárásról értesíteni, vagyis az értesítés ez esetben – a törvény kifejezett ilyen irányú rendelkezése hiányában – sem mellőzhető. Az eljárás megindításáról az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfelet értesíteni és a hivatalból eljárást kezdeményező személyt vagy szervet tájékoztatni csak abban az esetben kell, ha ő azt kifejezetten kéri. A hatóság azt a magyar nyelvet nem beszélő ügyfelet, akivel szemben az eljárást folytatja, külön kérelem nélkül is, az anyanyelvére lefordított végzésben értesíti az eljárás megindításáról. Az értesítés csak akkor mellőzhető: 1. ha azzal a hatóság veszélyeztetné az eljárás eredményességét, 2. ha az eljárás megindítása után a hatóság öt munkanapon belül érdemben dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, vagy az eljárást megszünteti, 3. ha az ellenőrzésre feljogosított hatóság az adott tárgyban folyamatosan lát el az érintettnél ellenőrzési feladatot, 4. ha jogszabály azt honvédelmi, nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból kizárja. A kiemelt szabály összhangban van azzal, hogy az eljárás megindításától számított öt munkanapon belül kell az értesítést megküldeni, és ugyanennyi idő áll rendelkezésre a hiánypótlási felhívás kibocsátására, illetve a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítására is. A döntések egybefoglalását lehetővé tévő rendelkezéssel összhangban [Ket. 73. § (3) bekezdés] arra is lehetősége van a hatóságnak, hogy az eljárás megindításáról szóló értesítés már a hiánypótlási felhívást tartalmazza (az eljárás megindítására irányuló kérelmet előterjesztő ügyfél esetében). Indokolt e helyen is visszautalni a Ket. alapelvi katalógusánál elmondottakra. Az ügyfél az eljárás megindításáról való értesítéshez való joga, különösen a hivatalbóli eljárásokban alapvető garanciális hatósági cselekmény abból a szempontból, hogy a szabályszerű értesítés révén garantálható az ügyfél részvétele már az alapeljárásban is. Ennek hiánya könnyen vezethet arra a nemkívánatos eredményre, hogy az ügyfél már csak az elsőfokú érdemi döntésről szerez tudomást, anélkül, hogy ügyféli jogaival élhetett volna. Amellett, hogy az ilyen eljárás a tisztességes eljáráshoz való jog követelményébe ütközik, és így alkotmányellenes, nem felel meg az adminisztratív tehercsökkentésre vonatkozó célkitűzéseknek sem: felesleges jogorvoslati eljárást tesz vagy tehet szükségessé. Fontos itt megjegyezni a Ket.-novella azon rendelkezését, amely a Ket.-tel kapcsolatos jogértelmezési bizonytalanságra tesz pontot. A gyakorlatban kérdés volt, hogy az értesítési
71
kötelezettségre vonatkozó Ket.-béli szabályokat miképpen kell értelmezni a különböző „eljárásgátló” okokkal összefüggésben: másképpen mi a viszony az értesítés és a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása vagy az eljárás megszüntetése között. A Ket.-novella törvényi rendelkezése biztosítja ezekben az esetekben az értesítés mellőzését. Az értesítés tartalma Ha az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél kéri, a hatóság tájékoztatja őt 1. az ügy iktatási számáról, az ügyintéző nevéről és hivatali elérhetőségéről, 2. az eljárás megindításának napjáról, az ügyintézési határidőről, az ügyintézési határidőbe nem számító időtartamokról, a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén követendő eljárásról, 3. az iratokba való betekintés és nyilatkozattétel lehetőségéről, valamint 4. arról, hogy kérelme a szükséges adatainak kezeléséhez és belföldi jogsegély, valamint szakhatósági eljárás lefolytatása céljából történő továbbításához való hozzájárulásnak minősül. A hatóság az értesítési kötelezettségét – tekintettel a Ket. belső eljárási határidőre vonatkozó rendelkezésére – a kérelem beérkezését követő öt munkanapon belül köteles teljesíteni. Az értesítésnek a következő adatokat és információkat kell tartalmaznia: 1. az ügy tárgyát és iktatási számát, 2. az eljárás megindításának napját, 3. az adott ügyfajtára irányadó ügyintézési határidőt és az ügyintézési határidőbe nem számító időtartamokat, 4. az ügyintéző nevét és hivatali elérhetőségét, 5. az iratokba való betekintés és a nyilatkozattétel lehetőségére irányuló tájékoztatást, beleértve az arra vonatkozó utalást, hogy az ügyfél e jogával hol és hogyan élhet, 6. hivatalból indult eljárásban az erre történő utalást, kérelemre indult eljárásban a kérelmező ügyfél nevét, 7. a nyelvhasználati és az ezzel járó költségviselési szabályokról szóló tájékoztatást, ha az értesítést azzal a magyar nyelvet nem beszélő ügyféllel közli, akivel szemben a hatóság az eljárást folytatja. A Ket.-novella pontosítja az értesítés tartalmát is. Indokolt ugyanis, hogy az értesítés meghatározza az ügyintézési határidő mellett azokat a határidőket is, amelyek az ügyintézési határidőbe nem számítanak be, hiszen az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő önmagában nem ad hiteles képet az eljárás lehetséges időtartamáról.
72
Az értesítés formái Az ügyfél a Ket. kapcsolattartás általános szabályairól szóló rendelkezései szerint meghatározott bármely kapcsolattartási módon értesíthető az eljárás megindításáról. A hatásterületen élő ügyfelek és a Ket. alapján ügyfélnek minősülő érdekvédelmi és társadalmi szervezetek értesítése esetén a fő szabálytól törvény vagy kormányrendelet eltérhet úgy, hogy meghatározza azt a kifejezett kapcsolttartási módot, amelyet az adott különös eljárásban alkalmazni kell (például a postai úton történő értesítés előírása), amennyiben ilyen külön rendelkezést törvény vagy kormányrendelet nem tartalmaz, az értesítést hirdetmény útján kell közölni. A hirdetmény útján közölt értesítésnek tartalmaznia kell: 1. az ügy tárgyát és rövid ismertetését, 2. a vélelmezett hatásterület kiterjedését, 3. a tájékoztatást arról, hogy az érintettek hol és mikor tekinthetnek be az ügy irataiba, 4. a Ket.-novella szerint a Ket. alapján ügyfélnek minősülő érdekvédelmi és társadalmi szervezetek kormányrendeletben meghatározott adatbázis útján történő értesítése esetén, az értesítésnek tartalmaznia kell a hirdetményi értesítés – különös – tartalmi elemein túl az értesítés általános tartalmi elemeit is, úgy, mint az ügyintéző nevét és hivatali elérhetőségét, az eljárás megindításának napját stb. A Ket.-novella a 174. § (1) bekezdés g) pontjába iktatta be azt a felhatalmazó rendelkezést, amely szerint a Ket. 15. § (5) bekezdése alapján ügyfélnek minősülő szervezeteknek az eljárásba való bekapcsolódásuk érdekében vezetett elektronikus adatbázis létrehozására, vezetésére és az adatbázis alapján történő értesítésre vonatkozó szabályok megalkotására a Kormány kap felhatalmazást. E kormányrendelet megalkotása jelenleg folyamatban van. A hirdetmény útján közölt értesítés közhírré tehető. Ezzel a Ket.-novella megszünteti a kötelező közhírré-tételi kötelezettséget. A közhírré tétel módja a helyi viszonyoktól függ, joghatás nem a közhírré tételhez, hanem a hirdetményi közléshez kötődik, a Ket.-novella erre tekintettel a közhírré tétel útján való értesítést csupán lehetőségként jelöli meg. A közhírré tétel során a hatóság bármilyen olyan eszközt választhat, amellyel az ügy nagyobb nyilvánosságot kaphat, így például helyi újságban, rádióban, televízióban való vagy szórólapon történő közhírré tételt. Felhívjuk a figyelmet a 29. § (11) bekezdésre is. Eszerint a hatóság külön kérelem nélkül is az ügyfél kérelmére lefordított végzésben értesíti az eljárás megindításáról azt a magyar nyelvet nem beszélő ügyfelet, akivel szemben az eljárást folytatja. Az értesítés tartalmazza a nyelvhasználati és az ezzel járó költségviselési szabályokról szóló tájékoztatást. E szabály tekintettel van arra, hogy a tisztességes ügyintézés követelményéből az is fakad, hogy nemcsak a kérelmező ügyfél kérheti a döntések fordítását, hanem az a személy is, akivel szemben – hivatalbóli vagy ellenérdekű ügyfél kérelmére indult eljárásban – az eljárás folyik. Jelezzük, hogy a Ket.-novella által megállapított 33. § (3) bekezdés h) pontja szerint az ügyintézési határidőbe nem számít bele a kérelem, a döntés és az egyéb irat fordításához szükséges idő, vagyis az egyébként irányadó öt munkanap ezzel az időtartammal meghosszabbodik. Azt is ki kell emelni, hogy természetesen a hatóságnak meg kell győződnie
73
arról, hogy az ügyfél a magyar nyelvet valóban nem beszéli, az értesítési kötelezettség csak ebben az esetben terheli a hatóságot.
Ideiglenes biztosítási intézkedés A Ket.-novella bevezeti az ideiglenes biztosítási intézkedés jogintézményét, mely kiegészíti a Ket. korábbi, tulajdont korlátozó rendelkezéseinek rendszerét. Az ideiglenes biztosítási intézkedés keretében az eljáró hatóság – ha az eljárása során azt észleli, hogy a későbbi kötelezettség teljesítése veszélyben van – a pénzkövetelés biztosítását vagy meghatározott dolog zárlatát, a Ket. biztosítási intézkedésre vonatkozó szabályainak alkalmazásával, az ügy érdemében való döntéshozatalt megelőzően is – kérelemre és hivatalból – elrendelheti. Az ideiglenes biztosítási intézkedés és a biztosítási intézkedés szabályozási koncepciója közelít egymáshoz: annak gyanúja merül fel, hogy valamely kötelezettség későbbi időpontban történő teljesítése veszélyben van. A rendelkezés a hatóság eszköztárát bővíti az eredményes és hatékony eljárás lefolytatása érdekében. E „kényszerintézkedés” elrendelésére végzéssel kerül sor. Az ideiglenes biztosítási intézkedést a hatóság visszavonja, ha az elrendelésének oka megszűnt, vagy ha az ideiglenes biztosítási intézkedést meghatározott összeg biztosítására rendelték el, és ezt az összeget a hatóságnál letétbe helyezték. Az ideiglenes biztosítási intézkedés hatályát veszti, ha a határozat vagy az eljárást megszüntető végzés jogerőre emelkedik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kötelezettség biztosítása megszűnne, ugyanis ha a veszélyeztetettség továbbra is fennáll, a hatóság akár a határozat meghozatalával egyidejűleg elrendelheti a Ket. végrehajtásról szóló rendelkezései között szabályozott biztosítási intézkedést, akár a végrehajtási eljárás elrendelése előtt is. Felhívjuk a figyelmet a Ket. 98. § (3) bekezdés a) pontjára, amely az önállóan megfellebbezhető végzések között említi az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló végzést. A fellebbezés azonban nem halasztó hatályú. Arra is rá kell mutatni, hogy mivel egy tulajdonkorlátozó hatósági aktusról van szó, amely ellen jogorvoslat vehető igénybe, a jogalkalmazóknak nagy figyelmet kell szentelniük az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló végzés indokolására. Ez már csak azért is így van, mert a hatóság számára a Ket.novella meglehetősen tág mérlegelési teret nyit. Ennélfogva csak a kellő alaposságú és részletességű indokolása biztosíthatja a jogorvoslati jog tényleges érvényesülését. Felhívjuk arra is a figyelmet, hogy a Ket. szerint az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló végzés ellen van helye jogorvoslatnak. Az ideiglenes biztosítási intézkedés elrendelésének elutasításáról szóló hatósági döntést az érdemi határozatban lehet kifogásolni.
A kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása Ha a hatósághoz eljárás megindítására irányuló kérelem érkezik, akkor a hatóság első feladata – a kérelem ellenőrzése keretében – annak vizsgálata, hogy a kérelem alapján megindítható-e az eljárás. Ennek első lépéseként a kérelmet szükséges tartalmi és formai szempontból megvizsgálni, hogy az megfelel-e a törvény által meghatározott követelményeknek, vagyis alkalmas-e a joghatás kiváltására. Erre a kérelem megérkezésétől számított öt munkanap áll a hatóság rendelkezésére. Ennyiben a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása – ahogy arra az értesítési kötelezettséggel összefüggésben a Ket.-novella által hozott pontosításnál már rámutattunk – megelőzi az értesítési kötelezettséget.
74
A korábbiakhoz képest változást jelent, hogy a Ket.-novella szerint a kérelem érdemi vizsgálat nélkül nem utasítható el önmagában azért, mert a kérelem áttételének alapjául szolgáló adatok hiányoznak, és azok hivatalból sem állapíthatóak meg. Az ilyen esetekben a hatóságnak hiánypótlási felhívást kell kibocsátania, és annak alapján kell az ügyet áttennie. Ha az ügyfél a hiánypótlási felhívásnak nem vagy nem megfelelően tesz eleget, a hatóság az eljárást megszüntetheti, de a hatóságnak kísérletet kell tennie arra, hogy a kérelem elbírálható legyen. A hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, ha azt állapítja meg, hogy: 1. az eljárásra magyar hatóságnak nincs joghatósága, 2. a hatóságnak nincs hatásköre vagy nem illetékes, és a kérelem áttételének nincs helye, 3. a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul, 4. jogszabály a kérelem előterjesztésére határidőt vagy határnapot állapít meg, és a kérelem idő előtti vagy elkésett (ha jogszabály, vagy a hatóság meghatározza azt a határidőt, amelyen belül a kérelem benyújtható, akkor a legkorábbi időpontot megelőzően benyújtott kérelem elbírálására nincs lehetőség, és hatását tekintve azonosan kell kezelni, mint azt az esetet, amikor a kérelem benyújtása a jogszabály vagy a hatóság által meghatározott határidőn túl történik). A Ket.-novella kivette a Ket.-ből azt az elutasítási okot, amely szerint a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani, ha a kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelmet elkésetten terjesztették elő. Ez az eset a Ket. új 30. § d) pontja alapján elbírálható. 5. a hatóság a kérelmet érdemben már elbírálta, és változatlan tényállás és jogi szabályozás mellett ugyanazon jog érvényesítésére irányuló újabb kérelmet nyújtottak be, és újrafelvételnek nincs helye, feltéve, hogy a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását jogszabály nem zárja ki, 6. a kérelem nyilvánvalóan nem az előterjesztésére jogosulttól származik (hiszen ha jogszabály anyagi jogi szempontok szerint meghatározza, hogy pontosan ki jogosult a kérelmet benyújtani, akkor a hatóság a kérelem előzetes, a hiánypótlás szabályaira tekintettel történő vizsgálata során megállapíthatja a jogszabályi feltételek hiányát, ilyenkor indokolatlan az eljárás lefolytatásának és érdemi döntés meghozatalának az elvárása, lévén az eljárás eredményeként csak elutasító döntés születhet), vagy 7. a kérelem tartalmából megállapítható, hogy az ügy nem hatósági ügy. A kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításáról a Ket.-novella után is a 71. § (1) bekezdés alapján végzésben kell dönteni, amely ellen önálló fellebbezésnek van helye.
Az eljárás megszüntetése A közigazgatási hatósági eljárás megindítását követően bekövetkezhet olyan tény, állapot, esemény, amely lehetetlenné vagy értelmetlenné teszi az eljárás folytatását. E probléma feloldására nyújt megoldást az eljárás megszüntetésének jogintézménye, vagyis amikor a hatóság úgy zárja le az eljárást, hogy az ügy érdemében nem hoz döntést. Az eljárás megszüntetésére két módon kerülhet sor, egyfelől a törvény erejénél fogva kötelezően, másfelől a hatóság mérlegelése alapján.
75
Az eljárás megszüntetéséről hozott végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye. Az eljárás megszüntetésének kötelező esetei A Ket.-novella az eljárás megszüntetésének kötelező eseteit bővítette. Ennek oka a közigazgatási hatósági eljárások gyorsítására vonatkozó társadalmi igény, valamint az ügyfelek és a hatóságok közötti együttműködés erősítése, az ügyféli „fegyelem” erősítése alapvető eljárási kötelezettségeinek teljesítésében. A hatóság az eljárást az alábbi esetekben köteles megszüntetni: 1. A kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának lett volna helye, az elutasítási ok azonban az eljárás megindítását követően jutott a hatóság tudomására. 2. Az ügy tárgyát képező vagyontárgy megsemmisült vagy olyan mértékben károsodott, hogy az eljárás okafogyottá vált. 3. Az eljárás kérelemre indult és az ügyfél kérelmét visszavonta, kivéve ha az eljárás hivatalból is megindítható, és a hatóság az eljárást hivatalból folytatja, vagy ha az eljárásban több kérelmező vesz részt, és nem mindegyikük vonta vissza kérelmét. 4. Az ügyfél halála vagy a jogi személy, illetve a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet megszűnése következtében az eljárás okafogyottá vált, és eljárásbeli jogutódlás sem következett be. 5. Az eljárás folytatására okot adó körülmény már nem áll fenn. Fontos megemlíteni, hogy e megszüntetési ok kapcsán a kérelemre indult eljárást is jogában áll a hatóságnak megszüntetni, szemben a korábbi, csak hivatalból induló eljárásra vonatkozó korlátozó szabályozással. 6. Az ügyfél a kérelmére indult eljárásban a képviselő visszautasítása esetén a hatóság felhívása ellenére nem gondoskodik a képviselet-ellátásra alkalmas személy meghatalmazásáról, vagy nem jár el személyesen, kivéve, ha az eljárás hivatalból is megindítható, és a hatóság az eljárást hivatalból folytatja, vagy ha az eljárásban több kérelmező vesz részt, és ők személyesen járnak el vagy képviselőjüket a hatóság nem utasította vissza. E rendelkezésben a korábbi szabályozás pontosabb lett a tekintetben, hogy a hatóság nem szüntetheti meg – e pontra történő hivatkozással – az eljárást, ha annak lefolytatására hivatalból is köteles lenne. Visszaélésekhez vezethet, ha az eljárás megszüntetésének kötelező esete az, hogy az ügyfél nem gondoskodik alkalmas képviselőről, habár az eljárás folytatásának lenne helye. Pontatlan volt a Ket. 31. § (1) bekezdés f) pontjának megfogalmazása abból a szempontból is, hogy több ügyfél részvétele esetén akkor sem szüntethető meg az eljárás, ha csak egy ügyfél nem gondoskodik képviselőről vagy jár el személyesen. 7. Jogszabályváltozás miatt az ügy elbírálása a továbbiakban már nem hatósági hatáskörbe tartozik. 8. A hatósági eljárásért illetéket vagy igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni és az ügyfél a fizetési kötelezettségének a hatóság erre irányuló felhívása ellenére az erre tűzött határidő alatt nem tesz eleget, és költségmentességben sem részesül. A rendelkezés megszünteti a hatóság mérlegelési jogkörét, tehát ha az ügyfél nem teljesíti ilyen irányú kötelezettségét, biztosan számíthat arra, hogy az eljárást a hatóság meg fogja szünteti.
76
9. Ha az ügyfél az eljárást megindító kérelmét a határozat jogerőre emelkedését megelőzően visszavonja, a hatóság a határozatát visszavonja. Korábbiakban problémát okozott az eljáró hatóság számára, hogy ilyen esetben a már meghozott – még nem jogerős, de nem is jogszabálysértő – határozatának visszavonására nem volt megfelelő jogszabályi alap, és azt a felügyeleti szerv sem tudta megsemmisíteni, mivel az nem törvénysértő. A Ket.-novella e probléma rendezése érdekében vezette be azt a kötelező rendelkezést, mely szerint a hatóság a döntését ilyen esetben visszavonja. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a Ket.-novella alapján a Ket. 45/A. § (6) bekezdés szerint ha az ügyfél a szakhatóság által kibocsátott hiánypótlásnak nem tesz eleget az ügyfél kérelmére indult eljárásban, a szakhatóság a hiánypótlás elmulasztásáról értesíti a hatóságot, amely – ha az eljárás hivatalbóli folytatásának nincs helye – az eljárást megszünteti. Az eljárás megszüntetése a hatóság mérlegelése alapján A hatóságnak joga van arra, hogy az eljárást megszüntesse, ha az ügyfél a kérelmére indult eljárásban a hiánypótlásra való felhívásnak nem tett eleget, és az erre megállapított határidő meghosszabbítását sem kérte, illetve nyilatkozattételének elmaradása megakadályozta a tényállás tisztázását. A hatóság mérlegelési jogköre ez esetben az jelenti, hogy a folyamatban lévő eljárást – valamennyi tény és körülmény figyelembevételével – megszüntetheti, vagy a rendelkezésére álló adatok alapján az ügyben érdemi döntést hozhat. Természetesen a mérlegelési jog sem korlátlan, azt a Ket. más vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni. E körbe tartoznak különösen az ügyfél nyilatkozatára és adatszolgáltatási kötelezettségére vonatkozó szabályok, melyeket megfelelően értelmezve egyértelművé válik, hogy a nyilatkozattétel elmaradása esetén is csak akkor szüntethető meg az eljárás, ha az megakadályozta a tényállás tisztázását, és nem volt mód a rendelkezésre álló adatok alapján való döntéshozatalra. Vagyis a hatóságnak ilyen esetben azt kell mérlegelnie, hogy a rendelkezésre álló bizonyítékok lehetővé teszik-e a megalapozott érdemi döntés meghozatalát vagy sem. Itt is érdemes utalni arra, hogy az „eljárás megszüntethetőségére” vonatkozóan a Ket. az eljárás felfüggesztésénél is lehetőséget ad az eljárás mérlegelés alapján történő megszüntetésére, ha az ügyfél a hatóság felhívása ellenére az abban meghatározott határidőn belül nem indítja meg a más szerv előtti eljárást.
Az eljárás felfüggesztése A hatósági eljárás folyamán előfordulhat számos olyan – az eljáró hatóságtól független – körülmény, amely miatt az eljárás átmenetileg nem folytatható. Ekkor nem indokolt az eljárás megszüntetése, mert az eljárást akadályozó körülmény előre láthatólag elhárítható, a felmerült probléma megoldható, az csak pillanatnyilag jelent akadályt. A megoldást ilyen esetben az eljárás felfüggesztésének jogintézménye jelenti. A felfüggesztés időtartama alatt az ügyintézési határidő nyugszik, minden más határidő megszakad, és a felfüggesztés megszüntetésekor újra kezdődik. Az eljárás felfüggesztése lehetőséget biztosít tehát a hatóságnak arra, hogy az érdekkörén kívül felmerült akadály elhárításáig mentesüljön a határidők elmulasztásának következményei alól, ugyanakkor – ha szükségesnek tartja – lehetősége van arra, hogy a folyamatban lévő eljárási cselekményeket elvégezze. A Ket.-novella tisztázza, hogy az eljárás felfüggesztésének alapvetően kétféle oka lehet. A korábbi szabályozástól eltérően a felfüggesztésre csak az adhat okot, ha törvényben
77
rögzített felfüggesztési ok áll fenn, vagy ha az ügyfél – kötelező felfüggesztési ok hiányában, egyéni körülményei miatt – kéri az eljárás felfüggesztését. Az eljárás felfüggesztése tárgyában hozott végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye. Az ügyfélnek az eljárás felfüggesztésére irányuló kérelme elutasításáról is végzésben kell határozni, de ez utóbbi végzés ellen önálló fellebbezésnek helye nincs. Az eljárás felfüggesztésének törvényi esetei A hatóságnak az eljárást fel kell függesztenie: 1. Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik. 2. Ha ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül az ügyben megalapozottan nem lehet dönteni. 3. Ha a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság a hatóságot új eljárásra kötelezi, és ezzel a bírósági döntéssel szemben perújítási vagy felülvizsgálati kérelmet terjesztettek elő. A korábbi szabályozással ellentétben itt a hatóságnak nem lehetősége, hanem kötelessége az eljárás felfüggesztése. Ennek indoka, hogy a perújítási vagy felülvizsgálati eljárás eredményeként születendő döntés hatással van a hatóság előtt folyó eljárásra. 4. A kérelmező ügyfél kiesése esetén, ha a jogutód kiléte vitás, ennek eldöntéséig. A Ket.-novella módosította a vonatkozó szabályozást a tekintetben, hogy nem kell felfüggesztenie az eljárást a hatóságnak mindazon esetekben, amikor az eljárás folytatását akadályozó körülmény időtartama nem számít bele az ügyintézési határidőbe. Ilyen eset áll fenn például akkor, ha a döntéshez külföldi hatóság vagy más szerv álláspontját is be kell szerezni, vagy ha a hatóság szakértőt rendel ki. Jelezzük, hogy a 2009. évi LVI. törvény ennek megfelelően deregulálta az ezzel ellentétes ágazati hatósági eljárási szabályokat. A hatóságnak – mérlegelési jogkörén belül, a törvény által meghatározott mérlegelési szempontok alapján – egy alkalommal, legfeljebb hat hónapra lehetősége van az eljárás felfüggesztésére hatósági közvetítő kirendelése esetén, a közvetítői eljárás nyugodt lefolytatása érdekében. Az eljárás felfüggesztése az ügyfél kérelme alapján Az eljárás felfüggesztésére – egy alkalommal – az ügyfél indokolt kérelme alapján is van lehetőség. Az eljárást a hatóság ebben az esetben akkor függesztheti fel, ha: – nem áll fenn a kötelező felfüggesztés azon esete, ahol az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül az ügyben megalapozottan nem lehet dönteni, – jogszabály a felfüggesztést nem zárja ki, és
78
– nincs ellenérdekű ügyfél vagy az ellenérdekű ügyfél az eljárás felfüggesztéséhez hozzájárul, vagy az ellenérdekű ügyfél érdekét az nem érinti. Jogszabály az eljárásnak az ügyfél kérelmére történő felfüggesztését további feltételhez is kötheti. Ha az ügyfél a kérelmére felfüggesztett eljárás folytatását hat hónapon belül nem kéri, a hatóság a csak kérelemre folytatható eljárás megszüntetéséről dönt. Csak visszautalunk arra, hogy ebben az esetben is az eljárás kötelező megszüntetéséről van szó: a csak kérelem alapján indítható és az ügyfél indokolt kérelmére felfüggesztett eljárás folytatásának csak az ügyfél kérelmére van helye, ilyen irányú kérelem előterjesztésére viszont az ügyfél feltehető érdekmúlására tekintettel a felfüggesztéstől számított hat hónapon belül van lehetőség.
Határidők A közigazgatási hatósági eljárásban az eljárás megindítása után a hatóság, illetve az ügyfél és a közreműködők az eljárási cselekményeiket a törvényben vagy a törvény felhatalmazása alapján más jogszabályban meghatározott időtartam alatt, illetve időpontban jogosultak vagy kötelesek megtenni. A határidőkre vonatkozó szabályok megállapítása és azok betartása a közigazgatási hatósági eljárás egyik garanciális jelentőségű kérdése. Az ügyfelek számára fontos, hogy ügyüket gyorsan, az előírt törvényes határidőn belül intézzék el, s a hatóságokról alkotott vélemények is döntő mértékben attól függnek, hogy az általuk intézett ügyekben mennyi idő alatt tudnak érdemben dönteni. A határidők betartása ugyanakkor közérdek is, épp ezen indokok miatt vezeti be a Ket.-novella a hatóságnak az illeték és díj visszafizetésére vonatkozó kötelezettségét az ügyintézési határidő elmulasztásának esetére. A határidőkre vonatkozó szabályok ismerete, továbbá ezek betartása és betartatása tehát valamennyi hatóság kiemelt kötelessége. A közigazgatási eljárás más eljárásjogokhoz képest speciális abban, hogy differenciált ügyintézési határidőrendszerrel dolgozik. Fenntartva, hogy az ügyintézési határidő betartása elemi kötelessége valamennyi hatóságnak, és a Ket.-novella több „ösztönző eszközt” is bevezet e cél eléréséhez, utalunk arra, hogy a Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint „[A]z általánosan kialakult és következetes bírói gyakorlat szerint az ügyintézési határidő túllépése nem minősül lényeges, az ügy érdemére kiható és a bírósági eljárásban sem orvosolható olyan súlyú eljárási jogszabálysértésnek, amely a bíróság által felülvizsgált határozatok hatályon kívül helyezését – önmagában ezen okból – megalapozná” [Legfelsőbb Bíróság Kfv.IV.37.128/2007/6.szám]. A határidő és határnap fogalma A határidő az az időtartam, amelyen belül valamely eljárási cselekményt a hatóságnak, a szakhatóságnak, az ügyfélnek vagy az eljárás más résztvevőjének teljesítenie kell. A határidők egy részét a Ket. maga állapítja meg, oly módon, hogy meghatározza az általános ügyintézési határidőket, de egyúttal lehetővé teszi, hogy attól a különös eljárási szabályok eltérjenek. A határnap egy pontosan meghatározott időpontot jelent. Fontos tudni, hogy a határnap fogalmába nemcsak a kérdéses nap, hanem az óra és a perc is beletartozik. Határnap megállapítása általában olyan eljárási cselekmények lefolytatása esetén indokolt, amikor több résztvevő együttes megjelenése szükséges (tárgyalás, szemle stb.).
79
Ügyintézési határidők: nap-munkanap Főszabály szerint a közigazgatási eljárásban a határozatot és az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntés megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését huszonkét munkanapon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy a határozatra irányadó ügyintézésihatáridő-számítási szabályokat kell alkalmazni az eljárást megszüntető végzésre, valamint a fellebbezési eljárásban az elsőfokú döntést megsemmisítő és az első fokú döntést hozó hatóságot új eljárásra utasító végzésre is. Koncepcionális változást jelent, hogy a Ket.-novella áttér a határidő munkanapokban való számítására, mellyel lehetővé válik, hogy a hatóság három vagy négy egymást követő munkaszüneti nap esetén is be tudja tartani a rá irányadó határidőket. A módosítás másik célja az volt, hogy az eljárási határidők valamelyest csökkenjenek, így az egyes határidők harminc napról huszonkét munkanapra, tizenöt napról tíz munkanapra, nyolc napról öt munkanapra módosulnak, és három munkanapos határidő is lehetséges. Kivételesen maradt napokban megállapított határidő is a Ket.-ben, mivel adott esetben a határidők munkanapokban való számítására való áttérés például a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénnyel való összhangot bontaná meg. A 2009. évi LVI. törvény e változást átvezette az egész jogrendszeren a törvényben megállapított határidők tekintetében. Ennek indoka, hogy a Ket. és az ágazati jogszabály együttalkalmazásával előfordulhatna az a helyzet, hogy egyes határidőket napban, egyes határidőket pedig munkanapban kell számolni. Az alapelv e tekintetben az, hogy minden eljárási határidő, vagyis valamely eljárási cselekményhez köthető határidőt munkanapban kell számítani. Nem tartozik e körbe a közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatára vonatkozó kereseti kérelem előterjesztésére vonatkozó határidő, ahogyan továbbra is napokban kell számítani a különböző adminisztratív kötelezettségek teljesítésére vonatkozó határidőket (például változásbejelentési és adatszolgáltatási kötelezettségek stb.). Arra is felhívjuk a figyelmet, hogy egyes eljárásokban (például adóigazgatás) ezentúl is a napokban történő határidő-számítás az irányadó. Változott az ügyintézési határidő alatt teljesítendő feladatok köre is, mivel a hatóságnak huszonkét munkanapon belül nem csupán a döntést kell meghoznia, hanem intézkednie is kell a döntés közlése iránt. Nem elegendő tehát az, hogy a kiadmányozás megtörténjen, ezt követően ugyanis haladéktalanul közölni is kell a döntést az ügyféllel. A Ket. ugyanakkor csak akkor tekinti közöltnek a döntést, ha az ügyfél azt kézhez kapta, vagy egyébként beállt a kézbesítési vélelem, a közlés idejét azonban indokolatlan és a különböző közlési formákra tekintettel méltánytalan lenne az ügyintézési határidő részévé tenni, sőt a Ket.-novella kifejezetten az ügyintézési határidőbe nem számító időtartamok közé emeli a postázás és a hirdetményi közlés idejét [33. § (3) bekezdés k) pont]. A Ket.-novella végül azt a megfogalmazást választotta, hogy a hatóságnak az ügyintézési határidőn belül gondoskodnia kell a döntés közléséről. A Ket. Szakértői Bizottság 6. számú módszertani állásfoglalása hasonló értelmezést fogadott el, amely szerint az ügyintézési határidő megtartása szempontjából a határozat meghozatalának időpontja az a nap, amikor a hatóság a Ket. 78. § (5) bekezdésében szabályozott módon közölte határozatát, illetőleg megtette az ennek érdekében szükséges intézkedést. Az utóbbi szövegfordulat arra vonatkozik, hogy postai úton történő közlésnél a hatóságot is megilleti ugyanaz a kedvezmény, amelyet a 65. § (4) bekezdése az ügyfél számára megad. Mivel azonban a szakértői állásfoglalás nem norma, és a gyakorlatban sem érvényesült az idézett megállapítás, a Ket.-ben kellett rendezni, hogy
80
miként kell az ügyintézési határidőt számítani, továbbá az mikor minősül megtartottnak. A másodfokú döntést hozó hatóságra irányadó ügyintézési határidő szempontjából az a nap a mérvadó, amikor az iratoknak az első fokú döntést hozó hatóság részére történő továbbítására sor került, figyelemmel arra, hogy a másodfokon hozott döntést is az első fokon eljárt hatóság fogja végül közölni. Szintén koncepcionális változást jelent az, hogy a Ket.-novella bevezeti az általános belső eljárási határidőt, és egyúttal a korábbi, belső ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezések jelentős részét hatályon kívül helyezi. Az új szabályozás értelmében, ha a Ket. valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse, így kell eljárnia például az ügyfél eljárás megindításán kívüli többi kérelme – mint az igazolási kérelem, a költségmentességi kérelem vagy például az egyes önálló fellebbezési kérelmek – tárgyában is. Ezzel átláthatóbbá válik az ügyfelek számára az eljárás folyamata, kiszámíthatóbb lesz az, hogy az egyes eljárási cselekmények hogyan és mikor követik egymást. Soronkívüliség kiskorú esetében Ellentétben a korábbi szabályozással a Ket.-novella szűkíti a soronkívüliség alkalmazhatóságát a kiskorú ügyfelet érintő eljárások körében, tekintettel arra, hogy a kiskorú ügyfél érdekei nem feltétlenül minden hatósági eljárásban forognak veszélyben, például nem indokolt a kiskorú nevére vásárolt gépjármű okmányainak soron kívüli kiadása az okmányirodában. Egyéb határidők Abban az esetben, ha a hatóság testületi szerv, a hatáskörébe tartozó ügyben huszonkét munkanapon belül, vagy ha ez nem lehetséges, a határidő letelte utáni első testületi ülésen, legkésőbb azonban negyvenöt munkanapon belül kell határoznia. A szakhatóság eljárására irányadó ügyintézési határidő kapcsán. A szakhatóságok esetén ugyanis – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az ügyintézési határidő tíz munkanap, melyet a szakhatóság vezetője indokolt esetben egy alkalommal tíz munkanappal meghosszabbíthat. Az eljáró hatóság vezetője – ha azt törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki – az ügyintézési határidőt annak letelte előtt indokolt esetben egy alkalommal, legfeljebb huszonkét – azokban az ügyekben, melyekben a határozatot soron kívül kell meghozni, legfeljebb tíz – munkanappal meghosszabbíthatja. A Ket.-novella világossá teszi, hogy az eljárás meghosszabbításának csak az ügyintézési határidő letelte előtt van helye. A határidő meghosszabbítása a döntésekre vonatkozó koncepcióváltás értelmében – és a fennálló gyakorlattal ellentétben – természetesen csak döntésben történhet, amely tartalmazza a meghosszabbítás indokát, és arra a döntés közlésének általános szabályai is vonatkoznak. Az ügyintézési határidő kezdete Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik.
81
E szabályból következik, hogy ha az ügyfél a kérelmét nem a hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságnál nyújtotta be, vagyis az ügy áttételének van helye, az áttétel időtartama nem számít be az ügyintézési határidőbe, nem számít bele továbbá az az időtartam sem, amely a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelem, nem magyar hatóságnál történő benyújtása és a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése között telik el. Az általános szabályt kell alkalmazni azonban abban az esetben, ha a kérelem benyújtására külföldön működő magyar hatóságnál (pl. a konzuli hivatalnál) kerül sor. A fellebbezés elbírálására jogosult hatóság és a felügyeleti szerv eljárása esetén az ügyintézési határidő az ügy összes iratának a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz, illetve a felügyeleti szervhez érkezésekor kezdődik. A hatóság a felügyeleti szerv erre irányuló felhívására köteles az iratokat felterjeszteni. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy a fellebbezési kérelem és az iratok felterjesztését követően a másodfokú eljárás is az iratoknak a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz való érkezésekor kezdődik. Az ügyintézési határidőbe nem beszámítható időtartamok A hatóság számára irányadó ügyintézési határidőt a jogszabályoknak úgy kell megállapítaniuk, hogy az alatt a hatóságoknak reális lehetősége legyen az eljárás lefolytatására, beleértve a tényállás tisztázását és a megalapozott érdemi döntés meghozatalát is. A szabályozás során azonban nem lehet figyelembe venni minden egyes felmerülő kivételes körülményt, ugyanakkor nem indokolt, hogy az eljárásnak azokat a szakaszait is az ügyintézési határidőbe számítsuk be, amikor a hatóság nincs abban a helyzetben, hogy az üggyel érdemben foglalkozni tudjon. Ezért rendelkezik a Ket. az ügyintézési határidőbe be nem számítandó időtartamokról, melyek a következők: 1.
A hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, valamint az eljáró hatóság kijelölésének időtartama.
2.
A jogsegélyeljárás időtartama, mely a korábbiakban nem szerepelt a határidőbe be nem számítandó időtartamok között, holott a megkereséstől az annak teljesítéséig eltelt időtartam az eljáró hatóság hatókörén kívül eső, eljárási időt hosszabbító, de az eljárás felfüggesztésére rendszerint okot nem adó cselekmény, ezért a Ket.-novella a jogsegélyeljárást is e körben szabályozza a továbbiakban.
3.
Az adatnak a nyilvántartásból történő beszerzéséhez szükséges idő. A Ket.-novella – kérelemre vonatkozó rendelkezései között – megerősíti azt a rendelkezést, hogy az ügyféltől nem kérhető olyan adat igazolása, amelyet valamely hatóság jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ekkor a hatóság köteles megkereséssel fordulni a nyilvántartást vezető hatóságok felé adatszolgáltatás végett, aki ötnapos ügyintézési határidőn belül a megkeresését teljesíteni köteles.
4.
A hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő. E rendelkezés alkalmazandó a képviseleti jogosultság igazolására, valamint a képviselet ellátására alkalmas képviselőről való gondoskodásra irányuló felhívás, valamint a nyilatkozattételre történő felhívás időtartama tekintetében is.
5.
A szakhatóság eljárásának időtartama, mely magában foglalja a szakhatósági állásfoglalás megállapításának idejét, valamint a szakhatósági egyeztetés és a szakhatóság felügyeleti szervének eljárásához szükséges időtartamot is.
82
6.
Az eljárás felfüggesztésének időtartama.
7.
Azon eljárás időtartama, amelyre akkor kerül sor, ha a hatóság az ügyfélnek az eljárás megindításáról való értesítését mellőzte, és az ügyben bizonyítási eljárást folytatott le. A Ket. szerint ekkor a bizonyítási eljárás befejezésétől számított öt munkanapon belül a hatóság értesíti az ügyfelet, hogy az – az iratokba való betekintés szabályai figyelembevételével – megismerhesse a bizonyítékokat, azokra öt munkanapon belül észrevételt tehessen, élni tudjon nyilatkozattételi jogával, és további bizonyításra irányuló indítványt terjeszthessen elő.
8.
A hatóság működését legalább egy teljes munkanapra ellehetetlenítő üzemzavar vagy más elháríthatatlan esemény időtartama. Korábban a Ket. csak az informatikai rendszerben beálló üzemzavar esetét szabályozta, de a hatóság eljárása során számos – egyéb – olyan külső ok merülhet fel, amely a hatóság munkáját a hatóságnak fel nem róható módon teljes mértékben ellehetetleníti, mit például egy teljes munkanapig tartó áramszünet, vagy ha tűz keletkezik a hatóság épületében.
9.
A kérelem, a döntés és egyéb irat fordításához szükséges idő.
10. Az ügygondnok kirendelésére irányuló eljárás időtartama. 11. A szakértői vélemény elkészítésének időtartama. A szakhatósági eljárással párhuzamosan a szakértői eljárás egységes szabályozása feltétlenül indokolt, mivel a szakértő eljárásának időtartamára a Ket. a szakhatóság ügyintézési határidejére vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni, így szükséges, hogy azok e rendelkezések kapcsán is egy tekintet alá essenek. 12. A hatósági megkeresés vagy a döntés postára adásának napjától annak kézbesítéséig terjedő időtartam, valamint a hirdetményi, továbbá a kézbesítési meghatalmazott és a kézbesítési ügygondnok útján történő közlés időtartama.
Az illeték és díj visszafizetésére vonatkozó hatósági kötelezettség az ügyintézési határidő elmulasztásának esetén A Ket.-novella bevezeti azt a szabályt, hogy ha a hatóság a rá irányadó ügyintézési határidőt az ügyfélnek és az eljárás egyéb résztvevőjének fel nem róható okból túllépi, köteles az ügyfél által az eljárás lefolytatásáért megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ha pedig az ügyintézés időtartama meghaladja az irányadó ügyintézési határidő kétszeresét, az első fokú eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél által megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeg kétszeresét az ügyfél részére visszafizetni. A rendelkezés célja, hogy a hatóságok mindig és minden körülmények között törekedjenek arra, hogy betartsák az egyes eljárásaikra vonatkozó ügyintézési határidőket. Mivel a Ket. ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezései megfelelően szabályozzák azt a kérdést, hogy mi nem számít be a határidőbe az ügyfél, illetve a hatóság részéről, így a hatóság oldaláról nincs szükség a felróhatóság vizsgálatára, a hatóság objektív felelősségi körébe tartozik, hogy a törvényi keretek között határidőre befejezze az ügyet. Helyesebb egyébként azt mondani, hogy a Ket.-novella nem bevezeti, hanem csupán átemeli az államháztartásról szóló törvényből az illeték- és díj-visszafizetési kötelezettségről szóló szabályokat. Mindösszesen ez a szabály eddig nem volt „szem előtt”.
83
A szabály értelmében a hatóság fizetési kötelezettsége – a törvényi feltételek teljesülése esetén – automatikusan beáll, az ügyfél külön erre irányuló kérelmétől függetlenül. Nem érinti a hatóság fizetési kötelezettségét, ha az ügyfél az illeték vagy díj megfizetése alól részben vagy egészen mentesült. Ha az ügyfél az illeték vagy díj megfizetése alól részben vagy egészen mentesült, a hatóság az összeget az ügyfél által meg nem fizetett rész arányában a központi költségvetésnek fizeti meg. Ha az eljárás lefolytatásáért az első fokú eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél jogszabály alapján nem köteles illeték vagy díj fizetésére, úgy a hatóság az illetékekről szóló törvény szerinti általános tételű eljárási illetéknek megfelelő összeget, illetve ennek kétszeresét fizeti meg a központi költségvetésnek. A hatóság a kötelezettségét a saját költségvetése terhére a fizetési kötelezettséget megállapító döntés jogerőssé válásától számított öt munkanapon belül fizeti vissza az első fokú eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél számára, illetve fizeti meg a központi költségvetésnek. Ha a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság vagy a felügyeleti szerv megállapítja, hogy a hatóság indokolatlanul hosszabbította meg az ügyintézési határidőt, vagy a visszafizetésre vonatkozó feltételek teljesülése ellenére fizetési kötelezettségét nem teljesítette, a hatóságot a törvényben meghatározott összeg visszafizetésére, illetve megfizetésére kötelezi. Jogértelmezési kérdést vethet fel, ezért érdemes utalni az ügyintézési határidő túllépése miatt alkalmazható díj-visszafizetési kötelezettség és a hallgatással hozott határozat közötti összefüggésre. Azokban az eljárásokban, ahol a jövőben jogszabály bevezeti a „hallgatásbeleegyezés” szabályt, a határidő-túllépés szankciója nem alkalmazható: ebben az esetben ugyanis éppen a közigazgatás jogszerű hallgatásáról van szó, vagyis az ügyintézési határidő leteltével teljesül az ügyfél akarata, a határidőt megtartottnak kell tekinteni.
Eljárások egyesítése, döntések egybefoglalása A Ket.-novella egy – a közigazgatási hatósági eljárásokban eddig ismeretlen – jogintézményt vezet be az eljárások egyesítésének lehetővé tételével. Ennek értelmében a hatóság az ügyek együttes eldöntése céljából elrendelheti az előtte folyamatban lévő olyan eljárások egyesítését, amelyek tárgya egymással összefügg. A hatóság a döntéseit egybefoglalhatja. Az ügyfelek közösen előterjesztett kérelmére a hatóság – ha annak törvényi feltételei fennállnak – az eljárásokat egyesíti, és döntéseit egybefoglalhatja. A jogintézmény célja, hogy az egymással összefüggő ügyekben a hatóság egy eljárásban járjon el, így a tényállás tisztázása során nem kell ugyanazt az ügyfelet nyilatkozattételre többször felszólítani, ugyanazt a tanút két alkalommal meghallgatni, ezáltal csökkenhet az egyes eljárások ügyintézési határideje, és mérsékelhetők a hatóságok, az ügyfelek és az eljárás egyéb résztvevőinek költségei. Természetesen az egyesítést követően van mód arra, hogy a hatóság külön döntést hozzon az egyesített ügyekben, hiszen miközben a hatóság együttesen vizsgálja a kérelmeket, tisztázza a tényállást, felmerülhetnek olyan okok, amelyek végül az együttes döntést nem teszik lehetővé. Felhívjuk arra a szigorú szabályra a figyelmet, hogy az eljárások egyesítése esetén a határidő az egyes eljárásokra irányadó legkorábban lejáró ügyintézési határidőn belül jár el.
84
Kérelem A korábban hatályos Ket. rendelkezései alapján a kérelmet a hatósághoz – főszabály szerint – írásban lehetett benyújtani, a természetes személy ügyfél azonban kérelmét szóban is előterjeszthette. A Ket.-novella megszüntette ezt az indokolatlan különbségtételt, és a természetes és a nem természetes személyekre vonatkozóan egységes szabályozást alkotott. A kérelmét tehát minden ügyfél egyaránt, írásban és szóban is előterjesztheti. Az írásbeliség és szóbeliség kapcsán pedig a Ket. kapcsolattartási módokra vonatkozó rendelkezései az irányadóak. Különös figyelmet érdemel az írásbeliség, azon belül is a Ket. értelmező rendelkezései körében szabályozott irat fogalma, mely szerint irat minden olyan tárgy, amely rögzített adatot hordoz, tehát iratnak minősülnek a más jogszabályokban gépi adathordozónak megnevezett eszközök, mint a CD, DVD, pendrive is. E szabályokat együtt értelmezve megállapítható, hogy a Ket.-novella lehetőséget teremt a kérelem CD-n való benyújtására, illetve – ha jogszabály úgy rendelkezik – az ilyen tartalmú kötelezettség előírására is. Új elem a szabályozásban az, hogy törvény a kérelem személyes előterjesztését előírhatja, abban az esetben, ha a személyes megjelenés hiányában az ügy eldöntéséhez szükséges tény, információ vagy adat nem szerezhető meg. Megszűnt ugyanakkor a szóban előterjesztett kérelem jegyzőkönyvbe foglalásának kötelezettsége. A Ket.-novella a jegyzőkönyvre vonatkozó szabályai keretében úgy rendelkezik, hogy a szóbeli kérelemről csak akkor kell jegyzőkönyvet készíteni, ha az ügyfél ezt kifejezetten kéri, vagy az eljárás érdekében az egyébként szükséges. A Ket. lehetőséget ad arra, hogy életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzetben az azonnali intézkedést igénylő ügyben a kérelem telefon útján is előterjeszthető legyen. A Ket.-novella világossá teszi azt, amit a hatályos Ket. nem egyértelműen kezel [34. § (5) bekezdés]: a kérelemre vonatkozó szabályok nem csupán az eljárás megindításáról szóló kérelemre vonatkoznak, hanem minden kérelemre, amellyel az ügyfél egyedi ügyben fordul a hatósághoz, így például igazolási kérelem esetén. E szabályból következik, hogy minden kérelmet tartalma szerint kell elbírálni, vagy hiányosság esetén hiánypótlási felhívásnak van helye. A kérelem tartalma Ha jogszabály további követelményt nem állapít meg, a kérelem tartalmazza az ügyfélnek és képviselőjének a nevét, lakcímét vagy székhelyét, az ügyfélnek a hatóság döntésére való kifejezett kérelmét, továbbá meg lehet adni az elektronikus levélcímet, a telefax számot vagy a telefonos elérhetőséget. Ha jogszabály előírja, a kérelemben az ügyfél azonosíthatósága érdekében fel kell tüntetni az ügyfélnek az ügy jellege szerinti és az eljáró hatóság által törvény alapján kezelhető azonosítóját. A kérelemnek tehát elsődlegesen tartalmaznia kell az ügyfél azonosításához szükséges adatokat, ha az ügyfél nevében képviselő jár el, az ő adatait is közölni kell. A Ket.-novella egy jelentős újítása, hogy kötelező tartalmi elemként előírja az ügyfél – hatóság döntésére irányuló – kifejezett kérelmét, melynél szintén érvényesülnie kell a tartalom szerinti elbírálás elvének.
85
A kérelem mellékletei A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékleteket, akkor is, ha az ügyfél szóban terjesztette elő kérelmét, hiszen a mellékletekben található adatok, információk nélkülözhetetlenek a tényállás megállapításához. Ha az ügyfél ezt nem teljesíti, a hatóságnak a hiánypótlásra vonatkozó szabályok szerint kell eljárnia. Mellékletként nem lehet az ügyféltől szakhatósági állásfoglalás vagy előzetes szakhatósági hozzájárulás csatolását kérni, mert a szakhatóságot az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóságnak kell megkeresnie, és nem kérhető az ügyfél azonosításához szükséges adatok kivételével olyan adat igazolása, amely nyilvános, vagy amelyet valamely hatóság, bíróság vagy a Magyar Országos Közjegyzői Kamara jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Ilyen nyilvántartásnak minősül például a cégnyilvántartás, az ingatlan-nyilvántartás, az egyéni vállalkozók nyilvántartása vagy a zálogjogi nyilvántartás. Egyes nyilvántartások esetén a nyilvánossá tétel úgy is megvalósulhat, hogy nem maga a nyilvántartás vagy annak egy része válik nyilvánossá, hanem például a kormányzati portál tartalmazza a nyilvántartás egyes adatait. Ez utóbbi szabály nem jelent abszolút tilalmat, hiszen külön jogszabály előírhatja ilyen tartalmú mellékletek kötelező csatolását, ha azonban az ügyfél ezt nem teljesíti, a hatóság köteles – belföldi jogsegély keretében – beszerezni azokat, anélkül, hogy az ügyfél ennek érdekében külön kérelmet nyújtana be. Különleges adatok esetén az ügyfél kérheti, hogy az adattal rendelkező szerv az adatot az általa megjelölt hatóságnak továbbítsa. Az adatkérést a különleges adatok tekintetében az ügyfél írásbeli kérelméhez köti a Ket.-novella, hiszen az adatvédelmi szempontoknak ebben az esetben szigorúbban kell érvényesülniük. Az adatszolgáltatás iránti kérelmet a megkeresett szervnek öt munkanap alatt kell teljesítenie. Az ügyfél az adatszolgáltatásért fizetendő díjat az eljáró hatóságnál köteles megfizetni. A díj a megkeresett hatóság bevétele. Az eljáró hatóság a bíróság vagy a Magyar Országos Közjegyzői Kamara adatközlésével felmerülő illetékéről vagy díjáról és a befizetés módjáról az ügyfelet tájékoztatja. Itt jegyezzük meg, hogy a Ket. 36. § (2) bekezdéséhez elvben nem volna szükség arra, hogy az ágazati joganyag meghatározza, hogy mely adatok tekintetében kell hiánypótlás helyett az adatszolgáltatási megkeresést választania a hatóságnak. A jogszabályok meghatározzák, hogy mely nyilvántartás nyilvános, vagy érhető el egyébként közvetlenül a hatóság számára. Ennek ellenére e szabály alkalmazása nem vált általános gyakorlattá, „holt betű maradt”. Ezért a 2009. évi LVI. törvény azt a megoldást választotta, hogy ahol melléklet csatolását írja elő jogszabály, ott pontosan megjelöli, hogy a hatóságot mely adatok igazolása esetén terheli a megkeresési kötelezettség, ha az ügyfél a szükséges mellékleteket nem csatolta. E körben tanácsosnak tartjuk az ügyfelek tájékoztatását e szabályról, hogy megalapozottan dönthessenek arról, hogy maguk kívánják-e beszerezni a szükséges iratokat, vagy azt a hatóságra bízzák. E szabály megfelelően alkalmazandó a szakhatóságok eljárása során is, tekintettel arra, hogy a Ket. 45/A. § (6) bekezdése értelmében a szakhatóság közvetlenül intézkedhet a hiánypótlás iránt. Hiánypótlás A kérelem ellenőrzésével kapcsolatban a fő szabály az, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.
86
A Ket.-novella felsorolja, hogy a kérelem kézhezvételét követően a hatóság előzetes vizsgálatának mire kell kiterjednie. E fontos és a költségtakarékosságot is szolgáló szabályt mindenképpen normatív módon kellett megfogalmazni, és nem lehetett csupán kötelező erővel nem rendelkező szakértői állásfoglalásra hagyatkozni [lásd Ket. Szakértői Bizottság 4. számú módszertani állásfoglalás]. Az előzetes vizsgálat célja, hogy az eljárás lefolytatásával kapcsolatos legfontosabb formai kellékek meglétéről a hatóság meggyőződjön, azaz ne teljen indokolatlanul az ügyintézési határidő, ha egyébként például a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának vagy az áttételnek lenne helye. Ha a kérelem nem felel meg a törvényben és a külön jogszabályban foglalt követelményeknek, az eljáró hatóság a kérelem beérkezésétől számított öt munkanapon belül – megfelelő határidő megjelölése és a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett – hiánypótlásra hívja fel az ügyfelet. Ez a hiánypótlási kötelezettség nem érinti a hatóságnak azt a jogát, hogy az eljárás során bármikor, amikor az a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel szükséges – kivételesen akár többszöri alkalommal is – hiánypótlásra szólítsa fel az ügyfelet. A határidő megállapításánál figyelembe kell venni a pótolandó adatok, igazolások beszerzéséhez szükséges időt, és a hiánypótlási határidőt ennek megfelelően kell meghatározni az ügyfél számára. Törvény vagy kormányrendelet a hiánypótlási felhívás kibocsátására öt munkanapnál hosszabb határidőt is megállapíthat, és jelezzük azt is, hogy egyes ágazati jogszabályok – a Ket.-hez képest kiegészítő szabályként – a hiánypótlás határidejét is meghatározzák. A kérelem benyújtásának helye A természetes személy ügyfél az elsőfokú eljárás megindítására irányuló kérelmét – főszabályként – az eljárásra hatáskörrel rendelkező illetékes hatóságnál terjeszti elő. A Ket. korlátozott formában, elvi szinten lehetővé tette az egyablakos ügyintézést azáltal, hogy az elsőfokú eljárásra irányuló kérelmet az ügyfél lakcíme szerinti hatóságnál, ennek hiányában a jegyzőnél is előterjesztheti. A Ket.-novella – az egyablakos ügyintézésre vonatkozó szabályok kibővítése mellett – a vonatkozó szabályt is pontosítja, hiszen a foglalkoztató székhelye, telephelye szerinti hatóság helyett a jogalkotói szándék az ügyfél munkahelye szerinti hatóság mint a kérelem benyújtásában közreműködő hatóság megjelölése volt. A 38. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy törvény vagy kormányrendelet rendelkezése alapján más szervnél (például a családsegítő szolgálatnál) is előterjeszthető legyen a kérelem. Mivel ilyen esetben az ügyfélnek nincs közvetlen tudomása arról, hogy mikor indul az eljárás, így mikorra várhatja annak befejezését, ezért a módosítás értelmében az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnak az eljárás megindításáról szóló értesítést arra tekintet nélkül kell megküldeni, hogy a kérelmező ügyfél ezt kérte-e.
Közreműködő hatóság Törvény vagy kormányrendelet rendelkezése esetén valamely jog gyakorlásához szükséges kérelmek a törvényben vagy kormányrendeletben kijelölt hatóságnál (a továbbiakban: közreműködő hatóság) együttesen nyújthatók be, amely nyolc munkanapon belül továbbítja a kérelmeket a döntés meghozatalára hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságokhoz. A közreműködő hatóság jogintézményének bevezetésével a Ket.-novella új modellt teremt az egyablakos eljárásra, mellyel lehetővé válik az, hogy egyes különös eljárási szabályok rendelkezései alapján valamely jog megszerzéséhez szükséges több eljárást az ügyfél az ún. közreműködő hatóságnál – egyszerre – tudjon megindítani. Természetesen az ügyintézési
87
határidő a kérelmeknek a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján kezdődik ez esetben is. A Ket.-novella lehetőséget biztosít arra, hogy – ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik – az adott eljárás igényeinek megfelelően a közreműködő hatóság a Ket.-ben meghatározottakhoz képest további feladatokat is ellásson. A közreműködő hatóság eljárásában a Ket. alapján tehát: 1. az ügyfél az illetéket és a díjat a közreműködő hatóságnál köteles megfizetni, 2. a közreműködő hatóság a kérelmet megvizsgálja, és az ügyfelet hiánypótlásra szólítja fel, ez azonban a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság hiánypótlásra való felhívási jogát nem érinti, 3. a közreműködő hatóság jogosult a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítani a Ket. vonatkozó rendelkezési szerint, 4. a közreműködő hatóság jogosult az eljárást a Ket. vonatkozó rendelkezési szerint megszüntetni. A törvény tehát e körben csupán a közreműködő hatóság jogainak és feladatainak alapjait határozza meg, hiszen törvény vagy kormányrendelet a közreműködő hatóság számára egyéb eljárási feladatokat is meghatározhat. A Ket. szerint a közreműködő hatóság elsődleges szerepe egyfajta kézbesítési közreműködés, „postás”, amelynek során a kérelmeket továbbítja a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságokhoz, amelyek önállóan járnak el, és külön-külön hozzák meg, illetve közlik döntésüket az ügyféllel. A közreműködő hatóság és a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság eljárása kiegészíti egymást. Egymásra épül a két eljárási szakasz olyan szempontból is, hogy ha a közreműködő hatóság az ügyfelet hiánypótlásra hívta fel, és a hiánypótlás határideje még nem telt el, az eljáró hatóság a hiánypótlás határidejének meghosszabbítása mellett a hiánypótlási felhívást kiegészítheti, ugyanakkor, ha a közreműködő hatóság a hiánypótlási felhívást már kibocsátotta, és annak az ügyfél határidőben eleget tett, az eljáró hatóság a kérelem tartalmára és mellékleteire vonatkozó újabb hiánypótlási felhívást már nem bocsáthat ki. A rendelkezés célja, hogy a közreműködő hatóság részvételével folyó eljárást ne darabolja szét túlságosan a külön-külön kibocsátott hiánypótlási felhívás, ugyanakkor a kérelem elbírálásához szükséges valamennyi adat, irat az ügydöntő hatóság rendelkezésére álljon. A közreműködő hatóságra vonatkozó szabályok érvényesülése érdekében a Ket.-novella módosítja a Ket. hatáskörelvonás tilalmáról szóló rendelkezését, azzal, hogy nem minősül a hatáskör elvonásának, ha az ügyben hatáskörrel rendelkező, e törvény szerint kijelölt más hatóság jár el, vagy törvény vagy kormányrendelet alapján több hatóság a hatáskörét megosztva gyakorolja.
Tanúsító szervezetek A Ket.-novella lehetővé teszi, hogy törvény vagy kormányrendelet rendelkezése vagy az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél hozzájárulása alapján akár piaci szereplők – törvényben meghatározott tanúsító szervezetek – is közreműködhessenek a
88
tényállás tisztázásában. Ez az állam oldaláról kevesebb eljárási költséget, míg az ügyfelek számára gyorsabb és valóban szolgáltató jellegű ügyintézést jelent. Az ilyen tanúsítványt a hatóság köteles elfogadni a tények igazolására, a tanúsított tények tekintetében a hatóság további eljárási cselekményeket nem végez. A Ket.-novella szándékai szerint a tanúsító szervezetek bevonása ösztönözheti a közszféra és a magánszféra együttműködését, annak egy új formáját biztosítja úgy, hogy a közigazgatás számíthat a szakosodott piaci szereplők speciális szakértelmére, és igénybevételük – a tényállás tisztázás körében – gyorsíthatja a hatósági eljárás lefolytatását. Mint minden új jogintézmény bevezetésénél a törvényhozás önmérsékletet tanúsított: a 2009. évi LVI. törvény a Kkt. módosításával tanúsító szervezetként határozta meg a járművezetői vizsgabiztost és a műszaki vizsgabiztost.
A jegyzőkönyv A Ket.-novella módosította a jegyzőkönyvre vonatkozó rendelkezéseket, illetőleg visszanyúl az Áe. szabályozási rendszeréhez azzal, hogy a tárgyalásról, a lefoglalásról és a jogszabályban meghatározott eljárási cselekményekről, valamint ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges, a szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról, a szemle lefolytatásáról és más bizonyítási cselekményekről jegyzőkönyvet kell készíteni. Ha a hatóság valamely eljárási cselekmény során hatósági tanút alkalmaz, jegyzőkönyvet készít az eljárási cselekményről. Kötelező jegyzőkönyvet készíteni: 1. a tárgyalásról, 2. a lefoglalásról, 3. más jogszabályban meghatározott esetekben, mint például a közmeghallgatás vagy a hatósági ellenőrzés vagy abban az esetben, ha az eljárásra vonatkozó ágazati szabály szerint a hatóság a hatósági ellenőrzéskor döntést hozhat, és azt a helyszínen, szóban közölheti. 4. az ügyfél ez irányú – kifejezett – kérelme esetén, valamint 5. hatósági tanú alkalmazása esetén. Minden más esetben a jegyzőkönyv készítése csupán lehetőség, ekkor a hatóság mérlegelésére van bízva, hogy a jegyzőkönyv készítését szükségesnek tartja-e vagy csupán hivatalos feljegyzést készít. A hangfelvételre, valamint a kép- és hangfelvételre a jegyzőkönyvre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Ez a rendelkezés összhangban van az iratra vonatkozó szabályokkal, miszerint az iratra vonatkozó rendelkezések irányadók minden olyan tárgyra, ami adatokat rögzít. A hatóság munkáját ezek az eszközök nagymértékben megkönnyíthetik, hiszen sok esetben egy szemletárgyról készült fénykép vagy a filmfelvétel több információt tartalmazhat, mint a látottak puszta leírása. A hangfelvételt, valamint a kép- és hangfelvételt hordozó eszközt az iratokhoz kell csatolni, vagy arról az eljárás befejezéséig a Ket. jegyzőkönyvre irányadó szabályainak megfelelő tartalmú jegyzőkönyvet kell készíteni. Ha a hangfelvételről vagy a kép- és hangfelvételről jegyzőkönyv készül, a felvétel megsemmisíthető. A hatóság a költségtakarékosság és hatékonyság követelményének megfelelően választja ki a jegyzőkönyv készítésének formáját. Az ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevője az
89
ezzel járó költségek megtérítése mellett kérheti az általa megjelölt jegyzőkönyvezési forma alkalmazását. A jegyzőkönyv tartalma A jegyzőkönyvnek a következő adatokat kell tartalmaznia: 1. A hatóság megnevezését, az ügyintéző nevét, az ügy tárgyát és az ügyiratszámot. 2. A meghallgatott nevét és lakcímét, eljárásjogi helyzetét és – ha azt a hatóság tudomására hozta – egyéb elérési lehetőségét. A Ket.-novella harmonizálta a hatósági döntés és a jegyzőkönyv tartalmát a személyes adatok tekintetében, mivel nem indokolt, hogy a jegyzőkönyv a hatósági döntésnél több adatot tartalmazzon. 3. Az alkalmazott hatósági tanú nevét. A hatósági tanúra vonatkozó rendelkezéssel egészítette ki a Ket.-novella a jegyzőkönyvre irányadó szabályokat, így téve egységessé és teljessé a szabályozást. 4. A meghallgatott személy jogaira és kötelességeire való figyelmeztetés megtörténtét. 5. Az ügyre vonatkozó lényeges nyilatkozatokat és megállapításokat, az eljárási cselekmények során tapasztalt, az ügy eldöntése szempontjából lényeges körülményeket és megállapításokat, ideértve a hatósági tanú észrevételeit is. Fontos megemlíteni, hogy a jegyzőkönyv készítése esetén nem kötelező minden esetben szó szerint rögzíteni az elhangzottakat, elegendő csupán az ügy szempontjából meghatározó jelentőségű körülmények, megállapítások feltüntetése. Ha azonban a meghallgatott személy ilyen irányú indokolt kérelmet terjeszt elő, kötelező a hatóság számára a nyilatkozatot, vallomást, szakértői véleményt vagy azok egyes részét a jegyzőkönyvben szó szerint rögzíteni. 6. A jegyzőkönyv készítésének helyét és időpontját. 7. A meghallgatott személy, az eljárási képességgel nem rendelkező személy képviselője, a hatósági tanú, az eljáró ügyintéző és a jegyzőkönyvvezető oldalankénti aláírását. A hangfelvételre, valamint a kép- és hangfelvételre ez utóbbi rendelkezés értelemszerűen nem alkalmazható, csak abban az esetben, ha arról utóbb írásos jegyzőkönyv készül. Ha az eljárási cselekmény valamelyik résztvevője megtagadja a jegyzőkönyv aláírását, akkor a hangfelvétel nem megsemmisíthető meg, azt az ügy irataihoz kell csatolni. Itt utalunk arra, hogy a Ket. 63. § (3) bekezdése a jegyzőkönyv tartalmára vonatkozóan a hatósági közmeghallgatás esetére speciális szabályokat tartalmaz. Hivatalos feljegyzés Ha jegyzőkönyv nem készül, az egyes eljárási cselekményekről hivatalos feljegyzést kell készíteni. Természetesen csak a joghatás kiváltására alkalmas eljárási cselekményeket szabályozza e körben a Ket. A hivatalos feljegyzés tartalmazza: 1. az ügy tárgyát és számát, 2. az eljáró ügyintéző nevét és aláírását,
90
3. felvételének helyét és időpontját, 4. a jogokra és kötelezettségekre való figyelmeztetés megtörténtét, 5. az eljárási cselekmény megnevezését és rövid összefoglalását, 6. a szóbeli kérelemről készült hivatalos feljegyzés ezen kívül tartalmazza az ügyfél nevét és lakcímét, valamint a kérelem tartalmát.
Adatok zárt kezelése Az adatok zárt kezelésérnek célja az eljárásban résztvevő egyes személyek védelme, az őket – a közreműködésük miatt – várhatóan fenyegető súlyosan hátrányos következményektől. A Ket.-novella új szabályozása alapján – az erre irányuló indokolt kérelem esetén – a hatóság elrendelheti a tanú, a tolmács, a szemletárgy birtokosa természetes személyazonosító adatainak és lakcímének zárt kezelését, ha az adatok zárt kezelése iránti kérelmet előterjesztő valószínűsíti, hogy őt az eljárásban való közreműködése miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. A szakértő – a hatályos jogszabályi környezetre tekintettel – csupán az igazságügyi szakértői névjegyzék nyilvános adatain kívüli természetes személyazonosító adatai és lakcíme zárt kezelését kérheti. A Ket.-novella kibővíti az adatok zártan kezelésének korábbi eseteit oly módon, hogy a zártan kezelt adatokra vonatkozó rendelkezéseket illeszt be a szemle és az idézés helyett alkalmazandó értesítés szabályozásába is. A természetes személyazonosító adatokat és a lakcímet a hatóság az ügy iratai között elkülönítve, zártan kezeli. A hatóság kötelessége biztosítani, hogy a zártan kezelt adatok az eljárási cselekmények során ne váljanak megismerhetővé. A zártan kezelt adatok megismerésére csak az ügyintéző, a jegyzőkönyvvezető és a leíró, a hatóság vezetője, a felügyeleti szerv, valamint a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság erre felhatalmazott ügyintézője és vezetője, az illetékes ügyész és a bírósági felülvizsgálat során eljáró bíró jogosult. A Ket.-novella kibővítette a betekintésre jogosult személyek körét a jegyzőkönyvvezető és a leíró személyével, így teremtve meg az összhangot a Pp. vonatkozó rendelkezéseivel. Az iratbetekintési jog biztosítása érdekében a hatóság – a jogszabályban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek egyebekben megfelelő – kivonatot készít az eljárás során keletkezett iratról akként, hogy abból az adott személy kilétére vonatkozóan következtetés ne legyen levonható. Fontos megemlíteni azt, hogy a megfelelően kivonatolt jegyzőkönyv elkészítése nem minden esetben kötelező az adatok zárt kezelése iránti kérelem benyújtását követően, elegendő csupán akkor, amikor az iratbetekintésre jogosult e jogával ténylegesen élni kíván. A Ket.-novella hatályon kívül helyezi a korábbi szabályozást, mely szerint kizárólag a hatóság vezetője dönthetett az adatok zárt kezeléséről. A továbbiakban az ügyintéző feladata és kötelessége a jogszabályoknak – különös tekintettel az iratbetekintésre vonatkozó szabályokra – megfelelő módon biztosítani azt, hogy az iratok kivonatából ne váljék megismerhetővé a védett személy.
91
Képviselet A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy a meghatalmazottat adott esetben nem az ügyfél, hanem annak törvényes képviselője (pl. a kiskorú ügyfél szülei ügyvédet) hatalmazza meg. A hatóság minden esetben köteles vizsgálni a képviseleti jogosultságot. A Ket. – Ket.novellával megállapított – 40/A. §-a a Pp. mintájára pontosan meghatározza, hogy a meghatalmazást hogyan, milyen formában fogadja el a hatóság. A közokirat és teljes bizonyító erejű magánokirat fogalmán, a Pp.-ben meghatározott fogalmak értendőek. Ezek alapján közokiratnak nevezzük az olyan papír alapú vagy elektronikus okiratot, amelyet bíróság, közjegyző vagy más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül, a megszabott alakban állított ki, és mint közokirat teljes bizonyító erővel bizonyítja a benne foglalt intézkedést vagy határozatot, továbbá az okirattal tanúsított adatok és tények valóságát, úgyszintén az okiratban foglalt nyilatkozat megtételét, valamint annak idejét és módját. A teljes bizonyító erejű magánokirat pedig az ellenkező bizonyításáig teljes bizonyítékul szolgál arra, hogy kiállítója az abban foglalt nyilatkozatot megtette, illetőleg elfogadta, vagy magára kötelezőnek ismerte el, feltéve, hogy az alábbi feltételek valamelyikének megfelel: az okiratot saját kezűleg írta és aláírta; két tanú az okiraton aláírásával igazolja, hogy a kiállító a nem általa írt okiratot előttük írta alá, vagy aláírását előttük sajátkezű aláírásának ismerte el; a kiállító aláírása vagy kézjegye az okiraton bíróilag vagy közjegyzőileg hitelesítve van; a gazdálkodó szervezet által üzleti körében kiállított okiratot szabályszerűen aláírták; ügyvéd az általa készített okirat szabályszerű ellenjegyzésével bizonyítja, hogy a kiállító a nem általa írt okiratot előtte írta alá, vagy aláírását előtte saját kezű aláírásának ismerte el, illetőleg a kiállító minősített elektronikus aláírásával aláírt elektronikus okirat tartalma az ügyvéd által készített elektronikus okiratéval megegyezik; az elektronikus okiraton kiállítója minősített elektronikus aláírást helyezett el. A Ket. 40. § (4) bekezdésének módosítását, a „jogszabályi felhatalmazás nélkül, rendszeresen, anyagi haszonszerzésre törekedve” szövegész hatályon kívül helyezését az indokolja, hogy ha e képviselet nem valósítja meg a zugírászat tényállását (amely Btk.-beli tényállást viszont a Ket. értelemszerűen nem ismétli meg, és nem is utal rá, mint ahogy a többi, a hatósági eljárás kapcsán felmerülő büntető tényállásra sem), akkor az nem tartozik a hatóság érdekkörébe. Nem fogalmazható meg olyan, a hatósági eljárás jogszerű lefolytatásához kapcsolódó érdek vagy szempont, amelyből alapján a rendszeres anyagi haszonszerzésre törekvő képviselő közreműködésének megtagadása következne, ha a képviselő közreműködésével nem árt az ügyfélnek, illetve az ügyfél felhatalmazása alapján jár el. A rendelkezés aggályos mivoltát jelzi, hogy a gyakorlatban a hatóságok nehezen értelmezték ezt a szabályt [a Ket. Szakértői Bizottságnak is állást kellett foglalnia: lásd a 22. számú módszertani állásfoglalást, amely nehezen alkalmazhatónak ítélte e szabályt, hiszen a hatóság nem képes megítélni, hogy ez alapján a rendelkezés alapján bizonyosan a képviselő visszautasításának van-e helye]. A Ket.novella a meghatalmazást a Pp. mintájára, azzal összhangban szabályozza, hogy a meghatalmazás milyen formában rendelkezik bizonyító erővel, milyen fajtái vannak (vagyis az egész eljárásra vagy csak meghatározott eljárási cselekményre vonatkozik), a meghatalmazás korlátozása mikor tekinthető hatályosnak.
Hatósági közvetítő A hatályos szabályozás jogszabály megengedő rendelkezéseihez köti a hatósági közvetítő igénybevételét. Ilyen jogi normák megalkotására szűk körben került sor, a hatósági közvetítés gyakorlati tapasztalatai mégis kedvezőek. A mind szélesebb körű alkalmazás előmozdítása érdekében a Ket. vonatkozó rendelkezésének módosítása a korlátok lebontását tartalmazza, így sem a külön jogszabályi rendelkezés, sem az nem feltétel, hogy
92
nagyszámú ügyfelet érintsen az ügy. A Ket.-novella pontosítja a hatósági közvetítővé válás feltételeire és a hatósági közvetítő kiválasztására vonatkozó szabályokra vonatkozó, a Kormánynak adott felhatalmazást, emellett szükségtelen, hogy a Ket. is rendelkezzen a hatósági közvetítő képesítéséről. A hatósági közvetítőre vonatkozó szabályozás felülvizsgálata – a Szolgtv. rendelkezéseire is tekintettel – folyamatban van.
Kizárás A közigazgatási hatósági eljárás során előfordulhat, hogy a hatóság vagy annak ügyintézője részvétele az eljárásban nem garantálja a pártatlan, tárgyilagos eljárást. Ilyen esetekben szükséges megfelelő eljárási garanciákat építeni a szabályozásba annak érdekében, hogy az eljárás elfogulatlansága biztosítható legyen. Erre szolgál a Ket. által szabályozott kizárás jogintézménye. A kizárás csak a hatósággal, illetve annak munkatársával szemben alkalmazható. Az ügyfél és az eljárás közreműködői az eljárásból nem zárhatók ki. A kizárást az ún. kizárási okok alapozzák meg. A törvény különbséget tesz abszolút és relatív kizárási okok között. Abszolút kizárási ok esetében nincs helye mérlegelésnek, azt a köztisztviselőt vagy szervet, akivel (amellyel) szemben az ok felmerült, ki kell zárni az ügy intézéséből. Relatív kizárási ok esetében pedig a döntésre jogosult vezetőnek vagy szervnek kell mérlegelnie, hogy indokolt-e a kizárás intézményét alkalmazni. Ez utóbbi esetben nem adható azokról a helyzetekről kimerítő felsorolás – az esetek összetettsége és egyedisége miatt – amelyek fennállása esetén a kizárás mellett kell dönteni, azt mindig valamennyi körülmény megfontolt mérlegelése után kell eldönteni. A kizárás szabályait átfogóan módosítja a Ket.-novella. Egy szakaszban egységesen felsorolja az összes kizárási okot, amelyek esetén az ügy elintézésében részt vevő személy (ügyintéző, kiadmányozási jogkörrel, illetve hatáskörrel rendelkező személy, ideértve a szakhatóságnál eljáró ügyintézőt, kiadmányozó személyt is) vagy az egész hatóság részvétele kizárttá válik vagy válhat. Az ügy elintézésében nem vehet részt: 1. Az a személy, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti (relatív kizárási ok). 2. Másodfokon az, aki az ügy elintézésben első fokon részt vett, továbbá az, aki az ügyben tanúvallomást tett, illetve hatósági közvetítőként, az ügyfél képviselőjeként, hatósági tanúként vagy szakértőként járt el (abszolút kizárási ok). 3. Az a hatóság, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti (relatív kizárási ok). A hatóság nem válik kizárttá amiatt, mert a határozatban megállapított fizetési kötelezettség teljesítése az általa megjelölt számlára történik. 4. A jegyző, amennyiben a törvényi feltételek fennállnak. A jegyzőre vonatkozó speciális szabályozás indoka alapvetően annak kettős jogállásában keresendő, hiszen a számos államigazgatási feladata mellett, önkormányzati alkalmazásban áll, vezeti a képviselő-testület hivatalát. Erre tekintettel a jegyző nem csupán mint ügyfél válik kizárttá, hanem – ha mint hatóság jár el – annak a hatósági ügynek az elintézésében is, amelyekben az őt foglalkoztató önkormányzat, ennek társulása vagy az egyéb munkáltatói jogokat gyakorló polgármester az ellenérdekű ügyfél, illetve a határozattal az önkormányzat, a társulás vagy a polgármester jogosulttá vagy kötelezetté válhat, vagy az eljárás tárgyával összefüggő kötelezettséget vállal (abszolút kizárási ok).
93
Ebben az esetben a Ket.-novella bírósági joggyakorlatot kodifikál. A Legfelsőbb Bíróság építési engedélyezési eljárásban rögzítette, hogy „abban az építési engedélyezési eljárásban, amelyben az építkezéssel érintett ingatlan tulajdonosa, továbbá az elvi építési engedély jogosultja az önkormányzat, az ugyanezen önkormányzat vezető tisztségviselőjeként eljárást lefolytató jegyzőtől az ügy tárgyilagos megítélése kétséges és aggályos, ami összeegyeztethetetlen a közigazgatási szerv megkülönböztetés és részrehajlás nélküli eljárásával” [Legfelsőbb Bíróság Kfv. II. 39.346/2006. szám]. 5. Az a hatóság, amelyik hatóság vezetőjével szemben kizárási ok merül fel (abszolút kizárási ok). 6. Az a személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése (relatív kizárási ok). Az ügyintéző a hatóság vezetőjének haladéktalanul, de legkésőbb az ok felmerülésétől számított három munkanapon belül köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot a kizárási okról való tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül az ügyfél is bejelentheti, ekkor a hatóság a kizárás tárgyában végzéssel dönt. Ha az ügyfél nyilvánvalóan alaptalanul tesz kizárásra irányuló bejelentést, vagy ugyanabban az eljárásban, ugyanazon ügyintéző ellen ismételten alaptalan bejelentést tesz, őt a kizárást megtagadó végzésben eljárási bírsággal lehet sújtani. A bírság célja az alaptalan kizárásra irányuló bejelentések megelőzése és ezáltal az eljárások gyorsítása. Az eljárási bírság kiszabása során természetesen figyelemmel kell lenni az eljárás akadályozásának következményeiről szóló rendelkezésekre is. A kizárás tárgyában a hatóság vezetője dönt, amennyiben úgy ítéli meg, hogy az szükséges, más ügyintézőt jelöl ki, illetőleg dönt arról is, hogy meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el. Amennyiben az ügyintéző kizárása indokolt, és a hatóságnál nincs másik, megfelelő szakképzettséggel rendelkező ügyintéző, a felügyeleti szerv vezetője másik azonos hatáskörű hatóságot köteles kijelölni. A Ket.-novella kiegészíti a korábbi szabályozást a tekintetben, hogy milyen eljárási szabályok alkalmazandóak a hatáskör gyakorlójával vagy a hatósággal szemben felmerülő kizárási ok esetén. A hatáskört gyakorló személy az a személy, aki a hatáskör címzettje, tehát vagy a hatóság vezetője vagy a személyében hatóságként eljáró személy. Ez esetben a kizárási okot a felügyeleti szerv vezetőjének kell bejelenteni, és az ügyben – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a felügyeleti szerv vezetője által kijelölt másik azonos hatáskörű hatóság lesz jogosult eljárni. Abban az esetben, ha nincs kijelölhető másik, azonos hatáskörű hatóság, az a hatóság jár el, amelyikkel szemben kizárási ok áll fenn, de ebben az esetben határozatát és önálló jogorvoslattal megtámadható végzését a felügyeleti szerv vezetőjével is közölnie kell. A hatósági ügyben eljáró testület tagjával és vezetőjével, továbbá az eljáró hatóság kiadmányozási jogkörrel rendelkező vezetőjével szemben megfelelően alkalmazni kell a kizárás szabályait azzal, hogy ha a hatóságnál nincs másik kiadmányozási jogkörrel rendelkező vagy azzal felruházható személy, a hatáskör gyakorlója jár el. Önkormányzati hatósági ügyben a kizárásra vonatkozó döntésre a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény képviselő-testület döntéshozatalának személyes érintettséggel kapcsolatos eljárása az irányadó.
94
A kizárásra vonatkozó szabályokat a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással kapcsolatos ügyekben, illetve a jogszabályban meghatározott mértékű – nem mérlegelési jogkörbe tartozó – adó- vagy más fizetési kötelezettség megállapításával kapcsolatos ügyben egyaránt alkalmazni kell.
95
A szakhatóság közreműködése A Ket. a szakhatóság eljárásának alapvető, általános kérdéseivel foglalkozik. Az egyes szakhatóságokra vonatkozó különös eljárási szabályokat külön jogszabályok állapítják meg. A szakhatósági közreműködés rendszerének célja, hogy ha egy határozat meghozatalához több hatóság együttműködésére van szükség, az ügyfél abban az esetben is csak egy hatósággal álljon jogviszonyban. A szakhatóságok megkeresése az ügyféllel jogviszonyban álló hatóság feladata: a szakhatósági közreműködés – más intézmények mellett – az ún. „egyablakos” ügyintézés egyik legkorábban kialakult pillére a hazai közigazgatási eljárásjogban. Elfogadott jogirodalmi vélemény szerint „a szakhatósági hozzájárulás is engedély típusú közhatalmi aktus, de eljárási rendje, a hatóság közreműködésének módja az engedélyhez képest eltérő. A szakhatóság eljárását úgy szokás jellemezni, mint együttdöntést, amelyben az eljárás egyszerűsítése érdekében nem külön határozatok születnek, hanem egy határozatban jelenik meg több hatóság érdemi döntése." (Bándi Gyula: Környezetjog, Osiris Kiadó, Budapest, 2002., 112. oldal) A Ket.-novella nem változtatott azokon a koncepcionális elemeken, hogy a szakhatóság állásfoglalása köti a hatóságot, és hogy az állásfoglalás ellen önálló jogorvoslatnak nincs helye, az ügyfél a határozat elleni jogorvoslat keretében támadhatja a szakhatóság állásfoglalását, illetve az eljárás során hozott más végzéseit (pl. a hiánypótlási felhívást) [lásd Legfelsőbb Bíróság Kpkf. I. 25.013/1994. szám, Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 27.880/1998. szám). Ugyanakkor felhívjuk a figyelmet arra, hogy a 2009. évi LVI. törvény igyekezett pontosítani azt, hogy a jogszabályokban szereplő egyes „előzetes hozzájárulások”, „egyetértések” szakhatósági hozzájárulásnak minősülnek-e vagy sem. E jogértelmezési kérdés mind a rendes bírósági, mind az alkotmánybírósági joggyakorlatban felmerült. A Legfelsőbb Bíróság – több döntésében – elvi éllel kifejtette álláspontját a közigazgatási eljárásban a szakhatósági állásfoglalás és az előzetes hozzájárulás jogi természetével összefüggésben [lásd Legfelsőbb Bíróság Kf. V. 28.261/1997. szám, Legfelsőbb Bíróság Kf. IV. 28.518/1998. szám, Legfelsőbb Bíróság Kpkf. II. 27.436/1997. szám). Az ügy tényállása játékterem működtetésének engedélyezéséről szólt, ehhez a jegyző előzetes hozzájárulását kívánta meg a jogszabály. A probléma gyökere az volt, hogy a jegyző előzetes hozzájárulását egyik esetben szakhatósági hozzájárulásnak, másik esetben mérlegelési jogkörben hozott döntésnek tekintik. A Legfelsőbb Bíróság megállapította, hogy „[A] közigazgatási eljárás hatályos rendszerében ugyanis a jegyző előzetes hozzájárulása – elnevezésétől függetlenül – az Áe. 20. §-a alapján szakhatósági közreműködésként ítélhető csak meg. A közigazgatási szerv határozatának meghozatala előtt más közigazgatási szerv előzetes hozzájárulásának beszerzésére ettől eltérő eljárási lehetőséget az Áe. nem ismer. A Legfelsőbb Bíróság joggyakorlata kezdettől egységes abban, hogy a jegyzői határozat önállóan nem vizsgálható felül, kizárólag az alperesi közigazgatási szerv határozat elleni bírósági jogorvoslatban támadható.” [Ugyanerre a kérdésre lásd 255/B/1997. AB határozat] A Ket.-novella újraszabályozza a szakhatóságokra vonatkozó rendelkezéseket. Megjegyezzük azonban, hogy a szakhatósági közreműködések tárgyalásánál elengedhetetlen utalni a 2008 őszén végrehajtott szakhatósági felülvizsgálatra: ennek keretében ez az áttekintés jelentős „létszámcsökkentést” hajtott végre a szakhatóságok között, egyben a szakhatósági közreműködés mikéntjében szemléletváltozást hozott. A szakhatóságokra vonatkozó rendelkezések a Ket.-ben bár külön cím alatt találhatók, mégis egyes, e tárgykört érintő rendelkezések a Ket.-ben elszórva szerepelnek. Az alábbiakban bemutatjuk a Ket.-novellának a szakhatósági eljárásra vonatkozó legfontosabb részeit.
96
A szakhatóságra és az állásfoglalására alkalmazandó jog Nem voltak egyértelműek a Ket. szabályai arra vonatkozóan, hogy a szakhatóságokra mely szabályok vonatkoznak úgy is mint hatóságra. A Ket.-novella ezért megállapította, hogy ha a Ket. eltérően nem rendelkezik, a szakhatóságra a hatóságra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A szakhatóság eljárására is kiterjednek így az alapelvi rendelkezések, az anyanyelv használatára vonatkozó garanciák vagy például a kizárás szabályai. Ehhez hasonlóan rendezi a Ket.-novella, hogy mely szabályok irányadók a szakhatósági állásfoglalás tartalmára. A szakhatóság állásfoglalásának tartalmáról a korábbi szabályozás nem szólt. A módosított szabályok kimondják, hogy a hatóság határozatára vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A költségek viseléséről a szakhatóság nem rendelkezhet, mivel az az ügyfélre kötelezettséget ró, és a szakhatóság közvetlenül nincs kapcsolatban az ügyféllel. A szakhatóság határozata az eljárási költségek mértékének megállapítását tartalmazhatja, amely alapján az érdemi döntést hozó hatóság az eljárási költség viseléséről szóló döntésében rendelkezik. A szakhatósági eljárás során felmerülő eljárási költségek mértékéről tehát a szakhatóság, a fizetésre kötelezett személyéről, a költségviselés alanyáról a hatóság dönt. Ügyintézési határidő a szakhatósági eljárásban A szakhatóság eljárása az ügyintézési határidőbe nem számít bele. A Ket.-novella szabálya szerint a szakhatóság eljárására irányadó ügyintézési határidő – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – tíz munkanap. Indokolt esetben a szakhatóság vezetője a szakhatósági eljárásra irányadó határidőt egy alkalommal tíz munkanappal meghosszabbíthatja. A szakhatósági eljárás időtartama magában foglalja a szakhatósági állásfoglalás megállapításának idejét, valamint a szakhatósági egyeztetés és a szakhatóság felügyeleti szervének eljárásához szükséges időtartamot is. A szakhatóságokra vonatkozó szabályozás jogforrási szintje A Ket.-novella előtti szabályok alapján jogszabály rendelhette el a szakhatóság kötelező bevonását az eljárásba. A módosított szabály a jogszabályok közül a törvényt és a kormányrendeletet nevesíti, tehát csak ez a két jogszabályfajta rendelhet el szakhatósági közreműködést. A jogalkalmazók figyelmébe ajánljuk tehát azt a koncepcionális változást, hogy a szakhatósági közreműködésekre vonatkozó szabályozást főszabály szerint kormányrendeleti szinten keressék, kivételesen pedig törvény tartalmazhat szakhatósági közreműködést. Ennek oka, hogy a magyar szervezetfejlesztés egykori jelentős vívmánya, a szakhatósági modell az elmúlt években maga ellen fordult, és az adminisztratív terhek jelentős részét az indokolatlan szakhatósági megkeresések tették ki. A miniszterek kompetenciájából elvonva a jövőben a Kormány létesíthet szakhatósági közreműködést, ha az egyébként indokolt. A szakhatóság a hatáskörébe tartozó hatósági ügyben ad állásfoglalást, valamit akkor, ha törvény vagy kormányrendelet a hatáskörébe utalja az adott kérdés vizsgálatát. Az egyes ügytípusokhoz rendelt szakhatóságok kijelölése a Kormány feladata. A Ket. 174/A. §-a alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben a közigazgatási hatósági eljárásokban a közreműködő szakhatóságokat kijelölje, meghatározza a szakhatóságnak azt a hatáskörét, amelynek keretei között az állásfoglalását kialakítja, ezek között az egyedi szakhatósági előírás vagy feltétel tartalmi követelményeit, a szakhatóság által a szakhatósági állásfoglalás kialakítása során vizsgált szempontokat, továbbá, meghatározza a szakhatósági közreműködésre, az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság és a szakhatóság közötti együttműködésre vonatkozó részletes eljárási szabályokat.
97
A módosítás előtti szöveg a Kormányt csak a szakhatóságok rendeleti szintű kijelölésére hatalmazta fel. A jelenlegi rendelkezések azonban a szakhatóságok hatáskörének, valamint a részletes eljárási szabályok megállapítására is felhatalmazzák a Kormányt. A gyakorlatban ennek az a jelentősége, hogy a szakhatóság az adott kormányrendelet keretei között tudja megállapítani, hogy rendelkezik-e hatáskörrel az adott ügyben szakhatósági állásfoglalás megadására. Szakhatósági illeték és igazgatási szolgáltatási díj A Ket.-novella szerint ha az ügyfél az alapeljárás illetékével vagy díjával egyidejűleg nem vagy csak részben fizeti meg a szakhatósági eljárásért fizetendő illetéket vagy díjat, a hatóság haladéktalanul – valamennyi szakhatóság tekintetében – hiánypótlásra szólítja fel. A hatóság akkor keresi meg a szakhatóságot, ha az ügyfél a hiánypótlást teljesítette. Ez a rendelkezés szintén új szabályként került a Ket.-be, amely alapján a hatóság csak akkor keresi meg a szakhatóságot, ha az ügyfél az illetéket vagy díjat megfizette. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 31. § (8) bekezdése értelmében, ha a szakhatóságot az eljáró hatóság keresi meg, a szakhatósági eljárásért fizetendő illetéket – az alapeljárás illetékével (díjával) egyidejűleg – annak kell megfizetnie, akinek érdekében az eljárás indul. A törvény az Itv.-vel való összhang megteremtése érdekében meghatározza az ügy érdemében eljáró hatóság szakhatósági illeték vagy díj megfizetésével kapcsolatos feladatait. A hatóságnak meg kell vizsgálnia a kérelem benyújtásakor, hogy az ügyfél valamennyi szakhatósági eljárásért fizetendő illetéket és díjat lerótta-e. Az erre vonatkozó vizsgálat legfeljebb nyolc munkanapig tarthat, vagyis addig, amíg a hatóság maga is megállapítja, hogy mely szakhatóságokat kell bevonni az eljárásba. Az ügyfél terhei csökkentése érdekében a törvény úgy rendelkezik, hogy a hatóság valamennyi hatóság tekintetében egy hiánypótlási felhívásban, azaz egyetlen végzésben hívja fel az elmaradt illeték, díj megfizetésére. Az ügyfél így egyetlen végzésből megtudhatja, hogy mely szakhatóságokkal szemben mekkora fizetési kötelezettség terheli, nem okoz szükségtelen terhet a több különálló hivatalos irat átvétele, illetve a fizetési kötelezettségek külön-külön való teljesítése. Az ügyfél a szakhatósági eljárásért fizetendő illetékek, díjak ismeretében dönthet arról is, hogy folytatni kívánja-e az eljárást, vagy inkább – ha túl magasnak találja a fizetendő összeget – a kérelem visszavonása mellett határoz. Ha az ügyfél a hiánypótlási felhívásnak megfelelően nem teljesíti fizetési kötelezettségét, a hatóság ugyanúgy megszünteti az eljárást, mint ahogy az alapeljárásért fizetendő illeték elmulasztása esetén szüntetné meg az eljárást. Amíg a szakhatósági illeték, díj megfizetését az ügyfél nem igazolja, a szakhatóság megkeresésének sincs helye. Közvetlen hiánypótlási felhívás a szakhatósági eljárásban A szakhatóság szükség esetén a Ket. 37. §-ának megfelelően hiánypótlásra hívhatja fel az ügyfelet, amiről a hatóságot haladéktalanul értesíti. Ha az ügyfél a kérelemre indult eljárásban a hiánypótlásra való felhívásnak nem tesz eleget, a szakhatóság a hiánypótlás elmulasztásáról értesíti a hatóságot, amely – ha az eljárás hivatalbóli folytatásának nincs helye – az eljárást megszünteti. A Ket.-novella nyomatékosítja, hogy hiánypótlás alatt a szakhatósági közvetlen hiánypótlás esetén is a Ket. 37. §-ában meghatározott jogintézmény értendő, azaz – a kialakult gyakorlattal ellentétben – ne a hibák kijavíttatására használja fel a szakhatóság a hiánypótlási felhívást.
98
Ha az eljárás kérelemre indult, és az ügyfél nem tesz eleget a szakhatóság hiánypótlási felhívásának, erről a szakhatóság értesíti a megkereső hatóságot, és a megkereső hatóság megszünteti az eljárást. A szakhatóság nem szüntetheti meg az eljárást, mivel az ügyféllel nem ő, hanem a megkereső hatóság van jogviszonyban. Szakhatósági közreműködés jogszerű mellőzése A Ket.-novella szerint nem kell a szakhatóságot megkeresni, ha a hatóság nyolc munkanapon belül megállapítja, hogy a kérelmet a szakhatósági állásfoglalástól függetlenül el kell utasítani. Az új szabályozás ezzel a rendelkezéssel egy, a gyakorlatban felmerült problémát kezel. A korábbi szabályok alapján a hatóságnak abban az esetben is meg kellett keresnie a szakhatóságot, ha a hatóság saját hatásköre keretei között, a szakhatósági állásfoglalás ismerete nélkül egyértelműen meg tudta állapítani, hogy a kérelmet el kell utasítania. Ez azért volt így, mivel ha jogszabály előírta a szakhatóság megkeresését, és a hatóság ezt nem tette meg, az a hatóság döntésének semmisségét vonta maga után. A törvény módosítása azonban kezelte ezt a problémát, és beiktatta a fenti szakaszt, mely szerint nem kell megkeresni a szakhatóságot, ha a hatóság a szakhatósági állásfoglalástól függetlenül megállapítja, hogy a kérelmet el kell utasítani. A nyolc munkanap egyben a szakhatóságok bevonásának határidejeként is tekinthető. Mivel ha nyolc napon belül nem utasítják el a kérelmet, akkor az ügy folytatódik, és ha törvény vagy kormányrendelet előírja, hogy szakhatóság megkeresése szükséges, akkor a hatóság köteles ezt megtenni. Ez a rendelkezés azt a célt szolgálja, hogy nyolc napon belül döntés szülessen a kérelemről, és azután megindulhasson a szakhatóság eljárása a hatóság eljárásával párhuzamosan, és emiatt ne húzódjon el az ügy (lásd a szakhatóság eljárása a hatóság ügyintézési határidejébe nem számít bele). Szakhatósági állásfoglalás módosítása A Ket.-novella szerint ha a szakhatóság megállapítja, hogy állásfoglalása jogszabályt sért, állásfoglalását a hatóság határozatának vagy eljárást megszüntető végzésének jogerőre emelkedéséig egy alkalommal módosíthatja. A módosított szabályozásban új elem, hogy a szakhatóság módosíthatja állásfoglalását. Ennek végső határideje a döntés meghozatala. Annak érdekében viszont, hogy ez lehetőleg ne vezessen visszaélésekhez és az eljárás elhúzásához, erre csak egy alkalommal, jogszabálysértés orvoslása céljából kerülhet sor. A korábbi Ket. nem, az Áe. azonban tartalmazott olyan rendelkezést, hogy a szakhatóság módosíthatja állásfoglalását. Az Áe. szerint a szakhatóság a hozzájárulását az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatta vagy visszavonhatta. Ezt a rendelkezést emelte be a Ket.-novella a Ket.-be kis változtatással. Az új Ket. szövege alapján csak jogszabálysértés esetén van lehetőség a módosításra (visszavonásra nem), illetve más a módosításra nyitva álló határidő is. Míg az Áe.-ben a hatóság határozatának meghozataláig, addig az új Ket.-ben a hatóság határozatának vagy eljárást megszüntető végzésének jogerőre emelkedéséig van erre lehetőség. Az új szabályozás gyakorlati haszna, hogy ha a szakhatóság észleli, hogy jogszabályt sért az állásfoglalása, lehetősége legyen azt módosítani. Mivel a hatóságot köti a szakhatóság
99
állásfoglalása, és azt határozatába bele kell foglalnia, jogszabálysértő szakhatósági állásfoglalás esetén a hatósági határozat is jogszabálysértő lesz. Ezt csak a hatósági határozat elleni fellebbezésben lehet orvosolni. Ahhoz, hogy ezt elkerüljék, az új szabályok lehetőséget adnak a szakhatóságnak az idejében felismert jogszabálysértés orvoslására saját hatáskörben. A szakhatóságnak viselnie kell az állásfoglalás módosításával okozott költségeket. Itt utalunk azonban arra, hogy e szabály alól a Ket. megállapít egy kivételt: ez pedig a jogszabályváltozásból fakadó módosítás szükségessége. A szakhatósági állásfoglalás módosításának egyik másik – más eljárási szakaszban meghatározott – esetét szabályozza a Ket.-novella akkor, amikor rögzíti, hogy az elsőfokú döntést hozó hatóság megküldi a fellebbezést a szakhatóságnak, és a szakhatóság az iratok felterjesztéséig szakhatósági állásfoglalását kijavíthatja, kiegészítheti vagy módosíthatja. A szakhatóság a fellebbezésről kialakított álláspontjáról is nyilatkozhat. Ha a szakhatóság határidőben nem nyilatkozik, azt úgy kell tekinteni, hogy állásfoglalását fenntartotta. Sem az Áe., sem a korábbi Ket. nem tartalmazott hasonló szabályt. Ennek a rendelkezésnek abban az esetben lehet szerepe, amikor az ügyfél fellebbezésében a szakhatósági állásfoglalást kifogásolja. Ezen szakasz alapján a szakhatóságnak lehetősége van arra, hogy módosítsa az álláspontját. A fentebb írt összefüggések alapján, mely szerint, ha a döntés alapjául szolgáló szakhatósági állásfoglalás jogszabálysértő, akkor a hatósági határozat is az lesz, ha a szakhatóság a fellebbezési eljárásban módosíthatja állásfoglalást, ki tudja küszöbölni a hibát, és a hatóság is jogszerű határozatot hozhat. Ehhez az esethez hasonlóan ha a fellebbezés alapján a szakhatóság megállapítja, hogy a szakhatósági állásfoglalás jogszabályt sért, állásfoglalását módosíthatja. A szakhatóság a fellebbezés esetén a nem jogszabálysértő szakhatósági állásfoglalást a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően módosíthatja, ha a kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. A hatóság a szakhatósági állásfoglalás módosítása esetén módosítja döntését. Ez a rendelkezés a szakhatóság számára hasonló lehetőséget ad, mint a fentiekben bemutatott szabály, csak az eljárás egy későbbi szakaszában. Az egyik a felterjesztés előtti szakaszra, a másik a felterjesztés utánira vonatkozik. Ha nem jogszabálysértő a szakhatósági állásfoglalás, a szakhatóság azt akkor is módosíthatja, de ebben az esetben már meg van kötve a módosítás iránya: csak a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően. A módosított szakhatósági állásfoglalás szintén köti a hatóságot, így a hatóság a módosított szakhatósági állásfoglalásnak megfelelően köteles módosítani a döntését. A korábbi szabályozás nem tartalmazott rendelkezést arra vonatkozóan, hogy az elsőfokú határozatot a szakhatósági állásfoglalásra vonatkozó részében mely szerv, milyen eljárásban bírálja el. A gyakorlatban a jogalkalmazó szervek az elsőfokú eljárás szabályai szerint új szakhatósági állásfoglalást szereztek be a szakhatóság felettes szervétől. Probléma különösen akkor jelentkezett, ha nem volt a szakhatóságnak felettes szerve, vagy az egybeesett a fellebbezést elbíráló hatósággal. A joggyakorlat nem volt egyértelmű. A Ket.-novella a helyzet rendezése érdekében kimondja, hogy a másodfokú döntést hozó hatóság beszerzi a másodfokú szakhatósági állásfoglalást. A másodfokú szakhatóságot a szakhatósági hatáskörről rendelkező törvény vagy kormányrendelet állapítja meg. Jogszabályi kijelölés hiányában a másodfokú hatóság hatáskörébe tartozik a szakhatósági állásfoglalás elleni fellebbezés tárgyában való döntés. Döntéshozatala során a fellebbezési eljárás szabályai
100
szerint lehetősége van a tényállás további tisztázására, ennek keretében szakértőt rendelhet ki, belföldi jogsegélyhez folyamodhat stb. Előzetes szakhatósági hozzájárulás A Ket.-novella pontosítja az előzetes (elvi) szakhatósági hozzájárulásra vonatkozó rendelkezéseket. Ha törvény vagy kormányrendelet azt lehetővé teszi, az ügyfélnek az eljárás megindítása előtt – a szakhatósági eljárásért fizetendő illeték vagy díj megfizetése mellett – benyújtott kérelmére a szakhatóság a szakhatósági állásfoglalásra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – az ügyfél meghatározott joga érvényesítésére irányuló eljárásban, törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott időpontig felhasználható – előzetes szakhatósági állásfoglalást (a továbbiakban: előzetes szakhatósági hozzájárulás) ad ki. A hatóság a kérelemhez benyújtott előzetes szakhatósági hozzájárulást szakhatósági állásfoglalásként használja fel azzal, hogy a 44. § (7) bekezdése nem alkalmazható, vagyis nem módosítható. Külön törvényben vagy kormányrendeletben kell rendezni az előzetes szakhatósági állásfoglalás feltételeit és adott esetben speciális szabályait. Értelemszerűen az előzetes szakhatósági állásfoglalás akkor használható fel, ha a szakhatóság hozzájárulását tartalmazza (még ha egyedi előírással vagy feltétellel ki is egészül), ezért a Ket.-novella az előzetes szakhatósági hozzájárulás definíciót alkalmazza. Az előzetes szakhatósági hozzájárulás jogintézményére vonatkozó szabályok kiegészültek a Ket. módosítása során. Az új törvény egyértelművé teszi, hogy a Ket. alapján önmagában nincs eljárási kötelezettsége a szakhatóságnak, ha az ügyfél az eljárás megindítása előtt fordul hozzá szakhatósági állásfoglalás miatt. Felelősség a hatóság-szakhatóság együttműködésben A Ket.-novella szerint ha a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság a szakhatóság jogszabálysértő állásfoglalása miatt helyezte hatályon kívül vagy változtatta meg a határozatot, a szakhatóság megtéríti a hatóságnak a jogszabálysértő állásfoglalással okozott költségeket. Ha a hatóság nem észleli, hogy a szakhatósági állásfoglalás jogszabálysértő, a Ket. 45. § (3) bekezdés szerinti felügyeleti eljárásra nem kerül sor, vagy az nem eredményes, viszont a bíróság a hatósági határozatot a szakhatósági állásfoglalás részében jogszabálysértőnek találja, akkor indokolt, hogy az ezzel kapcsolatban felmerült költségeket a szakhatóság viselje. Ez a rendelkezés azzal magyarázható, hogy mivel a hatóság kötve van a szakhatóság állásfoglalásához, azt nem változtathatja meg, ezért ha a szakhatósági állásfoglalás jogszabálysértő, a hatósági határozat is az lesz. Azaz a szakhatósági állásfoglalás hibája húzza maga után a hatósági határozatot. Mivel a szakhatósági állásfoglalás megalapozottsága a szakhatóság felelőssége, ezért érthető a fenti szabály, mely szerint, ha a szakhatóság hibázott, akkor a szakhatóság viseli a hatóság ebből adódó költségeit. Ezzel a szabályozás motiválja a szakhatóságokat, hogy megalapozott döntést hozzanak. Ezzel szemben, ha a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság azért helyezte hatályon kívül vagy változtatta meg a határozatot, mert a hatóság figyelmen kívül hagyta a szakhatósági állásfoglalást, a hatóság megtéríti a szakhatóságnak az ezzel okozott költségeket. A szakhatóságnál is keletkezhetnek költségek amiatt, hogy a hatóság nem vette figyelembe a szakhatósági eljárást (a szakhatósági eljárás újbóli lefolytatása, az intézkedéssel járó költségek), ezért a szakhatóság is követelheti az érdemi döntést hozó hatóságtól a költségek megtérítését.
101
Egyeztetési kötelezettség a szakhatósági eljárásban Az előbbi esetek és működési zavarok elkerülése érdekében a Ket.-novella pontosítja az egyeztetési kötelezettséget a hatóságok és a szakhatóság, továbbá a szakhatóságok között. Ha a hatóság és a szakhatóság vagy a szakhatóságok egymással – egészben vagy részben – ellentétes egyedi előírást állapítanak meg, vagy ilyen feltételt írnak elő, a hatóság és az érintett szakhatóságok álláspontjukról – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – a hatóság erre irányuló felhívásától számított öt munkanapon belül egyeztetnek, és a szakhatóságok az egyeztetés eredményeként felülvizsgált állásfoglalásukat haladéktalanul közlik a hatósággal. A törvény az egyeztetésre szűk, öt munkanap határidőt szab, ezzel is csökkentve annak lehetőségét, hogy a hatóságok közötti vita miatt elhúzódjon az eljárás. A korábbi szabályozáshoz képest itt is figyelnie kell a jogalkalmazónak arra, hogy a korábbi nyolc naptári napos határidő öt munkanapra módosult. Ha a hatóság megítélése szerint a szakhatóság a hatáskörét túllépte, vagy állásfoglalása ellentétes a 44. § (6) bekezdésében foglalt követelményekkel, a hatóság a szakhatósági állásfoglalás beérkezésétől számított öt munkanapon belül egyeztet a szakhatósággal. Az egyeztetés eredménytelensége esetén a hatóság az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett a szakhatóság felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez. A felügyeleti szerv tíz munkanapon belül dönt. A módosítás előtti szabályok nem rendezték azt a kérdést, hogy mi a teendő abban az esetben, ha a szakhatóság állásfoglalása az eljáró hatóság megítélése szerint jogszabályba ütközik, ideértve, ha nem felel meg a szakhatósági állásfoglalás kritériumainak (pl. a szakhatóság állásfoglalásából hiányzik a megállapított tényállás, az állásfoglalás alapjául szolgáló jogszabályhelyek megjelölése, a mérlegelés szempontjai, az okszerűség). Ilyen esetekben az új törvény alapján a hatóságoknak egyeztetniük kell, az egyeztetés eredménytelensége esetén az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság a szakhatóság felügyeleti szervéhez fordulhat felügyeleti eljárás lefolytatása érdekében. Kiegészül az a szabály is, amely a szakhatósági állásfoglalásban foglaltak mellőzése esetén teendő cselekményeket szabályozta. A szakhatóság a szakhatósági állásfoglalásának figyelmen kívül hagyása, vagy törvényben vagy kormányrendeletben előírt eljárásának mellőzése esetén az erről való tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül egyeztet a hatósággal, ennek eredménytelensége esetén a hatóság felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez. A felügyeleti szerv tíz munkanapon belül dönt. Szakhatósági eljárási jogkörök A Ket.-novella egyértelműen rögzíti, hogy a szakhatóság jogköre egyes eljárási cselekmények tekintetében meddig terjed. Eszerint ha a szakhatóságnak olyan tény vagy körülmény jut a tudomására, amely ideiglenes biztosítási intézkedést, a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását, az eljárás megszüntetését, az eljárás felfüggesztését vagy az eljárás akadályozása jogkövetkezményeinek alkalmazását teszi szükségessé, erről haladéktalanul tájékoztatja a hatóságot. A szakhatóság a megkeresés megérkezését követően haladéktalanul ellenőrzi, hogy van-e hatásköre és illetékessége az ügy elbírálására. Ha a szakhatóság megállapítja hatásköre hiányát, erről a megkeresés megérkezésétől számított öt munkanapon belül tájékoztatja a hatóságot, és megszünteti a szakhatósági eljárást. Ha a szakhatóság megállapítja illetékessége hiányát, a megkeresést a megérkezésétől számított öt munkanapon belül az ügy összes iratával együtt az
102
illetékességgel rendelkező hatósághoz – a hatóság egyidejű tájékoztatása mellett – átteszi, és megszünteti a szakhatósági eljárást. Ha a szakhatóság megállapítja, hogy változatlan tényállás és jogi szabályozás mellett a megkeresés szerinti ugyanazon jog érvényesítésére irányuló kérelemről – az előzetes szakhatósági hozzájárulás kivételével – korábban szakhatósági állásfoglalást adott ki, haladéktalanul megküldi a hatóságnak a korábbi szakhatósági állásfoglalását, és megszünteti a szakhatósági eljárást („ítélt dolog”). Nincs lehetőség a megkeresésnek a korábbi szakhatósági állásfoglalás megküldésével történő teljesítésére újrafelvételi eljárásban. A korábbi szöveg alapján nem voltak egyértelműek a rendelkezések arra vonatkozóan, hogy a szakhatóságokra mely szabályok vonatkoznak úgy is, mint hatóságra. A törvény ezért megállapította, hogy ha a Ket. eltérően nem rendelkezik, a szakhatóságra a hatóságra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A törvény a Ket. új 45/A. §-ában határozza meg azokat az eltérő szabályokat, amelyeket a szakhatóság speciális jogállása tesz indokolttá. Így világossá válik, hogy az eljárás lefolytatásával kapcsolatos döntések az érdemi döntést hozó hatóság hatáskörébe tartoznak, amelynek döntései ellen az általános szabályok szerint lehet élni jogorvoslattal. A törvény rendezi a hatáskör és illetékesség vizsgálatára vonatkozó eltérő szabályokat, az „ítélt ügy” kategóriáját, mint a szakhatósági eljárás megszüntetésének okát. Hallgatólagos szakhatósági hozzájárulás A Ket.-novella – az Áe.-hez hasonlóan – elismeri a hallgatás-beleegyezés szabály alkalmazását a szakhatóság hallgatása esetén is. Eszerint ha az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul, és ellenérdekű ügyfél az első fokú eljárásban nem vett részt, másik hatóság vagy szakhatóság eljárásra való kijelölése helyett jogszabály rendelkezhet úgy, hogy ha a szakhatóság az előírt határidőn belül nem ad ki állásfoglalást, a hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. E körben szükséges utalni a Szolgtv. 14. §-ára. A Szolgtv. ugyanis nem csupán a hatóság hallgatása esetén teszi általánossá a kérelmezett jog elfogadását, hanem a szakhatósági eljárás esetén is megadottnak tekinti a hozzájárulást, ha azt külön jogszabály nem zárja ki. Ebben az esetben tehát szintén a Ket.-től eltérő, fordított logika érvényesül. A szakhatósági közreműködésre vonatkozó egyéb szabályok Az eljárás megindításával összefüggésben bővült a kérelmező ügyfélnek szóló értesítés: az értesítés a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 3. § (6) bekezdésére tekintettel külön kitér arra, miszerint fel kell hívni az ügyfél figyelmét, hogy kérelme alapján a szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulását vélelmezik. Ilyennek minősül a szakhatóság részére történő adattovábbítás is. A szakhatóságot – ha az a feladat- és hatáskörét érinti – a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről, a tárgyalásról és a közmeghallgatásról legalább három munkanappal korábban értesíteni kell. Emellett a szemlére vonatkozó szabályoknál úgy szabályoz a Ket.-novella, hogy törvény vagy kormányrendelet rendelkezhet úgy, hogy az ügyben eljáró szakhatóság állásfoglalását helyszíni szemle keretében adja meg. A helyszíni szemle időpontjáról a hatóság a szakhatóságot legalább tíz munkanappal korábban a szakhatósági megkeresés megküldésével értesíti. A formát érinti az a szövegpontosítás, hogy a határozatnak – ha jogszabály további követelményt nem állapít meg – tartalmaznia kell a rendelkező részben a szakhatóság megnevezését és állásfoglalása rendelkező részét, az indokolásban a szakhatósági
103
állásfoglalás indokolását. Az ügyben érdemi döntést hozó hatóságnak a szakhatósági állásfoglalást változtatás nélkül bele kell foglalni a határozatába. Ez a korábbi szabályozásban is így volt. Változás annyiban történt, hogy a határozat rendelkező részében a szakhatósági állásfoglalás rendelkező részét kell belefoglalni, míg az állásfoglalása indokolása továbbra is a határozat indokolásában kap helyet. A Ket.-novella a gyakorlatot kodifikálta.
Idézés Az idézés a hatóság olyan döntése, amellyel azt az ügyfelet vagy azt a közreműködőt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, határnap vagy határidő megjelölésével arra kötelezi, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg. Nem minden esetben szükséges azonban az, hogy a hatóság kötelező erővel hívja fel az ügyfelet vagy a közreműködőt az adott eljárási cselekményen történő részvételre. Ekkor a hatóság csupán – értesítés keretében – tájékoztatja az érintettet arról, hogy mikor és hol kerül sor az adott eljárási cselekményre. A Ket. főszabályként rögzíti, hogy az ügyfél a saját kérelmére indított eljárásban nem kötelezhető megjelenésre egy-egy eljárási cselekménynél. E szabály alól eddig a kérelemre indult, de hivatalból folytatott eljárások képeztek kivételt. A kérelmező ügyfél azonban jogszabályban kötelezővé tett egyes eljárási cselekmények, így a közmeghallgatás, tárgyalás és egyezségi kísérlet eredményességét hiúsíthatja meg távollétével, így azok célja nem érvényesülhet, a hatóságot és a többi ügyfeleket pedig indokolatlan költségekkel terheli. A módosítás ezért a jogszabállyal kötelezővé tett közmeghallgatás, tárgyalás és egyezségi kísérlet esetére a kérelmező ügyfél idézését lehetővé teszi. A Ket.-novella koncepciója értelmében minden, az eljárás során felmerült kérdésről döntést: határozatot vagy végzést kell hozni. Ebből következően az idézés is végzésnek minősül, közlésére a végzés közlésének szabályai alkalmazandók, és maga a Ket. lehetővé teszi a szóbeli idézést is. A kapcsolattartási fejezetben biztosított telefonos, elektronikus úton történő előzetes egyeztetés lehetősége az idézés esetén is a hatóság rendelkezésére áll, ez azonban nem helyettesítheti a végzés formájában történő idézést. A Ket.-novella döntésekre vonatkozó koncepciójának megfelelően a hatóság döntései a következőkben csak határozat vagy végzés formáját ölthetik, így az idézést is – mivel nem az ügy érdemében dönt a hatóság – végzésben kell közölni az idézett személlyel. A Ket.-novella értelmében külön jogszabályi felhatalmazás nélkül lehetőség van az idézés szóbeli közlésére. A Ket.-novella szerint utólag nem csak az idézés helyéről való eltávozás igazolható, hanem maga a távolmaradás is. A gyakorlatban nehézséget okozott mind az ittas vagy bódult állapot, mind az önhiba megállapítása, mivel azonban a meghallgatható állapotban való megjelenés követelmény, szükséges a szabály módosított fenntartása. A Ket.-novella szerint ezért önmagában akkor, ha az idézett a meghallgatáson arra alkalmatlan állapotban jelenik meg, helye van az eljárási bírság kiszabásának és a többletköltség viselésére való kötelezésnek, kivéve ha az idézett személy a mulasztás igazolására vonatkozó szabályok szerint kimenti állapotát. Nem szabható ki eljárási bírság és a többletköltségek viselésére vonatkozó rendelkezés, ha az idézés egyébként nem volt szabályszerű, így például az ügyfél nem kapta meg az idézést a meghallgatást megelőző három munkanappal korábban. Az idézés mellőzése esetén is értesíteni kell az ügyfelet az egyes eljárási cselekmények időpontjáról, fokozott figyelmet kell azonban fordítani azon személyek védelmére, akik természetes személyazonosító adatainak zárt kezelését rendelték el.
104
Értesítés A közigazgatási eljárásban az ügyfélnek joga van bármely eljárási cselekményen részt venni, az ott jelenlévőkhöz kérdést intézni, vagy nyilatkozatukra reagálni. E jog biztosítása érdekében rendelkezik úgy a Ket., hogy ha a hatóság nem tartja szükségesnek az ügyfél idézését, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról értesíteni azzal a tájékoztatással, hogy a meghallgatáson, szemlén, tárgyaláson részt vehet, de megjelenése nem kötelező. Mivel az ügyfél – fő szabály szerint – az általa kezdeményezett ügyben nem idézhető, őt értesíteni kell az eljárási cselekményekről. Az értesítést – ha az ügy körülményeiből más nem következik – úgy kell közölni, hogy azt az ügyfél legalább három munkanappal korábban megkapja. A Ket.-novella szerint nincs helye az ügyfél értesítésének, és zárt meghallgatást vagy szemlét kell tartani, ha a meghallgatandó tanú, szakértő vagy a szemletárgy birtokosa természetes személyazonosító adatainak zárt kezelését rendelték el, és a meghallgatás vagy szemle során a zártan kezelt adatok védelme nem biztosítható. Már utaltunk rá, hogy a szakhatóságot – ha az a feladat- és hatáskörét érinti – a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről, a tárgyalásról és a közmeghallgatásról legalább három munkanappal korábban értesíteni kell.
Tényállás tisztázása A Ket.-novella a tényállás tisztázása körében újraszabályozza a lefoglalás intézményét. A Ket. rendkívül szűkszavúan rendelkezett a lefoglalásról, a jogalkalmazókat pedig az sem segítette, hogy két értelemben volt a lefoglalás használatos: mint a tényállás tisztázását segítő eszköz, illetve mint a szemle lefolytatását akadályozó személlyel szembeni szankció. A Ket.novella újraszabályozza a lefoglalás jogintézményét: meghatározza a fogalmat, a lefoglalás lefolytatását, a lefoglalt dolog őrzésének szabályait. A Ket.-novella a Ket. egy további komoly hiányosságát pótolja. A hatályos szabályozás csupán annyit mondott ki, hogy a tényállás tisztázásához a továbbiakban már nem szükséges tárgyi bizonyítékot és iratot nyolc napon belül kell kiadni. A szabály azonban nem határozza meg egyértelműen, hogy a hatóság mikor szünteti meg a lefoglalást. A Ket.-novella szabályai meghatározzák a kiadás részletes szabályait, és rendelkeznek arról is, hogy mire köteles a hatóság abban az esetben, ha a lefoglalt dolog természetben már nem adható ki. A Ket.-novella kivételes szabályként a lefoglalt dolog értékesítésének szabályait is meghatározza. Főszabályként a lefoglalt dolgot annak kell kiadni, akitől azt lefoglalták. A hatóságot nem terheli bizonyítási kötelezettség tehát, hogy kinek a tulajdona, vagy ki rendelkezik más olyan jogcímmel, ami alapján a dolog kiadását követelhetné. Kivétel ez alól a szabály alól egyrészt az, ha a dolgot előzetesen értékesíteni kell, mert ilyenkor a sürgősségre tekintettel bárkinek kiadható a dolog, aki bármilyen jogos igényt tud igazolni, másrészt az, ha a körülményekből nyilvánvaló, hogy a korábbi birtokosnak nincs joga a további birtoklásra. A jogos igény vizsgálata során a hatóságnak nem kell teljes körű bizonyítási vizsgálatot lefolytatni, elég önmagában a jog fennállásának megállapítása; polgári jogi kérdésekben a hatóság nem dönthet. Ha a hatóság az igazolás alapján mégis olyan személynek adja ki a dolgot, akinek arra nincs joga, a valódi jogosult az igényét polgári perben érvényesítheti. A szakhatóság nem jogosult lefoglalásra [a Ket.-novella által megállapított 50/A. § (1) bekezdése úgy fogalmaz, hogy az „ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság” foglalhat
105
le], ha azt észleli eljárása során, hogy a tényállás másként nem tisztázható vagy az jelentős késedelemmel járna, vagy a lefoglalás mellőzése a tényállás tisztázásának sikerét veszélyeztetné, erről a körülményről értesítenie kell az érdemi döntésre jogosult hatóságot, amely megteszi a szükséges intézkedést. A rendelkezés indoka, hogy a szakhatóság és az ügyfél közötti közvetlen kapcsolat, jogviszony csak kivételes lehet a Ket. koncepciója szerint.
Ügyféli nyilatkozat és adatszolgáltatási kötelezettség A Ket. 51. §-a valójában két, egymástól eltérő jogintézményt szabályoz: az ügyfél nyilatkozattételi jogát és az ügyfél jogszabályon alapuló adatszolgáltatási kötelezettségét. Az előbbit az (1)-(2) bekezdés, az utóbbit a (3)-(4) bekezdés szabályozza, míg az (5)-(6) bekezdés mindkét jogintézményre vonatkozó közös szabályokat foglal magában. A Ket.novella a közös szabályok között és az eddiginél pontosabban sorolja fel az eljárási bírsággal sújtható, kötelezettségszegő vagy visszaélésszerű cselekményeket. A jogokra és kötelezettségekre is mindkét esetben fel kell hívni az ügyfél figyelmét. A szabályozás belső tartalma azonban nem kellően következetes, gyakori értelmezési kérdéseket vet fel. A módosítás célja, hogy a két jogintézményt egyértelművé tegye, valamint mellőzze az Avtv. ismétlését. Az Avtv.-t ismétlő rendelkezések hatályon kívül helyezése természetesen nem érinti azok alkalmazását: személyes adat kezelése csak az Avtv. rendelkezéseinek megfelelően történhet, azaz kötelező adatkezelést csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben önkormányzati rendelet írhat elő. A Ket. e rendelkezésének hatályon kívül helyezését tehát a jogrendszerbeli párhuzamok elkerülése indokolja, és az, hogy az Avtv. alkalmazásához nem szükséges a Ket. erre vonatkozó külön felhívása, az egyes szabályok megismétlése viszont ezt a látszatot keltheti a jogalkalmazók számára. Az eljárás megszüntetésének egyik – mérlegelésen alapuló, fakultatív – oka lehet, ha az ügyfél a kérelmére induló eljárásban nem tesz eleget a hiánypótlási felhívásnak, ideértve a nyilatkozattételre való felhívást is [Ket. 51. §]. A Ket. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján lesz egyértelmű, hogy a nyilatkozattétel elmaradása esetén akkor szüntethető meg az eljárás, ha az megakadályozta a tényállás tisztázását, és nem volt mód a rendelkezésre álló adatok alapján való döntéshozatalra.
Irat A Ket.-novella e szakaszból hatályon kívül helyezi az irat meghatározását. A 172. § i) pont alapján iratnak minősül minden olyan tárgy, amely rögzített adatot hordoz. Utalunk arra, hogy a Ket. hatályos szövege szerint ha jogszabály másként nem rendelkezik, a hatóság az eljárásban a nem magyar nyelvű irat hiteles magyar fordítását is kérheti, továbbá az aránytalanul nehezen beszerezhető irat helyett az ügyfél a bizonyítani kívánt tényről nyilatkozatot tehet. Ilyen esetben az ügyfelet tájékoztatni kell a valótlan tartalmú nyilatkozattételének jogkövetkezményéről. A Ket.-novella szerint a nem magyar nyelven kiállított irat csak hiteles magyar fordítással ellátva fogadható el, de az aránytalanul nehezen beszerezhető irat helyett az ügyfél a bizonyítani kívánt tényről nyilatkozatot tehet. E szabály elsősorban az ellenérdekű ügyfelek eljárásban való részvételére van tekintettel, egyben fenntartja a ma is élő kivételt, az ügyféli nyilatkozat elfogadhatóságát.
106
Tanú és hatósági tanú A Ket.-novella lényegesen bővíti a hatósági tanúra vonatkozó rendelkezéseket, ennek mindenekelőtt az az elnagyoltság az oka, ahogyan a Ket. a hatósági tanú intézményét kezelte. Ennek alapja a 43/2004. (XI. 17.) AB határozat, amely a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény vizsgált rendelkezéséről megállapította, hogy az alkotmányellenes, mivel a hatósági tanú alkalmazása során az adott eljárási cselekmény „érintettje úgy köteles tűrni a büntetőeljárásban nem érintett, kívülálló személy jelenlétét, közreműködését a magánszféráját érintő nyomozási cselekmény végrehajtása során, hogy a jogi szabályozás ezzel a kívülálló személlyel szemben nem biztosítja a magánszférához való jogának védelmét”. A magánszférához való jog védelme érdekében a jogalkotónak a közigazgatási hatósági eljárásokban is pontosan meg kell határoznia a hatósági tanú jogait, valamint azt, hogy milyen kötelezettségek, elsőként titoktartási kötelezettség terheli. E szabályokat pótolta most a Ket.novella a Ket. 55. §-ának módosításával. A hatósági tanú alkalmazásának új esetei olyan eljárási cselekmények, amelyek adott esetben komoly beavatkozást jelenthetnek az érintett személy magánszférájába, illetve amelyeknél nagy jelentőségű, hogy a hatóság eljárása során észlelteket egy „külső” személy, a hatósági tanú igazolja. Megfelelő garanciának minősül az eljárás lefolytatásának hangfelvétel vagy kép- és hangfelvétel útján történő dokumentálása, ilyenkor nem szükséges, hogy hatósági tanú is igazolja az általa észlelt események pontos jegyzőkönyvbe foglalását. Egyértelművé válik, hogy a hatósági tanút is titoktartási kötelezettség terheli, amelyekről csak felmentés esetén nyilatkozhat. E megállapítás tükrében kérdésként vetődhet fel, miként kell értelmezni azt, hogy azon eljárási cselekmények között, amelyek esetében a Ket.-novella lehetővé teszi a hatósági tanú alkalmazását, a biztosítási intézkedés szerepel, az ideiglenes biztosítási intézkedés azonban nem. Az ideiglenes biztosítási intézkedésnél utaltunk arra, hogy ennek háttérszabályait „ikerintézménye”, a biztosítási intézkedés képezi. Vagyis az ideiglenes biztosítási intézkedést a hatóság „a Ket. biztosítási intézkedésre vonatkozó szabályainak alkalmazásával” rendeli el. Álláspontunk szerint nincs akadálya annak, hogy hatósági tanú alkalmazására az ideiglenes biztosítási intézkedés elrendelésénél is sor kerülhessen. Arra is utalunk, hogy a hatósági tanúra az egyébként a tanúra vonatkozó rendelkezéseket is alkalmazni kell (például a tanúzás akadályaira vonatkozó rendelkezéseket). Felhívjuk a figyelmet a Ket. 55. § (3) bekezdésének és 39. § (2) bekezdés g) pontjának összefüggésére is: eszerint a hatósági tanú oldalanként írja alá a jegyzőkönyvet. A Ket. 57/B. § (5) bekezdése a hatósági tanú kötelező alkalmazását rendeli el az 57/B. § (4) bekezdésben foglalt kényszerrel elrendelt szemle esetében.
Szemle A szemlére vonatkozó rendelkezések részletezését az indokolta, hogy kodifikációs szempontból igen nehezen volt áttekinthető a szemle és a hatósági ellenőrzés viszonya: az érintettnek a szemlére való értesítésére a hatósági ellenőrzés szabályai, a hatósági ellenőrzés akadályozására a szemle akadályozásának szabályait kellett alkalmazni. A Ket.-novella ezért újrarendezi a szemle szabályai között a lefolytatás, az előzetes értesítés és az akadályozás esetén követendő eljárás szabályait.
107
A Ket.-novella szerint ha a tényállás tisztázására ingó, ingatlan vagy személy megtekintése vagy megfigyelése szükséges, a hatóság szemlét rendelhet el. A Ket.-novella meghatározza, hogy kik végezhetnek szemlét. Új szabály, hogy törvény vagy kormányrendelet rendelkezhet úgy, hogy az ügyben eljáró szakhatóság az állásfoglalását helyszíni szemle keretében adja meg. A helyszíni szemle időpontjáról a hatóság a szakhatóságot legalább tíz munkanappal korábban a szakhatósági megkeresés megküldésével értesíti. A Ket. az eljárás gyorsítása, a hatósági és a szakhatósági eljárás párhuzamos lefolytathatósága érdekében teremti meg a szemle lefolytatásának azon módját, hogy a szakhatóság jóval annak elvégzését megelőzően értesüljön a szemléről, arra megfelelően „felkészülve” érkezzen, és a szemlét követően haladéktalanul kiadhassa állásfoglalását. A jogalkotói cél tehát, hogy a hatósági és a szakhatósági eljárás valóban párhuzamosan haladjon egymás mellett, ebből következően a szakhatósági eljárás e konstrukciójában az eljárás időtartama beszámít az ügyintézési határidőbe. Emellett a Ket.-novella összefoglalja a szemle lefolytatásának módját és részletes eljárási szabályait [Ket. 57.-57/B. §].
Szakértő A módosítás újrafogalmazza a szakértőkre és tevékenységükre vonatkozó rendelkezéseket az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló 2005. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Isztv.) szabályainak indokolatlan megismétlése és az azoktól való eltérések megszüntetése érdekében, figyelemmel a Pp. szakértőkre vonatkozó szabályaira is. A Ket.-novella pontosabb megfogalmazásban fenntartja a Ket. eredeti koncepcióját, amely szerint nem a konkrét ügy ügyintézőjénél, hanem a hatóság egész szervezetén belül hiányoznia kell a szakértelemnek ahhoz, hogy szakértő kirendelésének legyen helye. Ha valamely kérdést illetően szakhatóságot kell megkeresni, a hatóság a szakhatósági állásfoglaláshoz kötve lesz, ezen a téren további tisztázandó szakkérdés nem lehetséges. A Ket.-novella kategorikusan úgy rendelkezik, hogy nincs helye szakértő kirendelésének, ha törvény vagy kormányrendelet ugyanabban a szakkérdésben szakhatóság állásfoglalásának beszerzését írja elő. E szabály is része annak a koncepciónak, amely az ügyfelek adminisztratív terheinek csökkentését célozza. E szabály nem akadálya annak, hogy az ügyfél kérje a szakértő kirendelését, ilyen bizonyítási indítványt terjesszen elő. A Ket.-novella koncepciója szerint – ha jogszabály nem írja elő meghatározott szakértő igénybevételét – az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló törvény szerint igazságügyi tevékenység végzésére jogosult szakértőt rendelhet ki a hatóság. Vagyis azt kell figyelembe venni, hogy ágazati szabály meghatároz-e speciális szakértői igénybevételt. Az Isztv. felsorolja, hogy igazságügyi szakértői tevékenységet az erre feljogosított természetes személy (az igazságügyi szakértő), a cégjegyzékbe bejegyzett gazdasági társaság, az e célra létesített igazságügyi szakértői intézmény, külön jogszabályban feljogosított állami szerv, intézmény, szervezet és kivételesen eseti szakértő végezhet. Az Isztv. rendelkezéseire tekintettel tehát szükségtelen, hogy a Ket. is felsorolja, hogy a hatóság kit rendelhet ki szakértőnek, az Isztv. alapján igazságügyi szakértő hiányában a szakértői feladat ellátására megfelelő szakértelemmel rendelkező más természetes személy vagy szervezet (eseti szakértő) is igénybe vehető. Az eseti szakértő jogaira és kötelezettségeire is az Isztv. rendelkezéseit kell alkalmazni, az eseti szakértő is igazságügyi szakértői tevékenység végzésére jogosult szakértőnek minősül.
108
A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy a hatósági kirendelés alapján a szakértő köteles eljárni az Isztv.-ben foglalt kivételekkel. A módosítás értelmében a Ket. nem szabályozza külön, milyen esetekben és hány napon belül kérheti a szakértő, hogy a kirendelés alól mentsék fel, vagy miként kérheti a szakvélemény elkészítésére rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását, mivel erről az Isztv. részletesen rendelkezik, akárcsak a szakértő titoktartási kötelezettségéről. A Ket.-novella kitér arra, hogy mi a teendő, ha a szakértő által készített vélemény homályos vagy hiányos. Ilyen esetben a szakértő köteles a szükséges felvilágosítást megadni a hatóság felhívására. Ha lényeges szakkérdésben van eltérés, a hatóság másik szakértőt rendel ki a tisztázatlan kérdések megválaszolására, vagyis arra, hogy a szakvélemények közötti eltérés mire vezethető vissza. Felhívjuk arra is a figyelmet, hogy a szakértői eljárás időtartamára a szakhatóságra irányadó rendelkezések irányadók.
Az eljárás akadályozásának következményei A Ket.-novella az eljárási bírság kapcsán egyrészt a „vétkes” szövegrész helyébe a „felróható” szöveget iktatja be. Jelentősebb módosítás a 61. § (5)-(6) bekezdésének elhagyása. A többletköltségek megfizetésére való kötelezés az eljárási költségek közötti szabályozásra való tekintettel történt meg [Ket. 156. § (5) bekezdés]. Az (5) bekezdés hatályon kívül helyezésének indoka az, hogy a megbírságolt személy utólag eleget tesz kötelezettségének, nem tekinthető olyan körülménynek, amely alapján ilyen kedvezmény biztosítása indokolt volna.
Tárgyalás és közmeghallgatás A hatósági eljárás főszabályként nyilvános, a felek számára azonban meg kell engedni azt a lehetőséget, hogy tiltakozásukra a hatóság zárt tárgyalást tartson. Zárt a tárgyalás akkor is, ha arra védett adat kapcsán vagy a zártan kezelt adatok védelme érdekében van szükség. A sokügyfeles eljárások során a viták hatékony rendezése érdekében a Ket.-novella akként rendelkezik, hogy ha több mint ötven ügyfél vagy több mint öt ügyfélnek minősülő szervezet vesz részt az eljárásban, akkor kötelező közmeghallgatást tartani. A Ket.-novella vélelmezi, hogy a sokügyfeles eljárás során a szembenálló érdekek képviselete nehézkes, az érdekek egyeztetésére pedig a közmeghallgatás lehet alkalmas fórum. A hatályos szabályok a közmeghallgatásról készített jegyzőkönyvre az általános, a Ket. 39. §-ában foglalt szabályok alkalmazását rendelik, a fennálló szabályozás azonban nincs tekintettel a közmeghallgatás azon specialitására, hogy azon akár több mint száz személy is részt vehet, akiknek aláírása a jegyzőkönyvön nem elvárható, de felesleges is. Az egyéb sajátosságokra is tekintettel a 63. § (3) bekezdése pontosan meghatározza, mit kell a közmeghallgatásról készített jegyzőkönyvnek tartalmaznia. Ha írásos jegyzőkönyv helyett hangfelvétel vagy kép- és hangfelvétel készül, akkor ennek a felvételnek a közmeghallgatás lefolytatásának, az elhangzottak rögzítésén túl tartalmaznia kell a hatóság megnevezését, az ügyintéző nevét, az ügy tárgyát és az ügyiratszámot, valamint a közmeghallgatás helyéről és idejéről szóló információt.
109
A határidő számítása A Ket.-novella által bevezetett egyik legjelentősebb módosítás a határidők főszabályként munkanapokban való számítása. E módosítást következetesen átvezetve a törvényen, szükségessé vált a határidő-számítás szabályainak pontosítása, figyelembe véve azt, hogy a munkanapokban való számítás nem valósult meg maradéktalanul a Ket.-ben, vagyis a munka szünetelése esetére vonatkozó számítási szabály is – párhuzamosan – hatályban tartandó. A Ket.-novella a Polgári Törvénykönyv hatálybalépésről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet mintájára rendezi a jogszerzés időpontját, illetve a mulasztás jogkövetkezményei beállásának időpontját, tehát a határozott naphoz kötött jogszerzés az adott nap kezdetén következik be, a határidő elmulasztása vagy a késedelem jogkövetkezményei pedig a határidő utolsó napjának elteltével állnak be.
Igazolási kérelem Az egységes joggyakorlat érdekében a Ket.-novella pontosítja a fellebbezési határidő mulasztására vonatkozó igazolási szabályokat. Az ilyen igazolási kérelem elbírálására az első fokú döntést hozó hatóság jogosult, hiszen a fellebbezést nála kell benyújtani, és ezért a mulasztás is az előtte folyó eljárásban történt. E szabállyal egyúttal tehermentesíthetők a harmadfokú szervek, és az iratok felterjesztésével járó idő- és költségveszteség is kiküszöbölhetővé válik.
Az eljárás irataiba való betekintés A Ket.-novella különbséget tesz a határozat nyilvánossága és az eljárás egyéb iratainak nyilvánossága között; ez utóbbiak tekintetében a hatóság külső befolyástól mentes eljárásához fűződő érdek indokolja a megismerhetőség korlátozását. Ennek megfelelően a Ket. 68. §-a meghatározza az iratbetekintésre jogosultakat a rájuk vonatkozó differenciált szabályokkal, a 69. § pedig kijelöli a 68. § szerint jogosultak betekintési jogának korlátait, és rendelkezik a hatóság kivonatkészítési kötelezettségéről. Felhívjuk arra a figyelmet, hogy az iratbetekintésre vonatkozóan a Ket. egyéb helyeken is tartalmaz rendelkezéseket [például a szakértőre vonatkozóan a Ket. 59. § (1) bekezdése]. A Ket.-novella egyrészt objektív, a törvény erejénél fogva kizárt tárgyakat állapít meg, másrészt biztosítja az ügyfél számára, hogy jogos magánérdekére hivatkozva kérhesse az adatok megjelölésével a betekintési jog korlátozását. Ennek megfelelően nem lehet betekinteni: 1. a döntés tervezetébe az eljárás jogerős befejezéséig, 2. az olyan iratba, amelyből következtetés vonható le annak a személynek a kilétére, akire vonatkozóan a hatóság a természetes személyazonosító adatok és a lakcím zárt kezelését rendelte el, 3. betekintési vagy megismerési engedély hiányában az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó iratba,
110
4. az egyéb védett adatot tartalmazó iratba, ha azt az érintett adat védelmét szabályozó törvény kizárja, vagy ha a védett adat megismerésének hiánya nem akadályozza az iratbetekintésre jogosult személyt törvényben biztosított jogai gyakorlásában. A törvény erejénél fogva nem megismerhető tárgyak közül kikerül a zárt tanácskozásról szóló jegyzőkönyv, mivel az ezzel kapcsolatos rendelkezés a zárt tanácskozást lehetővé tévő jogszabály tárgya. A kizárt tárgyakat illetően a Ket.-novella tekintettel van a személyazonosító adatok zárt kezelésére vonatkozó kodifikációra. A Ket.-novella szándékosan használja a személyes adat fogalmát, mivel például a tanú vallomásából is levonhatóak következtetések a tanú személyére vonatkozóan, azaz a személyazonosító adatok zárt kezelése mellett az iratbetekintés során is óvni kell a tanú anonimitását. A Ket.-novella által megállapított 39/A. § rendelkezéseivel összhangban az iratbetekintésre jogosult az irat, jegyzőkönyv, hivatalos feljegyzés kivonatát ismerheti meg, az eredeti, teljes iratot nem zárt adatkezelés esetén. Az ügyfél személyes adatainak védelmét és magánérdekét a Ket. akként biztosítja, hogy lehetővé teszi az iratokba való betekintés kizárását. A Ket.novella ehhez képest a betekintéshez fűződő érdek és az ügyfél magánérdeke közötti mérlegelés során arányosabb megoldásra törekedve előírja azon adatok konkrét megjelölését, amelyek megismerését az ügyfél ki szeretné zárni, ily módon – a hatóság a Ket.-novella által megállapított 69. § (3) bekezdésében foglalt kivonatolási kötelezettségével együtt értelmezve – az iratok a fennmaradó részben megismerhetővé válhatnak a betekintési jogosultsággal rendelkezők számára. Az iratbetekintési jog korlátozásáról vagy kizárásáról a Ket.-novella értelmében a hatóság végzésben dönt, amely ellen az iratbetekintést kérő személy önálló fellebbezéssel élhet. Az önálló fellebbezés biztosítása egyrészt azért szükséges, mivel az iratbetekintésre jogosult személyek köre tágabb, mint a hatósági döntések ellen a jogorvoslati fejezet alapján jogorvoslatra jogosult személyek köre (így az önálló fellebbezésről rendelkező 98. §-ban nem sorolható fel). Eljárásgazdaságossági okokból is szükséges másrészt az önálló fellebbezés biztosítása. A Ket. nem tartalmaz kifejezett rendelkezést arra nézve, hogy az eljárás lezárultát követően milyen szabályok vonatkoznak az iratbetekintésre: a Ket. szerinti korlátozó szabályokat kell-e alkalmazni, vagy az Avtv. általános rendelkezései szerint kell a hatóságnak eljárnia. A Ket.novella ezért egyértelművé teszi, hogy a már jogerősen lezárt eljárások iratanyaga is a Ket.-novellában foglalt szabályok szerint válhat megismerhetővé az arra jogosultak számára. Az iratbetekintésre jogosult az eljárás jogerős lezárását követően is betekinthet a hatóság kezelésében lévő iratokba. A Ket.-novella alapján ha törvény a döntés nyilvánosságát nem korlátozza vagy nem zárja ki, az eljárás jogerős befejezését követően a személyes adatot és védett adatot nem tartalmazó jogerős határozatot, valamint az első fokú határozatot megsemmisítő és az első fokú határozatot hozó hatóságot új eljárásra utasító végzést bárki korlátozás nélkül megismerheti, és arról kormányrendeletben meghatározott költségtérítés ellenében másolatot kérhet. A döntés megismerése iránti igényt a jogerős döntést hozó hatóság öt munkanapon belül, a döntésben szereplő személyes adatok és a védett adatok megismerhetetlenné tételét követően teljesíti. A döntésben szereplő természetes személyt az eljárásban betöltött szerepének megfelelően kell megjelölni, de ha a természetes személy azonosíthatóságának kizárására ez nem alkalmas, az azonosítását lehetővé tevő adatokat olyan módon kell törölni, hogy az ne járjon a megállapított tényállás sérelmével. A döntésben nem tehető megismerhetetlenné a közérdekből nyilvános adat. Nem tehető megismerhetetlenné a személyes vagy védett adat, ha az igénylő – az adat megjelölésével – igazolja, hogy annak
111
megismerése joga érvényesítéséhez, illetve jogszabályon vagy hatósági határozaton alapuló kötelezettsége teljesítéséhez szükséges, valamint a védett adat megismerésének törvényi feltételei fennállnak.
A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel E körben arra hívjuk fel a figyelmet, hogy az ötnapos határidők helyébe öt munkanapos határidők léptek.
112
IV. Fejezet A hatóság döntései Az „udvarias levél” kérdése A közigazgatási hatósági eljárásban a tényállás tisztázása során, illetve a tényállás tisztázását követően a hatóság döntést hoz – a Ket. 33. § (1) bekezdése az ügyintézési határidő kapcsán tisztázza, hogy mely döntésekkel zárulhat le az eljárás: határozat, eljárást megszüntető végzés vagy a másodfokú döntést hozó hatóság új eljárásra utasító végzése. A Ket.-novella egyik koncepcionális újdonsága, hogy az eljárás során döntést igénylő kérdésekben megszünteti a gyakorlatban kialakult „udvarias levél” kategóriáját. A hatóság döntése tehát kétféle lehet: az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során felmerült minden más kérdésben pedig végzést bocsát ki. A Ket.-novella egyik legjelentősebb kodifikációs pontosítása, hogy következesen áttekintette, hogy a Ket. mely rendelkezései tekintetében alkalmazandó kifejezetten csak a határozat vagy a végzés fogalom, és mikor vonatkozik, vonatkozhat egy rendelkezés a döntés mindkét formájára. A hatályos Ket. ugyanis nagyfokú bizonytalanságra adott okot azzal, hogy számos eljárási cselekmény tekintetében deklarálta, hogy arról végzésben vagy határozatban kell rendelkezni, számos más eljárási cselekmény tekintetében viszont nem. A bizonytalan jogértelmezést a Ket. Szakértői Bizottságnak a kérdés rendezése érdekében kibocsátott 9. számú módszertani állásfoglalása sem oldotta meg. Eszerint azon eljárási cselekményeknél, amelynél nem rögzít valamely formát kifejezetten a Ket., végzést hoz a hatóság vagy elegendő csupán egy udvarias hangnemben írt hivatalos levél. Ez az állásfoglalás ugyanakkor egyrészt nem volt teljes összhangban a Ket. rendelkezéseivel, másrészt a hatóságok jogalkalmazási gyakorlatának egységesítésére sem bizonyult alkalmasnak. Visszás helyzetet eredményezett az, hogy egyes hatóságok csupán levélben idézték az ügyfelet, vagy értesítették az ügyintézési határidő meghosszabbításáról, ami azzal a következménnyel járt, hogy – mivel nem tekintették az ügyfelet érintő döntésnek – a másodfokú hatóságok és a bíróságok a jogorvoslati eljárás során ezeket nem vizsgálták, noha ezek a döntésfajták is alkalmasak lehetnek jog- vagy érdeksérelem kiváltására. A Legfelsőbb Bíróság eseti döntésében kifejezetten megállapította, hogy „[A] tájékoztató levél nem minősül hatósági döntésnek sem formáját, sem tartalmát tekintve” [lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.301/2007/4. szám]. Utalunk még a már idézett 1/2009. Közigazgatási jogegységi határozatra, amely kifejezetten úgy döntött, hogy „az alapvetően az ügyfelek tájékoztatását szolgáló iratok közigazgatási döntést (aktust) nem tartalmazhatnak”. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy udvarias hangnemben írt levélben az ügyfél csak olyan eljárási cselekményekről tájékoztatható, amely nem vált ki joghatást.
A közigazgatás implicit/hallgatólagos döntései Érdemes kitérni a hatóság hallgatásának jogkövetkezményeire. A Ket. két esetben lehetővé teszi a hatóság számára, hogy mellőzze a döntéshozatalt. Egyrészt olyan ügyekben, amelyekben az eljárás pénzbeli ellátás mérlegelés nélkül jogszabályban meghatározott mértékű emelésére irányul. A döntéshozatal jogszerű mellőzése másrészt akkor lehetséges a Ket.-novella alapján, ha valamely jogszabályban biztosított jogosultság gyakorlásának
113
kizárólag az ügyfél erre irányuló kérelmének benyújtása a feltétele, azaz nem köteles további tény, körülmény igazolására. Fontos utalni a Ket. 71. § (2) bekezdésében szabályozott hallgatás-beleegyezés szabályra, amelynek alkalmazási körébe tartoznak azok az esetek, amikor az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul, és a hatóság az előírt határidőn belül nem hoz döntést, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. Ezekben az esetekben az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása, nem kell másik hatóságot kijelölni az eljárás lefolytatására. A törvény pontosította ezt a szabályt annyiban, hogy mivel az nem csupán az eljárást megindító kérelemre vonatkozhat [lásd Ket. 34. § (5) bekezdés], helyesebb a hatóság döntéshozatali kötelezettségére utalni. A Ket.-novella szerint a szabály megfelelően alkalmazandó a szakhatósági állásfoglalás kiadásának elmulasztására is. A megszerzett jogot rá kell vezetni a kérelemre. Ez az aktus, bár a döntéshozatal elmulasztásáról van szó, valójában döntéshozatalnak minősül, mellyel a hatóság elismeri, hogy az ügyfél jogszerűen gyakorolhatja jogát, illetve abban nem hátráltathatja a hatóság mulasztása. A Ket.-novella a Ket. 20. § (2) bekezdésében világossá teszi, hogy nincs helye a hatóság mulasztása esetén az eljárás lefolytatására való utasításnak, ha a Ket. 71. § (2) bekezdése alkalmazásának van helye, így a mulasztás egyes jogkövetkezményei nem érvényesülhetnek már párhuzamosan, a hallgatás-beleegyezés szabály pedig elsőbbséget élvez. A hallgatás-beleegyezés szabály egyértelműen ügyfélbarát szabály. Alkalmazásánál azonban mind a jogalkotónak, mind a jogalkalmazónak – a közérdekre tekintettel – óvatossággal kell eljárnia. Mind az eljáró hatósági, mind a szakhatósági hallgatással hozott döntés esetén igaz: ennek csak akkor van helye, ha ágazati jogszabály lehetővé teszi [lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.IV.39.328/2007/5.szám]. A Ket.-nek ez az óvatos hozzáállása összhangban van a nagy közigazgatási jogi hagyományokra visszatekintő európai jogrendszerek szemléletével. Így például a francia jog a hallgatólagos hozzájáruló döntést a hatóság mulasztása esetére alkalmazható „szükséges rossznak” tartja, és egyértelműen kizárja a hallgatás-beleegyezés szabályának generalizálását [Lásd Les recours administratifs préalables obligatoires. Les études du Conseil d’État, La documentation française, 2008., 72. oldal]. Azt is hozzá kell tenni, hogy a francia „Ket.”, vagyis az ügyfeleknek a közigazgatással kapcsolatos egyes jogait szabályozó 2000-es törvény ennek ellentétjét ismeri: a kéthónapos hallgatás elutasító döntést jelent, amely ellen jogorvoslati joga van az ügyfélnek. A másik oldalról az európai-közösségi jogalkotás igyekszik kiterjeszteni ezt a szabályt. Felhívjuk a figyelmet, hogy a Szolgtv. 14. §-ának logikája a Ket.-tel ellentétes. Eszerint ha külön jogszabály nem zárja ki, azokban az eljárásokban, amelyekben a Szolgtv. hatálya alá tartozó szolgáltatási tevékenységek esetében az engedélyezés fennmaradt, a hallgatásbeleegyezés szabálya érvényesül mind az eljáró hatóság, mind a szakhatóság vonatkozásában.
A döntés szerkezete A Ket.-novella az eljárás egyszerűbbé, átláthatóbbá tétele érdekében a döntés megszövegezésének formájával kapcsolatban lehetővé teszi, hogy külön dokumentumban, írásos jegyzőkönyvben vagy az ügyiratokon egymás mellett a határozattal együtt valamely végzés vagy több végzés szerepeljen [73. § (3) bekezdés]. A törvény meghatározza, hogy az egybefoglalt döntésbe az egyes részdöntések rendelkező részét és indokolását kell különkülön belefoglalni. Természetesen a garanciális jellegű rendelkezések nem maradhatnak ki, az egybefoglalt döntésnek értelemszerűen tartalmaznia kell az egyes részdöntések elleni
114
jogorvoslat benyújtására vonatkozó szabályokat. A jogorvoslatot magát az egybefoglalás főszabály szerint nem érinti, az egybeszerkesztett döntés önállóan fellebbezhető végzés tartalmú része ellen önálló fellebbezésnek van helye, a nem fellebbezhető végzés pedig az eljárást lezáró döntéssel szembeni jogorvoslat során támadható. Eljárásgazdaságossági szempontból mégis célszerűbb azonban, hogy határozat és végzés egybefoglalása esetén ne külön rezsim alá tartozó bírósági eljárások folyjanak, hanem ilyen esetben az egész egybefoglalt döntés tekintetében a határozat elleni jogorvoslat szabályai alkalmazandók. Újból utalunk az 1/2009. Közigazgatási jogegységi határozatra, amely kimondta, hogy a bíróság a Ket. 109. § (1) és (2) bekezdése alapján a téves formában meghozott közigazgatási döntést, illetve a nem alakszerű formában megjelenő közigazgatási aktust hivatalból a tartalma szerinti eljárásban vizsgálja felül. A bíróság a fél beadványát tartalma szerint veszi figyelembe, ezért a beadvány elnevezésétől függetlenül a végzés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet nemperes eljárásban, a határozat ellen benyújtott kérelmet peres eljárásban bírálja el. A bírósági eljárás peres vagy nemperes jellege a közigazgatási döntés tartalma szerinti helyes elnevezéséhez igazodik. A jogegységi határozatban foglaltak értelemszerűen irányadók az egybefoglalt döntések esetében is.
A határozatra vonatkozó tartalmi rendelkezések A határozat kiemelkedően fontos eleme a rendelkező rész és az indokolás. Az előbbi tartalmazza a hatóság döntését, az ügyfél számára meghatározott jogokat és kötelezettségeket, illetve az ügyfél jogainak védelmét szolgáló információkat. Amennyiben szükséges, a rendelkező rész ún. kikötéseket is tartalmazhat (pl. az engedélyezett tevékenység folytatásához szükséges feltételek biztosítása). A kikötés a tartalmát tekintve a döntés része, amely a határozatba foglalt jogok és kötelességek gyakorlásának előfeltétele, illetve feltétele lehet. Az indokolás célja a döntés ténybeli és jogi megalapozottságának biztosítása. Magában foglalja a megállapított tényállásra, a bizonyítékokra, az esetleges mérlegelés, méltányosság szempontjaira vonatkozó adatok, tények, körülmények, jogszabályhelyek ismertetését. Fontos tartalmi elem a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályhelyekre való utalás. A határozat különleges tartalmi eleme a szakhatósági állásfoglalás, amelynek tartalmára, szerkezetére a Ket.-novella által megállapított 44. § (6) bekezdése értelmében – kevés eltéréssel – a határozatra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A szakhatósági állásfoglalás ennek megfelelően ugyanúgy két fő részre, rendelkező részre és indokolásra tagolódik, amely értelemszerűen beépítendő az eljáró hatóság határozatának vonatkozó részeibe [Ket. 72. § (1) bekezdés d) pont db) alpont és 72. § (1) bekezdés e) pont ed) alpont]. A határozat tartalmi követelményeire vonatkozó szabályozást a Ket. módosítása több ponton helyesbíti. A törvény ugyanakkor rögzíti, hogy a kógens szabályozást más jogszabály nem csorbíthatja, csak azok kiegészítésére van mód. A legfontosabb változások a következők: 1. Azokban az eljárásokban, amelyekben illeték helyett díjat kell fizetnie az ügyfélnek, jellemzően a fellebbezésért is díjat kell fizetnie, a Ket. 72. § (1) bekezdés dg) pontja ezt a pontosítást szolgálja. Célszerű továbbá, hogy az ügyfél teljes körű tájékoztatást kapjon arra vonatkozóan, hogy a fizetési kötelezettségét milyen formában tudja teljesíteni, önmagában az elektronikus úton való megfizetés módjáról való információ tehát nem elegendő.
115
2. A törvény tisztázza, hogy a határozatban kell dönteni az összes olyan eljárási költség megállapításáról és viseléséről, amelyről a hatóság korábban nem döntött [Ket. 72. § (1) bekezdés d) pont dd)-de) alpont]. E rendelkezés a döntések egybefoglalásának konkrét, Ket.-en belül nevesített esetének tekinthető, az eljárási költségről való rendelkezés ugyanis nem érdemi döntés, végzésnek tekinthető, az ez ellen benyújtott jogorvoslatra a végzés elleni jogorvoslat szabályai alkalmazandók. 3. Mivel a hatóságnak a lefoglalásról végzésben kell rendelkeznie, mely magában foglalja annak indokolását, a határozatnak erre már nem kell kitérnie. 4. A hatóságnak a 33/A. § szerinti illeték-visszafizetési kötelezettség alkalmazhatóságával, az ügyintézési határidő leteltének napjával kapcsolatban is tájékoztatást kell nyújtania az ügyfélnek, ez az egyik jelentős új eleme a döntésnek. Az ügyintézési határidő túllépése az eljárás megszüntetése esetén is elképzelhető, ilyenkor is jogosult a kérelmező az illeték vagy díj visszafizetésére, ezért az eljárást megszüntető döntés is tartalmazza a 33/A. § alkalmazására való figyelemfelhívást. 5. Mivel a hatáskör címzettje kiadmányozási jogát általában átruházza, indokolt annak előírása, hogy a hatóság nevében döntéshozatalra jogosult személy nevét, hivatali beosztását, valamint – ha az nem azonos a döntéshozatalra jogosult személlyel – a döntés kiadmányozó személy nevét, hivatali beosztását is fel kell tüntetni. Ez segítséget nyújt abban az ügyfélnek, hogy a közigazgatási pert – helyesen – a hatáskör címzettje ellen indítsa.
A végzésre vonatkozó tartalmi rendelkezések A végzés tartalmi elemeinek tárgyalásánál a Ket. – néhány értelemszerű kivételtől eltekintve – visszautal a határozat részeire. A végzésbe foglalt döntést is részletesen indokolni kell és meg kell hivatkozni azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a hatóság a végzést meghozta, továbbá végzésnél sem hiányozhat a hatóság hatáskörére és illetékességére való utalás. A Ket.-novella rögzített néhány új, a végzés tartalmával kapcsolatos garanciális szabályt. Ha a végzés kötelezésre irányul (például eljárási bírság megfizetésére), akkor a végzésnek értelemszerűen tartalmaznia kell a kötelezettség teljesítésének határnapját vagy határidejét és az önkéntes teljesítés elmaradásának jogkövetkezményeit. A mérlegelés, méltányosság körülményeit a végzés indokolásában is fel kell tüntetni. Végül a végzések esetében sem mellőzhető a fizetési kötelezettség, fellebbezési illeték vagy díj mértékéről és a megfizetés lehetséges módjairól szóló tájékoztatás, ha azok ellen önálló fellebbezéssel lehet élni.
Az egyszerűsített döntés A közigazgatási hatósági eljárás egyszerűsítését és gyorsítását szolgálja az egyszerűsített döntéshozatal lehetősége. Ennek lényege, hogy a döntés nem tartalmazza az indokolást és a jogorvoslatról szóló tájékoztatást. A Ket. alapján egyszerűsített döntés hozható, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. Az egyszerűsített határozat szabályait a törvény az áttekinthetőség érdekében egy helyen, a Ket. 72. § (4) bekezdésében szabályozza. Mivel az egyszerűsített formára az említett feltételek fennállásakor végzés esetében is lehetőség van, dogmatikailag indokolt, hogy a törvény a
116
korábban használatos egyszerűsített határozat helyett egyszerűsített döntés meghozataláról rendelkezzen. Fontos megjegyezni, hogy csak akkor van helye egyszerűsített döntés hozatalának, ha a hatóság teljes egészében helyt ad a kérelemnek. Ha a hatóság mérlegelési jogkörével élve például az összegszerűség tekintetében a kérelemben foglaltaktól eltért, nem hozható egyszerűsített döntés.
117
A Ket. három további esetre nézve határoz meg a döntés meghozatalára vonatkozó egyszerűsítő szabályokat: 1. Mellőzhető az indokolás, ha a végzés kizárólag valamely eljárási cselekmény időpontját határozza meg. 2. Mellőzhető az indokolás akkor is, ha az késleltetné a döntés meghozatalát, és a késedelem életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet kialakulásához vezet. Ebben az esetben az indokolás elhagyása csak ideiglenesen fogadható el, a hatóságnak öt munkanapon belül meg kell küldenie azt az ügyfél részére. 3. Egyfajta egyszerűsített döntésnek minősül továbbá az egyezség jóváhagyása is.
Teljesítési kedvezmények A Ket. 74. §-ának átfogó módosítását elsősorban a végrehajtási fejezetben szabályozott fizetési kedvezménnyel való összhang megteremtése indokolta. Ellentmondásos volt a szabályozás, hogy míg a Ket. a végrehajtás elrendelését megelőzően a kötelezés jellegétől függően lehetővé tette a részletekben történő teljesítés engedélyezését, addig a végrehajtás szabályai között csak a pénzfizetési kötelezettség esetén biztosította a fizetési kedvezmény e fajtáját. A módosítás révén a jövőben a végrehajtási szakban is a kötelezés jellegétől függően lesz lehetőség a részletekben történő teljesítés engedélyezésére. A módosítás értelmében tehát a kötelezettség jellegétől függően engedélyezhet a hatóság halasztást vagy részletekben való teljesítést, célszerű ugyanakkor a fizetési kedvezmény mint gyűjtőfogalom fenntartása annak érdekében, hogy a lehető legkevesebb helyen legyen szükség a Ket. és a Ket.-re hivatkozó más jogszabályok módosítására. A Ket.-novella a félreértések elkerülése végett mindenesetre leszögezi, hogy a fizetési kedvezményre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni a nem pénzfizetésre vonatkozó kötelezettségeknél is (cselekmény teljesítésére és meghatározott ingóság kiadására irányuló kötelezettség). Fizetési kedvezmény nem csak a határozatban, hanem valamennyi döntésben foglalt kötelezettség esetén engedélyezhető, az eljárási bírság megfizetésére kötelezett is kérelmezheti annak engedélyezését. Nem szükséges külön kimondani, hogy a fellebbezésben a teljesítési határidőt, határnapot, stb. is lehet sérelmezni, hiszen a fellebbezési kérelemre a Ket. egyébként sem állapít meg ilyen vagy hasonló tartalmi korlátot. A fellebbezési eljárás során a másodfokú döntést hozó hatóság feladata annak elbírálása, hogy indokolt-e új határidőt megállapítani a teljesítésre a fellebbezési kérelemre tekintettel, e szabály ezért rendszertani szempontból a fellebbezés szabályai közé tartozik. A fizetési kedvezmény biztosítását a módosítás az eddigiekhez képest – a méltányossági eljárás megszüntetésével párban – szélesebb körben teszi lehetővé akkor is, ha a kötelezett számára az aránytalan terhet jelentene. Egyértelművé teszi viszont a módosítás, hogy a fizetési kedvezményre való jogosultságot a kötelezettnek minden esetben igazolnia kell. A hatósági eljárás köztes szakaszában, a teljesítési határidő letelte, de még a végrehajtás elrendelése előtt is kérhető fizetési kedvezmény. Mivel ilyen esetben egyértelmű, hogy a kötelezett nem teljesített, és így egyébként a végrehajtás elrendelésének lenne helye, a fizetési kedvezmény iránti kérelem benyújtása pedig adott esetben visszaélésszerűen a végrehajtás elodázására irányulhat, a Ket.novella egyértelművé teszi, hogy ha nincs helye az igazolási kérelem elfogadásának és a fizetési kedvezmény engedélyezésének, akkor az elutasító döntés meghozatalával egyidejűleg dönteni kell a végrehajtás elrendeléséről is. A fizetési kedvezmények iránti kérelemről a hatóságnak az általános belső eljárási határidőn, azaz öt munkanapon belül kell döntenie.
118
A méltányossági eljárás megszüntetésével párhuzamosan a Ket.-novella kiterjeszti azon lehetőségek körét, amelyekben a hatóság az ügyfél javára méltányosságot gyakorolhat, kedvezményt biztosíthat. A fizetési kedvezmény újraszabályozásával az ügyfél a teljesítési határidő letelte előtt, azt követően, valamint a végrehajtás során, a kötelezettség fajtájától függően kérhet halasztást vagy részletekben történő teljesítést. A Ket.-novella emellett lehetővé teszi, hogy törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet a fizetési kedvezmény nyújtására a törvényben foglaltaknál kedvezőbb feltételeket állapítson meg, továbbá a feltételek meghatározásával rendelkezhet a kötelezettség mérséklésének és elengedésének lehetőségéről. A Ket. így meglehetősen nagy mozgásteret biztosít a külön jogszabályoknak, úgy, hogy mégsem válik parttalanná a mérséklés vagy elengedés lehetősége. Az eltérés biztosítása kifejezi azt a szándékot, szempontot is, hogy a méltányosság gyakorlása az általános eljárási kódex szintjén nem kezelhető, a méltányosság feltételeinek meghatározása az ágazati jogszabályok feladata.
Egyezség jóváhagyása Egyezség ügyfél és ügyfél között jöhet létre, hiszen az ügyfél és hatóság között létrejövő „egyezség” esetében hatósági szerződést kell kötni. Az egyezség favorizált döntési mód, az ágazati szabályok bizonyos esetekben elrendelik, hogy az egyezség létrehozását meg kell kísérelni. Az egyezség megkötését kötelezővé azonban egyik esetben sem teszik. Ha a felek között az egyezség létrejött, azt a hatóság egyszerűsített határozattal jóváhagyja. Az egyezség akkor hagyható jóvá, ha: 1. megfelel a jogszabályban foglalt feltételeknek, 2. nem sérti a közérdeket, más jogát vagy jogos érdekét, 3. tartalmazza a teljesítési határidőt és az eljárási költség viselésére vonatkozó megállapodást is. Az egyezséget jóváhagyó döntés ellen az ügyfél sem a fellebbezés, sem a bírósági felülvizsgálat lehetőségével nem élhet. Ugyanakkor a Ket.-novella rögzíti, hogy az ügyfélnek lehetősége van arra, hogy az egyezség visszavonása iránt kérelmet terjesszen elő, melynek következményeként a hatóság visszavonja a határozatát és lefolytatja az eljárást. Visszavonásnak az egyezséget jóváhagyó határozat jogerőre emelkedését követő egy éven belül van helye. Ezt a sajátos jogorvoslati lehetőséget az egyezség kettős jellege indokolja, amely egyszerre funkcionál közigazgatási határozatként hatóság és ügyfél viszonyában, valamint az ügyfelek közötti megegyezésként. Emellett fontos kiemelni, hogy a fellebbezés lehetősége csak az ügyfelek részéről kizárt, az eljárás egyéb résztvevői a rájuk vonatkozó rendelkezések ellen (pl. a szakértő a megállapított szakértői díjjal szemben) fellebbezést terjeszthetnek elő.
Hatósági szerződés A Ket.-novella nem érintette a hatósági szerződés intézményét.
119
A döntés közlése és nyilvános közzététele A Ket.-novella az ügyfelek érdekében az ügyintézési határidő szabályozásánál kimondja: a hatóságnak a 22 munkanapos ügyintézési határidőn belül nem elegendő a döntést meghoznia, hanem gondoskodnia kell a döntés közléséről is. Ez nem jelenti azt, hogy a döntés közlésének teljesülnie kell az ügyintézési határidőn belül, a hatóságnak csak a szükséges intézkedéseket kell megtennie (pl. a döntés postára adásával, a hirdetmény kifüggesztésével). A döntés közlésének napja az a nap, amelyen azt írásban vagy szóban közölték, vagy személyesen átadták. A hirdetmény útján közölt döntést a hirdetmény kifüggesztését követő tizenötödik napon kell közöltnek tekinteni. A közlés napjának pontos ismerete garanciális jellegű, hiszen maga a tudomásszerzés – vagy az arra vonatkozó vélelem – váltja ki a határozatban foglalt joghatásokat. Ekkor veszi kezdetét a teljesítési határidő, innentől kell számolni a jogorvoslathoz való jog beálltának időpontját. A határozatot közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Amennyiben szakhatóság is részt vett az eljárásban, a döntést neki is kézbesíteni kell. Jogszabályi előírás alapján a közlési kötelezettség további hatóság vagy állami szerv részére fennállhat. A végzést közölni kell az ügyféllel és azzal, akire nézve jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Apróbb pontosítás, hogy a végzés közlésére vonatkozó szabályok közül a törvény elhagyja az „eljárás egyéb résztvevője” fordulatot, így a közlési kötelezettséget nem automatikusan valamely eljárási pozíció határozza meg, hanem az, hogy a végzés az adott személyre nézve jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Ágazati jogszabály tehát csak kiegészítéseket állapíthat meg arra nézve, hogy mely személlyel vagy szervvel kell közölni az egyes döntéseket, a Ket.ben felsorolt esetek a garanciális minimumot állapítják meg. Maga a Ket. e garancia alól azonban a 78. § (3) bekezdésében kivételt is enged, amely szerint ha jogszabály úgy rendelkezik, hogy a döntést csak az ügyiratra kell feljegyezni, azt nem kell közölni az (1) és (2) bekezdésben meghatározott személlyel. Ilyen esetben a hatóság kérelemre külön illeték vagy díj felszámítása nélkül ad ki másolatot a döntésről. E kivételes eset a hatóság jogszerű hallgatására vonatkozó új rendelkezések sorába illeszkedik, célja a formalitások lehető legnagyobb mértékű csökkentése, jellemzően az olyan ügyekben, amelyek ha nem is alakíthatók át egyszerű bejelentési eljárássá, mivel a hatóságnak tartalmilag döntést kell hoznia a kérelem tudomásul vételéről, a döntéssel kapcsolatos egyéb teendők azonban a minimálisra korlátozhatók az ügyfelek jogainak csorbítása nélkül. Közlési módok A Ket.-novella az eljárás egyszerűsítése és modernizálása jegyében módosította a kapcsolattartásról szóló szabályokat, ennek általános szabályai a II/A. Fejezetben, a döntés közlésére vonatkozó speciális szabályok pedig a 78-81. §-ban találhatók. A módosítás szerint a hatóság döntését a következő módokon közölheti: 1. postai úton, 2. telefaxon, 3. személyesen átadott irat útján, 4. kézbesítési meghatalmazott útján,
120
5. a hatóság kézbesítője útján, 6. kézbesítési ügygondnok útján, 7. hirdetményi úton, 8. a Ket.-ben meghatározott elektronikus úton, azaz a központi rendszeren keresztül, 9. valamint személyesen szóban. A döntés közlése során is kivételesen fennáll a lehetőség, hogy életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet esetén, illetve ha törvény úgy rendelkezik, a hatóság bármilyen módon (pl. telefonon is) tarthat kapcsolatot az ügyféllel, tehát bármilyen módon közölheti döntését. Mivel a telefax útján történő kézbesítésnél a kézbesítés ténye és időpontja nem bizonyítható, ezért a törvény korlátozza az ilyen kézbesítés lehetőségét: telefax útján nem közölhető a határozat és az önállóan fellebbezhető végzés, kivéve, ha a döntés közlésére jogosult személy vagy szerv ezt előzetesen kérte vagy ehhez hozzájárult. A Ket.-novella további eljárásgyorsító eszközként lehetővé teszi, hogy a hatóság az ügyfelet rövid szöveges üzenetben (sms-ben), telefonon vagy (az írásbeliség követelményének meg nem felelő) elektronikus levélben (e-mail) értesítse a döntés meghozataláról és arról, hogy azt három munkanapon belül átveheti a hatóságnál. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a döntés az említett eszközök útján is közölhető, viszont a személyes átvétel mind az ügyfélnek, mind a hatóságnak előnyös lehet (nincs szükség postázásra, gyorsabban eljut az ügyfélhez). Az átvétel igazolásaképpen – a szóbeli közléssel megegyező módon – az átvétel tényét és időpontját az iratra fel kell jegyezni, és azt az átvevő személlyel, azaz a Ket. 78. § (1)-(2) bekezdés alapján a közlésre jogosulttal (vagy képviselőjével) alá kell íratni. Ha az sms-ben, telefonon vagy e-mailben történt figyelemfelhívást követően nem veszik át a döntést, a hatóság haladéktalanul intézkedik az írásbeli közlés iránt. Hirdetményi közlés, döntések nyilvános közzététele A Ket. alapján hirdetményi közlésnek van helye, ha 1. az ügyfél lakcíme, illetve székhelye ismeretlen, vagy a postai küldemény azzal a megjegyzéssel érkezik vissza, hogy a címzett ismeretlen helyre költözött, és az új lakcím kiderítésére tett kísérlet nem járt eredménnyel, 2. jogutódlás következett be, és a jogutód nem ismert, 3. az ügyfél nem nevezett meg kézbesítési meghatalmazottat, 4. az egyéb közlési módok akadályozása elháríthatatlan akadályba ütközik, vagy előre eredménytelennek mutatkozik, 5. – a hirdetményi közlés különös szabályaival – a hatásterületen élő és a Ket. 15. § (5) bekezdése alapján ügyfélnek minősülő szervezetek esetében. A Ket.-novella a Pp. rendelkezéseire is tekintettel bővíti a hirdetményi közlés eseteit. Ha az ügyfél nem rendelkezik magyarországi lakcímmel, nincs magyarországi képviselője, amennyiben a hatóság és ügyfél nem elektronikus úton tart kapcsolatot, kötelező magyarországi lakcímmel rendelkező kézbesítési meghatalmazottat megneveznie. Amennyiben ez nem történik meg, az alapján a megfontolás alapján, hogy a külföldön élő
121
ügyféllel való kapcsolattartás költségei a hatóságot nem terhelhetik, a döntést hirdetményi úton kell kézbesíteni. A hirdetményi közlés „eredményességét” kívánja elősegíteni az, hogy október 1-jétől a hirdetményt – a hatásterületen fekvő önkormányzaté mellett – annak az önkormányzatnak a hirdetőtábláján is ki kell függeszteni, amelyik az ügyfél lakcíme, az ügy tárgyát képező ingatlan vagy tevékenység gyakorlásának vagy a jogellenes magatartás elkövetésének helye szerint illetékes lenne. A Ket.-novella a kizárás vagy mulasztás folytán kijelölt hatóság által lefolytatott eljárás tekintetében is – a gyakorlatban felmerült problémák kezelésére – egyértelműen rendezi a hirdetményi közlés helyét. Külön megállapítja a Ket. az 5. pont szerinti esetben alkalmazandó hirdetmény tartalmát; ezekkel a rendelkezésekkel összhangban, lex specialisként érvényesül az eljárás megindításáról szóló értesítés – mint végzés – hirdetményként való közlése esetén közzéteendő tartalmára vonatkozó szabályozás. A Ket.-novella elrendeli egyes, a köz szempontjából kiemelt jelentőségű, jogerős vagy fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánított határozat nyilvános közzétételét [Ket. 80/A. §]. A közzétételi kötelezettség a közérdek védelmét, ezen belül a közrend, közbiztonság, a közfeladatot ellátó szervek, a természeti erőforrások, különleges jogok feletti rendelkezés kontrollját biztosítja. A szabályozás fenntartja a lehetőséget a jogalkotó számára, hogy törvényben további közzétételi kötelezettséget írjon elő. A törvényi szint a személyes adatok kezelésére az Avtv. 3. §-ára figyelemmel szükséges, a Ket. e rendelkezése azonban nem képezi a hatósági döntések mind szélesebb körű nyilvánosságának akadályát. A közzétételre a hirdetményi közlés szabályait kell alkalmazni azzal, hogy a rendelkező rész mellett az indokolás vagy az indokolás kivonata is közzétehető. A személyes adatok védelmének természetesen ebben az esetben is érvényesülnie kell, ha törvény eltérően nem rendelkezik, a személyes adatokat a hatóság megismerhetetlenné teszi. Kézbesítési meghatalmazott, kézbesítési ügygondnok A Ket.-novella a kézbesítési meghatalmazottra vonatkozóan módosított a korábbi szabályozáson, amely csak a magyarországi lakó- vagy tartózkodási hellyel nem rendelkező külföldi személy számára tette lehetővé kézbesítési meghatalmazott meghatalmazását. A Ket.-novella szabálya alapján az ügyfél köteles az első kapcsolatfelvétel alkalmával kézbesítési meghatalmazottat nevezni, ha az ügyfél 1. nem rendelkezik magyarországi lakcímmel vagy székhellyel, 2. nem nevezett meg képviselőt, és 3. elektronikus kapcsolattartásnak nincs helye. A Ket. meghatározza azokat az eseteket, amikor az eljáró hatóság kézbesítési ügygondnokot rendelhet ki. Ezekben az esetekben a kirendelés lehetősége a hirdetményi kézbesítés kiváltását szolgálja. A cél annak elkerülése, hogy az ügyfél a kötelezettséget megállapító vagy alapvető jogot elvonó döntésről a hirdetményi úton történő közlésben rejlő „bizonytalanságok” miatt nem szerez tudomást. A kézbesítési ügygondnok kirendelésének lehetőségét szűkítő módosítás egyik célja, hogy a kézbesítési ügygondnok eljárásához és a postai kézbesítéshez kötődő kézbesítési vélelmek
122
kollízióját elkerülje, azaz a Ket.-novella a sikertelen postai kézbesítéshez kötődő kézbesítési vélelemnek „elsőbbséget” biztosít; ha ez beállt, akkor nincs helye kézbesítési ügygondnok kijelölésének. Erre tekintettel helyezi hatályon kívül a Ket.-novella a „továbbá ha a postai úton kézbesített küldemény »nem kereste« jelzéssel érkezik vissza” szövegrészt. Másrészt a Ket. 81. §-a eddig csak a határozat közlése esetén tette lehetővé a kézbesítési ügygondnok igénybevételét, helyesen viszont – mivel kötelezettséget végzés is állapíthat meg – végzés és határozat esetén is rendelhet ki a hatóság ügygondnokot.
A döntés kijavítása és kiegészítése A Ket. helytelenül a jogorvoslati és döntés-felülvizsgálati eszközök között szabályozta a kijavítás és kiegészítés jogintézményeit, holott ezek nem minősülnek jogorvoslati eszköznek. A vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat alapján a jogorvoslat fogalmi eleme az, hogy a döntés jogot vagy jogos érdeket sért. Kijavítás és kiegészítés esetében tehát hiányzik a jogorvoslat két alapvető jellegzetessége: a vitatott döntés és a magasabb szintű fórum eljárása. Kiegészítés esetében is csak a kiegészítő döntéssel szemben van helye jogorvoslatnak. A Ket.-novella mindezek alapján a hatóság döntéseiről szóló fejezetben szabályozza a kijavítás és kiegészítés jogintézményét. A törvény módosítja a kijavítás szabályait, kimondja, hogy a döntés kijavítása nem a hatóság mérlegelésén múlik, hanem a hiba kérelemre történő vagy hivatalbóli észlelése esetén kötelező azt kijavítania (nem csupán „kijavíthatja”). Mivel kijavítás esetén nincs helye jogorvoslatnak, valamennyi típusú hiba csak akkor javítható ki, ha az nem hat ki az ügy érdemére, az eljárási költség mértékére vagy a költségviselési kötelezettségre. Meg kell említeni, hogy a Ket. korábban külön kezelte a döntés kicserélését. Ez az elkülönítés nem indokolt, hiszen kicserélés esetében arról van szó, hogy ugyanabban az ügyben hozott különböző döntéseket von be a hatóság, illetve juttat el az ügyfélhez, voltaképpen a kijavításhoz, kiegészítéshez kapcsolódó reálcselekményről, nem önálló döntésfajtáról van szó.
123
V. fejezet Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás Közös szabályok A hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban a Ket. egészét az V. Fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni. A Ket.-novella kiegészíti ezt a szabályt azzal, hogy a hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban a Ket. teljes egészében szubszidiárius, a Ket. csak akkor alkalmazható, ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet az adott ügyre vonatkozó eltérő szabályt nem tartalmaz. A módosítás indoka a konstitutív és a deklaratív nyilvántartások eltérő természete. A kétfajta nyilvántartás közötti alapvető különbségek miatt közös szabályok kódexjellegű megállapítása nem célravezető. A hatósági igazolvány és a hatósági bizonyítvány kiadása, továbbá a hatósági nyilvántartással kapcsolatos hatósági tevékenység jogi természetét tekintve hatósági döntésnek minősül, ami a Ket. 71. § (1) bekezdése alapján érdemi döntés esetében határozat, minden más kérdésben végzés. Amennyiben a hatóság a kérelemre indult eljárásban nem ad helyt a kérelemnek, azaz nem adja ki a bizonyítványt, igazolványt, elutasítja a nyilvántartásba történő bejegyzést, ez irányú döntéséről a hatóság alakszerű határozatot hoz. Közös szabály továbbá, hogy a hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás adattartalmát és a kiállítás vagy bejegyzés módját az adott jogintézményt létrehozó, rendszeresítő jogszabály határozza meg. Értelemszerűen a hatósági bizonyítvány esetén az adattartalmat az ügyfél kérelme is meghatározhatja. A Ket.-novella által megállapított 82. § (5) bekezdésében kimondja, hogy a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban az eljárás megindításáról nem kell értesíteni az ügyfelet. A módosítás célja a hatóságot terhelő felesleges adminisztratív kötelezettségek csökkentése, mivel ezen eljárásokban az értesítés nem garanciális jelentőségű, a rövidebb ügyintézési határidőre tekintettel a jogintézmény nem is tudna rendeltetésszerűen érvényesülni.
Hatósági bizonyítvány A Ket.-novella módosítása következtében a hatósági bizonyítvány kiadása iránti kérelem esetén a hatóság köteles eljárni – nem szükséges, hogy jogszabály külön előírja a kiadás lehetőségét, mint a hatósági igazolványnál, vagy hogy az ügyfél külön igazolja a bizonyítvány kiadásának a szükségességét. Hatósági bizonyítvány kiadása kivételes esetekben hivatalból is lehetséges. A Ket.-novellának megfelelően tehát a kérelem csak akkor tagadható meg, ha az jogszabályba ütközik, vagy a hatóság a kért adattal, ténnyel nem rendelkezik. Október 1-jétől hatályos módosítás ennek megfelelően az is, hogy ezentúl nem kötelező tartalmi eleme a hatósági bizonyítványnak, hogy milyen célból, milyen szerv eljárásában történő felhasználásra állította ki a hatóság. Más kérdés, hogy a 82. § (5) bekezdése utal a hatósági bizonyítvány felhasználási célja szerinti eljárásra, célszerű, ha legalább a jegyzőkönyvben szerepel e cél.
124
Az új Ket. áttér a határidők munkanapokban történő számítására, ezért a hatósági bizonyítvány kiadására irányuló eljárásban a korábbi nyolcnapos ügyintézési határidő öt munkanapra változik (jogszabály ettől eltérő határidőt állapíthat meg). A hatósági bizonyítvány egyik rendeltetése, hogy az más hatósági eljárásokban, bíróságok vagy más állami szervek előtt folyó eljárásokban bizonyítékként használható fel. A Ket. megdönthető vélelmet fogalmaz meg, amikor kimondja, hogy a hatósági bizonyítvány tartalmát ellenkező bizonyításig mindenki köteles elfogadni. A törvényi vélelem három esetben dőlhet meg: a valótlanságot az ellenérdekű ügyfél bizonyítja a felhasználási cél szerinti eljárásban; az a hatóság állapítja meg, amely előtt a felhasználás célja szerinti eljárás folyik; vagy az a hatóság, amely a hatósági igazolvány kiadása iránti eljárásban határoz. A törvényes vélelem megdöntése esetén a Ket. szerint az eljárás a következő: ha a valótlanságot az a hatóság vagy más szerv állapítja meg, mely a felhasználási cél szerinti eljárásban dönt, a feltárt bizonyítékok ismertetésével együtt tájékoztatja a hatósági bizonyítványt kiadó hatóságot. Ha a kiállító hatóság e tájékoztatás alapján vagy egyébként hivatalból megállapítja a tartalom valótlanságát, akkor köteles a hatósági bizonyítványt hivatalból kijavítani, visszavonni vagy módosítani és erről határozatot hozni. A kiállító hatóság az előbbiekről hozott határozatot a felhasználási cél szerinti hatóságnak is megküldi. A törvényes vélelem megdöntésének esetén követendő eljárást a Ket.-novella annyiban módosítja, hogy mivel a felhasználási cél szerinti eljárás nem csak hatóság, hanem más állami szerv előtt is folyhat, a hatósági bizonyítvány tartalmának valótlanságát más szerv is megállapíthatja. Emellett a kiállító hatóság nemcsak a hatóságoknak, hanem egyéb szerveknek is köteles megküldeni a hatósági bizonyítvány valótlanság okán bekövetkezett kijavításáról, visszavonásáról és módosításáról szóló határozatot, amennyiben tudomása van arról, hogy a szerv eljárásában az ügyfél felhasználta vagy fel kívánta használni a tartalmilag hibás hatósági bizonyítványt. A hatósági bizonyítvány természetéhez, gyakorlati alkalmazhatóságához tartozik, hogy azt vagy meghatározott időtartamig (pl. hatósági erkölcsi bizonyítvány) vagy egyetlen alkalommal lehet felhasználni (ellentétben a hatósági igazolvánnyal, mely a benne foglaltak rendszeres igazolására szolgál). A hatósági bizonyítványról szóló fejezet végén szükséges felhívni a figyelmet a 2009. október 1-jétől teljes egészében hatályon kívül helyezésre kerülő rendelkezésekre. Egyrészt – ahogy az fentebb már szerepelt – ezentúl a hatóság nem csak akkor köteles eljárni, ha ezt jogszabály előírja, vagy ennek szükségességét az ügyfél valószínűsíti, másrészt a hatósági bizonyítvány kiadásának megtagadási okai részben megszűntek, részben megváltoztak, a megmaradó okok átkerültek a 84.§ (2) bekezdésből a 83.§ (8) bekezdésbe.
Hatósági igazolvány A Ket.-novella nem érinti a hatósági igazolványra vonatkozó rendelkezéseket.
Hatósági nyilvántartás A hatósági nyilvántartás a közigazgatási hatóságok által kezelt közhiteles adatbázis, mely a jogszabályban meghatározott adatokat tartalmazza. Az adattár kezelésére, a nyilvántartással kapcsolatos tevékenységre jogszabály kötelezheti a hatóságot. A Ket.-novella kiveszi a személyes adatok kezelésére vonatkozó részt a 86.§-ból, mivel az felesleges ismétlése a
125
személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvénynek. A Ket.-novella újítása az a rendelkezés is, mely kimondja, hogy a hatósági nyilvántartásba történő hivatalbóli, mérlegelés nélküli bejegyzésre (jogszabály eltérő rendelkezése hiányában) nem kell alkalmazni a határozat formájára és közlésére vonatkozó rendelkezéseket, továbbá, hogy a döntés a bejegyzés napjától jogerős. A módosítás célja a hatóságok terheinek csökkentése. Ilyen hivatalbóli, mérlegelés nélküli bejegyzés például a bűnügyi nyilvántartásba való bejegyzés. A Ket.-novella pontosítja és módosítja azt a rendelkezést is, amely a bejegyzések hivatalból történő korrigálására vonatkozik. A 2009. október 1-jétől hatályos normaszöveg kimondja, hogy a hatóság hivatalból köteles a nyilvántartással kapcsolatos következő feladatokat elvégezni: a jogszabálysértő bejegyzést törölni, a hibásat javítani, az elmulasztottat pótolni. A Ket.-novella ahhoz a módosításhoz kapcsolódóan, hogy a hivatalbóli, mérlegelés nélküli bejegyzés esetén nem kell alkalmazni a határozat formájára és közlésére vonatkozó rendelkezéseket, kimondja, hogy (jogszabály eltérő rendelkezése hiányában) a jogorvoslati kérelem benyújtására nyitva álló határidő kezdete az az időpont, amikor a bejegyzés vagy a mulasztás az ügyfél tudomására jut, mivel az ügyfél nem értesül automatikusan a bejegyzésről vagy annak elmaradásáról.
126
VI. Fejezet Hatósági ellenőrzés A Ket. a tárgyi hatályánál kimondja, hogy közigazgatási hatósági ügy többek között minden olyan ügy, ahol a hatóság hatósági ellenőrzést végez. A hatósági ellenőrzés szabályait a Ket. VI. fejezete határozza meg. Ehelyütt a törvény kimondja, hogy a Ket. rendelkezéseit a hatósági ellenőrzésről szóló fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A hatósági ellenőrzésre is vonatkoznak tehát a közigazgatási eljárási törvény alapelvekről, hatáskörről, illetékességről, képviseletről, kizárásról stb. szóló rendelkezései. Az ágazati jogszabályok a Ket.-től eltérő részletességgel állapíthatják meg az ellenőrzésre vonatkozó rendelkezéseket (pl.: az adóigazgatási eljárás). A Ket. hatályát meghatározó rendelkezések közül a 14. §-ban találhatók hatósági ellenőrzésre vonatkozó szabályok is. Az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben és a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban a hatósági ellenőrzésre, illetve utóbbi eljárásban a helyszíni ellenőrzésre és a szemlére törvény a Ket. rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg. A hatósági ellenőrzés ismertetett formái közül a helyszíni ellenőrzés a legjelentősebb. Ennek egyrészt az az oka, hogy a többi hatósági ellenőrzési forma történhet a helyszíni ellenőrzés keretén belül, tehát ez az ellenőrzés legtágabb fajtája, másrészt garanciális indokai is vannak a helyszíni ellenőrzés kiemelten kezelésének, ez az ellenőrzési mód érinti ugyanis legnagyobb mértékben az ügyfelek jogait, ebben a keretben fordulhatnak elő legnagyobb valószínűséggel visszaélések. Felhívjuk a jogalkalmazók figyelmét, hogy a Ket.-novella azt a kodifikációs megoldást választotta, hogy a szemle szabályainál találhatóak a közös rendelkezések, ezeket kell alkalmazni a helyszíni ellenőrzésnél is. A jelenleg hatályos Ket. kógens szabályként tartalmazza, hogy helyszíni ellenőrzés során kötelező jegyzőkönyv felvétele, ez azonban indokolatlan terhet ró a hatóságokra azokban az esetekben, ahol nem történt jogsértés. A Ket.-novella ezért új lehetőségként tartalmazza az alakilag kevésbé kötött hivatalos feljegyzést arra az esetre, ha a hatóság nem tapasztal jogsértést az ellenőrzés során. A hivatalos feljegyzést az ügyfél kérelme esetén megküldi a hatóság, mivel az ügyfélnek jogos érdeke kapcsolódik a jogsértés hiányának megállapítását igazoló irat birtoklásához. Nem változik viszont a jegyzőkönyvre vonatkozó szabályozás: ha a hatóság jogsértést tapasztal, vagy nem kíván a hatósági feljegyzés lehetőségével élni, a helyszíni ellenőrzésről, a megállapításokról, a lefoglalásról és az ügyfél nyilatkozatairól jegyzőkönyvet készít, melyet kötelezően közölnie kell az ügyféllel (a helyszínen vagy öt munkanapon belül megküldve). A Ket.-novella további újításként beiktatta a kérelemre lefolytatott hatósági ellenőrzés kapcsán a hatóság értesítési kötelezettségét az ügyfél felé: az eljárás befejezésekor a hatóság köteles megküldeni a jegyzőkönyvet vagy a hivatalos feljegyzést (tehát a közlési kötelezettség független attól, hogy történt-e jogsértés).
127
VII. fejezet Jogorvoslatok A jogorvoslás alkotmányos alapjai A jogorvoslathoz való jog olyan alapjog, amely mindenkit megillet, akinek jogát vagy jogos érdekét a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés érinti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. Tartalmát tekintve az érdemi határozatok esetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét biztosítja. A törvény egyfelől az ügyfél, illetve az eljárás egyéb résztvevőjének rendelkezésére álló jogorvoslati eszközöket, másfelől a hivatalból alkalmazható döntés-felülvizsgálati módokat foglalja magában. Ez az összetett jogorvoslási rendszer juttatja érvényre a jogbiztonságot és a törvényességet, és lehetővé teszi a téves jogszabály-értelmezésből vagy más okból eredő hibás döntések megfelelő korrigálását. A fellebbezési jog és a bírósági felülvizsgálat joga azonban nem abszolút jogok, a Ket., valamint a Pp. XX. fejezete határozza meg e jogorvoslatok alkalmazási feltételeit a közigazgatás szervezetrendszerén belül és a közigazgatási bíróság előtti eljárásban.
A közigazgatási jogorvoslás rendszere A közigazgatási aktusok felülvizsgálatára sor kerülhet kérelemre, illetőleg hivatalból. A Ket. a VII., „Jogorvoslatok” címet viselő fejezetében a jogorvoslati eljárások három csoportját szabályozta: az ügyfél kérelmére lefolytatott jogorvoslati eljárásokat, a hivatalból lefolytatott döntés-felülvizsgálati eljárásokat, illetve mind az ügyfél kérelmére, mind hivatalból lefolytatható nem érdemi jogorvoslási módokat. Már önmagában a cím is megtévesztően fogalmazott, hiszen a hivatalból lefolytatható döntés- felülvizsgálati eljárást is a jogorvoslati eljárások típusai közé sorolja, holott annak célja nem a hatósági döntéssel érintett személy jogvédelmének biztosítása, hanem az, hogy a jogszabálysértő döntéseket felülvizsgálják, és a jogszabályoknak megfelelő döntések szülessenek. A Ket.-novella a fogalmi pontatlanság kiküszöbölése érdekében módosítja a VII. fejezet címét, a „Jogorvoslatok és döntés-felülvizsgálat” kifejezést használva összefoglalóan akként rendelkezik, hogy az ebben a fejezetben szabályozott eljárásokban a Ket. rendelkezéseit a fejezetben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. Itt csak visszautalunk arra, hogy a Ket.-novella a hatóság döntéseiről szóló fejezetben rendelkezik a kijavításról, kiegészítésről. A Ket.-novella után az ügyfél kérelme alapján az ügyféli jogorvoslatok körébe az alábbi eljárások tartoznak: 1. a fellebbezési eljárás (98-108. §), 1 2. a bírósági felülvizsgálat (109-111. §), 2 3. az újrafelvételi eljárás (112. §). A Ket.-novella alapján hivatalból kerül sor a közigazgatási döntés felülvizsgálatára: 1. a döntést hozó hatóság saját hatáskörben indított eljárás keretében (114.§), 2. a felügyeleti eljárás keretében (115- 116. §),
128
3. az Alkotmánybíróság határozata alapján (117.§), 4. az ügyészi intézkedés nyomán (118-120. §). Alapvető kérdés a jogorvoslás tárgyában, hogy a közigazgatási hatóság egyes döntései (határozat, végzés) ellenében a jogorvoslati lehetőség önállóan vagy csak járulékosan gyakorolható-e. Ennek alapján a közigazgatási hatóság határozata (azaz az ügy érdemében hozott döntése) ellen a törvényben megállapított módokon és feltételekkel önálló jogorvoslatnak van helye. Ugyanakkor a közigazgatási hatóság másik döntési formája, a közigazgatási végzés esetében főszabályként a jogorvoslat járulékos jellegű, azaz jellemzően a végzés elleni jogorvoslati kérelem a határozat elleni jogorvoslati kérelembe beépítve terjeszthető elő. Végzés ellen önálló jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt törvény lehetővé teszi; erre maga a Ket. határoz meg néhány esetet (pl. az eljárást megszüntető végzés vagy az eljárási bírság kérdésében hozott végzés). A Ket.-novella fenntartja a Ket. eddigi koncepcióját arra vonatkozóan, hogy ezeket a végzéseket példálódzó felsorolás tartalmazza, a bekezdés azonban több elemmel bővült. Összegezve tehát a Ket.-novella nem változtat azon a koncepcionális megfontoláson, hogy a közigazgatási határozat esetében általánosan, míg a közigazgatási végzés esetében csak akkor teszi lehetővé az önálló jogorvoslat benyújtását, ha azt törvény (akár a Ket., akár más törvény) kifejezetten megengedi. Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a Ket. 109. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási jogorvoslatot ki kell meríteni a bírósági felülvizsgálat előtt. A Pp. 332/A. § b) pontja szerint a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja, ha a felperes anélkül indít pert a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt, hogy a közigazgatási eljárásban bármely fél a jogorvoslati jogát kimerítette volna.
Kérelemre induló jogorvoslati eljárások Fórumrendszer a kérelemre indult jogorvoslati eljárásokban Az ügyfél kérelme alapján indult jogorvoslati eljárásokban a Ket. alapján az eljárás lefolytatására adott jogorvoslati fajtától függően a megtámadott döntést hozó szerv, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, valamint a közigazgatási ügyben eljáró bíróság jogosult, illetve kötelezett. A Ket.-novella pontosítja a Ket. által használt fellebbezés elbírálására jogosult szerv kifejezést, hiszen a fellebbezés elbírálására a Ket. fogalomrendszerében csak hatóság lehet jogosult, és egyúttal elveti a felettes szerv fogalmát. A fellebbezések elbírálása tekintetében alapelv a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Nincs alkotmányos kényszer a jogorvoslat közigazgatási úton történő biztosítására (ha egyébként az egyfokú jogorvoslat, bírósági felülvizsgálat biztosított), de ha ezt megteszi a törvényalkotó, annak meg kell felelnie minimális alkotmányos követelményeknek. A fellebbezési fórumrendszer elkülönültsége az alábbi közjogi garanciákkal biztosítható [Lásd 19/2007. (III. 9.) AB határozat, 35/2008. (IV. 3.) AB határozat]: 1. az első fokú döntést hozó hatóság és a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság nem lehet ugyanazon szerv (szervnek minősül különösen a központi államigazgatási szerv központi, területi és helyi szerve, a szerv jogi személyiségétől vagy annak hiányától függetlenül), 2. a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság és annak vezetője az első fokú döntést hozó hatóság vezetőjét vagy ügyintézőjét akkor sem utasíthatja, ha erre egyébként külön jogszabály alapján hatásköre van.
129
A Ket.-novella alapján ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a hatóság döntése ellen irányuló fellebbezést a döntést hozó hatóság döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítására jogosult irányító, felügyelő vagy szakmai irányító szerv bírálja el. Önkormányzati hatósági ügynek minősülnek mindazok a hatósági jogkörök, amelyekben a helyi képviselő-testület (közgyűlés) vagy átruházott hatáskörben más önkormányzati szerv, továbbá a polgármester önálló hatáskörben hozza meg az elsőfokú közigazgatási hatósági határozatot. A képviselő-testület (közgyűlés) önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen nincs helye fellebbezésnek; az ilyen határozatok felülvizsgálata jogszabálysértésre való hivatkozással a bíróságtól kérhető. A polgármester önálló hatáskörben hozott, illetve az önkormányzat valamely szerve (pl. bizottság, részönkormányzat) által átruházott hatáskörben hozott döntéseivel szemben benyújtott fellebbezés elbírálása a képviselő-testület (közgyűlés) hatáskörébe tartozik. A helyi önkormányzatokhoz telepített államigazgatási hatósági ügyekben törvény vagy kormányrendelet alapján a jegyző, főjegyző, körjegyző, illetőleg kivételesen a polgármester, főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, valamint hatósági igazgatási társulás járhat el első fokon. Valamennyi esetben az elsőfokú hatósági határozat elleni fellebbezés elbírálására főszabályként a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve jogosult. Ettől azonban törvényben vagy kormányrendeletben el lehet térni (pl. ilyenek a települési önkormányzati jegyző által gyakorolt elsőfokú közlekedési hatósági jogkörök, amelyek vonatkozásában a fellebbezés elbírálására jogosult szerv nem a regionális államigazgatási hivatal, hanem a megyei/fővárosi közlekedési felügyelet). Köztestületi önkormányzat esetén a hatáskörében eljárva hozott elsőfokú hatósági határozat elleni fellebbezést törvényben meghatározott köztestületi szerv bírálja el. Ilyen szerv hiányában az első fokú döntést hozó köztestület döntésével szemben bírósági felülvizsgálatnak van helye. Ilyen szabályozásokat találhatunk például a Magyar Építész Kamaránál, a Magyar Ügyvédi Kamaránál, a Magyar Könyvvizsgálói Kamaránál vagy a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaránál. Ha törvény vagy kormányrendelet a nem hatósági feladat ellátására létrehozott egyéb szervezetet vagy személyt jogosít fel hatósági jogkör gyakorlására, akkor törvényben vagy kormányrendeletben meg kell határozni a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságot. Ennek hiányában a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve jogosult a fellebbezés elbírálására. A bírósági felülvizsgálat iránt benyújtott keresetek elbírálása körében pedig értelemszerűen a közigazgatási ügyekben eljáró illetékes bíróság jogosult, illetve köteles az eljárás lefolytatására. A fellebbezés A fellebbezés – mint rendes jogorvoslat – a közigazgatási eljárások alapvető s ebből fakadóan leggyakrabban alkalmazott jogorvoslati formája. Fellebbezésre csak a közigazgatási hatóság első fokon hozott döntései (határozatai, végzései) ellenében kerülhet sor. A Ket.novella a határozat mellett az eljárás befejezésének másik esetét, az eljárást megszüntető döntést is nevesíti. Különösen fontos ez a jogorvoslati jog biztosítása tekintetében, hiszen a módosítás hiányában az eljárás megszüntetése esetén önállóan nem fellebbezhető végzések ellen semmilyen jogorvoslattal nem élhettek az arra egyébként jogosultak. Határozat esetén
130
a fellebbezés mindig önálló, míg a végzések esetében a fellebbezés főszabályként járulékos jelleggel vehető igénybe. Néhány kivételtől eltekintve az első fokon hozott közigazgatási hatósági határozatok tekintetében az ügyfél fellebbezési jogosultsága általános, azaz főszabályként minden elsőfokú határozat ellenében fellebbezéssel élhet. Nem nyújtható be fellebbezés viszont az alábbi esetekben: 1. ha az ügyben azt törvény kizárja [korábban közigazgatási hatósági ügyben kormányrendeletben is ki lehetett zárni a fellebbezést, ezt a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat alkotmányellenesnek nyilvánította, annak ellenére, hogy a joggyakorlat nem volt mindig ilyen szigorú; lásd 38/B/1992. AB határozat, amelyben még úgy vélekedett a testület, igaz „csupán” háromtagú tanácsban, hogy a külföldiek ingatlanszerzéséről szóló kormányrendeletben az a szabály, amely közigazgatási úton a fellebbezést kizárta, nem alkotmányellenes, mert a sérelmes határozat bíróság előtt megtámadható], 2. ügyfelek részéről az egyezségüket jóváhagyó határozat ellen, 3. valamely adatnak, ténynek vagy jogosultságnak a hatósági nyilvántartásba hivatalbóli, mérlegelés nélküli bejegyzésével szemben (például a közúti közlekedési előéleti pontrendszerbe való bejegyzés vagy a bűnügyi nyilvántartásba való bejegyzés esetén), 4. ha az első fokú döntést miniszter, autonóm államigazgatási szerv vagy kormányhivatal vezetője hozta, 5. törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában, ha az első fokú döntést központi államigazgatási szerv vezetője hozta. A kiemelt esetekben bírósági felülvizsgálatnak van helye. A hatósági végzések körében – akár az első fokú eljárás, akár a jogorvoslati eljárás során hozott – első fokú végzések fellebbezhetőek meg. Főszabályként csak járulékos formában támadható meg az ügyfél által sérelmezett döntés, azaz csak az ügyet első fokon lezáró hatósági határozat elleni fellebbezésben lehet egyúttal a végzés ellen is fellebbezni. E főszabály alól azonban lényeges kivételek léteznek, amely körben a végzések önállóan, azaz az eljárást lezáró határozattól függetlenül megtámadhatóak. A Ket.-novella ezt a felsorolást több elemmel is bővítette. Az alábbi végzésekkel szemben lehet önállóan is fellebbezni: 1. ideiglenes biztosítási intézkedés elrendeléséről szóló végzés, 2. kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés, 3. az eljárást felfüggesztő végzés, 4. az eljárást megszüntető végzés, 5. a fellebbezési határidő elmulasztása miatt benyújtott igazolási kérelmet elutasító végzés, 6. a hatóságnak a rá irányadó ügyintézési határidő felróható túllépéséből származó és az ügyfél részére történő illeték- vagy díjvisszafizetésről rendelkező végzés ellen,
131
7. a természetes személyazonosító adatok zárt kezelésére vonatkozó kérelemnek helyt adó végzés, 8. az eljárási bírságot kiszabó végzés, 9. a fizetési kedvezménnyel kapcsolatos, az eljárási költség megállapításával és viselésével kapcsolatos, költségmentesség iránti kérelmet elutasító, a költségmentesség módosításáról vagy visszavonásáról szóló első fokú végzés ellen, 10. mindazon végzések esetében, ahol törvény megengedi, 11. az eljárás egyéb résztvevőjére (szakértő, tanú, stb.) önálló fellebbezéssel élhet az elsőfokú határozat rá vonatkozó rendelkezése, illetve a rá vonatkozó elsőfokú végzés ellen, 12. iratbetekintési jog korlátozására irányuló kérelem tárgyában hozott végzés ellen. A fellebbezési jog gyakorlása nincs meghatározott jogcímhez kötve: az ügyfélnek annyit kell mindössze állítania, hogy az adott határozatban foglaltak a jogát vagy jogos érdekét sértik. Következésképpen az ügyfél bármely okra való hivatkozással nyújthat be fellebbezési kérelmet, amely okra tekintettel a közigazgatási határozatot sérelmesnek tartja. Így például hivatkozhat a hatósági határozat célszerűtlenségére, méltánytalan voltára éppúgy, mint jogszabálysértésre vagy akár eljárási szabálytalanságokra. A fellebbezésben megjelölt ok önmagában is elégséges a másodfokú eljárás megindításához, azaz kérelmét az ügyfél nem köteles külön megindokolni. A Ket.-novella alapján a fellebbezés benyújtására rendelkezésre álló időtartam a közigazgatási hatóság döntésének közlésétől számított tíz munkanap. Ettől az általános fellebbezési határidőtől eltérő (akár rövidebb, akár hosszabb) fellebbezési határidőt csupán törvény vagy kormányrendelet jogosult megállapítani. A Ket. 104. § (2) bekezdése a határidőn túl benyújtott és a fellebbezésre nem jogosulttól származó fellebbezések érdemi vizsgálat nélküli elutasításával kapcsolatos eljárásról rendelkezett. A hatályos szabályozás szerint az eljárást a fellebbezés elbírálására jogosult szerv folytatja le. A tárgyalt esetben másodfokú hatóság által hozott első fokú végzés születik, amely ellen jogorvoslatot kell biztosítani. A jogorvoslati eljárás így szükségképpen a másodfokú hatóság első fokú döntése felett a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz – tipikusan a miniszterhez – kerül. A „harmadfokú” szerv tehermentesítését szolgálja az a módosítás, amely a döntés jogát az elsőfokú szervhez telepíti. A tartalmi változtatással összhangban a rendelkezés az első fokú döntést hozó hatóságnak a fellebbezési kérelemmel kapcsolatos teendőiről szóló szabályok közé, a 102. § (3) bekezdésébe került. A Ket.-novella értelmében nem a Ket. 30. §-ában foglalt összes, a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításául szolgáló ok tartozik az első fokú döntést hozó hatóság hatáskörébe, hanem csak az egyszerű megítélésű ügyek: 1. a fellebbezési kérelem elkésettsége, 2. ha fellebbezésre nem jogosult terjeszt elő fellebbezést, továbbá 3. az önállóan nem fellebbezhető végzés elleni fellebbezés. A fellebbezési kérelem elkésettséget illetően a Ket.-novella összhangban van a mulasztási igazolás szabályaival, amely szerint a fellebbezési határidő elmulasztása miatti igazolási
132
kérelmet az elsőfokú hatóság bírálja el. Így egységes a koncepció a tekintetben, hogy akár nyújt be igazolási kérelmet a fellebbező, akár nem, a fellebbezési határidő elmulasztása az elsőfokú döntést hozó hatóság hatáskörébe tartozik. Bár a Ket.-novella az összes kérelmet illetően lehetővé teszi a Ket. 30. §-ában, hogy a hatóság azt érdemi vizsgálat nélkül elutasítsa, ha nyilvánvalóan nem az előterjesztésre jogosulttól származik, indokolt a fellebbezési kérelem kapcsán külön utalni a jogosulatlan előterjesztésre. Az elsőfokú eljárás szabályai ugyanis az anyagi jogi jogosultságra, illetve annak hiányára utalnak, a fellebbezési kérelem benyújtására való jogosultságot viszont a Ket. – eljárásjogi szempontból – szabályozza. Az önállóan nem fellebbezhető végzés elleni fellebbezés olyan egyszerű megítélésű ügy, amely esetén szükségtelen a másodfokú döntést hozó hatóságot terhelni és az iratokat felterjeszteni a döntéshozatal érdekében. Az elutasításról szóló döntés indokolásában pedig az elsőfokú döntést hozó hatóság tájékoztatja az ügyfelet arról, hogy jogorvoslati jogát a határozat vagy az eljárást megszüntető végzés elleni jogorvoslat keretében gyakorolhatja majd. Az elkésett fellebbezésre visszatérve: tisztázatlan volt, mi a teendője a hatóságnak, ha a fellebbezési határidő elmulasztása miatt igazolási kérelmet nyújt be a fellebbezésre jogosult. A Ket. 66. § (5) bekezdése értelmében a határidő elmulasztása esetén az igazolási kérelemmel egyidejűleg pótolni kell az elmulasztott cselekményt is; kérdéses volt, hogy az igazolást és a fellebbezési kérelmet fel kell-e az általános szabályok szerint terjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy a felterjesztésnek az igazolási kérelmet elbíráló végzés jogerőssé válását követő öt munkanapon belül van helye. A Ket.-novella kezeli azt a gyakorlatban felmerült problémát, hogy ha az ügyfél csak a fellebbezési eljárásban, a fellebbezési kérelemmel együtt kérelmez költségmentességet, akkor az elsővagy másodfokú hatóság hatáskörébe tartozik-e a kérdés eldöntése. A Ket.-novella egyértelműen rögzíti, hogy – a fórumrendszer egyszerűsége érdekében – az első fokú döntést hozó hatóság dönt ebben a kérdésben. A Ket. a tévesen benyújtott fellebbezési kérelemmel kapcsolatban eddig csak azt tartalmazta, hogy elkésettség okán a fellebbezés nem utasítható el, ha az ügyfél a fellebbezési határidőben a fellebbezést az elbírálására jogosult hatóságnál, azaz a másodfokú döntést hozó hatóságnál terjeszti elő. Nem rendelkezett viszont arról, hogy mi a teendője a fellebbezéssel a másodfokú döntést hozó hatóságnak. A Ket.-novella tisztázza, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság a fellebbezést megküldi az első fokú döntést hozó hatóság részére, amely az általános szabályok szerint jár el, azaz a fellebbezést megvizsgálja és saját hatáskörben kiegészíti, kijavítja, visszavonja vagy módosítja a megtámadott döntést, megküldi a szakhatóságnak stb. Az elsőfokú hatóságnak mindezekre öt munkanap áll rendelkezésre, annak érdekében, hogy a másodfokú eljárás megindulása ne húzódjon túl sokáig, s ezáltal ne sérüljön az ügyfél érdeke. A Ket.-novella kötelezővé teszi a fellebbezés valamennyi, az elsőfokú eljárásban részt vevő szakhatóságnak való megküldését, továbbá ezzel összhangban külön biztosítja a szakhatóságoknak, hogy a fellebbezés nyomán jogszabálysértő állásfoglalásukat módosítsák. A szakhatóságok bevonását illetően azonban nem hosszabbodik meg az eljárás, hiszen a fellebbezést az ügy irataival öt munkanapon belül fel kell terjeszteni a másodfokú hatósághoz, tehát mindössze ennyi idő áll a szakhatóságok rendelkezésére. A fellebbezés benyújtásának jogi hatása A fellebbezéssel megtámadott döntésben foglalt jogok nem gyakorolhatók, és a fellebbezésnek a döntés végrehajtására halasztó hatálya van. A Ket.-novella átfogóan felülvizsgálja a Ket. szóhasználatát a döntés, határozat, végzés vonatkozásában, ennek körében tisztázza azt is, hogy a végzések elleni fellebbezésnek is halasztó hatálya van.
133
Ugyanakkor a közigazgatási döntés jogerőre emelkedésének fellebbezés miatti elmaradása nem jár minden esetben együtt a döntés egésze vagy egy része végrehajtásának halasztó hatályával. Vannak ugyanis olyan esetek, amelyekben bizonyos tényezők a fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatóságot igénylik. Ezen esetkörök az alábbiak: 1. a hatóság a határozatot a fellebbezés halasztó hatályának kizárásával végrehajthatónak nyilvánította [101. § (1) bekezdése], 2. az ügyfél javára megállapított egyszeri vagy rendszeres pénzkifizetésről, pénzbeli ellátásról rendelkező határozatot az ügyfél többletigény indokával támadta meg [101. § (2) bekezdése]. Az elsőfokú döntés akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha az alábbiakban felsorolt okok közül bármelyik fennáll: 1. életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet megelőzése, elhárítása vagy káros következményeinek enyhítése miatt szükséges (pl. egy lakóházban bekövetkezett gázrobbanás vagy függőfolyosó megroggyanása esetén szükségessé váló kiürítést elrendelő határozat), 2. nemzetbiztonsági érdekből vagy a közbiztonság fenntartása érdekében vagy fontos közrendvédelmi okból szükséges (pl. veszélyes árut szállító jármű útvonalát kijelölő határozat), 3. a végrehajtás késedelme jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna (pl. valamely környezeti elemet súlyosan szennyező tevékenységet megtiltó határozat), 4. a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik (pl. alkoholista szülők gyermekének állami gondozásba vételét elrendelő határozat), 5. azt törvény élelmiszerlánc-felügyelettel kapcsolatos, továbbá honvédelmi, nemzetbiztonsági, közegészségügyi, járványügyi, munkaügyi, munkavédelmi, fogyasztóvédelmi, kulturális örökségvédelmi, környezet- vagy természetvédelmi okból, továbbá a közérdekű közlekedési infrastruktúra kialakítása, illetve az energiaellátás folyamatos biztosítása érdekében lehetővé teszi, 6. a hatósági nyilvántartásba történő haladéktalan bejegyzést törvény írja elő. A Ket.-novella két új azonnali végrehajtást igénylő körülménnyel egészítette ki a Ket. szabályait. Az egyik az élelmiszerlánc-felügyelettel kapcsolatos döntésekhez kapcsolódik, ugyanis az egészséget veszélyeztető élelmiszerek előállítása, forgalomba hozatalának és forgalmazásának megtiltása esetén a jogorvoslati jog gyakorlása nem késleltetheti a hatósági döntés végrehajtását. A másik pedig a hatósági nyilvántartásba való haladéktalan bejegyzéshez köthető, annak érdekében, hogy a hatóság ne csak a határozat jogerőre emelkedésének napján jegyezhessen be például forgalmazási korlátozást a járműnyilvántartásba, hanem a mögöttes eljárásban hozott határozta végrehajthatóvá válása napján is. A Ket.-novella az önállóan fellebbezhető végzésekkel kapcsolatban úgy rendelkezik, hogy az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló, a természetes személyazonosító adatok és a lakcím zárt kezeléséről rendelkező, valamint az iratbetekintési jog korlátozása iránti kérelemnek helyt adó végzés elleni fellebbezésnek nincs halasztó hatálya. Az eljárási költség megállapításával és viselésével kapcsolatos döntés elleni fellebbezés esetén pedig a
134
döntés meg nem támadott részei tekintetében beáll a részjogerő, vagyis ezek a rendelkezések végrehajthatóvá válnak. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatóság elrendelése esetén az elrendelésnek kellő indokolását kell adnia a hatóságnak. Az állandó bírói joggyakorlat szerint önmagában nem tekinthető kellő indokolásnak a jogszabályi feltételre – közérdekre – történő hivatkozás akkor, ha a döntés nem tartalmazza, hogy az adott közigazgatási ügyben elrendelt azonnali végrehajthatóvá nyilvánítás mennyiben és miként szolgálja a közérdeket [lásd Legfelsőbb Bíróság Kpkf.VI.37.948/2000. szám] A döntés módosítása vagy visszavonása fellebbezés alapján A Ket. megkülönbözteti a közigazgatási hatósági döntések fellebbezési kérelem következtében történő módosítását, illetve visszavonását. Ezekben az esetekben az első fokú döntést hozó hatóság a fellebbezést – a törvényi főszabálytól eltérően – nem terjeszti fel a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez, így a fellebbezést nem a fellebbezési eljárásra irányadó szabályok szerint intézik el, hanem helyette az első fokon eljárt hatóság saját hatáskörében eljárva hozza meg új döntését. A saját hatáskörben történő döntés módosítására vagy visszavonására akkor kerülhet sor, ha a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, vagy a fellebbezésben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. Visszautalunk arra, hogy a fellebbezés alapján a szakhatóságnak is lehetősége van arra, hogy a szakhatósági állásfoglalását módosítsa, ha az jogszabályt sért, vagy ha a szakhatóság a kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél. Ezekben az esetekben a hatóság a módosított szakhatósági állásfoglalásnak megfelelően módosítja a döntését. A módosító vagy visszavonó hatósági döntést a fellebbezőn kívül valamennyi olyan személlyel is közölni kell, akikkel/ amelyekkel az eredeti közigazgatási döntést közölték. A Ket.-novella alapján a visszavonó, illetve módosító döntés ellen ugyanolyan jogorvoslatnak van helye, mint amilyen a visszavont, illetve a módosított döntés ellen volt. A fellebbezési eljárás Ha az elsőfokú közigazgatási hatóság a benyújtott fellebbezés alapján nem élt a döntés visszavonásának vagy módosításának jogával, akkor a fellebbezésről a fellebbezési eljárás keretében a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság dönt. A Ket. a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság esetében a másodfokon eljáró szerv kifejezést használta. A másodfokon eljáró szerv helyett a másodfokú döntést hozó hatóság kifejezés használatát az a koncepcionálisnak tekinthető módosítása indokolja, amely szerint a Ket.-novella dogmatikai okokból, illetve az egységes fogalomhasználat érdekében az első- és másodfokon eljáró hatóság helyett az adott rendelkezés tartalmától függően az első- és másodfokú hatóság vagy az első- és másodfokú döntést hozó hatóság fordulatokat használja. Elsőfokú hatóság alatt a hatáskörrel rendelkező legalsóbb fokú szervet kell érteni, ehhez képest az első fokú döntést hozó hatóság kategóriájának alkalmazása akkor indokolt, ha az adott rendelkezést a másodfokú hatóság első fokú döntéseire és adott esetben az az elleni fellebbezésben is alkalmazni kell. A közigazgatási eljárásokban általában nem érvényesül a kérelemhez kötöttség; azaz a fellebbezés elbírálására jogosult szerv az ügyfél által sérelmezett közigazgatási döntést, valamint az első fokon lefolytatott eljárást egészében vizsgálja meg. Ennek során nincs kötve a fellebbezésben foglaltakhoz (teljes felülbírálat elve).
135
A Ket. nem tartalmazott rendelkezést arra vonatkozóan, hogy az elsőfokú határozatot a szakhatósági állásfoglalásra vonatkozó részében mely szerv, milyen eljárásban bírálja el. A gyakorlatban a jogalkalmazó szervek az elsőfokú eljárás szabályai szerint új szakhatósági állásfoglalást szereztek be a szakhatóság felettes szervétől. A Ket.-novella a helyzet rendezése érdekében kimondja, hogy a másodfokú döntést hozó hatóság beszerzi a másodfokú szakhatósági állásfoglalást. A másodfokú szakhatóságot a szakhatósági hatáskörről rendelkező törvény vagy kormányrendelet állapítja meg. Jogszabályi kijelölés hiányában a másodfokú hatóság hatáskörébe tartozik a szakhatósági állásfoglalással szembeni fellebbezés elbírálása. A fellebbezés elbírálására jogosult hatóság a fellebbezési eljárás lefolytatásának eredményeként többféle döntést hozhat, döntési lehetőségei az alábbiak: 1. az elsőfokú döntést helybenhagyja, ha az első fokú döntést hozó hatóság döntését jogszerűnek, megalapozottnak tartja; 2. az elsőfokú döntést megváltoztatja, ekkor a másodfokú hatóság reformatórius jogkörében eljárva az ügyféli fellebbezésben foglaltakat (vagy azok egy részét) akceptálva hozza meg döntését, illetőleg a fellebbezési kérelem tartalmától függetlenül változtatja meg az elsőfokú hatósági döntést; 3. az elsőfokú döntést megsemmisíti, ez esetben a másodfokú hatóság kasszációs jogkörében eljárva lényegében az eredeti (az első fokú eljárás előtti) állapotot állítja vissza; 4. az elsőfokú döntést megsemmisíti és ezzel egyidejűleg az első fokon eljárt szervet új eljárás (az ún. megismételt eljárás) lefolytatására kötelezi, vagy a kiegészítő bizonyítási eljárást maga végzi el, ha a másodfokú döntés meghozatalához nincs elég adat, vagy az első fokú döntés meghozatalát követően új tény merül fel, vagy egyébként a tényállás további tisztázása szükséges. Ha a másodfokú döntést hozó hatóság megállapítja, hogy az eljárásba további ügyfél bevonása szükséges, az első fokú döntést végzésben megsemmisíti, és az ügyben az első fokú döntést hozó hatóságot új eljárásra utasítja. A megismételt eljárásban az első fokú döntést hozó hatóság a másodfokú határozatban (ideértve nemcsak a rendelkező részt, hanem a határozat indokolását is) foglaltakhoz kötve van. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy ha másodfokú döntést hozó hatóság az első fokú döntést megsemmisíti és új eljárás lefolytatásáról rendelkezik, akkor nem az ügy érdemében határoz, ennek megfelelően a döntését végzés formájában hozza. A Ket. a megismételt eljárás lefolytatásáról rendelkező végzés ellen nem biztosít önálló fellebbezési lehetőséget és bírósági felülvizsgálat sem vehető igénybe azért, hogy ne folyhasson párhuzamosan az új eljárásra utasító végzés elleni jogorvoslati és az „új” eljárás. A gyakorlatban ugyanis előfordult, hogy az elsőfokú hatóság már megkezdte az új eljárást, mialatt az ügyfél számára még nyitva állt a keresetindítási határidő, illetve megindult közben a bírósági eljárás is. További problémát okozott, hogy a bíróságnak a másodfokú döntés jogszerűségéről kellett döntenie, amely a megsemmisítés okaira tekintettel (nem orvosolható eljárási hiba, a tényállás tisztázatlansága) valószínűtlen volt, így a bírósági vizsgálat nem rendezte az érdemi kérdést. Ezzel a módosítással összhangban a Ket.-novella hatályon kívül helyezi azt a szabályt, hogy a határozat ellen irányuló fellebbezést határozattal, a végzés ellen irányuló végzéssel kell elbírálni. Nem volt ugyanis világos, hogy mi a teendő a megsemmisítő és új eljárásra utasító
136
döntéssel szemben. A másodfokú eljárásban is tehát a Ket. 71. § (1) bekezdésében foglalt főszabálynak kell érvényesülnie, azaz a hatóság az ügy érdemében határozattal, minden egyéb kérdésben végzéssel dönt. Ebből a szabályból is az következik, hogy mivel az új eljárásra utasítás esetén a hatóság nem dönt az ügy érdemében, döntése határozat formáját nem öltheti. Bírósági felülvizsgálat A bírósági felülvizsgálat kezdeményezésére irányuló keresetlevelet az ügyfél a közigazgatási döntés közlésétől számított harminc napon belül nyújthatja be. Mint látható, a Ket.-novella valóban csak a szűk értelemben vett közigazgatási hatósági eljárási határidők esetében alkalmazza a munkanapokban történő határidő-számítást: a bírósági felülvizsgálat már nem tartozik e körbe. A Ket. lehetővé teszi, hogy önállóan fellebbezhető végzések esetében az ügyfél, illetve a kifejezetten rá vonatkozó végzés esetében az eljárás egyéb résztvevője bírósági felülvizsgálatot kezdeményezzen. A Ket.-novella 109. § (2) bekezdése rögzíti az ehhez kapcsolódó eljárási szabályokat, amelyek megegyeznek a határozat esetében követendő eljárást rendező szabályokkal. A végzések nemperes eljárásban való elbírálásával kapcsolatban a Ket.-novella egy terminológiai pontosítást tesz, hiszen ebben az esetben a felülvizsgálatot kezdeményező nem keresetlevelet, hanem kérelmet nyújt be. A Ket. meghatározza, hogy mely esetekben nincs helye a közigazgatási határozat végrehajtása felfüggesztésének. Ezt a Ket.-novella kiegészíti a honvédelmi kötelezettségek részét képező gazdasági és anyagi szolgáltatással kapcsolatos kötelezettséget megállapító döntéssel. Az újrafelvételi eljárás Az újrafelvételi eljárást a Ket.-novella koncepcionálisan nem érinti. A Ket.-novella a Ket. logikáját és szerkezetét követve arról rendelkezik, hogy mely okok fennállása esetén van helye az újrafelvételi kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának, azaz nem önmagában a kérelem benyújtását zárja ki. Eszerint az újrafelvételi kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasításának van helye, ha 1. azt az ügyfél a jogerős határozat meghozatala után bekövetkezett tényre, illetve jogi szabályozásban bekövetkezett változásra alapítja, 2. abban a jogi szabályozásban bekövetkezett változásra hivatkoznak, 3. az ügyben már bírósági felülvizsgálat van folyamatban, vagy a bíróság az ügyben már határozatot hozott, 4. a jogerőre emelkedésétől számítva hat hónap eltelt, vagy 5. valamely ügyfajtában az újrafelvételt jogszabály kizárja. A Ket.-novella alapján egyértelművé válik, hogy a másodfokon jogerőssé vált határozatot is felülvizsgálhatja az elsőfokú hatóság az újrafelvételi eljárás keretében. A Ket.-novella az újrafelvételi kérelemnek helyt adó döntés joghatása tekintetében akként rendelkezik, hogy az ügyfelet olyan eljárásjogi helyzetbe kell hozni, mint amilyenben akkor
137
lenne, ha már a korábbi határozat meghozatalakor ismerte volna az újrafelvételi eljárás alapjául szolgáló tényt, adatot vagy bizonyítékot. Az újrafelvételi kérelem alapján hozott döntésnek nem akadálya a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelme. Ezzel szemben a Ket. az újrafelvételi kérelem kedvező elbírálása nyomán hozott döntés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra kiterjedő hatását korlátozta, mivel kimondta, hogy az az újrafelvételi eljárásban hozott döntés a jogerős határozat alapján jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra csak akkor hat ki, ha az újonnan ismertté vált tények vagy bizonyítékok ismeretében a jogerős határozat jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra tekintet nélküli megsemmisítésének lenne helye. Az újrafelvételi kérelem két rokon jogintézményét, az igazolási kérelmet és a kézbesítési vélelem megdöntése iránti kérelmet megvizsgálva azt tapasztalhatjuk, hogy az ügyfél – bár önhibáján kívül – mulasztást követ el, egyiknél sem érvényesül ilyen korlátozás. Az újrafelvételi eljárás ettől eltérő szabályozása annál kevésbé indokolt, mivel ebben az esetben még vétlen mulasztásról sem beszélhetünk. Ennek megfelelően a Ket.-novella módosítja az újrafelvételi kérelem nyomán hozott döntés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra vonatkozó joghatását. Méltányossági eljárás A Ket.-novella a méltányossági eljárás szabályait hatályon kívül helyezte, ugyanis a méltányossági eljárással kapcsolatban alkotmányos aggályok merültek fel: azzal, hogy a Ket. mint általános eljárási törvény szabályozta, maga a jogintézmény, a méltányosság alkalmazhatósága, alkalmazása vált megkérdőjelezhetővé, mivel a Ket. nem határozott, nem határozhatott meg méltányossági okokat. Ennek következtében a jogbiztonságot sértő módon lényegében diszkrecionális jogot biztosított a hatóságok számára a nem jogszabálysértő határozatok visszavonására, módosítására. A deregulációval párhuzamosan viszont bővültek a végrehajtási eljárás során igénybe vehető kedvezmények, amelyek biztosítják az eljárást lezáró döntés jogerőssé válását követően a hatóság számára azt, hogy a kötelezett körülményeiben beállt változásokat figyelembe vegye. A méltányossági eljárás jogintézményének elvetése nem érinti, sőt szükségessé teszi, hogy az ágazati jogszabályok az anyagi jogi szabályok között szabályozzák, hogy milyen esetben, körülmények között alkalmazhat a hatóság méltányosságot. Ezzel párhuzamosan a Ket.-novella kiterjeszti azon lehetőségek körét, amelyekben a hatóság az ügyfél javára méltányosságot gyakorolhat, kedvezményt biztosíthat. A Ket. így meglehetősen nagy mozgásteret biztosít a külön jogszabályoknak úgy, hogy mégsem válik parttalanná a mérséklés vagy elengedés lehetősége. Az eltérés biztosítása kifejezi azt a szándékot, szempontot is, hogy a méltányosság gyakorlása az általános eljárási kódex szintjén nem kezelhető, a méltányosság feltételeinek meghatározása az ágazati jogszabályok feladata.
Hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások A Ket. átfogó módosítása kapcsán a hivatalból történő döntés-felülvizsgálati eljárások tekintetében is változtatások történtek. A Ket. vonatkozó alfejezetének címe („Hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások”) is módosult: 2009. október 1-től az alfejezet a „Hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások” címet viseli hangsúlyozva ezzel, hogy a döntésfelülvizsgálati eljárások lefolytatása nem csak a hatóság fakultatív lehetősége, hanem – a jogintézmény lényegéből adódóan – általában kötelezettségként merül fel. Az alfejezet nemcsak címében, hanem szerkezetében is módosul. Változik a döntés kijavításával, kicserélésével, illetve kiegészítésével kapcsolatos szabályozási koncepció és ennek megfelelően az erre vonatkozó szabályok elhelyezése is. Mivel a kijavítás és a
138
kiegészítés nem tekinthető jogorvoslatnak, a Ket. – hasonlóan az Áe. szerkezetéhez – nem a jogorvoslati és döntés-felülvizsgálati eszközök között, hanem a 81/A-81/B. §-ban, vagyis a döntéshozatalra vonatkozó szabályok között rendelkezik a döntés kijavításáról és kiegészítéséről. Ennek megfelelően a döntés kijavításáról, kicseréléséről, illetve kiegészítéséről rendelkező 122-123. §-t a Ket.-novella hatályon kívül helyezi. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy az alfejezet címe annyiból továbbra is megtévesztő, hogy vannak olyan, ebben az alfejezetben szabályozott esetek, amelyekben nem feltétlenül döntés-felülvizsgálatáról van szó. A felügyeleti eljárást szabályozó 115. § (1) bekezdés a) pontja például olyan esetekre is vonatkozik, amikor döntés még nem is feltétlenül született (vagy esetleg született, csak nem tartalmaz bizonyos, jogszabályban előírt elemeket). Ezt támasztja alá a 115. § (1) bekezdésének felvezető szövege, amely nemcsak az ügyben eljáró hatóság döntése, hanem eljárása vizsgálatának lehetőségét is megnyitja a felügyeleti szerv számára. Hasonlóan ítélhetők meg a semmisségnek a 121. §-ban szabályozott esetei: ezek sem hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárásokat határoznak meg, hanem csak járulékos szabályai azoknak, amennyiben a semmisség (a megsemmisíthetőség) eseteit – a 121. § felvezető szövege alapján – az alfejezetben szabályozott döntés-felülvizsgálati eljárások során kell vizsgálni, illetve megállapítani. Mindezeken túl, a Ket.-novella hivatalból történő döntés-felülvizsgálatra vonatkozó szabályai kapcsán fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a módosítás keretében nemcsak a „Hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások” alfejezetben található szabályok módosulnak, hanem egyes, a Ket. más fejezeteiben szabályozott, a döntésfelülvizsgálathoz, illetve a felügyeleti eljáráshoz kapcsolódó szabályok is, amelyeket az alábbiakban ismertetünk. A döntés módosítása és visszavonása A Ket. 114. § (1) bekezdésének 2009. október 1-ig hatályos szövege szerint ha a hatóság megállapítja, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult szerv vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését módosíthatja vagy visszavonhatja. A Ket. 114. § (1) bekezdésének 2009. október 1-től hatályos szövege alapján ha a hatóság megállapítja, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését módosítja vagy visszavonja. A módosítás egyik célja annak biztosítása volt, hogy a hatóságok megjelölésére a Ket. egységes fogalmakat alkalmazzon, vagyis jelen esetben a 12. § (3) bekezdésében bevezetett rövidítést követve egységesen a „hatóság” szót használja. A korábbiaktól eltérően továbbá a rendelkezés nemcsak a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság által el nem bírált jogszabálysértő döntés módosításáról, illetve visszavonásáról szól, hanem a felügyeleti szerv által el nem bírált jogszabálysértő döntések módosítása, illetve visszavonása előtt is utat nyit. A megkülönböztetés egyrészt a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, valamint a felügyeleti szerv közötti lehetséges eltérésre vezethető vissza. A Ket. 116. §-ának 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, felügyeleti szervként az a hatóság jár el, amely a fellebbezés elbírálására jogosult vagy jogosult volna. E rendelkezésből következik, hogy törvény vagy kormányrendelet rendelkezése alapján a felügyeleti szerv és a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság más-más hatóság is lehet. Ehhez kapcsolódik, hogy a „fellebbezés elbírálására jogosult szerv” által el nem bírált döntések kapcsán nem volt világos, hogy ez a szövegrész csak arra vonatkozott-e, hogy ha a „fellebbezés elbírálására jogosult
139
szerv” fellebbezés folytán nem bírálta el a döntést, vagy pedig arra is, hogy ha a fellebbezés elbírálására jogosult szerv (amely egyébként tipikusan a felügyeleti szerv) felügyeleti eljárásban nem bírálta el a döntést. A módosítás szükségessége harmadrészt abból ered, hogy a hatóságnak a törvényesség betartásának és betartatásának alapelvi rendelkezéséből fakadó kötelezettsége – természetesen a törvényi korlátozás figyelembevétele mellett – a törvénysértő döntés módosítása vagy visszavonása. Ha tehát a hatóság a jogszabálysértést megállapította, és nem áll fenn kizáró ok, köteles a jogszabálysértő helyzetet rendezni. A Ket. 114. § (2) bekezdésének 2009. október 1-ig hatályos szövege így rendelkezik: „Az (1) bekezdés szerinti eljárás lefolytatására – az Alkotmánybíróság határozata vagy ügyészi óvás alapján indított eljárás kivételével – a hatóság csak egy ízben, és ha törvény eltérően nem rendelkezik, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.” A Ket. 114. § (2) bekezdésének 2009. október 1-től hatályos szövege ekként szól: „Az (1) bekezdés szerinti eljárás lefolytatására – az Alkotmánybíróság határozata vagy ügyészi óvás alapján indított eljárás kivételével – a hatóság csak egy ízben, és ha törvény eltérően nem rendelkezik, a döntés közlésétől számított egy éven belül jogosult. Ha a döntés bírósági felülvizsgálata van folyamatban, a hatóság az érdemi ellenkérelem előterjesztéséig vonhatja vissza a döntését.” Ennek a módosításnak is célja egyrészt az egységes és következetes fogalomhasználat biztosítása, jelen esetben a közigazgatási hatóság által hozott aktusok megnevezése tekintetében. A Ket. 114. § (2) bekezdése ennek keretében hangsúlyozza, hogy nem csak a határozatok, hanem – az (1) bekezdés szövegével összhangban – a döntések esetén általánosan értelmezhető a módosítás, illetve a visszavonás lehetősége. [Ez egyébként irányadó a 114. § (4) bekezdésének módosítására is.] A másik különbség a korábbi szabályozáshoz képest abból a megfontolásból ered, hogy ellentmondásos helyzet alakulhat ki a döntés bírósági felülvizsgálata és a Ket. 114. § (2) bekezdésében szabályozott egyéves határidő kapcsán. Mivel a közigazgatási hatóság az ellenkérelem előadásával bocsátkozik érdemben perbe, hiszen az ellenkérelem a Pp. 139. §-a alapján vagy a per megszüntetésére irányul, vagy érdemi védekezést, illetve ellenkövetelést tartalmaz a felperes kereseti kérelmével szemben, ezt az időpontot követően a döntés visszavonását lehetővé tenni a közigazgatási hatóság számára nem indokolt. Nem méltányos az ügyféllel szemben, ha a hatóság a várható bírói döntésre tekintettel szabadon dönti el, hogy inkább saját hatáskörben intézkedik, mint a bírói döntés nyomán. Ha perbe bocsátkozott, az a vélelem él, hogy a hatósági aktus jogszerűségében határozott, ezért nem cselekedett saját hatáskörében. A döntés bírósági felülvizsgálata esetén mindazonáltal a döntés hatóság általi módosítására nézve továbbra is az egyéves határidő az irányadó. Szűk értelemben véve nem minősíthető ugyan hivatalbóli döntés-felülvizsgálatnak, azonban a hivatalbóli döntés-felülvizsgálattal rokon intézmény (illetve besorolható a tágabb értelemben vett hivatalbóli aktus-felülvizsgálatok kategóriájába) a szakhatóság állásfoglalásának a szakhatóság által történő felülvizsgálata, amelyet szintén a 2009. október 1-től hatályos módosítás teremt meg. A Ket. 44. § (7) bekezdése értelmében: „Ha a szakhatóság megállapítja, hogy állásfoglalása jogszabályt sért, állásfoglalását a hatóság határozatának vagy eljárást megszüntető végzésének jogerőre emelkedéséig egy alkalommal módosíthatja.” Annak érdekében, hogy ez a szakhatóság „önellenőrzése” lehetőleg ne vezessen visszaélésekhez és az eljárás elhúzásához, a szakhatósági állásfoglalás módosítására csak egy alkalommal, jogszabálysértés orvoslása céljából kerülhet sor, a szakhatóságnak pedig viselnie kell az ezzel a módosítással okozott költségeket Itt is utalunk a Ket. 157. § (6) bekezdésére amely szerint a szakhatóság viseli a szakhatósági állásfoglalás módosításával okozott
140
többletköltségeket, kivéve, ha a szakhatósági állásfoglalás módosítását jogszabályváltozás tette szükségessé. A tágabb értelemben vett döntés-felülvizsgálatok kategóriájába tartozik a döntés visszavonásának az az esete is, amelyet a Ket. 31. § új (3) bekezdése teremt meg: „Ha az ügyfél az eljárást megindító kérelmét a határozat jogerőre emelkedését megelőzően az (1) bekezdés c) pontja szerint visszavonja, a hatóság a határozatát visszavonja.” [A Ket. 31. § (1) bekezdés c) pontja arról rendelkezik, hogy a hatóság az eljárást megszünteti, ha az eljárás kérelemre indult, és az ügyfél kérelmét visszavonta, kivéve ha az eljárás hivatalból is megindítható, és a hatóság az eljárást hivatalból folytatja, vagy ha az eljárásban több kérelmező vesz részt, és nem mindegyikük vonta vissza kérelmét.] Ezt az új rendelkezést az indokolta, hogy amennyiben az eljárás megindítására irányuló kérelem visszavonása esetén a hatóság megszüntető végzést hozott, a már meghozott – még nem jogerős, de nem is jogszabálysértő – határozatát visszavonni nem tudta, és a felügyeleti szerv sem semmisíthette azt meg, mivel az nem volt jogszabálysértő. A Ket.-novella a probléma rendezése érdekében egyértelművé teszi, hogy a hatóság a döntését ilyen esetben hivatalból visszavonja. Felügyeleti eljárás és felügyeleti szerv A felügyeleti eljárás intézményéhez kapcsolódóan már a Ket. I. Fejezetében az eljárási alapelvekről szóló alcím alatt is történik módosítás. A Ket. 3. § (2) bekezdés c) pontjának 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében: „A közigazgatási hatóság e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság határozatát.” A Ket. 3. § (2) bekezdés c) pontjának 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében pedig: „A közigazgatási hatóság e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság végzését és határozatát (a továbbiakban együtt: döntését).” Ez az alapelvi rendelkezés – egyébként a Ket. 115. § (1) bekezdés szövegével is összhangban – egyértelművé teszi, hogy a felügyeleti szerv a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság végzését is felülvizsgálhatja. A Ket. 115. § (2) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében: „Ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv azt megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és szükség esetén az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasíthatja.” A Ket. 115. § (2) bekezdésének 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében pedig: „Ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv azt megváltoztatja vagy megsemmisíti. Szükség esetén a felügyeleti szerv a jogszabálysértő döntést végzésben megsemmisíti, és új eljárásra utasítja az ügyben eljárt hatóságot.” A módosítás indoka egyrészről itt is az, mint a határozat hivatalból történő módosítása, illetve visszavonása esetén: ha a felügyeleti szerv a döntésről azt állapítja meg, hogy az jogszabálysértő, akkor nemcsak lehetősége, hanem kifejezetten kötelessége is – a felülvizsgált döntés fajtájától függően határozatában vagy végzésében – megsemmisíteni vagy megváltoztatni azt, szükség esetén pedig új eljárásra utasítani az elsőfokú döntést hozó hatóságot. Emellett szükséges volt rögzíteni azt is, amennyiben a hatóság úgy dönt, hogy új eljárásra kell utasítani az elsőfokú döntést hozó hatóságot, akkor az erre irányuló, valamint ezzel párhuzamosan az elsőfokú döntés megsemmisítésére vonatkozó döntése nem határozatban, hanem végzésben történik. A Ket. 115. § (5) és (6) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében a jogszabálysértő döntés megsemmisítése esetén a megsemmisített döntést hozó hatóságnak határozatban kell intézkedni a döntéssel, illetve az annak alapján történt teljesítéssel (végrehajtással) kialakult helyzet rendezéséről és a szükségtelenül okozott költség
141
megtérítéséről. A határozattal szemben jogorvoslatnak van helye. A megsemmisítő döntés jogorvoslattal történő megtámadása esetén az eljárást fel kell függeszteni. A Ket. 115. § (5) és (6) bekezdésének 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében pedig: „(5) A jogszabálysértő döntés megsemmisítése vagy megváltoztatása esetén a megsemmisített, megváltoztatott döntést hozó hatóságnak határozatban kell intézkedni a döntéssel, illetve az annak alapján történt teljesítéssel vagy végrehajtással kialakult helyzet rendezéséről és a szükségtelenül okozott költség megtérítéséről. (6) A jogszabálysértő döntést megsemmisítő vagy megváltoztató határozat jogorvoslattal történő megtámadása esetén az (5) bekezdés szerinti eljárást fel kell függeszteni.” A módosítás egyik célja – a Ket. 115. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően – annak kiemelése volt, hogy a felügyeleti szerv a felügyeleti intézkedés keretében nemcsak megsemmisítheti, hanem meg is változtathatja a döntést, a jogszabálysértő döntés nyomán kialakult helyzetről (teljesítés, végrehajtás) pedig a megváltoztatott döntés esetén is rendelkezni kell a restitutív határozatban. A módosítás másik indoka, hogy mivel a restitutív határozat is elsőfokú határozatnak minősül, a jogorvoslatot külön lehetővé tenni nem kell, hiszen ezt eleve biztosítja a Ket. 98. § (1) bekezdés első mondata, melynek értelmében az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A Ket. 116. § (1) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében: Ha jogszabály másként nem rendelkezik, felügyeleti szervként a 107. és 108. §-ban meghatározott, fellebbezés elbírálására jogosult szervek járnak el.” A Ket. 116. § (1) bekezdésének 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében pedig: „Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, felügyeleti szervként az a hatóság jár el, amely a fellebbezés elbírálására jogosult vagy jogosult volna.” A 116. § (1) bekezdése a továbbiakban nem minden jogszabály, hanem csak törvény és kormányrendelet számára teszi lehetővé, hogy a fellebbezés elbírálására egyébként jogosult hatósághoz képest eltérően jelölje ki azt a szervet, amely felügyeleti szervként eljárhat. Az új normaszöveg utolsó fordulata révén egyértelművé válik, hogy ha az adott hatóság döntése elleni fellebbezés kizárt, a Ket. szabályai alapján akkor is megállapítható a fellebbezés elbírálására egyébként jogosult hatóság, ezen keresztül pedig a felügyeleti szerv. A fellebbezés elbírálására jogosult hatóságra vonatkozó rendelkezések módosításával továbbá szükségtelenné válnak a kormányhivatal és a központi hivatal felügyeleti szervére vonatkozó rendelkezések. A közigazgatási hivatalok/regionális államigazgatási hivatalok felügyeleti szervére vonatkozó szabályozás a Ket.-ben meglehetősen pontatlan volt, ugyanakkor nem is célszerű, hogy ezt a kérdést külön a Ket. rendezze: az általános rendelkezések mellett elegendő, ha a közigazgatási hivatalok/regionális államigazgatási hivatalok statútumrendelete tartalmazza az eltérésekre vonatkozó szabályokat. Erre tekintettel a 116. § 2009. október 1jéig hatályos (2)-(3) bekezdésének szövege a hatályát veszti. Indokolt utalni arra, hogy a felügyeleti eljáráshoz kapcsolódóan nemcsak a „Hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások” című alfejezeten belül, hanem a Ket. más rendelkezései kapcsán is történtek módosítások. A Ket. 20. § (1) és (2) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében: „(1) A hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv – kérelemre vagy hivatalból – soron kívül, de legkésőbb a tudomásszerzéstől számított öt napon belül kivizsgálja a mulasztás okát. (2) A hatóság mulasztása esetén a felügyeleti szerv újabb – az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított – határidő kitűzésével a
142
mulasztó hatóságot három napon belül az eljárás lefolytatására utasítja.” A Ket. 20. § (2) bekezdésének 2009. október 1-jétől hatályos szövege értelmében pedig: „Ha a hatóság eljárási kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv az erre irányuló kérelem megérkezésétől vagy a hivatalos tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül kivizsgálja a mulasztás okát és – az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított – határidő tűzésével a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására utasítja. Nincs helye az eljárás lefolytatására történő utasításnak, ha a 71. § (2) bekezdés alkalmazásának van helye.” A módosítás folytán egyrészt eltűnik a soronkívüliségre való utalás, vagyis ezentúl a felügyeleti szervnek nem soron kívül, a tudomásszerzéstől számított öt napon belül, hanem öt munkanapon belül kell kivizsgálnia a mulasztás okát. Ez a szabály egyébként kifejezett szabályozás nélkül is következne a Ket. 33. § (1) bekezdés harmadik mondatából, mely szerint ha a Ket. valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse. Eltűnik továbbá a Ket. 20. § (2) bekezdéséből az a határidő-megállapítás, mely szerint a hatóság mulasztása esetén – a mulasztás kivizsgálására megadott határidőn túl – a felügyeleti szerv a mulasztó hatóságot három napon belül utasítja az eljárás lefolytatására. Erre a határidő-meghatározásra nincs szükség, hiszen a fent meghatározott öt munkanapos határidő nem csak arra irányadó, hogy a felügyeleti szerv ez alatt kivizsgálja a mulasztás okát, hanem értelemszerűen arra is, hogy egyben a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására utasítsa. A Ket. 20. §-ának új (2) bekezdése újdonságként – a felügyeleti szerv eljárása és a hallgatás-beleegyezés szabályának összefüggésére figyelemmel – azt is kiemeli, hogy nincs helye az eljárás lefolytatására történő utasításnak, ha a 71. § (2) bekezdés alkalmazásának van helye, mely szerint ha az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul, és ellenérdekű ügyfél az első fokú eljárásban nem vett részt, másik hatóság vagy szakhatóság eljárásra való kijelölése helyett jogszabály rendelkezhet úgy, hogy az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása, ha a hatóság az előírt határidőben nem hoz döntést, másrészről pedig ha a szakhatóság az előírt határidőn belül nem ad ki állásfoglalást, a hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. Ez a kivétel az ügyfélnek kedvező módosítás, mivel nem indokolt, hogy a felügyeleti szerv ilyen esetben is – akár az ügyfél hátrányára – éljen utasítási jogával. Változások történtek az önkormányzati hatósági döntések felülvizsgálatával kapcsolatban is. A Ket. 20. § (5) bekezdése 2009. október 1-jétől akként módosul, hogy egyrészt megváltozik a szerv megjelölése, vagyis a „közigazgatási hivatal” megnevezés helyett a normaszöveg a „Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve” megnevezést használja, másrészt ezentúl a mulasztó önkormányzati tisztségviselőnek, illetve testületnek a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve felhívását követően nem legkésőbb harminc nap, hanem legkésőbb huszonkét munkanap alatt kell lefolytatnia az eljárást. Az új normaszöveg figyelemmel van arra is, hogy az eljárás nem szükségképpen határozattal zárul, mivel a hatóság például eljárást megszüntető végzést is hozhat, ezért a 2009. október 1-jéig hatályos normaszövegből kikerül az arra való utalás, miszerint az ott megjelölt határidőn belül az önkormányzati hatóságnak határoznia kell: ehelyett az új normaszöveg arról rendelkezik, hogy az említett határidőn belül az önkormányzati hatóságnak le kell folytatnia az eljárást. Módosul a Ket. 20. § (8) bekezdése is. A 2009. október 1-jéig hatályos szöveg értelmében: „A felügyeleti szerv a (2) bekezdés szerinti intézkedésről, valamint az eljáró hatóság (3) bekezdés szerint történő kijelöléséről az ügyfelet három napon belül értesíti, továbbá ellenőrzi, hogy a
143
hatóság a mulasztást követően, illetve a kijelölt hatóság határidőn belül eleget tesz-e eljárási kötelezettségének.” A Ket. 20. § (8) bekezdésének 2009. október 1-től hatályos szövege értelmében pedig: „A felügyeleti szerv a (2) bekezdés szerinti intézkedésről, valamint az eljáró hatóság (3) bekezdés szerint történő kijelöléséről az ügyfelet értesíti, továbbá ellenőrzi, hogy a hatóság a mulasztást követően, illetve a kijelölt hatóság határidőn belül eleget tesz-e eljárási kötelezettségének. A közigazgatási hivatal értesíti az ügyfelet az (5) bekezdés szerinti felhívásáról, egyidejűleg felhívja az ügyfél figyelmét arra, hogy a felhívás eredménytelensége esetén a (6) bekezdés szerint a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat.” A módosítás tehát a közigazgatási hivatal esetén is előírja az ügyfél értesítési kötelezettségét, másrészt nem szól a továbbiakban arról, hogy a felügyeleti szervnek három napon belül kell értesítenie az ügyfelet, tehát itt is belép a Ket. 33. § (1) bekezdés harmadik mondata mint kisegítő szabály. A Ket. 20. § (5) bekezdése korábban úgy rendelkezett, hogy az önkormányzati hatósági ügyben a döntésre jogosult hatóság a regionális államigazgatási hivatal eljárásra való felhívásától számított öt napon belül értesíti az ügyfelet a döntés várható időpontjáról. Az értesítés tartalma azonban bizonytalan volt: pusztán az ügyfél tájékoztatásának minősült, amely egyáltalán nem kötötte a hatóságot, hogy valóban az ott megjelölt időn belül járjon el, így viszont az ügyfélnek sem nyújtott valódi garanciát, a mulasztó hatóság eljárását ellenben megakasztotta az, hogy a döntés várható időpontjáról kellett nyilatkoznia, ahelyett, hogy érdemben eljárt volna. A Ket.-novella erre tekintettel úgy rendelkezik a Ket. 20. § (8) bekezdésében, hogy a felhívást intéző regionális államigazgatási hivatal értesíti az ügyfelet a felhívás megtételéről, az értesítés pedig kitér arra is, hogy ha az önkormányzati hatóság továbbra sem jár el, az ügyfél a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat. A Ket. 33. § (6) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege értelmében: „A felügyeleti szerv eljárása esetén az ügyintézési határidő az iratoknak a felügyeleti szervhez érkezésekor kezdődik. A hatóság a felügyeleti szervnek erre irányuló felhívásától számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.” A Ket. 33. § (6) bekezdésének 2009. október 1től hatályos szövege értelmében pedig: „A fellebbezés elbírálására jogosult hatóság és a felügyeleti szerv eljárása esetén az ügyintézési határidő az ügy összes iratának a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz, illetve a felügyeleti szervhez érkezésekor kezdődik. A hatóság a felügyeleti szerv erre irányuló felhívására köteles az iratokat felterjeszteni.” A módosítás egyrészt arra tekintettel volt szükséges, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság nem szükségképpen a felügyeleti szerv, márpedig a fellebbezési eljárás esetén is pontosan meg kell határozni azt az időpontot, amelytől kezdve az ügyintézési határidőt számítani kell. Az iratfelterjesztés határidejét illetően a Ket. csak a felügyeleti szerv eljárására utalt, noha a fellebbezési kérelem és az iratok felterjesztését követően a másodfokú eljárás is az iratoknak a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz való érkezésekor kezdődik. Másrészt eltűnik a rendelkezésből az a határidő-megállapítás, mely szerint a felügyeleti szerv felhívásától számított öt napon belül köteles a hatóság az iratokat felterjeszteni; ez utóbbi módosítás folytán tehát szintén a Ket. 33. § (1) bekezdés harmadik mondata lesz irányadó, mely szerint ha a Ket. valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse. A fentieknek nem mond ellent, hogy a Ket. 33. § (6) bekezdése második mondata ezentúl is csak a felügyeleti szerv vonatkozásában írja elő az iratok felterjesztését. A fellebbezés elbírálására jogosult hatóság vonatkozásában a Ket. 102. § (4) bekezdése az irányadó, mely
144
szerint a fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított öt munkanapon belül fel kell terjeszteni a fellebbezés elbírálására jogosult hatósághoz, kivéve, ha a hatóság a megtámadott döntést a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően kijavítja, kiegészíti, módosítja, visszavonja vagy a fellebbezést érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A Ket. új 33/A. §-a új intézményt vezet be az ügyfélbarát közigazgatás koncepciójának jegyében. A Ket. 33/A. § (1) bekezdésének értelmében ugyanis ha a hatóság a rá irányadó ügyintézési határidőt az ügyfélnek és az eljárás egyéb résztvevőjének fel nem róható okból túllépi, köteles az ügyfél által az eljárás lefolytatásáért megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ha pedig az ügyintézés időtartama meghaladja az irányadó ügyintézési határidő kétszeresét, az első fokú eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél által megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeg kétszeresét az ügyfél részére visszafizetni. Ezzel kapcsolatban a 33/A. § (4) bekezdése megteremti a felügyeleti eljárás lehetőségét is: „Ha a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság vagy a felügyeleti szerv megállapítja, hogy a hatóság indokolatlanul hosszabbította meg az ügyintézési határidőt, vagy az (1) bekezdésben foglalt feltételek teljesülése ellenére fizetési kötelezettségét nem teljesítette, a hatóságot az (1), illetve a (2) bekezdésben meghatározott összeg visszafizetésére, illetve megfizetésére kötelezi.” A kizárás szabályai kapcsán a Ket. 43. §-ának új (6) bekezdése szintén az esetleges felügyeleti eljárás vonatkozásában tartalmaz rendelkezést arról, hogy ha nincs kijelölhető másik, azonos hatáskörű hatóság, az a hatóság jár el, amelyikkel szemben kizárási ok áll fenn, azzal, hogy határozatát és önálló jogorvoslattal megtámadható végzését a felügyeleti szerv vezetőjével is közli. Ez a szabály lehetőséget biztosít a felügyeleti szervnek arra vonatkozóan, hogy kontrollt gyakorolhasson a kizárással érintett hatóság döntése felett. A szakhatósági eljárás, valamint az ezzel összefüggő lehetséges felügyeleti eljárás kapcsán a Ket. 45. § (3)-(4) bekezdésének 2009. október 1-jéig hatályos szövege aszerint rendelkezett, hogy ha a szakhatóság a számára meghatározott ügyintézési határidőn belül nem nyilatkozik, az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság a szakhatóság felügyeleti szervéhez fordul. A szakhatóság a szakhatósági állásfoglalásának figyelmen kívül hagyására, illetve az eljárásának mellőzésére hivatkozással felügyeleti eljárást kezdeményezhet. A Ket. 45. § (3)-(4) bekezdésének 2009. október 1-jétől hatályos szövege ezeket a szabályokat tovább pontosítja, részben megváltoztatja: eszerint ugyanis ha a hatóság megítélése szerint a szakhatóság a hatáskörét túllépte, vagy állásfoglalása ellentétes a 44. § (6) bekezdésében foglalt követelményekkel, a hatóság a szakhatósági állásfoglalás beérkezésétől számított öt munkanapon belül egyeztet a szakhatósággal. Az egyeztetés eredménytelensége esetén a hatóság az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett a szakhatóság felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez. A felügyeleti szerv tíz munkanapon belül dönt. A szakhatóság a szakhatósági állásfoglalásának figyelmen kívül hagyása vagy törvényben vagy kormányrendeletben előírt eljárásának mellőzése esetén az erről való tudomásszerzéstől számított öt munkanapon belül egyeztet a hatósággal, ennek eredménytelensége esetén a hatóság felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez. A felügyeleti szerv tíz munkanapon belül dönt. A korábbi szabályozással kapcsolatban kiemelendő, hogy a Ket. nem adott eligazítást arra vonatkozóan, mi a teendő abban az esetben, ha a szakhatóság állásfoglalása az eljáró hatóság megítélése szerint jogszabályba ütközik, ideértve, ha nem felel meg a szakhatósági állásfoglalás kritériumainak (pl. a szakhatóság állásfoglalásából hiányzik a megállapított tényállás, az állásfoglalás alapjául szolgáló jogszabályhelyek megjelölése, a mérlegelés szempontjai, az okszerűség stb.). Ilyen esetekben a Ket.-novella értelmében a hatóságoknak
145
egyeztetniük kell, az egyeztetés eredménytelensége esetén az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság a szakhatóság felügyeleti szervéhez fordulhat felügyeleti eljárás lefolytatása érdekében. Az érdemi döntésre jogosult hatóság számára kötelező a szakhatóság állásfoglalása, vagyis azt változtatás nélkül kell átemelnie a hatósági határozatába, ezért nagyon fontos, hogy az tartalmilag és formailag is jogszerű legyen. Mindemellett a 45. § (3) bekezdésből hatályát veszti az a szabály, mely szerint ha a szakhatóság a számára meghatározott ügyintézési határidőn belül nem nyilatkozik, az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság a szakhatóság felügyeleti szervéhez fordul. A változás indoka, hogy amennyiben a szakhatóság a számára meghatározott ügyintézési határidőn belül nem nyilatkozik, a Ket. 20. § (7) bekezdésére tekintettel megfelelően irányadóak a hatóság mulasztására vonatkozó, a Ket. 20. § (2)-(4) bekezdésében található szabályok. A Ket. 45. § új (3) bekezdése kiemeli továbbá, hogy a felügyeleti eljárás kezdeményezése az eljárás felfüggesztése mellett történik. Ennek hangsúlyozása azért szükséges, mert a Ket.-nek az eljárás hivatalból történő felfüggesztése alapesetét szabályozó 32. § (1) bekezdésébe a felfüggesztésnek a 45. § (3) bekezdésében meghatározott szabálya nem illeszthető be megfelelően: ahhoz képest kiegészítő szabályról van szó. A végrehajtás felfüggesztésével kapcsolatban kiemelendő, hogy a Ket. 148. § (1) bekezdés új első mondata értelmében a végrehajtást elrendelő hatóság, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, a felügyeleti szerv vagy a bíróság függesztheti fel a végrehajtást. Ez a rendelkezés új annyiban, hogy a Ket. 148. § (1) bekezdésének eredeti szövege „csak” a végrehajtást elrendelő szervnek tette lehetővé a végrehajtás felfüggesztését, míg a felügyeleti szervvel kapcsolatban – a 148. § (5) bekezdés a) pontjában – csak akként rendelkezett, hogy a végrehajtás felfüggesztése kötelező, ha a Ket.-ben szabályozott jogorvoslás során a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság elrendeli. (Vagyis ebben az esetben arról volt szó, hogy a felügyeleti szerv legfeljebb csak elrendelhette a végrehajtás felfüggesztését, azonban a felfüggesztést ténylegesen ilyen esetben is csak a végrehajtás elrendelésére jogosult hatóság rendelhette el.) Ez utóbbi kettősség 2009. október 1-jétől megszűnik, és egyben az eljárás egyszerűbbé válik azáltal, hogy a felügyeleti szerv közvetlenül is jogosult lesz felfüggeszteni a végrehajtást. Felhívjuk a figyelmet arra is, hogy az elektronikus tájékoztatás kapcsán is tartalmaz a Ket.-novella a felügyeleti eljárásra vonatkozó rendelkezést, amennyiben a 164. § (3) bekezdése előírja, hogy a hatóság a teljesítményének és hatékonyságának mérésére ügyforgalmi statisztikát készít, amely – egyéb adatokon túl – ügycsoportonként és összesítve a felügyeleti intézkedések számát is tartalmazza. A határozat felülvizsgálata az Alkotmánybíróság határozata alapján A Ket. 117. § (1) bekezdésének 2009. október 1-ig hatályos szövege értelmében: „Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak az egyedi ügyben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak, és az ügyben bírósági felülvizsgálatra nem került sor, a jogerős határozatot hozó szerv felügyeleti szerve a határozatot megváltoztatja, illetve megsemmisíti, és szükség esetén az ügyben eljárt hatóságot új eljárásra utasítja.” A Ket. 117. § (1) bekezdésének 2009. október 1-től hatályos szövege értelmében pedig: „Ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabálynak az egyedi ügyben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt alkotmányjogi panasznak, és az ügyben bírósági felülvizsgálatra nem került sor, a jogerős határozatot hozó hatóság felügyeleti szerve a határozatot határozatában
146
megváltoztatja vagy megsemmisíti. Szükség esetén a felügyeleti szerv végzésben semmisíti meg a döntést, és utasítja új eljárásra az ügyben eljárt hatóságot.” A módosítás célja itt is annak biztosítása, hogy a Ket. lehetőleg ne külön fogalmakat használjon a hatóságok megjelölésére, hanem a 12. § (3) bekezdésében bevezetett rövidítést követve egységesen a „hatóság” szót alkalmazza. Ennyiben tehát „csupán” szövegpontosítás történt. Szükséges volt rögzíteni továbbá azt is, hogy amennyiben a hatóság úgy dönt, hogy új eljárásra kell utasítani az elsőfokú döntést hozó hatóságot, akkor az erre, valamint ezzel párhuzamosan az elsőfokú döntés megsemmisítésére vonatkozó döntése nem határozatban, hanem végzésben történik. A Ket. 117. § (3) bekezdése – az eljárási határidők munkanapokban történő meghatározása céljából – rögzíti, hogy a 117. § (1)-(2) bekezdése szerinti esetekben a felügyeleti szerv – az eddigi harmincnapos határidő helyett – az Alkotmánybíróság határozatának részére történő kézbesítésétől számított huszonkét munkanapon belül jár el. Ügyészi óvás, ügyészi intézkedés A Ket.-novella alapján sor kerül a Ket.-nek az ügyészi óvással, felszólalással, illetve figyelmeztetéssel kapcsolatos egyes részletszabályokat meghatározó 118-119. §-ának hatályon kívül helyezésére, egyidejűleg pedig módosul a 120. §. A Ket. 120. §-ának 2009. október 1-ig hatályos szövege értelmében: „Ha az ügyész az e törvény hatálya alá tartozó ügyben nyújt be óvást, felszólalást vagy figyelmeztetést, annak elbírálására a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvénynek az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó V. fejezetében foglaltak az irányadók.” A Ket. 120. §-ának 2009. október 1-től hatályos szövege értelmében pedig: „Ha az ügyész az e törvény hatálya alá tartozó ügyben nyújt be óvást, felszólalást, figyelmeztetést vagy jelzést a hatóság döntése, eljárása vagy mulasztása ellen, annak elbírálására a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvénynek az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó V. fejezetében, valamint a VII. fejezetében foglaltak az irányadók.” A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvénnyel (a továbbiakban: Ütv.) való koherencia megteremtése érdekében a Ket. a 120. §-ban ezentúl az óvás, felszólalás, figyelmeztetés mellett utal a jelzés jogintézményére is, továbbá pontosítja, hogy az Ütv.-ben foglalt „rendelkezés” fogalmának a Ket. szerinti döntések (határozatok és végzések) feleltethetőek meg; ezek, valamint a hatóság eljárása és mulasztása ellen élhet az ügyész intézkedéssel. A Ket. és az Ütv.-nek az ügyészi törvényességi felügyeletről szóló rendelkezései között jelenleg nincs teljes összhang, emellett kodifikációs szempontból sem támogatható megoldás, hogy a Ket. egy másik törvény néhány vonatkozó rendelkezését megismételje, más rendelkezéseket viszont nem. E változásoknak köszönhetően megváltozik továbbá maga az alcím is („Ügyészi óvás” helyett „Ügyészi intézkedés”). Megjegyezhető, hogy ezzel a szabályozási technikával a Ket.-novella visszatér az Áe. jól bevált logikájához. Semmisség A Ket.-novella a semmisség intézményét, létének célját és alapját nem érinti. Továbbra is a rendkívül súlyos, orvosolhatatlan fogyatékosságban szenvedő hatósági aktusok objektív, az ügyfél jó- vagy rosszhiszeműségétől független jogi minőség [lásd Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.299/2007/6.szám]. Röviden: a semmis aktust a hatóságnak meg kell semmisítenie. Ugyanakkor kisebb módosításokat végrehajt a Ket.-novella, így változik a Ket. semmisségi okokat felsoroló 121. §-a. A Ket. 121. § (1) bekezdés a) pontja eddig abban az esetben írta elő a döntés megsemmisítését, ha a magyar hatóság joghatósága az Unió jogi aktusa, nemzetközi
147
szerződés vagy törvény rendelkezése alapján kizárt. E rendelkezés kapcsán pontosításra kerül az „Unió jogi aktusa” kifejezés: ehelyett – miként a Ket.-ben általánosan máshol is – az „Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa” kifejezés kerül alkalmazásra. Pontosításra kerül sor a 121. § (1) bekezdés b) pontja kapcsán, amely az eddigiekben a hatáskör vagy az illetékesség hiányában kötelezővé tette a döntés megsemmisítését. E rendelkezés kapcsán a Ket. 121. § (3) bekezdésének 2009. október 1-ig hatályos szövege kiemelte, hogy a Ket. 22. § (3) bekezdésében szabályozott eset – mely szerint a hatóság tekintet nélkül a joghatóságára, valamint a hatáskörére és az illetékességére hivatalból köteles megtenni azt az ideiglenes intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna – nem alapozza meg az (1) bekezdés a) és b) pontja szerinti semmisséget. A módosítás alapján a Ket. 121. § (3) bekezdésében található szabály kivételként kerül megfogalmazásra a Ket. 121. § (1) bekezdés b) pontjában, amely így azt írja elő ezentúl, hogy a döntést meg kell semmisíteni, ha az ügy nem tartozik az eljáró hatóság hatáskörébe vagy illetékességébe, kivéve, ha a hatóság a 22. § (3) bekezdése szerint járt el. Az ideiglenes intézkedést elrendelő végzés továbbra sem marad kontroll nélkül, hiszen a Ket. 22. § (4) bekezdése alapján az ideiglenes intézkedést hozó hatóság az ideiglenes intézkedéséről szóló végzését közli a joghatósággal és hatáskörrel rendelkező illetékes hatósággal is, amely az ideiglenes intézkedés szükségességét felülvizsgálja, és szükség esetén megteszi a hatáskörébe tartozó intézkedést. A Ket. 121. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a továbbiakban is semmisségi oknak minősül, ha a határozatot a szakhatóság megkeresése nélkül vagy a szakhatóság jogszabályon alapuló állásfoglalásának figyelmen kívül hagyásával hozzák meg. Ezzel kapcsolatban azonban fel kell hívni a figyelmet, hogy a szakhatóságok bevonására vonatkozó szabályok – az eljárás ésszerűsége végett – módosulnak: a Ket. 44. § (5) bekezdése alapján ha a hatóság az eljárás megindításától számított nyolc munkanapon belül megállapítja, hogy a szakhatósági állásfoglalás tartalmától függetlenül a hatáskörébe tartozó kérdés miatt a kérelem elutasításának van helye, akkor nem kell a szakhatóságot megkeresnie. Ilyen esetekben értelemszerűen a szakhatóság megkeresése nélkül hozott határozat nem semmis. A Ket. 121. § (1) bekezdés f) pontja kapcsán sor kerül annak a kötelező megsemmisítési oknak az elhagyására, amely szerint az aktus semmis, ha a hatóság a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező részével és indokolásával ellentétes vagy annak nem megfelelő döntést hoz. Az ilyen tartalmú döntés természetesen ellentétes a Ket.-tel, tehát jogszabálysértő, az ellene irányuló fellebbezést elbíráló hatóság vagy a felügyeleti szerv azonban a Ket. 115. § (2) bekezdés első mondata alapján a jogszabálysértő döntést a jövőben nem csak megsemmisítheti, hanem meg is változtathatja. Mivel eleve egy bírósági szakaszt követő megismételt eljárásban fordulhat elő a bírói döntéssel ellentétes döntéshozatal, fontos szempont, hogy a reformatórius jogkör biztosítása révén az eljárás hamarabb lezárható jogerősen. A Ket. 121. § (6)-(7) bekezdései hatályukat vesztik, melyek akként rendelkeztek, hogy a hatóság döntését megsemmisítő hatósági határozattal szemben jogorvoslatnak van helye, illetve hogy a hatóság döntésének megsemmisítése esetén a 115. § (5) és (6) bekezdését is alkalmazni kell. A hatályon kívül helyezés indoka, hogy mivel a semmisség nem önálló döntés-felülvizsgálati eljárás, hanem a különös súlyú jogszabálysértések következménye, így a Ket. nem rendelkezhet a semmisség megállapítása esetén követendő eljárásról, hiszen a semmisséget eleve csak valamilyen jogorvoslati vagy döntés-felülvizsgálati eljárásban lehet megállapítani.
148
VIII. Fejezet Végrehajtás A közigazgatási és bírósági végrehajtás viszonya A Ket. 124. §-a tartalmazta a végrehajtás során alkalmazható állami kényszerrel és a rendőrség közreműködésével kapcsolatos alapvető szabályokat, amelyek a Ket. és a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) közötti harmonizációt követően szükségtelennek bizonyultak, mivel a Vht. rendelkezései alapján az állami kényszer alkalmazására megvan a kellő törvényes alap, a Vht. 5. §-a rendelkezik a kötelezett személyazonossága – akár rendőrség közreműködésével történő – megállapításának szabályairól is. A Ket. ugyanis – összhangban a Vht. 3. §-ával – úgy rendelkezik, hogy a végrehajtásra a Ket. eltérő rendelkezése hiányában a Vht. alkalmazandó. A módosítás után a Ket. csak a bírósági és a közigazgatási végrehajtási eljárás alapjaiban eltérő elemeit (elsősorban a végrehajtás elrendelését, felfüggesztését, a jogorvoslati rendszert) szabályozza a Vht.-tól eltérően, a külön szabályozást nem igénylő kérdésben viszont a Ket. kifejezetten visszautal a Vht. további alkalmazására. Felhívjuk a figyelmet, hogy, az új rendelkezések tételesen meghatározzák a Vht. közigazgatási végrehajtás keretében nem alkalmazható részeit is. Hasonló okokból került ki a Ket. 126. §-ából a jogorvoslati módokra történő utalás: a Ket.novella – a végrehajtást elrendelő végzés elleni fellebbezés kivételével – egységesen a Ket. 152. §-ban szabályozta a végrehajtási eljárás során igénybe vehető jogorvoslatokat, így az utalás megtartása a 126. § (2) bekezdésében szükségtelen volt.
Végrehajtható okirat és döntés A Ket.-novella a 126. § (5) bekezdésében egy lényeges szövegpontosítást is elvégzett: a hatályos törvényszöveg szerint végrehajtható okiratnak kell tekinteni a végrehajtást elrendelő végzést. Ez a szabály félrevezető volt, mert a végrehajtás alapja a jogerős döntés. Erre figyelemmel a normaszöveg arról rendelkezik, hogy végrehajtható okiraton a végrehajtható döntést kell érteni. A Ket.-novella egyértelművé teszi, hogy az eljárási költségek előlegezése és viselése, valamint az eljárási bírság kiszabása a Ket. rendelkezései szerint történik, és nem a Vht. az irányadó. Az eljárási bírság végrehajtására a pénzfizetési kötelezettség végrehajtására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Ket. korábbi szövege nem választotta kellően külön az egyes végrehajtható döntéseket, a módosítás ezt a hibát korrigálta. A Ket. a módosítás után egyértelműen meghatározza a végrehajtható döntések négy csoportját, és ezeknél egyenként a végrehajthatóvá válás időpontját. A Ket.-novella a tevékenységtől való tartózkodásra irányuló kötelezettséget kiemelte az a) pontból, mivel ott szerepel a teljesítési határidő eltelte mint általános végrehajthatósági feltétel, a passzivitásra irányuló kötelezettségek viszont teljesítési határidőhöz nem köthetők, ebben az esetben lényegi változást jelent az, hogy a végrehajtáshoz való jog elévülési idején belül végrehajtási cselekményt kell foganatosítani a passzivitásra irányuló kötelezettség megszegése esetén. A Ket.-novella a jogalkalmazás megkönnyítése érdekében az utalások helyett nevesítette a hatóság által jóváhagyott egyezséget és a hatósági szerződést. Emellett a módosítás
149
egyértelművé tette, hogy a másodfokú eljárás – másodfokú döntés hozatala nélküli – megszüntetése esetén nem lehet szó az elsőfokú döntés visszamenőleges jogerőssé válásáról: mivel az eljárás megszüntetéséről rendelkező végzés az önállóan fellebbezhető végzések közé tartozik, ezért csak ennek jogerőssé válása napján emelkedhet jogerőre az elsőfokú eljárást lezáró döntés is. A Ket. 128. § (3) bekezdése alapján a fellebbezési eljárás megszüntetése esetén a hatóság a kérelmet érdemi vizsgáló nélkül elutasító, az eljárást megszüntető első fokú végzése vagy a határozata a fellebbezési eljárás megszüntetéséről szóló végzés jogerőre emelkedésének napján válik jogerőssé. E rendelkezés összhangban áll a Ket. 31. § (1) bekezdés c) pontjával, a hatóság alakszerű döntéshozatali kötelezettségét rögzítő 71. § (1) bekezdéssel és a 104. § (4) bekezdéssel. A Ket. 98. § (5) bekezdése akként rendelkezett, hogy az eljárás egyéb résztvevője által a (4) bekezdés szerint benyújtott fellebbezés nem akadálya annak, hogy a határozatnak az ügy érdemében hozott része jogerőre emelkedjen. A Ket. 104. § (4) bekezdése szintén lehetővé tette, hogy a döntés fellebbezéssel nem támadott rendelkezései tekintetében beálljon a jogerő, ha a döntés egyes részei ellen nyújtottak be fellebbezést, és az ügy jellegéből adódóan a fellebbezés elbírálása nem hat ki a fellebbezéssel meg nem támadott rendelkezésekre. A Ket. 128. § (3) bekezdése szintén lehetővé tette a részjogerő beállását, ha csupán az eljárás egyéb résztvevője fellebbezett a döntés rá vonatkozó rendelkezése ellen. A Ket.-novella a továbbiakban együttesen, a jogerő szabályai között rendelkezik a részjogerőről. A Ket.-novella pontosította a részjogerő beállásával kapcsolatos rendelkezéseket azzal, hogy a részjogerő nem a döntés „egyes”, hanem kifejezetten a fellebbezéssel nem érintett rendelkezései vonatkozásában áll be.
Végrehajtás elrendelés és foganatosítása A Ket.-novella újraszabályozta a végrehajtás elrendelésének rendjét. A Ket. korábbi szövege alapján a döntés végrehajtását – törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában – az első fokon eljáró hatóság végzéssel rendelte el. A végrehajtást elrendelő végzést közölni kellett a kötelezettel és a végrehajtást kérővel. A végzés ellen a kötelezett kifogással élhetett, ha igazolta, hogy a kötelezettségét a végzés közlésekor már teljesítette. Ebben az esetben a kifogásnak halasztó hatálya volt. A szabályozás a gyakorlati tapasztalatok alapján indokolatlanul elodázta a végrehajtás foganatosítását, a Ket.-novella ezért átalakította a végrehajtás elrendelésének szabályozását, hatályon kívül helyezte a 130. §-t, és az új szabályokat a 129. §-ban helyezte el. A végrehajtást elrendelő döntés nem iktatható ki, mint a hatósági eljárás egy új szakaszának kezdő eleme, ha azonban a végrehajtás foganatosításáról rendelkező hatóság és a végrehajtást foganatosító szerv egybeesik (mint ahogy – Kormány eltérő rendelkezése hiányában – a törvényből ez következik), akkor már az első végrehajtási cselekmény foganatosításáról szóló végzés tölti be a végrehajtás foganatosításáról rendelkező döntés szerepét, egyedül ez ellen nyújthat be fellebbezést az arra jogosult. A végrehajtás foganatosításáról szóló végzés ellen a Ket.-novella a továbbiakban is önálló jogorvoslatot biztosít tehát, és a fellebbezési okokat sem korlátozza, de nyomatékosítja, hogy a fellebbezésnek megalapozottnak kell lennie és az alapul fekvő bizonyítékok is csatolandók. A fellebbezésnek ugyanakkor nincs halasztó hatálya, így a végzésben foglalt végrehajtási cselekmény foganatosításának, a végrehajtás megkezdésének sincs akadálya.
150
A Ket.-novella egyértelművé tette továbbá, hogy a hatóság mikor köteles és mikor jogosult megindítani az eljárást. Ennek során három esetet különböztet meg a törvény. Hivatalból rendeli el a végrehajtási eljárást a hatóság, ha az eljárást hivatalból indította vagy folytatta, és hatósági ellenőrzéssel megállapította, hogy a teljesítésre nem vagy csak részben vagy nem az előírásoknak megfelelően került sor. Hivatalból jogosult lefolytatni hatósági ellenőrzés alapján az eljárást a hatóság, ha a kérelemre indult eljárásban az ügyfél a végrehajtás megindítására irányuló kérelmet nem terjesztett elő, azonban a hatóság az eljárást hivatalból is lefolytathatta volna (!). Végül a jogosult kérelmére rendeli el a hatóság a végrehajtást, ha a jogosult igazolja, hogy a teljesítésre nem vagy csak részben vagy nem az előírásoknak megfelelően került sor. Meg kell jegyezni, hogy a Ket.-novella pótolta a Ket.-nek azt a hiányosságát, hogy nem rendelkezett a végrehajtás elrendelésének határidejéről. A Ket.-novella után ez a határidő a teljesítés elmaradásának megállapításától számított öt munkanap. A jogalkalmazás könnyítését célozza az a módosítás, hogy a döntésben nem a már felmerült késedelmi pótlék összegét, hanem mértékét kell meghatározni, hiszen a késedelmi pótlék összege a teljesítésig folyamatosan emelkedni fog, annak pontos megállapítására a végrehajtást elrendelő hatóságnak nincs lehetősége. A Ket. hatályba lépésekor nem került sor egy professzionális végrehajtó szolgálat létrehozására, ezért a végrehajtást jellemzően az elsőfokú hatóság foganatosítja. A Kormány többször megvizsgálta a végrehajtó szolgálat felállításának lehetőségét, de annak megvalósítására nem látott lehetőséget. A Ket.-novella ennek megfelelően egyelőre szakít a végrehajtó szolgálat gondolatával, és – a hatályos szabályt kodifikálva – főszabályként úgy rendelkezik, hogy az elsőfokú hatóság hajt végre. A Ket.-novella ezért felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy – a Kormány szervezetalakítási szabadságával összhangban – kijelölje a végrehajtást foganatosító szervet. E felhatalmazás – az önkormányzatok autonómiájára tekintettel – értelemszerűen nem terjed ki az önkormányzati hatósági ügyekre. A felhatalmazás lehetőséget ad arra, hogy a Kormány a jelenlegi állapotot fenntartva egy hatóságot jelöljön ki valamennyi ügytípus esetében a végrehajtás foganatosítására, de arra is, hogy akár az egyes végrehajtási cselekmények, akár ügycsoportok szerint differenciáltan jelöljön ki szerveket. A Ket. korábbi szövege szerint csak települési önkormányzati hatósági ügyekben és csak pénzkövetelés végrehajtása tekintetében volt lehetőség az önálló bírósági végrehajtóval való szerződéskötésre. A Ket.-novella ezt a lehetőséget valamennyi hatósági ügy és végrehajtandó kötelezettség vonatkozásában lehetővé tette, figyelemmel arra, hogy a szerződéskötés esetén is biztosítottak a végrehajtási eljárásban az ügyféli jogok, így ez elsősorban hatékonysági kérdés, amelyet a hatóságnak kell mérlegelnie. Az önkormányzati hatósági társulás létrehozására vonatkozó lehetőség külön említése a törvényben felesleges, hiszen arra úgyis az ezt szabályozó külön törvény rendelkezései szerint van lehetőség, tehát a módosítás nem szüntette meg az önkormányzatok társulási jogát a végrehajtás foganatosítása terén (hatósági társulás).
Végrehajtási cselekmények A Ket.-novella a Kormány részére adott felhatalmazás következtében feleslegessé vált rendelkezéseket hatályon kívül helyezte. A végrehajtási cselekmények új szabályozása a sok változás ellenére a Ket. eredeti alapkoncepcióját nem érinti, mivel azonban végrehajtási cselekmények, valamint azok foganatosítása a közigazgatási és a bírósági végrehajtásban is
151
hasonló jellegű, a Ket. csak a bírósági és a közigazgatási végrehajtási eljárás alapjaiban eltérő elemeit szabályozza a Vht.-tól különbözően; a külön szabályozást nem igénylő kérdésben viszont kifejezetten visszautal a Vht. további alkalmazására. Ez azt jelenti, hogy a végrehajtást foganatosító szervnek a Vht. közvetlen alkalmazásával kell eljárnia a például a munkabérből letiltás esetén. Az egyes végrehajtási cselekmények szabályainál azonban vannak olyan módosítások, amelyekre mindenképpen szükséges egyenként kitérni. A Ket. a Vht.-tól eltérően szabályozta a pénzforgalmi végrehajtás szabályait, ezt az eltérést a Ket.-novella megszüntette az okból, hogy a jogerős hatósági határozat közokirat, amely alapján a számlavezető pénzintézet a bírósági határozathoz hasonlóan intézkedni tud. A Vht. Ket.-novella elfogadása után megalkotott új szabályai alapján [80. §, 81. § és 82/A. §] a végrehajtást elrendelő hatóság átutalási végzéssel lesz jogosult a pénzforgalmi számlán kezelt összeg végrehajtására, a végrehajtást foganatosító szerv pedig hatósági átutalási megbízással intézkedik a bankszámlán kezelt összeg végrehajtása iránt akkor is, ha nem pénzforgalmi bankszámláról van szó. A Ket.-novella a végrehajtás gyorsítása érdekében nevesíti a biztosítási intézkedéssel érintett vagyont a fokozatosság elvének rögzítésekor. Ez a vagyon már kikerült a kötelezett rendelkezése alól, különösebb végrehajtási cselekmények foganatosítása nélkül is végrehajtás alá vonható. A kötelezett oldaláról a szabályozás előnye abban jelentkezik, hogy további pénzeszközt (akár munkabért, akár pénzügyi intézménynél kezelt összeget) már nem vonnak el tőle. Ha a hatóság biztosítási intézkedést nem rendelt el, vagy a kötelezettség mértéke azt meghaladja, a fokozatosság elve szerint kell a végrehajtást folytatni. A fizetési kedvezmény szabályainak egységesítése és a szöveg pontosítása céljából a Ket.novella csak azokat a szabályokat tartja meg, amelyek eltérnek a 74. § fizetési kedvezményről szóló szabályaitól. A végrehajtás során indokolt kifejezetten rögzíteni, hogy a fizetési kedvezmény engedélyezésére – a többi törvényes feltétel fennállása esetén is – csak akkor van lehetőség, ha a teljesítés elmaradása a kötelezettnek nem felróható, hiszen egyrészt a kötelezettnek az önkéntes teljesítésre már lehetősége volt, másrészt méltánylást érdemel az ellenérdekű ügyfél érdeke és a közérdek is. A Ket. rendelkezik arról is, hogy fizetési kedvezmény engedélyezése esetén további végrehajtási cselekmény nem foganatosítható a kötelezettel szemben (az eddig elvégzett cselekmények hatályosságának megőrzése mellett), és erre az időszakra késedelmi pótlék sem számítható fel vele szemben. A késedelmi pótlék azonban visszamenőleg számítandó fel abban az esetben, ha a kötelezett a végzésben foglaltaknak nem tesz eleget. Az ingatlan-végrehajtás körében történt módosítás részben egyértelműsítette a szabályozást azzal, hogy különválasztotta a végrehajtást foganatosító szerv és az ingatlanügyi hatóság feladatait, részben hatályon kívül helyezte a feleslegessé vált szövegrészeket, részben pedig szövegpontosítást végzett el. Hatályon kívül helyezhető volt például a Ket. 136. § (2) bekezdése, mivel az a külföldi székhelyű vállalkozások magyarországi fióktelepeiről és kereskedelmi képviseleteiről szóló 1997. évi CXXXII. törvény 11. § (3) bekezdésével azonosan rendelkezik fióktelep útján folytatott tevékenységgel összefüggésben elrendelt kötelezettség végrehajtásával kapcsolatosan. A szövegpontosításra és egyszerűsítésre példa a jelzálogjog bejegyzésének új szabályozása, amely alapján a végrehajtást foganatosító szervnek elegendő – végzéssel – megkeresnie az ingatlanügyi hatóságot a bejegyzés iránt. A késedelmi pótlék mérséklése a jogintézmény jellegére tekintettel a fizetési kedvezmények között kapott új helyet, annak kimondásával, hogy önállóan és más fizetési kedvezmény
152
mellett alkalmazható. Ez azzal a következménnyel jár, hogy a korábbi feltételek helyett a késedelmi pótlék mérséklése esetén ugyanazokat a körülményeket kell vizsgálnia a hatóságnak, mint a többi fizetési kedvezménynél, emellett megszűnik a jogi és természetes személyek közti indokolatlan különbségtétel is, azaz a jogi személyekre kirótt késedelmi pótlék is mérsékelhető. A késedelmi pótlékra vonatkozó további módosítás a pontosítást szolgálja, egyértelműen meghatározza a pótlék jogosultját, amely a Ket. egyik hiányossága volt. Eszerint a késedelmi pótlék azt illeti, akinek javára a végrehajtható döntés alapján a fizetési kötelezettséget teljesíteni kell. A meghatározott cselekmény elvégzésére irányuló végrehajtás gyorsítását szolgálja, hogy a végrehajtási szakaszban a hatóságnak az eljárási bírság kiszabása során nem kell vizsgálnia a fél jövedelmi viszonyait, ez azonban nem jelenti azt, hogy teljesen szabad mérlegelésre nyílna lehetőség: továbbra is vizsgálni kell a jogsértés súlyát, a felróhatóságot, valamint a korábbi eljárási szabálysértéseket is. A Ket. sajátos jogintézménye a Vht.-hoz képest, hogy a végrehajtást foganatosító szerv (tipikusan közigazgatási hatóság) maga is elvégeztetheti a kötelezett költségére és veszélyére a meghatározott cselekményt. Az eljárási bírságot a Ket. szintén külön szabályozza, azzal nem egyeztethető össze, hogy a Vht. alapján legfeljebb 500.000 Ft-ig terjedő pénzbírság szabható ki. A költségek előlegezésére vonatkozó rendelkezés hatályon kívül helyezésének az az indoka, hogy az általános szabályok szerint zajló költségelőlegezés gyorsabb eljárást tesz lehetővé. A Ket.-novella a cselekmény jellegére is tekintettel a meghatározott cselekmény végrehajtásánál is biztosította a részletekben történő teljesítés és a teljesítésre adott halasztás engedélyezését. Ebben az esetben a fizetési kedvezmény szabályainak megfelelő alkalmazásával kell eljárnia a hatóságnak, azaz ugyanazon körülményeket kell vizsgálnia és be kell szereznie a hatóság, illetve az ellenérdekű fél hozzájárulását pl. a teljesítés elhalasztásához. Mivel általános szabállyá vált az, hogy a hatóság a – tényleges cselekményeket leszámítva – döntésben rendelkezik, állapít meg jogot, kötelezettséget, valamint a kifogás szabályozása okán a végzéshozatalra és a jogorvoslatra történő utalás feleslegessé vált. A meghatározott ingóság kiadása során a Vht. szinte teljes mértékben alkalmazható, a Ket. fizetési kedvezményre vonatkozó szabályainak egységes alkalmazása érdekében azonban ennél a végrehajtási cselekménynél is célszerű kedvezményt biztosítani, ami értelemszerűen csak a halasztás lehet.
Külföldi határozat végrehajtása A Ket. új 144. §-a értelmében a külföldi határozatot törvény rendelkezése, az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy viszonosság alapján lehet végrehajtani; ha törvény másként nem rendelkezik vagy a viszonossági gyakorlatból más nem következik, a Ket. szerint kell eljárni. Az utóbbi rendelkezést illetően a Ket. hatályára vonatkozó szabályok is figyelembe veendők, amelyek értelmében ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. A Ket. rendelkezéseitől az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusának, valamint az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az
153
ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete is eltérhet. Végül a Ket. rendelkezéseitől a nemzetközi szerződést kihirdető törvény is eltérhet. A külföldi határozat végrehajtásához a Ket. megkövetelte a végrehajtást elrendelő végzést, illetve a végrehajtás megindítására irányuló kérelmet: mivel az előbbi nem tekinthető a külföldi jogrendszerekben általánosan elterjedt jogintézmények, az utóbbi pedig nem a magyar hatóságok által vizsgálandó végrehajtási feltétel, a Ket.-novella ezért ezeket elhagyta a megküldendő dokumentumok közül. A végrehajtó szolgálat létrehozására vonatkozó eredeti javaslattal párhuzamosan a Ket. úgy rendelkezett, hogy a külföldi határozat végrehajtására vonatkozó megkeresést a fővárosi végrehajtó szolgálathoz kell megküldeni. Mivel a végrehajtó szolgálat nem jött létre, a Ket.novella alapján a Kormány rendeletben jelöli ki a külföldi határozat végrehajtására irányuló megkereséssel kapcsolatban intézkedésre jogosult szervet vagy szerveket. A Ket.-novella az egyértelműség és az eljárás ésszerű időn belül való lefolytatása érdekében rendelkezik arról a Ket. 146. §-ában, hogy ha a közigazgatás-szervezésért felelős miniszternek állásfoglalása kialakításához a viszonosság fennállásáról is tudomással kell bírnia, akkor a külpolitikáért felelős miniszter arról tíz munkanapon belül nyilatkozik.
Végrehajtási eljárás felfüggesztése és megszüntetése A Ket.-novella egyértelművé tette, hogy a végrehajtási eljárás felfüggesztésére az elsőfokú eljárás felfüggesztésére vonatkozó rendelkezések alkalmazandóak, ezért a végrehajtási fejezet csupán az eltéréseket határozza meg. A Ket.-novella kiküszöbölte azt az ellentmondást, amely a 148. § (4) bekezdés c) pontja és a végrehajtás megszüntetésére vonatkozó – a 149. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt – rendelkezés között keletkezett. Az előbbi szabály ugyanis azt mondta ki, hogy a végrehajtás felfüggeszthető, ha a végrehajtható határozatot változatlan tényállás mellett új eljárás lefolytatásának elrendelésével semmisítik meg, míg az utóbbi kategorikus szabály a végrehajtható döntés visszavonása vagy megsemmisítése esetén a végrehajtás megszüntetését rendelte el. Az előbbi szabály arra tekintettel épült be a törvénybe, hogy megőrizhető legyen a végrehajtási eljárásnak a végrehajtható döntés megsemmisítéséig elért eredménye, figyelemmel arra, hogy változatlan tényállás és anyagi jogi háttér esetén az új eljárásban is azonos tartalmú döntés meghozatala várható, és ily módon a felfüggesztés biztosítja a korábbi végrehajtási cselekmények hatályát, ennél fogva az új eljárásban hozott döntés alapján nem kell a végrehajtást elölről kezdeni. Ha ugyanis a végrehajtás megszüntetésére kerülne sor, akkor a végrehajtás addigi eredményeit fel kellene számolni, a behajtott pénzösszeget vissza kellene téríteni, s az ügyfelet olyan helyzetbe kellene hozni, mintha a kötelező határozat meg sem született volna. A Ket.-novella az ellentmondást azon az elvi alapon küszöbölte ki, hogy a végrehajtható döntés megsemmisítése esetén hiányzik az egész végrehajtási eljárás alapja, így főszabályként a 149. § (1) bekezdésének megfelelően a végrehajtás megszüntetésének van helye. A végrehajtás addigi eredményeinek megőrzésére alkalmas lehet az, ha a hatóság az új eljárás során ideiglenes biztosítási intézkedést rendel el. A Ket. 148. §-ában a felügyeleti szerv és a bíróság mellett azért indokolt a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságra is külön utalni, mivel a 101. § lehetővé teszi a döntés fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánítását, célszerű, hogy a másodfokú döntést hozó hatóság ilyenkor szintén jogosult legyen a végrehajtás felfüggesztésére.
154
A felfüggesztés joghatásainak teljessé tétele érdekében ki kell mondani, hogy a felfüggesztés elrendelése esetén az azt megelőzően foganatosított valamennyi végrehajtási cselekmény megtartja hatályát. A végrehajtás megszüntetésének új esete, ha a hatóság a teljesítési határidőt utólag hosszabbítja meg a jogutódlásra tekintettel. A rendelkezés összhangban van a jogutódlás szabályaival, amely szerint a jogerős határozattal megállapított kötelezettség esetén lehetőséget kell adni a jogutódnak az önkéntes teljesítésre. Ez a rendelkezés a végrehajtási eljárásban is érvényesül, azaz a jogutód belépése esetén a végrehajtást meg kell szüntetni, a jogutód számára újra megnyílik az önkéntes teljesítésre adott határidő, ennek eredménytelen elteltét követően van helye a végrehajtás jogutóddal szembeni elrendelésének. A már végrehajtás alá vont vagyon biztosítása érdekében biztosítási intézkedés rendelhető el. A Ket.-novella szerinti 152. § rendelkezéseivel összhangban mind a végrehajtási eljárás felfüggesztésével, mind az eljárás megszüntetéséről szóló döntés ellen van helye fellebbezésnek.
A végrehajtáshoz való jog A végrehajtáshoz való jog elévülésével kapcsolatban a Ket. több bizonytalanságot tartalmazott. Ellentmondásos volt, hogy a 148. § (8) bekezdése szerint a felfüggesztéssel minden határidő megszakad és a felfüggesztés megszüntetésével újrakezdődik, míg a 150. § (2) bekezdése értelmében nyugszik az elévülés a végrehajtás felfüggesztésének időtartama alatt. Mivel a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény 329. § (2) bekezdése egészítette ki a 148. § (8) bekezdéssel a Ket.-et, ezért a „lex posterior” elve alapján ezt a szabályt alkalmazták a hatóságok. A kollízió feloldása érdekében ugyanakkor a Ket.-novella végül visszatér a Ket. eredeti koncepciójához, és a nyugvásról szóló rendelkezést tartja hatályban a megszakadásról szóló rendelkezéssel szemben. Nem volt világos a 150. § (2) és (3) bekezdésének viszonya sem, hogy miképpen nyugodhat az elévülés a végrehajtási cselekmények foganatosításának időtartama alatt, ha ezzel szemben a végrehajtás elévülését bármely végrehajtási cselekmény megszakítja. A Ket.-novella a közérdek védelme érdekében amellett foglal állást, hogy a végrehajtási cselekmények megszakítják az elévülést. Ennek a két rendelkezésnek a bizonytalan viszonya arra vezethető vissza, hogy nem tisztázott az eljárási, ideértve a végrehajtási cselekmény fogalma, konkrétabban, hogy meddig tart egy végrehajtási cselekmény. Ugyanezen okból tért ki a Ket. 150. § (2) bekezdése arra, hogy a jelzálogjog bejegyzésének időtartama alatt nyugszik az elévülés. A jelzálogjog bejegyzése olyan végrehajtási cselekmény, amely az erről szóló végzéssel „veszi kezdetét”, és a jelzálogjog jogerős bejegyzésével fejeződik be. Nem értelmezhető erre tekintettel, hogy ennek elteltéig nyugszik az elévülés, hiszen mint végrehajtási cselekmény a 150. § (2) bekezdése szerint ez is megszakítja az elévülést. A Ket.novella tehát azon az alapon, hogy a jelzálogjog bejegyzése is végrehajtási cselekmény, a 150. § (2) bekezdésének vonatkozó szövegrészét hatályon kívül helyezte.
Biztosítási intézkedés A Ket.-novella a Vht. és a Ket. által szabályozott biztosítási intézkedés szabályait hangolja össze. A biztosítási intézkedés az ideiglenes biztosítási intézkedéssel együtt azt teszi lehetővé, hogy a hatóság késedelem nélkül zárlatot rendeljen el abban az esetben, ha azt észleli, hogy az
155
eljárás tárgyát képező kötelezettség későbbi teljesítése veszélyben van. A két jogintézmény között az a különbség, hogy ideiglenes biztosítási intézkedés elrendelésére a határozat meghozatala előtt, míg biztosítási intézkedés elrendelésére a határozat meghozatala után, de a teljesítési határidő letelte előtt van lehetőség. A két jogintézmény együttesen biztosítja, hogy az eljárás megindulásától kezdve a végrehajtás elrendeléséig biztosítható legyen az, hogy az ügyfél ne vonja el a későbbi teljesítés alapjául szolgáló vagyontárgyakat. A Ket. biztosítási intézkedésre vonatkozó szabályai mögött szubszidiáriusan a Vht. vonatkozó rendelkezései is érvényesülnek.
Jogorvoslat a végrehajtási eljárásban A Ket.-novella újraszabályozta a végrehajtási fejezet jogorvoslati rendszerét. A végrehajtást elrendelő hatóság döntése ellen fellebbezésnek kizárólag a Ket. szerint önállóan fellebbezhető végzések közé tartozó döntések ellen van helye [Ket. 98. § (3) bekezdés]. A végrehajtást foganatosító szerv döntése, intézkedése és az intézkedés elmulasztása ellen végrehajtási kifogásnak van helye. Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a fellebbezésnek és a kifogásnak a döntés végrehajtására nincs halasztó hatálya. A két jogorvoslati forma párhuzamos jelenlétét az indokolja, hogy a végrehajtás foganatosítása során számos tényleges cselekmény (pl. éjjeli ingófoglalás, árverési hirdetmény hiányos kitöltése) okozhat sérelmet, amelyek eltérő megítélést igényelnek, mint az elrendelő hatóság végzései. A fellebbezés előterjesztésére a Ket. jogorvoslati fejezetében foglalt szabályok irányadóak, a kifogás előterjesztésére viszont a törvény egy szubjektív és egy objektív határidőt is meghatároz, mivel a végrehajtást foganatosító szerv jog- vagy érdeksértő intézkedései, mulasztásai nem minden esetben jelennek meg döntés formájában. A kifogások elbírálására a törvény szerint egyfokú jogorvoslati rendszerben van lehetőség; mivel a jövőben nem maga a végrehajtást foganatosító szerv bírálja el a saját intézkedése ellen benyújtott kifogást, így a jogorvoslathoz való jog sem sérül. Az egyszerű jogi megítélésű ügyekben benyújtott jogorvoslati kérelmek elbírálása nem igényel harmincnapos ügyintézést. A végrehajtási szakban hozott döntések túlnyomó többsége ilyen, így az ügyintézési határidő ebben az eljárási szakban a gyorsaságot és a hatékonyságot rontó tényező. Erre tekintettel a Ket.-novella a végrehajtás során előterjesztett fellebbezés és kifogás esetében a huszonkét munkanapos ügyintézési határidőt tíz munkanapra rövidíti. Ha kivételesen mégis hosszabb időre van szükség a megalapozott döntéshez, ez a határidő annak letelte előtt az általános szabályok szerint egy alkalommal meghosszabbítható. Mivel a végrehajtási eljárás során hozott végzések és a végrehajtást foganatosító szerv intézkedései (pl. ingatlan becsértékének megállapítása) a kötelezett alapvető jogait érintik, indokolt fenntartani a bírósági felülvizsgálat lehetőségét. Mivel a bírósági felülvizsgálatnak főszabály szerint a végrehajtásra nincs halasztó hatálya, nem vezet az eljárások elhúzódására. Speciális szabályozás érvényesül arra az esetre, ha a végrehajtást önálló bírósági végrehajtó foganatosítja: ilyenkor a jogvita eldöntésére minden eljárásban résztvevő személytől független szerv, a végrehajtó székhelye szerint illetékes helyi bíróság jogosult. Mivel a végrehajtó szolgálatok nem jönnek létre, a módosítás értelmében főszabályként – ha a Kormány nem jelöl ki másik hatóságot, akkor – az első fokon eljárt hatóság foganatosítja a döntést. Ebből következik, hogy a Ket. végrehajtó szolgálat felügyeleti szervét kijelölő 152. § (3) bekezdésének szabálya kiüresedett.
156
157
IX. Fejezet Eljárási költség és az eljárási költség viselése A Ket.-novella néhány helyen kiegészíti, pontosítja az eljárási költségekre vonatkozó szabályokat, az alábbiakban ezeket a változásokat ismertetjük.
Az eljárási költség A Ket. nem határozza meg az eljárási költség fogalmát, ezért változtatta meg a Ket.-novella a IX. fejezet első alcímét, továbbá a Ket. 153. § (1) bekezdésében szereplő szabály hatályon kívül helyezése egyrészt az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) államigazgatási illetékre és igazgatási szolgáltatási díjra vonatkozó szabályai, másrészt a Ket. 153. § (2) bekezdésében szereplő felsorolás alapján indokolt. A Ket.-novella a 153. § (2) bekezdésében található felsorolás néhány elemét is módosítja. Egyrészt hatályon kívül helyezi azokat a magyarázó, zárójeles rendelkezéseket, amelyek példakánt szolgáltak az egyes eljárási költségek alapjául, pl. az ügyfél megjelenésével kapcsolatos költségként számítható fel az utazási költség, a kiesett jövedelem megtérítése. Ezeknek a szabályoknak nem volt valódi normatív tartalma, csupán a hatóságoknak szolgált magyarázatul. Itt említendő meg továbbá, hogy az ügyfél, a tanú stb. költségeibe a Ket. 153. § (2) bekezdés 14. pontjában az utazási költség is beletartozik, ezért annak külön pontban történő nevesítése szükségtelen. A Ket.-novella egyértelműsíti, hogy a hatósági tanú is jogosult költségtérítésre [Ket. 153. § (2) bekezdés 7. pontja], továbbá a tanú és a hatósági tanú által felszámítható költségekre vonatkozó részletes szabályokat a közigazgatás-fejlesztésért felelős miniszter az államháztartásért felelős miniszter egyetértésével rendeletben állapítja meg [Ket. 174. § (3) bekezdés d) pontja]. Eljárási költségnek minősül a szakértő díja mellett a szakértő költségtérítése is [Ket. 153. § (2) bekezdés 9. pont]. Bár e szabály az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló törvény alapján egyértelműnek tűnik [az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló 2005. évi XLVII. törvény 17. § (1) bekezdése alapján], a gyakorlatban számos probléma merült fel a szabály értelmezésével kapcsolatban. A hatóság költségeinek megtérítésére az eljárási illeték, illetve az igazgatási szolgáltatási díj szolgál, ugyanakkor a Ket. 153. § (2) bekezdése 11. pontjának második fordulata alapján mintegy kétszer fizettetné meg az ügyféllel az esetlegesen felmerülő levelezési többletköltséget, ezért a rendelkezést a Ket.-novella hatályon kívül helyezi. A Ket. 153. § (2) bekezdésének módosított 14. pontja értelmében eljárási költségnek minősül a jogszerűen okozott kárért járó kártalanítás összege. A hatályos szabályozás alapján az egyértelmű egyrészt, hogy a hatósági eljárás során jogszerűen okozott kárért a károsultnak kártalanítás jár, másrészt pedig, hogy ezt a károkozó köteles megtéríteni, az azonban nem egyértelmű, hogy a károkozó hatóság jogosult-e megtérítést követelni az ügyféltől. Azzal, hogy a Ket. a kártalanítási összeget eljárási költséggé minősíti, egyértelművé teszi, hogy ez a többi eljárási költség sorsát osztja.
158
Az egyéb eljárási költség összegszerűségének vonatkozásában megszűnik az a gyakorlatban sok problémát felvető lehetőség, hogy amennyiben annak mértékét bizonyíték alapján nem lehet megállapítani, akkor azt az érintett írásbeli nyilatkozata alapján kell megállapítani [Ket. 155. § (3) bekezdés]. Az Itv. 67. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy azt, hogy mely eljárásért vagy szolgáltatásért kell díjat fizetni, továbbá a díj mértékét – törvény felhatalmazása alapján – az érdekelt miniszter az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben rendeletben szabályozza. A lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg. A díj megállapításának, befizetésének szabályairól tehát az Itv. rendelkezik, ezért indokolt a Ket. 153. § (3) bekezdésének hatályon kívül helyezése.
Az egyéb eljárási költség viselése Változás kérelemre indult eljárás esetén Kérelemre indult eljárásban a Ket.-novella bevezeti azt az újítást, amelynek alapján az ügyfélnek az egyéb eljárási költségek előlegének összegét letétbe kell helyeznie a hatóságnál [Ket. 156. § (1) bekezdés harmadik mondata]. A letét részletes szabályait a közigazgatásfejlesztésért felelős miniszter rendeletben állapítja meg [Ket. 174. § (3) bekezdés f) pontja]. A Ket.-novella szabályozza a kérelemre indult eljárásban a szakértői díj előlegezésére, kifizetésére vonatkozó legfontosabb szabályokat is, a hatóság ugyanis a jogerősen megállapított összeg letéttel fedezett részét – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a szakértő által benyújtott számla alapján nyolc munkanapon belül kiutalja. Ha a letét nem fedezi a szakértői díjat, kérelemre indult eljárás esetén a hatóság kötelezi az ügyfelet a szakértői díj viselésére és a még szükséges összeg letétbe helyezésére. Speciális költségviselési szabályok módosulása A Ket.-novella módosít néhány olyan költségviselési szabályt is, amelyek függetlenek attól, hogy az eljárás kérelemre vagy hivatalból indult. Ezek közül külön kiemelést érdemelnek a több ügyfél részvételével folytatott eljárásra, valamint az iratbetekintésre vonatkozó szabályok. Több ügyfél részvételével folytatott eljárás A Ket.-novella előtti törvényszöveg hiányossága volt, hogy nem rendelkezett arról, hogyan alakul a költségviselés a több ügyfél részvételével zajló eljárásokban. A 2009. október 1-jén hatályba lépő új norma ezt a hiányt pótolja, amikor kimondja, hogy ha a határozat több ügyfél részére állapít meg kötelezettséget, a hatóság köteles a költségek ügyfelek közötti megosztásáról is rendelkezni [Ket. 156. (1) bekezdés harmadik mondata]. Az iratbetekintésre vonatkozó szabályok Az iratbetekintés költségei a hatályos Ket. értelmében az egyéb eljárási költségek közé tartoznak, viselésükre is az általános szabályok vonatkoztak, ami azonban méltánytalanságot okozott, emellett visszaélésekhez vezethet. E rendelkezés értelmében ugyanis – a költségviselési szabályok szerint – adott esetben az ellenérdekű ügyfélnek vagy a hatóságnak amiatt kellett állnia az iratbetekintés költségeit, mert az ügyfél az eljárási cselekményeken nem vett részt, vagy elvesztette a részére kézbesített döntéseket, és másolatot kér. Az iratbetekintési jog gyakorlása az ügyféli jogok egyik lényeges eleme, amely azonban az
159
eljárás – szabályszerű, gyors – lefolytatásával kevéssé függ össze, vagyis az ügyfél iratbetekintési jogának gyakorlása egyedül a magánérdeken alapul, nem függ össze szorosan a tényállás tisztázásával, a hatóság eljárási kötelezettségével, szemben a többi eljárási költséggel. A Ket.-novella ezért egyrészt úgy rendelkezik, hogy – a Ket. 68. §-ának módosításával összhangban – nem csak az ügyféli, hanem minden iratbetekintéssel kapcsolatos költség eljárási költség [Ket. 153. § (2) bekezdés 5. pont], másrészt az iratbetekintési jog gyakorlásával okozott költséget az iratbetekintést kérő személynek kell viselnie [Ket. 157. § (5) bekezdés]. Egyéb speciális költségviselési szabályok A Ket. 155. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatóság az eljárás során köteles az egyéb eljárási költségek tekintetében költségkímélő módon és a célszerűség figyelembe vételével eljárni. A Ket. 157. § (4) bekezdésének módosítása alapján belföldi jogsegély keretében nem csak a megkereső hatóság, hanem a megkereső más szerv is köteles megtéríteni a megkeresett hatóság vagy más szerv költségeit, továbbá a szakhatósági szabályok módosításával összhangban a költségviselés szabályai között szerepel az a rendelkezés, amelynek értelmében a szakhatóság viseli – a jogszabályváltozás esetét kivéve – a szakhatósági állásfoglalás módosításával okozott költséget.
Döntés az eljárási költség viseléséről A Ket. 158. §-ának új szövege alapján a hatóságnak – a korábbi szabályozást kibővítve, amely csak az egyéb eljárási költségek esetében rendelkezett így – valamennyi eljárási költséget összegszerűen meg kell határoznia, és döntenie kell a költség viseléséről, illetve a megelőlegezett költség esetleges visszatérítéséről [Ket. 158. § (1) bekezdés]. A hatóság – ha az ügyfél, illetve az eljárás egyéb résztvevői eljárási cselekményeiket nem a célszerűség figyelembe vételével teljesítették – az indokolatlanul magas egyéb eljárási költség helyett alacsonyabb összeget állapíthat meg. A Ket.-novella vezette be – a többi eljárási törvényhez hasonlóan – a szakértői díj megállapítására vonatkozó külön szabályokat is. Ennek értelmében a hatóság a szakértő díját – a szakértő által benyújtott díjjegyzék alapulvételével – a szakvélemény beérkezését, a szakértő meghallgatása esetében a meghallgatását követően tíz munkanapon belül állapítja meg. A szakértő díját az eljáró hatóság állapítja meg akkor is, ha a szakértőt a megkeresett hatóság rendelte ki [Ket. 158. § (2) bekezdés]. Az eljárási költségről szóló külön végzés elleni önálló fellebbezés lehetősége az önállóan fellebbezhető végzések felsorolásába került át [Ket. 98. § (3) bekezdés j) pontja].
Költségmentesség A költségmentesség az eljárási illeték, a díj és az egyéb eljárási költség viselése alóli teljes vagy részleges mentességet jelenti. Mentesülhet tehát az ügyfél a szakhatósági eljárásért vagy a 36. § (2) bekezdés szerinti adatszolgáltatásért fizetendő illeték- vagy díjfizetési kötelezettség alól is. Erre tekintettel kell az érintett hatóságokkal közölni, ha az ügyfélnek a hatóság költségmentességet engedélyezett, vagy ezt az engedélyt visszavonta és módosította [Ket. 159. § (5) bekezdése]. A módosítás lényegében a végzés közlésére vonatkozó, a Ket. 78. § (1) bekezdésében meghatározott szabály konkretizálása.
160
Tartalomjegyzék BEVEZETÉS ....................................................................................................................................................... 3 I. FEJEZET.......................................................................................................................................................... 4 ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK ...................................................................................................... 4 A KET.-NOVELLA ÉS AZ ELJÁRÁSI ALAPELVEK .................................................................................................................. 6 NYELVHASZNÁLAT .................................................................................................................................................... 9 A TÖRVÉNY HATÁLYA .............................................................................................................................................. 11 A KET. ÉS A KÜLÖNÖS ELJÁRÁSI NORMÁK .................................................................................................................... 12 A KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁG..................................................................................................................................... 26 AZ ÜGYFÉLFOGALOM .............................................................................................................................................. 27 HATÁSTERÜLET...................................................................................................................................................... 27 FELADATKÖRÉBEN ÉRINTETT SZERVEK ÉS A NYILVÁNOSSÁG RÉSZVÉTELE AZ ELJÁRÁSBAN ........................................................ 29 AZ ÜGYFÉLI JOGOK ALAPELJÁRÁSBAN VALÓ RÉSZVÉTELHEZ KÖTÉSE ................................................................................... 39 ÜGYFÉLI JOGÁLLÁS MEGTAGADÁSA ............................................................................................................................ 43 AZ ELJÁRÁS EGYÉB RÉSZTVEVŐI ................................................................................................................................. 43 JOGUTÓDLÁS ........................................................................................................................................................ 43 ADATKEZELÉS ........................................................................................................................................................ 45 II. FEJEZET....................................................................................................................................................... 47 JOGHATÓSÁG, HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG ...................................................................................................... 47 JOGHATÓSÁG ........................................................................................................................................................ 47 A HATÁSKÖR MEGÁLLAPÍTÁSA ÉS AZ ELJÁRÁSI KÖTELEZETTSÉG ......................................................................................... 48 HATÁSKÖR-TELEPÍTÉS ............................................................................................................................................. 48 HATÁSKÖR-ÁTRUHÁZÁS ÉS A KIADMÁNYOZÁSI JOG........................................................................................................ 48 ELJÁRÁSI KÖTELEZETTSÉG ÉS A HATÓSÁG MULASZTÁSA .................................................................................................. 50 ILLETÉKESSÉG ........................................................................................................................................................ 51 ÁTTÉTEL ÉS IDEIGLENES INTÉZKEDÉS ........................................................................................................................... 52 EGYEZTETÉS: HATÁSKÖRI ÉS ILLETÉKESSÉGI VITA ........................................................................................................... 53 ELJÁRÁS AZ ILLETÉKESSÉGI TERÜLETEN KÍVÜL................................................................................................................ 53 BELFÖLDI JOGSEGÉLY .............................................................................................................................................. 54 NEMZETKÖZI JOGSEGÉLY ......................................................................................................................................... 54 II/A. FEJEZET ................................................................................................................................................... 57 A KAPCSOLATTARTÁS SZABÁLYAI A KET.-NOVELLÁBAN ................................................................................. 57 ÁLTALÁNOS SZABÁLYOK........................................................................................................................................... 57 A KAPCSOLATTARTÁS FORMÁI................................................................................................................................... 58 HATÓSÁGOK KÖZÖTTI KAPCSOLATTARTÁS ................................................................................................................... 59 AZ ELEKTRONIKUS KAPCSOLATTARTÁS SZABÁLYAI .......................................................................................................... 60 ÜGYFÉLKAPU [E-KÖZSZOLGÁLTATÁSI TÖRVÉNY 16. §] ................................................................................................... 61 AZ ADATKEZELÉSRŐL [E-KÖZSZOLGÁLTATÁSI TÖRVÉNY 16. § (5)-(9) BEKEZDÉS]................................................................. 62 HIVATALI KAPU [E-KÖZSZOLGÁLTATÁSI TÖRVÉNY 25. §] ................................................................................................ 62 KÉPVISELET AZ ELEKTRONIKUS KAPCSOLATTARTÁSBAN [E-KÖZSZOLGÁLTATÁSI TÖRVÉNY 17. §] ............................................. 63 EGYES ELJÁRÁSJOGI KÉRDÉSEK AZ ELEKTRONIKUS KAPCSOLATTARTÁSBAN ........................................................................... 64 Elektronikus űrlap ......................................................................................................................................... 64 Határidő-számítás és kézbesítési szabályok elektronikus irat esetén .......................................................... 64 Üzemzavar .................................................................................................................................................... 65 ELEKTRONIKUS TÁJÉKOZTATÁS .................................................................................................................................. 65 III. FEJEZET...................................................................................................................................................... 68 AZ ELSŐFOKÚ ELJÁRÁS ................................................................................................................................... 68 AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSA ....................................................................................................................................... 68 Az eljárás megindítása hivatalból ................................................................................................................ 69 Az eljárás megindítása kérelemre ................................................................................................................ 69
161
ÉRTESÍTÉS AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL..................................................................................................................... 70 Az értesítés tartalma .................................................................................................................................... 71 Az értesítés formái ........................................................................................................................................ 72 IDEIGLENES BIZTOSÍTÁSI INTÉZKEDÉS .......................................................................................................................... 73 A KÉRELEM ÉRDEMI VIZSGÁLAT NÉLKÜLI ELUTASÍTÁSA.................................................................................................... 73 AZ ELJÁRÁS MEGSZÜNTETÉSE.................................................................................................................................... 74 Az eljárás megszüntetésének kötelező esetei ............................................................................................... 75 Az eljárás megszüntetése a hatóság mérlegelése alapján ........................................................................... 76 AZ ELJÁRÁS FELFÜGGESZTÉSE.................................................................................................................................... 76 Az eljárás felfüggesztésének törvényi esetei ................................................................................................ 77 Az eljárás felfüggesztése az ügyfél kérelme alapján .................................................................................... 77 HATÁRIDŐK .......................................................................................................................................................... 78 A határidő és határnap fogalma .................................................................................................................. 78 Ügyintézési határidők: nap-munkanap ........................................................................................................ 79 Soronkívüliség kiskorú esetében ................................................................................................................... 80 Egyéb határidők ........................................................................................................................................... 80 Az ügyintézési határidő kezdete ................................................................................................................... 80 Az ügyintézési határidőbe nem beszámítható időtartamok ......................................................................... 81 AZ ILLETÉK ÉS DÍJ VISSZAFIZETÉSÉRE VONATKOZÓ HATÓSÁGI KÖTELEZETTSÉG AZ ÜGYINTÉZÉSI HATÁRIDŐ ELMULASZTÁSÁNAK ESETÉN .......................................................................................................................................................................... 82 ELJÁRÁSOK EGYESÍTÉSE, DÖNTÉSEK EGYBEFOGLALÁSA ................................................................................................... 83 KÉRELEM.............................................................................................................................................................. 84 A kérelem tartalma ...................................................................................................................................... 84 A kérelem mellékletei ................................................................................................................................... 85 Hiánypótlás................................................................................................................................................... 85 A kérelem benyújtásának helye .................................................................................................................... 86 KÖZREMŰKÖDŐ HATÓSÁG ....................................................................................................................................... 86 TANÚSÍTÓ SZERVEZETEK .......................................................................................................................................... 87 A JEGYZŐKÖNYV .................................................................................................................................................... 88 A jegyzőkönyv tartalma ................................................................................................................................ 89 Hivatalos feljegyzés ...................................................................................................................................... 89 ADATOK ZÁRT KEZELÉSE .......................................................................................................................................... 90 KÉPVISELET ........................................................................................................................................................... 91 HATÓSÁGI KÖZVETÍTŐ............................................................................................................................................. 91 KIZÁRÁS ............................................................................................................................................................... 92 A SZAKHATÓSÁG KÖZREMŰKÖDÉSE............................................................................................................................ 95 A szakhatóságra és az állásfoglalására alkalmazandó jog .......................................................................... 96 Ügyintézési határidő a szakhatósági eljárásban .......................................................................................... 96 A szakhatóságokra vonatkozó szabályozás jogforrási szintje ...................................................................... 96 Szakhatósági illeték és igazgatási szolgáltatási díj ...................................................................................... 97 Közvetlen hiánypótlási felhívás a szakhatósági eljárásban .......................................................................... 97 Szakhatósági közreműködés jogszerű mellőzése ......................................................................................... 98 Szakhatósági állásfoglalás módosítása ........................................................................................................ 98 Előzetes szakhatósági hozzájárulás ............................................................................................................ 100 Felelősség a hatóság-szakhatóság együttműködésben ............................................................................. 100 Egyeztetési kötelezettség a szakhatósági eljárásban ................................................................................. 101 Szakhatósági eljárási jogkörök ................................................................................................................... 101 Hallgatólagos szakhatósági hozzájárulás .................................................................................................. 102 A szakhatósági közreműködésre vonatkozó egyéb szabályok ................................................................... 102 IDÉZÉS ............................................................................................................................................................... 103 ÉRTESÍTÉS .......................................................................................................................................................... 104 TÉNYÁLLÁS TISZTÁZÁSA ......................................................................................................................................... 104 ÜGYFÉLI NYILATKOZAT ÉS ADATSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG .................................................................................... 105 IRAT .................................................................................................................................................................. 105 TANÚ ÉS HATÓSÁGI TANÚ ...................................................................................................................................... 106 SZEMLE.............................................................................................................................................................. 106 SZAKÉRTŐ .......................................................................................................................................................... 107 AZ ELJÁRÁS AKADÁLYOZÁSÁNAK KÖVETKEZMÉNYEI...................................................................................................... 108
162
TÁRGYALÁS ÉS KÖZMEGHALLGATÁS ......................................................................................................................... 108 A HATÁRIDŐ SZÁMÍTÁSA........................................................................................................................................ 109 IGAZOLÁSI KÉRELEM ............................................................................................................................................. 109 AZ ELJÁRÁS IRATAIBA VALÓ BETEKINTÉS .................................................................................................................... 109 A BIZONYÍTÉKOK ISMERTETÉSE AZ ÜGYFÉLLEL ............................................................................................................. 111 IV. FEJEZET ................................................................................................................................................... 112 A HATÓSÁG DÖNTÉSEI ................................................................................................................................. 112 AZ „UDVARIAS LEVÉL” KÉRDÉSE .............................................................................................................................. 112 A KÖZIGAZGATÁS IMPLICIT/HALLGATÓLAGOS DÖNTÉSEI ............................................................................................... 112 A DÖNTÉS SZERKEZETE .......................................................................................................................................... 113 A HATÁROZATRA VONATKOZÓ TARTALMI RENDELKEZÉSEK ............................................................................................ 114 A VÉGZÉSRE VONATKOZÓ TARTALMI RENDELKEZÉSEK................................................................................................... 115 AZ EGYSZERŰSÍTETT DÖNTÉS .................................................................................................................................. 115 TELJESÍTÉSI KEDVEZMÉNYEK ................................................................................................................................... 117 EGYEZSÉG JÓVÁHAGYÁSA ...................................................................................................................................... 118 HATÓSÁGI SZERZŐDÉS .......................................................................................................................................... 118 A DÖNTÉS KÖZLÉSE ÉS NYILVÁNOS KÖZZÉTÉTELE ......................................................................................................... 119 Közlési módok ............................................................................................................................................. 119 Hirdetményi közlés, döntések nyilvános közzététele .................................................................................. 120 Kézbesítési meghatalmazott, kézbesítési ügygondnok .............................................................................. 121 A DÖNTÉS KIJAVÍTÁSA ÉS KIEGÉSZÍTÉSE ..................................................................................................................... 122 V. FEJEZET .................................................................................................................................................... 123 HATÓSÁGI BIZONYÍTVÁNY, IGAZOLVÁNY ÉS NYILVÁNTARTÁS ..................................................................... 123 KÖZÖS SZABÁLYOK ............................................................................................................................................... 123 HATÓSÁGI BIZONYÍTVÁNY ...................................................................................................................................... 123 HATÓSÁGI IGAZOLVÁNY ........................................................................................................................................ 124 HATÓSÁGI NYILVÁNTARTÁS .................................................................................................................................... 124 VI. FEJEZET ................................................................................................................................................... 126 HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS ................................................................................................................................ 126 VII. FEJEZET .................................................................................................................................................. 127 JOGORVOSLATOK ......................................................................................................................................... 127 A JOGORVOSLÁS ALKOTMÁNYOS ALAPJAI .................................................................................................................. 127 A KÖZIGAZGATÁSI JOGORVOSLÁS RENDSZERE ............................................................................................................. 127 KÉRELEMRE INDULÓ JOGORVOSLATI ELJÁRÁSOK ......................................................................................................... 128 Fórumrendszer a kérelemre indult jogorvoslati eljárásokban .................................................................... 128 A fellebbezés ............................................................................................................................................... 129 A fellebbezés benyújtásának jogi hatása ................................................................................................... 132 A döntés módosítása vagy visszavonása fellebbezés alapján .................................................................... 134 A fellebbezési eljárás .................................................................................................................................. 134 Bírósági felülvizsgálat ................................................................................................................................. 136 Az újrafelvételi eljárás ................................................................................................................................ 136 Méltányossági eljárás................................................................................................................................. 137 HIVATALBÓLI DÖNTÉS-FELÜLVIZSGÁLATI ELJÁRÁSOK .................................................................................................... 137 A döntés módosítása és visszavonása ........................................................................................................ 138 Felügyeleti eljárás és felügyeleti szerv ....................................................................................................... 140 A határozat felülvizsgálata az Alkotmánybíróság határozata alapján ...................................................... 145 Ügyészi óvás, ügyészi intézkedés ................................................................................................................ 146 Semmisség .................................................................................................................................................. 146 VIII. FEJEZET ................................................................................................................................................. 148 VÉGREHAJTÁS .............................................................................................................................................. 148 A KÖZIGAZGATÁSI ÉS BÍRÓSÁGI VÉGREHAJTÁS VISZONYA .............................................................................................. 148
163
VÉGREHAJTHATÓ OKIRAT ÉS DÖNTÉS........................................................................................................................ 148 VÉGREHAJTÁS ELRENDELÉS ÉS FOGANATOSÍTÁSA ........................................................................................................ 149 VÉGREHAJTÁSI CSELEKMÉNYEK ............................................................................................................................... 150 KÜLFÖLDI HATÁROZAT VÉGREHAJTÁSA ..................................................................................................................... 152 VÉGREHAJTÁSI ELJÁRÁS FELFÜGGESZTÉSE ÉS MEGSZÜNTETÉSE ....................................................................................... 153 A VÉGREHAJTÁSHOZ VALÓ JOG ............................................................................................................................... 154 BIZTOSÍTÁSI INTÉZKEDÉS ........................................................................................................................................ 154 JOGORVOSLAT A VÉGREHAJTÁSI ELJÁRÁSBAN ............................................................................................................. 155 IX. FEJEZET ................................................................................................................................................... 157 ELJÁRÁSI KÖLTSÉG ÉS AZ ELJÁRÁSI KÖLTSÉG VISELÉSE ................................................................................. 157 AZ ELJÁRÁSI KÖLTSÉG............................................................................................................................................ 157 AZ EGYÉB ELJÁRÁSI KÖLTSÉG VISELÉSE ...................................................................................................................... 158 Változás kérelemre indult eljárás esetén .................................................................................................... 158 Speciális költségviselési szabályok módosulása ......................................................................................... 158 Több ügyfél részvételével folytatott eljárás ............................................................................................... 158 Az iratbetekintésre vonatkozó szabályok ................................................................................................... 158 Egyéb speciális költségviselési szabályok ................................................................................................... 159 DÖNTÉS AZ ELJÁRÁSI KÖLTSÉG VISELÉSÉRŐL ............................................................................................................... 159 KÖLTSÉGMENTESSÉG ............................................................................................................................................ 159 TARTALOMJEGYZÉK ..................................................................................................................................... 160
