ANALISIS PENGENDALIAN INTERNAL ATAS PENGELOLAAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH (STUDI KASUS DI KABUPATEN SORONG SELATAN, PROVINSI PAPUA BARAT)
Ahmad Ridwan
[email protected] Kav. Alam Segar A12, Pamulang – Tangerang
ABSTRAK Hasil Pemeriksaan BPK RI terhadap Tahun Anggaran 2006 menyatakan pengelolaan keuangan di Kabupaten Sorong Selatan belum memadai. Dengan mempergunakan metode penelitian Lapangan, Riset Pustaka, dan pemahaman pendekatan SPI OKP6 dilakukan penilaian terhadap Pengendalian internal Pemerintah Daerah, dan ditemukan beberapa titik kritis yang harus diperhatikan oleh Pemerintah Daerah. Dengan mengidentifikasi permasalahan dan membuat pengendalian internal yang baik diharapkan Pemerintah Daerah dapat melakukan penatausahaan keuangan sesuai dengan Peraturan yang berlaku. Kata Kunci: Pengendalian Internal, Pemerintah Daerah PENDAHULUAN Pengendalian Intern dalam suatu perusahaan, lembaga, organisasi maupun perkantoran mutlak menjadi hal utama dan dangat dibutuhkan, karena kegiatan operasional dan kinerja memerlukan suatu kebijakan khusus yang mampu mengakomodasikan dan memberikan batasan serta ketentuan khusus dalam setiap pelaksanaan kegiatannya dan kesemuaanya itu dapat terlaksana dengan baik apabila suatu lembaga, organisasi maupun perusahaan memiliki suatu sistem pengendalian intern yang baik. Mengacu pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 bahwa setiap SKPD diberikan kewenangan untk mengelola secara mandiri sumber sumber dana dan kegiatan operasionalnya yang meliputi perencanaan, penganggaran, penatausahaan, pengakuntansian, pelaporan dan pertanggung jawaban daerah. Dalam pelaksanaannya pengelolaan keuangan pada Kantor Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan sampai dengan saat ini masih banyak yang perlu diperhatikan. Hal tersebut disebabkan oleh potensi, baik penyimpangan maupun kesalahan, yang disajikan dalam pernyataan laporan keuangan daerah. Hal tersebut diindikasikan dengan adanya temuan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia pada laporan keuangan tahun 2006, yang menyatakan bahwa Pelaksanaan Penatausahaan Keuangan Daerah dalam rangka pengelolaan keuangan daerah Tahun Anggaran 2006 belum memadai. TELAAH PUSTAKA Pengertian Sistem Pengendalian Manajemen 1
Suatu sistem merupakan cara tertentu untuk melaksanakan suatu serangkaian aktivitas. Sistem yang dipergunakan oleh manajemen dalam pengendalian aktivitas suatu organisasi disebut sistem pengendalian manajemen (Anthony, 2005). Sistem merupakan sekelompok elemen yang saling terkait yang bekerja secara terkoordinasi untuk mencapai tujuan/sasaran tertentu. Terkait dengan pengendalian intern, sistem pengendalian intern (SPI) adalah semua kebijakan dan prosedur yang dirancang untuk memberikan keyakinan memadai kepada manajemen bahwa organisasi akan mencapai tujuan dan sasarannya. Tujuan SPI secara umum adalah sebagai berikut. 1. Keandalan pelaporan keuangan. Sebagai bagian dari fungsinya, manajemen bertanggungjawab menyusun laporan keuangan untuk para pemegang saham, kreditur, maupun pihak-pihak terkait lainnya. 2. Efesiensi dan efektivitas kegiatan organisasi. Prosedur-prosedur pengendalian dalam organisasi merupakan sarana untuk mendorong penggunaan sumberdaya organisasi secara efisien dan efektif dalam rangka mengoptimalisasikan tujuan organisasi. 3. Ketaatan pada hukum dan peraturan yang berlaku. Beberapa peraturan tersebut tidak terkait secara langsung dengan akuntansi, seperti perlindungan lingkungan dan undang-undang perdata. Beberapa peraturan lainnya terkait dengan akuntansi organisasi, seperti undang-undang perpajakan dan tindak pidana korupsi. Struktur/Kerangka Pengendalian Intern Dalam praktek, terdapat beberapa struktur/kerangka (framework) pengendalian intern yang dijadikan acuan oleh organisasi dalam mengembangkan sistem pengendalian intern. 1.
Committee of Sponsoring Organizations (COSO) Pengendalian intern – Integrated Framework
COSO merupakan suatu komite yang disponsori lima organisasi profesi di Amerika Serikat yang dibentuk untuk menindaklanjuti rekomendasi The National Commission on Fraudulent Financial Reporting, atau yang disebut juga Treadway Commission, terkait faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya kecurangan dalam pelaporan keuangan perusahaan. Kelima organisasi profesi yang mensponsori pembentukan COSO adalah IIA (Institute of Internal Auditors), AICPA (American Institute of Certified Public Accountants), FEI (Financial Executive Institute), AAA (American Accounting Association), dan IMA (Institute of Management Accountants). 2. Criteria of Controls (CoCo—The Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA) Dengan mengacu pada model COSO, para akuntan di Kanada mengembangkan model pengendalian intern yang lebih ‘ramah pengguna’ dan lebih terstruktur sehingga dapat digunakan sebagai pendekatan pemeriksaan. Model ini disebut sebagai Criteria of Controls (CoCo). Model ini terdiri dari empat komponen dan komponen-komponen tersebut digunakan untuk mengklasifikasikan 20 kriteria. Komponen dan kriteria model Coco adalah sebagai berikut (Sawyer, 2005). 2
Gambar 2.1 Komponen Pengendalian Intern (Sumber: COSO) 3.
OKP6
Sejalan dengan CoCo, dengan mengacu pada COSO para internal pemeriksaan yang tergabung dalam IIA menyusun panduan yang lebih operasional untuk mengimplementasikan COSO. Panduan ini kemudian dikembangkan di Indonesia yang kemudian diberi nama OKP6. Komponen OKP6 terdiri atas bagian-bagian berikut (Sawyer, 2005). Dasar Hukum Pengelolaan Keuangan Daerah Reformasi keuangan daerah ditandai dengan diberlakukannuya UU no. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU nomor 25 Tahun 1999 tentang PErimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang menggantikan UU nomor 5 Tahun 1956 tentang PErimbangan Keuangan Antara Negara dengan daerah yang mengurusi Rumah Tangganya sendiri. Keuangan Daerah di era prareformasi dan era (pasca) reformasi memiliki cirri yang berbeda. METODOLOGI PENELITIAN Pendekatan penilaian sistem pengendalian internal yang berkembang di Indonesia yaitu OKP6, yang merupakan penilai sistem pengendalian intern yang mengacu pada COSO yang dibuat oleh IIA dan menjadi panduan yang lebih operasional dalam pengimplementasian COSO. HASIL DAN PEMBAHASAN Sistem Pengendalian Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan Pelaksanaan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah untuk Tahun Anggaran 2007 di Kabupaten Sorong Selatan diselenggarakan berdasarkan Permendagri 13 Tahun 2006. Sistem akuntansi dan pelaporan keuangan juga baru diselenggarakan di 3
tingkat SKPKD (Satuan Kerja Penatausahaan Keuangan Daerah). Namun baru pada tanggal 10 Oktober 2007 diterbitkan peraturan daerah baru yang memedomani penyelenggaraan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah serta sistem akuntansi dan pelaporan keuangan yang sesuai dengan praktik yang telah dilaksanakan pada tahun 2007. Organisasi Unit organisasi yang menyelenggarakan Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah (SAPD) di lingkungan Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan: a. Pada tingkat SKPKD (entitas pelaporan), yaitu Sub-bagian Pembukuan di Bagian Keuangan Sekretariat Daerah. Sub-bagian ini yang melakukan proses pencatatan, penggolongan, dan penyajian transaksi keuangan dalam laporan keuangan pemerintah daerah. Dokumen sumber yang digunakan dalam pencatatan setiap transaksi keuangan adalah Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) yang diterbitkan oleh Bagian Keuangan, serta data SPJ dari SKPD yang merupakan hasil kegiatan monitoring dan evaluasi SPJ yang dilakukan oleh sub-bagian verifikasi ke setiap SKPD. b. Pada tingkat SKPD (entitas akuntansi), yaitu Bendahara. Dalam Pasal 13 Permendagri 13 Tahun 2006, yang bertugas melaksanakan akuntansi dan menyiapkan laporan keuangan SKPD adalah pejabat penatausahaan keuangan (PPK) SKPD yang tidak boleh merangkap sebagai pejabat yang bertugas melakukan pemungutan penerimaan negara/daerah, bendahara, dan/atau PPTK (Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan). Akan tetapi karena jabatan ini secara struktural belum dibentuk di SKPD, maka sementara sistem akuntansi dan pelaporan keuangan di SKPD masih dilaksanakan oleh Bendahara SKPD. Kebijakan Sebagai acuan dalam penyusunan LKPD, Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan telah menerapkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tanggal 13 Juni 2005. Akan tetapi pada praktiknya, untuk tahun anggaran 2007 belum diterbitkan perda yang mengaturnya, sehingga Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan belum sepenuhnya menerapkan standar akuntansi yang dinyatakan dalam SAP. Perencanaan dan Penganggaran a. Perencanaan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) yang dibuat oleh pemerintah daerah mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional berisi visi, misi, dan arah pembangunan daerah. RPJPD kemudian diterjemahkan ke dalam Rencana Jangka Panjang Menengah Daerah (RPJMD) yang berisi, (1) strategi pembangunan daerah, (2) kebijakan umum, (3) arah kebijakan keuangan, dan (4) program SKPD, lintas SKPD, kewilayahan, lintas kewilayahan yang memuat kegiatan dalam kerangka regulasi dan kerangka anggaran. Atas dasar RPJMD pemerintah daerah membuat rencana kerja untuk periode 1 (satu) 4
tahun yang selanjutnya disebut Rencana Kerja Pemerintah Daerah. Setiap SKPD kemudian membuat Rencana Strategik (Renstra) dan Rencana Kerja (Renja) SKPD yang masing-masing berpedoman pada RPJMD dan RKPD. b. Penganggaran Berdasarkan RKPD, pemerintah daerah menyusun Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) untuk kemudian dibahas bersama dengan DPRD. Setelah KUA dan PPAS disepakati, maka kedua dokumen tersebut menjadi dasar untuk penyusunan RKA di masing-masing SKPD. RKA-SKPD yang telah disusun lalu dibahas oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) untuk kemudian dikompilasi ke dalam Rancangan Peraturan Daerah mengenai APBD (RAPBD). Tahap selanjutnya adalah pembahasan RAPBD oleh Pemda bersama DPRD. RAPBD yang telah disetujui bersama antara Pemda dengan DPRD ditetapkan menjadi Peraturan Daerah tentang APBD dan penjabarannya ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah. Prosedur a. Penyusunan Laporan Realisasi APBD Laporan Realisasi APBD (LRA) untuk tahun yang berakhir sampai dengan tanggal 31 Desember 2007 disusun berdasarkan data dari kegiatan Monitoring dan Evaluasi SPJ yang dilakukan oleh Bagian Keuangan Sekretariat Daerah di setiap SKPD. LRA disusun berdasarkan dokumen sumber SPJ dari masing-masing SKPD. LRA tidak dihasilkan dari rekonsilIasi LRA SKPD, karena SKPD belum membuat Laporan Realisasi Anggaran sesuai SAP. b. Penyusunan Neraca Pemerintah Daerah per 31 Desember 2007 Neraca Pemerintah Daerah seharusnya merupakan kompilasi laporan keuangan SKPD. Namun dalam penyusunan Neraca Pemerintah Daerah per 31 Desember 2007, data yang digunakan hanya berasal dari daftar inventaris SKPD. Laporan Neraca yang sesuai dengan SAP belum disusun oleh SKPD pada Tahun Anggaran 2007. c. Penyusunan Laporan Arus Kas Pemerintah Daerah Untuk Tahun Yang Berakhir Sampai Dengan 31 Desember 2007 Laporan Arus Kas (LAK) Pemerintah Daerah disusun berdasarkan rekonsiliasi Bagian Keuangan dengan BUD. Laporan pertanggungjawaban Bendahara Penerimaan/Pengeluaran SKPD atas penggunaan uang persediaan tidak digunakan sebagai dasar penyusunan LAK karena tidak dibuat oleh SKPD. Personalia Penyelenggaraan sistem akuntansi dan pelaporan yang sesuai dengan SAP baik di tingkat SKPKD maupun SKPD belum dapat berjalan lancar karena keterbatasan sumber 5
daya manusia. Tenaga pembukuan yang selama ini bertugas belum memiliki kompetensi yang memadai karena latar belakang pendidikan yang bukan dari ilmu ekonomi/akuntansi/keuangan. Pencatatan dan Pelaporan Dalam menyelenggarakan sistem akuntansi dan pelaporan keuangan di tingkat SKPKD, Sub-bagian Pembukuan telah mengimplementasikan aplikasi (software) keuangan daerah yaitu Sistem Informasi Manajemen Keuangan Daerah (SIMDA). Aplikasi ini menggunakan SP2D dan SPJ sebagai dokumen sumber pencatatan transaksi-transaksi keuangan (input penjurnalan), menggolongkannya berdasarkan akun-akun yang telah didefinisikan sebelumnya (posting), dan menyajikannya dalam bentuk laporan keuangan sebagai output. Di tingkat SKPD, implementasi aplikasi keuangan daerah belum dilakukan, tetapi akan menjadi proyeksi di masa yang akan datang. Pengawasan a.
Pengawasan Melekat
Di Setiap SKPD, pengawasan melekat diselenggarakan oleh pengguna anggaran dalam hal ini pimpinan SKPD. Penatausahaan keuangan yang belum tertib sebagaimana diuraikan dalam hasil pemeriksaan dan pelaporan keuangan yang belum sesuai SAP menunjukkan masih belum memadainya pengawasan yang dilakukan oleh pengguna anggaran atas anggaran yang berada di bawah pengelolaannya. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai mitra kerja pemerintah daerah juga belum menyelenggarakan pengawasan atas pelaksanaan APBD. b. Pengawasan Intern Badan Pengawasan Daerah (Bawasda) menyelenggarakan pengawasan atas pelaksanaan APBD di lingkungan SKPD. Sampai saat ini, fungsi yang berjalan adalah pengawasan kegiatan yaitu melakukan pemeriksaan atas kegiatan berdasarkan penagihan yang diajukan rekanan sebelum dana atas kegiatan tersebut dicairkan. Atas kegiatan yang prestasinya sesuai dengan penagihan, diberikan rekomendasi agar Bagian Keuangan mencairkan dana kegiatan yang bersangkutan. Akan tetapi, fungsi pengawasan reguler belum dapat berjalan lancar karena keterbatasan sumber daya aparatur yang ditunjukkan dari laporan hasil pemeriksaan reguler dan tujuan tertentu yang lingkupnya masih terbatas di beberapa SKPD yaitu Dinas Pertanian dan Dinas Pendapatan Daerah Permasalahan dan Kelemahan SPI Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan Tanpa mengurangi keberhasilan yang telah dicapai oleh Kabupaten Sorong Selatan, dari hasil pemeriksaan atas sistem pembukuan dan penyusunan Laporan Keuangan serta pelaksanaannya yang diselenggarakan oleh Pemerintah Kabupaten Sorong Selatan yang diuji, menunjukkan adanya kelemahan dalam pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern (SPI) dalam unsur organisasi, kebijakan, prosedur, personalia, perencanaan, pembukuan/pencatatan, pelaporan, dan pengawasan. 6
Penganggaran beberapa Belanja Daerah pada APBD Tahun 2007 tidak tertib Penganggaran merupakan proses penyusunan rencana keuangan tahunan Pemerintah Daerah terkait dengan pendapatan, belanja, dan pembiayaan daerah yang dibahas dan disetujui Pemerintah Daerah dan DPRD yang kemudian ditetapkan dengan peraturan daerah. Untuk menjamin agar penyusunan anggaran dalam hal ini APBD dapat disusun dan dilaksanakan dengan baik dan benar, maka diatur landasan administratif dalam pengelolaan anggaran daerah yang mengatur antara lain prosedur dan teknis pengganggaran yang harus diikuti secara tertib dan taat azas. Pengendalian realisasi beberapa Anggaran Belanja Daerah Tahun 2007 dilaksanakan tidak memadai Dalam merealisasikan anggaran belanja daerah, pemerintah daerah dalam hal ini pengguna anggaran harus melaksanakan dengan tertib, taat pada peraturan perundangundangan yang berlaku, serta memperhatikan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah yang efisien, ekonomis, efektif, transparan dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan. Pengelolaan keuangan yang tertib dan taat pada ketentuan berarti bahwa dalam merealisasikan anggaran selalu memperhatikan peruntukan/tujuan dan kecukupan anggaran belanja yang bersangkutan atau tidak melebihi plafon yang telah ditetapkan dengan berpedoman pada ketentuan yang berlaku. Selain itu, dalam pelaksanaan anggaran harus dikelola dengan penuh tanggung jawab yaitu harus didukung dengan bukti-bukti yang lengkap dan sah. Pengklasifikasian, Pengendalian, dan Pengakuan Kas Dilakukan dengan Tidak Tertib Kas adalah uang tunai dan saldo simpanan di bank yang setiap saat dapat digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan. Saldo Kas yang dimaksud merupakan saldo kas di Kas Daerah, Kas di Bendaharawan Pengeluaran (sisa uang muka) dan Kas di Bendaharawan Penerimaan (penerimaan pendapatan yang belum disetor ke rekening Kas Umum Daerah). Karena kas merupakan aset daerah yang paling likuid/lancar, maka tingkat risiko kehilangan sangat besar sehingga diperlukan pengendalian yang cukup memadai. Untuk itu perlu adanya pengelolaan kas yaitu antara lain dengan menetapkan prosedur penerimaan, pengeluaran dan penatausahaan yang memadai sehingga bisa menjamin kehandalan pengamanan aset daerah yang berupa kas tersebut. Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah Menurut Permendagri No. 13 Tahun 2006 Setelah teridentifikasi permasalahan pengelolaan keuangan pada Kantor Kabupaten Sorong Selatan, Untuk mempermudah Pemerintah Daerah untuk mengelola Penatausahaan Keuangan Daerah, penulis akan mencoba menggambarkan sistem prosedur pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah yang sesuai dengan Permendagri No.13 Tahun 2006 dan juga merupakan menjadi suatu pengendalian internal oleh adanya pengawasan dari badan pemeriksa keuangan yang melaporkan hasil pemeriksaannya kepada DPRD sebagai Badan Legislatif dan Pengawas Pemerintah Daerah. 7
KESIMPULAN Dengan mempergunakan pendekatan OKP6—Organisasi, Kebijakan, Perencanaan, Prosedur, Personalia, Pencatatan, Pelaporan, dan Pengawasan—dan berlandaskan pada Permendagri 13 Tahun 2006, ditemukan tiga kelemahan dan permasalahan yang dapat diidentifikasikan dan diklasifikasikan. Ketiga masalah dan kelemahan tersebut adalah sebagai berikut. 1. Penganggaran beberapa Belanja Daerah pada APBD Tahun 2007 tidak tertib. 2. Pengendalian realisasi beberapa Anggaran Belanja Daerah Tahun 2007 dilaksanakan tidak memadai. 3. Pengklasifikasian, Pengendalian, dan Pengakuan Kas Dilakukan dengan Tidak Tertib. Sebagai upaya mewujudkan suatu pengelolaan keuangan yang dinamis dan sesuai dengan azas umum pengelolaan keuangan daerah pada Kabupaten Sorong Selatan, beberapa hal yang direkomendasikan untuk memperbaiki sistem pengelolaan keuangan pada Kabupaten Sorong Selatan adalah sebagai berikut. 1.
2.
3.
Meningkatkan pemahaman tentang pengelolaan keuangan daerah, baik melalui sosialisasi maupun bimbingan teknis lainnya, sehingga Tim Anggaran Pemerintah Daerah, Tim Anggaran DPRD, dan Pengguna Anggaran dapat melaksanakan penganggaran secara tepat. Pemberian sanksi, baik berupa teguran maupun sanksi lainnya, dan memerintahkan kepada para Kepala SKPD agar merealisasikan belanja yang telah definitif sebagaimana peruntukannya dan lebih tertib dalam menatausahakan pertanggungjawaban, serta memberikan pemahaman bagi para Kepala SKPD dan tenaga pembukuan di SKPD dalam bentuk pendidikan dan pelatihan tentang keuangan daerah yang relevan. a. Menerbitkan surat keputusan tentang penetapan rekening-rekening yang dimiliki dan digunakan oleh Kas Daerah dan SKPD. b. Menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan bagi Bendahara pengeluaran pembantu, Bendahara pengeluaran, serta tenaga pembukuan di SKPD agar memiliki kompetensi yang memadai di bidang pelaporan keuangan. c. Menegur dan memerintahkan kepala bagian keuangan untuk melakukan pengawasan secara lebih intensif atas personilnya. d. Menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan bagi personil bagian keuangan agar memiliki kompetensi yang memadai di bidang pelaporan keuangan.
DAFTAR PUSTAKA Anthony, N. Robert. 2005. Management Control Systems. Edisi 11, Salemba Empat , Jakarta. Bodnar, H. George et all. 2000. Sistem Informasi Akuntansi. Salemba Empat, Jakarta. Sawyer, B. Lawrence 2005. Sawyer’s Internal Auditing.. Edisi 5, Salemba Empat, Jakarta. Halim, Abdul. 2007. Akuntansi Keuangan Daerah. Edisi 3, Salemba Empat, Jakarta. 8
Republik Indonesia. Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Daerah _________. Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharan Negara _________. Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah _________. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah _________. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Pedoman Organisasi Pemerintah Daerah. _________. Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. _________. Permendagri Nomor 26 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan APBD _________. Juknis LKPD - BPK RI Tahun 2007 tentang Pemahaman SPI
9
