Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Zitting 2006-2007 13 juni 2007
ONTWERP VAN DECREET tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’
3169 LEE
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
2
INHOUD Blz. Memorie van toelichting ...................................................................................................................
3
Voorontwerp van decreet van 21 april 2006 .......................................................................................
87
Advies van de Minaraad ...................................................................................................................
121
Advies van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen ..............................................................
169
Voorontwerp van decreet van 9 februari 2007 ...................................................................................
177
Advies van de Raad van State ...........................................................................................................
207
Ontwerp van decreet .........................................................................................................................
241
______________________
3
MEMORIE VAN TOELICHTING
voor te leggen, dat gebaseerd is op de studies van de universiteiten van Gent en Leuven en dat een eenduidig handhavingskader bevat voor milieuregelgeving met verruimde mogelijkheden tot administratieve handhaving;
DAMES EN HEREN, I. ALGEMENE INLEIDING
1.
Het Regeerakkoord 2004 en de beleidsnota Leefmilieu en Natuur 2004-2009
Een goed georganiseerd regelgevingsproces uitbouwen vormt één van de kernpunten uit het Regeerakkoord 2004. Dit moet gebeuren o.m. door voortdurend te streven naar minder detaillistische decreten en door een vermindering van het aantal strafbepalingen en – waar nuttig – een vervanging van de strafsancties door administratieve sancties. Voor wat het leefmilieu betreft, bepaalt ditzelfde Regeerakkoord inzake handhaving expliciet het volgende: “We realiseren een milieuhandhavingsdecreet op basis van de uitgevoerde studies van de KUL en de UG en voorzien in een verruiming van de mogelijkheden om administratief te handhaven met eerbied voor de rechten van de verdediging.”. Het voorliggend ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet beoogt hieraan uitvoering te geven. De geloofwaardigheid van het beleid alsook het bekomen van effectieve milieuresultaten hangt namelijk in grote mate af van de manier waarop de milieuwetgeving wordt gehandhaafd. Met de regelmaat van een klok attenderen rapporten, jaarverslagen, mercuriales enzovoort. er ons immers op dat de administratiefrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht in Vlaanderen en België niet van een leien dakje loopt, integendeel.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
4° bij de uitwerking daarvan overleg te plegen met alle instanties en actoren die betrokken zijn bij het toezicht, de handhaving en de vervolging in het kader van het milieubeleid; 5° daarbij maximaal rekening te houden met de afspraken die werden gemaakt tijdens het kerntakendebat en die verder te concretiseren1. Hierop aansluitend hebben we in de beleidsnota Leefmilieu en Natuur 2004-2009 de volgende strategische doelstellingen vooropgesteld: 1° we moeten streven naar een meer eenduidige milieuregelgeving die makkelijk(er) handhaafbaar is, doch zonder dat dit noodzakelijk moet leiden tot meer regelgeving; 2° we moeten de nodige conclusies trekken uit de jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten; 3° aan het Vlaams Parlement zal een ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet worden voorgelegd dat stoelt op de uitgevoerde studies van de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven en dat voorziet in een eenduidig handhavingskader met verruimde mogelijkheden om administratief te handhaven; 4° bij de uitwerking van dit decreet zal overleg gepleegd worden met alle instanties en actoren die betrokken zijn bij het toezicht, de handhaving en de vervolging van het milieubeleid;
Het is dus de hoogste tijd om de huidige versnipperde en verouderde milieuhandhavingswetgeving te vervangen door een eenvormige en geactualiseerde reg elgeving.
5° er zal daarbij ook maximaal rekening worden gehouden met de afspraken gemaakt tijdens het kerntakendebat. Die afspraken zullen verder worden geconcretiseerd;
Op 17 november 2004 heeft het Vlaams Parlement een met redenen omklede motie onderschreven, waarin het Parlement de Regering vraagt:
6° ook zal er voldoende aandacht moeten uitgaan naar de rechtsbescherming van personen en ondernemingen en naar het beginsel dat de over-
1° te streven naar een meer eenduidige milieuregelgeving die makkelijker handhaafbaar is; 2° de nodige conclusies te trekken uit de jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten; 3° binnen afzienbare tijd een ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet aan het Vlaams Parlement
______ 1
Met redenen omklede motie tot besluit van de op 28 oktober 2004 door mevrouw Marleen Van den Eynde en de heer Rudi Daems in commissie gehouden interpellaties tot de heer Kris Peeters, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, over het milieuhandhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2004-05, nr. 114/3.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
4
heid onmogelijk rechter en partij mag zijn in dezelfde zaak.
– de op te richten Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving moet hierin een belangrijke, coördinerende en stuwende rol vervullen;
Een nieuw Milieuhandhavingsdecreet in voorbereiding
– er moet een sluitend systeem komen van handhavingsbevoegdheden;
Met de tekstvoorstellen van de universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven als uitgangspunt heeft een ambtelijke stuurgroep van experts op het vlak van de milieuhandhaving (kabinet Leefmilieu, afdelingen Milieu-inspectie, Europa en Milieu, Algemene Juridische Dienstverlening, OVAM, VLM, VMM), tussen 22 april 2005 en 20 september 2005 gewerkt aan de tekst van een nieuw, overkoepelend Milieuhandhavingsdecreet. Een participatief en overlegd milieubeleid indachtig hebben wij vervolgens de voorstellen en ideeën van de stuurgroep ter bespreking voorgelegd aan alle actoren die betrokken zijn bij de handhaving van het milieubeleid. De eerste overlegronde gebeurde door de bijeenroeping op 29 juni 2005 van een Rondetafel Handhaving van de Milieuwetgeving in het Vlaamse Gewest - Organisatie en Sanctionering.
– er moet gezorgd worden voor voldoende middelen en capaciteit, ook op gemeentelijk niveau;
2.
Twee essentiële elementen kwamen op deze eerste Rondetafel, die was opgevat als een gedachtewisseling over de te volgen weg, ter sprake: – de organisatie van het handhavingsbeleid enerzijds; – de keuze en vormgeving van effectieve en efficiënte bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties anderzijds. Op beide elementen gaven experten eerst hun visie, waarna aan de hand van specifieke vragen gedebatteerd werd met de deelnemers, die voorafgaand aan deze Rondetafel tevens hun specifieke opmerkingen, suggesties, standpunten en dergelijke meer hadden kunnen bezorgen. De voornaamste ideeën en suggesties die tijdens de eerste Rondetafel naar voor werden gebracht, hadden o.m. betrekking op de volgende punten: – de aanpassing van de regelgeving moet in eerste instantie beperkt worden tot de milieuhygiënewetgeving; – tussen alle handhavingsactoren moeten duidelijke, opvolgbare afspraken worden gemaakt, te verankeren in protocollen;
– aandacht moet uitgaan naar een betere bescherming van de milieu-ambtenaar, naar opbouw van kenniscapaciteit en naar permanente vorming; – de mogelijkheden voor intergemeentelijke samenwerking op het vlak van de milieuhandhaving (bv. in het kader van de politiezones of van intergemeentelijke verenigingen) moeten verder onderzocht worden; – een nieuw Milieuhandhavingsdecreet moet worden opgesteld in het licht van de vereenvoudiging van de regelgeving, met aandacht o.m. voor duidelijke termijnen, eenvoudige procedureregels en het vermijden van overlappingen tussen bestuurlijke geldboeten en strafsancties; – het voortraject in de milieuhandhaving is erg belangrijk: vandaar het grote belang voor instrumenten als raadgevingen en aanmaningen; – het strafrecht moet als ultimum remedium gelden. Zeker voor kleinere milieu-inbreuken moet de voorkeur uitgaan naar een minder stigmatiserende, administratieve afhandeling; – er mag geen samenloop zijn tussen administratieve en gerechtelijke procedures. In de daaropvolgende weken heeft de stuurgroep, op basis van voorgaande voorstellen en suggesties, de voorontwerptekst verder aangepast en verfijnd. Op een tweede Rondetafelconferentie, op 26 oktober 2005, werd het voorontwerp van Milieuhandhavingsdecreet ter bespreking voorgesteld. Drie uitgangspunten lagen hierbij aan de basis: – het voorontwerp kadert volledig in het streven naar vereenvoudiging en harmonisering van de Vlaamse milieuregelgeving; – het moet leiden tot een grotere rechtszekerheid en een betere rechtsbescherming voor de burger;
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
5
– de huidige bevoegdheidsverdeling federaal/gewestelijk inzake het strafrecht wordt geëerbiedigd en zowel het federale Strafwetboek als het federale Wetboek van Strafvordering worden gerespecteerd. Tezelfdertijd kon ook iedereen – elke burger, elke groepering, elk bedrijf – via het internet kennis nemen van het voorontwerp en hierop reageren. Meer dan vijftig reacties, vaak met waardevolle suggesties ter verbetering van de teksten, zijn via dit medium binnengekomen. We denken o.m. aan: – de uitbreiding van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving met een vertegenwoordiger van de lokale politie; – een betere rechtsbescherming en beter statuut van de toezichthouders, o.m. inzake hun onafhankelijkheid, vereiste kwalificaties en eigenschappen, opleiding en beroepservaring; – de uitbreiding van de mogelijkheden inzake toezicht tot intergemeentelijke verenigingen en politiezones; – de mogelijkheid tot tijdelijke aanstelling van waarnemende lokale toezichthouders; – het optrekken van de gevangenisstraffen (van drie tot vijf jaar voor de opzettelijke misdrijven, en van twee tot drie jaar voor de onopzettelijke misdrijven) voor de categorie van de concrete gevaarzettingsdelicten. Met het resultaat van beide Rondetafelconferenties, aangevuld met de binnengekomen reacties via het internet, werd maximaal rekening gehouden bij de finalisering van de voorliggende ontwerptekst. Los van de twee Rondetafelconferenties werden de teksten van het voorontwerp ook meermaals getoetst aan de visies van strafrecht- en bestuursrechtspecialisten. Aldus hebben overlegvergaderingen plaatsgevonden met prof. M. Faure (Universiteit Maastricht) op 20 juni 2005, met prof. F. Verbruggen (Katholieke Universiteit Leuven) en mevrouw R. Mortier (advocaat-generaal Hof van Beroep te Gent) op 8 augustus 2005, met de heer F. Vroman, adviseur van de minister van Justitie, en mevrouw R. Mortier voornoemd op 19 september 2005, en met de advocaten C. Billiet en D. Lindemans op 20 oktober 2005.
3.
Een beknopt historisch overzicht
Aan dit ontwerp van decreet gaat reeds een lange geschiedenis vooraf. Al in 1995 bracht de Interuniversitaire Commissie tot Herziening van het Milieurecht in het Vlaamse Gewest een bijzonder lijvig werkstuk uit – het voorontwerp decreet Milieubeleid – met daarin tal van concrete aanbevelingen ter verhoging van de doelmatigheid van het milieuhygiënerecht, waaronder de verhoging van de doelmatigheid van de strafrechtelijke en andere middelen tot handhaving van het milieurecht. Nadat de Interuniversitaire Commissie haar werkzaamheden had beëindigd, is reeds in 1998 een eerste poging ondernomen om deze voorstellen te vertalen in een voorontwerp van Milieuhandhavingsdecreet. De tekst ervan werd op 23 juli 1998 door de Vlaamse Regering goedgekeurd, doch geraakte verder nooit behandeld in het Vlaams Parlement. In 2001 kregen de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven vervolgens de opdracht om een globaal ontwerp van geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving uit te werken, respectievelijk met betrekking tot het toezicht, de bestuurlijke handhaving en de veiligheidsmaatregelen enerzijds, en de delictsomschrijving en de strafsancties anderzijds. De resultaten van dit onderzoekswerk hebben in de vorige legislatuur evenwel niet geleid tot een nieuw Milieuhandhavingsdecreet. Wel werden op basis hiervan twee voorstellen van decreet ingediend, respectievelijk door mevrouw Vera Dua en de heer Johan Malcorps2, en door mevrouw Vera Dua en de heer Rudi Daems3. Toch is het voormelde studiewerk zeker geen verloren moeite geweest. Immers, zoals hiervoor al werd aangegeven, houdt het ontwerp van decreet dat thans voorligt – voor zover mogelijk – rekening met de voorstellen die de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven op papier hebben gezet. Niettemin hebben wij om specifieke redenen bepaalde onderdelen uit deze voorstellen niet weerhouden in het voorliggend ontwerp van decreet. Zo had de Universiteit Gent inzake de bestuurlijke handhaving voorstellen uitgewerkt rond de schorsing en opheffing van machtigingen, rond de bestuurlijke transactie en rond de invoering van een bestuurlijke dwangsom.
______ 2 3
Parl.St. Vl. Parl., 2003-04, nr. 2266/1. Parl.St. Vl. Parl., 2004-05, nr. 80/1.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
6
Wat de schorsing en opheffing van machtigingen (in casu herleid tot milieuvergunningen) betreft, dit is een aangelegenheid die volledig thuishoort in het Milieuvergunningendecreet en dan ook daar geregeld moet blijven. Ook het voorstel tot invoering van een bestuurlijke transactie hebben we niet opportuun bevonden. Een bestuurlijke transactie werd gedefinieerd als een afhandelingsbevoegdheid voor inbreuken die niet strafbaar zijn gesteld, waarbij het bevoegde bestuursorgaan de overtreder voorstelt om aan het MINAfonds een bepaalde geldsom te betalen, aangevuld met de mogelijkheid om de overtreder te verplichten tot het nemen van maatregelen die vereist zijn om de inbreuk te beëindigen, zijn gevolgen ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. Bij afwijzing van dat voorstel tot bestuurlijke transactie, zou de inbreuk dan gesanctioneerd kunnen worden door middel van een exclusieve bestuurlijke geldboete, eventueel aangevuld met een gepaste probleemverhelpende sanctie. Dit ontwerpdecreet voorziet niet formeel in deze bestuurlijke transactiemogelijkheid, maar realiseert wel de doelstellingen ervan (zonder daarvoor afzonderlijke instrumenten en procedures te moeten invoeren), namelijk: (zeer) kleine inbreuken kunnen met een minimum aan formaliteiten worden afgehandeld via aanmaningen enerzijds en de appreciatiebevoegdheid van de toezichthouder inzake het opstellen van een verslag van vaststelling in geval van een inbreuk anderzijds. Naast milieumisdrijven, die in aanmerking komen voor een strafrechtelijke sanctionering, voorziet dit ontwerpdecreet in de mogelijkheid om een hele reeks van ongewenste gedragingen als milieu-inbreuk te catalogeren. Kenmerkend aan deze milieu-inbreuken is dat de gedragingen die als dusdanig kunnen worden aangemerkt, uitsluitend zullen kunnen bestraft worden door middel van exclusieve bestuurlijke geldboeten. In de procedure die hiertoe moet leiden, zijn twee belangrijke filters ingebouwd: ten eerste moet niet voor elke vastgestelde milieu-inbreuk automatisch een verslag van vaststelling worden opgesteld. Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen toezichthouders een verslag van vaststelling opmaken (artikel 16.3.23). Zij hoeven dat niet automatisch te doen, evengoed kunnen zij een geconstateerde milieu-inbreuk afhandelen via aanmaningen. En ten tweede is het aan de gewestelijke entiteit, die de exclusieve bestuurlijke geldboete moet opleggen, om uit te maken of ze dit al dan niet zal doen. Overeenkomstig artikel 16.4.41, §1, kan de gewestelijke entiteit name-
lijk bij ontvangst van een verslag van vaststelling de procedure opstarten die moet leiden tot een exclusieve bestuurlijke geldboete. In functie van de ernst van, de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin een milieu-inbreuk door de betrokkene wordt begaan, kan de gewestelijke entiteit dus zelf oordelen of ze een concrete inbreuk al dan niet wil sanctioneren met een exclusieve bestuurlijke geldboete. Deze twee filters zullen op zich reeds voldoende zijn om niet elke milieu-inbreuk automatisch te gaan bestraffen door middel van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Dit ontwerpdecreet gaat evenmin in op het voorstel tot invoering van een bestuurlijke dwangsom, door de uitvoerders van de Gentse studie gedefinieerd als een hulpmiddel strekkende tot een tijdige en volledige uitvoering van een regularisatiebevel, een stakingsbevel, de opheffing van een machtiging, of een veiligheidsmaatregel. Hiervoor kunnen volgende argumenten worden ingeroepen: primo, het ontwerp van decreet voorziet in artikel 16.4.16 sowieso in de mogelijkheid van een ambtshalve uitvoering van een stakings- of regularisatiebevel, op kosten en risico van de overtreder; secundo, moet er ter beëindiging van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf gebruik gemaakt worden van bestuursdwang, dan zal dit steeds gebeuren op kosten van de vermoedelijke overtreder (artikel 16.4.7, §1, 3°); tertio, het met opzet niet naleven van bestuurlijke maatregelen (bevel tot staking, bevel tot regularisatie, bestuursdwang) maakt een misdrijf uit, te bestraffen met gevangenisstraf van een maand tot een jaar en/of met een geldboete van 100 euro tot 100.000 euro (artikel 16.6.2, §2, 1°); quarto, van de mogelijkheid tot het opleggen van een bevel tot staking of tot regularisatie zal doorgaans slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebruik gemaakt worden. De onder primo, secundo en tertio vermelde juridische actiemiddelen zullen daarbij normaliter volstaan en maken het invoeren van nog een bijkomende procedure (en de daar noodzakelijkerwijze aan gekoppelde waarborgen inzake onpartijdigheid), de bijzondere dwangsomprocedure, onnodig en onwenselijk. Ten slotte moet er worden op gewezen dat er, naast de diverse pogingen om de problematiek van de milieuhandhaving via regelgeving aan te pakken, de afgelopen jaren ook enkele andere initiatieven zijn ondernomen inzake de handhaving van de milieuwetgeving: – zo werden, via de Commissie Vervolgingsbeleid (en haar Prioriteitennota Vervolgingsbeleid
7
Milieurecht), door de bevoegde administraties van het Vlaamse Gewest en de vertegenwoordigers van de procureurs-generaal de prioriteiten inzake de vervolging van milieumisdrijven vastgelegd en werden afspraken over een concrete aanpak ervan op een rijtje gezet; – in het kader van het zogenaamde Kerntakendebat Gewest-Provincies-Gemeenten werden eveneens afspraken gemaakt inzake handhaving, meer bepaald inzake beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering, en inzake een flankerend en ondersteunend beleid;
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
handhavingsinstrumenten (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) en veiligheidsmaatregelen anderzijds. Voor wat de organisatie en het te voeren milieuhandhavingsbeleid betreft, streven we met dit decreet ondubbelzinnig naar een geharmoniseerde aanpak die zowel geldt voor het milieuhygienerecht als voor het milieubeheersrecht. Voor wat het deel toezicht, handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen betreft, hebben we daarentegen gekozen voor een gefaseerde harmonisatie, waarbij we eerst het instrumentarium voor het milieuhygiënerecht willen gelijkstemmen, later gevolgd door het milieubeheersrecht.
Niettegenstaande al de goede intenties in het kader van deze ‘organisatie’-initiatieven, kan niet gesteld worden dat ze tot nu toe een grote sprong voorwaarts hebben gerealiseerd in het Vlaams milieuhandhavingsbeleid.
Door deze aanpak willen we een transparant kader creëren waarin, los van elke sectorale aanpak van de milieuproblematiek, de handhaving in zijn globaliteit beter wordt benaderd. Dit moet leiden tot meer eenduidigheid, zowel bij de uitoefening van het toezicht, als bij de toe te passen sancties zelf in het milieurecht. Vooral naar de strafsancties toe is dit uitermate belangrijk. Tot op heden werden milieumisdrijven immers steeds via sectorale wetten en decreten (water, bodem, lucht, geluid, mest enzovoort) aangepakt, zonder dat er daarin sprake was van enige uniformiteit op het vlak van toezicht, strafbaarstelling en strafmaat. Als gevolg daarvan werd ons leefmilieurecht gekenmerkt door een casuistische aanpak en bijgevolg, door een uiteenlopende waaier van sancties en straffen, gaande van de soms belachelijk lage straffen (vooral in oudere wetten en decreten, zoals bijvoorbeeld in de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging) tot de uitermate (doch irrealistische) zware geldboeten en gevangenisstraffen die zo typerend zijn voor de decreten van meer recente datum (zoals het in 1994 gewijzigde Afvalstoffendecreet en het van 1995 daterende Bodemsaneringsdecreet). Die brede diversiteit in toezichtsbepalingen en sancties in de milieuwetgeving leidt bij al diegenen die rechtstreeks met handhaving te maken hebben (toezichthoudende ambtenaren, politiediensten, parketmagistraten en finaal de strafrechter) tot een grote ondoorzichtigheid. Deze trend willen we doorbroken zien, door één Milieuhandhavingsdecreet voor het Vlaamse Gewest tot stand te brengen.
4.
5.
– onder auspiciën van het federale ministerie van Justitie wordt sedert enige tijd, via de subwerkgroep Milieucriminaliteit van de Interministeriële Conferentie voor Leefmilieu (verruimd tot Justitie en Binnenlandse Zaken), gepoogd een zekere stroomlijning te brengen in gewestoverschrijdende aspecten of vormen van milieucriminaliteit; – op 23 juni 2005, heeft het College van Secretarissen-generaal bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap beslist een interdepartementale werkgroep handhavingsbeleid en strafbaarstellingen te installeren. In opdracht van de Vlaamse Regering, die duidelijk wil ijveren voor een meer effectieve en efficiënte handhaving van de Vlaamse regelgeving en, in samenspraak met de rechterlijke macht, mee de vervolgingsprioriteiten wil helpen determineren, heeft deze werkgroep voor alle beleidsdomeinen, waaronder leefmilieu, tot taak: (1) een inventaris opstellen van de strafbaarstellingen; (2) een globale status quaestionis maken inzake vervolging en communicatie met de parketten, met aanduiding van algemene knelpunten en voorstellen tot verbetering van het handhavingsbeleid; (3) een intersectorale, gecoördineerde rapportering/monitoring voorbereiden.
Opzet van het Milieuhandhavingsdecreet
Het Milieuhandhavingsdecreet onderscheidt twee belangrijke delen: het deel beleid en organisatie van de milieuhandhaving enerzijds, en het deel toezicht,
Voornaamste uitgangspunten van het Milieuhandhavingsdecreet
Zoals reeds gesteld domineren twee grote luiken dit decreet: het beleid en de organisatie van de milieu-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
8
handhaving enerzijds, en het toezicht, de handhavingsinstrumenten (bestuurlijk en strafrechtelijk) en de veiligheidsmaatregelen anderzijds. De voornaamste krachtlijnen van het Milieuhandhavingsdecreet op het vlak van beleid en organisatie van de milieuhandhaving zijn de volgende: – de taakverdeling inzake handhaving van de milieuwetgeving, zoals vastgelegd tijdens het zogenaamde Kerntakendebat, wordt zoveel mogelijk gerespecteerd. Toch maken we het mogelijk dat het toezicht ook zou kunnen worden toevertrouwd aan provinciale toezichthouders, naast de gewestelijke, gemeentelijke en andere lokale toezichthouders. Dit kan de slagkracht van het handhavingsbeleid op het terrein versterken. Ook zal de Vlaamse Regering, binnen de perken van de begrotingskredieten, de provinciale en lokale overheden (gemeenten, politiezones, intergemeentelijke verenigingen) kunnen ondersteunen in hun toezichts- en handhavingstaak (o.m. door toekenning van subsidies voor de aanstelling van provinciale en lokale toezichthouders, of door het ondersteunen van opleidingen en permanente vorming voor deze mensen);
voor de Milieuhandhaving doen op drie vlakken: (1) het adviseren van regering en parlement over alle aangelegenheden die betrekking hebben op de handhaving van het Vlaamse milieurecht; (2) fungeren als motor voor het afsluiten van handhavingsprotocollen tussen de verschillende handhavers (gewestelijke en federale inspectiediensten, parketten, federale en lokale politie, gemeenten en provincies); (3) jaarlijks de opstelling coördineren van het milieuhandhavingsrapport en het milieuhandhavingsprogramma. Aangaande de afsluiting van handhavingsprotocollen zal de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving niet alleen het overleg op gang moeten brengen én trekken met de verschillende bevoegde handhavingsoverheden, hij zal tevens de protocollen moeten uitwerken en erop toezien dat de daarin gemaakte afspraken door elkeen worden nageleefd. Zoals hiervoor al werd aangestipt, zal de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een belangrijke adviserende rol moeten vervullen op het vlak van de handhaving van het milieurecht. Met opzet gebruikt het decreet hier de term ‘milieurecht’, omdat dit slaat zowel op het milieuhygiënerecht, als op het milieubeheersrecht. Dit kadert volledig in de hiervoor reeds vermelde dubbele doelstelling die we met het Milieuhandhavingsdecreet hebben.
– de gewestelijke milieu-inspectiediensten blijven de centrale spil van het milieuhandhavingsgebeuren. Bijkomende mensen en middelen zullen voor deze entiteiten worden vrijgemaakt. Over een al of niet fusie van deze diensten zal binnenkort in het kader van de ‘BBB’ (Beter Bestuurlijk Beleid)operatie worden beslist;
Voor wat betreft het toezicht, de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving kunnen de grote krachtlijnen als volgt worden weergegeven:
– de Commissie Vervolgingsbeleid Milieurecht, waar alle milieuhandhavers mekaar ontmoeten en een gecoördineerd beleid proberen uit te stippelen en te realiseren via prioriteitennota’s, heeft de voorbije jaren ongetwijfeld haar nut bewezen. Deze Commissie, die slechts een officieus statuut had, zal thans worden geofficialiseerd en omgevormd tot een Vlaamse Hoge Raad voor het Milieuhandhavingsbeleid. De opdrachten die deze Vlaamse Hoge Raad zal moeten vervullen, zullen véél verder reiken dan tot nog toe het geval was met de Commissie Vervolgingsbeleid Milieurecht. Zo zal hij primordiaal de Vlaamse Regering moeten bijstaan bij het toezien op de coördinatie en de inhoudelijke vormgeving van het milieuhandhavingsbeleid. Dit zal de Vlaamse Hoge Raad
– in een eerste fase wordt gewerkt aan de harmonisering van het toezicht, het handhavingsinstrumentarium (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) en de veiligheidsmaatregelen zoals vervat in de milieuhygiënewetgeving (afval, water, lucht, geluid, bodem, gevaarlijke stoffen, hinderlijke inrichtingen), die gericht is op het voorkomen van bijkomende verontreiniging. In een tweede fase, die zo snel mogelijk moet volgen, zal onderzocht worden hoe de milieubeschermingswetgeving, gericht op de bescherming van de fauna en de flora, kan worden ingepast in dit decreet. De reden voor deze beleidskeuze ligt voor de hand: het milieubeheersrecht heeft doorgaans een eigen, specifiek karakter (zowel inzake toezicht, sanctie-apparaat en veiligheidsmaatrege-
9
len) dat vaak teruggaat naar oude regelgeving (bv. het Veldwetboek of het Boswetboek); – in tegenstelling tot het verleden moeten het handhavingsbeleid en het sanctie-instrumentarium gericht inspelen op de aard, de ernst, de omvang en de gevolgen van de niet-naleving van de milieuwetgeving. Het spreekt voor zich dat het niet-tijdig indienen van een milieujaarverslag van een totaal andere orde is dan bijvoorbeeld het illegaal lozen van afvalwater of het illegaal verwijderen van afvalstoffen. De beschikbare handhavers en sancties moeten efficiënt en optimaal worden ingezet; zo kan het niet-naleven van administratieve formaliteiten beter, sneller en efficiënter worden afgedaan via bestuurlijke sancties dan via strafsancties; – in het milieuhandhavingsbeleid vervullen ‘raadgevingen’ en ‘aanmaningen’ een cruciale rol: het ene geldt duidelijk als een preventief instrument zonder dat er schending is van de regelgeving, terwijl het andere een curatief instrument is, waarbij sprake moet zijn van schending van de regelgeving. Een aanmaning geven zal m.a.w. steeds gekoppeld zijn aan de vaststelling van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf; – als bestuurlijke maatregelen worden weerhouden: het bevel tot staking, het bevel tot regularisatie en de bestuursdwang. Bij de juridische vormgeving van de bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten is het onze zorg om procedurale overkill en administratieve overbelasting zoveel als mogelijk te vermijden, zonder natuurlijk de nodige waarborgen op het vlak van rechtsbescherming in het gedrang te brengen. Om potentiële bevoegdheidsconflicten met het federale ministerie van Justitie uit te sluiten wordt, voor wat de strafrechtelijke handhaving betreft, maximaal aangesloten bij het federale strafrecht; – kanalisatie van de handhavingsverantwoordelijkheid: parket en bestuur moeten in onderling overleg beslissen wie een welbepaald strafbaar feit gaat handhaven. Wil het parket een milieumisdrijf niet strafrechtelijk behandelen, dan leidt dit tot het verval van de strafvordering. De door de Vlaamse Regering aan te wijzen gewestelijke entiteit, behorende tot het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, zal in dat geval haar verantwoordelijkheid moeten opnemen, door de procedure op te starten tot oplegging van de alternatieve bestuurlijke geldboete. Anderzijds,
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
als het parket een milieumisdrijf wél strafrechtelijk wil behandelen, dan sluit deze beslissing het opleggen van een bestuurlijke geldboete volledig uit. Op die manier wordt dubbele sanctionering vermeden; – uniforme regeling inzake de oplegging van de bestuurlijke geldboeten en inzake het beroep tegen beslissingen houdende de oplegging van bestuurlijke geldboeten: één enkele gewestelijke entiteit van het departement Leefmilieu, Natuur en Energie zal in eerste aanleg beslissen over de oplegging van alle, in het kader van dit decreet gesitueerde, bestuurlijke geldboeten (alternatieve-exclusieve). En één enkel administratief rechtscollege, zijnde het Milieuhandhavingscollege, zal de beroepen behandelen die tegen beslissingen van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van bestuurlijke geldboeten kunnen worden ingesteld. Tegen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege staat cassatieberoep open bij de afdeling administratie van de Raad van State; – om de eenheid van het strafrecht zoveel mogelijk te bewaren en alle mogelijke bevoegdheidsdiscussies op basis van het federale Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering te vermijden, wordt er nauwlettend op toegezien om het Vlaams (milieu)strafrecht maximaal af te stemmen op het federale Strafwetboek. Afwijken van het federale strafrecht zou immers impliceren dat de Vlaamse Regering, voor het invoeren van nieuwe strafsancties, het eensluidend advies zou nodig hebben van de federale regering. Bovendien zou het voor rechtsonderhorigen hoogst onwenselijk zijn om te worden geconfronteerd met afwijkende strafrechtsystemen. Bondig samengevat zal de strafrechtelijke handhaving, zoals voorgesteld in dit ontwerp van decreet, uitsluitend gebeuren via strafrechtelijke geldboeten en gevangenisstraffen: – deze strafrechtelijke sancties liggen voor concrete gevaarzettingsdelicten (wederrechtelijke emissies die het leefmilieu aantasten) hoger dan voor abstracte gevaarzettingsdelicten (schendingen van de milieuhygiënewetgeving die mogelijks milieubelastend zijn); – het aantasten van de menselijke gezondheid, het veroorzaken van dood, of het toebrengen van letsels moet daarentegen gesanctioneerd blijven via de relevante bepalingen ter zake uit het Strafwet-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
10
4054 m.b.t. het opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel, en de artikelen 418 tot en met 421 Sw.5 m.b.t. het onopzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel. Al deze bepalingen bieden immers vandaag reeds voldoende mogelijkheid om dood, of slagen en verwondingen (ernstig letsel) ten gevolge van emissies strafrechtelijk te sanctioneren, ongeacht of ze wederrechtelijk zijn gepleegd (d.w.z. schending van een of andere administratiefrechtelijke regeling), of niet. Zo zegt het Hof van Cassatie dat een verwonding of een slag in de zin van artikel 398 van het Strafwetboek elk uitwendig of inwendig letsel is, hoe licht ook, dat van buiten uit, door een mechanisch of chemisch op de lichaamsgesteltenis inwerkende oorzaak, aan het menselijk lichaam wordt toegebracht6 ;
boek (inzonderheid de artikelen 398 tot en met
______ 4
Art. 398 Sw.: ‘Hij die opzettelijk verwondingen of slagen toebrengt, wordt gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van zesentwintig frank tot honderd frank of met een van die straffen alleen. Ingeval de schuldige heeft gehandeld met voorbedachten rade, wordt hij veroordeeld tot gevangenisstraf van een maand tot een jaar en tot geldboete van vijftig frank tot tweehonderd frank’. Art. 399 Sw.: ‘Indien de slagen of verwondingen een ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid ten gevolge hebben, wordt de schuldige gestraft met gevangenisstraf van twee maanden tot twee jaar en met geldboete van vijftig frank tot tweehonderd frank. De schuldige wordt gestraft met gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en met geldboete van honderd frank tot vijfhonderd frank, indien hij met voorbedachten rade heeft gehandeld’. Art. 400 Sw.: ‘De straf is gevangenisstraf van twee jaar tot vijf jaar en geldboete van tweehonderd frank tot vijfhonderd frank, indien de slagen en verwondingen, hetzij een ongeneeslijk lijkende ziekte, hetzij een blijvende ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid, hetzij het volledig verlies van het gebruik van een orgaan, hetzij een zware verminking ten gevolge hebben. De straf is opsluiting van vijf tot tien jaar, ingeval de schuldige heeft gehandeld met voorbedachten rade’. Art. 401 Sw.: ‘Wanneer de slagen of verwondingen opzettelijk worden toegebracht, maar zonder het oogmerk om te doden, en toch de dood veroorzaken, wordt de schuldige gestraft met opsluiting van vijf tot tien jaar. Hij wordt gestraft met opsluiting van tien jaar tot vijftien jaar indien hij die gewelddaden met voorbedachten rade pleegt’. Art. 402 Sw.: ‘Met gevangenisstraf van drie maanden tot vijf jaar en met geldboete van vijftig frank tot vijfhonderd frank wordt gestraft hij die bij een ander een ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid veroorzaakt door hem, opzettelijk maar zonder het oogmerk om te doden, stoffen toe te dienen die de dood kunnen teweegbrengen, of stoffen die, al zijn zij niet van die aard dat zij de dood teweegbrengen, toch de gezondheid zwaar kunnen schaden’. Art. 403 Sw.: ‘De straf is opsluiting van vijf jaar tot tien jaar, wanneer die stoffen hetzij een ongeneeslijk lijkende ziekte, hetzij een blijvende ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid, hetzij het volledig verlies van het gebruik van een orgaan ten gevolge hebben’. Art. 404 Sw.: ‘Indien de stoffen opzettelijk worden toegediend, maar zonder het oogmerk om te doden, en toch de dood veroorzaken, wordt de schuldige gestraft met opsluiting van vijftien jaar tot twintig jaar’. Art. 405 Sw.: ‘Poging om iemand stoffen als bedoeld in artikel 402 toe te dienen, zonder het oogmerk om te doden, wordt gestraft met gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met geldboete van zesentwintig frank tot driehonderd frank’.
– pure administratieve ongehoorzaamheid wordt onttrokken aan het strafrecht (de zgn. ‘depenalisering’), maar zal beteugeld worden via het bestuursrecht.
6.
Structuur van het Milieuhandhavingsdecreet
Het ontwerp van decreet vult het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid aan met een titel XVI handelend over Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen (hierna: titel XVI DABM).
______ 5
6
Art. 418 Sw.: ‘Schuldig aan onopzettelijk doden of aan onopzettelijk toebrengen van letsel is hij die het kwaad veroorzaakt door gebrek aan voorzichtigheid of voorzorg, maar zonder het oogmerk om de persoon van een ander aan te randen’. Art. 419 Sw.: ‘Hij die onopzettelijk iemands dood veroorzaakt, wordt gestraft met gevangenisstraf van drie maanden tot twee jaar en met geldboete van vijftig frank tot duizend frank’. Art. 420 Sw.: ‘Indien het gebrek aan voorzichtigheid of voorzorg alleen slagen of verwondingen ten gevolge heeft, wordt de schuldige gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van vijftig frank tot vijfhonderd frank of met een van die straffen alleen’. Art. 421 Sw.: ‘Met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met geldboete van zesentwintig frank tot tweehonderd frank of met een van die straffen alleen wordt gestraft hij die onopzettelijk bij een ander ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid veroorzaakt door hem stoffen toe te dienen, die de dood kunnen teweegbrengen of de gezondheid zwaar kunnen schaden’. Cass. 18 februari 1987, A.C. 1986-87, blz. 803.
11
Complementair aan de reeds bestaande definities van het DABM komen in hoofdstuk I van deze titel vooreerst het toepassingsgebied (artikel 16.1.1) en een heel beperkt aantal definities (artikel 16.1.2) ter sprake, die specifiek de titel toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen betreffen. Hoofdstuk II omvat het beleid en de organisatie. Hierin komen o.m. de coördinatie van het milieuhandhavingsbeleid en de samenwerking met andere bevoegde autoriteiten ter sprake (artikelen 16.2.1 – 16.2.5) en wordt, gelet op de aard van de handhavingsproblematiek, voorgesteld om een Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving op te richten (artikelen 16.2.6 – 16.2.11). Hoofdstuk III gaat vervolgens uitgebreid in op het toezicht. Dit hoofdstuk behandelt achtereenvolgens de toezichthouders (afdeling I), hun opdrachten (afdeling II) en hun rechten (afdeling III), en wordt afgerond met de voorkoming en de vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven (afdeling IV). De bestuurlijke handhaving is het onderwerp van hoofdstuk IV: deze kan de vorm aannemen van bestuurlijke maatregelen (afdeling II) of van bestuurlijke geldboeten, waaraan de oplegging van een voordeelontneming kan gekoppeld worden (afdeling III). De bestuurlijke maatregelen kunnen de vorm aannemen van een bevel tot regularisatie, een bevel tot staking, of van bestuursdwang. Hierop aansluitend regelt hoofdstuk V de inning en invordering van verschuldigde bedragen (artikelen 16.5.1-16.5.4). Naast de bestuurlijke handhaving vormt de strafrechtelijke handhaving het andere deel van het tweeluik. Dit aspect wordt geregeld in hoofdstuk VI (artikelen 16.6.1 – 16.6.4). Omdat er voor het deel strafsancties maximaal wordt aangesloten bij de straffen die thans reeds voorzien zijn in het federale Strafwetboek, is dit hoofdstuk beperkt van omvang. Oorspronkelijk was er in het voorontwerp van decreet een bepaling opgenomen, op grond waarvan Boek I van het Strafwetboek (‘De misdrijven en de bestraffing in het algemeen’), met inbegrip van hoofdstuk VII (‘Deelneming van verscheidene personen aan eenzelfde misdaad of wanbedrijf ’) en artikel 85 (m.b.t. de verzachtende omstandigheden), integraal van toepassing werd verklaard op de milieumisdrijven, bedoeld in titel XVI DABM. In zijn advies wees de Raad van State, afdeling Wetgeving, er echter op dat een der-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
gelijke bepaling overbodig is “aangezien uit artikel 11, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 reeds voortvloeit dat de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en van artikel 85, van toepassing zijn op de in de ontworpen artikelen 16.6.2 tot 16.6.5 bedoelde misdrijven”. Als gevolg van dit advies werd de verwijzing naar de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en van artikel 85, geschrapt. Ook zonder deze verwijzing zal de strafrechter op de milieumisdrijven de algemene bepalingen uit het Strafwetboek kunnen toepassen o.m. met betrekking tot de herhaling, de samenloop van misdrijven, het mededaderschap en de medeplichtigheid, de rechtvaardigings- en de verschoningsgronden, de verzachtende omstandigheden, en het tenietgaan van de straffen. Verder zullen hierdoor eveneens de straffen bepaald in de artikelen 7bis en 41bis tot en met 43ter Strafwetboek van toepassing blijven op de door rechtspersonen gepleegde milieumisdrijven. Relevante artikelen van Boek I van het Strafwetboek die als gevolg van dit artikel van toepassing zijn/blijven op milieumisdrijven betreffen de artikelen 36, 37 en 37bis. Deze artikelen bieden mogelijkheden om respectievelijk een tijdelijk of definitief verbod op te leggen aan een rechtspersoon om werkzaamheden te verrichten, een tijdelijke of definitieve sluiting te bevelen van een of meer inrichtingen van de rechtspersoon en ten slotte de rechterlijke beslissing m.b.t. de rechtspersoon bekend te maken of te verspreiden. Los van de bestuurlijke en de strafrechtelijke handhaving staan vervolgens de veiligheidsmaatregelen. Doordat ze steeds getroffen kunnen worden bij dreigend of ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu, kunnen ze noch onder de bestuurlijke handhaving, noch onder de strafrechtelijke handhaving worden ondergebracht. De veiligheidsmaatregelen komen daarom in een afzonderlijk hoofdstuk VII (artikelen 16.7.1 – 16.7.9) ter sprake. Tot slot wordt het ontwerp van decreet globaal afgerond met een hoofdstuk III ‘Wijziging aan diverse bepalingen’, en met een hoofdstuk IV ‘Slotbepalingen’. Dit ontwerp van decreet beoogt natuurlijk niet alles met betrekking tot milieuhandhaving tot in de allerkleinste details te regelen. Het betreft hier immers op de eerste plaats een kaderdecreet dat als een afzonderlijke titel wordt ingepast in het DABM. Een aantal uitvoeringsbesluiten zullen derhalve moeten genomen worden. Daarnaast is het evident dat regelgeving op
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
12
zich niet zal kunnen volstaan om een goed milieuhandhavingsbeleid uit te bouwen en te structureren. Minstens even belangrijk dan een goede decretale onderbouwing is de noodzaak om te komen tot meer afstemming en samenwerking tussen de verschillende actoren (federale en Vlaamse inspectiediensten, politie, parketten) betrokken bij het toezicht op en de handhaving van de milieuregelgeving. Controles en andere interventies moeten zoveel mogelijk worden gekaderd in een planmatige aanpak, waarbij maximaal wordt samengewerkt tussen de verschillende controle-instanties, in het kader van een handhavingsnetwerk.
II. TOELICHTING BIJ EEN AANTAL FUNDAMENTELE BEGRIPPEN Vooraleer in detail in te gaan op de inhoudelijk aspecten van voorliggend ontwerpdecreet, is het essentieel om een aantal fundamentele begrippen te situeren – met name handhaving, milieu-inbreuk versus milieumisdrijf, toezicht versus opsporing – en het onderscheid te maken tussen bestuursrechtelijke sancties, strafrechtelijke sancties en veiligheidsmaatregelen.
Handhaving Gewoonlijk wordt handhaving gedefinieerd als het toezien op de naleving van de regelgeving, door gebruik te maken van privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten. Die omschrijving gaat ervan uit dat het toezicht, samen met de handhavingsinstrumenten (burgerrechtelijk, bestuursrechtelijk en strafrechtelijk), deel uitmaakt van het handhavingsproces als dusdanig. Hoewel deze benadering dogmatisch ongetwijfeld juist is, verkiezen we om vanuit praktijkoverwegingen het toezicht toch te scheiden van de handhavingsinstrumenten. Hierdoor kunnen we vooral de preventieve rol onderstrepen die van het toezicht uitgaat, namelijk voorkomen dat er milieu-inbreuken en milieumisdrijven worden begaan. Daarnaast zijn er de eigenlijke handhavingsinstrumenten, die pas duidelijk op de voorgrond zullen treden ná de vaststelling van een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf. Zij kunnen curatief zijn (wat zeker het geval is bij de bestuurlijke maatregelen), doch ook repressief (in het geval van de bestuurlijke geldboeten en de strafsancties). Alle drie de genoemde
instrumenten (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) behoren volledig tot de publiekrechtelijke sfeer. De privaatrechtelijke handhaving, waarvan in onze milieuwetgeving de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu het meest sprekende voorbeeld is, valt totaal buiten het toepassingsgebied van dit Milieuhandhavingsdecreet. Deze wet hoort trouwens thuis in de federale bevoegdheidssfeer. In tegenstelling tot het toezicht en de handhavingsinstrumenten staat het gebruik van veiligheidsmaatregelen volledig buiten het handhavingsproces. Veiligheidsmaatregelen zijn namelijk niet gericht op het voorkomen of het ongedaan maken van milieuinbreuken of milieumisdrijven. Ze staan er volledig los van en worden uitsluitend opgelegd als er sprake is van een ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu. Milieuhandhaving zal zowel preventief als repressief gericht zijn. Het doel van preventieve milieuhandhaving is precies voorkomen dat milieu-inbreuken en milieumisdrijven worden begaan (vooral de in artikel 16.3.22 bedoelde raadgevingen passen in dit kader), terwijl repressieve milieuhandhaving in hoofdzaak zal gericht zijn op de bestrijding van de maatschappelijke verstoring die het gevolg is van een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf. De repressieve milieuhandhaving zal gebeuren via aanmaningen en via de toepassing van het bestuursrecht (bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten) en het strafrecht.
Milieu-inbreuk versus milieumisdrijf Vermits het niet de bedoeling is van dit ontwerpdecreet om iedere schending van de regelgeving – hoe miniem ook – strafrechtelijk te gaan beteugelen door middel van gevangenisstraffen en strafrechtelijke geldboeten, en het integendeel eerder de bedoeling is om via bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten bepaalde ongewenste gedragingen ongedaan te maken, is het belangrijk om een goed onderscheid te maken tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven. Van een milieu-inbreuk zal volgens dit decreet sprake zijn als het om gedragingen gaat, die: (1) neerkomen op een schending van administratieve verplichtingen voortvloeiend uit de toepassing van de door artikel 16.1.1, eerste lid, bedoelde milieuwetgeving; en (2) die geen misdrijf uitmaken in de zin van de artikelen
13
16.6.3 en 16.6.4, noch gezondheidsschade of de dood veroorzaken. Om aan de toepassing van het strafrecht te kunnen worden onttrokken (wat niét wil zeggen dat ze straffeloos worden gemaakt, wél dat ze via een exclusieve bestuurlijke geldboete zullen kunnen worden gesanctioneerd), zullen dergelijke, als milieuinbreuk kwalificeerbare gedragingen overeenkomstig artikel 16.4.27, derde lid, door de Vlaamse Regering moeten worden vastgelegd in een lijst. Gaat het integendeel om een gedraging die in strijd is met een voorschrift dat wordt gehandhaafd overeenkomstig titel XVI DABM en dat wél strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd met toepassing van deze titel, dan is er sprake van een milieumisdrijf. Het onderscheid tussen beide begrippen is juridisch niet zonder enig belang. Stelt de bevoegde toezichthouder een milieu-inbreuk vast, dan zal hij geen proces-verbaal van overtreding moeten opstellen en bezorgen aan de procureur des Konings, zoals artikel 29 van het wetboek van Strafvordering hem oplegt te doen voor vastgestelde misdrijven. Hij kan dan volstaan met de opstelling van een verslag van vaststelling dat niet aan de procureur des Konings wordt bezorgd, maar dat wel zal worden aangewend voor de toepassing van bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten. In het geval van een milieumisdrijf, zal er uiteraard steeds – met het oog op gebeurlijke strafrechtelijke vervolging door het parket – een proces-verbaal van overtreding moéten worden opgesteld.
Toezicht versus opsporing Zoals hiervoor al werd aangegeven betekent handhaven toezien op de naleving van de regelgeving. Daarvoor kan beroep gedaan worden op toezicht en op het gebruik van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten. Toezicht impliceert dat los van elke mogelijke verdenking van een strafbaar feit, wordt nagegaan of en zo ja, in hoever de milieuregelgeving wordt geëerbiedigd. In die zin moet toezicht het schenden van de milieuregelgeving voorkomen (preventief aspect) en is zij een vorm van administratieve politie. Belangrijk hierbij is dat als uitgesproken handeling van administratieve aard, de toezichtsuitoefening onderworpen is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en zij begrensd is door het verbod van willekeur en machtsuitoefening. Maar anderzijds kunnen aan
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
toezicht ook strafprocessuele implicaties worden verbonden. Toezicht kan namelijk ten dienste staan van de opsporing, reden waarom ook de substantiële regels van de strafrechtspleging in acht moeten worden genomen. Essentieel aan de uitoefening van toezicht is het ontbreken van een vermoeden van strafbaar feit . Toezicht kan dus steeds en altijd worden gedaan, zelfs al is er helemaal geen sprake van een milieumisdrijf of milieu-inbreuk. In principe zou het bovendien zelfs kunnen gebeuren door iedere burger, tenminste voor zover er geen afbreuk wordt gedaan aan fundamentele grondrechten en vrijheden. Pas als er een redelijk vermoeden bestaat dat een milieumisdrijf werd gepleegd, zal het toezicht overgaan in opsporing. Opsporing, dat steeds een verdenking van een milieumisdrijf veronderstelt, omvat dan het geheel van bevoegdheden die het wetboek van Strafvordering en de bijzondere wetten, aan bepaalde personen toekent om misdrijven in het algemeen te onderzoeken en de daders ervan op te sporen, met als uiteindelijk doel hun berechting voor de strafrechter. Aangezien de opsporing van misdrijven in het algemeen, en dus ook van milieumisdrijven, volledig verbonden is met het strafprocesrecht en dit een federale materie is, valt dit aspect volledig buiten de toepassing van dit ontwerp van decreet. Voor de rechtspraktijk heeft het onderscheid tussen toezicht en opsporing onmiskenbaar zijn belang. De rechtspraak verbiedt namelijk dat opsporingsbevoegdheden zouden aangewend worden voor toezicht, of dat van toezichtbevoegdheden zou gebruik gemaakt worden nadat er verdenking van misdrijf is gerezen. Niettemin moet het bij dit alles duidelijk zijn dat, ofschoon de rechtspraak de grens tussen toezicht en opsporing scherp trekt, die lijn in werkelijkheid niet altijd even duidelijk zal en kan zijn. Ook al zijn beide onderscheiden op basis van het ogenblik waarop de verdenking ontstaat, het blijven hoe dan ook rekbare begrippen. Opsporing is erop gericht om strafbare feiten te ontdekken. De opsporingsfase kan daardoor worden vervroegd, precies zoals de toezichtsfase kan worden verlengd. Om te vermijden dat toezichthouders met hun specifieke toezichtbevoegdheden gedurende de opsporingsfase door de parketten zouden kunnen belast worden met bepaalde onderzoeksdaden, waardoor er een vermenging dreigt op te treden van toezicht- en opsporingsbevoegdheden, zal de Vlaamse Regering aan de personeelsleden van het departement en de agentschappen, behorende tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, die zij aanwijst, de hoedanigheid kunnen
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
14
verlenen van officier van gerechtelijke politie. Aan deze toekenning is evenwel een dubbele voorwaarde verbonden: ten eerste mogen deze personeelsleden geen gewestelijk toezichthouder zijn, en ten tweede moeten ze speciaal worden beëdigd. De mogelijkheid voor de Vlaamse Regering om personeelsleden van het ministerie en de agentschappen het statuut van officier van gerechtelijke politie te verlenen, zal toelaten om een bijzondere cel opsporingsambtenaren op te richten, die geheel los staat van de toezichthouders. Die zou in de opsporingsfase onderzoeksdaden kunnen stellen onder leiding van het parket van de procureur des Konings of van een onderzoeksmagistraat, hetgeen de samenwerking met het gerechtelijk apparaat gevoelig kan verbeteren.
Bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties en veiligheidsmaatregelen Tot slot moet nog worden gewezen op het onderscheid tussen bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties en veiligheidsmaatregelen. In tegenstelling tot de bestuurlijke geldboeten die veeleer een bestraffend karakter hebben (of althans zo aanvoelen), zijn de bestuurlijke maatregelen die dit ontwerp van decreet voorstelt, geen sancties. Bestuurlijke maatregelen kunnen namelijk steeds worden opgelegd, zelfs in het kader van de strafrechtelijke handhaving. Drie vormen van bestuurlijke maatregelen zijn mogelijk: het bevel tot regularisatie, het bevel tot staking en de bestuursdwang. De bestuurlijke geldboeten worden beschouwd als een vorm van sanctie. Gemeenschappelijk aan beide is dat ze niet worden opgelegd door een strafrechter, want dan zou er sprake zijn van een strafrechtelijke sanctie. Het verschil tussen een bestuurlijke maatregel en een bestuurlijke geldboete ligt hem vooral in de aard, de gradatie en de finaliteit van het aangewende instrumentarium. Bij bestuurlijke maatregelen is het immers niet zozeer de bedoeling om de overtreder in persoon te raken, dan wel om een einde te stellen aan een milieu-inbreuk of milieumisdrijf, zijn gevolgen geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. De bestuurlijke geldboete, al of niet gekoppeld aan een ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel, beoogt daarentegen een geheel andere finaliteit: pijn in de portefeuille louter ter wille van de pijn. Het primaire doel van de sanctie ligt hier duidelijk in de leedtoevoeging.
De gevolgen van het onderscheid bestuurlijke maatregel-bestuurlijke geldboete-strafsanctie zijn niet onbelangrijk: – bestuurlijke maatregelen kunnen volledig onafhankelijk van strafsancties worden genomen. Dit ligt anders bij de bestuurlijke geldboete, waar de mogelijkheid van dubbele sanctionering moet worden vermeden: als het parket overgaat tot een strafrechtelijke behandeling van een milieumisdrijf, dan sluit dit de oplegging van een bestuurlijke geldboete volledig uit, ook al resulteert de strafrechtelijke behandeling in een buitenvervolgingstelling of vrijspraak; – aangezien een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete geen sanctie is in de strafrechtelijke betekenis van het woord, kan zij niet het voorwerp uitmaken van een genademaatregel met toepassing van artikel 110 van het gecoördineerde Grondwet; – om dezelfde reden wordt een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete nooit vermeld in het strafregister, en zijn evenmin de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering nopens de uitwissing van veroordelingen en het herstel in eer en rechten in strafzaken hierop van toepassing; – het optreden van de persoon die een bestuurlijke maatregel neemt of van de gewestelijke entiteit die een bestuurlijke geldboete oplegt, wordt niet alleen gedetermineerd door wetten, decreten en besluiten van bestuurlijke aard. Ook blijven de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (gelijkheid, redelijkheid en evenredigheid, motiveringsplicht) van toepassing en zal de persoon of de entiteit in kwestie evenzeer gebonden zijn door een aantal strafprocessuele beginselen (legaliteit, rechtmatigheid van de bewijsvoering, eerbiediging van de rechten van de verdediging); – elke definitieve administratieve rechtshandeling die een bestuurlijke maatregel tot voorwerp heeft, is aanvechtbaar voor de Raad van State. De bestuurlijke geldboete kan in beroep worden aangevochten voor een administratief rechtscollege (het Milieuhandhavingscollege), waartegen cassatieberoep mogelijk is bij de afdeling Administratie van de Raad van State; – ten slotte kan door het onwettig opleggen van een bestuurlijke maatregel de verantwoordelijkheid
15
van het bestuur in het gedrang komen. Als gevolg daarvan zou een benadeelde een eis tot schadevergoeding kunnen instellen voor de burgerlijke rechter. Bij een onwettig door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete zal het Milieuhandhavingscollege in beroep deze beslissing op gemotiveerde wijze kunnen vernietigen. Veiligheidsmaatregelen vormen een geheel aparte categorie, waardoor ze noch een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete zijn, noch een strafsanctie. Hoewel het om beperkende maatregelen gaat, veronderstellen ze toch geen fout in hoofde van de persoon tot wie ze zijn gericht en hebben ze evenmin tot doel te bestraffen. Wat bij een veiligheidsmaatregel primeert, is het algemeen belang waaronder de vrijwaring van de openbare gezondheid, orde, rust en veiligheid. In het leefmilieurecht zal de toepassing van een veiligheidsmaatregel voornamelijk gelegitimeerd worden bij dreigend of ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu. Los van het feit dat ook personen kunnen worden getroffen die volstrekt geen uitstaans hebben met de ontstane bedreiging (de werknemers of de buren van het bedrijf bijvoorbeeld), beoogt de veiligheidsmaatregel dat gevaar, of het risico daarop, volledig te elimineren of te reduceren. Om die reden kan ze niet zo licht worden opgeheven of ingetrokken. Ook zal een veiligheidsmaatregel meestal snel genomen moeten worden, waardoor er een conflictsituatie dreigt te ontstaan met de rechten van de verdediging en zelfs met de hoorplicht.
III. MILIEUHANDHAVING IN EEN SUPRANATIONALE, EUROPESE EN NATIONALE CONTEXT
1.
De supranationale en Europese context
Tendensen tot regionalisering van het milieustrafrecht worden anno 2005 geconfronteerd met tendensen van Europese en internationale harmonisering van het milieustrafrecht. Aldus kwam in Straatsburg, in het kader van de Raad van Europa, op 4 november 1998 de ‘Convention on the Protection of the Environment through Criminal Law’ tot stand. Elf van de veertig lidstaten van de Raad van Europa, waaronder België, hebben de Conventie ondertekend, en slechts één ervan (met name Italië) is reeds tot ratificatie overgegaan. Wanneer drie lidstaten de Conventie hebben geratificeerd,
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
treedt deze in werking op de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden nadat zij door drie staten is geratificeerd. De bepalingen van de Conventie zullen bindend zijn voor de staten die de Conventie hebben geratificeerd. Het gaat hier dus niet om aanbevelingen; als een verdragspartij de bepalingen van de Conventie niet of niet juist implementeert, schendt zij haar verplichtingen ten opzichte van de overige verdragspartijen. Aangezien België actief betrokken is geweest bij de totstandkoming van de Conventie van Straatsburg, is het niet uitgesloten dat het op termijn de Conventie zal ratificeren. Op 27 januari 2003 volgde de Raad van de Europese Unie met een erg op de Conventie van Straatsburg gelijkend kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. Op 24 maart 2003 heeft de Europese Commissie het EG-Hof van Justitie verzocht om het kaderbesluit te vernietigen. Op advies van de advocaat-generaal heeft het Hof op 13 september 2005 (zaak C-176/03) het verzoek van de Commissie ingewilligd7. De Commissie, hierin gevolgd door het EG-Hof van Justitie, vond namelijk dat verplichtingen opleggen aan de lidstaten inzake het gebruik van het strafrecht voor schendingen van het EG-milieurecht gesteund moest zijn op het recht en de besluitvormingsprocedures van het EGVerdrag zelf (zgn. eerste pijler), en niet op de zgn. ‘derde pijler’. De Europese Commissie heeft hierop de bespreking hervat van haar gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het strafrecht8. Vooral belangrijk in de context van dit ontwerp van decreet is het artikel 3 van het voorstel van richtlijn. Dit artikel verplicht de lidstaten ervoor te zorgen “dat de volgende activiteiten als strafbare feiten worden aangemerkt wanneer zij opzettelijk of uit grote nalatigheid worden verricht, in zoverre zij een overtreding inhouden van de in de bijlage vermelde bepalingen van het Gemeenschapsrecht ter bescherming van het milieu en/of de bepalingen die de lidstaten hebben getroffen teneinde het Gemeenschapsrecht ter zake toe te passen:
______ 7 http://curia.eu.int/jurisp/cgibin/gettext.pl?where=&lan g=nl&num=79949086C19030176; over de gevolgen zie: 8
COM(2005)583, Brussel, 23 november 2005. Doc. COM(2002) 544 definitief, Brussel, 30.09.2002.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
16
(a) de lozing van koolwaterstoffen, afgewerkte olie of zuiveringsslib in het water; (b) de lozing, emissie of introductie van een hoeveelheid stoffen in de lucht, de bodem of het water en de behandeling, de verwijdering, de opslag, het vervoer, de uitvoer of invoer van gevaarlijke afvalstoffen; (c) de lozing van afval op of in de bodem of in het water, inclusief de exploitatie van een stortplaats; (d) het bezitten, vangen, beschadigen, doden van of handelen in beschermde in het wild levende dieren plantensoorten of delen daarvan; (e) de significante aantasting van een beschermde habitat; (f) handel in ozonafbrekende stoffen; (g) de exploitatie van een installatie waarin een gevaarlijke activiteit plaatsvindt of waarin gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt.”. Samenvattend gaat het in artikel 3 van het voorstel van richtlijn om verontreinigende, wederrechtelijke activiteiten die in het algemeen significante milieuaantasting of aanzienlijke schade aan het milieu veroorzaken of kunnen veroorzaken. Is er daarbij sprake van opzet of grove nalatigheid, dan moeten de lidstaten de betrokken activiteiten strafbaar stellen. Voorts is op het niveau van de Europese gemeenschap thans de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de communautaire handhavingsverplichting als volkomen gevestigd te beschouwen. Aldus zijn we er o.m. toe gehouden om voor alle milieuwetgeving die wordt uitgevaardigd ter implementatie van Europese milieurichtlijnen te voorzien in sancties die doeltreffend, proportioneel en afschrikwekkend zijn. Deze verplichting werd in 2000 voor het eerst woordelijk overgenomen in de Europese Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid9).
______ 9
Pb.L. nr. 327, 22 december 2000.
Naar het toezichtsbeleid toe moet melding worden gemaakt van de Aanbeveling 2001/33/EG van 4 april 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten 10. De aanbeveling beklemtoont o.m. het belang van planmatig toezicht en van routinematige bezoeken (als tegengesteld aan incidentele bezoeken) ter plaatse. Voor wat de rechtswaarborgen betreft die de betrokken burgers moeten genieten, is voornamelijk het grondrecht op een behoorlijke rechtsbedeling bepaald in de artikelen 6 en 7 van het EVRM (Europees Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden) en de artikelen 14 en 15 van het BUPO (Internationaal verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten) van belang11. In beide wordt een onderscheid gemaakt tussen de rechtswaarborgen die vereist zijn bij een geschil inzake burgerlijke rechten en verplichtingen enerzijds, en deze die vereist zijn in het geval van strafvervolging (‘criminal charge’) en de berechting wegens een strafbaar feit (criminal offence) anderzijds. In het laatste geval zijn de vereiste rechtswaarborgen meer uitgebreid. Er is m.a.w. sprake van een basispakket rechtswaarborgen12 en van een meer uitgebreid pakket van rechtswaarborgen dat van toepassing is op strafvervolgingen, met name het legaliteitsbeginsel (‘nullum crimen, nulla poene sine praevia lege’: geen strafbaar feit en geen straf zonder voorafgaande wettelijke strafbepaling), inclusief het ‘lex certa’-beginsel (het betrokken voorschrift moet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn). De vereisten inzake behoorlijke rechtsbedeling gelden evenzeer voor de bestuurlijke geldboeten. Meer bepaald is het zo dat bestuurlijke geldboeten, door hun punitief karakter,
______ 10 11
12
Pb. L. nr. 118/41, 27 maart 2001. Het EVRM is in België in werking getreden op 14 juni 1955, het BUPO op 21 juli 1983. Beide verdragen hebben rechtstreekse werking in onze rechtsorde. De minimum-garanties omvatten het recht op de hoogte te worden gesteld van de beschuldiging, het recht te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van de verdediging, het recht om zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman naar keuze, het recht op de kosteloze bijstand van een tolk, en het recht zonder onredelijke vertraging te worden berecht (uitdrukkelijk bepaald in het BUPO enkel).
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
17
aanleiding moeten geven tot dezelfde rechtswaarborgen die gelden voor strafvervolgingen en de berechting van strafbare feiten. Dit verklaart waarom in dit decreet zoveel aandacht wordt geschonken aan de rechtswaarborgen die van toepassing moeten zijn op de bestuurlijke geldboeten. Over de vraag of kleinere boeten ontsnappen aan deze rechtswaarborgen, en zo ja, hoe klein ze dan wel moeten zijn, is in de rechtsleer al heel wat inkt gevloeid. Omdat de bestuurlijke geldboeten, waarin dit decreet voorziet, boeten zijn met relatief hoge maxima (250.000 euro voor de alternatieve bestuurlijke boete; 50.000 euro voor de exclusieve bestuurlijke boete) – waarbij de hoogte van deze boeten zal worden afgestemd op de ernst en de frequentie van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf – is er hier van uitgegaan dat het uitgebreide pakket van rechtswaarborgen moet worden gerespecteerd. Deze optie sluit overigens aan bij een van de fundamentele doelstellingen van het decreet, namelijk de wil om een optimale rechtsbescherming te waarborgen. Dit vertaalt zich in dit decreet op de volgende wijze: – het legaliteitsbeginsel geldt niet enkel voor bestuurlijke geldboeten, maar ook voor bestuurlijke maatregelen. Het strookt immers met het algemeen rechtsaanvoelen dat geen bestuurlijke maatregel noch geldboete kan worden opgelegd wanneer voorafgaandelijk niet bij wettelijk voorschrift was bepaald dat het gewraakte feit niet kon of mocht; – met toepassing van het ‘non bis in idem’-beginsel en het ‘lex melior’-beginsel is bepaald dat een bestuurlijke geldboete niet kan worden opgelegd indien aan de overtreder voor het betrokken feit reeds eerder een bestuurlijke geldboete of straf was opgelegd; – voor bestuurlijke maatregelen alsook voor bestuurlijke geldboeten wordt het vermoeden van onschuld ten volle geëerbiedigd. Zo moet elk besluit houdende een bestuurlijke maatregel of elke beslissing inzake een bestuurlijke geldboete de nodige elementen omvatten die de toepassing van de maatregel of de geldboete verrechtvaardigen. Er zijn ook geen wettelijke vermoedens ingevoerd die het vermoeden van onschuldig zinledig zouden maken; – voor wat de vereiste van de dubbele aanleg betreft, is voor de toepassing van de bestuurlijke geldboeten voorzien in een eenvormige procedure. Tegen elke beslissing van de gewestelijke entiteit hou-
dende de oplegging van een alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboete staat beroep open bij het Milieuhandhavingscollege. Dit is een administratief rechtscollege dat in volle onafhankelijkheid, in alle objectiviteit, en met behoud van de rechten van alle bij het geschil betrokken partijen (gewestelijke entiteit-overtreder) zal oordelen over de beroepen die zijn ingesteld tegen de beslissingen tot oplegging van een bestuurlijke geldboete. Op hun beurt kunnen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege worden aangevochten door cassatieberoep bij de afdeling administratie van de Raad van State (met toepassing van artikel 14, §2, R.v.St.-Wet). 2.
De nationale context
Sinds de vierde fase van de staatshervorming (1993) heeft de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten ruimere bevoegdheden toegekend op het vlak van het strafrecht en het strafprocesrecht13. Zo bepaalt artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, zoals gewijzigd bij de wet van 16 juli 1993, dat binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten de decreten en ordonnanties de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar kunnen stellen en de straffen wegens die niet-naleving kunnen bepalen: de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek zijn hierop van toepassing, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere inbreuken door een decreet kunnen worden gesteld. Het eensluidend advies van de Ministerraad is vereist voor iedere beraadslaging in de Gemeenschaps- of Gewestregering over een voorontwerp van decreet waarin een straf of een strafbaarstelling is opgenomen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet. Voorts kunnen luidens het derde lid van artikel 11 de decreten: 1° de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de gemeenschaps- of gewestregering of
______ 13
Zie o.m. B. BRONDERS, ‘De weerslag van de grondwetsherziening op het milieustrafrecht’, in Milieubeleid in het federale België anno 1993, Diegem, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1994, blz. 91-112, en F. MEERSSCHAUT, ‘De strafrechtelijke bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten’, in De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Brugge, Die Keure, 1999, 51 blz.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
18
van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de gemeenschaps- of gewestregering ressorteren; 2° de bewijskracht regelen van de processen-verbaal; 3° de gevallen bepalen waarin huiszoeking kan plaatshebben. Binnen de grenzen van de gewestbevoegdheden kunnen de decreten en ordonnanties de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens niet-naleving bepalen. Dit impliceert eveneens de bevoegdheid om de verjaringstermijn te bepalen van de strafvordering die betrekking heeft op het bij decreet ingevoerde misdrijf, evenals het recht om de verwijdering van het voorwerp van het misdrijf op te leggen, de modaliteiten daarvan te regelen en te beslissen in welke gevallen een vorm van administratieve afhandeling van de strafvordering te verkiezen is. De bepalingen van Boek I van het Strafwetboek zijn in principe van toepassing, zij het dat de decreten en ordonnanties voor bijzondere inbreuken hiervan kunnen afwijken. Aldus kunnen de gewesten enkel bijzonder strafrecht creëren en geen strafrechtelijke bepalingen die in het algemeen op alle bevoegdheden van toepassing zijn. Bovendien moet het eensluidend advies van de federale Ministerraad gevraagd worden voor iedere beraadslaging in de gewestregering over een voorontwerp van decreet waarin een straf of een strafbaarstelling is opgenomen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet. Dit laatste geldt enkel voor straffen en strafbaarstellingen die, materieel gezien, nieuw zijn. Zo is de geldboete een straf waarin artikel 7 van het Strafwetboek voorziet. Voor de invoering van een progressieve geldboete is derhalve geen eensluidend advies van de Ministerraad nodig. Het progressief karakter doet hieraan geen afbreuk. Daarentegen zal het eensluidend advies wél moeten ingewonnen worden voor bijvoorbeeld de invoering van alternatieve straffen als dienstverlening aan de maatschappij, een beroepsverbod of een tijdelijk exploitatieverbod. IV. KEUZE VAN HANDHAVINGSMODEL Rechtshandhaving kan gebeuren door gebruik te maken van ofwel het privaatrecht, ofwel het bestuurs-
of het bestuursrecht, ofwel het strafrecht (of door een gecombineerd gebruik van een of meer van deze elementen). Voorliggend ontwerp van decreet is gestoeld op het volgende handhavingsmodel: – de publiekrechtelijke afhandeling primeert boven de privaatrechtelijke. Handhaving van de regelgeving is in ons rechtssysteem van oudsher een taak van de overheid. Privaatrechtelijke handhaving, bv. door milieuverenigingen die voor de rechter in kortgeding een stakingsbevel vorderen, kan daardoor niet de centrale pijler uitmaken van het handhavingsbeleid; – de publiekrechtelijke afhandeling kan gebeuren, ofwel door gebruik te maken van het bestuursrecht (de bestuurlijke handhaving d.m.v. bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten), ofwel door beroep te doen op het strafrecht (strafrechtelijke handhaving). Hoewel beide wezenlijk van mekaar verschillen – de bestuurlijke handhaving is vooral gericht op het ongedaan maken van de schending van de regelgeving en zijn gevolgen, terwijl de strafrechtelijke handhaving primair bestraffend is gericht – vullen beide mekaar ook aan: de strafrechtelijke handhaving is, weze het in bijkomende orde, evenzeer gericht op de ongedaanmaking van een milieumisdrijf en zijn gevolgen, terwijl ook de bestuurlijke handhaving bijkomend een punitieve dimensie kan krijgen, bv. onder de vorm van bestuurlijke geldboeten. In het kader van de publiekrechtelijke handhaving zoals hiervoor geschetst, opteert dit decreet duidelijk voor het bestuurlijk handhavingsmodel. Met andere woorden, waar mogelijk moet bij voorkeur de bestuurlijke handhaving primeren op de strafrechtelijke. In die zin zal aanwending van het strafrecht voor milieudelicten bij voorkeur het ultimum remedium moeten zijn. De reden waarom zo veel mogelijk gekozen zal worden voor het bestuursrechtelijke handhavingsspoor houdt verband met de mogelijkheden en prioriteiten in het vervolgingsbeleid. De milieuwetgeving is uitgegroeid tot een erg omvangrijke en vaak erg complexe wetgeving. De schendingen van de milieuregelgeving kunnen gaan van pekelzonden tot misdadige praktijken die gepaard gaan met ernstige milieuschade, ja zelfs met gezondheidsschade. Studies in verband met het door de parketten gevoerde vervolgingsbeleid wijzen uit dat slechts in beperkte mate
19
strafrechtelijk wordt opgetreden14. Wat, naast andere redenen, allicht voor een belangrijk stuk te verklaren is door overbelasting van de parketten. Vandaar dat het onontbeerlijk is om, met het oog op een doelmatig en doeltreffend milieuhandhavingsbeleid, met dit gegeven rekening te houden. Een voor de hand liggende oplossing bestaat er dan in om te voorzien in een alternatief, zijnde de alternatieve bestuurlijke geldboete. In een aantal gevallen, bv. bij het niet tijdig vervullen van bepaalde administratieve formaliteiten zoals het invullen van een aangifteformulier, zal de schending van de milieuregelgeving zelfs volledig worden onttrokken aan het strafrecht en zal ze enkel nog het voorwerp uitmaken van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Op die manier wordt ook een betere aflijning van ieders verantwoordelijkheid gerealiseerd. V. TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
met name voor de artikelen 3.1.2, 3° (artikel 2), 3.4.1, §2, 3.4.2, §3, en 3.4.3, §2 (artikel 3)en 3.7.1, §§1 en 3 (artikel 4).
Artikelen 5 tot 7 Deze artikelen heffen hoofdstuk VIII ‘Toezicht en sancties’ van titel III ‘Bedrijfsinterne milieuzorg van het DABM’ op.
Artikel 8 Dit artikel heft de artikelen 4.7.1 en 4.7.2 van het DABM op. Beide artikelen hebben betrekking op de toezichts- en strafbepalingen van titel IV Milieueffect- en veiligheidsrapportage van het DABM. Gelet op de invoering in het DABM van een overkoepelende titel XVI ‘Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen’ zijn beide artikelen inderdaad overbodig geworden.
HOOFDSTUK I Inleidende bepaling
Artikel 1 Dit artikel behoeft geen nadere commentaar.
HOOFDSTUK II Wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid
Artikelen 2 tot 4 Deze bepaling past de redactie van titel III ‘Bedrijfsinterne milieuzorg van het DABM’ aan aan het invoeren van het begrip toezichthouder. Dit geldt
______ 14
Zie o.m. C. BILLIET en S. ROUSEAU, ‘Zachte rechtshandhaving in het bestuurlijke handhavingsspoor: de inspectiebeslissing en het voortraject van bestuurlijke sancties. Een rechtseconomische analyse’, Tijdschrift voor Milieurecht, 2005, 17, nr. 23.
Artikel 9 Met dit artikel wordt aan het DABM een nieuwe titel toegevoegd: titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen. Op termijn is het de bedoeling om het huidige DABM volledig uit te bouwen tot een Vlaams milieuwetboek, dat minstens de horizontale bovenbouw zal bevatten van de decretale milieuregelgeving die in het Vlaamse Gewest van toepassing is. Die horizontale bovenbouw moet een uniforme regeling omvatten van alle niet-milieucompartiment gebonden aspecten (zij het niet alleen de huidige bepalingen inzake ‘begrippen’, ‘planning’, ‘bedrijfsinterne milieuzorg’, ‘milieu-effect en veiligheidsrapportering’, ‘milieuvoorwaarden’, ‘agentschappen’, ‘adviering’, maar ook de huidige of toekomstige decretale bepalingen inzake ‘milieuvergunningen’, ‘milieubeleidsovereenkomsten’, ‘milieuheffingen’, ‘milieusubsidies’, ‘milieuschade’ enzovoort). Zoals hogerop werd uiteengezet, omvat deze titel de volgende zeven hoofdstukken:
HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
20
HOOFDSTUK II
– de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder;
Beleid en organisatie
HOOFDSTUK III
– de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater;
Toezicht
– het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen;
HOOFDSTUK IV
– het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer;
Bestuurlijke handhaving
HOOFDSTUK V Inning en invordering van verschuldigde bedragen
HOOFDSTUK VI Strafrechtelijke handhaving
HOOFDSTUK VII Veiligheidsmaatregelen
HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities
Artikel 16.1.1 Voor negen welomschreven milieuhygiënewetten en -decreten met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, zal – van zodra de Vlaamse Regering de datum van inwerkingtreding van titel XVI DABM heeft bepaald – de handhaving gebeuren op basis van deze titel. Het betreft met name: – alle andere titels van het DABM, met uitzondering van de titels I ‘Algemene bepalingen’, en II ‘Besluitvorming en inspraak’; – de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging; – de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging;
– het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning; – het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering; – de milieuregelgeving van de Europese Unie die de Vlaamse Regering zal aanwijzen (zoals de EMASen afvaltransportverordening). Het Milieuhandhavingsdecreet zal voorlopig niet van toepassing zijn op het nieuwe Mestdecreet van 22 december 2006, dat voorlopig zal gehandhaafd worden en blijven op grond van de in dit decreet vervatte bepalingen ter zake. Het is niet opportuun om de afstemming met het Milieuhandhavingsdecreet nu reeds te laten gebeuren: daarvoor is het Mestdecreet en de in het kader van dit decreet gemaakte afspraken, o.a. inzake handhaving, te recent. Wel zal nog tijdens deze legislatuur onderzocht worden hoe, met inachtneming van de gemaakte afspraken rond het Mestdecreet, de afstemming van het Mestdecreet van 22 december 2006 op het Milieuhandhavingsdecreet kan gebeuren. Een voorbereidende nota ter zake zal binnen de zes maanden worden opgesteld. Op basis van deze nota en de besprekingen ter zake, kan het Mestdecreet dan onder de toepassing van het Milieuhandhavingsdecreet gebracht worden samen met het milieubeheersrecht. Zoals eerder aangegeven zal nog in deze legislatuur ook het milieubeheersrecht onder de toepassing van het Milieuhandhavingsdecreet worden gebracht, en het is opportuun om op dat moment dan ook het Mestdecreet in deze operatie mee te nemen. In afwijking op wat hiervoor is bepaald, maakt het tweede lid het hoofdstuk II. ‘Beleid en organisatie’ ook van toepassing op een aantal wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, uit de milieubeheersector, voor zover die onder het
21
beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie vallen. Op die manier zullen de bepalingen rond het milieuhandhavingsbeleid en de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving ook van toepassing zijn op:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Zoals hiervoor al werd aangestipt in de algemene toelichting, ligt het wél in de bedoeling om nog tijdens deze legislatuur ook het milieubeheersrecht onder de toepassing te brengen van titel XVI DABM.
– de wet van 1 juli 1954 op de riviervisserij; – de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud; – het Bosdecreet van 13 juni 1990; – het Jachtdecreet van 24 juli 1991; – het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu. In deze opsomming, die strikt beperkt blijft tot de natuurbehoudswetgeving, ontbreekt het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen. Dit is niet toevallig. Dit decreet heeft immers een hoofdstuk toegevoegd aan de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud. Door de wet op het natuurbehoud te vernoemen, en niet het Duinendecreet op zich, worden ook de bepalingen van laatstgenoemd decreet gevat. Bovendien is het niet het Duinendecreet dat herhaaldelijk is gewijzigd, maar wel het hoofdstuk van de wet op het natuurbehoud dat over de bescherming van de kustduinen handelt. Tot slot biedt het vernoemen van de wet op het natuurbehoud als voordeel dat er geen twijfel over kan bestaan dat ook de nog geldende, op basis van die wet uitgevaardigde besluiten (zoals bv. het Bermbesluit15), gevat zullen zijn door artikel 16.1.1, tweede lid, evenals de niet door het decreet van 21 oktober 1997 opgeheven bepalingen van de wet op het natuurbehoud. Het decreet van 24 mei 2002 betreffende water bestemd voor menselijke aanwending is bewust niet weerhouden in deze opsomming, omdat dit decreet eerder gezondheidsaspecten regelt dan dat het de bescherming van het milieuhygiënerecht tot voorwerp heeft. Evenmin is in artikel 16.1.1 het decreet opgenomen van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid. Dit decreet handelt immers alleen over de organisatie en de planning van het integraal waterbeleid en bevat geen bepalingen inzake toezicht, handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen. ______ 15
Besluit van de Vlaamse Regering van 27 juni 1984 houdende maatregelen inzake natuurbehoud op de bermen beheerd door publiekrechtelijke rechtspersonen, BS 2 oktober 1984.
Artikel 16.1.2 In dit artikel worden een drietal begrippen gedefinieerd die nodig zijn voor de toepassing van de titel Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen van het DABM. Omwille van de specifieke aard van deze begrippen zijn ze niet opgenomen onder de algemene definities van artikel 1.1.2, §1, DABM, maar onder een afzonderlijk artikel bij de titel Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen: 1° ‘milieu-inbreuk’: in het systeem van de bestuurlijke handhaving is deze definitie cruciaal, omdat ze gekoppeld is aan de oplegging van de exclusieve bestuurlijke geldboete, zoals bepaald in artikel 16.4.27, derde lid, en hiermee moet worden samengelezen. Een ‘milieu-inbreuk’ wordt omschreven als een feitelijke gedraging die primo in strijd is met een voorschrift, dat secundo zal worden gehandhaafd met toepassing van titel XVI DABM, zijnde: naast het DABM en zijn uitvoeringsbesluiten, alle andere milieuhygiënewetten en -decreten, alsook de Europese regelgeving waarop de titel Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen van toepassing is gemaakt. Het gaat met andere woorden om een feitelijke gedraging die in strijd is met een of meer van de door titel XVI DABM gehandhaafde wettelijke milieuvoorschriften en die op basis van titel XVI DABM niet strafrechtelijk, doch wél administratiefrechtelijk, wordt gesanctioneerd. De tweede volzin van de definitie ‘milieu-inbreuk’ geeft vervolgens nauwgezet aan aan welke criteria deze omschrijving verder moet beantwoorden. Deze aflijning is juridisch noodzakelijk om te beantwoorden aan het legaliteitsbeginsel in strafzaken. Het Arbitragehof stelt namelijk voorop dat het legaliteitsbeginsel in strafzaken uitgaat van de idee ‘dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedraging aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het eist dat de wetgever in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, degene die een gedraging aanneemt, vooraf op afdoende wijze
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
22
kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag kan zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsvrijheid wordt gelaten’16. Het is bijgevolg aan de wetgever om te bepalen welke feiten strafbaar zullen worden, en welke niet. Dit moet gebeuren in bewoordingen die voldoende nauwkeurig en duidelijk zijn geformuleerd, en die rechtszekerheid bieden. Op basis hiervan moet een rechtsonderhorige vooraf het gevolg van zijn handelen kunnen inschatten. Opdat er van ‘milieu-inbreuk’ sprake zou kunnen zijn, moet de gedraging in kwestie beantwoorden aan zes cumulatieve kenmerken: a) ze moet een schending uitmaken van administratieve verplichtingen, zoals vervat in de milieuwetgeving die bedoeld is in artikel 16.1.1, eerste lid; b) ze mag niet slaan op wederrechtelijke emissies; c) ze mag evenmin slaan op het wederrechtelijk achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen; d) ze mag geen gezondheidsschade of dood veroorzaken; e) ze kan niet strafrechtelijk worden gesanctioneerd; f) ze moet opgenomen zijn in een lijst die zal worden vastgesteld door de Vlaamse Regering. Kenmerk 1: de gedraging moet een schending uitmaken van administratieve verplichtingen. Wezenlijk aan een milieu-inbreuk is dat ze uitsluitend betrekking mag hebben op de schending van administratieve verplichtingen die voortvloeien uit de toepassing van de milieuhygiënewetgeving zoals omschreven in artikel 16.1.1. Een gedraging die geen schending betreft van dergelijke administratieve verplichtingen kan derhalve geen milieu-inbreuk zijn, die kan leiden tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Voorbeelden van dergelijke administratieve verplichtingen zijn: de exploitant houdt de berekening van de schoorsteenhoogte en de debietgegevens niet ter beschikking van de toezichthoudende ambtenaar (artikel 5.2.3bis.1.13, §6, Vlarem II), de verwerker of overbrenger verstrekt geen ontvangstbewijs bij de afgifte van afvalstoffen (artikel 21, §1 Afvalstoffende-
______ 16
Arbitragehof, nr. 156/2005, 20 oktober 2005, B.4.1.
creet), of de producent houdt geen register bij m.b.t. de veestapel en de tot de entiteit behorende oppervlakte cultuurgrond (artikel 4, §2, van het Meststoffendecreet). Kenmerk 2: de gedraging mag niet slaan op wederrechtelijke emissies, zoals omschreven in artikel 16.6.3. Hiermee worden de concrete gevaarzettingsdelicten bedoeld, waarbij er sprake is van concreet gevaar voor het leefmilieu, als gevolg van wederrechtelijke emissies (inbrengen of verspreiden van stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer), of moet hierdoor een bepaald gevolg (milieuverstoring)worden bereikt. Kenmerk 3: de gedraging mag evenmin slaan op het wederrechtelijk achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen. Dergelijke gedragingen worden reeds strafrechtelijk gesanctioneerd met toepassing van artikel 16.6.4. Kenmerk 4: de gedraging mag geen gezondheidsschade veroorzaken of leiden tot de dood. Met andere woorden, er mag geen sprake zijn het al dan niet opzettelijk toebrengen van letsels waardoor de menselijke gezondheid wordt aangetast of die de dood veroorzaken. Dergelijke gedragingen zijn reeds strafbaar gesteld op basis van het gemene strafrecht met name: de artikelen 398 tot en met 405 van het Strafwetboek (voor het opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel) en de artikelen 418 tot en met 421 van het Strafwetboek (voor het onopzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel). Feiten die aanleiding kunnen geven tot gezondheidsschade of die de dood tot gevolg hebben, vallen hierdoor automatisch buiten de omschrijving van milieu-inbreuk. Kenmerk 5: de gedraging kan niet strafrechtelijk worden gesanctioneerd ‘overeenkomstig de bepalingen van deze titel’. Vermits een milieu-inbreuk niet kan slaan op wederrechtelijke emissies, noch op het wederrechtelijk achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen, kan een milieu-inbreuk alvast ook niet in aanmerking komen voor strafrechtelijke sanctionering op basis van de artikelen 16.6.3 en 16.6.4. Maar evenmin kan een milieu-inbreuk leiden tot een strafrechtelijke veroordeling op basis van artikel 16.6.2 dat de straffen vastlegt voor de zogenaamde abstracte gevaarzettingsdelicten, waarbij sprake is van schending van de gehandhaafde milieuregelgeving. Op grond van artikel 16.6.2 kan immers in principe elke schending van de in artikel 16.1.1
23
bedoelde milieuregelgeving door de strafrechter worden bestraft. Dit zou echter te verregaand zijn, want zou betekenen dat zelfs de kleinste of geringste administratieve overtreding (zoals het laattijdig insturen van een meldingsformulier) als een misdrijf zou kunnen worden gekwalificeerd. Daarom is het belangrijk dat gedragingen die als milieu-inbreuk zijn gekwalificeerd, evenmin in aanmerking kunnen komen voor een strafrechtelijke sanctionering op grond van artikel 16.6.2. Daarentegen komen gedragingen, die op grond van deze definitie als milieu-inbreuk worden gekwalificeerd, enkel in aanmerking voor bestuurlijke handhaving via de oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Kenmerk 6: het is aan de Vlaamse Regering om te bepalen welke gedragingen als milieu-inbreuk zullen worden gekwalificeerd. Dit zal ze moeten doen door middel van een lijst, waarin deze milieu-inbreuken zijn opgenomen. Zoals in artikel 16.4.27, derde lid, wordt bepaald, moet de Vlaamse Regering deze lijst vaststellen ‘binnen de grenzen van artikel 16.1.2, 1°’, m.a.w. binnen de contouren van de omschrijving van milieu-inbreuk. Het moet benadrukt worden dat de hier omschreven delegatiebevoegdheid in overeenstemming is met de rechtspraak van het Arbitragehof. Blijkens die rechtspraak mag de decreetgever de Vlaamse Regering ertoe machtigen om de lijst van milieu-inbreuken te bepalen. Alleen moet deze delegatie, zoals het Arbitragehof stelt, ‘voldoende nauwkeurig’ zijn omschreven (m.a.w. moet ze criteria aflijnen op basis waarvan deze delegatie mogelijk is) en moet ze betrekking hebben ‘op de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen voorafgaandelijk door de wetgever zijn vastgesteld’17. Een gelijkluidende opvatting vinden we evenzeer terug in de legisprudentie van de Raad van State. Ook daar luidt het dat delegatie mogelijk blijft, mits deze delegatie strikt wordt omschreven in de wet of het decreet. Bovendien lijkt de Raad van State te aanvaarden dat de wet- of de decreetgever de regering ertoe mag machtigen om te bepalen welke feiten aan de toepassing van de strafwet zullen worden onttrokken (het zgn. depenaliseren van milieu-inbreuken). Wel moet de wet- of de decreetgever dan preciseren onder welke voorwaarden dit zal kunnen18.
______ 17
18
In die zin: J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving. Vijftig jaar adviezen aan wetgevende vergaderingen in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof, Antwerpen, Maklu Uitgevers, 1999, blz. 93, nr. 9. Adde o.m.: Arbitragehof, nr. 27/2005, 2 februari 2005, B.4; nr. 72/2005, 20 april 2005, B.30; nr. 137/2005, 19 juli 2005, B.4. J. VELAERS, o.c., blz. 94, nrs. 10 en 12.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
De voorgestelde delegatie beantwoordt aan al deze vereisten: de aan de Vlaamse Regering verleende bevoegdheid tot het vaststellen van de lijst van milieu-inbreuken moet, zoals overigens uitdrukkelijk wordt bepaald in artikel 16.4.27, derde lid, gebeuren binnen de in de definitie van ‘milieu-inbreuk’ gepreciseerde grenzen. Aangezien de essentiële elementen ter bepaling van wat een milieu-inbreuk is in deze definitie zijn vastgesteld, beantwoordt de aan de Vlaamse Regering verleende bevoegdheid ook aan de tweede, door het Arbitragehof opgelegde vereiste, namelijk dat de delegatie betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van een maatregel (te weten de mogelijke oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete). 2° ‘milieumisdrijf ’: daar waar een milieu-inbreuk verwijst naar een feitelijke gedraging die strijdig is met een of ander wettelijk voorschrift, die evenwel niet strafrechtelijk wordt gesanctioneerd krachtens titel XVI DABM, zal een milieumisdrijf steeds een via titel XVI DABM strafrechtelijk gesanctioneerde gedraging veronderstellen. Een milieu-inbreuk zal van een milieumisdrijf verschillen op twee belangrijke punten, met name: (1) met betrekking tot de wijze van vaststelling, en (2) met betrekking tot het eraan gegeven gevolg. De manier waarop een milieu-inbreuk zal worden vastgesteld, zal volkomen verschillen van die van een milieumisdrijf. Is er sprake van een milieu-inbreuk, dan hoeft de toezichthouder geen proces-verbaal op te stellen ten behoeve van de procureur des Konings. Hij kan dan volstaan met de opstelling van een zogenaamd verslag van vaststelling, met het oog op de eventuele latere oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Bij een milieumisdrijf ligt dat totaal anders: daar moet de verbalisant steeds proces-verbaal opstellen en daarvan overeenkomstig artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering aangifte doen bij het parket van de procureur des Konings. Ook de te volgen route zal uiteraard verschillend zijn: bij een milieumisdrijf zal volgens de bepalingen van titel XVI DABM in principe gekozen worden voor een strafrechtelijke behandeling, tenzij de procureur hiervan uitdrukkelijk afziet en dit ook meldt aan de daartoe door de Vlaamse Regering aan te wijzen gewestelijke entiteit. In dat geval treedt het bestuurlijke handhavingsspoor weer op de voorgrond en komt het milieumisdrijf in aanmerking voor afhandeling door middel van een alternatieve bestuurlijke geldboete, al of niet vergezeld van een voordeelontneming.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
24
3° ‘kennisgeving’: dit betreft de verzending door middel van een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs. 4° ‘gewestelijke entiteit’: dit is de entiteit van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, die belast zal worden met de oplegging van de in het kader van dit decreet opgelegde bestuurlijke geldboeten (alternatieve-exclusieve). De Vlaamse Regering moet deze entiteit aanwijzen.
HOOFDSTUK II Beleid en organisatie
AFDELING I Milieuhandhavingsbeleid
Artikel 16.2.1 Luidens dit artikel staat de Vlaamse Regering in voor de algemene coördinatie en de inhoudelijke invulling van het milieuhandhavingsbeleid. Dit moet ze doen met inachtneming van de prerogatieven van de bevoegde overheden. Voor die eerste paragraaf is inspiratie gevonden in artikel 9 van de wet van 5 augustus 1992 op het Politieambt. Ook daarin luidt het dat: “Mits inachtneming van de prerogatieven van de bevoegde overheden, zijn de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken belast met de coördinatie van het algemene politiebeleid (…)”.
Artikel 16.2.2 De juridische grondslag voor de oprichting van een Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, wordt hier bevestigd. Een van de hoofdopdrachten van de Hoge Raad moet liggen in het ondersteunen van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering.
Artikel 16.2.3 Een eerste belangrijke manier waarop de Vlaamse Regering gestalte zal moeten geven aan het milieuhandhavingsbeleid, zal zijn via het voeren van systematisch overleg met al de overheden die bevoegd
zijn op het vlak van de milieuhandhaving. In deze opdracht zal de Vlaamse Regering worden bijgestaan door de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Door niet te specificeren wie die overheden zijn, kan de Vlaamse Regering afhankelijk van elke situatie bepalen hoe zij dat overleg ziet en met wie zij dat zal voeren. Zo kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een overleg tussen inspectie-organen en parketten, met als hoofdopdracht het beter op mekaar afstemmen van het bestuurlijk toezicht en het strafrechtelijk toezicht met betrekking tot handelingen of activiteiten die bedrijfsgebonden zijn. De zinsnede “(…) pleegt de Vlaamse Regering (…) systematisch overleg met de hiervoor bevoegde overheden” is voor een stuk geïnspireerd op de artikelen 2.2.3, §2, en 2.2.7, §3, van het DABM, op grond waarvan de Vlaamse Regering in het kader van de vaststelling van bijzondere milieukwaliteitsnormen, respectievelijk van herstelprogramma’s wanneer er sprake is van overschrijding van grenswaarden, overleg pleegt met de bevoegde autoriteiten van buurstaten of gewesten. Op dit overleg zullen protocollen moeten volgen, die verschillend zullen zijn al naar gelang de betrokken actoren en de behandelde materie. Juridisch gezien zijn deze protocollen geen ‘overeenkomsten’. Veeleer gaat het hier om ‘gentleman’s agreements’ waarin de met de handhavingsactoren gemaakte afspraken schriftelijk zullen worden vastgelegd, en waarvan wordt verondersteld dat ze vrijwillig zullen worden nagekomen overeenkomstig het algemeen principe ‘pacta sunt servanda’. De bedoelde protocollen zullen kunnen worden afgesloten zowel tussen de diverse categorieën van toezichthouders onderling, als tussen de toezichthouders enerzijds en de politiediensten en de parketten anderzijds. De afspraken die erin zullen vervat zijn, moeten er allereerst op gericht zijn om de middelen, waarover de bij het overleg betrokken actoren beschikken, optimaal op mekaar af te stemmen. Zij moeten er naar streven het optreden van die actoren te coördineren en bijvoorbeeld doen kaderen in gezamenlijke actieprogramma’s. Het kan niet genoeg worden benadrukt dat deze protocollen noodzakelijk zijn ter bepaling en realisering van de handhavingsprioriteiten, van de acties die in dat verband zullen worden opgestart of ondernomen, en van de voortgang of opvolging die eraan zal gegeven worden. De op te richten Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving zal in dat kader een sleutelrol vervullen. Zij zal de gangmaker moeten zijn, zowel voor het voeren van het overleg met de diverse handhavingsoverheden, als voor het voorbereiden en het afsluiten van de protocollen. Aan de Vlaamse Regering komt
25
het toe te bepalen hoe het overleg met de bevoegde overheden zal worden gevoerd, met inbegrip van wat de protocollen zullen bevatten.
Artikel 16.2.4 Een tweede element in het te voeren handhavingsbeleid heeft betrekking op de verplichte jaarlijkse opstelling, door de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, van een milieuhandhavingsprogramma. Hij zal daarin kunnen worden bijgestaan door al de overheden (gemeentelijk, provinciaal, gewestelijk, federaal) die instaan voor het toezicht op en de handhaving van het milieurecht. Zij kunnen input geven voor de opstelling van het milieuhandhavingsprogramma, o.m. rekening houdend met de conclusies van het kerntakendebat ter zake. Het bedoelde handhavingsprogramma zal voor het komende kalenderjaar de grote krachtlijnen moeten uitzetten van het door de Vlaamse Regering te voeren milieuhandhavingsbeleid. Het zal eveneens aanbevelingen kunnen bevatten inzake de handhaving van het milieurecht op provinciaal en gemeentelijk niveau, alsook inzake de samenwerking met en tussen deze beleidsniveaus In die zin zal het handhavingsprogramma voornamelijk bestaan uit beleidsmatige aanbevelingen. In géén geval zal het handhavingsprogramma de concrete te voeren acties op het terrein omschrijven, en zal het evenmin instructies of richtlijnen bevatten voor de parketten of voor de handhavingsactoren. Eenmaal opgesteld legt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving het milieuhandhavingspropgramma ter goedkeuring voor aan de Vlaamse Regering. Die deelt hierop het goedgekeurde milieuhandhavingsprogramma mee aan het Vlaams Parlement, de provincies en de gemeenten. Met het oog op verdere programmering en rapportering zal de Vlaamse Regering het goedgekeurde milieuhandhavingsprogramma ook voorleggen aan de SERV en de MINA-Raad. Op die manier kunnen beide adviesraden aanbevelingen doen waarmee de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving kan rekening houden bij de opstelling van het volgende milieuhandhavingsprogramma en -rapport. Ten slotte zal de Vlaamse Regering ertoe gemachtigd worden om de nadere regels vast te stellen inzake de inhoud, de opstelling en de verspreiding van het milieuhandhavingsprogramma.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 Artikel 16.2.5
Een derde belangrijke manier waarop het milieuhandhavingsbeleid vorm moet krijgen, is de verplichting voor de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving om jaarlijks een milieuhandhavingsrapport op te stellen. Bij de opstelling hiervan zullen alle overheden, doch enkel voor zover zij deel uitmaken van het Vlaamse Gewest (zoals gemeenten, intercommunales, provincies, entiteiten die deel uitmaken van de Vlaamse overheid) alle informatie m.b.t. milieuhandhaving waarover ze beschikken en die nuttig is voor de opstelling van het milieuhandhavingsrapport, ter beschikking stellen van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Dit zullen ze moeten doen, hetzij uit eigen beweging, hetzij op eenvoudig verzoek van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Een dergelijke medewerkingsverplichting is niet nieuw, ze is geïnspireerd op artikel 2.1.5, §3, van het DABM. Voor de overheden daarentegen die belast zijn met de handhaving van het milieurecht (bv. lokale en federale politiediensten) doch waarvoor het Vlaamse Gewest niet bevoegd is, zal de Vlaamse Regering deze enkel kunnen uitnodigen om de informatie waarover die overheden beschikken en die van nut kan zijn voor de opstelling van het milieuhandhavingsrapport, vrijwillig ter beschikking te stellen van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Hiermee wordt ingegaan op een suggestie van de Raad van State, die in zijn advies had gezegd dat “de decreetgever (hoogstens kan) bepalen dat overheden waarvoor het Vlaamse Gewest niet bevoegd is, kunnen worden uitgenodigd om nuttige informatie te geven”. Dit rapport moet allesomvattend zijn (wat niet wil zeggen dat de diverse handhavingsactoren geen eigen rapporten meer zullen kunnen opmaken; hun afzonderlijke rapporten kunnen enkel als bijlage worden toegevoegd aan en integraal deel uitmaken van het milieuhandhavingsrapport, mits elke handhavingsactor bij zijn leest blijft en correcte duiding geeft bij zijn gegevens) en cijfermatig alle relevante informatie bevatten omtrent het in het afgelopen kalenderjaar gevoerde milieuhandhavingsbeleid. Welke onderdelen het milieuhandhavingsrapport minimaal zal moeten omvatten, wordt omschreven in het tweede lid. Belangrijk hierin is de evaluatie van de inzet van de afzonderlijke handhavingsinstrumenten, alsook van de toepassingspraktijk door de parketten van de in de artikelen 16.4.32, 16.4.33 en 16.4.34 bepaalde procedure tot oplegging van een alternatieve bestuurlijke
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
26
geldboete. Dit rapport wordt aanzien als een cruciaal element ter ondersteuning en eventuele bijsturing van het te voeren milieuhandhavingsbeleid. Aan de hand van relevante en betrouwbare cijfermatige en andere gegevens moet het rapport een concreet beeld geven van het milieuhandhavingsbeleid op het terrein. Even essentieel voor een bijsturing van het milieuhandhavingsbeleid zijn de aanbevelingen die de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving zal kunnen formuleren in zijn milieuhandhavingsrapport. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving deelt het milieuhandhavingsrapport mee aan de Vlaamse Regering. Wegens het grote belang dat van deze jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten zal uitgaan, is het noodzakelijk om ze op ruime schaal te verspreiden, wat een diepgaand debat zal toelaten over de manier waarop de milieuhandhaving moet worden gevoerd. Om die reden zal de Vlaamse Regering het milieuhandhavingsrapport meedelen aan het Vlaams Parlement, de geëigende adviesraden (SERV en MINA-Raad), de provincies en de gemeenten.
AFDELING II Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving
dit voorontwerp van decreet deze rol structureel versterkt en juridisch verankert. In géén geval zal de Hoge Raad echter instructies of richtlijnen m.b.t. het te voeren handhavingsbeleid kunnen of mogen geven aan de parketten-generaal. Dit zou immers niet stroken met artikel 143, §2, artikel 143bis, §2, 1°, en artikel 143ter van het Gerechtelijk Wetboek. Luidens artikel 143, §2, van het Gerechtelijk Wetboek voert de procureur-generaal bij het hof van beroep “onder het gezag van de minister van Justitie, (…) alle opdrachten van het openbaar ministerie uit bij het hof van beroep, het arbeidshof, de assisenhoven en de rechtbanken van zijn rechtsgebied.”Artikel 143bis, §2 “1°, van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt dat het college van procureurs-generaal bij consensus moet beslissen over alle maatregelen die nodig zijn voor “1° de coherente uitwerking en de coördinatie van het strafrechtelijk beleid vastgelegd door de in artikel 143ter beoogde richtlijnen, en met inachtneming van de finaliteit ervan; (…)”. Overeenkomstig artikel 143ter van het Gerechtelijk Wetboek ten slotte is het de minister van Justitie die de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid vastlegt, “inclusief die van het opsporings- en vervolgingsbeleid, nadat hij het advies van het college van procureurs-generaal heeft ingewonnen. Deze richtlijnen zijn bindend voor alle leden van het openbaar ministerie. De procureurs-generaal bij de hoven van beroep staan in voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijnen binnen hun rechtsgebied.”
Artikel 16.2.6 Dit artikel omschrijft algemeen de opdracht van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Met name zal de Hoge Raad de krachtlijnen en prioriteiten moeten voorstellen van het te voeren milieuhandhavingsbeleid, proactief dus. In tegenstelling tot de bestaande strategische adviesraden (die vooral reactief werken t.a.v. voorgesteld beleid) zal de Hoge Raad niet alleen een specifieke beleidsvoorbereidende rol dienen te vervullen op het vlak van de milieuhandhaving, ook de samenstelling zal in eerste instantie ambtelijk en expertgericht zijn en hoofdzakelijk handhavingsactoren omvatten (toezichthouders, lokale overheden, parketten en politiediensten). De relevante strategische adviesraden MiNa-Raad en SERV kennen daarentegen vooral een maatschappelijke samenstelling en zijn vooral gericht op strategische advisering. Het moet daarbij duidelijk zijn dat de nieuwe Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving de rol van de bestaande Commissie Vervolgingsbeleid overneemt en verruimt en dat
Belangrijk in het voorliggende artikel 16.2.6 is het gebruik van de woorden “handhaving van het milieurecht”, wat toelaat dat de Hoge Raad ook adviezen zal kunnen uitbrengen over of voorstellen zal kunnen formuleren rond de handhaving van het milieubeheersrecht. In tegenstelling tot de harmonisering van het sanctieapparaat, die gefaseerd zal verlopen (eerst het milieuhygiënerecht, vervolgens het milieubeheersrecht), zal de organisatie van de milieuhandhaving zowel betrekking hebben op het milieuhygiënerecht als op het milieubeheersrecht.
Artikel 16.2.7 Dit artikel regelt de samenstelling van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. De Hoge Raad zal bestaan uit tien leden, waaronder de voorzitter en de ondervoorzitter, en een vaste secretaris. Het is de Vlaamse Regering die, na voordracht, de leden zal benoemen. Voor de voorzitter, de onder-
27
voorzitter en de vaste secretaris geldt als enig criterium dat ze deskundig moeten zijn op het vlak van de handhaving van het milieurecht (§1). Teneinde het handhavingsbeleid een maximaal draagvlak te kunnen geven, is het belangrijk om de Hoge Raad op een zo ruim mogelijke wijze samen te stellen. Daarom zal de Hoge Raad, naast een voorzitter en een ondervoorzitter bestaan uit (§2): – 4 leden te benoemen op voordracht van de beleidsraad van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie; – 1 lid te benoemen op voordracht van de MINARaad;
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
zullen in elk geval worden uitgenodigd wanneer de afstemming met federale beleidsmateries, in het bijzonder het justitie- en vervolgingsbeleid, aan de orde is. Vermits het, voor wat de federale overheden betreft, niet om een verplichte aanwijzing gaat, zal de eventuele niet-aanwijzing van deze vertegenwoordigers geen gevolgen mogen hebben op de werking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, noch op de geldigheid van de handelingen die de Raad stelt. De benoeming van de voorzitter, de ondervoorzitter en de leden geldt voor een termijn van vijf jaar, die hernieuwbaar is. Een lid wiens mandaat openvalt bv. na ontslag of bij overlijden, moet binnen drie maanden worden vervangen.
– 1 lid te benoemen op voordracht van de SERV; Artikel 16.2.8 – 1 lid te benoemen op voordracht van de Vlaamse Vereniging van Provincies; – 1 lid te benoemen op voordracht van de Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten. Voor elk van de hiervoor genoemde leden zal telkenmale ook een plaatsvervanger worden aangewezen. Daarenboven zullen de op voordracht van de MINA-Raad, de SERV, de Vlaamse Vereniging van Provincies en de Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten te benoemen leden moeten worden voorgedragen op een dubbeltal die in een evenwichtige vertegenwoordiging van man en vrouw voorzien. Teneinde de onafhankelijkheid van de leden van de Hoge Raad te waarborgen, zullen ze geen verkozen politiek mandaat mogen bekleden. Daarnaast kunnen in de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving ook facultatief vertegenwoordigers van federale overheden zitting krijgen. Het gaat met name om een vertegenwoordiger van de: – parketten-generaal bij de hoven van beroep; – parketten bij de rechtbanken van eerste aanleg;
Voor het onderzoek van bijzondere vraagstukken op het vlak van milieuhandhaving zal de Hoge Raad beroep mogen doen op de medewerking van externe deskundigen. Ook zal de Hoge Raad werkgroepen kunnen oprichten volgens de modaliteiten die hij bepaalt in zijn huishoudelijk reglement.
Artikel 16.2.9 De Hoge Raad moet een huishoudelijk reglement opstellen dat minimaal aan een aantal inhoudelijke vereisten moet beantwoorden. Dit reglement, alsmede alle erop volgende wijzigingen, legt hij ter goedkeuring voor aan de Vlaamse Regering.
Artikel 16.2.10 Om zijn werking te ondersteunen zal de Hoge Raad kunnen beschikken over een permanent secretariaat, dat geleid wordt door een vaste secretaris. Ook zal de Hoge Raad de nodige middelen moeten ontvangen van de Vlaamse Regering, zowel op het vlak van personeel als inzake werking.
– federale politie; Artikel 16.2.11 – lokale politie. Elk van deze instanties spelen vanzelfsprekend ook een belangrijke rol in het milieuhandhavingsbeleid. De vertegenwoordigers van de federale overheden
Krachtens dit artikel krijgt de Vlaamse Regering een ruime bevoegdheid om de nadere regels vast te stellen inzake de organisatie en de werking van de Hoge Raad.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
28
HOOFDSTUK III Toezicht
AFDELING I Toezichthouders
Artikel 16.3.1 Dit artikel laat toe om de nodige toezichthouders aan te stellen die moeten toezien op de naleving van de milieuregelgeving. Het in dit artikel voorgestelde systeem gaat er van uit dat het aanstellen van enkel gewestelijke toezichthouders niet wenselijk is, gelet op de veelheid en geografische verspreidheid van de inspectietaken en de complexiteit van de te controleren materies. Om die reden is het aangewezen om op verschillende niveaus (gewestelijk, provinciaal, gemeentelijk, intergemeentelijk, politiezone) toezichthouders aan te wijzen. De aanstelling zelf van toezichthouders zal gebeuren op het niveau van de uitvoerende macht. De gewestelijke toezichthouders zullen als zodanig worden aangewezen door de Vlaamse Regering. Op provinciaal niveau zal de mogelijke aanstelling van provinciale toezichthouders als zodanig gebeuren door de bestendige deputaties. Op gemeentelijk vlak zal de aanstelling van gemeentelijke toezichthouders geschieden door het college van burgemeester en schepenen. Op het niveau van de intergemeentelijke verenigingen en dat van de politiezones ten slotte zal de aanstelling van toezichthouders gebeuren door de bevoegde organen. Met opzet wordt in §1 de term ‘personeelsleden’ gehanteerd. Dit is een generieke term die verwijst naar zowel de statutair benoemde ambtenaren als naar de contractueel aangestelde personeelsleden. De aanwijzing van de bevoegde toezichthouders zal dus gebaseerd zijn op een systeem van complementaire bevoegdheden. Om evenwel te vermijden dat als een bepaald toezichtsniveau niet optreedt, het ook niemand in zijn plaats zal doen, moet er een soort van hoog toezicht worden gecreëerd, die het mogelijk maakt dat een ander toezichtsniveau de ontstane passiviteit doorbreekt. Bij het voeren van een gecoördineerd toezichtsbeleid zullen daarom vooraf duide-
lijke afspraken over het werkterrein moeten worden gemaakt. Deze afspraken zullen moeten worden verankerd in de protocollen die de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving zal voorbereiden en afsluiten. De te maken afspraken kunnen niet alleen territoriaal zijn, maar ook gericht op een afbakening, in functie van bepaalde determinerende factoren, van de te controleren activiteit. De afspraken mogen evenwel niet leiden tot een situatie waarbij een bepaald toezichtsniveau zich bij klachten of aangiften van burgers zal verschuilen achter de gemaakte bevoegdheidsafspraken om als dusdanig niet op te treden. Dit verklaart waarom er wordt gekozen voor een systeem van complementaire bevoegdheden. Hoewel toezichthouders meestal ambtenaren zullen zijn, zullen ook contractuele personeelsleden kunnen optreden als toezichthouder. Voorwaarde is enkel dat de contractuele toezichthouders speciaal zouden beëdigd zijn. Behoudens andersluidende regeling zal de beëdiging in beginsel gebeuren naar gemeen recht, dit is voor de vrederechter (artikel 601, 1°, van het Gerechtelijk Wetboek), alhoewel het niet uit te sluiten valt dat de Vlaamse Regering hiervoor een specifieke regeling kan uitwerken. De mogelijkheid die deze paragraaf biedt, sluit aan bij een reeds bestaande praktijk. Op gemeentelijk vlak hebben contractuele personeelsleden sedert een decennium diverse milieutaken op zich genomen. En ook op gewestelijk niveau wordt geregeld beroep gedaan op de medewerking van contractuele personeelsleden. Een gelijkaardige tendens doet zich eveneens voor in de andere gewesten. Zo voorziet artikel 4 van de Brusselse Handhavingsordonnantie van 25 maart 199919, gelezen in samenhang met artikel 3, 7°, uitdrukkelijk in de mogelijkheid om naast ambtenaren evenzeer personeelsleden, die met een arbeidsovereenkomst zijn aangeworven, als toezichthouder aan te wijzen.
Artikel 16.3.2 Om als toezichthouder te kunnen optreden, moet het aangewezen personeelslid beschikken over de vereiste kwalificaties en eigenschappen om zijn toezichtopdrachten naar behoren te kunnen vervullen. Het is daarom aan de Vlaamse Regering om te bepalen aan welke voorwaarden de toezichthouders moeten beantwoorden. Aldus kunnen die voorwaarden o.m. ______ 19
Belgisch Staatsblad, 24 juni 1999.
29
betrekking hebben op de scholingsvereisten (basisopleiding, regelmatige bijscholing), dit naar analogie met de scholingsvereisten die in het kader van het milieuvergunningsstelsel thans reeds gelden voor de gemeentelijke Vlarem-toezichtambtenaren. Zo nodig zal de Vlaamse Regering ook bij wijze van overgangsmaatregel deze voorwaarden kunnen bepalen voor de personeelsleden die reeds toezichthouder zijn vóór het van kracht worden van deze voorwaarden. Deze laatste bepaling is belangrijk in het licht van de huidige artikelen 59 tot en met 61 van VLAREM I, dat de opleiding regelt van de gemeentelijke VLAREM-toezichthouders.
Artikel 16.3.3 Een van de grote bekommernissen die bij de twee Rondetafelconferenties Milieuhandhaving duidelijk tot uiting is gekomen, is het gebrek aan statuut bij de toezichthouders. Dit artikel wil dit ondervangen op twee manieren: enerzijds moeten ze hun taak naar behoren kunnen vervullen en moeten ze daartoe de nodige middelen (lokalen, materiaal enzovoort) ter beschikking krijgen; anderzijds mogen ze geen nadeel ondervinden in de taak die ze als toezichthouder uitoefenen. Toezichthoudende ambtenaren mogen niet te pas of te onpas worden teruggefloten bij de uitoefening van hun toezichttaken. Ze mogen niet het gevaar lopen te worden gesanctioneerd ook al kwijten ze zich van hun toezichtopdrachten op een gewetensvolle en correcte manier. Daartegenover staat wel de verplichting voor toezichthouders om hun toezichtopdrachten onafhankelijk en neutraal uit te oefenen.
Artikel 16.3.4 Op het niveau van de provincies, de gemeenten, de intergemeentelijke verenigingen en de politiezones moet het te voeren milieuhandhavingsbeleid maximaal worden ondersteund. De Vlaamse Regering kan daarvoor, weliswaar binnen de perken van de begrotingskredieten, de volgende initiatieven ontwikkelen: – de aanstelling betoelagen van provinciale toezichthouders, gemeentelijke toezichthouders, toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen en toezichthouders van politiezones; – de nodige initiatieven nemen voor opleiding en permanente vorming van deze toezichthouders, gaande van financiële ondersteuning tot het zelf
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
inrichten van allerlei opleidingen en cursussen rond milieuhandhaving. Via de bepaling van de nadere regels zal de Vlaamse Regering deze subsidie o.a. kunnen koppelen aan de mate van het effectief uitoefenen van het toezicht, inclusief het noodzakelijke preventieve toezicht.
Artikel 16.3.5 Door dit artikel worden de territoriale bevoegdheden van de gemeentelijke toezichthouders sterk verruimd: niet alleen zullen zij toezicht mogen uitoefenen binnen hun eigen gemeente, ook zullen zij de naleving van de milieuwetgeving mogen controleren in een aangrenzende gemeente, of in de andere gemeenten van de intergemeentelijke vereniging of de politiezone waarvan de eigen gemeente deel uitmaakt. Om in een aangrenzende gemeente of in de andere gemeenten van een een intergemeentelijke vereniging of politiezone te kunnen opereren, moet een gemeentelijke toezichthouder wel de toestemming hebben van deze andere gemeenten. Toezichthouders die zijn aangesteld door een intergemeentelijke vereniging of door een politiezone zullen enkel toezicht mogen uitoefenen in de gemeenten die behoren tot deze intergemeentelijke vereniging of politiezone.
Artikel 16.3.6 Niet in elke gemeente hoeft de last van een gemeentelijke milieu-inspectiedienst te worden opgelegd. Dit artikel verschaft de Vlaamse Regering de mogelijkheid om het minimumaantal toezichthouders vast te leggen voor gemeenten, intergemeentelijke verenigingen of politiezones. Zij zal dit kunnen doen aan de hand van drie mogelijke criteria: het aantal inwoners, de hoegrootheid van de gemeente, intergemeentelijke vereniging of politiezone, en/of het aantal en soort van hinderlijke inrichtingen.
Artikel 16.3.7 Gemeenten, intergemeentelijke verenigingen of politiezones, wier toezichthouders verhinderd zijn bv. als gevolg van ziekte, langdurige afwezigheid, moeten in de mogelijkheid gesteld worden om maximaal voor de duur van één jaar waarnemende toezichthouders aan te stellen. De Vlaamse Regering zal de voorwaarden voor de aanstelling van de waarnemende toezichthouders kunnen bepalen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
30
Artikel 16.3.8 Dit artikel legt de regel vast dat gewestelijke toezichthouders niet mogen worden ingezet in het kader van de opsporing van milieumisdrijven. Om vermenging van toezicht en opsporing te vermijden, moet men immers absoluut voorkomen dat gewestelijke toezichthouders opsporingstaken zouden gaan uitoefenen. Daarom mogen ze ook niet de hoedanigheid bekleden van officier van gerechtelijke politie. De Vlaamse Regering kan echter wél aan andere personeelsleden (ambtenaren en contractuelen) van het ministerie en de agentschappen, die tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie behoren en die zij aanwijst, de hoedanigheid toekennen van officier van gerechtelijke politie. Deze bevoegdheid ontleent de Vlaamse Regering aan artikel 11, derde lid, 1° van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen20, zoals gewijzigd door artikel 5 van de bijzondere wet van 16 juli 1993 21 waarvan de tekst luidt als volgt: “Binnen de grenzen vermeld in het eerste lid, kunnen de decreten: 1° de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de Gemeenschaps- of Gewestregering of van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de Gemeenschaps- of Gewestregering ressorteren (…)”. Algemeen wordt de opdracht van gerechtelijke politie door artikel 8 Wetboek van Strafvordering aldus omschreven: “De gerechtelijke politie spoort de misdaden, de wanbedrijven en de overtredingen op, verzamelt de bewijzen ervan en levert de daders over aan de rechtbanken belast met hun bestraffing”. Om het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek te kunnen voeren, wordt beroep gedaan op opsporingsambtenaren, d.w.z. agenten van de openbare macht waaraan door of krachtens de wet politiebevoegdheid wordt verleend in het raam van opdrachten van gerechtelijke politie (zie met name de artikelen 28ter, §3, 22 en 56, §2, 23 Wetboek van
Strafvordering). Tot de voornaamste groep van deze opsporingsambtenaren behoren de politieambtenaren van de geïntegreerde politie (federale – lokale politie) die over een algemene opsporingsbevoegdheid beschikken. Maar daarnaast zijn er ook een hele rist van openbare agenten die bekleed zijn met een beperkte politionele bevoegdheid, zoals de hulpagenten van de geïntegreerde politie en tal van agenten van openbare besturen waaraan, in het raam van bijzondere wetten, decreten of ordonnanties, beperkte politiebevoegdheden zijn verleend24. Waarin verschilt een officier van gerechtelijke politie van een agent van gerechtelijke politie? Vooreerst kan uit artikel 9 van Boek van het I Wetboek van Strafvordering25 worden afgeleid dat enkel de officieren van gerechtelijke politie beschikken over een autonome opsporings- en vaststellingsbevoegdheid. De agenten van gerechtelijke politie geven in principe alleen bijstand aan de officieren; zij staan de officieren bij en brengen bij hen verslag uit over de verrichtingen waartoe zij overgingen of de inlichtingen die ze verwierven26. Toch valt dit onderscheid niet altijd even scherp te maken. Bijzondere wetten en decreten kunnen immers ook aan agenten van gerechtelijke politie een autonome opsporingsbevoegdheid verlenen (dit is bv. het geval met de overheidspersonen bedoeld in artikel 62 van de Wegverkeerswet)27. Het tweede punt van verschil heeft betrekking op het toezicht dat wordt gesteld. Voor alle handelingen van gerechtelijke politie die zij stellen, staan de officieren van gerechtelijke politie namelijk onder het toezicht van de procureurs-generaal bij de hoven van beroep of van de federale procureur (artikelen 9 Boek I en 279 Boek II28 Wetboek van Strafvordering). Agenten van gerechtelijke politie daarentegen staan niet onder het hoog toezicht van de procureurs-generaal of dat van de federale procureur.
______ 20 21 22
23
Belgisch Staatsblad, 15 augustus 1980. Belgisch Staatsblad, 20 juli 1993. Art. 28ter, §3 Sv.: ‘De procureur des Konings heeft het recht de politiediensten bedoeld in artikel 2 van de wet op het politieambt, en alle andere officieren van gerechtelijke politie te vorderen om, met uitzondering van de door de wet ingestelde beperkingen, alle voor het opsporingsonderzoek noodzakelijke handelingen van gerechtelijke politie te doen volbrengen.(…)’ Art. 56, §2 Sv.: ‘De onderzoeksrechter heeft het recht de politiediensten bedoeld in artikel 2 van de wet op het politieambt, en alle andere officieren van gerechtelijke politie te vorderen om, met uitzondering van de door de wet ingestelde beperkingen, alle voor het gerechtelijk onderzoek noodzakelijke handelingen van gerechtelijke politie te doen volbrengen. (…)’
______ 24
25
26
27 28
R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Maklu, Antwerpen-Apeldoorn, 4de bijgewerkte druk, 2005, blz. 241, nr. 439. Art. 9, Boek I Sv.: ‘De gerechtelijke politie wordt, onder het gezag van de hoven van beroep en, binnen zijn bevoegdheden onder het gezag van de federale procureur, uitgeoefend volgens het hierna gemaakte onderscheid (…) ‘. R. DECLERCQ, Beginselen van strafrechtspleging, Kluwer, Mechelen, 3de herwerkte druk, 2003, blz. 153, nr. 282. R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 246, nr. 451. Art. 279, Boek II Sv.: ‘Alle officieren van gerechtelijke politie staan onder toezicht van, al naar gelang van het door de wet gemaakte onderscheid, de procureur-generaal bij het Hof van Beroep of de federale procureur’.
31
Traditioneel worden de officieren van gerechtelijke politie opgedeeld in drie categorieën29. Tot de eerste behoren de procureur des Konings en zijn substituten, alsmede de andere leden van het openbaar ministerie. Zij vormen de hogere officieren. Daarnaast is er de categorie van officieren van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings. Hiertoe behoren o.m. de politieambtenaren benoemd in een graad van officier, de havenkapiteins, of ook de diverse, bijzondere opsporingsambtenaren ressorterend onder openbare overheden en instellingen van openbaar nut. De derde categorie ten slotte omvat de lagere officieren van gerechtelijke politie. Het gaat om de bijzondere veldwachters, boswachters en visserijwachters, en om bijzondere ambtenaren afkomstig van openbare overheden en instellingen van openbaar nut, die bekleed zijn met de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie. Door aan de Vlaamse Regering de mogelijkheid te geven om aan personeelsleden van het ministerie en de agentschappen, behorende tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, andere dan de gewestelijke toezichthouders, de hoedanigheid te verlenen van officier van gerechtelijke politie, hulpofficier van de procureur des Konings, kan er worden overgegaan tot de oprichting van een cel ‘opsporingsambtenaren’ bij de gewestelijke milieu-inspectie. Hiertoe is wel vereist dat deze personeelsleden speciaal worden beëdigd. De personeelsleden die van deze cel ‘opsporingsambtenaren’ deel uitmaken, kunnen dan uitsluitend, onder toezicht en gezag van de procureurs-generaal, in de opsporingsfase (nl. bij vermoeden van een milieumisdrijf) worden ingezet en onderzoeksdaden stellen zoals het uitvoeren van huiszoekingen. Zoals de gewestelijke toezichthouders zich niet zullen mogen inlaten met de opsporing van milieumisdrijven, zo ook zullen de ‘opsporingsambtenaren’ niet kunnen worden ingezet voor toezichttaken zoals bv. het nemen van monsters.
AFDELING II Toezichtopdrachten
Artikel 16.3.9 De eerste paragraaf omschrijft op een algemene wijze waarop de toezichthouders zullen moeten toe-
______ 29
R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 247-250, nrs. 455-466.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
zien: dit is de naleving van de milieuwetgeving, zoals gepreciseerd in artikel 16.1.1, eerste lid, van titel XVI DABM. In een eerste fase betreft het de naleving van tien milieuhygiënewetten en -decreten, later aan te vullen door de wetgeving betreffende het milieubeheersrecht. Luidens de tweede paragraaf zal de Vlaamse Regering voor elke categorie van toezichthouders (gewestelijk, provinciaal, gemeentelijk, intergemeentelijke vereniging, politiezone) de toezichtopdrachten moeten afbakenen. Een categorie toezichthouders kan daardoor enkel operationeel worden, mits de Vlaamse Regering vooraf de toezichtopdrachten voor deze categorie heeft omschreven. Impliciet gaat deze bepaling er ook van uit dat de verschillende categorieën van toezichthouders niet voor dezelfde toezichtopdrachten zullen worden ingezet. Op dat punt is het inderdaad erg belangrijk dat de toezichtopdrachten van elke categorie van toezichthouders duidelijk zouden afgelijnd zijn, en dat overlapping van opdrachten te allen prijze moet vermeden worden. Met de afbakening van toezichtopdrachten door middel van een besluit van de Vlaamse Regering, is het mogelijk om op een vlotte manier tot een voor iedereen goed afgelijnde bevoegdheidsregeling te komen. Om die reden zal de Vlaamse Regering dit decreet samen met het betreffende besluit in werking stellen. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de specifieke taken van elk van de handhavingsactoren. Zo bijvoorbeeld kan de afdeling Milieu-inspectie een algemene toezichtopdracht krijgen inzake milieuhygiene, terwijl OVAM en VLM meer specifieke toezichtopdrachten zullen moeten vervullen inzake afval, bodem, respectievelijk mest. Ten slotte moet er een verband worden gemaakt tussen deze bepaling en artikel 16.3.10, tweede lid. Krachtens deze bepaling moet de Vlaamse Regering voor elk van de in artikel 16.3.1, §1, genoemde toezichthouders de toezichtrechten bepalen. Wanneer een toegewezen toezichtopdracht van aard is om een bepaald toezichtrecht overbodig te maken, kan aansluitend bij de afbakening van de opdracht dit toezichtrecht aan de betrokken toezichthouders worden ontzegd. Het tweede en derde lid van deze paragraaf regelen het aspect van de legitimatieplicht. Toezichthouders moeten steeds een legitimatiebewijs bij zich hebben, dat zij onmiddellijk – wanneer hen dit gevraagd wordt – moeten kunnen tonen. De redelijkheid van deze verplichting behoeft eigenlijk geen verdere commentaar. Zij sluit trouwens aan bij een reeds lang bestaande, courante praktijk. De legitimatieplicht slaat op alle toezichthouders zonder onderscheid,
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
32
ongeacht op welk niveau ze handelen. Enkel als hen dit gevraagd wordt, moeten de toezichthouders zich door middel van hun legitimatiebewijs kunnen legitimeren. De aard van de toezichthoudende opdrachten brengt immers met zich mee dat het telkens ongevraagd moeten tonen van het legitimatiebewijs geen redelijk doel zou dienen. Gelet op het grote belang dat uitgaat van legitimatie zal de Vlaamse Regering moeten bepalen wie het legitimatiebewijs kan afleveren, alsook hoe dat bewijs er zal moeten uitzien.
niet het volle pakket toezichtrechten, doch integendeel juist minder toezichtrechten toe te kennen. Dit moet gebeuren in het besluit dat de toezichthouders een bepaalde toezichtopdracht toekent. De band van deze inperkingsmogelijkheid met de bepaling van een toezichtopdracht berust niet op toeval. Het is immers mogelijk dat voor sommige toezichtopdrachten bepaalde toezichtrechten irrelevant zijn. De mogelijkheid tot inperking van toezichtrechten hoeft daarnaast niet te leiden tot versnippering. De strekking en omvang van de verschillende toezichtrechten blijven eenduidig. Enkel het schrappen van één of meer toezichtrechten behoort tot de mogelijkheden.
AFDELING III Artikel 16.3.11 Toezichtrechten
Artikel 16.3.10 Toezichthouders zullen de beschikking krijgen over zeven welomschreven toezichtrechten. Aldus zullen zij recht hebben op: – toegang; – inzage en kopie van zakelijke gegevens; – onderzoek van zaken, met inbegrip van het monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht; – onderzoek van transportmiddelen; – ondersteuning; – het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen; – bijstand van de politie. Deze opsomming is limitatief opgevat en heeft het voordeel dat zij een uniforme toekenning van toezichtrechten mogelijk maakt. Het pakket toezichtrechten, dat in deze opsomming voorkomt, vormt een weerspiegeling van de toezichtrechten die in de huidige milieuwetgeving bestaan. In principe zal elke toezichthouder over alle zeven, in het eerste lid genoemde toezichtrechten beschikken, tenzij hierop met toepassing van het tweede lid een uitzondering wordt gemaakt. Het tweede lid van dit artikel biedt de Vlaamse Regering namelijk de mogelijkheid om aan de betrokken toezichthouders
Als toezichthouders overgaan tot het uitvoeren van een toezichtopdracht, moeten zij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur eerbiedigen. Deze beginselen gelden voor elk bestuurlijk optreden, ook als dat bestuurlijk optreden – zoals bij uitoefening van toezicht – voornamelijk bestaat uit een feitelijk handelen. Bij gebruik van hun toezichtrechten zullen toezichthouders de beginselen van proportionaliteit en evenredigheid in acht moeten nemen: van zijn toezichtrechten zal een toezichthouder slechts op een gepaste manier gebruik mogen maken, voor zover dit rederlijkerwijs nuttig kan zijn voor de vervulling van zijn toezichtopdrachten. Verder vloeit uit het evenredigheidsbeginsel voort dat een toezichthouder zijn rechten slechts zal mogen uitoefenen op een wijze die verband houdt met zijn toezichtopdracht. Hetzelfde beginsel is evenzeer van toepassing op het voorwerp van de uitoefening van toezichtrechten. Zo mogen, met toepassing van het onderzoeksrecht van zaken, bijvoorbeeld geen andere voorwerpen worden onderzocht of meegenomen dan die welke verband houden met de wettelijke voorschriften waarop het toezicht in het concrete geval betrekking heeft. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel impliceert eveneens dat de toezichthouder zijn toezichtrechten zal uitoefenen op een wijze die voor de rechtsonderhorige het minst belastend is. Wanneer het nemen van een kopie ter plaatse mogelijk is, zou het voor de gecontroleerde nodeloos belastend zijn mocht de toezichthouder, zich beroepend op het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, documenten voor kopie meenemen naar het eigen kantoor. Op een goede toepassing van het proportionaliteitsen evenredigheidsbeginsel zal de rechter toezien.
33
Veelal zal dit de burgerlijke rechter zijn, al dan niet in kortgeding. Daarnaast kan een beoordeling van de rechtmatigheid van het toezicht plaatsvinden door de strafrechter in gevallen waarin toezichthandelingen uitmonden in opsporing en vervolging. Bewijsmateriaal dat met kennelijke miskenning van de evenredigheid is verkregen, zal in het kader van de strafrechtelijke procedure als onrechtmatig verkregen worden beschouwd.
Artikel 16.3.12 Het eerste toezichtrecht, dat toezichthouders mogen aanwenden, betreft het toegangsrecht. Zonder voorafgaande verwittiging mogen toezichthouders altijd, en met medeneming van het benodigde materiaal, elke plaats vrij betreden. Toch zal de uitoefening van dat recht gebonden zijn aan de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel: van dat toegangsrecht zal een toezichthouder slechts gebruik mogen maken t.a.v. de plaatsen die betrokken zijn bij zijn toezichtopdracht. ‘Betreden’ moet in zijn gebruikelijke betekenis worden begrepen van ‘de voet zetten op’. Betreding impliceert evenwel geen doorzoeking. Het recht om elke plaats op grond van dit artikel te betreden, machtigt de toezichthouder dus niet om zomaar willekeurig kasten, laden en andere bergplaatsen te gaan openen. Bovendien moet het betreden steeds gebeuren met inachtneming van alle veiligheids- en sanitaire voorschriften, zoals het ontsmetten en dragen van laarzen bij het betreden van stallingen. Het gebruik van het woord ‘altijd’ impliceert dat het toegangsrecht zowel overdag als ’s nachts kan worden uitgeoefend, en dit niet enkel op weekdagen, maar ook op zaterdagen, zondagen en feestdagen. Het toegangsrecht heeft ‘elke plaats’ tot voorwerp. Behoudens bewoonde lokalen, waarop een voorwaardelijk én beperkt toegangsrecht van toepassing is, is elke plaats werkelijk op te vatten als elke plaats: velden, weiden, bossen, cultuurgronden, bedrijfsterreinen, kantoren, magazijnen, stapelhuizen, stallen enzovoort. Ook de hypothese waar een plaats een zaak is, valt hieronder: aldus mogen toezichthouders op grond van deze bepaling voertuigen (vrachtwagens, boten, treinwagons enzovoort) betreden. Het betreden zelf mag gebeuren met ‘medeneming van het benodigde materiaal’. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen klein en omvangrijk materiaal. Bij ontstentenis van een uitdrukkelijke beperking dienaangaande kan de betreding gebeuren ‘zonder voorafgaande verwittiging’. Acht de toezichthouder het opportuun, dan belet hem natuurlijk niets om zijn bezoek vooraf aan te kondigen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Afwijkend aan het vrije toegangsrecht van toezichthouders voor plaatsen, voorziet het tweede lid van dit artikel in een beperkt én voorwaardelijk toegangsrecht voor ‘bewoonde lokalen’. Deze aparte regeling is gesteund op de grondwettelijke bescherming van de woning. Artikel 15 van de Grondwet bepaalt namelijk: “De woning is onschendbaar; geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en in de vorm die zij voorschrijft”. Gegeven de grondwettelijke bescherming van de woning, mag een toezichthouder bewoonde lokalen volstrekt niet betreden, tenzij ofwel met de voorafgaande én schriftelijke toestemming van de bewoner, ofwel met de voorafgaande en schriftelijke machtiging van de politierechter. In die laatste hypothese moet het tijdstip waarop een bewoond lokaal wordt betreden gesitueerd zijn tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds. Voor of na die uren kan, zelfs met machtiging van de politierechter, geen bewoond lokaal betreden worden. Dat een politierechter, en niet een onderzoeksrechter, toestemming moet geven om een bewoond lokaal te betreden is belangrijk in het licht van het onderscheid toezichtopsporing. Het betreden van een bewoond lokaal wordt hier immers niet beperkt door de voorwaarde van een vermoeden dat een milieumisdrijf is begaan. Een dergelijke beperking zou de uitoefening van het toegangsrecht brengen in de opsporingsfase en zou daardoor niet stroken met de basisoptie om het toezicht als een preventief toezicht te aanzien. Om toegang te krijgen tot een bewoond lokaal, zal het doorgaans volstaan om vooraf aan de bewoner diens toestemming te vragen. Als die schriftelijk in – stemt – een mondeling akkoord zal niet volstaan – kan de toezichthouder probleemloos een bewoond lokaal betreden. Toch is het niet ondenkbaar dat de bewoner zijn toestemming weigert. In dat geval zal de toezichthouder zich – hoe dan ook noodgedwongen – moeten richten tot de politierechter om machtiging te bekomen tot het betreden van een bewoond lokaal. Wat zijn bewoonde lokalen? Bewoonde lokalen zijn lokalen die daadwerkelijk worden bewoond of voor bewoning zijn ingericht. Het onderscheid tussen bewoonde en niet bewoonde lokalen is louter een feitenkwestie. De actuele functie en inrichting van de plaatsen, die het voorwerp uitmaken van de betreding, zal daarin uitsluitsel moeten geven. Zo bv. zijn een ambachtelijke schrijnwerkerij, een stal of een schuur, een winkelruimte en dergelijke meer die samen met bewoonde lokalen één geheel vormen, geen bewoonde lokalen wanneer blijkt uit de inrichting en het daadwerkelijk gebruik dat ervan wordt
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
34
gemaakt dat zij fungeren als ambachtelijke schrijnwerkerij, stal, schuur, winkelruimte, doch niet voor bewoning. A contrario kan bijgevolg uit het tweede lid worden afgeleid dat delen en aanhorigheden van woningen die dienen voor o.m. nijverheidsactiviteiten, handelsactiviteiten, landbouwactiviteiten, en ambachtelijke activiteiten wél onder de regeling van het commune toegangsrecht vallen. Binnen de perken van het proportionaliteitsbeginsel mogen toezichthouders al deze plaatsen onbeperkt, bij dag en bij nacht betreden, zonder voorafgaande verwittiging. Zo zal een toezichthouder die bevoegd is voor het toezicht op de naleving van de mestwetgeving, de stallingen van een boerderij vrij mogen betreden, als betrof het een bedrijfsgebouw in een industriezone. De bewoonde lokalen zal hij echter niet kunnen betreden, tenzij hem hiervoor toestemming werd verleend.
Artikel 16.3.13 Dit artikel bepaalt het recht op inzage en kopie van zakelijke documenten en zakelijke informatiedragers. Het eerste lid handelt over de inzage, terwijl het tweede lid betrekking heeft op de mogelijkheid tot kopie ervan. Het toezichtrecht in kwestie heeft uitsluitend zakelijke gegevens (documenten en informatiedragers) tot voorwerp. Documenten van persoonlijke aard vallen hier dus buiten. In sommige gevallen kunnen persoonsgebonden gegevens nochtans een zakelijk karakter aannemen. Dit kan met name het geval zijn bij gegevens uit een personeelsdossier die moeten aantonen of een persoon al dan niet de vereiste kwalificaties heeft om als milieucoördinator te fungeren. De term ‘documenten’ verwijst naar gegevensbestanden die in papieren vorm zijn vastgelegd. De term ‘informatiedragers’ heeft betrekking op alle gegevensbestanden buiten de klassieke papieren omgeving: geautomatiseerde gegevensbestanden, micro-fiches, cd-rom’s, dvd’s, video’s enzovoort. Met het oog op inzage kan de toezichthouder zich de zakelijke documenten en informatiedragers doen voorleggen, dit op de plaats die hij aanwijst. Op die manier kan hij de gegevens inzien bij de gecontroleerde zelf, maar hij kan ook vragen dat ze hem op kantoor worden bezorgd. Voorts mag de toezichthouder kosteloos alle zakelijke documenten en zakelijke informatiedragers hetzij zelf kopiëren, hetzij doen kopiëren. De gegevens die langs geautomatiseerde weg zijn vastgelegd, kunnen worden gekopieerd door
ze over te nemen op diskettes, er een uitprint van te maken, en dergelijke meer. Het ligt voor de hand dat een kopie wordt gemaakt in de vorm waarin de te controleren gegevens het best bruikbaar zijn voor de toezichthouder. Zo kan de toezichthouder vragen om elektronisch vastgelegde gegevens te kopiëren op diskette. Zeker wanneer de gegevensbestanden uitgebreid zijn, kan de toezichthouder zulks redelijkerwijs vorderen met toepassing van de medewerkingsplicht. Blijkt kopiëren ter plaatse helemaal niet mogelijk te zijn, bv. omwille van technische redenen of wegens onwil van de betrokkenen, dan mag de toezichthouder de informatiedragers behouden of meenemen voor de tijd die vereist is om het nodige te doen. Het meenemen of behouden van deze informatiedragers is slechts mogelijk tegen afgifte van een schriftelijk bewijs. Zoals elk toezichtrecht moet ook dit toezichtrecht worden uitgeoefend met eerbiediging van het proportionaliteitsbeginsel. Dit impliceert o.a. dat het moet worden uitgeoefend ten aanzien van gegevens die op een of andere wijze verband houden met de toezichtopdracht van de toezichthouder. Ook moet, wanneer kopie mogelijk is, de voorkeur uitgaan naar het nemen van kopies eerder dan naar het meenemen of behouden van de originele gegevens. Wanneer de originele documenten en informatiedragers toch worden meegenomen of ter kantore worden behouden, dan mag dit niet langer duren dan nodig om de gegevens naar behoren te onderzoeken. Ten slotte is het belangrijk erop te wijzen dat de vertrouwelijkheid van de informatie waarover de toezichthouder inzage bekomt, alleszins gewaarborgd moet blijven. Als een toezichthouder deze vertrouwelijkheid schendt door zakelijke documenten en informatiedragers ter kennis te brengen van derden, maakt hij zich schuldig aan schending van het beroepsgeheim, een misdrijf dat strafrechtelijk wordt gesanctioneerd op grond van artikel 458 van het Strafwetboek.
Artikel 16.3.14 De eerste paragraaf van dit artikel bepaalt een onderzoeksrecht van zaken. De term ‘zaak’ is te begrijpen in de klassieke burgerrechtelijke betekenis. Ze verwijst naar bv. toestellen, bouwwerken, stoffenvoorraden maar ook naar planten en dieren. In de wetgevingspraktijk werd het onderzoeksrecht van zaken tot nog toe vooral beperkt tot het recht tot monsterneming en, bijkomend, tot meting. In het voorliggend
35
artikel is geopteerd voor een breed onderzoeksrecht van zaken omwille van een goede doelmatigheid en doeltreffendheid. Het onderzoeksrecht impliceert onder meer dat de toezichthouder deze zaken kan beproeven of laten beproeven, er monsters van kan nemen of laten nemen, ze meten of laten meten, en ze kan analyseren of laten analyseren. Deze opsomming is niet beperkend (wat blijkt uit het gebruik van de woorden ‘onder meer’: zo kan de toezichthouder deze zaken bv. ook wegen of laten wegen, ze inventariseren of laten inventariseren enzovoort. Dat de toezichthouder tot het onderzoek van zaken verpakkingen mag openen of laten openen, is duidelijkheidshalve een uitdrukkelijke vermelding waard. De toezichthouder kan het onderzoek zelf verrichten of het laten verrichten door een ander. Als een onderzoek ter plaatse niet mogelijk is, kan – blijkens het tweede lid – de toezichthouder, voor zover zulks natuurlijk materieel mogelijk is, de zaken in kwestie meenemen tegen ontvangstbewijs voor de tijd die is vereist om de nodige onderzoeken te verrichten. De tweede paragraaf bepaalt dat de houder van de te onderzoeken zaken ertoe gehouden is de toezichthouder kosteloos de technische middelen voor het uitvoeren van de monsternemingen, metingen en beproevingen ter beschikking te stellen. Als voorbeeld kan worden genoemd, het geval waarin een toezichthouder met gebruik van het onderzoeksrecht van zaken een monstername wenst uit te voeren van een zeer omvangrijke partij afvalstoffen: het gebruik van een wiellader kan dan noodzakelijk zijn voor het verzamelen van een representatief deel van de totale partij.
Artikel 16.3.15 In dit artikel gaat de aandacht naar een onderzoeksmodaliteit die vooral belangrijk is in het milieuhygienerecht: het onderzoek via monsterneming, meting, beproeving en analyse. De toezichthouders kunnen te allen tijde zelf deze onderzoeken uitvoeren. De monsternemingen, metingen en beproevingen kunnen ze ook laten uitvoeren door daartoe erkende laboratoria of daartoe erkende milieudeskundigen. De analyses kunnen ze ook laten uitvoeren door daartoe erkende laboratoria. Voor de monsternemingen, metingen en beproevingen moeten, naast de toezichthouders, zowel laboratoria als milieudeskundigen in aanmerking komen. Er zijn immers disciplines (bv. geluid en trillingen) waarvoor
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
momenteel geen erkende laboratoria bestaan, maar wel erkende milieudeskundigen. Het is wel belangrijk dat deze laboratoria en milieudeskundigen erkend zijn voor de uitvoering van monsternemingen, metingen of beproevingen en enkel deze uitvoeren waarvoor zij specifiek erkend zijn. Voor de uitvoering van analyses komen, naast de toezichthouders, enkel daartoe erkende laboratoria in aanmerking. Deze laboratoria zijn specifiek erkend voor de analyse van bepaalde parameters of parameterpakketten en kunnen door eigen kwaliteitssystemen en derdelijnscontroles de kwaliteit van de resultaten waarborgen.
Artikel 16.3.16 Dit artikel bepaalt dat de Vlaamse Regering de nadere regels kan vaststellen voor enerzijds het uitvoeren van monsternemingen, metingen, beproevingen en analyses en anderzijds het erkennen van laboratoria en milieudeskundigen, met inbegrip van de voorwaarden waaraan bij gebruik van de erkenning moet worden voldaan. Gelet op het potentieel ruime toepassingsgebied van dit decreet, is het niet mogelijk en ook niet wenselijk om al deze bepalingen in een decreet te verankeren. Het geniet de voorkeur om in uitvoeringsbesluiten nadere regels op te kunnen leggen, bv. in verband met de representativiteit, kwaliteit en kwantiteit van een monstername ter waarborging van een goede analyse en beoordeling. Het tweede lid handelt over de erkenningsregeling van laboratoria en milieudeskundigen.
Artikel 16.3.17 Aansluitend bij het onderzoeksrecht van zaken in het algemeen, bepaalt dit artikel een onderzoeksrecht inzake één specifieke categorie van zaken: transportmiddelen en de lading ervan. Zoals dit het geval is met alle andere toezichtrechten, moet, overeenkomstig artikel 16.3.11, ook het recht op het onderzoeken van transportmiddelen en de lading ervan steeds gebeuren met inachtname van de evenredigheid en de proportionaliteit. Uiteindelijk zal het toch de rechter zijn die moet oordelen of de toezichthouder al dan niet op een oordeelkundige manier gebruik gemaakt heeft van dit toezichtrecht. De term ‘transportmiddelen’, in de betekenis van al wat dient tot vervoer van personen, zaken en stoffen, moet werkelijk zéér ruim worden opgevat. Niet alleen verwijst dit begrip naar voertuigen (rijtuigen voor op de weg, maar ook
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
36
treinen), maar ook naar vaartuigen (schepen) en luchtvaarttuigen (vliegtuigen, helikopters, ballonnen enzovoort). Transportmiddelen kunnen op zich een zaak zijn om te onderzoeken, van buitenuit en van binnenuit. Ze kunnen ook andere zaken bevatten, de lading, die het voorwerp van onderzoek kan uitmaken. Vandaar de precisering dat zowel het transportmiddel zelf als de lading ervan het voorwerp van onderzoek kunnen vormen. Het recht van onderzoek is geen recht van doorzoeken. Bovendien zal dit toezichtsrecht niet beperkt zijn tot de gevallen waar een bestuurder of een andere betrokkene in of nabij het transportmiddel is. Wel brengt het proportionaliteitsbeginsel met zich mee dat de toezichthouder, die een transportmiddel wenst te onderzoeken, dan eerst zal moeten trachten om de beheerder van het betreffende transportmiddel te vinden. Hoewel het onderzoek van een transportmiddel soms het transportmiddel zelf tot voorwerp kan hebben, zal het in de praktijk veelal neerkomen op een onderzoek van de lading. Die lading kan uiteraard uit de meest diverse vormen bestaan (afval, mest, producten op basis van bepaalde planten en boomsoorten, stoffen allerhande enzovoort). Ze kan ook levend zijn, en bv. bestaan uit dieren. Op grond van dit toezichtrecht zal de toezichthouder bevelen mogen geven aan de bestuurder of de begeleider van een transportmiddel en tevens inzage vorderen van de wettelijk voorgeschreven documenten. Eender welk bevel kan aan een bestuurder of begeleider van een transportmiddel worden gegeven, zoals het bevel om met het oog op onderzoek van de boordpapieren een vrachtwagen aan de kant van de weg te plaatsen. Vermits er hier enkel sprake is van ‘wettelijk voorgeschreven documenten’ moet het gaan om die documenten die de bestuurder of begeleider van het te onderzoeken transportmiddel krachtens een wettelijke bepaling steeds bij zich moet hebben. Zo kan inzage gevorderd worden van bv. identiteitspapieren, rijbewijs, wettelijk voorgeschreven vrachtdocumenten, wettelijk voorgeschreven documenten ter identificatie van herkomst en bestemming van lading, en dergelijke meer. Met het oog op de uitoefening van dit onderzoeksrecht kan de toezichthouder van de bestuurder of begeleider van een transportmiddel (chauffeur, treinbestuurder, piloot, schipper enzovoort.) vorderen dat deze zijn transportmiddel stilzet en naar een door hem aangewezen plaats brengt. Zowel het stilzetten als het doen brengen van het te onderzoeken transportmiddel naar de plaats die de toezichthouder heeft aangewezen, gebeurt kosteloos.
Ten slotte is het van belang erop te wijzen dat het recht om een transportmiddel en de lading ervan te onderzoeken een verbijzondering is van het recht van onderzoek van zaken. Dit impliceert dat het onderzoeken van een transportmiddel en de lading ervan het recht inhoudt om er bv. monsters van te nemen of te laten nemen, analyses, metingen en beproevingen te verrichten of te laten verrichten. Ook houdt het voor de toezichthouder het recht in om verpakkingen te openen of te doen openen, teneinde de onderzoeken uit te voeren die hij meent te moeten uitvoeren of te laten uitvoeren.
Artikel 16.3.18 In de uitoefening van zijn toezichtrechten mag een toezichthouder zich laten ondersteunen door personen die hij daartoe heeft aangewezen op grond van hun deskundigheid. Een klassiek voorbeeld uit de praktijk is bijstand door technici die deskundig zijn in monsterneming. De deskundigheid van de betrokkene is hier het enige criterium om er beroep op te doen. Het is nodig maar voldoende dat aan dit criterium is voldaan. Wie die aangewezen deskundige moet zijn, maakt eigenlijk niet uit: hij kan een ambtenaar zijn uit hetzelfde bestuur als de toezichthouder, voor zover niet zelf bekleed met een toezichtopdracht. Hij kan ook een ambtenaar zijn uit een ander bestuur, een extern deskundige, een wetenschapper, een ervaringsdeskundige enzovoort. Het is vanzelfsprekend zo dat de persoon op wiens deskundigheid een toezichthouder beroep doet, hierdoor zelf niet met de toezichtopdracht wordt belast. De deskundige kan er zelf geen toezichtrechten aan ontlenen, ook niet voor de duur van de opdracht waarvoor zijn bijstand is gevraagd.
Artikel 16.3.19 Geïnspireerd op artikel 7, 2°, e), van het decreet van 30 april 200430 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn31, wordt in dit artikel
______ 30 Art. 7, 2°, e) decreet 30 april 2004: ‘De sociaalrechtelijke inspecteurs hebben bij de uitoefening van hun opdracht het recht om: (…)
37
aan de toezichthouders de bevoegdheid gegeven om hun vaststellingen te doen met audiovisuele middelen. Met audiovisuele middelen worden zowel audio- of geluidsmiddelen (radio, audiocassettes, cd’s enzovoort) bedoeld, als visuele middelen (foto’s, televisie, video, dvd, cd-rom enzovoort). Uiteraard moet de uitoefening van dit recht gebeuren met eerbiediging van de regelgeving inzake privacy, zoals o.m. vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en in de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 16.3.20 Uit de medewerkingsplicht, zoals vastgelegd in dit artikel, volgt dat in beginsel van iedereen de nodige medewerking kan worden verlangd. De medewerkingsplicht kan uitsluitend betrekking hebben op de uitoefening van de toezichtrechten. Dit leidt tot twee belangrijke gevolgen: ten eerste, vermits de toezichtrechten enkel kunnen worden aangewend binnen het kader van de toezichtopdracht, waarover een toezichthouder beschikt, en niet kunnen worden aangewend in de opsporingsfase (dit is: nadat een vermoeden van milieumisdrijf is gerezen), zal de medewerkingsplicht derhalve niet bestaan in de opsporingsfase. Ten tweede: beschikt een toezichthouder, die zich op de medewerkingsplicht beroept, over het standaardpakket toezichtrechten, zoals omschreven in artikel 16.3.10, dan slaat de medewerkingsplicht zowel op het toegangsrecht, het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, het onderzoeksrecht van zaken, het onderzoeksrecht van transportmiddelen, het recht op het maken van audiovisuele opnamen, als op het recht op bijstand van de politie. Als voorbeeld van verplichte medewerking kan worden genoemd, het geval waarin een toezichthouder met gebruik van het onderzoeksrecht van zaken de inhoud van een vat wil onderzoeken, dat zich onder een ander zwaar vat bevindt. Op grond van de medewerkingsplichtbepaling kan de toezichthouder dan vorderen dat het bovenste vat wordt verplaatst. Een ander voorbeeld biedt de situatie waarin een toezichthouder de lading van een vrachtauto wil onderzoeken. Hij mag dan vorderen dat de deuren, die toegang tot de laadruimte geven, voor hem worden geopend, indien deze zijn afgesloten. Natuurlijk
______ 31
Belgisch Staatsblad, 5 augustus 2004.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
kan de medewerkingsplicht desgewenst ook slaan op het openen van verpakkingen. Het is evident dat het vorderen van medewerking in alle redelijkheid moet gebeuren, wat blijkt uit het gebruik van het woord ‘redelijkerwijs’.
Artikel 16.3.21 Dit artikel handelt specifiek over het recht op bijstand van de politie. Het eerste lid maakt het voor een toezichthouder algemeen mogelijk om de bijstand van de politie te vorderen. Hierbij is niet vereist dat zich een bijzonder probleem voordoet. Voorts is bijstand vorderen een mogelijkheid, zeker geen verplichting: een toezichthouder kan ervoor opteren om geen beroep te doen op zijn bijstandsrecht; doet hij dat wél, dan is bijstand van de politie een noodzaak. De term ‘politie’ verwijst, in het kader van de huidige politie-organisatie, zowel naar de federale als de lokale politie. In de handhavingspraktijk kan bijstand van de politie om tal van redenen nuttig of aangewezen zijn. Zo kan extra mankracht nuttig zijn wegens de omvang van een toezichtsoperatie. Ook kan in een aantal gevallen de aanwezigheid van de politie een positieve invloed hebben op het verloop van het bezoek. Natuurlijk zal er een reële noodzaak zijn tot bijstand van de politie in de gevallen waar enige fysieke dwang ten aanzien van personen of zaken (zoals het forceren van deuren of sloten) onvermijdelijk is. Zeker als er sprake is van verzet in hoofde van de gecontroleerde staat de toezichthouder voor een probleem omdat hijzelf geen enkele vorm van geweld kan aanwenden. Het tweede lid heeft betrekking op een probleemsituatie: de situatie waarbij het voor de uitoefening van het toezichtrecht op inzage en kopie van zakelijke gegevens vereist is bepaalde niet-toegankelijke of gesloten voorwerpen te openen of te gebruiken, en de persoon die het genot heeft van deze voorwerpen geen toestemming geeft tot opening of gebruik ervan. Is de uitoefening van het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens vereist voor het volbrengen van de toezichtopdracht, dan kan de toezichthouder in dat geval – met bijstand van de politie – overgaan tot het openen of doen openen (bv. bureaus of kasten die gesloten zijn) en het gebruiken of doen gebruiken (bv. computers met paswoord) van de betrokken zaken. Hiertoe moet gelijktijdig voldaan zijn aan drie voorwaarden: (1) het volbrengen van de toezichtopdracht vereist de uitoefening van het recht op inzage
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
38
en kopie van zakelijke gegevens; (2) de uitoefening van dit toezichtrecht kan niet op een andere wijze geschieden; (3) de persoon die het genot heeft van de betrokken zaken heeft geen toestemming gegeven om de zaken in kwestie te openen of te gebruiken. Uit de bewoording ‘als de hiernavolgende voorwaarden gelijktijdig zijn vervuld’ valt op te maken dat de drie voornoemde voorwaarden cumulatief gelden.
AFDELING IV Voorkoming en vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven
Artikel 16.3.22 Door raadgevingen te geven, telkens wanneer een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf dreigt te ontstaan, kunnen in veel gevallen probleemsituaties snel en preventief worden verholpen. Juridisch-technisch gezien is dergelijke bepaling eigenlijk overbodig. Het staat een toezichthouder immers steeds vrij om raad te geven, ook wanneer de vastgestelde situatie geen overtreding aankondigt en ook wanneer de milieuinbreuk of het milieumisdrijf intussen een feit is. Deze bepaling heeft eerder een beleidsmatig karakter, zij bevestigt namelijk het preventief karakter van het toezicht.
Artikel 16.3.23 In de algemene inleiding bij deze toelichting is reeds uitvoerig ingegaan op het onderscheid tussen milieuinbreuk en milieumisdrijf. In tegenstelling tot een milieumisdrijf, waarbij er sprake is van een strafrechtelijk sanctioneerbare gedraging, slaat een milieuinbreuk uitsluitend op gedragingen, handelingen of activiteiten die weliswaar in strijd zijn met een te handhaven milieuvoorschrift, maar desondanks niet strafrechtelijk worden gesanctioneerd door titel XVI DABM. Doordat een milieu-inbreuk niet in aanmerking komt voor strafrechtelijke handhaving, is het vrij evident dat de wijze van vaststelling zal verschillen van deze van een milieumisdrijf. Stelt een toezichthouder een of andere milieu-inbreuk vast, dan kan hij hiervan een verslag van vaststelling opmaken, dat hij niet hoeft te bezorgen aan de procureur des Konings, maar aan de gewestelijke entiteit die de Vlaamse Regering heeft belast met het opleg-
gen van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Het spreekt voor zich dat, als een toezichthouder n.a.v. verschillende feiten zowel een proces-verbaal (m.b.t. vastgestelde milieumisdrijven) als een verslag van vaststelling (m.b.t. vastgestelde milieu-inbreuken) heeft opgesteld, het ten zeerste aangewezen is om ook de procureur des Konings in kennis te stellen van de door hem vastgestelde milieu-inbreuken De toezichthouder zal op de eerste plaats zelf beoordelen of hij, bij vaststelling van een milieu-inbreuk, hiervan al dan niet een verslag van vaststelling zal opstellen. Dit blijkt uit de woorden ‘(…) kunnen (…) opstellen.’ In tegenstelling tot misdrijven – ook de milieumisdrijven – waarvoor altijd een proces-verbaal moet worden opgesteld, zal niet automatisch van elke milieu-inbreuk een verslag van vaststelling moeten worden opgemaakt. De toezichthouder beschikt hier over een vrijheid van handelen, afhankelijk van de persoon van de overtreder (is het de eerste keer dat een milieu-inbreuk werd gepleegd?) en de aard van de gepleegde milieu-inbreuk. Opdat de overtreder weet zou hebben van de milieuinbreuken die hem ten laste worden gelegd, en die aanleiding kunnen geven tot toepassing van een exclusieve bestuurlijke geldboete, moet, gelijktijdig met het bezorgen van het origineel verslag van vaststelling aan de gewestelijke entiteit die instaat voor de toepassing van de exclusieve bestuurlijke geldboete, een kopie van dit verslag ook bezorgd worden aan de overtreder. In tegenstelling tot het proces-verbaal zal aan het verslag van vaststelling geen bijzondere bewijswaarde worden toegekend. Toch zal een toezichthouder er goed aan doen om zijn verslag van vaststelling met uiterste zorg op te stellen en ter staving de nodige bewijsstukken aan toe te voegen. Als document blijft het hoe dan ook uitermate belangrijk: ten eerste, omdat een toezichthouder daarin het bestaan van een milieu-inbreuk moet vaststellen, en ten tweede, omdat deze vaststelling de basis zal vormen, op grond waarvan achteraf bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen of tegen de overtreder een exclusieve bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd. Bij eventuele betwisting voor de rechtbank (in geval van bestuurlijke maatregelen) of voor het Milieuhandhavingscollege (in geval van bestuurlijke geldboeten) over de rechtmatigheid van het opgestelde verslag van vaststelling, zal dit verslag steeds gelden ten titel van inlichting. De bewijswaarde ervan zal autonoom door de rechter worden beoordeeld, naast alle andere bewijselementen die de partijen kunnen aanvoeren.
39
Artikel 16.3.24 Is er sprake van een milieumisdrijf, dan zal, vergeleken met een milieu-inbreuk, de wijze van vaststelling totaal anders verlopen. Bij een milieumisdrijf moét, overeenkomstig artikel 29, eerste lid, van de Wetboek van Strafvordering32, er steeds proces-verbaal worden opgesteld, hetzij in het algemeen door officieren van gerechtelijke politie, hetzij door de toezichthouders die belast zijn met een bepaalde toezichtopdracht. Hoe dat proces-verbaal er moet uitzien, welke vorm en wat daarin moet staan, dit zijn voorwaarden die de Vlaamse Regering kan vastleggen. Met het oog op strafrechtelijke vervolging wordt dit proces-verbaal terstond meegedeeld aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd. In voorkomend geval bezorgen de toezichthouders tevens een kopie van hun proces-verbaal aan de relevante gewestelijke overheden, die belast zijn met de handhaving van de in artikel 16.1.1, eerste lid, bedoelde milieuhygiënewetgeving (momenteel zijn dit de afdeling Milieuinspectie, OVAM en VLM). De term ‘relevante’ duidt erop dat toezichthouders alleen van die processen-verbaal kopie moeten bezorgen aan de afdeling Milieu-inspectie, OVAM en VLM, die voor deze overheden relevant zijn. Naast het informeren van de relevante gewestelijke overheden, belast met de handhaving van de milieuhygiënewetgeving, kan het van belang zijn dat ook andere overheden, zoals provincies en gemeenten, weet zouden hebben van de vastgestelde milieumisdrijven. Via uitvoeringsbesluit kan de Vlaamse Regering daarom bepalen, zo ze dit wenselijk acht, welke overheden er geïnformeerd zullen worden, en op welke wijze. Een belangrijk element hierbij kan zijn het voorzien van relevante informatie via een centrale databank die toegankelijk is voor alle toezichthouders.
Artikel 16.3.25 Dit artikel regelt twee punten. Vooreerst de bewijswaarde van de processen-verbaal van de toezicht______ 32
Art. 29, eerste lid, Sv.: “Iedere gestelde overheid, ieder openbaar officier of ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf, is verplicht daarvan dadelijk bericht te geven aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd of de verdachte zou kunnen worden gevonden, en aan die magistraat alle desbetreffende inlichtingen, processen-verbaal en akten te doen toekomen”.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
houders: zij gelden tot bewijs van het tegendeel. Dit betekent dat de bewijslast wordt verlegd naar de verdachte, waardoor hij precies het tegendeel moet bewijzen van datgene waarvan hij wordt verdacht. Een loutere ontkenning van de inhoud van het proces-verbaal zal hiervoor niet volstaan33. Ten tweede, de kennisgeving van de processen-verbaal van overtreding aan de (vermoedelijke) overtreder. Deze kennisgeving moet gebeuren binnen veertien kalenderdagen na de vaststelling van het milieumisdrijf. De niet-naleving van deze termijn leidt evenwel niet tot de nietigheid van het betreffende proces-verbaal. De onregelmatigheid zal er alleen toe leiden dat het proces-verbaal in kwestie zijn bijzondere bewijswaarde verliest. Het zal nog enkel gelden als inlichting, waarvan de rechter onaantastbaar de geloofwaardigheid beoordeelt34. Zoals eerder reeds werd aangestipt, kunnen de gewesten op grond van artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, zoals gewijzigd door de wet van 16 juli 1993, zelf de bewijswaarde regelen van de processen-verbaal. In het strafprocesrecht is de draagwijdte van de bewijswaarde ‘tot bewijs van het tegendeel’ beperkt van omvang. Deze bijzondere bewijswaarde zal uitsluitend gelden voor (1) de materiële, zintuiglijke vaststellingen die de verbalisant zélf heeft gedaan, en (2) met betrekking tot de misdrijven waarvoor hij de bijzondere vaststellingsbevoegdheid heeft35. Dit zal bv. het geval zijn met een verklaring zij zelf hebben gehoord, de stand van een meettoestel die zij hebben gezien of een stank die zij hebben waargenomen. Heel wat anders is de vraag of deze verklaring juist was, of dat meettoestel wel correct werkte en of de stank misselijkheid kon veroorzaken. De bijzondere bewijswaarde geldt derhalve niet (1) voor hetgeen de verbalisant heeft afgeleid uit zijn vaststellingen (gevolgtrekkingen, vermoedens), noch (2) wat hij niet zelf heeft waargenomen of kunnen waarnemen. Aldus zullen bv. de analyseresultaten die een erkend laboratorium bekwam met gebruik van stalen genomen door een toezichthouder, niet genieten van het voorrecht van de bewijswaarde tot bewijs van het tegendeel. Evenmin aan de juridische gevolgtrekkingen die een verbalisant formuleert op basis van door hem gedane vaststellingen, noch aan de persoonlijke bedenkingen die hij zou maken, is
______ 33 34 35
Cass., 27 februari 1967, Pas. 1967, I, 802. R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 882, nr. 1852. R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 879, nr. 1847.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
40
een bijzondere bewijswaarde verbonden36. Het bewijs van het tegendeel is niet aan bijzondere formaliteiten gebonden. Het tegenbewijs m.b.t. het proces-verbaal met bijzondere bewijswaarde kan in elk geval en via alle regelmatige middelen worden aangebracht, o.a. door vermoedens of op basis van nieuwe elementen, voortvloeiende uit andere gegevens van het dossier. Hoe dan ook beoordeelt de rechter vrij de elementen van het tegenbewijs37. In de tijd valt de vaststelling van een milieumisdrijf niet noodzakelijk samen met het verrichten van metingen, het nemen van monsters, het inzien van documenten enzovoort. Meestal zal een verdere analyse en beoordeling van de ingezamelde gegevens vereist zijn vooraleer een milieumisdrijf effectief kan worden vastgesteld. Het is dan niet meer dan normaal dat de termijn van kennisgeving van het proces-verbaal aan de vermoedelijke overtreder pas zal beginnen in te gaan daags na de vaststelling van het milieumisdrijf. Wordt deze termijn overschreden of heeft de overtreder geen kennis gekregen van het proces-verbaal, dan verliest het proces-verbaal zijn bijzondere bewijswaarde en geldt het louter ten titel van inlichting.
Artikel 16.3.26 Dit artikel gaat uit van de hypothese dat een milieumisdrijf is vastgesteld en dat gegevens, die relevant zijn voor de bewijsvoering, moeten worden veiliggesteld. In deze situatie beschikt een toezichthouder over de bevoegdheid om alle bewarende maatregelen te nemen. Die bevoegdheid is discretionair: het is m.a.w. de toezichthouder zelf die oordeelt of, en zo ja, welke bewarende maatregelen er moeten worden genomen. Dit impliceert een belangenafweging in functie van de concrete praktijksituatie. Bovendien gelden die bewarende maatregelen alléén voor zaken en zijn ze van korte duur – een termijn van ten hoogste 72 uren – eventueel korter. De precisering dat de bewarende maatregelen betrekking hebben op zaken is noodzakelijk om elke mogelijke verwarring met de aanhouding van verdachten in het kader van de voorlopige hechtenis te vermijden. Van elke bewarende maatregel m.b.t zaken die een toezichthouder neemt, moet de territoriaal bevoegde procureur des Konings dadelijk worden verwittigd.
______ 36 37
R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 880, nr. 1847. R. VERSTRAETEN, o.c., blz. 881, nr. 1849.
Artikel 16.3.27 Uitermate belangrijk in het zachte handhavingsparcours is de mogelijkheid tot het geven van aanmaningen. Rechtseconomisch onderzoek van de processen-verbaal die de afdeling Milieu-inspectie opstelt, heeft namelijk aangetoond dat het leeuwendeel van de bestuurlijke rechtshandhaving gebeurt met gebruik van onderrichtingen en aanmaningen. Bovendien – zo blijkt uit hetzelfde onderzoek – zijn de aanmaningen uitermate doeltreffend als informeel instrument: meestal bewerken zij effectief een terugkeer naar de legaliteit. Deze gang is niet eigen aan Vlaanderen. Ook elders is hetzelfde fenomeen vastgesteld. Zo bv. in Nederland, waar met dergelijke middelen aan minstens tachtig tot negentig procent van de vastgestelde inbreuken een einde wordt gesteld38. Niet toevallig wordt het geven van aanmaningen in dit decreet geplaatst onder de afdeling ‘Voorkoming en vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven’. In het handhavingstraject gaan aanmaningen inderdaad de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving vooraf. Stelt een toezichthouder, in de uitoefening van zijn toezichtopdracht, een milieu-inbreuk of milieumisdrijf vast, dan kan hij de vermoedelijke overtreder of andere betrokkenen aanmanen het nodige te doen om een einde te stellen aan die inbreuk of dat misdrijf, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. Strikt genomen behelst een aanmaning niet meer dan een dringend verzoek aan de vermoedelijke overtreder en eventuele andere betrokkenen om een vastgestelde milieu-inbreuk of vastgesteld milieumisdrijf ongedaan te maken. Aanmaningen zijn daarom als dusdanig geen bestuurlijke rechtshandelingen, waardoor zij geen rechtsbeschermingsproblematiek stellen. Ze zijn met andere woorden in beginsel niet aanvechtbaar voor de Raad van State of de kortge-
______ 38
Zie o.m. C.M. BILLIET en S. ROUSSEAU, ‘Zachte rechtshandhaving in het bestuurlijke handhavingsspoor: de inspectiebeslissing en het voortraject van bestuurlijke sancties. Een rechtseconomische analyse’, Tijdschrift voor Milieurecht, 2005, blz. 2-33; C. BILLIET, ‘Bestuurlijke sanctionering van het milieurecht in Vlaanderen’, in F.C.M.A. MICHIELS en L. LAVRYSEN (eds.), Milieurecht in de lage landen. Rechtsvergelijkende studies over de milieuvergunning, emissiehandel, de watertoets, natuurbescherming en bestuurlijke handhaving in Vlaanderen en Nederland, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2004, blz. 261 e.v.
41
dingrechter39. Tenzij de aanmaning zou gericht zijn tot een derde, een persoon die niét de exploitant is maar een medecontractant van de exploitant. In deze hypothese zou de aanmaning wél een rechtshandeling uitmaken die wegens onbevoegdheid moet vernietigd worden. Evenmin zijn aanmaningen onderworpen aan de formele motiveringsplicht, die voortvloeit uit de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen40. Van belang is dat de aanmaning een soepel werkinstrument blijft: daarom worden er als dusdanig ook geen bijzondere vormvereisten aan gekoppeld. Niettemin is het aan te bevelen dat een aanmaning, zeker als ze schriftelijk wordt gegeven, een aantal elementen zou bevatten die de vermoedelijke overtreder moeten toelaten om de juiste draagwijdte van de aanmaning correct in te schatten. Aldus zou een aanmaning bv. de voorschriften kunnen vermelden die geschonden zijn, zou ze een overzicht kunnen bevatten van de gemaakte vaststellingen inzake de milieu-inbreuk, zou ze de door de vermoedelijke overtreder te nemen maatregelen kunnen omschrijven (met vermelding van de termijn waartegen die maatregelen zouden moeten uitgevoerd zijn), en zou ze kunnen vermelden dat er bestuurlijke maatregelen kunnen worden getroffen of dat een bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd. Het geven van aanmaningen houdt geen verplichting in in hoofde van de toezichthouder. Hij kan daarvan gebruik maken, zonder daartoe verplicht te zijn. Hoewel aanmaningen niet gesteund zijn op een verplichting in hoofde van de toezichthouder, mag er toch van worden uitgegaan dat het naleven ervan door de vermoedelijke overtreder wél een gunstig gevolg kan hebben op wat er uiteindelijk zal beslist worden rond de vastgestelde milieu-inbreuk of het vastgesteld milieumisdrijf. Bij vaststelling van een milieumisdrijf blijft de toezichthouder steeds verplicht om een proces-verbaal op te stellen en dit – los van zijn mogelijkheid om een aanmaning te geven – door te zenden naar het parket van de procureur des Konings. ______ 39
40
C.M. BILLIET en S. ROUSSEAU, art.cit., blz. 14-15, nr. 19; S. PROOST en L. LAVRYSEN, Law & Economics en de handhaving van het milieurecht. Deel 1: Duurzame prodcutie- en consumptiepatronen, Plan voor Wetenschappelijke Ondersteuning van een Beleid gericht op Duurzame Ontwikkeling, onderzoekscontract n° CP/01/111, januari 2005, blz. 98/118: ‘De aanmaningen zijn geen bestuurlijke rechtshandelingen. Strikt gesproken, behoeven zij zelfs geen rechtsgrond om in de praktijk te kunnen worden gebruikt.’ C.M. BILLIET en S. ROUSSEAU, art.cit., blz. 15, nr. 19.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 HOOFDSTUK IV Bestuurlijke handhaving
AFDELING I Algemeen
Artikel 16.4.1 De toezichtrechten waarover toezichthouders beschikken, gaan niet enkel de bestuurlijke handhaving vooraf. Ook in de fase van de bestuurlijke handhaving moeten de toezichthouders verder gebruik kunnen maken van hun toezichtrechten en staat de toezichthouder in voor de uitvoering van de voortgangscontrole. De toezichthouder moet nagaan of de gegeven raadgevingen of aanmaningen worden gevolgd, en ook de bestuurlijke maatregelen vereisen vaststellingen vanwege de toezichthouder. Voor een daadwerkelijke voortgangscontrole zijn de volgende toezichtrechten daarom onontbeerlijk: – het recht op toegang; – het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens; – het recht van onderzoek van zaken, inclusief het monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht; – het recht van onderzoek van transportmiddelen; – het recht op ondersteuning; – het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen; – het recht op bijstand van de politie.
Artikel 16.4.2 Bestuurlijke handhaving kan twee vormen aannemen: ofwel gaat het om bestuurlijke maatregelen, ofwel specifiek om bestuurlijke geldboeten, eventueel vergezeld van een bestuurlijke ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel. Dat in dit decreet gekozen wordt voor het woordgebruik ‘bestuurlijke maatregelen’, is zeker niet toevallig. De maatregelen die hiermee worden bedoeld, zijn
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
42
namelijk acties, uitgaande van personen die bevoegd zijn om ze te nemen, die er specifiek op gericht zijn om een vastgestelde milieu-inbreuk of milieumisdrijf te beëindigen, zijn gevolgen ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. Het opzet van de maatregelen die getroffen kunnen worden, ligt dus duidelijk in de beëindiging van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf, in het ongedaan maken van de gevolgen ervan en in het voorkomen van herhaling ervan. De maatregelen beogen dus geenszins in eerste instantie de bestraffing (in de betekenis van leedtoevoeging) van de pleger van een milieu-inbreuk of de dader van een milieumisdrijf.
Artikel 16.4.3 Dit artikel bevestigt het legaliteitsbeginsel: tegen een rechtsonderhorige kan alléén een bestuurlijke maatregel of bestuurlijke geldboete worden opgelegd, als de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf gevat wordt door een wettelijk voorschrift dat voorafgaandelijk aan deze inbreuk of dat misdrijf was bepaald en in werking getreden. Het treffen van een bestuurlijke maatregel of het opleggen van een bestuurlijke geldboete zal daardoor niet kunnen, als het om een feit gaat dat op het ogenblik waarop het gebeurde, geen milieu-inbreuk of milieumisdrijf uitmaakte. Het belang van dit artikel ligt er precies in dat de gevolgen van een doen of laten op voorhand gekend moeten zijn, zeker wanneer dit doen of laten aanleiding kan geven tot een bestuurlijke maatregel of bestuurlijke geldboete.
de feiten en de motieven die aan de basis liggen van een bepaalde bestuurlijke maatregel of bestuurlijke geldboete, en de op grond van deze feiten en motieven te nemen maatregel of op te leggen geldboete. Er mag m.a.w. geen wanverhouding bestaan tussen een bepaald feit (milieu-inbreuk of milieumisdrijf) en de bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete die op grond van dat feit is of wordt getroffen. Dit noopt tot een afweging van de diverse belangen die bij een concreet dossier zijn betrokken: het algemeen belang dat door het plegen van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf wordt geraakt (dit is in de eerste plaats de bescherming van het milieubelang met het oog waarop de geschonden wetgeving werd uitgevaardigd) versus het belang van de overtreder of dat van derden-belanghebbenden (zoals omwonenden).
AFDELING II Bestuurlijke maatregelen
Artikel 16.4.5 Een bestuurlijke maatregel kan slechts worden opgelegd nadat een toezichthouder een milieu-inbreuk of milieumisdrijf heeft vastgesteld. Zolang noch het een, noch het ander een vastgesteld feit is, kunnen geen bestuurlijke maatregelen worden getroffen.
Artikel 16.4.6
Met de term ‘wettelijk voorschrift’ wordt elke wet in de materiële zin bedoeld (wetten, decreten, koninklijke besluiten, besluiten van de Vlaamse Regering, ministeriële besluiten).
Wie de personen zijn, bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke maatregel, wordt geregeld in dit artikel. Drie categorieën van personen, waarvan de eerste algemeen is en de volgende twee specifieke personen op het oog hebben, zullen ter zake bevoegd zijn:
Artikel 16.4.4
– de eerste, algemene categorie verwijst naar de gewestelijke, de provinciale en de lokale toezichthouders (gemeentelijke toezichthouders en toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen en van politiezones), elk voor wat betreft de milieuwetgeving waarop hun toezichtopdracht betrekking heeft;
Deze bepaling beklemtoont het belang van het proportionaliteitsbeginsel in het kader van de bestuurlijke handhaving: bij het nemen van een beslissing tot het treffen van een bestuurlijke maatregel of het opleggen van een bestuurlijke geldboete, bij het kiezen van de maatregel(en) alsook bij het bepalen van de modaliteiten (zoals de hoegrootheid van de bestuurlijke geldboete) moeten de bevoegde personen en de gewestelijke entiteit op proportionele wijze gebruik maken van hun bevoegdheden. In de zin dat er een zeker evenwicht moet bestaan tussen
– de tweede categorie verwijst naar de provinciegouverneurs, of hun plaatsvervangers; – de derde categorie verwijst naar de burgemeesters, of hun plaatsvervangers.
43
Voor de categorieën twee en drie geldt dat ze enkel bestuurlijk zullen kunnen optreden t.a.v. de milieuinbreuken en milieumisdrijven die de Vlaamse Regering voor elk van hen afzonderlijk heeft aangeduid.
Artikel 16.4.7 De diverse bestuurlijke maatregelen die kunnen worden getroffen, worden in dit artikel omschreven. De eerste paragraaf onderscheidt drie mogelijke vormen van bestuurlijke maatregelen, die afzonderlijk of in combinatie kunnen worden genomen: – de eerste houdt een bevel tot regularisatie in: de vermoedelijke overtreder wordt opgedragen maatregelen te nemen, teneinde (1) een milieu-inbreuk of milieumisdrijf te beëindigen, (2) zijn gevolgen ongedaan te maken, en (3) te voorkomen dat dezelfde feiten zich zouden herhalen; – de tweede houdt een bevel tot staking in: de vermoedelijke overtreder moet bepaalde activiteiten, werkzaamheden of het gebruik van zaken staken; – de derde houdt bestuursdwang in: door feitelijk op te treden tegen de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf stelt de bevoegde persoon zelf een einde aan die inbreuk of dat misdrijf, maakt hij de gevolgen ervan ongedaan en voorkomt hij zodoende herhaling. Gemeenschappelijk aan de eerste twee genoemde maatregelen is dat er telkenmale sprake is van een uitdrukkelijk bevel, gericht tot een vermoedelijke overtreder (pleger van een milieu-inbreuk of dader van een milieumisdrijf), en met als voorwerp, hetzij het beëindigen van de vastgestelde inbreuk of misdrijf, het ongedaan maken van de gevolgen en het voorkomen van herhaling ervan, hetzij het staken van een activiteit, werkzaamheid of het gebruik van een zaak. In tegenstelling tot het bevel tot regularisatie en het bevel tot staking, is het voorwerp van de derde vorm van bestuurlijke maatregel – de bestuursdwang – geheel verschillend: hier gaat het namelijk niét om een bevel aan een vermoedelijke overtreder, maar om een feitelijk handelen van een bevoegd persoon dat erop gericht is de vastgestelde milieu-inbreuk of milieumisdrijf te beëindigen, zijn gevolgen geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en/of herhaling ervan te voorkomen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het bevel tot regularisatie Het is een maatregel die op de meest uiteenlopende milieu-inbreuken en milieumisdrijven kan worden toegepast, van de overschrijding van een lozingsnorm bijvoorbeeld tot diverse schendingen van milieuboekhoudingsverplichtingen. Voor al deze inbreuken en misdrijven kunnen maatregelen worden bevolen om een duurzame terugkeer naar de legaliteit te bewerkstelligen; het volstaat de hiertoe te nemen maatregelen nauwkeurig te distilleren uit de geschonden wettelijke voorschriften. Op praktisch vlak biedt het als grote meerwaarde dat het de vermoedelijke overtreder is die moet handelen. De persoon die het bevel heeft gegeven moet niet vrezen voor aansprakelijkheid wegens schade veroorzaakt in de uitvoering van de vereiste maatregelen. Bovendien wordt de overheid niet geconfronteerd met prefinancieringsproblemen. De vermoedelijke overtreder moet zelf de touwtjes in handen houden, zowel financieel als praktisch. Wel vraagt de maatregel in de uitvoeringsfase om een bestuurlijke betrokkenheid en follow-up op het terrein. Doordat het de vermoedelijke overtreder persoonlijk is die overeenkomstig het hem opgelegde bevel tot regularisatie de opgelegde maatregelen moet uitvoeren, moet degene die het bevel heeft gegeven, erop toezien dat de vermoedelijke overtreder nauwgezet gevolg geeft aan dit bevel.
Het bevel tot staking Ook deze maatregel kent een brede waaier van mogelijke toepassingen, gaande van bijvoorbeeld het ogenblikkelijk stoppen van het storten van illegaal afval tot het stilleggen van machines, of het staken van niet vergunde bedrijfsactiviteiten. Zoals bij het bevel tot regularisatie vereist het opleggen van een bevel tot staking ook een opvolging op het terrein zelf: om er zeker van te zijn dat zijn bevel tot staking effectief en binnen de bepaalde termijn wordt uitgevoerd, zal de persoon die het bevel heeft gegeven, dit van nabij moeten opvolgen en controleren.
De bestuursdwang Daar waar in de twee voorgaande maatregelen van de vermoedelijke overtreder een bepaalde actie wordt verwacht (een handelen of een staken), is het bij deze derde maatregel de bevoegde persoon die zelf het heft in handen neemt en door een feitelijk handelen een einde zal stellen aan een milieu-inbreuk of milieumisdrijf. Een aloud gekend voorbeeld van bestuursdwang
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
44
is de verzegeling van toestellen of installaties, of het meenemen van daartoe vatbare zaken. Maar daarnaast zijn er nog tal van andere vormen van bestuursdwang die kunnen worden toegepast, zoals bv. het doen verwijderen van illegaal achtergelaten afval, of het doen plaatsen van een wetsconforme inkuiping enzovoort. De precieze invulling ervan hangt in eerste orde van de overtreding af. Het voorschrift dat geschonden is, is de maatstaf voor wat kan worden gedaan. Vergeleken met de regularisatie- of het stakingsbevel zal de toepassing van bestuursdwang in de praktijk eerder beperkt en meer complex verlopen. Het is nu eenmaal niet zo eenvoudig om in de technische infrastructuur van een bedrijf in te grijpen en deze bv. te doen stilleggen zonder dat dat gevolgen kan hebben voor het gehele productieproces. Voorts valt het risico op aansprakelijkheid wegens schade in de uitvoering van bestuursdwang niet geheel uit te sluiten. Veel meer dan dat het geval is bij een bevel tot regularisatie of tot staking zal er met bestuursdwang zeer omzichtig moeten worden omgegaan. De tweede paragraaf concretiseert de bestuurlijke maatregelen, waarvan sprake in §1. Deze opsomming is niet limitatief bedoeld, hetgeen blijkt uit de formulering van de inleidende zin van §2: “De bestuurlijke maatregelen kunnen onder meer het volgende inhouden”. De maatregelen bedoeld in de punten 1° en 2° zijn veeleer opgevat als voorbeelden van een stakingsbevel, terwijl de maatregelen onder 3° en 4° eerder als vormen van bestuursdwang kunnen worden beschouwd. Op te merken valt dat in punt 4° er sprake is van “meenemen van daarvoor vatbare zaken”. In tegenstelling tot ‘inbeslagname’ is hier bewust gekozen voor het gebruik van de term ‘meenemen’, daar een inbeslagname ofwel een daad van opsporing is, ofwel door de strafrechter bij vonnis wordt bevolen. Het tweede lid van §2 regelt een uitvoeringsmodaliteit van de bestuurlijke maatregel. Niet alleen de bevoegde persoon die een bevel heeft gegeven aan de vermoedelijke overtreder, maar ook alle andere personen die eerstgenoemde heeft aangewezen, mag elke plaats vrij betreden met medeneming van het benodigde materiaal. Teneinde te voldoen aan de grondwettelijk vereiste bescherming van de privéwoning zal het vrije betredingsrecht van bewoonde lokalen aan dezelfde beperkingen onderworpen zijn als degene die gelden voor het recht op toegang cf. artikel 16.3.12, tweede lid.
Naar analogie met artikel 16.3.21 moeten ook de tot het nemen van bestuurlijke maatregelen bevoegde personen de mogelijkheid krijgen om beroep te doen op de bijstand van de politie. De bestuurlijke maatregelen waarvan sprake in dit decreet staan volledig los van de maatregelen die bepaald zijn in het kader van het Milieuvergunningsdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten, met name de schorsing en de opheffing van de milieuvergunning (artikelen 36, 37 en 38). Al deze bepalingen blijven, luidens het vierde lid, onverkort van toepassing.
Artikel 16.4.8 Voor het regularisatiebevel en het stakingsbevel zal het moment waarop hieraan uitvoering moet gegeven zijn verschillen naar gelang de aard van het bevel en de zwaarwichtigheid van de vastgestelde milieuinbreuk of milieumisdrijf. Ofwel zal hieraan onmiddellijk gevolg moeten worden gegeven, ofwel zal ze een termijn voor tenuitvoerlegging (een zogenaamde begunstigingstermijn) bevatten. Concreet betekent dit dat voor de uitvoering van een regularisatie- en stakingsbevel er in principe steeds een datum moet worden vastgesteld waarop de tenuitvoerlegging een feit moet zijn. Deze datum moet worden bepaald rekening houdende “met de tijd die redelijkerwijs is vereist om er uitvoering aan te geven”. Bij het beoordelen van de termijn die redelijkerwijs is vereist, kan rekening worden gehouden met uiteenlopende aspecten: technische aspecten, zoals het laten uitvoeren van een geluidsstudie of het kiezen, bestellen en doen leveren van zuiveringsapparatuur (leveringstermijnen enzovoort), maar ook bv. aspecten waar de vermoedelijke overtreder zakelijk afhankelijk is van derden (o.m. voor het bekomen van financiering). De termijn voor tenuitvoerlegging die redelijkerwijs is vereist, kan erg uiteenlopend zijn, gaande van enkele dagen tot verschillende maanden. Slechts uitzonderlijk mag het voorkomen dat er geen uitvoeringstermijn is bepaald. In dat geval moet de vermoedelijke overtreder zo snel mogelijk het opgelegde regularisatie- of stakingsbevel uitvoeren.
Artikel 16.4.9 Hoe een bestuurlijke maatregel er concreet moet uitzien (de vormelijke aspecten) en wat ze aan vermeldingen moet bevatten (de inhoudelijke aspecten),
45
zijn zaken die best geregeld worden bij uitvoeringsbesluit.
Artikel 16.4.10 Bestuurlijke maatregelen mogen uitsluitend schriftelijk worden opgelegd (§1). De praktijk wijst uit dat er hoe dan ook veeleer omzichtig wordt omgesprongen met het gebruik van bestuurlijke maatregelen. Zo blijkt uit het Milieuhandhavingsrapport 2003 van de afdeling Milieu-inspectie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004, blz. 156-158 dat de afdeling Milieu-inspectie in de loop van 2003 48 dwangmaatregelen heeft opgelegd. In de overgrote meerderheid van de dossiers (37) betrof het een benzinestation waarvoor stopzetting van de activiteiten werd bevolen. In 2004 werden in amper 13 nieuwe dossiers, waarvan 8 betrekking hebbende op een benzinestation, dwangmaatregelen genomen (Milieuhandhavingsrapport 2004 afdeling Milieu-inspectie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2005, blz. 103). In de weinige keren dat er al effectief beroep op wordt gedaan, is het ter wille van de rechtszekerheid belangrijk dat ze schriftelijk worden opgelegd. De schriftelijke oplegging van bestuurlijke maatregelen kan uitsluitend gebeuren door middel van verzending per aangetekende brief, met bericht van ontvangst, van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen (§2). De derde paragraaf legt de juridische basis vast voor het elektronisch betekenen van bestuurlijke maatregelen. De Vlaamse Regering kan daarvoor de nodige initiatieven nemen, in welk geval zij de nadere modaliteiten moet bepalen. Aangezien het belangrijk kan zijn dat gewestelijke, provinciale en/of lokale overheden (gemeenten, politiezones, intercommunale verenigingen) op de hoogte zouden zijn van de opgelegde bestuurlijke maatregelen, kan de Vlaamse Regering bepalen wie er moet geïnformeerd worden, en op welke wijze dit moet gebeuren (§5).
Artikel 16.4.11 Dit decreet regelt de opheffing van een bestuurlijke maatregel, niet de wijziging ervan. Immers, dit zou betekenen dat er een aparte wijzigingsprocedure zou moeten worden uitgewerkt, wat de regelgeving
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
nodeloos zou verzwaren. Als er reden bestaat om een bestuurlijke maatregel enkel te wijzigen, is het veel eenvoudiger om ze gewoon op te heffen en in de plaats daarvan een geheel nieuwe maatregel op te leggen. Het tweede lid omschrijft op welke manier bestuurlijke maatregelen worden opgeheven: dit kan ofwel ambtshalve gebeuren, ofwel op gemotiveerd verzoek van de vermoedelijke overtreders ten aanzien van wie bestuurlijke maatregelen zijn genomen.
Artikel 16.4.12 Is er sprake van een bevel tot staking (artikel 16.4.7, §1, 1°) of tot regularisatie (artikel 16.4.7, §1, 2°), dan moet, voor zover althans de vermoedelijke overtreder gekend is, de bestuurlijke maatregel uitdrukkelijk vermelden onder welke voorwaarden ze wordt opgeheven. De vermoedelijke overtreder behoort te weten wat hij moet doen opdat een tegen hem opgelegde bestuurlijke maatregel kan worden opgeheven.
Artikel 16.4.13 Dit artikel gaat in op de ambtshalve opheffing van bestuurlijke maatregelen. De algemene regel is dat een bestuurlijke maatregel pas zal verdwijnen, als de vermoedelijke overtreder volledig heeft voldaan aan de opgelegde voorwaarden. Degene die de bestuurlijke maatregel heeft opgelegd, kan die dan gemotiveerd en ambtshalve opheffen (eerste lid). Maar, zelfs al heeft de vermoedelijke overtreder de voorwaarden die zijn opgelegd niet vervuld, dan nog blijft het mogelijk om een bevel tot staking of tot regularisatie ambtshalve op te heffen. Dit zal slechts kunnen in uitzonderlijke omstandigheden, (bv. een verbod op het gebruik van machines moet ongedaan gemaakt worden om dreigende, zware schade aan de fabriekshall, waarin de machines zijn geplaatst, te voorkomen). De Vlaamse Regering zal hiertoe nadere voorwaarden kunnen bepalen (tweede lid). Ten slotte kan er nog een derde reden zijn om een bestuurlijke maatregel ambtshalve op te heffen, namelijk wanneer door gewijzigde omstandigheden het noodzakelijk is geworden om nieuwe bestuurlijke maatregelen op te leggen. In dat geval zal de bestaande bestuurlijke maatregel ambtshalve wor-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
46
den opgeheven en vervangen door een nieuwe (derde lid).
Artikel 16.4.14 Dit artikel gaat in op de opheffing van bestuurlijke maatregelen op gemotiveerd verzoek. Naast de ambtshalve opheffing door degene die een bestuurlijke maatregel heeft opgelegd, kan ook de vermoedelijke overtreder de opheffing vragen van een bevel tot staking of van een bevel tot regularisatie. Hij moet zijn verzoek motiveren en het ter kennis brengen van degene die de maatregel in kwestie heeft genomen. De kennisgeving zelf moet gebeuren door middel van een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs (§1). Binnen de vijfenveertig dagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek tot opheffing beslist de persoon die de bestuurlijke maatregel heeft opgelegd over dat verzoek (§2). Deze termijn van dertig dagen is geen op straffe van nietigheid voorgeschreven vervaltermijn, maar wel een termijn van orde. Vooraleer een bestuurlijke maatregel in aanmerking komt voor opheffing, moet de persoon die ze heeft opgelegd, eerst ter plaatse gaan vaststellen of de opgelegde voorwaarden al dan niet zijn vervuld, dan wel of er sprake is van uitzonderlijke of gewijzigde omstandigheden. Zijn bevindingen schrijft hij neer in een verslag, waarvan de Vlaamse Regering de vorm en de modaliteiten kan bepalen (§3).
Artikel 16.4.15 Luidt het besluit dat de vermoedelijke overtreder de opgelegde maatregel(en) volledig en tijdig heeft uitgevoerd, of dat er sprake is van uitzonderlijke of gewijzigde omstandigheden, dan heft de bevoegde persoon de kwestieuze maatregel op. Het besluit tot opheffing wordt binnen tien kalenderdagen betekend aan de vermoedelijke overtreder.
Artikel 16.4.16 Voor de uitvoering van de opgelegde bestuurlijke maatregelen kan de Vlaamse Regering de nadere regels bepalen. Voor complexe situaties kunnen deze bepalingen een gefaseerde of planmatige aanpak inhouden. In principe moet de vermoedelijke overtreder tijdig en volledig een bevel tot staking of tot regularisatie
uitvoeren. Doet hij dat niet, dan kunnen de bevoegde personen hoe dan ook zelf optreden en overgaan tot ambtshalve uitvoering, hetzij rechtstreeks, hetzij door beroep te doen op derden. Alle kosten en risico’s verbonden aan een ambtshalve uitvoering vallen volledig ten laste van de vermoedelijke overtreder ten aanzien van wie de bestuurlijke maatregel wordt uitgevoerd.
Artikel 16.4.17 Tegen een bestuurlijke maatregel kan de vermoedelijke overtreder in beroep gaan bij de minister van Leefmilieu. Het tweede en het derde lid bepalen de termijn waarbinnen beroep mogelijk is, alsmede de termijn om over het beroep uitspraak te doen. De termijn om in beroep te gaan wordt, op straffe van onontvankelijkheid van het beroep, vastgelegd op veertien kalenderdagen vanaf de kennisgeving van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen. Van groot belang is het feit dat het instellen van beroep niet opschortend werkt: de bestuurlijke maatregel blijft onverkort van toepassing, ook al heeft de vermoedelijke overtreder hiertegen beroep ingesteld. Binnen een termijn van negentig dagen na ontvangst van het beroep moet de minister van Leefmilieu zich over het beroep hebben uitgesproken. De minister kan deze termijn eenmalig verlengen met negentig dagen; hiervan moet hij wel kennisgeven zowel aan de vermoedelijke overtreder, als aan de persoon die de bestuurlijke maatregel heeft opgelegd. De termijn van negentig dagen, verlengbaar tot maximum honderd tachtig dagen, is opgevat als een vervaltermijn: laat de minister na om binnen deze termijn een beroepsbeslissing te nemen, dan vervalt de bestuurlijke maatregel waartegen beroep werd ingesteld. Het vierde lid geeft aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid om de verdere voorwaarden van het beroep (samenstelling beroepsdossier, te verstrekken adviezen, regeling hoorzitting, bijstand raadsman enzovoort.) te regelen. Vermits het beroepsrecht een essentieel onderdeel is van heel de regeling inzake de bestuurlijke maatregelen, wordt de uitvoering ervan door de Vlaamse Regering als een verplichting geformuleerd.
Artikel 16.4.18 Deze bepaling bevat een belangrijk nieuwigheid in het handhavingsgebeuren: het verzoek om de opleg-
47
ging van bestuurlijke maatregelen. Tot nu toe lag het initiatief om tot bepaalde bestuurlijke maatregelen of sancties over te gaan, volledig in handen van de personen die belast zijn met het toezicht op en de naleving van de milieuwetgeving. Dit decreet biedt thans de mogelijkheid aan derden om onder bepaalde voorwaarden zelf een verzoek in te dienen tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen. Dat verzoek zal alléén kunnen slaan op de toepassing van de bestuurlijke maatregelen waarvan sprake in artikel 16.4.7 (zijnde het regularisatiebevel, het stakingsbevel of de bestuursdwang). In geen geval zullen derden zich op dit artikel kunnen beroepen om een zogeheten verzoek tot sanctionering te doen, waarbij derden om de mogelijke oplegging van sancties (bestuurlijke of andere) vragen. De eerste paragraaf omschrijft de personen die een verzoek om de oplegging van bestuurlijke maatregelen kunnen doen. Drie categorieën van ‘derden’ komen hiervoor in aanmerking: – de eerste categorie omvat alle personen (natuurlijke en rechtspersonen) die rechtstreeks nadeel lijden als gevolg van een begane milieu-inbreuk of milieumisdrijf;
pas en te onpas, de personen, die bevoegd zijn om bestuurlijke maatregelen op te leggen, zouden kunnen bestoken met allerhande verzoeken tot de oplegging van bestuurlijke maatregelen. De derde paragraaf legt de termijn op waarbinnen de personen, die bevoegd zijn om bestuurlijke maatregelen op te leggen, moeten reageren op een dergelijk verzoek. Dit moet gebeuren zo spoedig mogelijk, maar in elk geval binnen een termijn van dertig dagen die volgt op de ontvangst van het verzoek. Uiteraard moet de beslissing over het al dan niet nemen van bestuurlijke maatregelen op verzoek de redenen vermelden op grond waarvan deze beslissing is genomen. Overeenkomstig de vierde paragraaf kunnen derden tegen deze beslissing administratief beroep instellen bij de minister van Leefmilieu. De termijn waarbinnen de minister zich moet uitspreken over dat beroep, bedraagt zestig dagen. Ten slotte geeft de vijfde paragraaf aan de Vlaamse Regering de mogelijkheid om de nadere voorwaarden te bepalen voor de indiening, de behandeling, de beslissing en het beroep over het verzoek om bestuurlijke maatregelen.
– de tweede categorie omvat alle personen die belang hebben bij de beteugeling van een milieuinbreuk of milieumisdrijf; – de derde categorie verwijst uitsluitend naar de rechtspersonen in de zin van artikel 2 van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu. Dit zijn de vzw’s die zijn opgericht overeenkomstig de vzw-wet van 27 juni 1921 en beantwoorden aan alle in deze wet bepaalde vormvoorschriften. Bovendien moeten deze vzw’s de bescherming van het leefmilieu tot doel hebben en moet dit doel statutair bepaald zijn. Voorts moeten ze ten minste drie jaar rechtspersoonlijkheid bezitten. Ten slotte moeten ze in hun statuten het grondgebied hebben omschreven tot waar hun bedrijvigheid zich uitstrekt. De tweede paragraaf legt de criteria vast waaraan een dergelijk verzoek moet beantwoorden. Op de eerste plaats moet dat verzoek voldoende gemotiveerd zijn. Op de tweede plaats moet de motivering de aanwezigheid van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf aannemelijk maken. Beide zijn noodzakelijk als voorwaarde om te vermijden dat derden zomaar, te
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
AFDELING III Bestuurlijke geldboeten
Artikel 16.4.19 De eerste paragraaf legt de decretale grondslag vast voor de oprichting, bij het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, van het Milieuhandhavingscollege. Dit Milieuhandhavingscollege zal een administratief rechtscollege41 zijn in de zin van artikel 161 van de Grondwet42. De opdracht van het Milieuhandhavingscollege wordt omschreven in de tweede paragraaf: het moet de
______ 41
42
Door de Raad van State (Declercq, nr. 151.212, 14 november 2005), omschreven als “een door de wet ingesteld orgaan dat met de publiekrechtelijke taak van rechtspraak is belast”. Art. 161 G.W.: “Geen administratief rechtscollege kan worden ingesteld dan krachtens een wet”.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
48
beroepen beoordelen die worden ingesteld tegen een beslissing van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboete. In de behandeling van de beroepen moet het Milieuhandhavingscollege de beslissingen van de gewestelijke entiteit toetsen aan zowel de bepalingen van titel XVI van dit decreet, als aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De verwijzing naar de bepalingen van titel XVI houdt in dat het Milieuhandhavingscollege niet alleen zal moeten nagaan of de aangevochten beslissing van de gewestelijke entiteit inhoudelijk betrekking heeft op een schending van één van de in artikel 16.1.1, eerste lid, genoemde milieuhygiënewetten en -decreten, maar ook of de door titel XVI opgelegde procedurevoorschriften werden nagevolgd, zowel inzake de vaststelling (bv. de verplichting voor de toezichthouders om de milieumisdrijven vast te stellen d.m.v. een proces-verbaal) als inzake de sanctionering (bv. de rechtsbescherming in de procedure leidend tot de oplegging van een geldboete). Hoewel het strikt genomen juridisch niet noodzakelijk is om te bepalen dat het Milieuhandhavingscollege in haar beoordeling ook rekening moet houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, wordt dit toch best in het belang van de beroepsindiener decretaal vastgelegd. De beoordeling van deze algemene beginselen van behoorlijk bestuurlijk kan dan bv. slaan op de correcte toepassing door de gewestelijke entiteit van de motiveringsplicht of van het gelijkheidsbeginsel.
nen worden beschouwd voor de uitoefening van de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest inzake leefmilieu en natuurbehoud. De decreetgever heeft het advies van de Raad van State hierin gevolgd, doch beklemtoont wel dat het degelijk de bedoeling is dat tegen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege cassatieberoep kan worden ingesteld bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. (1) Afwijzing van het beroep Dit zal het geval zijn als het Milieuhandhavingscollege het beroep onontvankelijk en/of ongegrond verklaart. Het gevolg hiervan is dat de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete wordt bevestigd.
(2) Gegrondverklaring van het beroep In deze hypothese doet het Milieuhandhavingscollege uitspraak over (het bedrag van) de opgelegde bestuurlijke geldboete. Als het Milieuhandhavingscollege het ingediende beroep ontvankelijk en gegrond bevindt, kan het de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete hetzij verminderen, hetzij volledig kwijtschelden. (3) Vernietiging van de onrechtmatig door de gewestelijke entiteit genomen beslissing houdende oplegging van een bestuurlijke geldboete
De derde paragraaf is een essentieel onderdeel van dit artikel: ze bepaalt immers waartoe de behandeling van het beroep door het Milieuhandhavingscollege kan leiden. Drie mogelijke situaties kunnen onderscheiden worden: (1) afwijzing van het beroep; (2) gegrondverklaring van het beroep; (3) vernietiging van de onrechtmatig door de gewestelijke entiteit genomen beslissing.
Wanneer de gewestelijke entiteit een onrechtmatige beslissing heeft genomen, i.e. in strijd met de bepalingen van titel XVI, waaronder de voorgeschreven regels ter oplegging van de bestuurlijke geldboete (dus: onwettig), of in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, zal het Milieuhandhavingscollege de beslissing houdende de bestuurlijke geldboete vernietigen.
Oorspronkelijk was in artikel 16.4.19 ook een §4 opgenomen. Luidens deze paragraaf kon tegen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege beroep worden ingesteld bij de afdeling administratie van de Raad van State. Die bepaling was in feite een herhaling van het bepaalde in artikel 14, §2, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.
Het louter annuleren van een beslissing van de gewestelijke entiteit zal in hoofde van de beroepsindiener geen effectief en volledig rechtsherstel bewerkstelligen. Daarom moet het Milieuhandhavingscollege over een aantal bijzondere bevoegdheden beschikken waarvan het gebruik kan maken, als het een beslissing van de gewestelijke entiteit vernietigt wegens het onrechtmatig karakter ervan. In dat geval kan het Milieuhandhavingscollege welomschreven ‘herstelmaatregelen’ opleggen, die inhouden dat de gewestelijke entiteit een nieuwe beslissing moet nemen onder expliciet door het Milieuhandhavingscollege op te leggen voorwaarden.
In zijn advies wilde de Raad van State in ieder geval dat deze paragraaf geschrapt werd. De Raad zag namelijk niet in om welke reden de loutere bevestiging in een decreet van bepalingen over de Raad van State uit een federale wet, als noodzakelijk zou kun-
49
Met name kan het Milieuhandhavingscollege: – bepalen dat, gelet op de vernietiging van de onrechtmatig genomen beslissing en in afwachting van een nieuwe, door de gewestelijke entiteit te nemen beslissing, de overtreder ontheven is van de in artikel 16.4.25 bepaalde verplichting tot het betalen van de initieel opgelegde bestuurlijke geldboete. Hoewel het strikt genomen niet noodzakelijk is om de overtreder te ontheffen van zijn betalingsplicht (dit volgt automatisch voort uit de vernietiging door het Milieuhandhavingscollege van de onrechtmatig door de gewestelijke entiteit genomen beslissing), acht de decreetgever het toch verkieselijk om deze ontheffing wél expliciet op te nemen: immers, het niet betalen van de opgelegde bestuurlijke geldboete zal overeenkomstig artikel 16.6.2, §2, 1°, een strafbaar feit uitmaken. Het is derhalve in het eigen belang van de overtreder dat hij weet dat hij, bij vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit tot oplegging van een bestuurlijke geldboete, ontheven is van zijn betalingsplicht, en dit zolang de gewestelijke entiteit geen nieuwe beslissing heeft genomen; – de gronden aangeven die bij de aanneming van de nieuwe beslissing door de gewestelijke entiteit niét mogen betrokken worden. Dit houdt in dat bij de totstandkoming van haar nieuwe beslissing de gewestelijke entiteit welbepaalde motieven, die het Milieuhandhavingscollege in zijn beslissing als onregelmatig of onredelijk heeft bevonden, niet zal mogen betrekken; – de gronden aangeven die bij de aanneming van de nieuwe beslissing door de gewestelijke entiteit juist wél betrokken moeten worden. Dit houdt in dat bij de totstandkoming van haar nieuwe beslissing de gewestelijke entiteit rekening moét houden met welbepaalde motieven, die naar het oordeel van het Milieuhandhavingscollege regelmatig en redelijk zijn. De voorgestelde oprichting van het Milieuhandhavingscollege roept twee belangrijke juridische vragen op:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
1. Zijn de geschillen die het Milieuhandhavingscollege zal beslechten in het kader van dit decreet, geschillen over politieke rechten, aangezien administratieve rechtscolleges enkel voor dergelijke geschillen bevoegd kunnen zijn? 2. Zo ja, is het Vlaamse Gewest bevoegd om voor de beslechting van deze geschillen een administratief rechtscollege op te richten, aangezien in principe enkel de federale wetgever dergelijke colleges kan oprichten? 1. Zijn de geschillen die het Milieuhandhavingscollege zal beslechten in het kader van dit decreet, geschillen over politieke rechten? 43
De grondwettelijke bevoegdheidsregels Aan de verdeling van de bevoegdheden i.v.m. het beslechten van geschillen door de justitiële rechter (zijnde de hoven en de rechtbanken) enerzijds en de administratieve rechtscolleges anderzijds liggen de artikelen 144, 145, 146 en 161 GW ten grondslag. Luidens artikel 144 GW behoren geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechtbanken. Ook de geschillen over politieke rechten behoren, aldus artikel 145 GW, tot de bevoegdheid van de rechtbanken, “behoudens de bij wet gestelde uitzonderingen”. Artikel 146 GW van zijn kant zegt het volgende: “Geen rechtbank, geen met eigenlijke rechtspraak belast orgaan kan worden ingesteld dan krachtens een wet. Geen buitengewone rechtbanken of commissies kunnen, onder welke benaming ook, in het leven worden geroepen”. Ten slotte kan, blijkens artikel 161 GW, geen administratief rechtscollege worden ingesteld “dan krachtens een wet”. Voornoemde artikelen, die de basis vormen voor de bevoegdheidsverdeling tussen de gewone hoven en rechtbanken, enerzijds, en de administratieve rechts______ 43
Zie ter vergelijking de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen en de mogelijkheid om administratieve rechtscolleges inzake examengeschillen op te richten: Memorie van Toelichting, Vl. Parl., Stuk 20032004, 1960, nr. 1, 17-18.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
50
colleges, anderzijds, leggen een duidelijk onderscheid vast tussen geschillen over burgerlijke rechten enerzijds en geschillen over politieke rechten anderzijds, beide gevat onder de noemer van de zgn. subjectieve geschillen 44. De subjectieve geschillenbeslechting staat tegenover de objectieve geschillenbeslechting.
Subjectief contentieux versus objectief contentieux Ten aanzien van een openbare dienst zal een burger een subjectief recht hebben, als er een rechtsregel bestaat die de burger een aanspraak verleent om van de openbare dienst een welbepaalde gedraging te eisen; de burger moet een eigen belang hebben bij deze gedraging. Wordt aan rechtscolleges subjectieve geschillenbeslechting opgedragen, dan moet de bevoegdheidsverdeling zoals vastgelegd in de artikelen 144 en 145 G.W. worden geëerbiedigd45. Daarnaast kunnen rechtscolleges ook worden belast met objectieve rechtspraak. Bij de objectieve rechtspraak staan de aanspraken van de partijen los van hun subjectieve rechten. De rechter spreekt zich niet uit over het bestaan of de draagwijdte van een subjectief recht, maar gaat enkel na of het objectieve ______ 44
45
Door A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Kluwer, Mechelen, 2002, 794, nr. 874 omschreven aldus: ‘Een subjectief geschil is een geschil dat een subjectief recht tot voorwerp heeft, d.i. een recht dat bestaat in hoofde van een rechtssubject wanneer dit van een ander rechtssubject het stellen van een bepaalde handeling of het zich daarvan onthouden, kan eisen op grond van een norm van het objectief recht die laatstgenoemd rechtssubject daartoe rechtstreeks verplicht, en waarbij het rechtssubject dat de uitvoering van die verplichting eist een voldoende eigen belang heeft bij die uitvoering. Meer concreet betekent dit dat, om te weten of in de rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers, die laatsten t.o.v. de overheid over subjectieve rechten beschikken, zal moeten worden nagegaan of er een rechtsregel bestaat waarbij aan de burgers rechtstreeks het recht wordt verleend om van de overheid een welbepaald gedrag te eisen, gedrag waarbij de burger een aan hem eigen belang heeft’ (eigen onderstreping). Hiertegenover staan de objectieve geschillen, zijnde ‘geschillen die geen subjectieve rechten van partijen tot voorwerp hebben, maar die integendeel de legaliteit van normen van het objectief recht betreffen’ (eigen onderstreping) (A. MAST e.a., o.c.., 798, nr. 880). Cf. voor wat de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen betreft: Memorie van Toelichting, Vl. Parl., Stuk 2003-2004, 1960, nr. 1, 17. Zie in gelijkaardige zin A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, o.c., 794, nr. 874.
recht werd geschonden, en vernietigt in voorkomend geval de bestreden handeling46. Objectieve geschillen betreffen m.a.w. de legaliteit van normen van het objectief recht. Zo is een annulatieberoep dat bij de Raad van State wordt ingesteld een ‘objectief beroep’ dat niet de bescherming van een subjectief recht beoogt, maar neerkomt op een legaliteitscontrole van normen van het objectief recht. De rechter mag in dat geval zijn beslissing niet in de plaats stellen van de overheid, maar moet, wanneer hij oordeelt dat de bestreden beslissing onwettig is, de handeling vernietigen47. De door dit decreet uitgetekende rechtsbescherming is deels van subjectieve, deels van objectieve aard. De bevoegdheid om effectief ‘recht te doen’ in de verhouding overheid-overtreder bewaakt niet enkel het objectief recht (m.n. de bepalingen van titel XVI van dit decreet), maar wil ook de aanspraken van de overtreder op een correct (d.w.z. overeenkomstig het objectief recht) tot stand gekomen beslissing van de gewestelijke entiteit vrijwaren. Bovendien kan de vernietiging van de door de gewestelijke entiteit onrechtmatig genomen beslissing (objectief ‘contentieux’) ertoe leiden dat, in afwachting van een nieuwe beslissing door de gewestelijke entiteit, de overtreder ontheven is van zijn betalingsplicht (betalingsplicht die het gevolg is van artikel 16.4.25, en waarvan de niet-naleving met toepassing van artikel 16.6.2, §2, 1°, strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd) ten aanzien van de overheid (subjectief contentieux), zodat op dat punt het objectief en het subjectief contentieux door mekaar lopen. De uitgetekende geschillenregeling moet aldus bekeken worden in het licht van de bevoegdheidsafbakening tussen de justitiële en de administratieve rechter, vastgelegd in de artikelen 144 en 145 G.W.
Geschillen over burgerlijke rechten versus geschillen over politieke rechten Geschillen over burgerlijke rechten behoren uitsluitend tot de bevoegdheid van de rechtscolleges van
______ 46
47
Cf. voor wat de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen betreft: Memorie van Toelichting, Vl. Parl., Stuk 2003-2004, 1960, nr. 1, 17. A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, o.c., 798, nr. 880.
51
de rechterlijke orde. In principe geldt zulks evenzeer voor de geschillen over politieke rechten, tenzij wanneer de wet daar uitzonderingen op voorziet. M.a.w. de wetgever kan dergelijke geschillen ook toevertrouwen aan administratieve rechtscolleges48. Deze met eigenlijke rechtspraak belaste organen moeten krachtens een wet worden ingesteld en zijn niet bevoegd voor geschillen over burgerlijke rechten. Bepalend voor het antwoord op de vraag of een administratief rechtscollege kan worden opgericht in geschillen rond de al dan niet naleving door de vermoedelijke overtreder van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving (en als gevolg waarvan een bestuurlijke geldboete als sanctie kan worden opgelegd), is of dergelijke geschillen handelen over burgerlijke rechten, dan wel over politieke rechten. Wat nu juist het ene is en wat het andere blijkt in de praktijk immers niet altijd even makkelijk bepaalbaar te zijn. Algemeen wordt aangenomen dat de burgerlijke rechten betrekking hebben op de private rechtsbetrekkingen tussen particulieren, het opleggen van vrijheidsstraffen en de meest fundamentele rechten en vrijheden. Geschillen hieromtrent zullen tot de uitsluitende bevoegdheid van de justitiële rechter behoren49, dit in tegenstelling tot de geschillen over de politieke rechten, die normaliter eveneens, doch niet – zoals MAST onderstreept – ‘bij uitsluiting, tot de bevoegdheid van de rechtscolleges van de rechterlijke orde behoren’50. Hoewel het opleggen van vrijheidsberovende straffen steeds de tussenkomst van de gewone, justitiële rechter noodzakelijk maakt, is dit niet het geval voor andere sanctievormen (zoals bv. het opleggen van bestuurlijke geldboeten). Daar heeft de Grondwet nergens het monopolie voorbehouden aan de gewone rechter, zodat de wetgever ook sanctiebevoegdheid kan opdragen aan een administratieve overheid, ‘voor zover tegen haar beslissingen een beroep bij een rechtscollege met volle rechtsmacht openstaat’51.
______ 48
49
50 51
L. VENY, S. CASTELAIN en B. VERBEECK, Grondslagen van publiek recht, Brugge, Uitgeverij Vanden Broele, 2003, 517, nr. 1032. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht publiek recht, Inleiding tot het publiek recht deel 2, Brugge, Die Keure, 2001, 739, nr. 1189. A. MAST e.a., o.c., 800, nr. 882. A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht. Tweede uitgave. Deel II, Mechelen, Kluwer, 2004, 539, voetnoot 158.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Ruime interpretatie van het begrip ‘politieke rechten’ Bepalend voor het antwoord op de vraag of een geschil omtrent de al dan niet naleving door de vermoedelijke overtreder van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving betrekking heeft op een politiek recht dan wel op een burgerlijk recht, is de relatie tot de prerogatieven van het openbaar gezag van de Staat. In zijn basisarrest van 18 maart 1997 beklemtoont het Arbitragehof dat er sprake is van een politiek recht als de overheid optreedt ‘in uitoefening van een functie die in een dergelijke verhouding staat tot de prerogatieven van het openbaar gezag van de Staat, dat zij zich buiten de werkingssfeer bevindt van de gedingen van burgerlijke aard in de zin van artikel 144 van de Grondwet’52. Om van een politiek recht te kunnen spreken, moet de overheid aldus handelen in de uitoefening van een functie die in een zeer nauwe verhouding staat tot de prerogatieven van het openbaar gezag van de Staat. Dit arrest toont volgens ALEN en MUYLLE aan dat het Arbitragehof eerder een ruime interpretatie van het begrip ‘politieke rechten’ voorstaat, “hetgeen begrijpelijk is omdat anders de grondwettigheid van vele bij of krachtens de wet opgerichte administratieve rechtscolleges in twijfel zou kunnen worden getrokken”53. Sedertdien heeft het Arbitragehof zijn ruime interpretatie van het begrip ‘politieke rechten’ in artikel 145 GGW meermaals bevestigd. Zo heeft het Hof betwistingen omtrent het verbod tot tegemoetkoming in de kosten van geneeskundige verstrekkingen beschouwd als geschillen over politieke rechten op grond van de overweging dat zij handelen over de beoordeling van de naleving door de zorgverleners van hun verplichtingen en deze laatsten hun medewerking verlenen aan een openbare dienst54. In een ander arrest argumenteerde het Hof dat het recht om als zelfstandige een gereglementeerd beroep uit te oefenen zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke aspecten bevat en besloot het, na afweging van beide, dat de “wetgever geen kennelijk onredelijke ______ 52
53 54
Arbitragehof, nr. 14/97, 18 maart 1997, overw. B.5. Volgens A. ALEN en K. MUYLLE, o.c., 541, nr. 570 heeft het Arbitragehof zich hierbij laten leiden door een materieel criterium. A. ALEN en K. MUYLLE, o.c., 541, nr. 570. Arbitragehof, nr. 133/2001, 30 oktober 2001; nr. 26/2002, 30 januari 2002; nr. 94/2002, 5 juni 2002; nr. 98/2002, 12 juni 2002; nr. 23/2003, 12 februari 2003 (rechtspraak geciteerd door A. ALEN en K.MUYLLE, o.c., 541, voetnoot 165).
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
52
beoordeling (heeft) gemaakt door uit te gaan dat de publiekrechtelijke aspecten te dezen overheersen. Hij heeft dus het recht om zekere beroepen van koopman of ambachtsman uit te oefenen als een politiek recht in de zin van artikel 145 van de Grondwet kunnen beschouwen”55. Voormeld citaat wijst, aldus ALEN en MUYLLE56, op een marginale toetsing van het Arbitragehof, ‘dat ter zake een eerder pragmatische benadering volgt, die rekening houdt met zowel het positieve recht, namelijk het bestaan van talrijke administratieve rechtscolleges, als met het feit dat voor de rechtsbescherming het in de eerste plaats van belang is dat een geschil over een subjectief recht overeenkomstig de vereisten van een eerlijk proces wordt beslecht. Het Hof zal dan ook alleen tot de schending van het gelijkheidsbeginsel besluiten wanneer het aan een administratief rechtscollege opgedragen geschil over een subjectief recht manifest een burgerlijk recht zou betreffen’ (eigen onderstreping). Beslechting van geschillen omtrent de al dan niet naleving van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving als geschillen over politieke rechten
schending van administratieve milieuvoorschriften (die kan worden gesanctioneerd met een exclusieve bestuurlijke geldboete). Zowel bij het ene als bij het andere is er sprake van een conflict burger-overheid wegens de niet-naleving van de door de overheid opgelegde regels. Dergelijke conflicten betreffen in wezen geschillen over politieke rechten, en niet burgerlijke rechten die betrekking hebben op de private rechtsbetrekkingen tussen particulieren, het opleggen van vrijheidsstraffen en de meest fundamentele rechten en vrijheden. Het voorgaande leidt tot het besluit dat geschillen aangaande de al dan niet naleving van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving geschillen van politieke aard zijn, waaruit volgt dat hiervoor met toepassing van artikel 145 GW in principe een administratief rechtscollege in het leven kan worden geroepen, belast met de opdracht zoals omschreven in artikel 16.4.19 van dit decreet, zijnde de beoordeling van de beroepen die worden ingesteld tegen beslissingen van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van alternatieve en exclusieve bestuurlijke geldboeten.
2. Het beslechten van geschillen die betrekking hebben op de al dan niet naleving door een vermoedelijke overtreder van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving beantwoordt ten volle aan de criteria die het Arbitragehof in zijn arrest van 18 maart 1997 heeft verwoord: het betreft de uitoefening van een functie die onlosmakelijk is verbonden met de inhoudelijke invulling door de Vlaamse Regering van het milieuhandhavingsbeleid (cf. artikel 16.2.1 van dit decreet). De geschillen die bij het Milieuhandhavingscollege kunnen worden aangebracht, zullen betrekking hebben op gepleegde milieumisdrijven en milieuinbreuken. Kenmerkend voor beide is dat de milieuhygiënevoorschriften die de overheid oplegt, door de vermoedelijke overtreder niet worden nageleefd: bij milieumisdrijven gaat het om de schending van voorschriften m.b.t. emissies, afval, toezicht enzovoort. (die door het parket niet behandeld worden en terug naar het bestuur werden verwezen voor de eventuele oplegging van een alternatieve administratieve geldboete), terwijl het bij milieu-inbreuken gaat om de
______ 55 56
Arbitragehof, nr. 41/2002, 20 februari 2002, overw. B.12.2. A. ALEN en K. MUYLLE, o.c., 542, nr. 570.
Over de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest om een administratief rechtscollege op te richten 57
Ingevolge de artikelen 146 en 161 GW komt het in beginsel alleen aan de federale wetgever toe om administratieve rechtscolleges op te richten. Alleen hij kan in principe bepalen welke de politieke rechten
______ 57
Zie ter vergelijking de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen en de mogelijkheid om administratieve rechtscolleges bij Gemeenschapsdecreet op te richten: Memorie van Toelichting, Vl. Parl. 2003-2004, 1960, nr. 1, 18-21, en het advies Raad van State, Vl. Parl. 2003-2004, 1960, nr. 1, 180-183. Voor een recent voorbeeld: zie de oprichting per provincie van een Raad voor Verkiezingsbetwistingen, cf. artikel 28 van het decreet van 10 februari 2006 houdende wijziging van de Gemeentekieswet, gecoördineerd op 4 augustus 1932, de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, de wet tot organisatie van de geautomatiseerde stemming van 11 april 1994 en het decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de controle van de verkiezingsuitgaven en de herkomst van de geldmiddelen voor de verkiezing van het Vlaams Parlement, B.S. 10 maart 2006. Zie eveneens aansluitend bij dit decreet: de Memorie van Toelichting, Vl. Parl., 2005-2006, 637, nr. 1, 5-6, en het advies Raad van State, Vl. Parl. 2005-2006, 637, nr. 1, 85-89.
53
zijn, waarvan de geschillen aan de rechtsmacht van de rechterlijke orde worden onttrokken58. Tot voor de staatshervorming van 1993 waren de gemeenschappen en de gewesten volstrekt onbevoegd om administratieve rechtscolleges op te richten. Bij de grondwetsherziening van 1993 werd artikel 19, §1, eerste lid, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen59 gewijzigd; hierdoor konden de gemeenschappen en de gewesten zich voortaan beroepen op de techniek van de impliciete bevoegdheden zoals vervat in artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen60 om de grondwettelijk aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheden te betreden. Sedertdien bestaat er in de rechtsleer61, noch in de rechtspraak62 enige twijfel over dat de decreetgever administratieve rechtscolleges kan oprichten voor zover daarbij voldaan is aan de zeer restrictieve voorwaarden inzake de toepassing van impliciete bevoegdheden, zoals het Arbitragehof die heeft omschreven, meer bepaald: (1) de federale aangele-
______ 58
59
60
61 62
J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling Wetgeving. Vijftig jaar adviezen aan wetgevende vergaderingen, in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof, Antwerpen, Maklu Uitgevers, 1999, 524, nr. 5. Waarvan de tekst luidt als volgt: ‘Behoudens toepassing van artikel 10, regelt het decreet de aangelegenheden bedoeld in de artikelen 4 tot 9, onverminderd de bevoegdheden die na de inwerkingtreding van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen door de Grondwet aan de wet zijn voorbehouden’. Art. 10 B.W.H.I.: ‘De decreten kunnen rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Raden niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheden’. Zie o.m. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, o.c., 872, nr. 1437; J. VELAERS, o.c., 524-525, nr. 6. In een geschil over de oprichting, door de Waalse decreetgever, van een commissie van beroep belast om uitspraak te doen over beslissingen van het Waalse Agentschap voor de integratie van gehandicapte personen zegt het Arbitragehof , nr. 49/2003, 30 april 2003, dat de Waalse decreetgever ‘in beginsel niet bevoegd was om de in het geding zijnde bepalingen aan te nemen’ (overw. B.7), al voegt het daar onmiddellijk aan toe: ‘Op grond van artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen kan het decreet evenwel bepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Raden niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid’ (overw. B.8.1). Hieruit valt op te maken dat na de staatshervorming van 1993 de decreetgever wel degelijk administratieve rechtscolleges kan oprichten.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
genheid kan slechts betreden worden wanneer dat noodzakelijk is om de eigen bevoedheden uit te oefenen; (2) de toepassing van de impliciete bevoegdheden mag maar een marginale weerslag hebben op de federale bevoegdheid; (3) de materie moet zich lenen tot een gedifferentieerde regeling63. Ook al zijn die voorwaarden restrictief, toch toont recente rechtspraak van het Arbitragehof aan dat het Hof bereid is om, voor zover een extensieve uitlegging van de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden niet volstaat, een ruimere toepassing te maken van artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen: ‘zo toetst het Hof, anders dan vroeger, het ‘noodzakelijk’heidsvereiste eerder marginaal, waarbij het Hof de door de decreetgever ter zake ingeroepen redenen aanvaardt, tenzij wanneer deze ‘kennelijk onjuist’ zijn64”. Hoe worden die drie voorwaarden algemeen door het Arbitragehof en de Raad van State ingevuld en wat zijn specifiek de argumenten die de decreetgever relevant acht om ter beslechting van geschillen die betrekking hebben op de al dan niet naleving van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving beroep te doen op een administratief rechtscollege? (1) Noodzakelijkheid voor de uitoefening van hun bevoegdheid Beroep doen op de impliciete bevoegdheden kan alleen als dit noodzakelijk is voor de uitoefening van de aan de gemeenschappen of gewesten toegewezen bevoegdheden. Eigenlijk komt dit neer op de vraag: “Is het, gelet op de wijze waarop een Gemeenschap of een Gewest de eigen bevoegdheid wil uitoefenen, noodzakelijk dat deze ook een aan de federale wetgever voorbehouden bevoegdheid uitoefent?”65. Als het door de decreetgever nagestreefde doel ook kan bereikt worden zonder de uitoefening van de
______ 63
64
65
Zie bv. Arbitragehof, nr. 49/2003, 30 april 2003, overw. B.8.2: ‘Opdat artikel 10 toepassing zou kunnen vinden, is het vereist dat de aangenomen regeling noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid slechts marginaal is.’
A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch staatsrecht. Tweede uitgave. Deel 1B, Mechelen, Kluwer, 2004, 347, nr. 356. J. VELAERS, o.c., 826, nr. 16.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
54
impliciete bevoegdheid, of wanneer de uitoefening van de impliciete bevoegdheid niet bijdraagt tot het werkelijke doel van de uitoefening van de hoofdbevoegdheid, is deze niet noodzakelijk. Die noodzakelijkheid moet voldoende worden aangetoond door de decreetgever66. In voorliggend ontwerp van decreet zijn er diverse redenen voorhanden die de noodzakelijke oprichting van het Milieuhandhavingscollege als administratief rechtscollege verantwoorden:
– beleidsmatig: het is de uitdrukkelijke wil van de decreetgever om de handhaving van het milieubeleid zoveel mogelijk te verzekeren langs bestuurlijke weg, nl. via bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten. Het op te richten Milieuhandhavingscollege moet hierin (als beroepsinstantie inzake door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboeten) een sleutelrol spelen: (1) met de gewestelijke entiteit en het Milieuhandhavingscollege zal het accent zich meer gaan verleggen van de strafrechtelijke milieuhandhaving naar de bestuurlijke milieuhandhaving; (2) tegengesteld aan het veralgemeend gebruik van strafsancties zal er gerichter kunnen worden ingespeeld op de aard en de ernst van de niet-naleving van de milieuwetgeving. Ernstige vormen van niet-naleving (zoals deze die de dood of ernstig letsel veroorzaken) moeten strafbaar blijven; minder ernstige vormen daarentegen, zoals het niet nakomen van administratieve verplichtingen, kunnen beter worden gesanctioneerd via bestuurlijke geldboeten; (3) milieumisdrijven, ook al zijn ze normaliter strafbaar, zullen veeleer worden aangepakt via de oplegging van alternatieve bestuurlijke geldboeten;
– duidelijkheid en rechtszekerheid: de beslechting van milieugeschillen door een administratief rechtscollege zal meer duidelijkheid en rechtszekerheid creëren; meer bepaald doordat het gaat om een orgaan met rechtsprekende bevoegdheid, dat door een jurist wordt voorgezeten, met kracht van gewijsde uitspraak doet, en dit volgens een procedure die zich in vooral hierdoor kenmerkt dat zij de rechten van de betrokkene beveiligt67;
______ 66 67
J. VELAERS, o.c., 826, nr. 17. J. VELAERS, o.c., 526, nr. 11.
– snelheid van beslissing: in tegenstelling tot de gewone justitiële rechter zal het Milieuhandhavingscollege als beroepsinstantie veel sneller de geschillen over de al dan niet naleving van de milieuhygiënewetgeving kunnen beoordelen; – beslissingen in laatste aanleg: de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege aangaande de beroepen die zijn ingesteld tegen beslissingen houdende de oplegging van een alternatieve of van een exclusieve bestuurlijke geldboete, zijn beslissingen die gewezen worden in laatste aanleg, waartegen geen verdere administratieve beroepsmogelijkheid openstaat; – enkel cassatieberoep: deze beslissingen zullen enkel kunnen worden aangevochten door middel van een cassatieberoep, in te stellen bij de afdeling administratie van de Raad van State (artikel 14, §2, R.v.St.-Wet); – deskundigheid: geschillen die te maken hebben met de al dan niet naleving van de Vlaamse milieuhygiënewetgeving zijn vaak erg technisch en complex van aard. Meestal vergt dit een bijzondere deskundigheid die de meer algemeen georienteerde justitiële rechter doorgaans niet kan hebben. Door een administratief rechtscollege op te richten, kan ter beslechting van dergelijke geschillen beroep gedaan worden op de medewerking van juridisch en technisch geschoolde specialisten inzake milieuhygiënerecht; – samenhang en eenheid van rechtspraak: vanuit het perspectief van rechtseenheid is het belangrijk dat alle geschillen rond de al dan niet naleving van de milieuhygiënewetgeving zouden worden geconcentreerd rond één enkel gecentraliseerd administratief rechtscollege; (2) De aangelegenheid moet zich kunnen lenen tot een gedifferentieerde regeling Gebruik maken van de impliciete bevoegdheden kan alleen in aangelegenheden die zich lenen tot een gedifferentieerde regeling. Als het integendeel om een aangelegenheid gaat die een uniforme aanpak vergt, is toepassing van artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen uitgesloten. De aard van de zaak kan een eenvormige regeling noodzaken68.
______ 68
J. VELAERS, o.c., 826, nr. 18.
55
Sedert 1980 heeft de Bijzondere Wetgever de leefmilieubevoegdheden toegewezen aan de gewesten, behoudens de in de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen bepaalde uitzonderingen. Het is daarom niet meer dan logisch dat de Gewesten de overtredingen van de inzake leefmilieu geldende wetten, decreten en besluiten op gepaste wijze administratiefrechtelijk mogen sanctioneren. De aard van de aan de Gewesten toegewezen leefmilieubevoegdheden laat precies een regeling toe die voor differentiatie vatbaar is: het komt de gewestelijke decreetgever toe te bepalen (i) wie de overtredingen op de desbetreffende regelgeving administratiefrechtelijk kan en moet sanctioneren, (ii) welke overtredingen administratiefrechtelijk sanctioneerbaar zijn, en (iii) op welke wijze de administratiefrechtelijke sanctionering moet gebeuren. (3) Met een marginale weerslag op de federale bevoegdheid Noch kwalitatief, noch kwantitatief mogen gemeenschappen en gewesten een al te substantiële inbreuk maken op de federale bevoegdheid. Wanneer aan essentiële bepalingen van de federale bevoegdheid afbreuk wordt gedaan (kwalitatief), of wanneer het toepassingsgebied van de afwijking een al te ruim gebied bestrijkt (kwantitatief), kan er van een marginale weerslag geen sprake zijn. Wijkt het decreet daarentegen slechts op een minder belangrijk aspect af van de federale regelgeving en heeft de afwijking slechts een beperkt toepassingsgebied, dan is de toepassing van artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen wel verantwoord69. De in dit decreet voorgestelde regeling heeft een marginale weerslag: (1) er wordt niet geraakt aan de bevoegdheid van de Raad van State als administratieve cassatierechter, noch aan de mogelijkheid om zich te wenden tot de gewone rechtbanken; (2) kwantitatief betreffen de schendingen van de milieuhygiënewetgeving slechts tien milieuhygiënewetten en -decreten; (3) de bevoegdheid van het Milieuhandhavingscollege inzake schendingen van deze tien nader genoemde milieuhygiënewetten en -decreten blijft ‘ratione materiae’ beperkt tot de behandeling van beroepen die worden ingesteld tegen beslissingen
______ 69 J. VELAERS, o.c., 827, nr. 19.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
houdende het opleggen van alternatieve en van exclusieve bestuurlijke geldboeten. Dit leidt tot de conclusie dat de voorziene oprichting van een Milieuhandhavingscollege volkomen beantwoordt aan de vereisten inzake de impliciete bevoegdheden, zoals bepaald door artikel 10 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen. De bevoegdheid van de Vlaamse decreetgever wordt hierdoor bevestigd. Ten overvloede kan tevens nog de vraag worden gesteld of er buiten een administratief rechtscollege alternatieven voorhanden zijn, op grond waarvan een beroep tegen de oplegging van een bestuurlijke geldboete mogelijk is, en of men met deze alternatieven beter af zal zijn dan met de oprichting van het Milieuhandhavingscollege. Bij de oplegging van een bestuurlijke geldboete zou men eventueel kunnen denken aan de volgende alternatieven: – beroep tot schorsing of vernietiging bij de Raad van State; – beroep bij een burgerlijke rechter; – beroep bij een administratieve commissie. Beroep bij de Raad van State tegen een opgelegde bestuurlijke geldboete kan juridisch niet omdat een bestuurlijke geldboete op zich geen voor schorsing of vernietigbare administratieve rechtshandeling is. En zelfs in de hypothese dat het wél zou kunnen, quod non, dan nog zou dit geen goed alternatief bieden, gelet op de zeer lange behandelingstermijnen voor de Raad van State. Ook een beroepsmogelijkheid bij de burgerlijke rechter is geen alternatief; het is trouwens zeer de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd zou zijn om uitspraak te doen over een bestuurlijke sanctie, laat staan of het Vlaamse Gewest die bij decreet zou kunnen bepalen. Rest dan ten slotte beroep bij een ‘administratieve commissie’. Theoretisch zou dit wel kunnen, maar dit impliceert dat tegen de beslissing van zo’n administratieve commissie schorsingsen annulatieberoep openstaat bij de Raad van State, waardoor we terugvallen op de nadelen van het eerste alternatief. Concluderend kan gesteld worden dat de noodzakelijkheidsvereiste hiermee afdoende gemotiveerd is en
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
56
dat er geen risico bestaat op een eventuele schorsing door het Grondwettelijk Hof in een latere fase.
Artikel 16.4.20 Aan het bestaan van het Milieuhandhavingscollege moet ruime bekendheid worden gegeven. Vandaar dat de Vlaamse Regering de zetel van dit administratief rechtscollege moet bepalen en hieraan bekendheid moet geven door publicatie in het Belgisch Staatsblad.
overeenstemmen met die van voorzitter, respectievelijk kamervoorzitter bij de Raad van State. De effectieve bijzitters zullen aanspraak kunnen maken op een wedde die overeenstemt met die van staatsraad bij de Raad van State. De wedde van de plaatsvervangende bijzitters zal gelijk zijn aan die van assessor bij de afdeling wetgeving van de Raad van State. Vermits voor het Milieuhandhavingscollege een sleutelrol is weggelegd bij voeren van het milieuhandhavingsbeleid, acht de decreetgever het niet meer dan verantwoord om aan de leden van dit administratief rechtscollege een met hun opdracht en verantwoordelijkheden overeenstemmende verloning toe te kennen.
Artikel 16.4.21 De eerste paragraaf van dit artikel behandelt de samenstelling van het Milieuhandhavingscollege. Naast een voorzitter en een ondervoorzitter zal het college zes effectieve en zes plaatsvervangende bijzitters tellen. De tweede paragraaf regelt in het algemeen de voorwaarden om benoemd te worden tot voorzitter, ondervoorzitter of bijzitter. Voor de voorzitter en de ondervoorzitter gelden naast de leeftijdsvereiste (minstens veertig jaar oud zijn) de volgende criteria: beide moeten het diploma hebben van doctor, licentiaat of master in de rechten en beschikken over een grondige kennis van en ten minste tien jaar ervaring in het domein van het Vlaamse milieurecht. De grondige kennis van het milieurecht waarover beide moeten beschikken, kan bv. aangetoond worden aan de hand van publicaties over het milieurecht. Van de bijzitters wordt vereist dat ze minimaal veertig jaar oud zijn op het ogenblik van hun benoeming, dat ze in het bezit zijn van een universitair diploma of een hiermee gelijkgesteld diploma en dat ze minstens tien jaar actief zijn in het domein van het Vlaamse milieubeleid of het milieurecht. Voor de bijzitters is het bezit van het diploma van jurist bijgevolg geen prealabele benoemingsvereiste. Gelet op de technische aard en complexiteit van de dossiers waarmee het Milieuhandhavingscollege zal te maken krijgen, is het belangrijk om naast milieujuristen voor dit rechtscollege ook te beschikken over milieudeskundigen. Deze paragraaf laat hiertoe de mogelijkheid open. Het derde en vierde lid van deze paragraaf regelen de wedden waarop de leden van het Milieuhandhavingscollege aanspraak zullen kunnen maken. Voor de voorzitter en de ondervoorzitter zullen deze wedden
Het is belangrijk dat de leden van het Milieuhandhavingscollege in volledige onafhankelijkheid en objectiviteit kunnen oordelen. Daarom moéten de mandaten van voorzitter, ondervoorzitter en effectief bijzitter voltijdse mandaten zijn. Ze mogen in beginsel niet gecombineerd worden met de uitoefening van gelijk welke andere bezoldigde beroepsactiviteit, functie of mandaat, ongeacht of die activiteit, functie of mandaat zich situeert in de privésector dan wel in de openbare sector. Ook verkozen politieke mandaten (zoals parlementslid en provincie- of gemeenteraadslid) en ambten van politieke aard (zoals minister of provinciegouverneur) vallen onder de toepassing van het cumulatieverbod. Alleen als de Vlaamse Regering hiervoor uitdrukkelijk de mogelijkheid voorziet, kan ze toestaan om het mandaat van lid van het Milieuhandhavingscollege te combineren met de uitoefening van een andere aanvullende beroepsactiviteit, functie of mandaat. De voorwaarde moet wel zijn dat de uitoefening van deze aanvullende beroepsactiviteit, functie of mandaat verenigbaar blijft met die van een mandaatfunctie in het Milieuhandhavingscollege. Deze mogelijkheid zou het bv. voor een lid van het Milieuhandhavingscollege mogelijk maken om zijn mandaat te combineren met een deeltijdse academische of wetenschappelijke opdracht. De verdere criteria waaraan de leden van het Milieuhandhavingscollege moeten beantwoorden, zullen worden ingevuld door de Vlaamse Regering. Die kan eveneens de verdere aspecten omtrent hun bezoldiging regelen (§3). De Vlaamse Regering benoemt de leden van het Milieuhandhavingscollege voor een steeds hernieuwbare termijn van zes jaar (§4). Ze kunnen nochtans steeds op gelijk welk moment zelf ontslag nemen. Neemt een lid van het Milieuhandhavingscollege uit
57
eigen beweging voortijdig ontslag of is zijn mandaat verlopen, dan blijft dat lid voorlopig zijn mandaat verder uitoefenen, totdat hij is vervangen. Uiteraard geldt dat niet wanneer een lid van het Milieuhandhavingscollege wordt ontslagen. Dergelijk ontslag heeft onmiddellijk uitwerking en kan slechts worden gegeven bij kennelijk wangedrag of grove nalatigheid. De decreetgever heeft wat dit laatste betreft duidelijk oog voor het feit dat het Milieuhandhavingscollege in alle onafhankelijkheid moet kunnen functioneren. De mogelijkheid om leden van het Milieuhandhavingscollege te ontzetten uit hun ambt of hen daarin te schorsen, moet om die reden beperkt blijven tot bepaalde zwaarwichtige feiten (met name bij grove nalatigheid of kennelijk wangedrag). Bovendien zal het niet aan de Vlaamse Regering toekomen om een lid van het Milieuhandhavingscollege te ontzetten uit zijn ambt of hem/haar daarin te schorsen, maar aan het Milieuhandhavingscollege zelf. De decreetgever treedt hierin de Raad van State bij, die in zijn advies had gewezen op de onverenigbaarheid van het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechter dat een lid van een rechtscollege, wegens beroepsongeschiktheid of wangedrag, door leden van de uitvoerende macht uit zijn ambt zou kunnen worden ontzet. De Raad van State had daarom als mogelijke oplossing gesuggereerd dat het Milieuhandhavingscollege hierover zelf uitspraak zou kunnen doen. Aan de Vlaamse Regering wordt opdracht gegeven om desbetreffend de nadere regels verder te bepalen. Op grond van de gehanteerde terminologie (‘grove nalatigheid’, ‘kennelijk wangedrag’) moet worden aangenomen dat de feiten die aanleiding geven tot een ontslag een zeer grote omvang moeten hebben en dan ook zowel in rechte als in feite moeten steunen op bestaande en juiste gegevens. De begrippen ‘grove nalatigheid of kennelijk wangedrag’ wijzen erop dat de geviseerde gedragingen of handelingen een manifest karakter moeten hebben, wat impliceert dat een ontslag slechts op zijn plaats is wanneer de geviseerde gedragingen of handelingen door geen enkel normaal voorzichtig persoon zou zijn begaan (marginale toetsing). Het begrip ‘nalatigheid’ slaat op daden gesteld binnen de uitoefening van het mandaat, terwijl het begrip ‘wangedrag’ betrekking heeft op daden die gesteld zijn buiten het mandaat van lid van het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.22 Om zijn werkzaamheden afdoende te kunnen ondersteunen, moet het Milieuhandhavingscollege kunnen beschikken over een permanent secretariaat, dat
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
geleid wordt door een griffier en een adjunct-griffier (§1). Voor beide functies zal de Vlaamse Regering beroep doen op ambtenaren van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. De opdrachten van de griffier en de adjunct-griffier worden in het derde lid van de eerste paragraaf gepreciseerd. Onder de autoriteit van de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege zullen beide belast worden met volgende opdrachten: (1) het waarnemen van het secretariaat van de zittingen van het Milieuhandhavingscollege; (2) de opstelling van de notulen; (3) het instaan voor de verzending van de stukken; (4) de bewaring van het archief. De voorzitter, ondervoorzitter, griffier en adjunctgriffier vormen samen het Bureau van het Milieuhandhavingscollege. Dat Bureau draagt zorg voor de goede, dagdagelijkse werking van het Milieuhandhavingscollege, oefent het gezag uit over en heeft de leiding van het personeel van het Milieuhandhavingscollege (§2).
Artikel 16.4.23 Vermits het Milieuhandhavingscollege handelt als administratief rechtscollege moet het vanzelfsprekend in alle onafhankelijkheid kunnen oordelen. Om die reden verbiedt dit artikel de Vlaamse Regering nadrukkelijk om aan de leden van het Milieuhandhavingscollege instructies te geven over de manier waarop zij van hun bevoegdheden gebruik maken.
Artikel 16.4.24 Dit artikel regelt nog enkele andere aspecten die betrekking hebben op het Milieuhandhavingscollege. Het eerste lid laat toe dat het Milieuhandhavingscollege voor het onderzoek van bijzondere vraagstukken beroep doet op externe deskundigen. Sommige dossiers die het Milieuhandhavingscollege zal te behandelen krijgen, zullen dermate technisch complex zijn dat het nodig kan zijn om hiervoor de medewerking in te roepen van externe specialisten. Het tweede lid betreft de opstelling van een huishoudelijk reglement. Het Milieuhandhavingscollege moet zelf zijn eigen reglement opstellen en het ter goedkeuring voorleggen aan de Vlaamse Regering. Dezelfde procedure moet ook gevolgd worden voor het wijzigen van het huishoudelijk reglement. Het derde lid ten slotte is een opvangbepaling: het laat de Vlaamse Regering toe om de nadere regels
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
58
vast te stellen inzake de organisatie en de werking van het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.25 Dit artikel definieert de bestuurlijke geldboete als een sanctie waarbij een overtreder verplicht wordt tot betaling van een geldsom. Essentieel én kenmerkend voor de bestuurlijke geldboete is het onvoorwaardelijk karakter van de betalingsverplichting. De overtreder heeft m.a.w. geen keuze: hij moét betalen als hem een bestuurlijke geldboete wordt opgelegd. Doet hij dat niet, dan kan niet alleen de boete dwangmatig worden ingevorderd, maar is er bovendien sprake van een misdrijf. Artikel 16.6.2, §2, 1°, bestraft namelijk de persoon die opgelegde bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, veiligheidsmaatregelen, of door de strafrechter opgelegde maatregelen niet uitvoert. Wordt een bestuurlijke geldboete opgelegd, dan moet ze automatisch worden vermeerderd met de opdeciemen die van toepassing zijn voor de strafrechtelijke geldboeten (momenteel boetebedrag in euro x 5,5). Qua schaal volgen de bestuurlijke geldboeten dus automatisch de strafrechtelijke geldboeten. Bij de bestuurlijke geldboeten kunnen eventueel nog de expertisekosten worden toegevoegd, die het Milieuhandhavingscollege heeft moeten financieren ter bepaling van het boetebedrag, alsook de kosten voor het onderzoeken van bijzondere vraagstukken. Overeenkomstig artikel 16.4.24 kan – zonder verplichting daartoe – het Milieuhandhavingscollege voor het onderzoek van bijzondere vraagstukken beroep doen op externe deskundigen. Het is daarom niet meer dan logisch dat naast de kosten die het Milieuhandhavingscollege heeft moeten uitgeven ter bepaling van het boetebedrag (zoals de kosten van door laboratoria uitgevoerde analyses), ook de kosten die het Milieuhandhavingscollege heeft gemaakt om bijzondere problemen van bv. technische aard grondig te laten onderzoeken, van de overtreder worden teruggevorderd.
te leggen. Naast het opleggen van een bestuurlijke geldboete, kunnen ze ook een voordeelontneming opleggen. In tegenstelling tot de vermeerdering van de bestuurlijke geldboeten met de opdeciemen gaat het hier niet om een verplichting, wel om een mogelijkheid, wat blijkt uit de woorden “kan (…) worden opgelegd”. Ook is het zo dat enkel bij het daadwerkelijk opleggen van een bestuurlijke geldboete (“Samen met een bestuurlijke geldboete (…)”) – hoe laag ook – een voordeelontneming mogelijk is. Alleen als een boete wordt opgelegd, is met de nodige rechtswaarborgen nagegaan of de betrokkene de overtreder is. Alleen wie een milieumisdrijf of milieu-inbreuk écht pleegde of medepleegde, komt in aanmerking voor voordeelontneming. Bij een voordeelontneming wordt een overtreder verplicht tot betaling van een geldsom (al dan niet geschat) ter waarde van het nettovermogensvoordeel dat uit de milieu-inbreuk of milieumisdrijf is verkregen. De voordeelontneming slaat dus op een geldbedrag ‘ter waarde van’ het nettovermogensvoordeel dat rechtstreeks uit de inbreuk of het milieumisdrijf is ‘verkregen’. Bestaat het vermogensvoordeel uit zaken, dan heeft de voordeelontneming betrekking op de daarmee overeenstemmende geldwaarde. Werd een vermogensvoordeel verkregen, maar is het niet meer aanwezig in het vermogen van de overtreder, dan vormt dit geen beletsel tot voordeelontneming. Het vermogensvoordeel wordt dan geraamd (‘al dan niet geschat geldbedrag’), en voor dit bedrag wordt een verplichting tot betaling opgelegd. In de praktijk zal het vermogensvoordeel bestaan uit de bespaarde kosten en de inkomsten uit belegde voordelen. Een voorbeeld van bespaarde kosten die in aanmerking komen voor voordeelontneming zijn de bespaarde stortgelden voor afval. Voor wat bespaarde milieuheffingen betreft, moet in het bijzonder worden gelet op het recht tot navordering. Vermits de voordeelontneming een terugkeer naar de financiële status qua ante is, kan een heffing die (laattijdig) is betaald in het kader van een navordering, niet meer in rekening worden gebracht bij de berekening van het vermogensvoordeel.
Artikel 16.4.26 Zoals verder zal blijken, zijn het Milieuhandhavingscollege en de door de Vlaamse Regering aangewezen gewestelijke entiteit bevoegd om de alternatieve, respectievelijk de exclusieve bestuurlijke geldboeten op
Uit het gebruik van het woord ‘nettovermogensvoordeel’ volgt dat de kosten die gemaakt zijn om het vermogensvoordeel te realiseren, niet mogen worden meegerekend bij de bepaling van het verworven vermogensvoordeel. De bedoeling van de sanctie is
59
immers een terugkeer naar de financiële status quo ante; bij het afromen van het brutovermogensvoordeel wordt deze doelstelling miskend.
Artikel 16.4.27 Er zijn twee vormen van bestuurlijke geldboeten. Is er sprake van de milieumisdrijven bedoeld in de artikelen 16.6.2 (abstract gevaarzettingsdelict), 16.6.3 en 16.6.4 (concrete gevaarzettingsdelicten), dan kan hiervoor een alternatieve bestuurlijke geldboete worden opgelegd. In dat geval zal de procureur des Konings het eerste woord krijgen. Hij moet eerst beslissen of hij het milieumisdrijf in kwestie al dan niet wil behandelen. Beslist hij een milieumisdrijf niet te behandelen, dan is het aan de administratie – via het Milieuhandhavingscollege – om de overtreder te sanctioneren door middel van een alternatieve bestuurlijke geldboete. De alternatieve bestuurlijke geldboete mag maximaal 250.000 euro bedragen, vermeerderd met de opdeciemen in strafzaken (x 5,5). Een exclusieve bestuurlijke geldboete waarvan het bedrag maximaal 50.000 euro bedraagt, vermeerderd met de opdeciemen in strafzaken (x 5,5), is steeds gekoppeld aan een milieu-inbreuk. De lijst van de milieu-inbreuken die in aanmerking komen voor exclusieve bestuurlijke geldboeten, zal bij besluit bepaald worden door de Vlaamse Regering. Omwille van het legaliteitsbeginsel in strafzaken moet de Vlaamse Regering de lijst van milieu-inbreuken bepalen ‘binnen de grenzen van artikel 16.1.2, 1°’, waarin het begrip ‘milieu-inbreuk’ nader wordt omschreven en gepreciseerd. Voor een uitvoerige bespreking i.v.m. dat legaliteitsbeginsel in strafzaken wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 16.1.2, 1°. Tot slot geeft dit artikel nog aan hoe deze lijst moet worden opgesteld: ze moet een omschrijving omvatten van de juridische basis (zijnde het artikel uit het decreet of het besluit dat voor kwalificatie als milieu-inbreuk in aanmerking komt) en van de concrete wettelijke verplichting. Doordat in dit artikel enkel sprake is van maximumboetebedragen, en niet van mimima, beschikken het Milieuhandhavingscollege en de gewestelijke entiteit over zeer ruime beoordelingsmarges. Zonder gebonden te zijn aan de verplichting om een minimumboete op te leggen, kunnen ze een vermoedelijke overtreder evenzeer ‘vrijspreken’ door hem geen boete op te leggen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 Artikel 16.4.28
Een bestuurlijke geldboete is een sanctie. In drie gevallen vervalt uitdrukkelijk de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete. Als voor hetzelfde milieumisdrijf of dezelfde milieu-inbreuk (‘voor het feit in kwestie’) reeds vroeger een bestuurlijke geldboete werd opgelegd, kan niet opnieuw een bestuurlijke geldboete worden opgelegd (1°). Ook als de strafrechter voor het betrokken feit reeds eerder een strafrechtelijke veroordeling heeft uitgesproken, kan achteraf niet opnieuw een bestuurlijke geldboete worden opgelegd (2°). Ten slotte zal evenmin een bestuurlijke geldboete kunnen opgelegd worden als het feit in kwestie reeds geresulteerd heeft in een vrijspraak, in een eenvoudige schuldverklaring zonder straf, in een opschorting van de uitspraak van de veroordeling of in een minnelijke schikking (3°). Al deze gevallen sluiten volledig aan bij het ‘non bis in idem’-beginsel, zoals is vastgelegd in internationale mensenrechtenverdragen (EVRM-BUPO). Hier kan ook even melding worden gemaakt van de gewenste afstemming tussen het Milieuhandhavingsdecreet en het gebruik van gemeentelijke administratieve sancties zoals voorzien in de Nieuwe Gemeentewet. N.a.v. de verzoeken van de VVSG ter zake zal via een parlementair initiatief worden gerealiseerd dat gemeenten gemeentelijke administratieve sancties kunnen blijven gebruiken voor overlastfenomenen zoals sluikstorten en zwerfvuil. Op dit moment laat de combinatie van de bepalingen ter zake in de Nieuwe Gemeentewet enerzijds en het Afvalstoffendecreet anderzijds, dit gebruik van gemeentelijke administratieve sancties niet toe, en vereist de komende EU richtlijn inzake de harmonisering van het milieustrafrecht in Europa dat het achterlaten van afvalstoffen strafbaar blijft. In overleg tussen de meerderheidspartijen is afgesproken dat via een gerichte aanpassing van de decretale kaders ter zake, een oplossing ter zake zal worden gerealiseerd.
Artikel 16.4.29 Vanuit het proportionaliteitsbeginsel is het belangrijk om bij de bepaling van de bestuurlijke geldboeten rekening te houden met zowel positieve (de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieuinbreuken of milieumisdrijven pleegt of beëindigt) als negatieve factoren (ernst van de milieu-inbreuk of de milieumisdrijffrequentie van de gepleegde feiten). De ernst van de inbreuk of het misdrijf kan o.m. blij-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
60
ken uit zijn schadelijkheid voor mens of leefmilieu. Manifeste slordigheid en onwil zijn negatieve factoren die de hoegrootheid van het boetebedrag kunnen beïnvloeden. Daarentegen kunnen het onmiddellijk treffen van maatregelen om een milieumisdrijf of milieu-inbreuk te beëindigen, zijn gevolgen geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en herhaling ervan in de toekomst te voorkomen, leiden tot een minder zware geldboete. Dit zou eveneens het geval kunnen zijn in de uitzonderlijke situatie dat de overtreder voor het zelfde feit op grond van andere wetgeving dan deze die is opgesomd in artikel 16.1.1, eerste lid, bij wijze van minnelijke schikking een geldboete zou moeten betalen (bv. in het geval van artikel 14 van de wet van 5 mei 1936 tot vaststelling van het statuut der havenkapiteins). Bij de beoordeling van de hoegrootheid van de opgelegde bestuurlijke geldboete zal de gewestelijke entiteit en het Milieuhandhavingscollege hiermee rekening kunnen houden.
Artikel 16.4.30 Vermits het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete gekoppeld is aan de vaststelling van een milieumisdrijf, vervalt de bevoegdheid ertoe vijf jaar na de vaststelling ervan. Bij vaststelling van een milieumisdrijf begint, vanaf de datum waarop het proces-verbaal werd opgesteld, een termijn te lopen van vijf jaar (‘dies a quo’), waarbinnen het Milieuhandhavingscollege een bestuurlijke geldboete kan opleggen. Voor een exclusieve bestuurlijke geldboete is die verjaringstermijn een stuk korter, namelijk drie jaar. Aangezien er bij een exclusieve bestuurlijke geldboete immers geen sprake is van een milieumisdrijf, waarvoor de procureur eerst moet beslissen of hij dat misdrijf al dan niet strafrechtelijk gaat behandelen, kan de termijn waarbinnen de gewestelijke entiteit bevoegd blijft om een exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen, beperkt blijven tot drie jaar. Deze termijn gaat in vanaf de datum waarop door middel van een verslag van vaststelling een milieu-inbreuk werd geconstateerd. Zowel voor het een, als voor het ander geldt als regel dat deze termijnen niet kunnen worden gestuit door daden van onderzoek of van vervolging. De bestuurlijke geldboeten zijn geen strafsancties, geen door de strafrechter uitgesproken straffen; ze mogen op geen enkele manier hiermee in verband worden gebracht. Het zou daarom niet opportuun zijn om een koppe-
ling of parallel te maken met de mogelijke stuiting van strafrechtelijke verjaringstermijnen. Dezelfde redenering gaat trouwens eveneens op voor het beboeten in geval van herhaling van gepleegde milieuinbreuken of milieumisdrijven of bij samenloop van verschillende milieu-inbreuken of milieumisdrijven. In geen van beide gevallen is er sprake van verdubbeling of vermeerdering van het boetebedrag. Artikel 16.4.29 biedt op zich voldoende flexibiliteit.
Artikel 16.4.31 De procedure voor het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete is niet identiek aan deze voor het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Dit is voornamelijk te verklaren door het feit dat er afstemming moet gebeuren met de mogelijkheid tot een strafvervolging. De alternatieve bestuurlijke geldboete heeft immers betrekking op milieumisdrijven. De afstemming met de mogelijkheid tot strafvervolging kan niet om het even hoe gebeuren. Zij moét waarborgen dat eenzelfde milieumisdrijf niet kan worden bestraft én door de strafrechter én nog eens door middel van een alternatieve bestuurlijke geldboete. Zoals meermaals aangestipt, verzet het non bis in idem-beginsel zich daartegen. De eigenlijke procedure tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete vangt aan met de vaststelling van een milieumisdrijf. Overeenkomstig artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering stelt de verbalisant een proces-verbaal op dat hij onmiddellijk bezorgt aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het misdrijf werd begaan. Het woord ‘verbalisant’ heeft een ruimere draagwijdte dan ‘toezichthouder’: het duidt erop dat niet alleen de in artikel 16.3.1 bedoelde toezichthouders milieumisdrijven kunnen vaststellen. Zoals artikel 16.3.24 aangeeft, kunnen – net als voor eender welk ander misdrijf – milieumisdrijven ook worden vastgesteld door de officieren van gerechtelijke politie (eerste lid). Samen met dit proces-verbaal bezorgt de verbalisant aan de procureur een schriftelijk verzoek; daarin vraagt hij dat de procureur zich uitspreekt over de al dan niet strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf. De procureur krijgt aldus de eerste keuze; het laat hem de vrijheid om te beslissen of hij het milieumisdrijf al dan niet strafrechtelijk wil behandelen. De woorden ‘strafrechtelijke behandeling’ zijn hier weloverwogen: het gaat er niet om dat de procu-
61
reur na afloop van de in artikel 16.4.32 bedoelde termijn reeds zijn vervolgingsbeslissing kenbaar maakt. Hij moet enkel na eerste, oppervlakkige kennisname van het strafdossier in staat zijn te zeggen of hij een strafrechtelijke behandeling in het vooruitzicht stelt, ongeacht de latere uitkomst van het strafrechtelijk onderzoek (doorverwijzing naar de strafrechter, seponering, minnelijke schikking) (tweede lid). Teneinde de procureur des Konings toe te laten om op de meest adequate wijze te reageren op een vastgesteld milieumisdrijf, zal de verbalisant aan de procureur des Konings tezelfdertijd ook een overzicht bezorgen van zowel de vroegere als de tegelijkertijd met het milieumisdrijf vastgestelde milieu-inbreuken en van de vroeger opgelegde bestuurlijke geldboeten (derde lid), dit voor zover als mogelijk (niet evident als de verbalisant geen toezichthouder is).
Artikel 16.4.32 De termijn waarbinnen de procureur moet laten weten of hij al dan niet een strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf in het vooruitzicht stelt, bedraagt normaliter honderdtachtig kalenderdagen of zes maanden. Die termijn gaat in vanaf de dag waarop de procureur het proces-verbaal heeft ontvangen (dies a quo)(eerste lid). Het is niet ondenkbaar dat de procureur meer tijd nodig heeft om te beslissen over al dan niet strafrechtelijke behandeling. Nog vóór het verstrijken van de termijn van honderdtachtig dagen, en na hiertoe eerst voorafgaandelijk herinnerd te zijn geweest door de verbalisant, kan de procureur daarom deze termijn eenmalig verlengen met nog eens maximaal honderdtachtig dagen. Dit is een maximum, hetgeen eveneens een kortere verlengingstermijn mogelijk maakt. Om te vermijden dat de termijn van honderdtachtig dagen stelselmatig zou worden verlengd, moet de procureur de eenmalige verlenging motiveren. Van zijn gemotiveerde beslissing om de termijn eenmalig te verlengen, brengt de procureur de gewestelijke entiteit onmiddellijk op de hoogte (tweede lid). Gedurende de periode van honderdtachtig dagen, en bij eventuele verlenging maximaal driehonderdzestig dagen, kan geen bestuurlijke geldboete worden opgelegd (derde lid).
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 Artikel 16.4.33
Milieumisdrijven zullen kunnen worden vastgesteld, niet enkel door officieren van gerechtelijke politie, maar ook door toezichthouders. Om te voorkomen dat de parketmagistraten steeds al die verbalisanten individueel moeten informeren over hun beslissing tot het al dan niet strafrechtelijk behandelen van milieumisdrijven, wordt bepaald dat ze alléén de in artikel 16.1.2, 4°, bedoelde gewestelijke entiteit zullen moeten informeren. Dit is de entiteit van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie die door de Vlaamse Regering wordt belast met de oplegging van de bestuurlijke geldboeten. Op die manier zullen alle parketten in Vlaanderen één centraal aanspreekpunt hebben en hoeven ze niet zelf terug te koppelen naar de vele toezichthouders en officieren van gerechtelijke politie. Van zijn beslissing omtrent de al dan niet strafrechtelijke behandeling van een milieumisdrijf geeft de procureur bericht aan de voornoemde gewestelijke entiteit. In tegenstelling tot ‘kennisgeving’, zijnde de verzending door middel van een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs, hoeft de procureur van zijn beslissing alleen maar te berichten; evengoed kan dit gebeuren zonder bijzondere formaliteiten zoals een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs. Hierop informeert de entiteit de verbalisant over de beslissing van de procureur. Het is immers belangrijk dat een verbalisant weet wat er met zijn proces-verbaal is gebeurd; al te vaak wordt beweerd dat de parketten toezichthouders te weinig informeren over wat er met hun processen-verbaal gebeurt. Deze bepaling moet hieraan verhelpen.
Artikel 16.4.34 In heel de verhouding strafrechtelijke behandelingbestuurlijk optreden is deze bepaling werkelijk bijzonder cruciaal. Zonder aan de parketten te gaan dicteren wat ze moeten beslissen – dit valt overigens volledig buiten de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest – verwacht de Vlaamse Regering van hen toch wel een bepaalde keuze – een milieumisdrijf al dan niet strafrechtelijk behandelen – zodanig dat elkeen ten volle zijn verantwoordelijkheid kan nemen. Dit artikel omschrijft met name de gevallen waarin ofwel het opleggen van een bestuurlijke geldboete wordt uitgesloten, ofwel de strafvordering vervalt. Er moet inderdaad zekerheid bestaan over het feit, ener-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
62
zijds, dat het‘ non bis in idem’-beginsel gevrijwaard blijft, en, anderzijds, dat bij een beslissing om een milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, de procureur later alsnog geen strafvordering zou kunnen instellen. Slechts in twee gevallen kan er géén bestuurlijke geldboete worden opgelegd: ten eerste als de procureur beslist om een milieumisdrijf strafrechtelijk te gaan behandelen (eerste lid); in dat geval sluit zijn beslissing elke bestuurlijke beboeting achteraf volledig uit, zelfs wanneer de procureur het misdrijf finaal seponeert of aan de overtreder een minnelijke schikking voorstelt. Evenmin kan er een bestuurlijke geldboete worden opgelegd, als de procureur niet tijdig (dit is binnen honderd tachtig dagen, eventueel verlengbaar tot maximum driehonderdzestig dagen) zijn beslissing over al dan niet strafrechtelijke behandeling heeft meegedeeld aan de gewestelijke entiteit (tweede lid). In dit geval gaat het bestuur er van uit dat de procureur de zaak effectief zal behandelen en dat bijgevolg geen bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd (cf. het ‘non bis in idem’-beginsel). Deze benadering moet een maximaal responspercentage vanwege het parket garanderen binnen de vooropgestelde beslissingstermijn. Als de procureur ten slotte beslist om een milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, dan impliceert deze beslissing het verval van de strafvordering (derde lid). Klacht met burgerlijke partijstelling zal dan ook voor het betrokken feit niet langer mogelijk zijn.
alsnog zou beslissen om te vervolgen). In het licht van het principe non bis in idem is dit ook niet wenselijk. Gezien de erg redelijke termijn die de procureur heeft om een beslissing te nemen m.b.t. de intentie om te vervolgen en deze mee te delen, is de kans dat de procureur deze termijn stilzwijgend laat verstrijken in de praktijk wellicht erg klein. De verwachting is dan ook dat het aantal gevallen waarin dergelijke situaties zich zullen voordoen, zeer beperkt zullen zijn. Het is overigens belangrijk om voor ogen te houden dat het eventueel uitblijven van een sanctie het nemen van bestuurlijke maatregelen niet uitsluit. Om dit aandachtspunt op de voet te volgen en zo nodig remediërende maatregelen uit te werken en toe te passen, zal het handhavingsrapport expliciet aandacht aan dit vraagstuk besteden (cf. artikel 16.2.5). Mocht op basis van deze monitoring blijken dat er wat dit betreft in de praktijk – tegen de verwachting in – toch problemen ontstaan, dan zal de Vlaamse Regering een passend initiatief nemen met het oog op een adequate oplossing ter zake. Idealiter zou de federale overheid een regeling kunnen treffen waarin het lot van de strafvordering duidelijk wordt geschetst in aangelegenheden waarvoor de regionale decreet- en ordonnantiegevers administratieve geldboeten wensen op te leggen en dubbele (administratief- en strafrechterlijke) vervolging en bestraffing wensen te vermijden.
Artikel 16.4.35 De bepaling dat geen bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd, als de procureur niet tijdig zijn beslissing over het al dan niet strafrechtelijk vervolgen heeft meegedeeld, kan er theoretisch toe leiden dat een rechtmatige sanctionering van een overtreder achterwege blijft. Dit is uiteraard niet wenselijk omdat het demotiverend werkt voor zowel toezichthouders als rechtsonderhorigen die de regelgeving wél correct naleven. Idealiter zou het decreet een bepaling kunnen opnemen dat na het verstrijken van de in het tweede lid van dit artikel bedoelde termijn, wel een bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd. Omdat hiermee de strafvordering echter niet vervalt, creëert dit het risico dat voor hetzelfde misdrijf tweemaal een sanctie zou worden gevorderd (met name eerst door het opleggen van een bestuurlijke geldboete en vervolgens als de procureur na het verstrijken van de bedoelde termijn
Als de procureur de gewestelijke entiteit tijdig (dit is binnen de door artikel 16.4.32 bepaalde termijn) heeft laten weten dat hij een milieumisdrijf niet strafrechtelijk wil behandelen, dan is het aan de administratie om ten volle haar verantwoordelijkheid op te nemen. De gewestelijke entiteit start in dat geval de procedure op tot oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete.
Artikel 16.4.36 Na ontvangst van de beslissing van de procureur om een milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, stuurt de gewestelijke entiteit binnen een termijn van dertig dagen een bericht aan de vermoedelijke overtreder. In dit bericht deelt de gewestelijke entiteit de vermoedelijke overtreder mee dat hem een alterna-
63
tieve bestuurlijke geldboete (‘brengt de gewestelijke entiteit (…) de vermoedelijke overtreder op de hoogte van het voornemen (…)’) kan worden opgelegd, eventueel vergezeld van een voordeelontneming. Met het oog op een degelijke rechtsbescherming is het essentieel dat de vermoedelijke overtreder weet wat tegen hem wordt ingebracht en op welke gronden. Vanuit de bekommernis om de rechten van de vermoedelijke overtreder maximaal te beschermen, moet het bericht voorts enkele specifieke vermeldingen omvatten. Waar het om gaat, is dat de vermoedelijke overtreder in staat moet worden gesteld om zich adequaat te kunnen verdedigen. Zo moet de vermoedelijke overtreder worden uitgenodigd om binnen dertig dagen na kennisgeving van het bericht, zijn schriftelijk verweer mee te delen. Tevens moet het bericht verplicht het volgende vermelden: 1° de vermoedelijke overtreder kan de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete berust, inzien en er kopies van krijgen; 2° de vermoedelijke overtreder kan, zo hij dit wenst, zijn schriftelijk verweer mondeling komen toelichten. Hij moet daartoe binnen dertig dagen na ontvangst van de kennisgeving aan de gewestelijke entiteit een aanvraag richten (§1). Blijkens de tweede paragraaf kan de gewestelijke entiteit toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te geven over de milieumisdrijven die ze hebben vastgesteld. Dat alleen de toezichthouders zo’n verzoek kunnen krijgen, en niet de officieren van gerechtelijke politie, is logisch vermits de gewestelijke entiteit onbevoegd is om politieambtenaren te instrueren.
Artikel 16.4.37 Uiterlijk honderdtachtig kalenderdagen na de kennisgeving van het bericht aan de vermoedelijke overtreder, waarbij hem het voornemen wordt bekendgemaakt om hem een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van deze boete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Hierop geeft de gewestelijke entiteit, binnen een termijn van tien dagen, bij middel van een aangetekende brief tegen
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
ontvangstbewijs kennis van zijn beslissing aan de vermoedelijke overtreder (eerste lid). Omdat de beslissing van de gewestelijke entiteit niet automatisch en noodzakelijk resulteert in het opleggen van een bestuurlijke geldboete, en het evenzeer mogelijk is dat er helemaal geen boete wordt opgelegd, wordt bewust gekozen voor het gebruik van de woorden ‘de vermoedelijke overtreder’. Zowel de termijn waarbinnen de gewestelijke entiteit moet beslissen over de al dan niet oplegging van een bestuurlijke geldboete, als de termijn waarbinnen de vermoedelijke overtreder kennis moet krijgen van deze beslissing, zijn termijnen van orde. Ze zijn m.a.w. niet op straffe van nietigheid voorgeschreven. In overeenstemming met de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, moet de beslissing van de gewestelijke entiteit ten minste het volgende omvatten (tweede lid):
1° het eventueel opgelegde bedrag – het is ook mogelijk dat de gewestelijke entiteit een vermoedelijke overtreder ‘vrijspreekt’ door hem geen boete op te leggen; 2° de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep; 3° de termijn waarbinnen en de manier waarop de bestuurlijke geldboete moet worden betaald.
Artikel 16.4.38 Deze bepaling noopt niet tot veel commentaar. Ze geeft de Vlaamse Regering de bevoegdheid om via uitvoeringsbesluiten te preciseren: 1° hoe een dossier bij de gewestelijke entiteit moet worden aanhangig gemaakt; 2° op welke wijze het dossier moet worden samengesteld, wie er toegang kan toe krijgen en onder welke voorwaarden.
Artikel 16.4.39 Tegen de beslissing van de gewestelijke entiteit tot oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
64
kan de overtreder in beroep gaan bij een administratief rechtscollege, zijnde het Milieuhandhavingscollege. Dit moet schriftelijk gebeuren (mondeling beroep aantekenen is niet mogelijk). Bovendien werkt het beroep niet opschortend. De overtreder moet m.a.w. de opgelegde bestuurlijke geldboete betalen, ook al is hij hiertegen in beroep gegaan bij het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.40 Ook de exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, zal worden opgelegd door de gewestelijke entiteit, als bedoeld in artikel 16.1.2, 4°.
Artikel 16.4.41 De eerste paragraaf is, voor wat de exclusieve bestuurlijke geldboete betreft, grotendeels identiek aan die van artikel 16.4.36, §1. In het bericht dat de gewestelijke entiteit kan geven aan de vermoedelijke overtreder (eerste lid), en waarin hem het voornemen wordt bekendgemaakt om een exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen, wordt hij uitgenodigd om een schriftelijk verweer mee te delen, hetgeen moet gebeuren binnen een termijn van dertig dagen volgend op de kennisgeving van het bericht. Tevens wordt de vermoedelijke overtreder erop gewezen dat hij op aanvraag het dossier kan inzien en er kopies kan van krijgen, alsook dat hij mondeling zijn schriftelijk verweer mag komen toelichten. De vermoedelijke overtreder moet daartoe binnen dertig dagen na ontvangst van de kennisgeving een aanvraag richten tot de gewestelijke entiteit (tweede lid). De aandacht wordt erop gevestigd dat in het eerste lid van deze eerste paragraaf sprake is van “(…) kan de gewestelijke entiteit binnen een termijn van zestig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte brengen van het voornemen om een exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen”. In tegenstelling tot artikel 16.4.36, §1, geldt voor de exclusieve bestuurlijke geldboeten een dubbel filtersysteem: eerst is het aan de toezichthouder om te beslissen of hij gelet op de aard van de gepleegde milieu-inbreuk(en) al dan niet een verslag van vaststelling zal opstellen. Vervolgens, als er effectief een verslag van vaststelling wordt opgemaakt en het dossier bij de gewestelijke entiteit belandt die zich moet uitspreken over de al dan niet oplegging van een bestuurlijke geldboete, is het aan deze entiteit om uit te maken of ze de boeteprocedure
gaat opstarten of niet. Wanneer de gewestelijke entiteit van oordeel is dat een boeteprocedure niet nodig is, hoeft ze de vermoedelijke overtreder uiteraard niet te berichten. De tweede paragraaf verplicht de gewestelijke entiteit om de toezichthouders steeds te informeren over het gevolg dat wordt gegeven aan een verslag van vaststelling. Buiten deze toezichthouders hoeven er geen andere personen te worden geïnformeerd, vermits alleen de toezichthouders bevoegd zijn om milieuinbreuken vast te stellen door middel van verslagen van vaststelling.
Artikel 16.4.42 Deze bepaling is de spiegelbepaling van artikel 16.4.36, §2. Bij het onderzoek dat ze instelt, kan de gewestelijke entiteit de toezichthouder die het verslag van vaststelling heeft opgesteld, verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken nopens de vastgestelde milieu-inbreuk(en).
Artikel 16.4.43 Deze bepaling is de spiegelbepaling van artikel 16.4.37, met dien verstande dat de termijn waarbinnen de gewestelijke entiteit moet beslissen over de oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, negentig dagen bedraagt in plaats van honderdtachtig dagen.
Artikel 16.4.44 Deze bepaling is identiek aan die van artikel 16.4.39. Tegen de beslissing van de gewestelijke entiteit tot oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete kan de overtreder in beroep gaan bij het Milieuhandhavingscollege. Dit moet schriftelijk gebeuren (mondeling beroep aantekenen is niet mogelijk). Daarenboven werkt zijn beroep niet opschortend, anders gezegd: de overtreder moet, niettegenstaande het feit dat hij beroep instelt, de opgelegde exclusieve bestuurlijke geldboete tóch betalen.
Artikel 16.4.45 Bij de procedure in beroep voor het Milieuhandhavingscollege mogen alle partijen zich laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman. Opdat
65
het beroep tegensprekelijk zou kunnen verlopen, is bepaald dat alle bij het geding betrokken partijen zich mogen laten bijstaan of vertegenwoordigen. Niet enkel dus de overtreder, maar ook de gewestelijke entiteit die de bestuurlijke geldboete in eerste aanleg heeft opgelegd en wiens beslissing in beroep wordt aangevochten. Uit het feit dat er in dit artikel sprake is van ‘een raadsman’ vloeit voort dat de partijen beroep mogen doen zowel op een advocaat, als op een deskundige vertrouwenspersoon zoals een milieudeskundige. Gelet op de aard van de milieudossiers die het Milieuhandhavingscollege zal te beoordelen krijgen, kan het in sommige gevallen voor de partijen misschien geraadzaam zijn om zich te laten bijstaan door een in milieuzaken technisch onderlegde persoon. In dit laatste geval moet de raadsman, uiterlijk op de zitting van het Milieuhandhavingscollege, een geschreven machtiging voorleggen, waaruit blijkt dat hij gemandateerd is om een partij bij de procedure voor het Milieuhandhavingscollege bij te staan en te vertegenwoordigen. Deze machtiging is niet vereist als de raadsman advocaat of advocaat-stagiair is, of als de raadsman samen met de betrokken partij op de zitting verschijnt.
Artikel 16.4.46 Deze bepaling regelt de termijn waarbinnen het beroep bij het Milieuhandhavingscollege moet worden ingediend. Deze termijn, bepaald op straffe van onontvankelijkheid van het beroep, beloopt dertig dagen en neemt een aanvang op de dag die volgt op de kennisgeving van de beslissing van de gewestelijke entiteit. Stel dat de gewestelijke entiteit op dag ‘x’ haar beslissing tot oplegging van een bestuurlijke geldboete per aangetekende brief met ontvangstbewijs verstuurt naar de overtreder, dan zal de beroepstermijn van dertig dagen beginnen in te gaan vanaf dag ‘x + 1’.
Artikel 16.4.47 De wijze waarop het beroep moet worden ingesteld, wordt geregeld door dit artikel. Aangezien het onmogelijk is om mondeling beroep aan te tekenen, moet het beroep gedaan worden d.m.v. een verzoekschrift. Dit beroep moet gedagtekend zijn en – op straffe van
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
onontvankelijkheid – ondertekend worden door de beroepsindiener of door zijn raadsman (eerste lid). Op straffe van onontvankelijkheid moet het verzoekschrift formeel vermelden (tweede lid): 1° de naam en de woonplaats van de beroepsindiener; wordt keuze van woonplaats gedaan bij de raadsman van de beroepsindiener, dan moet dit in het verzoekschrift worden aangegeven; 2° de beslissing van de gewestelijke entiteit die het voorwerp uitmaakt van het beroep; 3° een omschrijving van de ingeroepen bezwaren, zowel in feite als in rechte; 4° ‘en inventaris van de overtuigingsstukken waarop de beroepsindiener zijn beroep steunt. De beroepsindiener of zijn raadsman mag het verzoekschrift bij de griffie van het Milieuhandhavingscollege indienen op twee mogelijke manieren: ofwel per aangetekende brief, ofwel door afgifte tegen ontvangstbewijs. Hierop bezorgt de griffie een kopie van het verzoekschrift en de bijbehorende overtuigingsstukken aan de gewestelijke entiteit. Dit moet gebeuren ofwel per aangetekende brief, ofwel door afgifte tegen ontvangstbewijs, ofwel per fax. De termijn die de griffie hiervoor krijgt, bedraagt vijf werkdagen (derde lid).
Artikel 16.4.48 Aan zijn verzoekschrift kan de beroepsindiener of zijn raadsman alle overtuigingsstukken toevoegen die hij ter ondersteuning van zijn beroep nodig acht. Eenmaal het verzoekschrift is ingediend, kunnen in principe geen aanvullende overtuigingsstukken meer aan het dossier worden toegevoegd. Dit zal nog enkel kunnen als het om overtuigingsstukken gaat die de beroepsindiener onbekend waren op het ogenblik dat hij zijn verzoekschrift heeft opgesteld en ingediend. De beroepsindiener of zijn raadsman bezorgt in dat geval deze aanvullende overtuigingsstukken per gewone brief aan de griffie van het Milieuhandhavingscollege. Die bezorgt op zijn beurt, op de wijze zoals bepaald in artikel 16.4.47, derde lid (d.i. binnen vijf werkdagen ofwel per aangetekende brief, ofwel door afgifte tegen ontvangstbewijs, ofwel per fax),
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
66
een kopie van de aanvullende overtuigingsstukken aan de gewestelijke entiteit.
overtuigingsstukken die de beroepsindiener heeft ingediend. De kennelijke onjuistheid of de aard van de tegenspraak zal in rechte beoordeeld moeten worden door het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.49 Elk ingediend beroep moet ingeschreven worden in een register. Dit behoort tot de opdrachten van de griffier of de adjunct-griffier.
Artikel 16.4.52 De griffie is verantwoordelijk voor de samenstelling van heel het dossier. Dit gebeurt onder het gezag van de voorzitter.
Artikel 16.4.50 Deze bepaling machtigt de Vlaamse Regering om bij besluit de termijnen te regelen waarbinnen de bij de beroepsprocedure betrokken partijen hun memories moeten uitwisselen, en waarbinnen ze hun administratieve dossier of de door de griffie opgevraagde stukken en inlichtingen moeten toesturen.
Artikel 16.4.51 Na ontvangst van een kopie van het verzoekschrift bezorgt de gewestelijke entiteit aan het Milieuhandhavingscollege de stukken op grond waarvan ze haar beslissing tot oplegging van een bestuurlijke geldboete heeft genomen. Dit moet gebeuren binnen de termijn te bepalen door de Vlaamse Regering en op de wijze als vermeld in artikel 16.4.47, derde lid (d.i. ofwel per aangetekende brief, ofwel door afgifte tegen ontvangstbewijs, ofwel per faxbrief). Welke stukken dit minstens moeten zijn, wordt geregeld in de eerste paragraaf: het gaat om de afschriften van de processen-verbaal en/of van de verslagen van vaststelling die geleid hebben tot de oplegging van een alternatieve, respectievelijk exclusieve bestuurlijke geldboete, en om alle andere stukken en nuttige inlichtingen die relevant (kunnen) zijn voor de beoordeling van het verzoekschrift. Wat er zal gebeuren zo de gewestelijke entiteit de in de eerste paragraaf vermelde stukken niet tijdig heeft bezorgd aan het Milieuhandhavingscollege, wordt geregeld in de tweede paragraaf. Vooreerst kan de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege de gewestelijke entiteit aanmanen om daar alsnog gevolg aan te geven, binnen een door hem te bepalen termijn. Als de gewestelijke entiteit ook aan die aanmaning geen gevolg geeft, worden de door de beroepsindiener aangehaalde feiten als bewezen geacht, uitgezonderd wanneer de feiten ‘kennelijk onjuist’ zijn of ‘worden tegengesproken’ door de
Artikel 16.4.53 Van zodra het dossier in staat is om behandeld te worden, meldt de griffie dit via het meest gerede communicatiemiddel (brief, fax, e-mail) aan de beroepsindiener en de gewestelijke entiteit, of aan hun raadslieden. Hierbij laat de griffie weten waar de partijen en/of hun raadslieden het dossier kunnen inzien en er kopies van kunnen krijgen.
Artikel 16.4.54 Nadat het dossier is samengesteld krijgen de partijen en/of hun raadslieden vanwege de griffie (1) een procedurekalender; (2) de mededeling van datum, plaats en uur van de zitting; (3) de samenstelling van het Milieuhandhavingscollege toegezonden. De hier bedoelde procedurekalender legt concreet de termijnen vast waarbinnen de partijen hun memories van antwoord en wederantwoord, alsmede hun laatste memorie moeten indienen.
Artikel 16.4.55 Vooreerst komt het aan de gewestelijke entiteit toe om een memorie van antwoord in te dienen. Dit gebeurt binnen de door de Vlaamse Regering nog te bepalen termijn. Deze termijn is evenwel verlengbaar bij beschikking van de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.56 Hierop is het de beurt van de beroepsindiener om te repliceren d.m.v. een memorie van wederantwoord. Hij zal daarvoor over de termijn beschikken die de Vlaamse Regering zal bepalen.
67
Maakt de beroepsindiener gebruik van zijn recht om een memorie van wederantwoord in te dienen, dan kan de gewestelijke entiteit daarop nog schriftelijk reageren via een laatste memorie.
Artikel 16.4.57 Dit artikel laat het Milieuhandhavingscollege toe om partijen in persoon of bij vertegenwoordiging op te roepen om ze te horen, al dan niet voor het geven van inlichtingen. Als de beide partijen (beroepsindienergewestelijke entiteit) niet worden opgeroepen, moet de niet-opgeroepen partij wel in de mogelijkheid worden gesteld om de hoorzitting bij te wonen en zijn visie over de zaak te geven. Van de hoorzitting wordt een proces-verbaal opgesteld, dat wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier van het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.58 Het recht om een getuigenverhoor te vragen, wordt expliciet ingeschreven. Het beginsel van behoorlijke rechtsbedeling houdt in dat het Milieuhandhavingscollege niet zonder motivering het verzoek om bepaalde getuigen te horen kan verwerpen. Bij een getuigenverhoor moeten de partijen en/of hun raadslieden worden uitgenodigd. Te dien einde zal de griffie van het Milieuhandhavingscollege vooraf aan de partijen en/of aan hun raadslieden laten weten: (1) de naam en de woonplaats van de getuigen; (2)
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
de plaats en het tijdstip van het getuigenverhoor; (3) de feiten waarop het getuigenverhoor zal betrekking hebben.
Artikel 16.4.59 Het eerste lid van §1 biedt de partijen en/of hun raadslieden de mogelijkheid om de leden van het Milieuhandhavingscollege te wraken. Het wraken van een lid van het Milieuhandhavingscollege zal enkel maar mogelijk zijn onder welbepaalde voorwaarden: (1) het verzoek tot wraking moet schriftelijk gebeuren; (2) het moet gemotiveerd zijn; (3) het moet gedaan worden vóór de aanvang van de zitting, tenzij de reden tot wraking later is ontstaan. Omdat een verzoek tot wraking de normale rechtsgang ernstig kan verstoren, moet hierover dadelijk gestatueerd kunnen worden: de voorzitter, of, zo deze wordt gewraakt, de ondervoorzitter doet onmiddellijk uitspraak over een verzoek tot wraking. Als het verzoek wordt ingewilligd, neemt de plaatsvervangende bijzitter onmiddellijk de plaats in van de effectieve bijzitter die gewraakt is. Het spreekt voor zich dat wraking niet alleen ‘passief’ moet worden ondergaan, wanneer een der partijen daar om vraagt; elk lid van het Milieuhandhavingscollege dat weet dat er tegen hem of haar een reden tot wraking bestaat, moet zich van de zaak onthouden. De gronden waarop een lid van het Milieuhandhavingscollege kunnen gewraakt worden, zijn deze
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
68
bedoeld in de artikelen 82870, 829, tweede lid,71 en 83072 Gerechtelijk Wetboek (§2).
Artikel 16.4.60 Dit artikel regelt het eigenlijke verloop van de zitting.
______ 70
Art. 828 Ger.W.: ‘Iedere rechter kan worden gewraakt om de volgende redenen: 1° wegens wettige verdenking; 2° indien de rechter of zijn echtgenoot persoonlijk belang bij het geschil heeft; 3° indien de rechter of zijn echtgenoot bloed- of aanverwant van de partijen of van een hunner in de rechte lijn is, of in de zijlijn tot in de vierde graad, of indien de rechter bloedof aanverwan in de voormelde graad is van de echtgenoot van een der partijen; 4° indien de rechter, zijn echtgenoot, hun bloed- of aanverwanten in de opgaande en de nederdalende lijn, een geschil hebben over een gelijksoortige aangelegenheid als waarover de partijen in geschil zijn; 5° indien in hun naam een geding aanhangig is voor een rechtbank waarin een van de partijen rechter is; indien zij schuldeiser of schuldenaar van een der partijen zijn; 6° indien een crimineel geding is gevoerd tussen hen en een van de partijen, of hun echtgenoten, bloed- of aanverwanten in de rechte lijn; 7° indien er een burgerlijk geding hangende is tussen de rechter, zijn echtgenoot, hun bloedverwanten in de opgaande en de nederdalende lijn of hun aanverwanten in dezelfde lijn, en een van, de partijen, en dat geding, indien het door de partijen is ingesteld, begonnen is vóór het geding waarin de wraking wordt voorgedragen; indien dat geding, ingeval het afgehandeld is, binnen zes maanden vóór de wraking afgedaan is; 8° indien de rechter voogd, toeziende voogd of curator, voorlopig bewindvoerder of gerechtelijk raadsman, begiftigde of vermoedelijk erfgenaam, meester of vennoot van een der partijen is; indien hij beheerder of commissaris is van enigerlei instelling, vennootschap of vereniging die partij is in het geding; indien een der partijen zijn begiftigde of vermoedelijke erfgenaam is; 9° indien de rechter raad gegeven, gepleit of geschreven heeft over het geschil; indien hij daarvan vroeger kennis heeft genomen als rechter of als scheidsrechter, behalve indien hij in dezelfde aanleg: 1. heeft medegewerkt aan een vonnis of een uitspraak alvorens recht te doen; 2. na uitspraak te hebben gedaan bij verstek, van de zaak kennis neemt op verzet; 3. na uitspraak te hebben gedaan op een voorziening, later van dezelfde zaak kennis neemt in verenigde kamers; 10° indien de rechter heeft deelgenomen aan een vonnis in eerste aanleg en, hij van het geschil kennis neemt in hoger beroep; 11° indien hij als getuige is opgetreden; indien hij, sedert de aanvang van het geding, door een partij op haar kosten ontvangen is of geschenken van haar heeft aangenomen; 12° indien er tussen hem en een van de partijen een hoge graad van vijandschap bestaat; indien er zijnerzijds aanrandingen, mondelinge of schriftelijke beledigingen of bedreigingen hebben plaatsgehad sinds de aanleg van het geding of binnen zes maanden vóór de voordracht van de wraking.’
Openbaarheid van het debat is hierin een traditioneel beginsel van behoorlijke rechtspraak. Artikel 6.1 EVRM waarborgt de openbare behandeling van een zaak, maar de toegang tot de zaal kan aan het publiek worden ontzegd gedurende de gehele zitting of een deel ervan om een ruimer aantal redenen dan deze voorzien in artikel 148 GW, dat deze mogelijkheid beperkt tot de orde en de goede zeden. Het Milieuhandhavingscollege kan aldus het sluiten van de deuren bevelen om ‘belangrijke redenen’ die het interne recht niet kent, maar het verdrag wel. De sluiting van de deuren kan bevolen worden ‘in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of ’s lands veiligheid in een democratische samenleving; wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé-leven van partijen bij het proces dit eisen, of, in die mate als door de rechter onder bepaalde omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer openbaarmaking de belangen van de rechtspraak zou schaden’.
Artikel 16.4.61 Als de partijen regelmatig zijn opgeroepen, en één van hen of de beide komen niet opdagen, dan mag
______ 71
72
Art. 829 Ger.W.: ‘De bepalingen betreffende de wraking van rechters gelden voor raadsheren in sociale zaken en rechters in sociale zaken of in handelszaken. De raadsheer of de rechter in sociale zaken of in handelszaken kan bovendien worden gewraakt: 1° indien hij met een van de partijen verbonden is geweest door een arbeidsovereenkomst; 2° indien hij lid is geweest van het personeel, of van het bestuur- of beheersorgaan van een rechtspersoon met wie een van de partijen verbonden is geweest door een arbeidsovereenkomst.’ Art. 830 Ger.W.: ‘Er is geen reden tot wraking in de gevallen waarin de rechter verwant is aan de voogd, de curator, de voorlopige bewindvoerder of de gerechtelijke raadsman van een van beide partijen, of aan de beheerders of commissarissen van een instelling, vennootschap of vereniging die partij is in de zaak, tenzij de bedoelde voogden, beheerders of betrokkenen een afzonderlijk en persoonlijk belang hebben’
69
hun afwezigheid er niet toe leiden dat de zitting ongeldig zou zijn.
Artikel 16.4.62 De beginselen inzake de openbaarheid houden in dat de beraadslaging van een administratief rechtscollege achter gesloten deuren verloopt (waarborg voor de onafhankelijkheid), terwijl de uitspraak uiteraard openbaar moet zijn. Opdat de uitspraken van het Milieuhandhavingscollege voldoende zouden gedragen zijn, moet het Milieuhandhavingscollege uitspraak doen bij wijze van ‘beslissing bij tweederde meerderheid’. Om te vermijden dat de uitspraken van het Milieuhandhavingscollege zouden verward worden met die van de justitiële rechter, wil de decreetgever absoluut het gebruik van begrippen als ‘vonnis’ of ‘arrest’ vermijden. Om die reden wil de decreetgever nadrukkelijk dat de uitspraken van het Milieuhandhavingscollege zouden benoemd worden als ‘beslissingen’. Deze beslissingen zal het Milieuhandhavingscollege nemen bij tweederde meerderheid. De termijn waarbinnen het Milieuhandhavingscollege tot een beslissing moet komen, wordt bepaald in het tweede en derde lid. Normaliter moet het Milieuhandhavingscollege in staat zijn om binnen vijfenveertig dagen uitspraak te doen over een ingediend beroep. Deze termijn, die als redelijk wordt geacht, gaat in vanaf de dag die volgt op de sluiting van de debatten. Maar er kunnen bijzondere omstandigheden zijn die toch een verlenging van deze termijn rechtvaardigen, zoals bv. de technische complexiteit van het dossier waarover het Milieuhandhavingscollege moet oordelen. Blijkt een verlenging van de voorgeschreven termijn noodzakelijk te zijn, dan moet het Milieuhandhavingscollege dit nadrukkelijk motiveren. In dat geval kan de termijn om te beslissen met ten hoogste vijfenveertig dagen worden verlengd; het Milieuhandhavingscollege zal zich derhalve steeds na maximaal negentig dagen na de sluiting van de debatten moeten hebben uitgesproken over een ingediend beroep.
Artikel 16.4.63 Terwijl de beraadslagingen van het Milieuhandhavingscollege achter gesloten zullen plaatsvinden, zal
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
het Milieuhandhavingscollege zijn beslissingen altijd in openbare zitting uitspreken. Voorts moet het Milieuhandhavingscollege zijn beslissingen steunen op de grond van het verzoekschrift, de ingediende memories, de andere overlegde stukken en het onderzoek dat het ter zitting voert. De aan het Milieuhandhavingscollege opgelegde motiveringsplicht voldoet hiermee aan de vereiste, gesteld in een vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie, waarbij de rechter moet antwoorden op de argumenten van feitelijke en juridische aard die in een conclusie werden aangevoerd, voor zover daaruit een juridische gevolgtrekking of een rechtsgevolg werd afgeleid. De tweede paragraaf verwijst naar de vermeldingen die verplicht moeten worden opgenomen in elke beslissing van het Milieuhandhavingscollege. Vooral belangrijk is het tweede lid: als de beslissing van het Milieuhandhavingscollege leidt tot de gegrondverklaring van het beroep of tot de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit wegens de onrechtmatigheid ervan, moet ze melding maken van de (on)geschreven rechtsregel of van het algemeen rechtsbeginsel dat het Milieuhandhavingscollege geschonden acht.
Artikel 16.4.64 Na dagtekening van de beslissing beschikt de griffier over een termijn van tien dagen om de partijen een afschrift toe te zenden van de beslissing. Voor de partijen zelf zullen hiervoor geen kosten worden aangerekend. Anders is het voor derden die een afschrift of uittreksels van de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege willen bekomen; hen kan een vergoeding worden aangerekend, waarvan de Vlaamse Regering het bedrag moet vaststellen.
Artikel 16.4.65 De voorgeschreven publicatie, die volledig anoniem moet verlopen (d.w.z. zonder dat de identiteit van de beroepsindiener of zijn raadsman herkenbaar mag gemaakt worden), zal verder bijdragen tot een coherente en eenvormige toepassing van bestuurlijke sancties, met eerbiediging van de vigerende rechtsregels, de algemene rechtsbeginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
70
HOOFDSTUK V
sprake is van het ‘inzamelen, vervoeren en verwerken’ van afvalstoffen.
Inning en invordering van verschuldigde bedragen Artikel 16.5.2 Artikel 16.5.1 Luidens §1 komen alle bestuurlijke geldboeten, samen met de eventuele expertisekosten en de opgelegde voordeelontnemingen terecht in het MINA-fonds. De inning en invordering gebeurt door het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. Hetzelfde geldt ook voor de kosten die gemaakt worden voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen. De tweede paragraaf regelt een specifieke situatie: de terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van afvalstoffen. Wie afvalstoffen achterlaat in strijd met de bepalingen van het Afvalstoffendecreet, zal overeenkomstig artikel 16.6.5 van dit ontwerp van decreet worden veroordeeld tot het inzamelen, vervoeren en verwerken van deze afvalstoffen binnen de termijn die de strafrechter heeft bepaald. Bovendien kan de veroordeelde verplicht worden tot terugbetaling van de kosten die de gemeente, de OVAM of het Vlaamse Gewest heeft moeten dragen voor de inzameling, het vervoer en de verwerking van de achtergelaten afvalstoffen. Gekoppeld aan dit artikel zegt §2 op welke rekeningen de terugbetaling van de kosten voor de verwijdering van achtergelaten afvalstoffen zal gebeuren: bij inzameling, vervoer en verwerking van afvalstoffen in de bossen en aanverwante oppervlakten, de onbevaarbare waterlopen en de natuurreservaten wordt het terug te betalen bedrag gestort op rekening van het MINA-fonds; bij inzameling, vervoer en verwerking van afvalstoffen op de openbare wegen, de waterwegen en de havens en hun specifieke aanhorigheden wordt het terug te betalen bedrag gestort op rekening van het Verkeersinfrastructuurfonds. Met deze twee bepalingen herneemt dit decreet de tekst van het huidige artikel 59, §2, tweede en derde lid, van het Afvalstoffendecreet, met dien verstande dat het woord ‘verwijderen’ wordt vervangen door de woorden ‘inzamelen, vervoeren en verwerken’. Door deze wijziging wordt de terminologie van het bestaande artikel 59, §2, tweede en derde lid, van het Afvalstoffendecreet – zoals hernomen in artikel 16.5.1, §2, van dit ontwerp van decreet – volledig in overeenstemming gebracht met de terminologie van artikel 37 van het Afvalstoffendecreet, waar in het kader van de veiligheidsmaatregelen m.b.t. afvalstoffen er eveneens
De eerste paragraaf gelast het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie met de invordering bij dwangbevel van alle verschuldigde bedragen, verhoogd met alle kosten die betrekking hebben op de invordering. Een ambtenaar die de Vlaamse Regering daartoe zal aanwijzen, zal belast worden met het viseren en het uitvoerbaar verklaren van de dwangbevelen. Op een door deze ambtenaar geviseerd en uitvoerbaar verklaard dwangbevel kan met toepassing van het gemeenrechtelijk procesrecht worden overgegaan tot gedwongen tenuitvoerlegging en bewarend beslag. De tweede paragraaf regelt de wijze van betekening van het dwangbevel, alsook de mogelijkheid voor de schuldenaar om hiertegen verzet aan te tekenen. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging van het dwangbevel tot de rechter hierover uitspraak heeft gedaan. Weliswaar kan het Vlaamse Gewest de rechter vragen om de schorsing van de tenuitvoerlegging ongedaan te maken. Krachtens de derde paragraaf (waarvan de tekst identiek is aan artikel 47undecies van het Afvalstoffendecreet) zal het Vlaamse Gewest, op grond van een uitvoerbaar verklaard dwangbevel en tot zekerheid van de voldoening van de opgelegde bestuurlijke geldboete, in voorkomend geval vermeerderd met de bijbehorende expertisekosten en de opgelegde voordeelontnemingen, een algemeen voorrecht bekomen op alle roerende goederen van de schuldenaar. Daarvoor kan het Vlaamse Gewest een wettelijke hypotheek nemen op alle daarvoor vatbare en in het Vlaamse Gewest gelegen of geregistreerde goederen van de schuldenaar.
Artikel 16.5.3 Dit artikel regelt de verjaring: de bevoegdheid om tot invordering over te gaan van bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen of expertisekosten zal verjaren na verloop van een jaar, ingaand op de dag ná de dag waarop ze moesten worden betaald. Voorbeeld: een bestuurlijke geldboete moest betaald zijn op woensdag 7 december 2005; de verjaringstermijn om deze boete in te vorderen begint te lopen vanaf donderdag
71
8 december 2005. Stuiting van verjaring kan alleen gebeuren op de wijze en onder de gemeenrechtelijke voorwaarden zoals bepaald door de artikelen 2244 en volgende van het Burgerlijk Wetboek. Met het woord ‘of’ in het eerste lid wordt ‘en/of’ bedoeld.
Artikel 16.5.4 Dit artikel laat toe om de betaling van de opgelegde bestuurlijke geldboeten, de bijhorende expertisekosten en de eventuele voordeelsontnemingen te spreiden. De ambtenaar van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, die de Vlaamse Regering belast met de inning en invordering, zal tevens bevoegd zijn om te beslissen over verzoeken tot uitstel of spreiding van betaling. Deze verzoeken gaan uit van de overtreder en moeten gemotiveerd zijn.
HOOFDSTUK VI Strafrechtelijke handhaving
Artikel 16.6.1 Dit artikel bestraft de abstracte gevaarzettingsdelicten. In de milieustrafrechtsdogmatiek verwijst het begrip abstracte gevaarzetting naar het feit dat de strafbaarstelling een gedraging zonder meer strafbaar stelt. De betreffende gedraging kan weliswaar leiden tot het schenden van een bepaald rechtsgoed, maar het abstracte gevaarzettingsdelict geeft niet aan welke belangen of rechtsgoederen het beoogt te beschermen. De strafbaarstelling is dan ook doorgaans niet gericht op een rechtstreekse bescherming van ecologische rechtsgoederen73. In de meeste rechtstelsels bestaat het bijzonder milieurecht uit administratieve milieuwetten waarin het bestuur de bevoegdheid krijgt te bepalen onder welke voorwaarden zij vormen van milieuverstoring toestaat (bv. VLAREM II). De rol van het strafrecht in dit model van abstracte gevaarzetting beperkt er zich meestal toe elke schending van de normen uit de milieuwetten in ruime zin of van de individuele vergunningsvoorwaarden strafbaar te stellen. Het
______ 73 M. FAURE m.m.v. K. DEKETELAERE, J. HEYMAN, S. UBACHS, J. VANHEULE, F. VERBRUGGEN, M. VISSER, Schets van een nieuw Vlaams milieustrafrecht, Actualia Milieurecht, Brugge, Die Keure, 2004, blz. 29.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
strafrecht vervult hier een supplementaire rol door de schending van vooraf genomen bestuurlijke beslissingen te incrimineren74. Bij abstracte gevaarzetting zal het strafrecht dus duidelijk administratief afhankelijk zijn. Hiermee wordt bedoeld dat het strafrecht ten opzichte van het bestuursrecht een secundaire, accessoire functie vervult, omdat de inhoud van de normen niet wordt bepaald door de wetgever ten tijde van de strafbaarstelling, maar door de administratie die de vergunningen, de algemeen verbindende voorschriften e.d. vaststelt, beschikkingen verleent of weigert, en aan de beschikking eventuele voorwaarden verbindt. Hierdoor kan een verboden (potentieel) verontreinigend handelen of nalaten worden toegestaan. De eerste paragraaf is algemeen geformuleerd: ze bestraft elke schending van de regelgeving die door titel XVI DABM wordt gehandhaafd. Er moet met andere woorden sprake zijn van schending van de door artikel 16.1.1, eerste lid, genoemde milieuhygiënewetten. Hoe of op welke manier deze regelgeving wordt geschonden, maakt niet uit: niet alleen de opzettelijke schending wordt bestraft, ook de schending die het gevolg is van gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid. Hierop worden twee belangrijke uitzonderingen gesteld: deze strafbepaling geldt vooreerst niet voor de gedragingen die als milieu-inbreuk worden gekwalificeerd overeenkomstig de artikelen 16.1.2, 1°, en 16.4.27, derde lid. Zonder die uitzonderingsregel zou anders eigenlijk elke schending van de in artikel 16.1.1, eerste lid, bedoelde regelgeving door de strafrechter kunnen worden bestraft. Dit zou te verregaand zijn, want zou erop neerkomen dat zelfs de geringste administratieve overtreding (zoals het laattijdig insturen van een meldingsformulier) als misdrijf zou kunnen worden gekwalificeerd, wat geenszins de bedoeling is. Daarom geldt het misdrijf, zoals omschreven in artikel 16.6.2, §1, niét voor de milieu-inbreuken waarvoor een exclusieve bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd. De Vlaamse Regering moet vooraf bepalen welke gedragingen als milieu-inbreuk zullen worden gekwalificeerd, waardoor ze aan de toepassing van het strafrecht worden onttrokken. Deze strafbepaling zal evenmin van
______ 74 M. FAURE m.m.v. K. DEKETELAERE, J. HEYMAN, S. UBACHS, J. VANHEULE, F. VERBRUGGEN, M. VISSER, o.c., , blz. 33.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
72
toepassing zijn op een aantal gedragingen die alle te maken hebben met het niet voldoen aan bepaalde milieuheffingverplichtingen (zoals bv. geen of geen tijdige aangifte of melding indienen, of het niet betalen van de milieuheffing) en die bepaald zijn in de Wet Oppervlaktewateren, het Afvalstoffendecreet en het Grondwaterdecreet. Het misdrijf bedoeld in §1 wordt gestraft met een gevangenisstraf van 1 maand tot 2 jaar en/of met een geldboete van 100 euro tot 250.000 euro (x 5,5 opdeciemen). In tegenstelling tot de eerste paragraaf behandelt §2 twee specifieke vormen van opzettelijk gepleegde abstracte gevaarzettingsdelicten. De eerste heeft betrekking op het niet-uitvoeren, het niet-betalen, of het negeren van opgelegde bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, veiligheidsmaatregelen, of door de strafrechter opgelegde maatregelen. De tweede bestraft de verhindering van het toezicht zoals geregeld door titel XVI DABM. Alleen wie met opzet een bestuurlijke maatregel, een door de strafrechter opgelegde maatregel of een veiligheidsmaatregel niet uitvoert of negeert, of wie met opzet een bestuurlijke geldboete weigert te betalen, valt onder de toepassing van deze bepaling. Wie m.a.w. onopzettelijk maatregelen of bestuurlijke geldboeten niet heeft uitgevoerd of betaald, of heeft genegeerd, kan door de strafrechter niet worden bestraft. De tweede specifieke vorm van abstracte gevaarzetting betreft de opzettelijke schending van de in artikel 16.3.10, 1°, 2°, 3°, 4°, en 5°, bedoelde toezichtrechten. Concreet gaat het dan om de opzettelijke schending door de persoon bij wie toezicht wordt uitgeoefend van het recht op toegang, het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, het recht van onderzoek van zaken, het recht van onderzoek van transportmiddelen en het recht op ondersteuning. Door deze bepaling moet aan toezichthouders gegarandeerd worden dat ze, zonder enige fysieke of andere vorm van belemmering, gebruik zullen kunnen maken van hun toezichtrechten. Voor elk van beide voornoemde specifieke abstracte gevaarzettingsdelicten geldt geen bijzonder opzetvereiste. De strafmaat bedraagt 1 maand tot 1 jaar gevangenisstraf en/of geldboete van 100 euro tot 100.000 euro (x 5,5 opdeciemen).
Artikel 16.6.2 Dit artikel bestraft de concrete gevaarzettingsdelicten in het algemeen. Anders dan bij de in artikel 16.6.1 bedoelde abstracte gevaarzettingsdelicten, moet er bij concrete gevaarzettingsdelicten sprake zijn van een concreet gevaar voor het beschermde (ecologische) rechtsgoed. Voor de aflijning van de strafrechtelijke aansprakelijkheid bij bepalingen die aan dit gevaarzettingsmodel beantwoorden, volstaat niet een abstract gevaar, zoals bv. de niet-naleving van een meldingsplicht. Er moét sprake zijn van een concreet gevaar voor het leefmilieu. Naast deze vereiste zijn er nog twee andere voorwaarden: ten eerste moet het concrete gevaar voor het leefmilieu ontstaan door een emissie (rechtstreeks of onrechtstreeks inbrengen of verspreiden van stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer), dan wel moet er hierdoor een bepaald gevolg (milieuverstoring)worden bereikt. Effectief schade toebrengen aan het leefmilieu is hierbij niet nodig; ook de dreiging daartoe kan reeds volstaan. Ten tweede moet deze emissie of het bereiken van dit gevolg wederrechtelijk hebben plaatsgevonden (‘in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning’). Wat vooral belangrijk is bij concrete gevaarzetting is dat zolang de administratieve voorschriften worden nageleefd er normalerwijze geen strafrechtelijke aansprakelijkheid volgt, omdat de handeling niet als wederrechtelijk zal worden bestempeld75. Artikel 16.6.2 is opgedeeld in twee leden: het eerste lid stelt strafbaar, degene die opzettelijk én wederrechtelijk verontreinigende stoffen emitteert en hierdoor concreet gevaar toebrengt aan het leefmilieu; het tweede lid stelt strafbaar, degene die door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid én wederrechtelijk verontreinigende stoffen emitteert en hierdoor concreet gevaar toebrengt aan het leefmilieu. Het verschil tussen beide is duidelijk: in het ene geval moet het misdrijf met opzet zijn begaan (een bijzonder opzet is daarbij niet vereist), in het andere volstaat een gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid m.a.w.
______ 75 M. FAURE m.m.v. K. DEKETELAERE, J. HEYMAN, S. UBACHS, J. VANHEULE, F. VERBRUGGEN, M. VISSER, o.c., , blz. 34-35.
73
moet er sprake zijn van nalatigheid in hoofde van de dader. Ook de strafmaat is verschillend: is er sprake van opzet, dan wordt het in het eerste lid genoemde misdrijf zwaarder bestraft met gevangenisstraf van 1 maand tot 5 jaar en/of geldboete van 100 euro tot 500.000 euro (x 5,5 opdeciemen). Bij gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid volgt een lichtere bestraffing: 1 maand tot 3 jaar gevangenisstraf en/of geldboete van 100 euro tot 350.000 euro (x 5,5 opdeciemen). Gemeenschappelijk aan de twee leden is de vereiste van de wederrechtelijkheid (geformuleerd aldus: “in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning”). Met deze formulering wordt aangesloten bij het gewijzigd voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het strafrecht waarin voor de in artikel 3 van dit voorstel genoemde strafbare feiten76 vereist wordt dat ‘zij een overtreding inhouden van de in de bijlage vermelde bepalingen van het Gemeenschapsrecht ter bescherming van het milieu en/of de bepalingen die de lidstaten hebben getroffen teneinde het Gemeenschapsrecht ter zake toe te passen’. De vereiste van wederrechtelijkheid biedt het voordeel van een grote helderheid en van een beperking van de strafbaarheid tot die vormen van lucht-, water- en bodemverontreiniging die tegelijk een inbreuk op administratieve plichten inhouden. In concreto zal dit, wat de relatie met het bestuursrecht betreft, betekenen dat de (on)rechtmatigheid van de verontreiniging niet primair door de strafrechter wordt bepaald, maar in beginsel door de wet- of decreetgever en de administratieve overheid bij het bepalen van vergunningsvoorschriften. Het beoogde
______ 76
Met name: ‘(a) de lozing van koolwaterstoffen, afgewerkte olie of zuiveringsslib in water; (b) de lozing, emissie of introductie van een hoeveelheid stoffen in de lucht, de bodem of het water en de behandeling, de verwijdering, de opslag, het vervoer, de uitvoer of invoer van gevaarlijke afvalstoffen; (c) de lozing van afval op of in de bodem of in het water, inclusief de exploitatie van een stortplaats; (d) het bezitten, vangen, beschadigen, doden van of handelen in beschermde in het wild levende dier- en plantensoorten of delen daarvan; (e) de significante aantasting van een beschermde habitat; (f) handel in ozonafbrekende stoffen; (g) de exploitatie van een installatie waarin een gevaarlijke activiteit plaatsvindt of waarin gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt’.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
effect is dat lucht-, water- en bodemverontreiniging op grond van artikel 16.6.2 slechts strafbaar zullen zijn voor zover de door de wet- of decreetgever of door de administratieve overheid bepaalde voorwaarden zijn geschonden. Die laatste beperking is wel erg belangrijk in de delictsomschrijving: mocht elke emissie in bodem, water of atmosfeer binnen de delictsomschrijving vallen, dan zou dit tot absurde consequenties kunnen leiden. Het zou bv. betekenen dat elke roker, die verontreinigende stoffen in de lucht emitteert, dan onder de strafbepaling zou vallen. Om bagatellisering van milieumisdrijven te voorkomen, is het aangewezen om de delictsomschrijving precieser en beperkter te formuleren, en ze te houden tot de gevallen van lucht-, water- en bodemverontreiniging die wérkelijk strafwaardig zijn,nl. daar waar er sprake is van strijdigheid met wettelijke of decretale voorschriften of met een vergunning.
Artikel 16.6.3 Dit artikel behandelt een bijzondere vorm van concrete gevaarzetting, met name het achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen in strijd met de wettelijke voorschriften of met een vergunning. Zoals in het voorgaande artikel is artikel 16.6.3 samengesteld uit twee leden: het eerste lid stelt strafbaar, degene die opzettelijk én wederrechtelijk afvalstoffen achterlaat, beheert of overbrengt; het tweede lid stelt strafbaar, degene die door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid dezelfde feiten pleegt. Voor beide categorieën van misdrijven is de strafmaat dezelfde als in artikel 16.6.2. Deze bepaling is nodig om tegemoet te komen aan het gewijzigd voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het strafrecht 77. Artikel 3, (b) en (c) van dit voorstel van Richtlijn legt de lidstaten de verplichting op om volgende activiteiten als strafbare feiten aan te merken ‘wanneer zij opzettelijk of uit grove nalatigheid worden verricht, in zoverre zij een overtreding inhouden van de in de bijlage vermelde bepalingen van het Gemeenschapsrecht ter bescherming van het milieu en/of de bepalingen die de lidstaten hebben getroffen teneinde het Gemeenschapsrecht ter zake toe te passen:
______ 77
Document COM(2002) 544 definitief, Brussel, 30 september 2002. 15 blz.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
74
(…) (b) de lozing, emissie of introductie van een hoeveelheid stoffen in de lucht, de bodem of het water en de behandeling, de verwijdering, de opslag, het vervoer, de uitvoer of invoer van gevaarlijke afvalstoffen; (c) de lozing van afval op of in de bodem of in het water, inclusief de exploitatie van een stortplaats;(…)’. Het probleem met de omzetting van deze Richtlijnbepaling is dat het wederrechtelijk transporteren van afvalstoffen onmogelijk onder de emissiegerelateerde delictsomschrijvingen van artikel 16.6.2. kan worden ondergebracht. Dit verklaart waarom het achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen als een afzonderlijke delictscategorie is opgenomen.
Artikel 16.6.4 Dit artikel werd overgenomen van artikel 59, §1, en §2, eerste lid, van het Afvalstoffendecreet, waarvan de tekst luidt als volgt: “§1. Degene die afvalstoffen achterlaat in strijd met de bepalingen van dit decreet, wordt door de rechtbank veroordeeld tot het verwijderen ervan binnen een door haar vastgestelde termijn. §2. Onverminderd het bepaalde in §1 kan de veroordeelde worden verplicht tot terugbetaling van de kosten voor het verwijderen door de gemeente, door de afvalstoffenmaatschappij of door het Vlaamse Gewest.”. Zoals bij artikel 16.5.1, §2, van dit ontwerp van decreet wordt in artikel 16.6.5 het woord ‘verwijderen’ vervangen door de woorden ‘inzamelen, vervoeren en verwerken’. Naast het opleggen van een gevangenisstraf en/of een geldboete moet de strafrechter de overtreder veroordelen tot het inzamelen, vervoeren en verwerken van achtergelaten afvalstoffen en tot de mogelijke terugbetaling van de kosten ervan. Op basis van de voorgaande artikelen 16.6.1 tot en met 16.6.3 zou de strafrechter onmogelijk iemand
kunnen veroordelen tot een verplichte inzameling, vervoer en verwerking van achtergelaten afvalstoffen en tot de mogelijke terugbetaling van de kosten ervan.
HOOFDSTUK VII Veiligheidsmaatregelen
AFDELING I Basisbepalingen
Artikel 16.7.1 Dit artikel omschrijft de veiligheidsmaatregelen als maatregelen, waarbij de personen die bevoegd zijn tot het nemen van bestuurlijke maatregelen, alle handelingen kunnen stellen of opleggen, die zij onder de gegeven omstandigheden nodig achten om een aanzienlijk risico voor mens of leefmilieu uit te schakelen, tot een aanvaardbaar niveau in te perken of te stabiliseren. Het wezenlijke verschil met een bestuurlijke maatregel of bestuurlijke geldboete ligt in de bevoegdheidsvoorwaarde. Een veiligheidsmaatregel vereist de aanwezigheid van een aanzienlijk risico voor mens of leefmilieu, dat moet worden uitgeschakeld, tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd. Bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten daarentegen worden opgelegd wegens een milieumisdrijf of milieu-inbreuk. Wanneer een bepaald risico als ‘aanzienlijk’ moet worden gekwalificeerd, is moeilijk op voorhand te bepalen: dit hangt af van de concrete omstandigheden en kan voor elk dossier verschillend zijn. De concrete invulling van de bevoegdheid tot het nemen van veiligheidsmaatregelen wordt bepaald door datgene wat ze moeten bewerkstelligen: het betrokken risico uitschakelen, tot een aanvaardbaar niveau inperken of stabiliseren. De ordening van deze doelstellingen in dit artikel is niet toevallig. Wat het meest wenselijk is (de uitschakeling van het betrokken risico), is eerst vermeld. Wat het minst wenselijk is (het stabiliseren van het risico), is het laatst vermeld. De rangorde heeft als dusdanig niets verplich-
75
tend; zij is enkel een reminder aan wat relatief meer of relatief minder wenselijk is. Welke veiligheidsmaatregelen precies moeten worden genomen, moet in elke probleemsituatie worden beoordeeld in het licht van de concrete omstandigheden. De maatregelen moeten beantwoorden aan wat ‘onder de gegeven omstandigheden’ nodig wordt geacht. Veiligheidsmaatregelen kunnen worden genomen door dezelfde personen die bevoegd zijn om bestuurlijke maatregelen te nemen, zijnde: 1° de toezichthouders, voor wat betreft de milieuwetgeving waarop hun toezichtopdracht betrekking heeft; 2° de provinciegouverneurs of hun plaatsvervangers, voor wat de milieu-inbreuken of milieumisdrijven betreft die de Vlaamse Regering aanwijst; 3° de burgemeesters of hun plaatsvervangers, voor wat de milieu-inbreuken of milieumisdrijven betreft die de Vlaamse Regering aanwijst. Veiligheidsmaatregelen uitgaande van provinciegouverneurs of burgemeesters kunnen ofwel ambtshalve worden genomen, ofwel op verzoek van een gewestelijk toezichthouder.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
de verzegeling van gebouwen, installaties, machines, toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop bevindt (2°), en de sluiting van een inrichting (3°). Als mogelijke concrete voorbeelden van veiligheidsmaatregelen kunnen worden genoemd: het staken van een lozing die geen inbreuk vormt, maar om de een of andere reden plots wel een risico uitmaakt voor mens of leefmilieu. Of het verbod om een terrein te betreden waar ernstige bodemverontreiniging is vastgesteld. De duurtijd van een veiligheidsmaatregel wordt bepaald door het betrokken risico. Zolang dit niet is uitgeschakeld, ingeperkt tot een aanvaardbaar niveau of gestabiliseerd, kan een veiligheidsmaatregel niet worden opgeheven.
Artikel 16.7.3 Het besluit dat veiligheidsmaatregelen, die een doen of een laten impliceren, oplegt, moet duidelijk de verplichtingen omschrijven waaraan moet worden voldaan. Dit is essentieel als vereiste, wil men het risico voor mens of leefmilieu uitschakelen, tot een aanvaardbaar niveau inperken of stabiliseren.
Artikel 16.7.4 Artikel 16.7.2 Dit artikel omschrijft enkele vormen van mogelijke veiligheidsmaatregelen. Door de woorden ‘onder meer’ te gebruiken, is de opsomming louter exemplatief bedoeld; naast de onder de punten 1° tot en met 5° bedoelde veiligheidsmaatregelen kunnen nog andere vormen van veiligheidsmaatregelen mogelijk zijn. Maar de veiligheidsmaatregelen die in dit artikel worden opgesomd, zijn degene die doorgaans het meest worden toegepast in het milieuhygiënerecht. Zij dekken alle momenteel voorhanden zijnde veiligheidsmaatregelen in de in artikel 16.1.1, eerste lid, genoemde milieuhygiënewetten en -decreten. Tot de meest gangbare vormen van veiligheidsmaatregelen behoren de stopzetting, doch evengoed de uitvoering, van bepaalde werkzaamheden, handelingen of activiteiten (1°), het verbod op het gebruik of
Dit artikel legt de kosten, die de personen bedoeld in artikel 16.4.6 hebben gemaakt ter uitvoering van de veiligheidsmaatregelen, ten laste van degenen die verantwoordelijk zijn voor het ontstane aanzienlijk risico. De bepaling slaat op de kosten ter uitvoering van de veiligheidsmaatregelen in het algemeen (uitvoeringskosten, maar evengoed voorbereidingskosten). De kosten zijn vanzelfsprekend kosten die daadwerkelijk zijn gedragen. Wie verantwoordelijk is voor het aanzienlijk risico dat is ontstaan, moet geheel of gedeeltelijk de kosten terugbetalen die verbonden zijn aan de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen. Degene die de kosten heeft gedragen, hoeft bijgevolg niet eerst te beslissen of hij die kosten al dan niet wil verhalen. Van zodra er kosten zijn gemaakt om een bepaald
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
76
aanzienlijk risico te elimineren, in te perken tot een aanvaardbaar niveau, of te stabiliseren, moet er kostenverhaal plaatsvinden. De manier waarop de ingevolge de gedragen kosten verschuldigde bedragen moeten worden geïnd en ingevorderd is dezelfde als die voor de opgelegde bestuurlijke geldboeten, de bijhorende expertisekosten en de eventuele voordeelontnemingen.
AFDELING II Procedure voor het nemen van veiligheidsmaatregelen ten aanzien van personen, verantwoordelijk voor het aanzienlijk risico
Artikel 16.7.5 In beginsel worden veiligheidsmaatregelen schriftelijk genomen. Dit is de algemene regel. Slechts uitzonderlijk kan ook een mondeling genomen maatregel, met name wanneer de bevoegde persoon een ogenblikkelijk optreden vereist acht. Maar zelfs dan blijft het mogelijk om een veiligheidsmaatregel schriftelijk te nemen (“Als een ogenblikkelijk optreden vereist is, kunnen veiligheidsmaatregelen ook mondeling worden genomen”). De regel dat een veiligheidsmaatregel schriftelijk moet wanneer het kan, is duidelijk ingegeven vanuit de rechtszekerheid en de rechtsbescherming van alle betrokkenen, niet in het minst degenen die veiligheidsmaatregelen kunnen opleggen. Hun verantwoordelijkheid is niet gering, vandaar dat in hun eigen belang een schriftelijke maatregel altijd te verkiezen valt boven een mondelinge (§1). Worden veiligheidsmaatregelen schriftelijk genomen, dan moet dit gebeuren door middel van de kennisgeving van het besluit dat de veiligheidsmaatregelen bepaalt (§2). Met kennisgeving wordt bedoeld: de verzending door middel van een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs. De derde paragraaf regelt wat er moet gebeuren als omstandigheden nopen tot het mondeling nemen van veiligheidsmaatregelen. Als de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijk risico ter plaatse aanwezig zijn, volstaat het om de veiligheidsmaatregelen die mondeling zijn genomen, achteraf schriftelijk te bevestigen. Hiervan moet binnen vijf werkdagen na het nemen van de veiligheidsmaatregelen in kwestie kennis worden gegeven aan de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijk risico.
Maar wat als de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijk risico, niet ter plaatse aanwezig zijn? In dat geval moet degene die de veiligheidsmaatregelen mondeling uitvaardigt, ter plaatse én zichtbaar een schriftelijk bericht achterlaten. De vierde paragraaf regelt de mogelijkheid om zowel van het schriftelijk besluit houdende de veiligheidsmaatregelen, als van de schriftelijke bevestiging van mondeling opgelegde veiligheidsmaatregelen kennis te geven via elektronische weg (bv. e-mail). De Vlaamse Regering kan hiervoor een regeling uitwerken. Gelet op het grote belang dat wordt gehecht aan het op schrift stellen van veiligheidsmaatregelen, omschrijft de vijfde paragraaf een aantal minimumvereisten waaraan zowel het besluit houdende de veiligheidsmaatregelen als de schriftelijke bevestiging van mondeling opgelegde veiligheidsmaatregelen moet beantwoorden. Zowel het ene als het andere moet tenminste het volgende omvatten: 1° een omschrijving van het aanzienlijk risico dat noopt tot het nemen van veiligheidsmaatregelen; 2° een omschrijving van de veiligheidsmaatregelen die moeten worden genomen, alsmede van de eventuele termijn waarbinnen ze moeten worden uitgevoerd. Het kan belangrijk zijn om bepaalde overheden op de hoogte te stellen van veiligheidsmaatregelen die worden genomen. Zo kan het nuttig zijn, of soms zelfs noodzakelijk, om de lokale autoriteiten (bv. college van burgemeester en schepenen) of de brandweer of de Civiele Bescherming te verwittigen als er veiligheidsmaatregelen worden uitgevaardigd. De zesde paragraaf laat de Vlaamse Regering in de mogelijkheid om te bepalen welke overheden van de genomen veiligheidsmaatregelen moeten worden geïnformeerd, en op welke wijze dit moet gebeuren.
AFDELING III Opheffing van veiligheidsmaatregelen
Artikel 16.7.6 Deze bepaling is analoog aan artikel 16.4.11. Zoals voor de bestuurlijke maatregelen regelt dit artikel uitsluitend de opheffing van veiligheidsmaatregelen, niet de wijziging ervan. Als er reden bestaat om een
77
veiligheidsmaatregel enkel te wijzigen, is het veel eenvoudiger om ze gewoon op te heffen en in de plaats daarvan een geheel nieuwe veiligheidsmaatregel op te leggen. Hoe de opheffing kan gebeuren, wordt bepaald in het tweede lid: ofwel zal dit ambtshalve gebeuren, op initiatief van degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, ofwel op verzoek van de personen ten aanzien van wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen. Ten slotte bepaalt het derde lid dat de opheffing van veiligheidsmaatregelen zal kunnen gepaard gaan met de oplegging van nieuwe veiligheidsmaatregelen.
Artikel 16.7.7 Ambtshalve opheffing van veiligheidsmaatregelen zal enkel mogelijk zijn als het aanzienlijk risico, dat aan de basis ligt tot het nemen van veiligheidsmaatregelen, ofwel is uitgeschakeld, ofwel is teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau, ofwel is gestabiliseerd. In geen enkel ander geval is ambtshalve opheffing mogelijk. Het moet voorts onderstreept worden dat degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, autonoom beslist of hij de maatregelen ambtshalve wil opheffen, of niet. Want zelfs al is het aanzienlijk risico uitgeschakeld, herleid tot een aanvaardbaar niveau of gestabiliseerd, dan nog is er in hoofde van degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen zeker geen verplichting om ze ambtshalve op te heffen. Alhoewel er geen verplichting tot de ambtshalve opheffing van veiligheidsmaatregelen bestaat, is het evident dat degene die de veiligheidsmaatregelen heeft opgelegd zijn beslissingsbevoegdheid niet mag misbruiken. Ten slotte volstaat het niet om een veiligheidsmaatregel gewoon op te heffen; wordt er tot ambtshalve opheffing overgegaan, dan moet dit worden gemotiveerd.
Artikel 16.7.8 Deze bepaling regelt de opheffing van veiligheidsmaatregelen op gemotiveerd verzoek. Inhoudelijk stemt ze grotendeels overeen met het artikel 16.4.14, dat de opheffing op verzoek regelt van bestuurlijke maatregelen. Luidens het eerste lid kan de persoon, tegen wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen, de opheffing vragen van deze maatregelen. Hij moet zijn verzoek: (1)
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
schriftelijk doen – een mondelinge vraag zal bijgevolg niet volstaan; (2) motiveren en (3) hiervan per aangetekende brief, met ontvangstbewijs, kennis geven aan de persoon die de veiligheidsmaatregelen heeft getroffen. Degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, beslist over het verzoek tot opheffing binnen een termijn van dertig kalenderdagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek. Deze termijn is geen vervaltermijn (tweede lid)). Vooraleer te kunnen beslissen over een opheffing van veiligheidsmaatregelen op gemotiveerd verzoek, moet degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, eerst ter plaatse nagaan of het aanzienlijk risico, dat ten grondslag ligt van de veiligheidsmaatregelen, al dan niet is uitgeschakeld, tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd. Zijn bevindingen legt hij vast in een verslag, waarvan de Vlaamse Regering de vorm en de voorwaarden zal kunnen bepalen (derde lid).
Artikel 16.7.9 Van elk besluit tot opheffing van veiligheidsmaatregelen, weze het dat dit gebeurt in het kader van een ambtshalve opheffing, dan wel op gemotiveerd verzoek, moet steeds binnen een termijn van tien kalenderdagen kennis worden gegegeven aan de personen tegen wie de veiligheidsmaatregelen zijn genomen. De kennisgeving zelf moet geschieden door middel van verzending van een aangetekende brief, tegen ontvangstbewijs.
HOOFDSTUK III Wijziging aan diverse bepalingen
Artikelen 10 tot 12 Deze drie artikelen brengen een aantal wijzigingen aan de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging aan. De eerste wijziging (cf. artikel 10 van dit decreet) slaat op artikel 5, eerste lid, 1°, van de Wet Luchtverontreiniging, waarvan de tekst luidt als volgt: “De Minister die bevoegd is inzake Volksgezondheid is belast met de coördinatie van de actie van de overheden ter bestrijding van de luchtverontreiniging,
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
78
meer bepaald in verband met de uitvoering van de navolgende opdrachten: 1° de monsterneming en de ontleding van de geloosde stoffen of van de verontreinigd geachte lucht, meer in het bijzonder met het oog op de uitoefening van het in artikel 6 bedoelde toezicht; (…)”. De voorgestelde wijziging beoogt de schrapping van de zinsnede “, meer in het bijzonder met het oog op de uitoefening van het in artikel 6 bedoelde toezicht”. De tweede wijziging (cf. artikel 11 van dit decreet) beoogt de vervanging van artikel 6 van de Wet Luchtverontreiniging door een nieuw artikel 6. Vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, zal voor de Wet Luchtverontreiniging en haar uitvoeringsbesluiten de uitoefening van het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen verlopen volgens de regels bepaald in titel XVI, hoofdstukken III, IV en VII DABM. De derde wijziging ten slotte (cf. artikel 12 van dit decreet) beoogt de vervanging van artikel 10 van de Wet Luchtverontreiniging door een nieuw artikel 10. Met betrekking tot de Wet Luchtverontreiniging en haar uitvoeringsbesluiten zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum van inwerkingtreding van titel XVI DABM, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. Zolang titel XVI DABM niet in werking is getreden, blijft de Wet Luchtverontreiniging onverkort van toepassing.
Artikelen 13 tot 14 Deze artikelen brengen een aantal wijzigingen aan de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging aan. Artikel 13 heft vooreerst artikel 32sexies Wet Oppervlaktewateren op. Die bepaling luidt aldus: “De vergunning bedoeld in artikel 2 van deze wet wordt verleend overeenkomstig de bepalingen van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning en zijn uitvoeringsbesluiten. De inbreuken met betrekking tot deze vergunning worden opgespoord, vervolgd en bestraft overeenkomstig de bepalingen van voorgenoemd decreet”.
Artikel 14 vervangt artikel 41 van de Wet Oppervlaktewateren in de volgende zin: luidens de eerste paragraaf van het gewijzigde artikel 41 zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen verlopen volgens de regels bepaald in titel XVI, hoofdstukken III, IV en VII DABM. Luidens het eerste lid van de tweede paragraaf zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking treedt, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. De bepalingen van titel XVI DABM inzake het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven zijn evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte of melding, de niet tijdige aangifte of melding, of de onvolledige of onjuiste aangifte of melding van de heffing op de waterverontreiniging, als bedoeld in artikel 35quaterdecies, §§1, 2 en 3. Evenmin zijn de voornoemde bepalingen uit titel XVI DABM van toepassing op elke andere overtreding van hoofdstuk IIIbis van de Wet Oppervlaktewateren (zijnde het hoofdstuk Bijzondere bepalingen voor het Vlaamse Gewest inzake heffingen op de waterverontreiniging), zoals bedoeld in artikel 35quaterdecies, §4. Dit is de draagwijdte van het tweede lid van §2. Door deze bepaling willen we expliciet vermijden dat overtredingen van de regelgeving inzake heffingen op de waterverontreiniging zouden worden gesanctioneerd én met fiscale administratieve geldboeten én met alternatieve bestuurlijke geldboeten.
Artikelen 15 tot 18 Deze artikelen brengen een aantal wijzigingen aan de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder aan. Door artikel 15 van dit decreet wordt artikel 9 van de Wet Geluidshinder vervangen door een nieuw artikel 9: vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, zal, met betrekking tot de Wet Geluidshinder en haar uitvoeringsbesluiten, de uitoefening van het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen verlopen volgens de regels bepaald in titel XVI, hoofdstukken III, IV en VII DABM.
79
Door artikel 16 wordt artikel 10 van de Wet Geluidshinder opgeheven, waarvan de tekst aldus luidt: “Onverminderd de toepassing van de in het Strafwetboek gestelde straffen, wordt met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van zesentwintig frank tot vijfduizend frank, of met één van dit straffen alleen, gestraft: 1° hij die onroerende of roerende goederen onder zich heeft welke wegens nalatigheid of gebrek aan vooruitzicht van zijnentwege aan de oorsprong liggen van een door de Koning verboden vorm van luchtverontreiniging; 2° hij die de bepalingen van de ter uitvoering van deze wet vastgestelde koninklijke besluiten overtreedt; 3° hij die zich niet leent of zich verzet tegen de schouwingen, monsternemingen of maatregelen, bedoeld in de artikelen 7 en 8; 4° hij die de volgende bepalingen van de verordening 2037/2000/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen niet naleeft: a) de bepalingen met betrekking tot de productie van ozonafbrekende stoffen, bedoeld in artikel 3, lid 1, 2 en 3, van de verordening; b) de bepalingen met betrekking tot het gebruik van ozonafbrekende stoffen, bedoeld in artikel 4, lid 1, 2, 3 en 4, en artikel 5, lid 1, 2 en 3, van de verordening; c) de bepalingen met betrekking tot de productie en het gebruik van ozonafbrekende stoffen, bedoeld in artikel 22, lid 1, van de verordening. De straffen kunnen verdubbeld worden indien een nieuwe overtreding gepleegd wordt binnen twee jaar na een vroeger vonnis, houdende veroordeling wegens eender in dit artikel bedoelde overtredingen en dat kracht van gewijsde heeft gekregen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
gende zin: vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum van inwerkingtreding van titel XVI DABM zal, met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven volledig verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. Zolang titel XVI DABM niet inwerking is getreden, blijft de Wet Geluidshinder onverkort van toepassing. Ten slotte wordt door artikel 18 van dit decreet ook het artikel 14, tweede lid, van de Wet Geluidshinder vervangen. Artikel 14 luidt aldus: “De koninklijke besluiten betreffende de geluidshinder die van toepassing zijn op de datum waarop deze wet in werking treedt, blijven van kracht tot op de datum waarop zij worden opgeheven. Tot op die datum worden de inbreuken op die verordeningen opgespoord, vervolgd en bestraft op grond van de wetsbepalingen waarvan zij de uitvoeringsbeschikking waren.”. De voorgestelde wijziging van artikel 14, tweede lid, van de Wet Geluidshinder heeft tot doel te bepalen dat vanaf de datum waarop titel XVI DABM in werking treedt en die zal vastgelegd worden door de Vlaamse Regering, en dit tot de datum waarop de uitvoeringsbesluiten van de Wet Geluidshinder worden opgeheven, het onderzoek, de vaststelling en de bestraffing van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven op die uitvoeringsbesluiten zal verlopen volgens de regels bepaald in titel XVI DABM.
Artikel 19 Dit artikel beoogt artikel 15 van de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater te vervangen. Dit artikel bepaalt het volgende: “§1. Overtreding van de bijdrageplicht als bepaald in artikel 11 en in zijn uitvoeringsbesluiten wordt gestraft met een gevangenisstraf van één maand tot vijf jaar en met een geldboete van 100 tot 10.000 frank of met één van die straffen alleen.
Alle bepalingen van boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van het hoofdstuk VII en artikel 85, zijn op de in deze wet bepaalde overtredingen toepasselijk”.
§2. Bij herhaling binnen vijf jaar kan de straf op het dubbel van het maximum worden gebracht.
Artikel 17 van dit decreet wijzigt artikel 11 van de Wet Geluidshinder aangaande de straffen in de vol-
§3. De bepalingen van boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en artikel 85, zijn
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
80
van toepassing op de bij deze wet bedoelde misdrijven. §4. De rechtspersoon is burgerrechtelijk aansprakelijk voor de betaling van de geldboeten waartoe zijn aangestelden of zijn lasthebbers zijn veroordeeld.”. Door dit artikel 15 te vervangen, zal met betrekking tot de wet van 10 januari 1977 en haar uitvoeringsbesluiten vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum van inwerkingtreding van titel XVI DABM het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven volledig verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. Zolang titel XVI DABM niet inwerking is getreden, blijft het bestaande artikel 15 van de wet van 10 januari 1977 onverkort van toepassing.
Artikelen 20 tot 27 Deze artikelen brengen de noodzakelijke wijzigingen aan het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen aan. Artikel 20 van dit decreet heft artikel 37 Afvalstoffendecreet op, waarvan de tekst luidt aldus: “Wanneer afvalstoffen worden achtergelaten of beheerd in overtreding van artikel 12 van dit decreet, en er hierdoor risico bestaat van hinder of schade voor de mens of het leefmilieu, kan de OVAM deze afvalstoffen ambtshalve inzamelen, vervoeren en verwerken. De OVAM kan hiertoe de bijstand vorderen van de rijkswacht, de politie, de brandweer, de civiele bescherming en andere besturen. Zo mogelijk wordt de overtreder vooraf gehoord. In ieder geval worden de maatregel en de motieven ervan tere kennis gebracht van de overtreder bij aangetekend schrijven. Het ambtshalve inzamelen, vervoeren en verwerken vindt plaats op kosten van de overtreder.”. Deze bepaling wordt echter opgevangen door de regels inzake de veiligheidsmaatregelen, zoals bepaald in hoofdstuk VII van titel XVI DABM. Artikel 21 van dit decreet vervangt het artikel 54 Afvalstoffendecreet door een nieuw artikel 54. Het huidige artikel 54 Afvalstoffendecreet luidt aldus: “Onverminderd de bevoegdheid van de officieren
van gerechtelijke politie houden de ambtenaren en de contractuele personeelsleden die de Vlaamse Regering aanwijst, toezicht op de uitvoering van dit decreet en de uitvoeringsbesluiten ervan, de Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, de Verordening (EG) nr. 2037/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen en de Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, en de Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de persistente organische verontreinigde stoffen en tot wijziging van richtlijn 97/117/ EEG. De gouverneur van de provincie of de burgemeester van de gemeente waar afvalstoffen worden achtergelaten of worden aangetroffen in overtreding met de bepalingen van dit decreet of de uitvoeringsbesluiten ervan, kunnen ervan bevelen en alle nodige maatregelen hiertoe nemen.” Door het nieuwe artikel 54 zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen m.b.t. het Afvalstoffendecreet en zijn uitvoeringsbesluiten verlopen volgens de regels bepaald in de hoofdstukken III, IV en VII van deze titel. Artikel 22 van dit decreet heft het artikel 55 van het Afvalstoffendecreet op, waarvan de tekst aldus luidt: “Artikel 55 §1. De gouverneur van de provincie, de burgemeester en de ambtenaren bedoeld in artikel 54 mogen bij de uitoefening van hun opdracht: 1. op elk ogenblik van de dag of van de nacht, zonder voorafgaande verwittiging, vrij binnen gaan in alle inrichtingen, gedeelten van inrichtingen, lokalen en werkplaatsen waar afvalstoffen worden opgeslagen of verwijderd; tot de bewoonde lokalen hebben zij slechts toegang tussen vijf uur ’s morgens en negen uur ’s avonds en met toestemming van de politierechter;
81
2. elk onderzoek, elke controle en enquête instellen, alsook alle inlichtingen inwinnen die zij nodig achten om zich ervan te vergewissen dat de decreets- en reglementsbepalingen worden nageleefd, en met name: a) alle personen ondervragen over feiten welke het nuttig is te kennen voor de uitoefening van het toezicht; b) zich zonder verplaatsing alle boeken en bescheiden doen voorleggen die bij dit decreet en de uitvoeringsbesluiten ervan zijn voorgeschreven, afschriften of uittreksels ervan opmaken en ze tegen ontvangstbewijs in beslag nemen; c) inzage nemen van alle boeken en bescheiden die vereist zijn d) zonder kosten monsters nemen voor het bepalen van de samenstelling van de afvalstoffen in voorkomend geval van de houders van die zaken de nodige verpakking eisen voor het vervoeren en het bewaren van die monsters; de Vlaamse regering bepaalt de wijze waarop en de voorwaarden waaronder monsters worden genomen; 3. in de uitoefening van hun ambt de bijstand van de gemeentepolitie en van de rijkswacht vorderen; 4. de voor vervoer over de weg gebruikte voertuigen ophouden en hun lading controleren en, zo nodig, hiervan monsters nemen, teneinde na te gaan of met deze voertuigen afvalstoffen worden vervoerd, en, in voorkomend geval, of de vervoerder beschikt over de krachtens artikel 14 vereiste erkenning of registratie, of die afvalstoffen vergezeld gaan van de krachtens dit decreet of krachtens de in artikel 33, §2 vermelde verordening (EEG) nr. 259/93 vereiste documenten en of hun overbrenging gebeurt conform de bepalingen van dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten en van voormelde verordening.
§2. De ambtenaren, bedoeld in artikel 54 zijn bevoegd in geval van overtredingen processen-verbaal op te stellen Op straffe van nietigheid moet een afschrift van het proces-verbaal ter kennis van de overtreder gebracht
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
worden binnen de veertien dagen na de vaststelling van de overtreding.”. Artikel 23 van dit decreet vervangt de strafbepalingen in artikel 56 van het Afvalstoffendecreet. Door de voorgestelde wijziging zal, met betrekking tot het Afvalstoffendecreet en zijn uitvoeringsbesluiten, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en de milieumisdrijven verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. De strafbaarstellingen van het op te heffen artikel 56 Afvalstoffendecreet zijn volledig opgevangen door de nieuwe artikelen 16.6.1 en volgende van dit ontwerp van decreet. Het oude artikel 59 Afvalstoffendecreet werd overgenomen zowel in de artikelen 16.5.1, §2 (overname van artikel 59, §2, tweede en derde lid) en 16.6.5 (overname van artikel 59, §1, en §2, eerste lid). De bepalingen van titel XVI DABM inzake onderzoek, vaststelling en sanctionering van milieuinbreuken en milieumisdrijven zijn evenwel niet van toepassing op de overtreding van de verplichting om aan de milieuheffing te voldoen, zoals gesteld in artikel 51 van het Afvalstoffendecreet. Het fiscale geldboetesysteem conform artikel 51 van het Afvalstoffendecreet blijft onverminderd behouden. Door de fiscale administratieve geldboeten volledig los te koppelen van de bestuurlijke geldboeten, wordt vermeden dat overtredingen van de regelgeving inzake milieuheffingen op de verwijdering van vaste afvalstoffen zouden worden gesanctioneerd én met fiscale administratieve geldboeten én met alternatieve bestuurlijke geldboeten. Door de artikelen 24 tot en met 27 van dit decreet worden de artikelen 58, 59, 60 en 61 Afvalstoffendecreet opgeheven, waarvan de tekst aldus luidt: “Artikel 58 De afval, de verpakking, die gediend hebben om de overtredingen te plegen, kunnen verbeurd verklaard worden, zelfs wanneer ze niet aan de overtreder toebehoren.
Artikel 59 §1. Degene die afvalstoffen achterlaat in strijd met de bepalingen van dit decreet, wordt door de rechtbank veroordeeld tot het verwijderen ervan binnen een door haar vastgestelde termijn.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
82
§2. Onverminderd het bepaalde in §1 kan de veroordeelde worden verplicht tot terugbetaling van de kosten voor het verwijderen door de gemeente, door de afvalstoffenmaatschappij of door het Vlaamse Gewest. Bij een veroordeling tot terugbetaling van de kosten voor het verwijderen van afvalstoffen in de bossen en aanverwante grondoppervlakten, de onbevaarbare waterlopen en natuurreservaten, wordt dit bedrag gestort op de rekening van het Fonds voor preventie en sanering inzake leefmilieu en natuur. Bij een veroordeling tot terugbetaling van de kosten voor het verwijderen van afvalstoffen op de openbare wegen, de waterwegen en de havens en hun specifieke aanhorigheden, wordt dit bedrag gestort op de rekening van het Verkeersinfrastructuurfonds.
Artikel 60 De werkgever is burgerrechtelijk aansprakelijk voor de betaling van de geldboeten, waartoe zijn aangestelden of lasthebbers zijn veroordeeld, evenals voor de betaling van de gerechtskosten.
Artikel 29 van dit decreet heft de artikelen 12 en 13 Grondwaterdecreet op, waarvan de tekst aldus luidt: “Artikel 12 De overeenkomstig artikel 11 aangewezen ambtenaren nemen monsters of doen monsters nemen van stoffen, die het grondwater kunnen verontreinigen, of waarvan vermoed wordt dat ze het verontreinigd hebben. Op verzoek van de exploitant van een grondwaterwinning kunnen de ambtenaren monsters van de bodem nemen of doen nemen wanneer wordt vermoed dat deze stoffen bevat als bedoeld in het vorige lid. Van die monsterneming wordt proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan de vermoedelijke dader van de overtreding wordt toegezonden. De ontleding van de monsters wordt verricht door een laboratorium, dat daartoe is erkend door de Vlaamse regering. De Vlaamse regering bepaalt, onder vrijwaring van de rechten van de verdediging, de wijze waarop de monsters worden genomen, de regels van de procedure van erkenning van de laboratoria evenals het model van het protocol van de ontledingen. Zij kan eveneens de ontledingsmethodes vaststellen.
Artikel 61 De inrichtingen die vergunningsplichtig zijn met toepassing van de bepalingen vastgesteld door of krachtens dit decreet, zijn ertoe gehouden de natuurlijke persoon aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het naleven van de bepalingen, vastgesteld door of krachtens dit decreet, en van de voorschriften van de verleende vergunning.”.
Artikelen 28 tot 30 Deze artikelen brengen een aantal wijzigingen aan het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer aan. Door artikel 28 van dit decreet wordt artikel 11 Grondwaterdecreet vervangen ervan door een nieuw artikel 11 dat ertoe strekt om het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen te laten verlopen volgens de regels bepaald in titel XVI, hoofdstukken III, IV en VII DABM. Dit zal slechts het geval zijn vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop deze titel in werking zal treden.
Artikel 13 De overeenkomstig artikel 11 aangewezen ambtenaren kunnen voorlopig het gebruik verbieden van inrichtingen en toestellen die wegens hun bouw of gebrekkige werking niet kunnen functioneren, overeenkomstig dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten; zij kunnen de inrichtingen en toestellen verzegelen en alle maatregelen nemen, die in de gegeven omstandigheden noodzakelijk zijn voor de bescherming van het grondwater. De overeenkomstig artikel 11 aangewezen ambtenaren kunnen voor de vervulling van hun opdracht de bijstand van de gemeentelijke overheid vorderen. Zij kunnen die overheid eveneens verzoeken om de vereiste dringende maatregelen te nemen bij verontreiniging van het grondwater. Indien de gemeentelijke overheid in gebreke blijft of bij dreigend gevaar, nemen de overeenkomstig artikel 11 aangewezen ambtenaren de passende maatregelen of doen ze de nodige opeisingen. Zij geven hiervan onmiddellijk kennis aan de Gouverneur van de provincie.
83
Al deze maatregelen houden op gevolg te hebben na verloop van dertig dagen, indien ze binnen deze termijn niet bekrachtigd zijn door de Vlaamse regering.”. Luidens artikel 30 van dit decreet zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking treedt, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het Grondwaterdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. De bepalingen van titel XVI DABM inzake het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van milieu-inbreuken en milieumisdrijven zijn evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte, noch op de onvolledige of de onjuiste aangifte van de heffing op de winning van grondwater, als bedoeld in artikel 28undecies, §§1, 2 en 3. Evenmin zijn de voornoemde bepalingen uit titel XVI DABM van toepassing op elke andere overtreding van hoofdstuk IVbis van het Grondwaterdecreet (zijnde het hoofdstuk Heffingen op de winning van grondwater), zoals bedoeld in artikel 28undecies, §4. Dit is de draagwijdte van het tweede lid van artikel 30. Door de fiscale administratieve geldboeten volledig los te koppelen van de bestuurlijke geldboeten, wordt vermeden dat overtredingen van de regelgeving inzake heffingen op de winning van grondwater zouden worden gesanctioneerd én met fiscale administratieve geldboeten én met alternatieve bestuurlijke geldboeten.
Artikelen 31 tot 35 Deze artikelen brengen een aantal wijzigingen aan het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning aan. Door artikel 31 van dit decreet wordt artikel 29 Milieuvergunningsdecreet vervangen door een nieuw artikel 29: op grond hiervan zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen verlopen volgens de regels bepaald in de hoofdstukken III, IV en VII van deze titel. De artikelen 32 en 33 van dit decreet heffen de artikelen 30 tot en met 35 Milieuvergunningsdecreet op, en waarvan de tekst aldus luidt:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 “Artikel 30
§1. Binnen de hen overeenkomstig artikel 29 toegewezen bevoegdheden, kunnen de burgemeester en de in artikel 29 bedoelde ambtenaren, mondelinge of schriftelijke raadgevingen, aanmaningen en bevelen geven. §2. Zij stellen de overtredingen vast door middel van processen-verbaal die bewijskracht hebben tot het tegendeel bewezen is. Een afschrift van het procesverbaal wordt bij aangetekend schrijven ter kennis gebracht van de overtreder binnen de vijf werkdagen na de vaststelling van de overtreding. Aan de burgemeester wordt door de in artikel 29, §1, bedoelde ambtenaren in de gevallen, bedoeld in artikel 29, §§1 en 3, en aan deze ambtenaren wordt door de burgemeester in de gevallen, bedoeld in artikel 29, §§1 en 2, gemeld dat er overtredingen werden vastgesteld en dat er een proces-verbaal werd opgesteld. Dit gebeurt binnen vijf werkdagen na de vaststelling van de overtreding. De naam van het gecontroleerd bedrijf, de datum van de vaststelling én de voortgangsbewaking na de overtreding worden gemeld. §3. Zij mogen bij de uitoefening van hun ambt op elk ogenblik van de dag of van de nacht, zonder voorafgaande verwittiging, vrij binnen gaan in alle inrichtingen. Tot de ruimten die als woning dienen hebben zij slechts toegang tussen vijf uur ‘s morgens en eenentwintig uur ‘s avonds en mits machtiging van de onderzoeksrechter. §4. Bij de uitoefening van hun ambt kunnen zij de bijstand van de gemeentepolitie en van de rijkswacht vorderen. Zij kunnen tevens de nodige onderzoeksmaatregelen treffen volgens de modaliteiten bepaald door de Vlaamse Regering.
Artikel 31 §1. De burgemeester kan ambtshalve of op voorstel van de krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren, mondeling en ter plaatse de stopzetting bevelen van de activiteiten, de toestellen verzegelen en de onmiddellijke sluiting van de inrichting opleggen, wanneer hij vaststelt dat een vergunningsplichtige inrichting zonder vergunning wordt geëxploiteerd.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
84
Deze maatregelen worden van rechtswege opgeheven door het verlenen van de vergunning. §2. Wanneer de burgemeester vaststelt dat een inrichting van de tweede klasse wordt geëxploiteerd in strijd met de vergunningsvoorwaarden, en wanneer de exploitant weigert gevolg te geven aan de schriftelijk gegeven onderrichtingen, kan de burgemeester op advies van de krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren de stopzetting bevelen van een activiteit binnen de termijn die hij bepaalt en de toestellen verzegelen, en zo nodig, de voorlopige sluiting van een deel van de inrichting opleggen. Hetzelfde geldt wanneer een inrichting van de derde klasse wordt geëxploiteerd in strijd met de algemene of sectoriële exploitatievoorwaarden.
waarden en wanneer de exploitant weigert gevolg te geven aan de gegeven onderrichtingen. Hetzelfde geldt ingeval van dreigend of ernstig gevaar voor de mens en het leefmilieu. §2. Het proces-verbaal van vaststelling van de inbreuken en de in de vorige paragraaf van dit artikel bedoelde beslissing, worden binnen vijf werkdagen, bij ter post aangetekende brief, ter kennis gebracht van de exploitant. Een afschrift van het proces-verbaal en van de beslissing wordt onverwijld gezonden aan de burgemeester en aan de Vlaamse Regering.
Artikel 33 §3. De burgemeester mag, op advies van de krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren, de in §2 bedoelde maatregelen nemen in inrichtingen van de eerste klasse ingeval van dreigend of ernstig gevaar voor de mens en het leefmilieu, en wanneer de exploitant weigert gevolg te geven aan de schriftelijk gegeven onderrichtingen. §4. Wanneer de burgemeester niet of onvolkomen optreedt, kunnen de maatregelen, vermeld in de §1, 2 en 3, getroffen worden door de krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren. §5. Het proces-verbaal van de vaststelling der inbreuken en de beslissing tot stopzetting, verzegeling of sluiting zoals bedoeld in de vorige paragrafen van dit artikel, worden binnen vijf werkdagen bij ter post aangetekende brief ter kennis gebracht van de exploitant. Een afschrift van het proces-verbaal en van de beslissing wordt onverwijld gezonden aan de krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren in de gevallen bedoeld in §1, §2 en §3 van dit artikel en aan de burgemeester en aan de Vlaamse Regering in het geval bedoeld in §4 van dit artikel.
§1. De krachtens artikelen 31 en 32 getroffen maatregelen moeten gemotiveerd worden. §2. Indien binnen de gestelde termijn geen gevolg wordt gegeven aan de maatregelen en bevelen bedoeld in artikelen 31 en 32, dan kunnen de overeenkomstig artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren de nodige maatregelen ambtshalve uitvoeren of doen uitvoeren. De uitvoering van deze maatregel geschiedt op kosten en risico van de exploitant van de inrichting op wie ze worden toegepast.
Artikel 34 De exploitant kan beroep indienen bij de Vlaamse Regering tegen de maatregelen genomen op grond van artikel 31, §2, §3 en §4, en van artikel 32. Het beroep schorst de beslissingen niet. Binnen een termijn van twee maanden wordt over het beroep uitspraak gedaan. De Vlaamse Regering regelt de modaliteiten en de termijnen van het beroep.
Artikel 32 Artikel 35 §1. De krachtens artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren kunnen mondeling en ter plaatse de stopzetting bevelen van een activiteit binnen de termijn die zij bepalen en de toestellen verzegelen en zo nodig, de voorlopige sluiting van een deel van de inrichting opleggen, wanneer zij vaststellen dat een inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de exploitatievoor-
§1. Wanneer de vergunningsvoorwaarden ontoereikend blijken te zijn, en in afwachting dat zij worden gewijzigd, kunnen de overeenkomstig artikel 29, §1, aangewezen ambtenaren binnen de termijn die zij bepalen, in alle inrichtingen, alle maatregelen voorschrijven die zij nodig achten om een einde te stel-
85
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
len aan de tekortkomingen die zij vaststellen en als gevaar beschouwen voor de mens en het leefmilieu. Zij kunnen daartoe, zonder uitstel, het gebruik van een machine, een product of enig materieel, en de toegang tot een bepaalde ruimte tijdelijk verbieden en het tijdelijk stopzetten bevelen van elke activiteit, wanneer de exploitant weigert gevolg te geven aan de gegeven onderrichtingen.
betrekking heeft op de uitoefening van het toezicht. Door de voorgestelde wijziging zal, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, voor het Bodemsaneringsdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht, de bestuurlijke handhaving en het nemen van veiligheidsmaatregelen verlopen volgens de regels bepaald in de hoofdstukken III, IV en VII van deze titel.
§2. De beslissing moet met redenen worden omkleed. Zij wordt, binnen vijf werkdagen bij een ter post aangetekend schrijven, bevestigd aan de exploitant. Een afschrift hiervan wordt onverwijld aan de vergunningverlenende overheid toegezonden.”.
Door artikel 36, 2°, van dit decreet wordt artikel 21, §2, van het Bodemsaneringsdecreet opgeheven. Dit artikel heeft betrekking op de toezichtrechten in het kader van het Bodemsaneringsdecreet.
Door artikel 34 van dit decreet wordt artikel 39 van het Milieuvergunningsdecreet vervangen door een nieuw artikel 39. Artikel 39 van het Milieuvergunningsdecreet heeft, samen met artikel 40 van het Milieuvergunningsdecreet, betrekking op de strafbepalingen. Door de voorgestelde wijziging zal, met betrekking tot het Milieuvergunningsdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en de milieumisdrijven verlopen volgens de regels bepaald in deze titel. Het artikel 40 van het Milieuvergunningsdecreet, dat door artikel 35 van dit decreet wordt opgeheven, luidt aldus: “Artikel 40 De werkgever is burgerrechtelijk aansprakelijk voor de betaling van de geldboete waartoe zijn aangestelden of lasthebbers worden veroordeeld evenals voor de betaling van de gerechtskosten.”. Terloops willen we er nogmaals op wijzen dat dit decreet niet raakt aan de schorsing en de opheffing van de milieuvergunning en dat deze instrumenten volledig behouden blijven binnen het kader van het Milieuvergunningsdecreet.
Artikelen 36 tot 40 Deze artikelen brengen een aantal wijzigingen aan het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering aan. Artikel 36, 1°, van dit decreet vervangt vooreerst artikel 21, §1, van het Bodemsaneringsdecreet, dat
Artikel 45, §1, van het Bodemsaneringsdecreet, waarvan de tekst luidt aldus: ‘Indien de persoon die krachtens dit decreet verplicht is over te gaan tot bodemsanering of tot andere maatregelen niet of in onvoldoende mate optreedt, wordt hij door OVAM aangemaand zijn verplichtingen na te leven binnen een bepaalde termijn. Geeft hij aan de aanmaning geen gevolg, dan kan OVAM ambtshalve in zijn plaats optreden’, past volledig in het kader van het bevel tot regularisatie, zoals bedoeld in de artikelen 16.4.7, §1, 1°, en §2, 1°, van dit decreet. Om die reden kan artikel 45, §1, van het Bodemsaneringsdecreet worden opgeheven. De situatie bedoeld in artikel 45, §3, van het Bodemsaneringsdecreet, en waarvan de tekst aldus luidt: ‘§3. Indien bodemverontreiniging een onmiddellijk gevaar vormt, kan OVAM veiligheidsmaatregelen treffen. Deze bevoegdheid doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van andere overheden om veiligheidsmaatregelen te treffen’ heeft volledig betrekking op het nemen van veiligheidsmaatregelen, zoals geregeld door de artikelen 16.7.1 en volgende van dit decreet. Om die reden kan ook artikel 45, §3, van het Bodemsaneringsdecreet worden opgeheven (artikel 37 van dit decreet). Artikel 46, §3, van het Bodemsaneringsdecreet luidt thans als volgt: “§3. Indien OVAM ambtshalve optreedt omdat een persoon zijn verplichtingen krachtens dit decreet niet of niet volledig uitvoert, kan OVAM de kosten verhalen op deze persoon of op de persoon die aansprakelijk is overeenkomstig de artikelen 25 tot 28 of 32.”. Door in artikel 38 van dit decreet het artikel 46, §3, van het Bodemsaneringsdecreet te vervangen, kan OVAM de in artikel 46, §3, van het Bodemsaneringsdecreet bedoelde kosten ook verhalen wanneer een persoon zijn verplichtingen in het kader van titel XVI DABM niet of onvolledig uitvoert.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
86
Artikel 47quinquies, §5, van het Bodemsaneringsdecreet luidt aldus: “§5. Indien OVAM binnen zes maanden na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad geen verslag van oriënterend bodemonderzoek op de gehele site heeft ontvangen, kan OVAM de exploitanten, eigenaars en alle personen die de feitelijke controle hebben over de gronden van de betrokken site, met uitzondering van de degenen die inmiddels in toepassing van §3 een exoneratie hebben verkregen, aanmanen het oriënterend bodemonderzoek alsnog uit te voeren binnen een welbepaalde termijn. Geven zij aan die aanmaning geen gevolg, zonder dat zij inmiddels definitief een exoneratie hebben verkregen, dan kan OVAM ambtshalve in hun plaats optreden. De artikelen 45, 46 en 47 zijn van overeenkomstige toepassing op de betrokken site.”. Zoals dit het geval is met artikel 45, §1, van het Bodemsaneringsdecreet past ook artikel 47quinquies, §5 volledig in het kader van het bevel tot regularisatie, zoals bedoeld in de artikelen 16.4.7, §1, 1°, en §2, 1°, van dit decreet. Om die reden kan artikel 47quinquies, §5, van het Bodemsaneringsdecreet worden opgeheven (artikel 39 van dit decreet). Ten slotte worden de strafbepalingen in artikel 50 van het Bodemsaneringsdecreet opgeheven en vervangen door een nieuw artikel 50 (artikel 40 van dit decreet). Door de voorgestelde wijziging zal, met betrekking tot het Bodemsaneringsdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten, vanaf de door de Vlaamse Regering te bepalen datum waarop titel XVI DABM in werking zal treden, het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en de milieumisdrijven verlopen volgens de regels bepaald in deze titel.
Artikel 41 Teneinde het toekomstige milieuhandhavingsbeleid tijdig te kunnen bijsturen, is het belangrijk om de toepassing van dit decreet te evalueren. Net zoals dit het geval is met artikel 39 van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur wordt in dit decreet een evaluatiebepaling opgenomen die de Vlaamse Regering oplegt een evaluatie te laten uitvoeren van de werking van het Milieuhandhavingsdecreet en eventuele voorstellen tot aanpassing op te stellen. Uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding van dit decreet dient zij hiervan verslag in bij het Vlaams Parlement en doet zij de nodige voorstellen tot aan-
passing van het Milieuhandhavingsdecreet. Dergelijke evaluatie is alleszins aangewezen omdat voor het eerst de handhavingsbepalingen uit de milieuhygiënewetgeving worden geharmoniseerd.
Artikel 42 Dit artikel regelt de inwerkingtreding van titel XVI DABM. De Vlaamse Regering moet bepalen wanneer het Milieuhandhavingsdecreet in werking zal treden. Vanzelfsprekend kan er van inwerkingtreding slechts sprake zijn nadat de Vlaamse Regering eerst de noodzakelijke uitvoeringsbesluiten heeft goedgekeurd. Tot zolang blijven de toezicht- en handhavingsbepalingen uit elk van de tien, in artikel 16.1.1, eerste lid, genoemde milieuhygiënewetten en -decreten, van kracht.
De minister-president van de Vlaamse Regering, Yves LETERME
De Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur Kris PEETERS
––––––––––––––––
87
VOORONTWERP VAN DECREET van 21 april 2006
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
88
89
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
90
91
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
92
93
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
94
95
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
96
97
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
98
99
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
100
101
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
102
103
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
104
105
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
106
107
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
108
109
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
110
111
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
112
113
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
114
115
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
116
117
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
118
119
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
120
121
ADVIES VAN DE MINARAAD
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
122
123
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Minaraad
Advies van 6 juli 2006 over het voorontwerp van decreet Handhaving Milieurecht
nr. 2006/28
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
124
Beleidssamenvatting Handhaving betreft alle handelingen die normconform gedrag bewerkstelligen. Het heeft als doelstellingen om overtreding te voorkomen of te beëindigen, de gevolgen ervan ongedaan te maken, de regelnaleving na een overtreding te bevorderen en de overtreding te bestraffen. Het voorliggende voorontwerp wil alle handhavingsbepalingen van het milieu(hygiëne)recht bundelen in één decreet en ze opnemen in het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM). De rol van het bestuursrecht en het strafrecht en het onderscheid tussen inbreuken en misdrijven De Minaraad is het eens met de centrale beleidskeuze om de rol van het strafrechtelijke apparaat bij de handhaving van het milieurecht te optimaliseren en die van het bestuur te vergroten. Maar die keuze moet zorgvuldig worden uitgewerkt. Het bestuur moet de nodige instrumenten en middelen krijgen om de uitbreiding van haar opdracht tot een goed einde te brengen en de instrumenten moeten operationeel zijn. Het strafrecht moet de taak en de instrumenten krijgen om de ernstige gevallen van milieucriminaliteit afdoende aan te pakken. Een centraal element in de accentverschuiving is de invoering van een strikt onderscheid tussen inbreuken en misdrijven. Inbreuken worden vastgesteld in een verslag van vaststelling zonder bijzondere bewijswaarde, misdrijven in een proces-verbaal met bijzondere bewijswaarde. Inbreuken kunnen alleen door het bestuur worden gesanctioneerd, misdrijven kunnen ook strafrechtelijk worden aangepakt. In beide gevallen kunnen bestuurlijke maatregelen worden opgelegd. De feitelijke impact van deze vernieuwing is moeilijk te beoordelen omdat er nog een uitvoeringsbesluit moet komen dat de door de regelgeving verboden (of verplichte) gedragingen indeelt bij ofwel de milieu-inbreuken ofwel de milieumisdrijven. De vernieuwing lijkt een precedent. In het Vlaamse en federale sociaal recht en in het Brusselse milieurecht kunnen administratieve geldboetes enkel worden opgelegd voor feiten die vatbaar zijn voor strafvervolging. De Minaraad vraagt dat de feitelijke en juridische consequenties van de tweedeling goed bestudeerd worden. Ook de keuze om een bepaalde vorm van niet-naleving van de regelgeving in te delen bij ofwel de inbreuken, ofwel de misdrijven, moet zorgvuldig gebeuren. Als er enkele jaren ervaring is met de nieuwe regelgeving moet die op dit punt geëvalueerd worden. De Minaraad vindt het noodzakelijk dat het verslag van vaststelling een bijzondere bewijswaarde zou krijgen. Voor de bestuurlijke afhandeling van inbreuken is het belangrijk dat het verslag van vaststelling zekerheid biedt over de vastgestelde feiten. Bovendien is het in de twee gevallen dezelfde beëdigde persoon die de vaststellingen doet. UNIZO, VOKA en Boerenbond hebben hierover een ander standpunt. De Minaraad gaat akkoord met de zelfstandige afhandelingsbevoegdheid van de toezichthouder voor inbreuken. Hij vraagt wel dat de inspectiediensten, bijvoorbeeld door omkadering en controle, er op toezien dat deze bevoegdheid op een verantwoorde manier wordt gebruikt. Hoe wordt het handhavingsbeleid voorbereid en bepaald, geëvalueerd en bijgestuurd? Hoe wordt informatie verzameld en beheerd voor de beleidsbepaling? Vlaanderen kampt met hardnekkige discussies over al dan niet reële tekorten in de handhaving, bijvoorbeeld voor wat betreft het toezicht op vrije velddelicten en op hinderlijke inrichtingen van klasse II en III in een deel van de gemeenten. De Minaraad vindt dat de overheid deze discussies moet beslechten door operationele en verifieerbare beleidsdoelstellingen en beleidsacties te bepalen voor het milieuhandhavingsbeleid. Naast de instrumenten die in het voorontwerp voorzien worden, zijn daartoe nog andere mogelijkheden zoals een decretale basis om een minimale p. 2 / 47
125
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
inspectiefrequentie te bepalen, een minimale vorm van planning en rapportering van gemeentelijke handhavingsactiviteiten en de operationalisering van in de protocollen gemaakte afspraken, bijvoorbeeld in de samenwerkingsovereenkomst met de gemeenten. De Minaraad vraagt dat de bestaande handhavingsrapporten als afzonderlijke instrumenten blijven bestaan en dat het decretale handhavingsrapport vooral de informatie zou verzamelen die nog ontbreekt in de bestaande rapporten. Het betreft onder meer informatie over de lokale milieuhandhaving en over de milieuactiviteiten van parketten en politiediensten. Het decretale rapport kan ook de inzichten inventariseren die worden opgedaan tijdens de handhaving en die kunnen worden gebruikt om milieuregelgeving, beleidsvisies en beleidsuitvoering te verbeteren. De overheid moet daarnaast werk maken van de systematische verzameling en doorstroming tussen de handhavers van dossiergebonden handhavingsinformatie. De op te richten Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving neemt een centrale plaats in bij beleidsbepaling, overleg, advisering en rapportering van het milieuhandhavingsbeleid. De Minaraad heeft ernstige vragen bij het concept, de omvang en de taken van deze Hoge Raad. Bovendien wijst de Minaraad er op dat deze Hoge Raad een te grote diversiteit aan functies uitoefent. Hij meent dat strategische advisering een taak moet blijven voor de Vlaamse strategische adviesraden en dat het beleid moet worden bepaald door de minister, bijgestaan door de beleidsraad van het beleidsdomein. Wat de eigenlijke overlegfunctie betreft, meent de Minaraad dat de Hoge Raad niet alle bestaande overlegbehoeften invult. De Raad vraagt zich verder af of de Hoge Raad de juiste samenstelling heeft voor sommige voorziene overlegtaken, o.a. voor diegene die verband houden met de lokale handhaving. De Minaraad stelt vast dat heel wat taken die door het voorontwerp aan de Hoge Raad worden opgedragen nu al elders worden uitgevoerd. De vraag rijst of de beperkte hoeveelheid bijkomende taken niet kan verzekerd worden met veel minder middelen. Het voorontwerp zet een stap vooruit voor toezicht. Het moet zo worden toegepast dat alle gemeenten systematisch aan preventief toezicht gaan doen. De Minaraad vindt de nieuwe mogelijkheden voor het aanduiden van toezichthouders op lokaal niveau een stap vooruit. Al waarborgt de nieuwe regeling nog geen minimumfrequentie of minimumkwaliteit van het toezicht. Volgens de Raad moeten alle gemeenten ook systematisch aan preventief toezicht doen. De decretale bepalingen over het statuut van toezichthouders zijn positief, maar de door het voorontwerp geboden mogelijkheden moeten worden benut om werk te maken van functiescheiding tussen beleidsuitvoering en handhaving op lokaal niveau. De integratie van alle regelingen betreffende toezichtsrechten tot één regeling is positief. Het pakket toezichtsrechten is evenwichtig uitgewerkt. De regeling kan wellicht ook van toepassing verklaard worden voor toezicht op het milieubeheersrecht. De wijze van toekenning van toezichtrechten aan toezichthouders is onduidelijk en wellicht vatbaar voor verbetering. Bijkomende instrumenten voor het bestuur en het strafrechtelijke apparaat alsook uitvoeringsinstrumenten zijn aangewezen om de handhavingsdoelstellingen te kunnen bereiken Omdat het voorontwerp de rol van de administratie wil uitbreiden en die van het strafrechtelijke apparaat wil beperken, is de vraag naar de instrumentering belangrijk, vooral voor de bestuurlijke handhaving. De Minaraad vindt de algemene regeling in het voorontwerp voor het opleggen van bestuurlijke geldboetes een stap vooruit voor de bestuurlijke handhaving. Het onderscheid tussen de exclusieve en de alternatieve boete is positief, alsook de criteria voor het bepalen van de hoogte van geldboetes.
p. 3 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
126
De Raad is voorstander van de bestuurlijke transactie voor kleinere overtredingen. Het is een gebruiksvriendelijk systeem omdat de formaliteiten veel minder zwaar zijn dan bij de geldboete en de rechten van de verdediging gewaarborgd blijven. Het is mogelijk dat het instrument aanmaning minder goed werkt als de opvolging van een dossier door de toezichthouders minder is of als de inspectiekans (pakkans) en de sanctiekans te laag zijn, wat dikwijls het geval is bij kleinere overtredingen. De Minaraad vraagt om aan het voorontwerp een algemene regeling betreffende schorsing en opheffing toe te voegen. Als de uitwerking van een volledige regeling inclusief wijzigings- en overgangsbepalingen te veel tijd zou kosten, kan de inwerkingtreding van een basisregeling worden uitgesteld totdat in een tweede fase wijzigings- en overgangsbepalingen zijn uitgewerkt. De Raad meent dat de in het voorontwerp gekozen optie als nadeel heeft dat per machtigingsstelsel telkens opnieuw een regeling moet worden voorzien voor de opheffing of schorsing van de machtiging. Het zelfstandige milieudelict moet volgens de Minaraad geregeld worden in dit decreet. UNIZO, VOKA en Boerenbond hebben hierover een ander standpunt. Het voorliggende voorontwerp bevat geen uitvoeringsinstrumenten. Dat zijn instrumenten die ertoe bijdragen dat een opgelegde bestuurlijke, strafrechtelijke of veiligheidsmaatregel daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De Minaraad meent dat het regularisatieplan en het stilleggingsplan als toegevoegde waarde hebben dat ze in complexe gevallen de terugkeer naar de legaliteit op een georganiseerde, transparante en controleerbare manier aanpakken. Omdat de instrumenten een fasering in de tijd toelaten van de uit te voeren handelingen, worden zwart-wit situaties vermeden (bv. gedogen versus onmiddellijke sluiting). De Minaraad is van mening dat de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke dwangsom moet worden opgenomen in dit decreet. Het instrument moet wel beperkt blijven tot die gevallen waarbij er een aanzienlijk risico op betekenisvolle en blijvende milieuschade bestaat. Het instrument kan ter beschikking worden gesteld van het bestuur door de beslissing hierover toe te vertrouwen aan de Gewestelijke Entiteit, met beroepsmogelijkheid bij het Milieuhandhavingscollege. De mogelijkheid voor het bestuur om regularisatiebevelen en stakingsbevelen ambtshalve uit te voeren op kosten van de overtreder en de mogelijkheid tot bestraffing van de niet-naleving van bestuurlijke maatregelen vormen geen volwaardige alternatieven. Bij bestuursdwang worden de maatregelen uitgevoerd door de overheid, die dit met minder kennis van zaken moet doen, met alle risico’s vandien. Bovendien moet de overheid de kosten van bestuursdwang voorschieten en kan de terugvordering ervan een moeilijke zaak worden. De strafsanctie biedt geen garantie dat een regularisatiebevel, een stakingsbevel of een veiligheidsmaatregel binnen een korte termijn wordt uitgevoerd. UNIZO, VOKA en Boerenbond hebben hierover een ander standpunt. Er zijn mogelijke bevoegdheidsproblemen die kunnen leiden tot onbruikbaarheid van belangrijke instrumenten Er zijn bevoegdheidsproblemen mogelijk voor de oprichting van het Milieuhandhavingscollege onder de vorm van een administratief rechtscollege. Het college speelt een essentiële rol bij het opleggen van bestuurlijke geldboetes. Cruciaal voor het strafrechtelijke instrumentarium zijn de mogelijkheden om misdrijven stop te zetten of de gevolgen ervan te herstellen. Die instrumenten worden niet expliciet voorzien. Het voorontwerp verwijst naar de mogelijkheden in boek I van het Strafwetboek. Ook hier zijn bevoegdheidsproblemen mogelijk. Zo bestaat twijfel over de vraag of de algemene bewoordingen
p. 4 / 47
127
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
van artikel 16.6.1 volstaan om de belangrijke artikelen 36, 37 en 37bis van het Strafwetboek van toepassing te maken. De juridische vormgeving en de modaliteiten van de voorgestelde instrumenten zijn voor verbetering vatbaar. De kansen voor beleidsleren kunnen worden verhoogd. De vormgeving van de bestuursrechtelijke instrumenten speelt een rol m.b.t. doelbereiking, toepassingslast, rechtsbescherming, omkadering van de beslissing om ze te gebruiken, enz. De Minaraad doet volgende aanbevelingen voor verbetering: • • • • • • • • •
•
•
vereenvoudig de regeling die bepaalt in welke gevallen de gouverneur en de burgemeester bestuurlijke maatregelen kunnen opleggen; werk de nadelen weg van de integratie van het regularisatiebevel, het stakingsbevel en bestuursdwang in één instrument ‘bestuurlijke maatregelen’; verduidelijk de regeling voor wijziging en opheffing van het regularisatiebevel; maak het beroep tegen bestuursdwang schorsend; vorm het verzoek tot oplegging van bestuurlijke maatregelen om tot een verzoek tot onderzoek; voorzie mogelijkheden voor bemiddeling voor de behandeling van klachten van burgers m.b.t. hinderproblemen; heroverweeg of de vernietigingsbevoegdheid van het Milieuhandhavingscollege zin heeft als het college al een beslissing kan treffen over de grond van de zaak en er een ‘cassatieberoep’ mogelijk is bij de Raad van State; heroverweeg of de onafhankelijkheid van de leden van het Milieuhandhavingscollege voldoende is gewaarborgd; herbekijk de regeling van de verjaring voor het opleggen van boetes in het licht van het ontbreken van een algemene regeling voor stuiting en schorsing van verjaringstermijnen in het bestuursrecht en in het licht van het gegeven dat de Raad van State gemiddeld bijna 5 jaar nodig heeft om tot een uitspraak te komen in bouw- en milieudossiers; verkort de termijn die het parket heeft om te beslissen of het een misdrijf wil vervolgen dan wel de afhandeling overlaat aan het bestuur; het is cruciaal dat de parketten hierover in alle gevallen een tijdige beslissing nemen; het voorontwerp bevat ingrepen en instrumenten die het parket daartoe alle kansen bieden; indien er desondanks geen tijdige beslissing is, moet het bestuur zelf een boete kunnen opleggen; UNIZO, VOKA en Boerenbond hebben hierover een ander standpunt; bepaal expliciet dat de overtreder in beroep kan gaan tegen een voordeelontneming.
Naarmate in essentie verschillende instrumenten afzonderlijk worden uitgewerkt, verhoogt dit de mogelijkheden voor ‘beleidsleren’ en voor toekomstige verfijning van de regelgeving. Vooral de integratie van het regularisatiebevel, het stakingsbevel en bestuursdwang in één instrument werkt hier beperkend. In dezelfde zin rijzen vragen bij de integratie van de instrumenten ‘bestuurlijke geldboete’ en ‘ontneming van het vermogensvoordeel dat uit de inbreuk of het misdrijf is verkregen’. Wat de formulering betreft van de strafrechtelijke delictsomschrijvingen is wellicht vereenvoudiging mogelijk. Zo rijst de vraag of in de delictsomschrijvingen zelf het onderscheid moet worden gemaakt tussen opzet en gebrek aan voorzorg, dan wel of aan de strafrechter kan worden overgelaten om er rekening mee te houden bij het bepalen van de hoogte van de strafmaat. De regeling voor de opheffing van veiligheidsmaatregelen wordt wellicht best uitgebreid om ook de wijziging ervan te omvatten.
p. 5 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
128
Voorzie de nodige middelen voor de uitvoering van het decreet en zorg dat ze efficiënt worden besteed Er zijn heel wat middelen nodig, o.a. voor de oprichting en de werking van nieuwe instellingen (de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, de Gewestelijke Entiteit, het Milieuhandhavingscollege, een cel met opsporingsambtenaren), voor de aanwerving van gewestelijke en de subsidiëring van lokale toezichthouders en voor de prefinanciering van bestuursdwang. De benodigde middelen moeten nu al zo goed mogelijk worden ingeschat en worden voorzien in de begroting. Het voorontwerp wordt best nog eens bekeken vanuit het oogpunt van een efficiënte besteding van de middelen. Zo kunnen de opdrachten van de Vlaamse Hoge Raad met minder middelen worden uitgevoerd en zijn er mogelijkheden om de kosten van het Milieuhandhavingscollege te drukken, bv. door te voorzien dat dit college kan vergaderen in meerdere kamers of door het werken met plaatsvervangende leden af te schaffen. De geldboetes zullen ongetwijfeld middelen opbrengen, maar er valt moeilijk te voorspellen over hoeveel middelen het zal gaan. Financiële opbrengsten mogen geen drijfveer zijn voor de vormgeving van dit voorontwerp.
p. 6 / 47
129
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Situering Het idee om alle bepalingen over de handhaving van het milieu(hygiëne)recht te bundelen in één decreet en ze op te nemen in het Decreet Algemene Bepalingen Milieubeleid (DABM) bestaat al lang. De eerste versie van een DABM-luik handhaving werd begin jaren ‘90 opgesteld door de Commissie Bocken. In het kader van een algemene adviesvraag van toenmalig leefmilieuminister Kechtermans brachten de Minaraad en de SERV over dit luik adviezen uit.1 Minister Kelchtermans stelde in 1998 een voorontwerp op waarover de SERV en de Minaraad adviezen uitbrachten.2 Dit voorontwerp werd nooit principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering. In opdracht van minister Dua voerde een team van de Universiteit Gent, o.l.v. Carole Billiet, en een team van de universiteiten van Maastricht en Leuven, o.l.v. Michael Faure, in samenwerking met de milieuadministratie, voorbereidende studies uit over respectievelijk de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke aspecten van de handhaving van het milieurecht. Die mondden uit in een voorontwerp van decreet (2003) waarover de raden eveneens advies uitbrachten.3 Het voorontwerp werd evenmin principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Een licht herwerkte versie van de tekst werd zowel in de vorige als in de huidige legislatuur bij het Vlaams Parlement ingediend als voorstel van decreet.4 Minister Peeters stelde een voorontwerp van het decreet Handhaving op dat hij voorlegde op zijn tweede ronde tafel Handhaving die doorging op woensdag 26 oktober 2005.5 Een gewijzigde versie van dit voorontwerp werd op 21 april 2006 principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Het wordt nu voor advies voorgelegd aan de Minaraad, de SERV en het College van procureurs-generaal onder voorzitterschap van de federale minister van Justitie.
1
MINARAAD, Advies van 6 mei 1997 over handhaving en veiligheidsmaatregelen (de delen 7 en 8 van het voorontwerp decreet Milieubeleid), afl. 1997/7 SERV. Advies in hoofdlijnen over het voorontwerp decreet milieubeleid – 19 februari 1997. SERV. Advies over het voorontwerp decreet milieubeleid, delen handhaving en veiligheidsmaatregelen – 14 mei 1997
2
MINARAAD, Advies van 15 oktober 1998 over het voorontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met titels betreffende toezichtsbepalingen, administratieve sancties, veiligheidsmaatregelen en strafsancties, afl. 1998/18 SERV. Advies over het voorontwerpdecreet “milieuhandhaving” – 21 oktober 1998
3
Minaraad, Briefadvies van 2 oktober 2003 over het voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en tot aanvulling ervan door toevoeging van een titel inzake handhaving en veiligheidsmaatregelen SERV. Advies over de voorbereidende teksten Handhaving en veiligheidsmaatregelen – 12 november 2003.
4
Vera Dua en Rudi Daems, Voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake het milieubeleid en houdende aanvulling ervan door toevoeging van een titel inzake handhaving en veiligheidsmaatregelen, Vlaams Parlement, zitting 2004-2005, stuk nr. 80 / 1
5
Alle teksten hiervan zijn terug te vinden op het internet, zie http://www.mina.be/front.cgi?id=1918.
p. 9 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
130
De Minaraad ontving de adviesvraag op 27 april 2006 en worden verzocht om binnen een termijn van een maand advies uit te brengen. De Raad vroeg uitstel tot 12 juli 2006. De Vlaamse Regering bepaalde geen termijn waarbinnen het advies wordt verwacht van het College van procureursgeneraal.
p. 10 / 47
131
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Advies 1. Algemene bedenkingen. 1.1
Beoordelingskader en belangrijkste beleidsvragen
In de literatuur wordt handhaving ruim opgevat als ‘alle handelingen die normconform gedrag bewerkstelligen’. Niet alleen het toepassen van sancties valt hieronder, maar ook alle andere handelingen van de overheid en van derden die gericht zijn op de naleving van milieuregelgeving. Met handhaving worden volgende doelstellingen nagestreefd: • • • • •
voorkomen van de overtreding (preventieve functie); beëindigen van de overtreding; ongedaan maken van de gevolgen van de overtreding (herstel in de oorspronkelijke toestand), of wanneer de gevolgen van de overtreding onomkeerbaar zijn, vergoeding van de veroorzaakte schade (compensatie, geldelijke vergoeding); bevorderen van de regelnaleving na een overtreding (voorkomen van herhaling); bestraffen van de overtreding (repressieve functie).
Er bestaan drie verschillende groepen van handhavingsactoren die acties kunnen ondernemen waarmee deze doelstellingen kunnen worden gerealiseerd, nl. het bestuur, de strafrechter en de burger. De twee eerste spelen veruit de belangrijkste rol bij de afdwinging van de naleving van regelgeving. Het voorontwerp reikt vooral voor die actoren instrumenten aan, maar geeft ook de burger een bescheiden rol. De belangrijkste beleidsvragen die m.b.t. het voorontwerp kunnen worden gesteld zijn: •
• • • • •
•
Bevat het voorontwerp de nodige instrumenten om de handhavingsdoelstellingen te kunnen bereiken? Welke instrumenten bestaan er voor bestuur en strafrechtelijk apparaat? Is dit voldoende voor elk spoor om zijn geëigende rol te kunnen spelen? Zeker in het kader van het voorliggende voorontwerp zijn deze vragen belangrijk. Het heeft immers de bedoeling om de administratie een belangrijkere rol te laten spelen dan tot nu toe het geval is en het wil de rol van het strafrechtelijke apparaat beperken. Zijn er m.b.t. de voorgestelde instrumenten juridische problemen, zoals bevoegdheidsproblemen, die kunnen leiden tot onbruikbaarheid van de instrumenten? Wat met de juridische vormgeving en de modaliteiten van de voorgestelde instrumenten? Wat betekenen de modaliteiten voor doelbereiking, toepassingslast, rechtsbescherming,…? Zijn er voorzieningen die ‘beleidsleren’ stimuleren m.b.t. de voorziene instrumenten? Hoe wordt het handhavingsbeleid voorbereid en bepaald, geëvalueerd en bijgestuurd? Hoe wordt informatie verzameld en beheerd voor de beleidsbepaling? Hoe zijn de verschillende handhavingsactoren georganiseerd (voor zover dit gewestelijke bevoegdheid is) en hoe wordt hun samenwerking geregeld? Is hun onafhankelijkheid voldoende gegarandeerd? Zijn sommige handhavers ook belast met andere functies, bv. in het kader van de beleidsuitvoering? Worden de benodigde middelen voor de uitvoering van het decreet efficiënt besteed?
p. 11 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
1.2
132
Milieuhygiëne of ook milieubeheer en ruimtelijke ordening?
Het voorliggende voorontwerp integreert voornamelijk de handhavingbepalingen van het milieuhygiënerecht, zijnde het recht dat betrekking heeft op de verontreinigingproblemen. Al maakt het voorliggende voorontwerp toch al een opening naar het milieubeheerrecht (het recht dat o.a. betrekking heeft op het natuurbehoud en de bossen) door het hoofdstuk ‘Beleid en organisatie’ daarop van toepassing te maken (artikel 16.1.1, tweede lid). Op de tweede ronde tafel werd door de vertegenwoordiger van de minister gesteld dat milieuhygiëne in een eerste fase aan bod komt en milieubeheer in een tweede fase. De Minaraad dringt er op aan dat ook zo snel mogelijk werk wordt gemaakt van handhavingbepalingen voor het milieubeheerrecht. Ook zijn er nog mogelijkheden om iets verder te gaan dan nu het geval is, bv. door ook hoofdstuk III ‘Toezicht’ nu al van toepassing te maken op het milieubeheerrecht. De handhavingsregelingen voor leefmilieu enerzijds en ruimtelijke ordening anderzijds worden best op elkaar afgestemd.
1.3
De gedeeltelijke verschuiving van strafrecht naar bestuursrecht is fundamenteel en moet goed doordacht worden
Het voorontwerp wil de rol van het strafrecht bij de handhaving van het milieurecht optimaliseren en die van het bestuur vergroten. De Minaraad is het eens met deze centrale beleidskeuze. De ervaring leert dat het strafrechtelijke apparaat niet in staat is om kleinere overtredingen van het milieurecht af te handelen. Bovendien moet de grotere technische kennis van de administratie worden benut. De decreetgever moet zich echter goed bewust zijn van het feit dat hier een belangrijke koerswijziging gebeurt en moet deze koerswijziging goed doordenken. De hervorming moet leiden tot een betere handhaving. Dat houdt onder meer in dat het bestuur de nodige instrumenten en middelen moet krijgen om de uitbreiding van zijn opdracht tot een goed einde te brengen, dat de instrumenten operationeel moeten zijn en dat de overgang naar de nieuwe situatie goed moet worden voorbereid. Het strafrecht moet de taak en de instrumenten behouden om de ernstige gevallen van milieucriminaliteit afdoend te kunnen aanpakken. Als met bepaalde vernieuwingen nog geen ervaring is op andere bestuursniveaus of in andere beleidsdomeinen, moet daar voorzichtig mee worden omgesprongen. Dat is ondermeer het gevolg van de ingewikkelde bevoegdheidsregels in dit domein, die snel problemen kunnen veroorzaken.
1.4
Overdenk alle consequenties van de strikte tweedeling van sanctioneerbare gedragingen in inbreuken en misdrijven
Het voorontwerp deelt de niet-naleving van de regelgeving in in inbreuken enerzijds en misdrijven anderzijds. Uit de definitie (artikel 16.1.2) volgt dat inbreuken enkel door het bestuur kunnen worden gesanctioneerd, en dit via een exclusieve bestuurlijke geldboete (artikel 16.4.27, derde lid). Misdrijven kunnen ook strafrechtelijk worden aangepakt. In beide gevallen kunnen bestuurlijke maatregelen worden opgelegd (artikel 16.4.5). Niet alleen de sanctionering van inbreuken en misdrijven is anders, ook de vaststelling ervan. Inbreuken worden vastgesteld in een verslag van vaststelling, misdrijven in een proces verbaal. De twee documenten hebben een verschillende bewijswaarde. De tweedeling in het voorontwerp tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven, is het centrale concept waarmee de accentverschuiving van strafrecht naar bestuursrecht zijn beslag vindt.
p. 12 / 47
133
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het is voor de Minaraad moeilijk om de feitelijke impact van deze vernieuwing te beoordelen. Er moet immers nog een uitvoeringsbesluit komen dat de door de regelgeving verboden (of verplichte) gedragingen indeelt bij ofwel de milieu-inbreuken, ofwel de milieumisdrijven. In het Belgische recht is er wellicht nog geen precedent voor de strikte scheiding tussen de categorie ‘milieu-inbreuken’ enerzijds en de categorie ‘milieumisdrijven’ anderzijds. Administratieve geldboetes kunnen enkel worden opgelegd voor feiten die vatbaar zijn voor strafvervolging in de wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboetes toepasselijk in geval van inbreuken op sommige sociale wetten (artikelen 1 en 1bis), in het Vlaamse decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezicht-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn (artikel 13) en in de Brusselse Ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu (artikel 35). Het onderscheid biedt voor overtreders het voordeel dat ze op voorhand een beter zicht hebben op de vraag of hun dossier zal worden afgehandeld door het bestuur dan wel door het strafrechtelijke apparaat. De vraag rijst of het onderscheid ook kan leiden tot feitelijke en juridische problemen. Zo zal het niet altijd mogelijk zijn om op het moment van een vaststelling de feiten juist te kwalificeren als inbreuk of als misdrijf. Het voorontwerp maakt niet duidelijk wat er moet gebeuren in geval van een verkeerde kwalificatie door de toezichthouder (bv. een inbreuk blijkt bij nader toezien een misdrijf te zijn, of omgekeerd). Het voorontwerp zou minstens duidelijk moeten maken dat in beide gevallen het verslag van vaststelling, respectievelijk het proces-verbaal, bruikbaar blijven in de verdere procedure. De belangrijkste vraag is hoe zal worden omgegaan met verschillende samenhangende inbreuken en misdrijven. Het strafrecht hanteert technieken om samenhangende feiten samen te voegen en samen te behandeld. Er kunnen gevallen zijn waarin dit nuttig is. Het is positief dat het begrip ‘milieu-inbreuk’ inhoudelijk wordt ingevuld ten opzichte van de versie van de tweede rondetafel, via een positieve en via een negatieve omschrijving. Positief omschreven betreffen milieu-inbreuken de schending van administratieve verplichtingen. Volgens de negatieve omschrijving kunnen een reeks gedragingen niet worden gesanctioneerd als milieuinbreuk. Het betreft de overtreding van emissienormen, het in strijd met de regelgeving achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen en het veroorzaken van gezondheidsschade of dood. Op basis van die omschrijvingen moet de Vlaamse Regering een positieve lijst opstellen van gedragingen die inbreuken zijn en dus moeten worden gesanctioneerd door het bestuur (artikel 16.1.2, f; artikel 16.4.27, derde lid). Het belang van deze toevoeging ligt in het feit dat het onderscheid tussen inbreuken en misdrijven een essentiële beleidskeuze betreft waarbij de decreetgever sturend moet optreden. De vraag rijst of de inhoudelijke invulling nog duidelijker kan, bv. door het begrip ‘administratieve verplichtingen’ beter in te vullen. Dit hetzij decretaal, hetzij in de memorie van toelichting. De lijst van gedragingen die worden ingedeeld bij de milieu-inbreuken, moet zorgvuldig en weloverwogen worden opgesteld. Zo kan de verplichting voor een Seveso-bedrijf om een veiligheidsrapport op te stellen worden beschouwd als een administratieve verplichting. Nochtans is dit papieren instrument het belangrijkste middel dat de overheid heeft om zware ongevallen in bedrijven te voorkomen. Gelet op het feit dat hier toch een belangrijke vernieuwing wordt ingevoerd, vindt de Minaraad dat in het voorontwerp een evaluatiebepaling moet worden opgenomen die de overheid oplegt om de gevolgen van deze vernieuwing na een periode van 5 jaar te evalueren.
p. 13 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
1.5
134
Benodigde middelen
Om het voorliggende decreet uit te voeren zullen heel wat middelen nodig zijn. Het betreft onder meer middelen voor: • • • • • • • •
de oprichting en werking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving; de aanwerving van beloofde extra toezichthouders op gewestelijk niveau; de subsidiëring van de aanstelling van extra lokale toezichthouders; de subsidiëring van ondersteuning, opleiding en permanente vorming van de lokale toezichthouders; de oprichting en werking van een cel met opsporingsambtenaren; de oprichting en werking van de Gewestelijke Entiteit die belast is met beslissingen in eerste aanleg over geldboetes; de oprichting en werking van het Milieuhandhavingscollege, dat belast wordt met beroepen tegen beslissingen over geldboetes; de prefinanciering van bestuursdwang.
Voor de meeste van deze rubrieken valt nu al een schatting te maken van de benodigde middelen. Die schatting moet worden gemaakt, en de overeenkomstige middelen moeten worden voorzien in de begroting. De Vlaamse overheid moet waken over een efficiënte besteding van haar middelen. Het voorontwerp wordt best nog eens bekeken op zijn financiële implicaties. De Raad doet verder in dit advies nog uitspraken over deelaspecten van deze problematiek. De geldboetes zullen ongetwijfeld middelen opbrengen, maar er valt moeilijk te voorspelen over hoeveel middelen het zal gaan. Financiële opbrengsten mogen in ieder geval geen drijfveer zijn voor de vormgeving van dit decreet.
2. De beleidsvorming 2.1
Samenvatting van het tekstvoorstel
De Vlaamse Regering zal systematisch overleg plegen met de overheden die bevoegd zijn voor de handhaving van de milieuwetgeving (zowel het milieuhygiënerecht als milieubeheerrecht). Het overleg moet leiden tot afspraken die vastgelegd worden in protocollen. Verder keurt de Vlaamse Regering een jaarlijks milieuhandhavingsprogramma en een milieuhandhavingsrapport goed. Het programma bepaalt de handhavingsprioriteiten van de gewestelijke overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht. Het kan ook aanbevelingen bevatten voor de handhaving door de lokale besturen. Het rapport evalueert het gevoerde beleid en doet aanbevelingen voor de verbetering ervan. De decreetgever wil een representatief samengestelde Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving oprichten met een breed takenpakket.
p. 14 / 47
135
2.2 2.2.1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het bepalen en vastleggen van beleidsdoelstellingen en acties Er moeten operationele en verifieerbare beleidsdoelstellingen en beleidsacties worden bepaald
In het decreet zelf worden geen beleidsdoelstellingen bepaald. De doelstellingen zullen worden bepaald via het systematische overleg tussen de regering en de voor handhaving bevoegde overheden. Ze kunnen vervolgens worden vastgelegd in protocollen. Wat de gewestelijke overheden betreft, kunnen de doelstellingen verder worden gedetailleerd en uitgewerkt in het jaarlijkse milieuhandhavingsprogramma. Voor wat betreft de handhaving op provinciaal en gemeentelijk niveau, kunnen de programma’s enkel aanbevelingen bevatten. De vraag rijst of het overleg volstaat om te komen tot duidelijke en afdoende doelstellingen en acties, dan wel of extra instrumenten moeten worden ingezet. Overleg vond tot nu toe ook al plaats in het kader van de Commissie Vervolgingsbeleid (tussen de gewestelijke milieuadministratie, de parkettengeneraal en recentelijk ook de federale politie) en in het kader van het kerntakendebat (tussen de gewestelijke milieuadministratie, de provincies en de gemeenten). Dat overleg heeft niet kunnen voorkomen dat Vlaanderen kampt met hardnekkige discussies over al dan niet reële tekorten in de handhaving. Dit blijkt uit rapporten van de Vlaamse Ombudsdienst en van de Milieu-inspectie, uit documenten van het kerntakendebat en uit studies.6 Veel bronnen wijzen op een gebrek aan toezicht op hinderlijke inrichtingen van klasse II en III in een deel van de gemeenten. Afhankelijk van de gemeente is de reactie op (hinder)klachten zeer uiteenlopend. Slechts een beperkt aantal gemeenten doet aan preventief toezicht. Verder wordt gewezen op een probleem van toezicht op de vrije velddelicten (o.a. overtredingen van de regelgeving betreffende natuurbehoud en bossen). Bij de lokale politie is hiervoor doorgaans weinig aandacht. De ambtenaren van de afdelingen Natuur en Bos en Groen zijn te weinig talrijk om voldoende toezicht te houden. Bovendien moeten ze allerlei andere taken vervullen die overleg vergen en daarom moeilijk te verzoenen zijn met een handhavende rol. Ter derde stelt de afdeling Milieu-inspectie geregeld dat ze over onvoldoende mensen en middelen beschikt om klasse I-inrichtingen met een redelijke frequentie te inspecteren. Ten vierde handelen de parketten, volgens het jaarverslag 2004 van de afdeling Milieu-inspectie (p. 108), te weinig zaken af die gebaseerd zijn op prioritaire processen-verbaal. Ondanks de afspraken in de prioriteitennota vervolgingsbeleid wordt meer dan de helft van de prioritaire processen-verbaal geseponeerd. Om deze discussies te beslechten, moet de overheid operationele en verifieerbare doelstellingen bepalen. De gewestelijke overheid moet hier het initiatief nemen en mag niet alles overlaten aan overleg. De Minaraad stelt daarom voor dat het voorontwerp zou voorzien dat de Vlaamse Regering een krachtlijnennota opstelt die het uitgangspunt vormt van het overleg. In die krachtlijnennota kunnen onder meer de doelstellingen worden overgenomen die tijdens het kerntakendebat werden afgesproken tussen het Vlaamse gewest, de gemeenten en de provincies. Het betreft volgende doelstellingen: de gemeenten verzekeren overal het reactieve toezicht (na klacht); de gemeenten maken meer werk van een preventieve planmatige handhaving; gemeenten en gewest realiseren, over het gehele grondgebied, een minimumniveau aan preventief toezicht voor alle klassen van hinderlijke inrichtingen. Dit minimumniveau betreft zowel de kwaliteit van het
6
Vlaamse Ombudsdienst, jaarverslag 2005, Brussel, 2006, p. 82-84. Afdeling Milieu-inspectie, Milieuhandhavingsrapport 2004, Brussel, 2005, p. 111 e.v. Persbericht AMI, 30 juni 2005. VMM, Milieurapport Vlaanderen MIRA-BE 2005 Beleidsevaluatie, Aalst, 2005, p, 167 e.v. en dan vooral de aanbevelingen op p. 197 e.v. Monsieurs, A., De behandeling van milieuklachten door de Milieu-inspectie: een efficiënt instrument voor de uitoefening van hoog toezicht?, Leuven: K.U. Leuven, 2004
p. 15 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
136
toezicht als de frequentie van plaatsbezoeken. Tijdens het overleg kunnen deze en andere doelstellingen verder worden geoperationaliseerd. Ook andere mogelijkheden kunnen worden overwogen om te komen tot duidelijke doelstellingen. Zo kan in het voorontwerp een juridische basis voorzien worden om een minimale inspectiefrequentie te bepalen die kan variëren naargelang een aantal risicoparameters. Verder zou men aan de gemeenten een minimale vorm van planning en rapportering van voorgenomen respectievelijk uitgevoerde - handhavingsactiviteiten kunnen opleggen. Die planning en rapportering kunnen bij voorkeur gebeuren in het kader van de bestaande milieuplanning en rapportering op het lokale niveau.
2.2.2
Naast protocollen en jaarprogramma’s moeten er andere - bestaande instrumenten worden ingezet om beleidsdoelstellingen en acties bindend vast te leggen
Volgens het voorontwerp worden de afspraken die worden gemaakt op basis van het overleg vastgelegd in protocollen. Op zich is het positief dat de resultaten van het overleg worden vastgelegd, maar het is onvoldoende. Ten eerste moeten de protocollen ook actief openbaar worden gemaakt. Ten tweede zijn die protocollen een onbekende figuur in het administratief recht. Ze hebben geen juridische waarde en waarborgen dus niet dat de afspraken worden nageleefd. De protocollen zullen dus via bindende instrumenten moeten worden uitgevoerd. Wat de gewestelijke handhavingsprioriteiten betreft, voorziet het voorontwerp in een milieuhandhavingsprogramma dat jaarlijks wordt goedgekeurd. Omdat die goedkeuring gebeurt door de Vlaamse Regering, zullen de programma’s bindend zijn voor haar diensten. Maar het is niet duidelijk wat die milieuhandhavingsprogramma's precies zullen inhouden en waarin ze verschillen van de gedetailleerde milieu-inspectieplannen die nu door de administraties worden opgesteld. Een milieuhandhavingsprogramma lijkt niet bedoeld als milieu-inspectieplan. De keuze voor het begrip ‘handhavingsprioriteiten’ i.p.v. een begrip zoals ‘handhavingsacties’ doet vermoeden dat het hier bedoelde programma enkel de hoofdlijnen van het beleid zal bevatten. In de begeleidende documenten wordt bevestigd dat het - in tegenstelling tot het Milieu-inspectieplan - niet de bedoeling is om in het programma concrete acties te bepalen. Binnen hiërarchische structuren, zoals parketten en federale politie, kan wellicht via interne mechanismen worden toegezien op de uitvoering van de afspraken in de protocollen. Zoals nu al gebeurde met de prioriteitennota vervolgingsbeleid, kunnen afspraken bijvoorbeeld bij wijze van omzendbrief worden opgelegd. Al is dan niet meteen duidelijk hoe over de uitvoering ervan wordt gerapporteerd. De figuur van de protocollen volstaat niet om de gemaakte afspraken op te leggen aan de gemeenten en lokale politiezones. Al is het positief dat het jaarlijkse handhavingsprogramma, naast de gewestelijke prioriteiten, ook aanbevelingen kan bevatten voor de handhaving van het milieurecht op provinciaal en gemeentelijk niveau, dan nog blijft het bij aanbevelingen en niet bij bindende, verifieerbare en afdwingbare afspraken. De protocollen behoeven uitvoering via bestaande instrumenten. De samenwerkingsovereenkomst met de gemeenten is een interessante mogelijkheid. Naast de prioriteiten voor de gewestelijke en de lokale diensten, kunnen in het milieuhandhavingsprogramma ook de jaarlijkse prioriteiten worden vastgelegd die de samenwerking betreffen tussen de verschillende overheden. Artikel 16.2.4 kan in die zin worden aangevuld.
p. 16 / 47
137
2.3 2.3.1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Informatieverzameling en -doorstroming Zorg ervoor dat het jaarlijkse milieuhandhavingsrapport zoveel mogelijk meerwaarde biedt
Het voorontwerp bepaalt dat de Vlaamse Hoge Raad jaarlijks een milieuhandhavingsrapport opstelt. Het rapport bevat onder meer een evaluatie van het gevoerde beleid en kan aanbevelingen bevatten. De overheden die belast zijn met de handhaving kunnen de Hoge Raad bijstaan. Zowel Milieu-inspectie, OVAM als de VLM mestbank brengen jaarlijks al kwaliteitsvolle handhavingsrapporten uit. Deze rapporten bevatten veel nuttige informatie die moet doorwerken naar het beleid. De Minaraad vindt het nuttig dat ze als afzonderlijke instrumenten blijven bestaan. Het decretale handhavingsrapport moet een meerwaarde hebben t.o.v. de bestaande rapporten. Dat kan als het decretale rapport de informatie verzamelt die nog ontbreekt in de bestaande rapporten. Het decretale rapport kan de grootste meerwaarde realiseren door zoveel mogelijk gegevens te verzamelen over de lokale handhaving. Nu is daarover zeer weinig informatie beschikbaar, wat beleidsontwikkeling met betrekking tot de handhaving van het milieurecht op lokaal niveau bemoeilijkt. Het rapport zou ook een benchmarking kunnen bevatten van de handhaving op lokaal niveau. Artikel 16.2.5 moet op dit punt worden aangevuld. Voor wat het gewestelijke niveau betreft, kan een meerwaarde liggen in het inventariseren van inzichten die worden opgedaan tijdens de handhaving en die kunnen worden gebruikt om milieuregelgeving, beleidsvisies en beleidsuitvoering te verbeteren. Ook informatie over de activiteiten van parketten en politiediensten op het vlak van de handhaving van het milieurecht, zou erg bruikbaar zijn. Artikel 16.2.5 bepaalt dat de Hoge Raad voor het opstellen van het rapport “kan worden bijgestaan” door de overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht. Het lijkt de Minaraad beter om van deze bepaling een medewerkingsplicht te maken. Dat is relevant, onder meer om informatie te verzamelen over de lokale handhaving. Artikel 2.1.5, § 3 DABM kan als inspiratiebron dienen. Deze bepaling legt aan een reeks overheidsinstanties op om alle nuttige informatie ter beschikking te stellen waarover zij beschikken en die van nut kan zijn voor het opstellen van het milieurapport (MIRA). Het is ongebruikelijk dat een informatie- en evaluatierapport wordt goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Gelet op het feit dat het rapport ook aanbevelingen kan bevatten over het beleid aan de regering en het parlement, heeft de Minaraad vragen bij deze bepaling.
2.3.2
Zorg voor doorstroming van dossiergebonden informatie
Dossiergeboden informatie komt niet aan bod in de rapporten. Gelet op de vele federale, gewestelijke en lokale overheidsdiensten die betrokken zijn bij de handhaving van het milieurecht, is het belangrijk om een goede informatiedoorstroming te hebben op het niveau van concrete dossiers. De artikelen 16.3.23, eerste lid en 16.3.24, tweede lid, kunnen een opstap vormen naar de systematische verzameling van dossiergebonden handhavinginformatie. Volgens die bepalingen moeten toezichthouders hun verslagen van vaststelling, respectievelijk kopieën van hun processen-verbaal, onmiddellijk bezorgen aan de Gewestelijke Entiteit, respectievelijk de relevante gewestelijke overheden.
p. 17 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
138
Een dergelijk systeem kan veel beleidsrelevante informatie opleveren die de overheden kunnen gebruiken om het handhavingsbeleid te optimaliseren. Het biedt ook een meerwaarde in concrete dossiers omdat het zicht geeft op de vroegere situatie betreffende de naleving van milieuregelgeving bij vermoedelijke overtreders. Een noodzakelijke voorwaarde is dat deze informatie binnen het beleidsdomein (ook) op een centrale plaats wordt verzameld, liefst in een databank die (al dan niet gedeeltelijk) toegankelijk is voor alle toezichthouders.
2.4
Beleidsbepaling, overleg, advisering en rapportering in het kader van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving
Het voorontwerp hecht terecht veel belang aan overleg tussen de Vlaamse overheid en de handhavingsactoren bij het uitstippelen van het handhavingsbeleid. Overleg is nodig als men in ogenschouw neemt dat belangrijke handhavingsactoren behoren tot de federale overheid (parketten, politie) of een belangrijke mate van autonomie genieten (gemeenten, provincies). Het is ook nodig, gelet op het feit dat de handhavingsactoren dikwijls aanvullend zijn qua bevoegdheden, competenties en mogelijkheden. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving neemt een centrale plaats in bij het overleg, maar wordt belast met een ruimer pakket aan taken: • • • •
het adviseren van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering over de krachtlijnen en de prioriteiten van het milieuhandhavingsbeleid; het verlenen van bijstand aan de Vlaamse Regering voor het systematische overleg met de voor handhaving bevoegde overheden; de gemaakte afspraken worden vastgelegd in protocollen het jaarlijks opstellen van een ontwerp van milieuhandhavingsprogramma; het programma wordt goedgekeurd door de Vlaamse Regering; het jaarlijks opstellen van een ontwerp van milieuhandhavingsrapport; ook het rapport wordt goedgekeurd door de regering
De Minaraad heeft ernstige vragen bij het concept, de omvang en de taken van deze Hoge Raad.
2.4.1
Het is niet goed dat de Hoge Raad een te grote diversiteit aan functies uitoefent
De Raad wordt met verschillende functies belast: •
• • •
het bevorderen van het overleg tussen een waaier aan actoren die belast zijn met beleidsuitvoerende taken op het vlak van handhaving van het milieurecht, om te komen tot een optimale samenwerking tussen deze actoren en een coördinatie op het terrein van hun acties; het adviseren van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering over het te voeren beleid; de beleidsformulering; de verslaggeving over en de evaluatie van het gevoerde beleid.
De vraag rijst of al die functies goed verenigbaar zijn. In de memorie van toelichting bij het kaderdecreet Strategische Adviesraden zijn hierover enkele uitgangspunten geformuleerd.7 Daar wordt gesteld dat adviesverlening en overleg ondergeschikt zijn aan het primaat van de politiek en
7
Vlaams Parlement, Gedrukte stukken, Ontwerp van decreet tot regeling van strategische adviesraden, 2002-2003, nr. 1607/1, p. 3.
p. 18 / 47
139
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
dat de beleidsbepaling de taak is van de beleidsverantwoordelijken. Verder worden adviesverlening en overleg als twee verschillende zaken beschouwd. De memorie van toelichting stelt uitdrukkelijk dat niet wordt geopteerd voor mengvormen tussen advies en overleg binnen één orgaan. Wanneer te veel verschillende functies worden verenigd in één orgaan, is er geen systeem van ‘controles en evenwichten’ (checks & balances) mogelijk. De Minaraad en de SERV adviseren al op strategisch niveau over het milieuhandhavingsbeleid en de handhaafbaarheid van regelgeving. De vraag rijst of daarnaast nog behoefte is aan een strategisch adviesorgaan. Dat zou in ieder geval ingaan tegen de stroomlijning van het adviesradenlandschap die met het proces Beter Bestuurlijk Beleid werd nagestreefd. Het voorontwerp bevat aanzetten voor een meer systematische formulering van het handhavingsbeleid en voor een uitgebreidere rapportering en evaluatie van dat beleid. Dat biedt mogelijkheden om te komen tot een meer systematische advisering van het gevoerde beleid door de Minaraad en de SERV. De Minaraad vindt dat strategische advisering een taak moet blijven voor de Vlaamse strategische adviesraden. Volgens de Minaraad moet het beleid worden bepaald door de minister, bijgestaan door de beleidsraad van het beleidsdomein. De taken op het vlak van de voorbereiding van de beleidsformulering, worden nu al waargenomen door de reguliere administratie. Milieu-inspectie stelt jaarlijks een ontwerp van milieu-inspectieplan op dat wordt voorgelegd aan de bevoegde minister. Uit de bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten vloeit voort dat er beperkingen zijn aan de mogelijkheden voor beleidsbepaling. Er kan wel overleg plaatsvinden met de parketten-generaal, maar het vervolgingsbeleid blijft een federale materie. Het komt toe aan de federale minister van Justitie en het College van procureurs-generaal. Verslaggeving over de uitvoering van het beleid gebeurt in belangrijke mate door de reguliere administratie (zie punt 2.3.1).
2.4.2
Vult de Hoge Raad alle overlegbehoeften in en heeft hij hiervoor de juiste samenstelling?
Op dit moment is de Commissie Vervolgingsbeleid de plaats waar het overleg plaatsvindt tussen de leefmilieuadministratie, de parketten-generaal en de federale politie. Daarnaast bestaat er een brede waaier aan overlegbehoeften waarvoor vandaag geen overlegfora bestaan (zie kader). De bedoeling van het overleg moet onder meer zijn om te komen tot een betere coördinatie van de acties op het terrein. Mogelijke overlegbehoeften Betrokken partijen
Mogelijk voorwerp van het overleg
Gewest - federale overheden (parketten, federale politie)
het beleid betreffende opsporing en vervolging
Gewest - lokale overheden (gemeenten, lokale politiezones)
het verzekeren van bestuurlijk toezicht ondersteuning en uitwisseling van ervaringen m.b.t. het nemen van bestuurlijke maatregelen en sancties
Gewestelijke inspectiediensten (AMI, OVAM [?], Mestbank, Bouwinspectie, Gezondheidsinspectie)
afstemming m.b.t. overlappende bevoegdheden
Alle handhavingsactoren, naar gelang
dossiergebonden overleg
uitwisseling van ervaringen m.b.t. de organisatie van toezicht en het nemen van bestuurlijke maatregelen en sancties
p. 19 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
140
het geval Inspectiediensten - beleidsuitvoerende diensten
bepalen van handhavingsprioriteiten bijsturen van beleid en beleidsuitvoering op basis van lessen uit de handhaving
De vraag rijst of de Hoge Raad het aangewezen forum is om al deze overlegbehoeften in te vullen, dan wel of voor sommige overlegtaken andere overlegfora moeten worden opgericht. Een tweede vraag is of de Hoge Raad hiervoor telkens de juiste samenstelling heeft. Zo krijgen de gemeenten en de lokale politie telkens 1 vertegenwoordiger. Dat is weinig als men in rekening neemt dat de gemeenten een sleutelrol spelen bij de uitvoering van het toezicht op de hinderlijke inrichtingen van klasse II en III. De lokale politie zou een cruciale plaats moeten innemen bij de handhaving van vrije velddelicten. Bovendien zijn zowel gemeenten als politiezones heterogene groepen. Er is een groot verschil tussen een grote stad met een haven en een grote concentratie aan industrie enerzijds en een kleine landelijke gemeente anderzijds.
2.4.3
Worden de middelen die worden voorzien voor de Hoge Raad efficiënt besteed?
De Minaraad stelt vast dat heel wat taken die door het voorontwerp aan de Hoge Raad worden opgedragen nu al elders worden uitgevoerd. De vraag rijst of de beperkte hoeveelheid bijkomende taken niet kan verzekerd worden met veel minder middelen. Het voorontwerp vat de Hoge Raad op als een permanente structuur die niet wordt ingebed in een bestaande organisatie. De raad slorpt een aanzienlijke hoeveelheid werkingsmiddelen op: vergoedingen voor de voorzitter, de ondervoorzitter en de leden; kantoorruimte en vergaderzalen; werkingsmiddelen, o.a. om beroep te doen op externe experten en ten slotte personeel, meer bepaald een vaste secretaris en ondersteunend personeel. Men kan de vergelijking maken met de Commissie Vervolgingsbeleid. Die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de parketten-generaal, de administratie, de bevoegde kabinetten en sinds kort ook van de federale politie. Ze vergadert 4 maal per jaar. De materies die behandeld worden door de commissie zijn een heel stuk ruimer dan de materies die worden toevertrouwd aan de Hoge Raad. Naast milieu en natuur gaat het onder meer ook om ruimtelijke ordening, monumenten en landschappen en mobiliteit. De leden van de commissie krijgen geen vergoedingen, het overleg behoort immers tot hun normaal takenpakket. De commissie wordt volledig ondersteund door personeel van de administratie. In de schoot van de commissie werden voor diverse materies al gedetailleerde afsprakennota’s goedgekeurd, zoals de prioriteitennota vervolgingsbeleid milieurecht.
3. Toezicht 3.1 3.1.1
Toezichthouders Samenvatting van het tekstvoorstel
Het voorontwerp biedt de mogelijkheid om gewestelijke, provinciale en lokale toezichthouders aan te duiden en ze specifieke toezichtopdrachten en specifieke toezichtrechten te geven. Het opent tevens de mogelijkheid om toezicht op lokaal niveau financieel te ondersteunen.
p. 20 / 47
141
3.1.2
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Welke categorieën van toezichthouders komen er?
Volgens artikel 16.3.9, § 2 bepaalt de Vlaamse Regering voor elke categorie van toezichthouders de toezichtopdrachten. De Minaraad zou graag zicht krijgen op de categorieën van toezichthouders die worden voorzien voor onder meer de milieuhygiënewetgeving, het milieubeheerrecht en het energierecht. Verder rijst de vraag in welke mate inspectiediensten van andere beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid toezichtstaken zullen krijgen op het vlak van het milieurecht.
3.1.3
Toezicht op het lokale niveau moet ook preventief toezicht omvatten
De nieuwe regeling voor het aanduiden van toezichthouders op lokaal niveau biedt de mogelijkheid om, naast de gemeentelijke ambtenaren, ook personeelsleden van intergemeentelijke verenigingen en van politiezones aan te duiden. Bovendien kunnen gemeentelijke toezichthouders toezicht uitoefenen in aangrenzende gemeenten of in gemeenten van dezelfde politiezone. Dit op voorwaarde dat ze hiervoor toestemming hebben van de betrokken gemeenten (artikel 16.3.1 en 16.3.5). Verder krijgt de Vlaamse Regering de mogelijkheid om een minimumaantal toezichthouders te bepalen voor gemeenten, intergemeentelijke verenigingen of politiezones (artikel 16.3.6). De nieuwe regeling is een duidelijke stap vooruit. Gegeven het feit dat de provincies tijdens het kerntakendebat te kennen gaven dat zij geen toezichtstaken willen, vormen de mogelijkheden die worden geboden voor vormen van samenwerking tussen de gemeenten een realistisch alternatief. De mogelijkheid om een minimumaantal toezichthouders te bepalen, wordt pas realiteit als hiervoor een uitvoeringsbesluit van kracht wordt. De nieuwe regeling waarborgt nog geen minimumfrequentie of minimumkwaliteit van het toezicht. Er valt nog een hele weg af te leggen om die doelstelling te bereiken. Niet alle gemeenten hebben een ambtenaar met inspectiebevoegdheid. Afhankelijk van de gemeente is de reactie op (hinder)klachten zeer uiteenlopend. Verder bleek uit een enquête, die in 2005 door de Milieuinspectie werd uitgevoerd bij de gemeenten, dat slechts 1/3 van de gemeenten die aan de enquête meededen aan preventief toezicht wil doen. Daarnaast rijst de vraag of op gemeentelijk niveau het toezicht dusdanig kan worden georganiseerd dat een bepaalde kritische massa wordt bereikt die kwalitatieve inspecties garandeert. De Minaraad meent dat - overeenkomstig de afspraken van het kerntakendebat8 - alle gemeenten ook systematisch aan preventief toezicht moeten doen. Gelet op de huidige situatie moet realisme aan de dag worden gelegd in de wijze waarop die doelstelling wordt nagestreefd. De instrumenten die hiervoor door het decreet ter beschikking worden gesteld, moeten effectief worden ingezet. Via de samenwerkingsovereenkomst met de gemeenten kunnen minimumdoelstellingen op het vlak van preventief toezicht worden vastgelegd en ondersteund. De vraag rijst waarom het werkingsgebied van toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen en politiezones wordt beperkt tot de respectievelijke werkingsgebieden van de vereniging of zone. Waarom kunnen ook zij niet, zoals de gemeentelijke toezichthouders, actief zijn in andere gemeenten, mits duidelijke afspraken tussen de betrokken overheden? De Raad stelt vast dat de mogelijkheid wordt voorzien om toezicht op lokaal niveau te subsidiëren (artikel 16.3.4). Positief is dat ook middelen voorzien kunnen worden voor opleiding en permanente vorming. Zeker voor een gevoelige functie als toezicht is daar behoefte aan. Het is belangrijk dat
8
Implementatietraject kerntakendebat Leefmilieu en Natuur, Situering taken en vereiste wijzigingen inzake regelgeving, zie http://binnenland.vlaanderen.be/kerntakendebat/thematisch.htm
p. 21 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
142
de Vlaamse Regering op korte termijn invulling geeft aan deze decretale basis. De bepaling wordt best zo geherformuleerd dat niet de aanstelling van toezichthouders maar wel het effectief houden van toezicht wordt gesubsidieerd. Lokale toezichthouders vervullen immers nog dikwijls andere taken. Omdat preventief toezicht de grote lacune is, kan best bepaald worden dat de subsidiemiddelen bij voorkeur daarvoor worden gebruikt.
3.1.4
De decretale bepalingen over het statuut van toezichthouders zijn positief, maar er zijn bijkomende maatregelen nodig
Artikel 16.3.3 biedt een waarborg voor de werkingsmogelijkheden en de onafhankelijkheid van toezichthouders. Het bepaalt onder meer dat toezichthouders hun taak naar behoren moeten kunnen vervullen, de nodige middelen moeten krijgen en geen nadeel mogen ondervinden van de taak die ze als toezichthouder vervullen. Deze bepalingen zijn positief, maar onvoldoende. Om de onafhankelijkheid van lokale toezichthouders beter te kunnen waarborgen, moet - volgens de resultaten van het kerntakendebat en van onderzoek9 - de functiescheiding ook op dat niveau volledig worden doorgevoerd. Momenteel zijn er veel lokale toezichthouders die naast hun toezichtstaak nog belast zijn met andere taken, bijvoorbeeld betreffende vergunningverlening. In vele gevallen is de toezichtstaak slechts een bijkomende opdracht. Op gewestelijk niveau is de functiescheiding wel volledig doorgevoerd. De mogelijkheden die het voorontwerp biedt aan de gemeenten om samen te werken op het vlak van toezicht, bieden kansen voor die functiescheiding. Functiescheiding is niet alleen van belang als waarborg voor onafhankelijkheid. Het is een stimulans voor professionalisering en voor het broodnodige samenbrengen van toezichthouders in wat grotere teams.
3.1.5
De oprichting van een cel opsporingsambtenaren is positief
Het voorontwerp bepaalt dat de Vlaamse Regering personeelsleden - die geen toezichthouder zijn - kan aanduiden als officier van gerechtelijke politie (artikel 16.3.8). Het kan zowel gaan om personeelsleden van het ministerie (lees AMI) als van de agentschappen (lees OVAM en VLM). De cel wordt opgericht naar Nederlands voorbeeld. De Minaraad staat positief tegenover het idee om een cel opsporingsambtenaren op te richten. De cel zou in de opsporingsfase (nl. als er een vermoeden is van een misdrijf) onderzoeksdaden kunnen stellen onder leiding van de parketten. Dit zou de samenwerking tussen de bestuurlijke en de strafrechtelijke handhavers aanzienlijk kunnen verbeteren. Terecht brengt het voorontwerp een strikte scheiding aan tussen toezicht- en opsporingstaken.
3.2
De geïntegreerde regeling van toezichtrechten is positief, verbeteringen zijn mogelijk
De integratie van alle regelingen betreffende toezichtrechten tot één regeling is positief. Het pakket toezichtrechten is evenwichtig uitgewerkt.
9
A. Monsieurs, De behandeling van milieuklachten door de Milieu-inspectie: een efficiënt instrument voor de uitoefening van hoog toezicht?, Leuven: K.U. Leuven, 2004.
p. 22 / 47
143
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
De regeling betreffende toezichtrechten kan wellicht ook van toepassing verklaard worden voor toezicht op het milieubeheerrecht. De wijze van toekenning van toezichtrechten aan toezichthouders is onduidelijk en wellicht vatbaar voor verbetering. De regeling maakt niet duidelijk of toezichtrechten worden toegekend per categorie van toezichthouders (zijnde een groep van toezichthouders die volgens artikel 16.3.9, § 2 belast zijn met dezelfde toezichtopdrachten) dan wel of de toekenning gebeurt telkens individuele toezichthouders worden benoemd. Volgens artikel 16.3.10, tweede lid krijgen toezichthouders alleen die toezichtrechten die hen door de Vlaamse Regering worden toegekend. Volgens de versie die tijdens de tweede ronde tafel werd voorgesteld, gold de set in principe voor alle toezichthouders, tenzij de Vlaamse Regering een of meer toezichtrechten ontzegde aan een of meer categorieën van toezichthouders. De tekstwijziging verhoogt de kans op problemen, meer bepaald wanneer wordt vergeten om bepaalde bevoegdheden toe te kennen. Bovendien voegt de nieuwe formulering weinig toe. Het proportionaliteitsbeginsel, verwoord in artikel 16.3.11, verhindert dat toezichthouders misbruik maken van toegekende toezichtrechten. Ook de formulering van het proportionaliteitsbeginsel werd gewijzigd t.o.v. de 'ronde tafel'-versie van het voorontwerp. Daar luidde het dat men alleen toezichtrechten mocht gebruiken ‘voor zover’ dat redelijkerwijs nuttig wordt geacht voor de vervulling van hun toezichtopdrachten. Het nu gebruikte ‘als’ duidt meer op de vraag of al dan niet gebruik mag worden gemaakt van toezichtrechten. ‘Voor zover’ is genuanceerder. Het omvat de vraag of al dan niet gebruik mag worden gemaakt van toezichtrechten maar roept veder de vraag op in welke mate dit kan.
3.3
Het instrument om inbreuken vast te stellen, moet werken
Milieu-inbreuken en milieumisdrijven worden anders vastgesteld (artikel 16.3.23). Bij inbreuken ‘kan’ de toezichthouder een verslag van vaststelling opstellen. Bij misdrijven ‘moet’ de toezichthouder een proces-verbaal opmaken en aan de procureur des Konings bezorgen. Het verslag van vaststelling heeft geen bijzondere bewijswaarde, het proces-verbaal wel. Dit laatste geldt als bewijs tot het tegendeel bewezen is. Die bijzonder bewijswaarde zorgt voor een omkering van de bewijslast: het is aan de vermoedelijke overtreder om te bewijzen dat de vastgestelde feiten niet kloppen.
3.3.1
Ook bijzondere bewijswaarde voor het verslag van vaststelling?
De huidige Vlaamse milieuregelgeving hecht aan processen-verbaal doorgaans een bewijswaarde ‘tot bewijs van het tegendeel’. De bijzondere bewijswaarde geldt enkel voor de persoonlijke, regelmatige materiële vaststellingen van de ambtenaar die handelt binnen de perken van zijn bevoegdheden.10 Ook in vergelijkbare Vlaamse en Belgische regelgeving worden de feiten vastgesteld in een proces-verbaal met bijzondere bewijswaarde.11
10
W. De Rycke, Onderzoek in Leefmilieustrafzaken - deel 2 politioneel onderzoek, Antwerpen, Kluwer, 1996, p. 190.
11
Vlaams decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn (artikel 6); Brusselse Ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu (artikel 11). Artikel 6 van de wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboetes toepasselijk in geval van inbreuken op sommige sociale wetten bepaalt dat de feiten worden vastgesteld in een proces-verbaal maar bepaalt niet dat dit PV een bijzondere bewijswaarde heeft.
p. 23 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
144
De vraag rijst of het nuttig is dat het verslag van vaststelling een dergelijke bijzondere bewijswaarde krijgt. Als het verslag geen bijzondere bewijswaarde heeft, bestaat het risico dat er discussies ontstaan voor de gewestelijke entiteit of het Milieuhandhavingscollege over de juiste toedracht van de feiten. Dergelijke discussies zijn mogelijk moeilijk te beslechten omdat het bestuur niet beschikt over een instelling zoals het parket dat bijzondere bevoegdheden heeft om onderzoeksdaden te stellen. Krijgt het verslag een bijzondere bewijswaarde, dan blijft de discussie voor de Gewestelijke Entiteit of het Milieuhandhavingscollege hoofdzakelijk beperkt tot de vraag hoe de vastgestelde feiten moeten worden gekwalificeerd en of er sprake is van ‘schuld’ (moreel verwijtbaar gedrag). Voor zover de Minaraad kon nagaan is er in België nog geen ervaring met de behandeling van aan het strafrecht onttrokken ‘inbreuken’ op basis van verslagen van vaststelling zonder bijzondere bewijswaarde. Voor de bestuurlijke afhandeling van inbreuken is het volgens de Minaraad derhalve belangrijk dat ook het verslag van vaststelling een bijzondere bewijswaarde krijgt. Bovendien is het in beide gevallen dezelfde beëdigde persoon die de vaststellingen doet. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat in het ene geval de aangebrachte informatie minder geloofwaardig is dan in het andere. Het gemaakte onderscheid en de gebruikte formulering kunnen aanleiding geven tot verwarring. Standpunt van VOKA, UNIZO en Boerenbond Volgens VOKA, UNIZO en Boerenbond is een bijzondere bewijswaarde voor het verslag van vaststelling niet nodig en niet wenselijk, o.a. om volgende redenen: Het verslag van vaststelling wordt opgemaakt voor milieu-inbreuken. Deze worden in artikel 6.1.2 zeer eng gedefinieerd en beperkt tot in essentie schendingen van administratieve verplichtingen (geen emissies, geen gezondheidsschade, geen afvalstoffen). Het verslag van vaststelling wordt administratief behandeld door de gewestelijke entiteit. Bij eventuele betwistingen voor de rechtbank (in geval van bestuurlijke maatregelen) of voor het Milieuhandhavingscollege (in geval van bestuurlijke geldboeten) zal dit verslag steeds gelden ten titel van inlichting. De bewijswaarde ervan zal autonoom door de rechter worden beoordeeld, naast alle andere bewijselementen die de partijen kunnen aanvoeren. VOKA, UNIZO en Boerenbond vinden het belangrijk dat de bedrijven, tegen wie een verslag van vaststelling is opgemaakt, hierdoor meer mogelijkheden hebben voor verweer. In principe is het bewijs in strafzaken vrij. Een misdrijf kan bewezen worden via getuigen, samenlopende vermoedens, bekentenissen, processen-verbaal enz. Maar de wet kan voorschrijven dat een inbreuk op specifieke manier moet worden bewezen. Het moet duidelijk zijn dat artikel 16.3.23 niet ingrijpt in het principe van de vrije bewijsvoering in strafzaken.
3.3.2
Omkader de zelfstandige afhandelingsbevoegdheid
Bij inbreuken kan de toezichthouder een verslag van vaststelling opstellen. Het wordt niet bezorgd aan de procureur des Konings. Bij misdrijven moet de toezichthouder, volgens het gerechtelijke wetboek, een proces-verbaal opmaken en aan de procureur des Konings bezorgen. Het voorontwerp introduceert hiermee de zogenaamde ‘zelfstandige afhandelingbevoegdheid’ voor inbreuken. De toezichthouder krijgt de keuze om al dan niet een vaststelling op papier te zetten. Deze innovatie heeft belangrijke voordelen, omdat de bevoegde ambtenaar zo een bijkomende mogelijkheid krijgt om proportioneel te handelen in functie van de ernst van de feiten. Bagatelfeiten of feiten waarin geen sprake is van schuld (moreel bestanddeel van een misdrijf) behoeven geen sanctionering. Daar staat tegenover dat de inspectiediensten, bv. door omkadering en controle, er op moeten toezien dat deze bevoegdheid op een verantwoorde manier wordt gebruikt. De zelfstandige afhandelingsbevoegdheid mag er niet toe leiden dat belangrijke feiten aan sanctionering ontsnappen. De vraag rijst of kleinere gemeenten voor de nodige omkadering en
p. 24 / 47
145
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
begeleiding van de individuele toezichthouder kunnen zorgen. Het voorontwerp voorziet mogelijkheden voor samenwerking tussen de gemeenten. De Raad vindt dat optimaal gebruik moet worden gemaakt van die mogelijkheden.
3.4
Raadgeving en aanmaning
De raadgeving en de aanmaning zijn in de praktijk voor de gewestelijke milieu-inspectie zeer belangrijke instrumenten. Het is goed dat ze veralgemeend worden.12 Op gemeentelijke vlak lijkt het instrument minder goed te werken. Uit een project in Puurs, dat werd geïnitieerd door het Parket van de Procureur des Konings, bleek dat een groot aantal bedrijven de aanvankelijke aanmaningsbrieven naast zich neer legde.13 Een mogelijke verklaring voor dit verschil met het gewestelijke niveau, is het reële of gepercipieerde verschil in opvolging en sanctiekans. Naar analogie hiermee, rijst de vraag of de aanmaning kan werken voor overtredingen die verband houden met niet-ingedeelde inrichtingen en activiteiten. Daar is de kans op inspectie, of algemener gesteld, de ‘pakkans’, doorgaans klein. De relatie tussen inspectiekans (pakkans), opvolging door inspectiediensten en sanctiekans enerzijds en het succes van de aanmaning anderzijds verdient minstens verder onderzoek.
4. Bestuurlijke handhaving 4.1
De hoofdlijnen van het tekstvoorstel
De instrumenten voor de bestuurlijke handhaving van milieu-inbreuken en milieumisdrijven zijn de bestuurlijke maatregelen en de bestuurlijke geldboetes. • • •
Bestuurlijke maatregelen kunnen de vorm aannemen van een stakingsbevel, een regularisatiebevel of bestuursdwang; Bestuurlijke geldboetes kunnen de vorm aannemen van een exclusieve bestuurlijke geldboete of een alternatieve bestuurlijke geldboete; Samen met de bestuurlijke geldboete kan een bestuurlijke ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel worden opgelegd.
Zowel de toezichthouders, de gouverneur of zijn plaatsvervanger, als de burgemeester of zijn plaatsvervanger, kunnen bestuurlijke maatregelen nemen. Exclusieve bestuurlijke geldboetes kunnen worden opgelegd door een gewestelijke administratieve entiteit; ze sanctioneren milieu-inbreuken. Alternatieve bestuurlijke geldboetes sanctioneren milieumisdrijven. Ze kunnen worden opgelegd door de Gewestelijke Entiteit of in beroep door het Milieuhandhavingscollege, zodra de bevoegde procureur des Konings besloten heeft het betrokken milieumisdrijf niet te zullen behandelen en de strafvordering als gevolg daarvan vervalt.
12
Carole Billiet en Sandra Rousseau, Zachte rechtshandhaving in het bestuurlijke handhavingsspoor: de inspectiebeslissing en het voortraject van bestuurlijke sancties. Een rechtseconomische analyse, Tijdschrift voor Milieurecht, afl. 2005/1, p. 2-33.
13
R. Segers, Pilootproject VLAREM toezicht Klein Brabant, sector Transport, Puurs, Gemeente Puurs, 2004
p. 25 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
146
Het tekstvoorstel voorziet niet in uitvoeringsinstrumenten.
4.2
4.2.1
Welke instrumenten moet het bestuur hebben om zijn handhavingdoelstellingen te kunnen bereiken? Het voorontwerp is een stap vooruit t.o.v. de bestaande situatie, maar bijkomende instrumenten zijn nuttig
Het voorontwerp bevat een algemene regeling voor het opleggen van maatregelen en bestuurlijke geldboetes. Vooral de veralgemening van de mogelijkheid om geldboetes op te leggen is een stap vooruit voor de bestuurlijke handhaving. In vroegere beleidsvoorbereidende documenten is sprake van instrumenten die hier niet worden voorzien. Het betreft meer bepaald de opheffing en de schorsing van een machtiging en de bestuurlijke transactie. De vraag rijst of deze instrumenten bijkomend nut hebben in het licht van de doelstellingen die men met bestuurlijke handhaving wil bereiken. Ze worden hierna doorgelicht. Een verwante vraag is of er behoefte is aan instrumenten die de uitvoering ondersteunen van bestuurlijke maatregelen. Omdat die uitvoeringsinstrumenten ook de uitvoering kunnen ondersteunen van maatregelen die worden opgelegd door de strafrechter of van veiligheidsmaatregelen, worden ze behandeld in punt 8 van dit advies. De Minaraad meent dat, als aan het bestuur een bredere waaier aan instrumenten ter beschikking wordt gesteld, dan de behoefte verhoogt aan sturing van het bestuur voor wat betreft de keuze tussen de instrumenten en de invulling van de modaliteiten. Zo kan worden bepaald dat het bestuur bij de keuze van het geschikte instrument en zijn modaliteiten steeds een afweging moet maken tussen de betrokken (economische, milieu- en gezondheids)belangen. Ook kan het proportionaliteitsbeginsel aangescherpt worden.14
4.2.2
De bestuurlijke transactie
Bij de bestuurlijke transactie doet het bestuur aan de overtreder het voorstel om een geldsom te betalen omdat hij de regelgeving heeft overtreden. Als de overtreder het transactievoorstel aanvaardt dan ziet het bestuur af van bestraffing. Wordt het transactievoorstel niet aanvaard dan legt het bestuur een bestuurlijke geldboete op, of maakt het bestuur het dossier over aan het parket voor strafrechtelijke vervolging. Het instrument is zeer vergelijkbaar met de minnelijke schikking die kan worden voorgesteld door de parketten. De memorie van toelichting bij het voorontwerp (p. 4-5) argumenteert dat de bestuurlijke transactie niet opportuun is. De doelstellingen ervan zouden immers enerzijds worden gerealiseerd door aanmaningen en anderzijds door de appreciatiebevoegdheid van de toezichthouder voor het opstellen van een verslag van vaststelling voor een inbreuk.
14
Volgens artikel 16.4.4 van het voorontwerp mag er geen kennelijke wanverhouding bestaan tussen de feiten enerzijds en de maatregelen of boetes anderzijds. De formulering in de voorbereidende studie ging verder. Daar luidde het (artikel 8.4.3): Bij het uitoefenen van hun sanctiebevoegdheden maken de bevoegde bestuursorganen een afweging van de betrokken belangen. Bij het nemen van beslissingen tot het opleggen van een sanctie, bij het kiezen van de sanctie en bij het bepalen van de sanctiemodaliteiten maken zij op proportionele wijze gebruik van hun bevoegdheden.”
p. 26 / 47
147
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
In de literatuur wordt de bestuurlijke transactie gezien als een alternatief voor de bestuurlijke of de strafrechtelijke geldboete. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt verder dat het transactievoorstel goedkoper is in gebruik dan de bestuurlijke en de strafrechtelijke geldboete. De onderzoekers beschouwen de drie instrumenten als complementair. Ze bevelen aan dat de wetgever de drie sancties in overeenstemming met hun mogelijkheden zou inzetten. Het transactievoorstel is geschikt voor kleinere overtredingen.15 De Minaraad is voorstander van de bestuurlijke transactie voor kleinere overtredingen. Zoals uit het onderzoek blijkt, past het instrument in een waaier aan mogelijkheden die de overheid in staat moet stellen om ‘proportioneel’ te reageren op de niet-naleving van regelgeving. Het is een gebruiksvriendelijk systeem omdat de formaliteiten veel minder zwaar zijn dan bij de geldboete. De rechten van de verdediging zijn gewaarborgd omdat de vermoedelijke dader niet hoeft in te stemmen met het voorstel en het geschil kan laten behandelen voor een administratieve of strafrechtbank. Zoals hiervoor al gesteld (onderdeel 3.4) is het mogelijk dat het instrument aanmaning minder goed werkt in die gevallen waarin de inspectiekans (pakkans) en de sanctiekans te laag zijn, wat dikwijls het geval is bij kleinere overtredingen. De bestuurlijke transactie geeft de overheid juist in die gevallen de mogelijkheid om snel te reageren als toch een overtreding wordt vastgesteld (‘lik op stuk’-beleid).
4.2.3
De opheffing en de schorsing van machtigingen
De memorie van toelichting bij het voorontwerp (p. 4) stelt dat de opheffing en de schorsing van machtigingen een aangelegenheid is die volledig thuishoort in het Milieuvergunningsdecreet en daar geregeld moet blijven. Machtigingen worden veel ruimer gebruikt in het Vlaamse milieurecht dan alleen in het Milieuvergunningsdecreet. Alle machtigingsstelsels kennen een systeem van schorsing en/of opheffing van de machtiging. Machtigingen zijn instrumenten die enerzijds steunen op een algemeen verbod om bepaalde activiteiten uit te oefenen of bepaalde inrichtingen te exploiteren en anderzijds de mogelijkheid bieden om in bestuursbeschikkingen individuele uitzonderingen toe te staan op dit algemeen verbod. Meestal worden voorwaarden opgenomen in de bestuursbeschikking. Er bestaan vijf categorieën machtigingsstelsels: vergunningsstelsels, erkenningsstelsels, projectgoedkeuringsstelsels, productgoedkeuringsstelsels en ecolabelstelsels.16 Sommige van die stelsels behoren geheel of gedeeltelijk tot de federale bevoegdheid. Naast het Milieuvergunningsdecreet zijn er echter nog andere vergunningsstelsels in het Vlaamse milieurecht. Bovendien is er in Vlaanderen een hele reeks stelsels voor de erkenning deskundigen en laboratoria. Er zijn onder meer erkenning van de milieuverificateur, de ‘bevoegde deskundige’, de bodemsaneringsdeskundige, de MER-deskundige / -coördinator, de VR-deskundige, de milieudeskundige, de milieucoördinator en de kwalificatie bevoegde technici/firma. Verder zijn er erkenningen voor laboratoria voor analyse en/of monsterneming met betrekking tot water; grondwater; afvalstoffen; luchtverontreiniging; geluidshinder; het Mestdecreet en (water)bodems.17
15
Carole Billiet en Sandra Rousseau, Rechtseconomische analyse van milieubeleidsinstrumenten. Het belang van de handhavingsfase, in J. Van den Berghe (ed.), De handhaving van het milieurecht. Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002, Mechelen, Kluwer, 2002, p. 185-347, in het bijzonder p. 326.
16
Carole Billiet en Sandra Rousseau (2002), o.c., p. 202 en p. 214-215.
17
Zie in dit verband Minaraad, Advies in hoofdlijnen van 18 november 2004 over de aanvulling van het DABM met een titel inzake de erkenning van deskundigen en laboratoria, nr. 2004/42. (advies met onthouding van ABVV, ACV, ACLVB, Boerenbond, UNIZO en VOKA)
p. 27 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
148
De Minaraad vraagt om aan het voorontwerp een algemene regeling betreffende schorsing en opheffing toe te voegen. Hoewel de voorbereidende studie een regeling voorstelt op dit punt, is het mogelijk dat het te veel tijd zou vergen om deze regeling op punt stellen en de nodige wijzigingsen overgangsbepalingen uit te werken voor de bestaande regelgevingen met schorsings- en opheffingregelingen voor machtigingen. Als dat het geval is, kan men bedoelde algemene regeling nu toevoegen maar ze pas van kracht laten worden als de nodige wijzings- en overgangsbepalingen zijn uitgewerkt en goedgekeurd. De Raad meent dat de in het voorontwerp gekozen optie als nadeel heeft dat per machtigingsstelsel telkens opnieuw een regeling moet worden voorzien voor de opheffing of schorsing van de machtiging. Een algemene regeling voor de schorsing en opheffing van machtigingen past in de krachtlijn van het voorontwerp om te komen tot een harmonisering van het handhavingsinstrumentarium (memorie van toelichting p. 8). Wanneer via het voorliggende voorontwerp de mogelijkheid wordt gecreëerd om de schorsing van een machtiging te combineren met een regularisatieplan, kan worden verholpen aan een knelpunt in sommige huidige regelgeving dat ertoe strekt dat schorsing soms onmiddellijk ingaat, met alle problemen vandien voor de houder van een machtiging.
4.2.4
Mogelijkheid tot bijstand door de politie
Het voorliggende voorontwerp geeft het bestuur niet de mogelijkheid om bijstand te vorderen van de politie bij het opleggen van bestuurlijke sancties. Dat kan, overeenkomstig artikel 16.3.19, enkel bij het uitvoeren van toezichtopdrachten. Kan het instrument nuttig zijn, bijvoorbeeld in geval van verzegeling van toestellen of stilleggen van activiteiten?
4.3
Optimaliseer de vormgeving van de voorgestelde bestuurlijke instrumenten
Hier is de vraag aan de orde welke invloed de vormgeving van de voorgestelde instrumenten heeft op factoren zoals de effectiviteit van de instrumenten, de toepassingslast, de omkadering van de beslissing om ze te gebruiken en inhoudelijk in te vullen, de bescherming van de rechten van de verdediging, enz. Ook worden mogelijke onduidelijkheden of mogelijke bevoegdheidsrechtelijke problemen gesignaleerd.
4.3.1
Bestuurlijke maatregelen
4.3.1.1 Wie kan bestuurlijke maatregelen opleggen? Artikel 16.4.6, 2° en 3° bepaalt dat de gouverneur en de burgemeester bestuurlijke maatregelen kunnen opleggen “voor de milieu-inbreuken of milieumisdrijven aangewezen door de Vlaamse Regering”. Voor de gewestelijke toezichthouders is de zaak eenvoudiger geregeld. Zij kunnen maatregelen opleggen “voor de milieuwetgeving waarop hun toezichtopdracht betrekking heeft”. Het Milieuvergunningsdecreet (artikel 29 e.v.) en Vlarem bevatten geen dergelijke beperking van de toezichtbevoegdheid van de burgemeester. Er rijzen vragen met betrekking tot de uitvoerbaarheid ervan. De toezichtbevoegdheid van de gouverneur en de burgemeester zal immers omschreven moeten worden in een uitvoeringsbesluit dat een lijst met inbreuken en misdrijven omvat. Het lijkt eenvoudiger om de bevoegdheid van de burgemeester en de gouverneur af te bakenen door de decreten - of de onderdelen daarvan - op te lijsten waarvoor ze toezichtbevoegdheid hebben. Artikel 16.4.6 bepaalt dat ook de plaatsvervangers van de gouverneur en de burgemeester bestuurlijke maatregelen mogen opleggen. Het is niet duidelijk hoe die plaatsvervangers worden aangeduid.
p. 28 / 47
149
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
4.3.1.2 Werk de mogelijke nadelen weg van de integratie van het regularisatiebevel, het stakingsbevel en bestuursdwang Het regularisatiebevel, het stakingsbevel en bestuursdwang krijgen een gemeenschappelijke vormgeving. Dit heeft voor gevolg dat de modaliteiten van de instrumenten telkens hetzelfde zijn. Meer bepaald krijgen de volgende vragen telkens hetzelfde antwoord: wanneer kan de maatregel opgelegd worden, wie is bevoegd om de maatregel te treffen, wat kan de maatregel zoal inhouden, hoe wordt de maatregel opgelegd, is er een uitvoeringstermijn, kan de maatregel worden gewijzigd en hoe eindigt hij, wat zijn de beroepsmogelijkheden, welke combinaties zijn mogelijk tussen maatregelen onderling of met andere instrumenten, …? Deze ingreep leidt tot een beduidend kortere tekst, maar heeft effecten voor de uitvoerbaarheid van het instrumentarium en voor de rechtsbescherming die wordt geboden aan overtreders. De mogelijkheden om bij te leren m.b.t. het instrumentarium en om de regelgeving op basis daarvan te verfijnen verkleint. Onderstaand kaderstukje somt een reeks aandachtspunten op en geeft daarbij overwegingen mee. Effecten van de integratie van het regularisatiebevel, het stakingsbevel en bestuursdwang voor de vormgeving ervan ● Er is geen voorkeur voor het gebruik van het regularisatiebevel (en het stakingsbevel) boven bestuursdwang. Zo’n voorkeur kan voordelen hebben voor de vermoedelijke overtreder en voor de overheid. De vermoedelijke overtreder krijgt de mogelijkheid om zelf te zoeken naar de meest kosteneffectieve oplossing en die uit te voeren op een door hem gekozen tijdstip waardoor zijn (economische) activiteiten het minst worden beïnvloed. De overheid vermijdt dat ze de kosten voor herstel moet voorschieten, ze vermijdt het maken van fouten omwille van het gebrek aan kennis van de activiteiten van de vermoedelijke overtreder. ● De overheid krijgt juridisch de mogelijkheid om het regularisatiebevel en bestuursdwang samen op te leggen (artikel 16.4.7, § 1, 4°). Dat kan leiden tot problemen op het terrein en tot lange betwistingen tussen de overtreder en de overheid die eventueel door de Raad van State moeten worden beslecht. ● Volgens het voorontwerp moet - zoals bij alle maatregelen - een stakingsbevel schriftelijk worden gegeven (artikel 16.4.10); een uitvoeringstermijn moet worden opgegeven (artikel 16.4.10, § 4, 3°). In de praktijk kan het nuttig zijn dat het bevel om te stoppen met het gebruik van een zaak of de uitvoering van een activiteit of werkzaamheid zo snel mogelijk kan worden gegeven en zo snel mogelijk in werking treedt, bv. om schade te voorkomen of te beperken. Een mondeling bevel dat achteraf schriftelijk wordt bevestigd heeft dan voordelen. ● Volgens het voorontwerp (artikel 16.4.12) moet een beslissing die een regularisatiebevel of een stakingsbevel oplegt steeds de voorwaarden bepalen waaronder het bevel wordt opgeheven. Het regularisatiebevel is een bevel van de overheid om bepaalde handelingen te stellen (‘iets doen’). Het is logisch dat een regularisatiebevel vervalt als de overtreder die handelingen stelt. Een stakingsbevel is een bevel om zaken niet te gebruiken of activiteiten niet uit te voeren (‘iets niet doen’). Het is niet duidelijk hoe men voorwaarden kan omschrijven die de overtreder moet vervullen om het stakingsbevel te laten eindigen. ●
Volgens het voorontwerp kunnen bevoegde personen elke plaats vrij betreden voor de
p. 29 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
150
uitvoering van alle bestuurlijke maatregelen (artikel 16.4.7, § 2, tweede lid). Het recht op toegang heeft geen zin in de gevallen waarin de overtreder zelf iets moet doen of iets niet meer mag doen (regularisatiebevel en stakingsbevel). Het heeft enkel zin wanneer de overheid iets moet doen (bestuursdwang). Bovendien werd geen rekening gehouden met de - grondwettelijk vereiste - bescherming van de privé-woning. ● Andere personen dan de overtreder, die nadelige gevolgen ondervinden van het uitoefenen van bestuursdwang tegen de overtreder, kunnen niet tegen de bestuursdwangbeschikking in beroep gaan. Alleen de overtreder kan beroep aantekenen (artikel 16.4.17). Hierdoor vermindert de rechtsbescherming die derden genieten. Dit kan ook gaan over bedrijven die op eenzelfde plaats zijn gevestigd. ● De studie Billiet bevat een genuanceerd uitgewerkte regeling om de overtreder de kosten te laten betalen die de overheid maakt bij bestuursdwang. Belangrijke nuances en verduidelijkingen vallen weg in het voorliggende voorontwerp, waardoor de rechtsbescherming voor de overtreder vermindert en de kans vergroot dat discussies over het kostenverhaal door de (bestuurs)rechter moeten worden beslecht. Zo is bv. de regel weggevallen dat de overtreder de kosten moet terugbetalen, tenzij dat onredelijk is. Ook is de verplichting weggevallen voor de overheid om de overtreder er vooraf op te wijzen dat de kosten van bestuursdwang ten zijnen laste zijn (artikel 8.4.17) en vervalt verder het principe dat de overtreder - behalve bij hoogdringendheid - nog een periode krijgt om zelf maatregelen te nemen (artikel 8.4.39 e.v.). ● Artikel 16.4.16, tweede lid bepaalt dat, als uitvoeringstermijn van het regularisatiebevel (en het stakingsbevel) niet wordt nageleefd, ambtshalve uitvoering (bestuursdwang) mogelijk wordt. Wat is de betekenis van deze bepaling in het licht van de regel dat bestuursdwang altijd in combinatie met het regularisatiebevel kan worden opgelegd (artikel. 16.4.7, § 1, 4°)?
4.3.1.3 De regeling voor wijziging en opheffing van het regularisatiebevel kan worden verduidelijkt Het voorontwerp bepaalt dat het regularisatiebevel en het stakingsbevel kunnen worden opgeheven, ofwel ambtshalve door de bevoegde overheid, ofwel op verzoek van de vermoedelijke overtreder (artikel 16.4.11). Ambtshalve opheffing kan volgens artikel 16.4.13 • • •
a) als de in de beslissing opgelegde voorwaarden vervuld zijn; b) ‘uitzonderlijk’ als de voorwaarden niet vervuld zijn; c) als door gewijzigde omstandigheden een nieuwe maatregel vereist is.
Opheffing op gemotiveerd verzoek van de vermoedelijke overtreder kan in dezelfde drie gevallen. De overheid moet over het verzoek beslissen binnen 30 dagen. Eerst moet ze een verslag opstellen waarin wordt vastgesteld dat a) de voorwaarden vervuld zijn, of b) er uitzonderlijke omstandigheden zijn of c) de omstandigheden gewijzigd zijn. Deze regeling roept vragen op: •
Wat betekenen de begrippen ‘uitzonderlijke’ of ‘gewijzigde’ omstandigheden. In welke mate is gegarandeerd dat een bepaald resultaat wordt bereikt? Biedt de mogelijkheid om een termijnverlenging toe te staan bij gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om het bevel uit te voeren binnen de oorspronkelijk bepaalde termijn een voldoende alternatief? Zo nee, is het wenselijk dat de Vlaamse Regering verplicht een uitvoeringsbesluit uitvaardigt dat de
p. 30 / 47
151
•
• • •
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
nadere voorwaarden bepaalt waaronder de hier bedoelde opheffing mogelijk is (nu is dit een mogelijkheid maar geen verplichting)? Houdt de mogelijkheid tot opheffing “wanneer door gewijzigde omstandigheden de oplegging van nieuwe bestuurlijke maatregelen vereist is” ook de mogelijkheid in om een regularisatiebevel te wijzigen, of is het de bedoeling dat andere bestuurlijke instrumenten worden ingezet? Waarom kan het verzoek van de overtreder enkel leiden tot opheffing van een bevel en niet tot wijziging? Geeft de beslissingstermijn van 30 dagen na ontvangst van het gemotiveerde verzoek tot opheffing in alle gevallen voldoende tijd aan de overheid om eerst een verslag te maken en dan een beslissing te treffen? Wat gebeurt er als de overheid de termijn overschrijdt? Kan een verslag worden opgemaakt zonder voorafgaandelijk plaatsbezoek?
4.3.1.4 Het beroep tegen maatregelen kan worden verbeterd Beroep tegen maatregelen (met inbegrip van bestuursdwang) is niet schorsend (artikel 16.4.17, tweede lid). Bij bestuursdwang kan dit wellicht beter gewijzigd worden. Als bestuursdwang is uitgevoerd heeft een beroep nog weinig zin. In het voorliggende voorontwerp wordt het beroep tegen maatregelen behandeld door de minister (artikel 16.4.17, eerste lid). Het is gebruikelijk dat beslissingen die een belangenafweging vergen, worden toevertrouwd aan een politieke overheid. Hoewel er nog een zekere marge is voor belangenafweging bij het opleggen van maatregelen, is de bandbreedte voor belangenafweging toch veel kleiner dan bij de vergunningverlening. In tegenstelling tot de bijzondere vergunningsvoorwaarden liggen de te bereiken normen hier immers vast. Bovendien moet men zoveel als mogelijk vermijden om de minister te belasten met beslissingen in individuele dossiers. Dit gaat immers ten koste van de beschikbare tijd voor beleidsformulering. Een mogelijk alternatief is om beroepen tegen maatregelen te laten behandelen door het Milieuhandhavingscollege. Het voorontwerp bepaalt dat, als de minister geen uitspraak doet over het beroep binnen een (verlengbare) termijn, de in eerste aanleg opgelegde bestuurlijke maatregelen vervallen (artikel 16.4.17, derde lid). Dit kan leiden tot gedoogbeleid en dus rechtsonzekerheid met zich meebrengen. De Raad is van oordeel dat alles in het werk moet worden gesteld om tijdig tot een uitspraak te komen. Naar het voorbeeld van de nieuwe regeling voor de ‘stilzwijgende milieuvergunning’, moet minstens een bepaling worden opgenomen die de verplichting oplegt om jaarlijks aan het Parlement een gedetailleerd rapport over te maken met een opsomming van de gevallen waarin geen uitspraak werd gedaan binnen de termijn.
4.3.1.5 Het verzoek tot oplegging van bestuurlijke maatregelen moet worden omgevormd tot een verzoek tot onderzoek en aangevuld met bemiddeling Als burgers en rechtspersonen kennis hebben van een inbreuk of een misdrijf kunnen ze de overheid gemotiveerd verzoeken om bestuurlijke maatregelen op te leggen, aldus artikel 16.4.18 van het voorliggende voorontwerp. De overheid maakt haar beslissing bekend binnen de 30 dagen na ontvangst van het onderzoek. De Minaraad meent dat dit instrument moet worden omgevormd tot een ‘verzoek tot onderzoek’. Het is aan de bevoegde overheid om te onderzoeken of er effectief sprake is van een inbreuk of een misdrijf en om na te gaan welke procedure (desgevallend welke sanctie) het meest geschikt is om hieraan te verhelpen. Een instrument dat de derdebelanghebbende de mogelijkheid biedt om de overheid aan te spreken op de handhaving van het milieubeleid en dat de overheid verplicht om
p. 31 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
152
op die vraag te reageren, heeft een meerwaarde. 18 Het biedt een waarborg tegen de situatie waarin een bestuur niet handhavend wil optreden. Binnen het bestuur is er geen functiescheiding, zoals die wel bestaat bij de strafrechtelijke handhaving. Daar vervolgt het parket in naam van de maatschappij en oordeelt een onafhankelijke strafrechter. Het verzoek tot onderzoek door derdebelanghebbenden kan worden beschouwd als een gedeeltelijke compensatie hiervoor. Het instrument ligt ook in het verlengde van het Verdrag van Aarhus. De Raad vraagt verder dat het verzoek tot onderzoek wordt aangevuld met een systeem van bemiddeling. Bemiddeling is een proces van vrijwillig overleg tussen conflicterende partijen dat wordt geleid door een onafhankelijke derde die de communicatie vergemakkelijkt en probeert de partijen ertoe te brengen om zelf tot een oplossing te komen. De materie die zich leent tot een verzoek tot onderzoek, leent zich doorgaans ook tot bemiddeling. Klachten van burgers betreffen doorgaans lokale hinderproblemen waarvoor zij in eerste instantie een oplossing willen. Bemiddeling is gericht op herstel. Bemiddeling krijgt meer en meer aandacht in de federale regelgeving.19 De Raad heeft verder de volgende opmerkingen met betrekking tot de modaliteiten van het verzoek: •
• •
4.3.2
In artikel 16.4.18, § 1 worden beperkingen opgenomen om te voorkomen dat derden misbruik kunnen maken van deze mogelijkheid. Meer bepaald worden de categorieën van personen opgesomd die het verzoek kunnen doen. Een dossiertaks is een tweede (niet voorziene) mogelijkheid. De bevoegde overheid moet over een voldoende lange termijn beschikken om het onderzoek uit te voeren en de verzoeker op de hoogte te brengen van het resultaat ervan. Een periode van 30 dagen is te kort. Ook hier is beroep mogelijk bij de minister. Als wordt gekozen voor een verzoek tot onderzoek, kan het beroep beter worden ingesteld bij het Milieuhandhavingscollege.
Geldboetes en voordeelontneming
4.3.2.1 Het Milieuhandhavingscollege Mogelijke bevoegdheidsproblemen verdienen bijkomend onderzoek Het Milieuhandhavingscollege wordt opgericht als een administratief rechtscollege (artikel 16.4.19, tweede lid). Hoewel de memorie van toelichting hieraan aandacht besteedt, rijzen toch vragen bij de grondwettigheid van deze regeling (zie kader). Er moet vermeden worden dat de oprichting van het Milieuhandhavingscollege door het Arbitragehof ongrondwettelijk wordt bevonden. Dat zou immers de afhandeling door het bestuur van de bestraffing van kleinere overtredingen onwerkbaar maken. Mogelijke bevoegdheidsproblemen bij het oprichten van een administratief rechtscollege In België bestaan twee soorten rechtbanken, die van de rechterlijke macht en die van de uitvoerende macht. Die laatste zijn administratieve rechtscolleges. De artikelen 144 en 145 van de
18
SERV. Advies over de voorbereidende teksten Handhaving en veiligheidsmaatregelen – 12 november 2003
19
Zie in dit verband SUGGNOME, Forum voor herstelrecht en bemiddeling, Nieuwsbrief, themanummer Bemiddeling in het kader van de Gemeentelijke Administratieve Sancties, http://66.249.93.104/search?q=cache:ATMmF6vAR5wJ:www.suggnome.be/pdf/nieuwsbriefjg6nr2.pdf+eric+lancks&hl =nl&gl=be&ct=clnk&cd=2
p. 32 / 47
153
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Grondwet regelen de taakverdeling tussen beiden. In principe is de rechterlijke macht bevoegd. Er kan niet afgeweken worden van dit principe voor geschillen over burgerlijke rechten, wel voor geschillen over politieke rechten. Enkel die laatste geschillen kunnen, bij wijze van uitzondering en bij wet, aan administratieve rechtbanken worden toevertrouwd. Er bestaat veel onduidelijkheid over wat burgerlijke en politieke rechten nu precies zijn. Volgens de literatuur zijn handelingen waarbij de overheid een uitgesproken discretionaire bevoegdheid heeft en dus beleidskeuzes moet maken van politieke aard. Dit doet twijfel rijzen over de vraag of het opleggen van straffen wel kan gerekend worden tot de politieke rechten.20 Sinds 23 juli 2001 is ook een nieuwe versie van kracht van 19, § 1, eerste lid, BWHI (aangenomen bij Bijzondere Wet van 13 juli 2001). Deze nieuwe bepaling kan arrest 49/2003 van het Arbitragehof op de helling zetten. Dit arrest laat toe dat administratieve rechtscolleges in decreten worden opgericht, maar is gebaseerd op een eerdere versie van het bedoelde artikel. Het is ook mogelijk om het college op te richten als een bestuurlijke beroepsinstantie en niet als een rechtbank. Zeker nu tegen beslissingen van het college ook cassatieberoep mogelijk is bij de Raad van State. De vraag rijst wat de voor- en nadelen zijn van deze optie.
Taken en bevoegdheden Het Milieuhandhavingscollege zal de beroepen behandelen tegen beslissingen van de Gewestelijke Entiteit over alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboetes in het kader van het milieuhygiënerecht. Het Milieuhandhavingscollege kan ten eerste beslissen over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van het beroep tegen een geldboete. Wat de grond van de zaak betreft, kan het de geldboete bevestigen, verminderen of kwijtschelden, maar niet verhogen. Het college kan ten tweede een onrechtmatig genomen beslissing vernietigen en de Gewestelijke Entiteit bevelen om - onder voorwaarden - een nieuwe beslissing te nemen (artikel 16.4.19). Het Milieuhandhavingscollege kan bij de geldboete ook de expertise- en onderzoekskosten voegen. Het is niet duidelijk of het verder, samen met een bestuurlijke geldboete, een ontneming kan opleggen van het netto vermogensvoordeel dat uit de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf is verkregen (artikel 16.4.25 en 16.4.26), al zou dit moeten kunnen. De Minaraad vraagt zich af of een vernietigingsbevoegdheid zin heeft, als het Milieuhandhavingscollege al een volledige beslissing kan treffen over de grond van de zaak die in de plaats komt van de eerste beslissing. Bovendien kan men tegen beslissingen van het college ook ‘cassatieberoep’ instellen bij de Raad van State (artikel 16.4.19, § 4). Dat is wellicht ook een beroep dat de beslissing van het college enkel kan vernietigen. Ongebruikelijk is ook de beperking van de bevoegdheid van het college tot het bevestigen, verminderen of kwijtschelden. Het college kan de geldboete niet het verhogen. Enerzijds is deze bepaling realistisch omdat alleen de vermoedelijke overtreder in beroep kan gaan bij het college en hij zal pleiten voor vermindering of kwijtschelding. Anderzijds kan het gevolg zijn dat vermoedelijke overtreders sneller beroep aantekenen en het college meer zaken moet behandelen.
Samenstelling en middelen Het college bestaat uit een voorzitter, een ondervoorzitter en zes leden. De leden hebben elk een plaatsvervanger. Het college krijgt een permanent secretariaat met onder meer een griffier en een adjunct-griffier en kan beroep doen op externe deskundigen. (artikel 16.4.19 e.v.)
20
S. Lust, Rechtsherstel door de Raad van State, Die Keure, Administratieve rechtsbibliotheek, nr. 10, p. 65 e.v.
p. 33 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
154
Het is duidelijk dat de oprichting en werking van het college aanzienlijke middelen zal opslorpen. Het is enerzijds noodzakelijk dat het college de middelen krijgt om zijn taak naar behoren te kunnen uitoefenen. De ervaring, met o.a. de boetes in het mestbeleid, leert dat het behandelen van beroepen tegen geldboetes een arbeidsintensieve taak is. Anderzijds moet erover worden gewaakt dat de middelen zo efficiënt mogelijk worden besteed. In dit verband rijzen vragen. Is het aantal voorziene personeelsleden nodig? Kunnen er organisatorische maatregelen worden genomen die de kosten drukken? Zo zou men kunnen voorzien dat bij een groot werkvolume het college vergadert in meerdere kamers waarvan de samenstelling kan wisselen naargelang de expertise die nodig is in een dossier. Biedt het werken met plaatsvervangende leden voldoende meerwaarde om de flinke kostprijs ervan te verantwoorden? Verder rijst de vraag of de onafhankelijkheid van de leden van het college voldoende is gewaarborgd. De leden worden benoemd voor een periode van 6 jaar met mogelijkheid tot herbenoeming. Bovendien zijn de ambten in principe onverenigbaar met andere bezoldigde activiteiten zodat de leden normaal geen terugvalpositie hebben als hun benoeming niet wordt verlengd. Ter vergelijking, volgens artikel 152 van de Grondwet worden leden van de rechterlijke macht voor het leven benoemd, als waarborg voor hun onafhankelijkheid.
4.3.2.2 De Gewestelijke Entiteit Omdat de entiteit deel uitmaakt van de diensten van de regering, komt het aan de Vlaamse Regering toe om de organisatie en werking van deze entiteit regelen. Volgens de Grondwet is de decreetgever hiervoor niet bevoegd. Er moet dringend een besluit van de Vlaamse Regering komen dat vorm geeft aan de entiteit.
4.3.2.3 De bestuurlijke geldboetes Is de integratie van de bestuurlijke geldboete en de ontneming van het vermogensvoordeel een goed idee? Het voorliggende voorontwerp integreert de instrumenten ‘bestuurlijke geldboete’ en ‘ontneming van het vermogensvoordeel dat uit de inbreuk of het misdrijf is verkregen’. Het belangrijkste gevolg van de integratie is dat de ontneming steeds in combinatie met een geldboete moet worden opgelegd (artikel 16.4.26). Net zoals bij de bestuurlijke maatregelen rijst de vraag of deze integratie geen nadelen oplevert voor de duidelijke vormgeving van de instrumenten en voor de mogelijkheden om leereffecten te bekomen en op basis daarvan de regelgeving of bestuurspraktijk te verbeteren. Zo leidt de integratie tot onduidelijkheid over de vraag of al dan niet beroep mogelijk is tegen de voordeelontneming (zie verder). Men kan zich ook afvragen of het zinvol zou zijn als voordeelontneming ook los van een geldboete zou kunnen worden opgelegd. Voordeelontneming is immers een herstellende maatregel en geen straf.
Een algemeen systeem van bestuurlijke geldboetes (in twee varianten) is positief Het voorontwerp onderscheidt twee soorten bestuurlijke geldboetes: de exclusieve en de alternatieve boete. Bij beide boetes moet de overtreder als straf voor de niet-naleving van de regelgeving een som geld betalen. De alternatieve boete kan uitsluitend worden opgelegd voor delictomschrijvingen die volgens het voorontwerp strafrechtelijk kunnen worden bestraft, nl. de milieumisdrijven in artikel 16.6.2, 16.6.3 en 16.6.4. De exclusieve boete bestraft milieu-inbreuken. Dat zijn de gevallen van niet-naleving van de regelgeving die niet onder de strafrechtelijke delictomschrijvingen van het voorontwerp vallen en p. 34 / 47
155
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
die zijn opgenomen in een positieve lijst. Het voorontwerp bevat instructies voor het opstellen van die lijst (artikel 16.1.2 en artikel 16.4.27, derde lid). Het is positief dat een algemeen systeem van administratieve boetes wordt ingevoerd in het milieurecht. Ook het onderscheidt tussen de exclusieve en de alternatieve geldboete is positief. De exclusieve geldboete is een instrument dat zelfstandig door het bestuur kan worden gebruikt. Het wordt terecht gereserveerd voor het afdwingen van administratieve verplichtingen die het milieu of de menselijke gezondheid niet rechtstreeks beschermen (bv. informatieplichten). Wanneer het leefmilieu en de menselijke gezondheid wel in het geding zijn, moet een substantiële rol voorzien worden voor het strafrechtelijke apparaat.
Criteria voor het bepalen van de hoogte van geldboetes zijn positief Het maximumbedrag van een alternatieve bestuurlijke geldboete bedraagt 250.000 euro. Voor een exclusieve bestuurlijke geldboete is dit maximum 50.000 euro (artikel 16.4.27). De geldboetes worden vermeerderd met de opdeciemen voor strafrechtelijke boetes, momenteel moet het vermelde bedrag vermenigvuldigd worden met 5,5. Bij het bedrag van de boete kunnen ook de expertise- en de onderzoekskosten worden gevoegd. (artikel 16.4.25) De hoogte van een bestuurlijke geldboete moet bepaald worden in functie van a) de ernst van de inbreuk of het misdrijf, b) de frequentie waarmee de overtreder regelgeving niet naleeft en c) de omstandigheden waarin de inbreuk of het misdrijf werd gepleegd of werd beëindigd (artikel 16.4.29). De Minaraad vindt het positief dat criteria worden geïntroduceerd om de hoogte te bepalen van een bestuurlijke geldboete. Naar het voorbeeld van de USA, kunnen bijkomende richtlijnen worden uitgewerkt om de hoogte van de boetes te bepalen.
Verjaringstermijnen De verjaringstermijn voor alternatieve boetes bedraagt 5 jaar na het vaststellen van het misdrijf. Die voor de exclusieve boete is 3 jaar (artikel 16.4.30). Het strafrecht kent een algemene regeling voor stuiting en schorsing van verjaringstermijnen. Zo leiden daden van onderzoek en vervolging tot stuiting van de termijn. Dit wil zeggen dat vanaf het tijdstip van een daad van onderzoek of vervolging er een nieuwe verjaringstermijn begint te lopen. Een dergelijke regeling bestaat niet in het bestuursrecht. Net zoals is gebeurd in artikel 16.5.3 (stuiting van de verjaringstermijn voor inning en invordering van verschuldigde bedragen), kan de decreetgever daarom best in artikel 16.4.30 een regeling toevoegen voor stuiting en schorsing, aldus de Raad. Gebeurt dit niet, dan kan dit voor gevolg hebben dat in een aantal in behandeling zijnde dossiers de verjaringstermijnen worden overschreden, bv. als tegen een boete cassatieberoep is ingesteld bij de Raad van State. Die Raad heeft gemiddeld bijna 5 jaar nodig om tot een uitspraak te komen in bouw- en milieudossiers21.
De procedure in eerste aanleg voor het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete kan worden verbeterd De toezichthouder die een misdrijf vaststelt, waarvoor hij een alternatieve geldboete wil opleggen, bezorgt het proces verbaal aan de procureur des Konings. Die beschikt over een periode van 180 dagen (eenmalig verlengbaar met maximum 180 dagen) om zich uit te spreken over de vraag of hij strafrechtelijke behandeling van het misdrijf al dan niet aangewezen vindt. Als de procureur geen beslissing neemt binnen deze periode kan geen bestuurlijke boete worden opgelegd. Dat is alleen
21
De Tijd, donderdag 15 juni 2006.
p. 35 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
156
mogelijk als de procureur uitdrukkelijk laat weten dat hij geen strafrechtelijke behandeling wenst. In dat geval vervalt de strafvordering. De Gewestelijke Entiteit behandelt de zaak (artikel 16.4.31 t.e.m. artikel 16.4.39). De termijn van 180 (+ eventueel 180) dagen om te beslissen of het bestuur, dan wel het strafrechtelijke apparaat, het misdrijf zal behandelen is volgens de Minaraad erg lang. Bij administratieve geldboetes in het federale sociale recht heeft het openbaar ministerie een nietverlengbare termijn van ofwel 2 maanden ofwel 6 maanden om zijn beslissing mee te delen aan het bestuur.22 In het Vlaamse sociaal recht bedraagt de termijn 2 maanden.23 Voor Brusselse leefmilieumisdrijven bedraagt de termijn 6 maanden.24 Al kan men geen korte termijn van bijvoorbeeld 2 maanden invoeren als een niet-tijdige beslissing leidt tot verval van de strafvordering. De Raad dringt aan op een tijdige beslissing. Het moet mogelijk zijn voor de parketten om de voorziene beslissingstermijn te respecteren. Vandaag de dag duurt het soms lang eer parketten het bestuur informeren over de afhandeling van al dan niet prioritaire processen-verbaal. Maar overeenkomstig het huidige recht maakt het geen verschil voor de behandeling van een dossier of het bestuur wordt geïnformeerd of niet. Als het voorliggende voorontwerp in werking treedt, wordt een tijdige beslissing essentieel voor de verdere behandeling van een dossier. Het voorzien van termijnen voor het meedelen van beslissingen vormt een gevoelige vooruitgang tegenover de huidge toestand. De parketten moeten efficiënt inspelen op dit nieuwe gegeven. Bovendien houdt het voorliggende voorontwerp een ontlasting in van de parketten voor wat betreft de afdwinging van de naleving van het milieurecht, waardoor het mogelijk moet zijn om voor de resterende dossiers de vooropgestelde procedure correct na te leven en dus tijdig te beslissen. Ten derde heeft het parket in vergelijking met gelijkaardige regelgeving een substantiële periode om te beslissen over de vervolging. Tot slot voorziet het voorontwerp in overlegfora en -mechanismen die moeten toelaten om eventuele problemen betreffende tijdige beslissingen te vermijden of te remediëren. Dit alles moet er toe leiden dat de parketten in alle gevallen binnen de gestelde termijn een beslissing nemen. Indien dit niet het geval is, en de parketten alsnog niet tot een tijdige beslissing komen, dan opteert de Raad er voor dat het bestuur zelf een boete moet kunnen opleggen. De Minaraad stelt vast dat volgens het voorontwerp geen bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd als de procureur des Konings niet tijdig beslist (artikel 16.4.34, tweede lid). De wet van 30 juni 1971 (art. 7, § 3), het Vlaamse decreet van 30 april 2004 (artikel 17, §2) en de Brusselse ordonnantie van 25 maart 1999 (artikel 37) voorzien in dat geval dat de ambtenaar wel een geldboete kan opleggen. Standpunt VOKA, UNIZO en Boerenbond Indien de parketten niet tot een tijdige beslissing komen, opteren UNIZO, VOKA en Boerenbond voor de behandelingswijze zoals deze momenteel in het voorontwerp van decreet opgenomen is, nl.: er kan geen bestuurlijke geldboete opgelegd worden en het vermeende milieumisdrijf wordt verder strafrechtelijk behandeld.
22
Artikel 7 van de wet van 30 juni 1971 betreffende administratieve geldboetes toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten)
23
Artikel 17, § 1 van het decreet van 30 april 2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn
24
Artikel 37 van de Brusselse Ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu.
p. 36 / 47
157
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het is belangrijk voor de goede werking van de besturen dat de parketten hen goed informeren over de redenen van hun beslissingen. De ervaring met de prioriteitennota vervolgingsbeleid leert dat dit nu niet altijd het geval is.
De procedure in eerste aanleg voor het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete De exclusieve bestuurlijke geldboete wordt opgelegd op basis van een verslag van vaststelling. In eerste aanleg is een door de Vlaamse Regering aan te wijzen ‘Gewestelijke Entiteit’ hiervoor bevoegd (artikel 16.4.40). Zoals gezegd (zie punt 3.3) kan het feit dat een verslag van vaststelling geen bewijswaarde heeft tot het tegendeel is bewezen, problemen opleveren bij het behandelen van een dossier m.b.t. de exclusieve bestuurlijke geldboete.
Het beroep bij het Milieuhandhavingscollege: regel ook het beroep tegen voordeelontneming Er is beroep mogelijk bij het Milieuhandhavingscollege tegen beslissingen van de Gewestelijke Entiteit over alternatieve en exclusieve geldboetes (artikel 16.4.46 e.v.). Het voorontwerp regelt niet expliciet dat de overtreder in beroep kan gaan tegen een voordeelontneming. Omdat de formuleringen de indruk wekken dat de voordeelontneming een afzonderlijk instrument is (zie artikel 16.4.26), lijkt het toch belangrijk om in artikel 16.4.19 expliciet te bepalen dat ook beroep mogelijk is tegen de voordeelontneming. Het is positief dat artikel 16.4.65 voorziet in een publicatie van de uitspraken en in een jaarlijks verslagboek.
5. Inning en invordering van verschuldigde bedragen Artikel 16.5.1 e.v. regelen de inning en invordering van a) bestuurlijke geldboetes; b) bij de boetes horende expertisekosten; c) voordeelsontnemingen; d) kosten gemaakt voor veiligheidsmaatregelen en e) kosten voor de verwijdering van illegaal achtergelaten afval bij wijze van veiligheidsmaatregel. Het bestuur krijgt de bevoegdheid om voor de inning en invordering van die bedragen zelf een dwangbevel uit te schrijven. Het hoeft niet naar de rechtbank om zo’n bevel te bekomen. Het is aanvaardbaar (en efficiënt) dat het bestuur zelf een dwangbevel kan uitschrijven voor bedragen die nauwkeurig zijn vastgesteld in een beslissing van de entiteit of het college. De voorgestelde regeling geldt terecht voor geldboetes, voor de daarbij horende expertisekosten en voor voordeelontnemingen. De Minaraad heeft vragen bij het feit dat ook de kosten van veiligheidsmaatregelen kunnen worden teruggevorderd via deze regeling. Er is immers discussie mogelijk over de vraag of al die kosten terecht zijn gemaakt en het geld efficiënt werd besteed. Ook de (vergelijkbare) kosten voor bestuursdwang zijn ten laste van de overtreder (artikel 16.4.7, § 1, 3°). Maar die kosten kunnen niet worden teruggevorderd via deze regeling. Dat heeft voor gevolg dat het bestuur naar een rechtbank zal moeten stappen om de kosten voor bestuursdwang terug te vorderen en dat er voor de rechtbank discussie mogelijk is over de bedragen.
p. 37 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
158
6. Strafrechtelijke handhaving 6.1
Samenvatting van het tekstvoorstel
Strafrechtelijk handhaven van milieumisdrijven gebeurt via strafrechtelijke geldboetes en gevangenisstraffen: • de strafrechtelijke sancties liggen hoger voor concrete gevaarzettingsdelicten (wederrechtelijke emissies die effectief het leefmilieu aantasten) dan voor abstracte gevaarzettingsdelicten (schendingen van de milieuhygiënewetgeving die mogelijk milieubelastend zijn); • het is de bedoeling om administratieve ongehoorzaamheid te onttrekken aan het strafrecht en te beteugelen via het bestuursrecht.
6.2
Brede waaier aan instrumenten
De Minaraad vindt dat de strafrechter voor alle belangrijke milieumisdrijven moet beschikken over de instrumenten om de misdrijven te bestraffen, ze stop te zetten en de gevolgen ervan ongedaan te maken.
6.2.1
Ontbreken de mogelijkheden om misdrijven stop te zetten of de gevolgen ervan te herstellen?
Een centraal vraagstuk is het bijna volledig ontbreken in het voorontwerp van mogelijkheden om misdrijven stop te zetten of om de gevolgen ervan ongedaan te maken (vergelijk met het stakingsbevel en het regularisatiebevel waarover het bestuur beschikt). Er is alleen artikel 16.6.5 dat de strafrechter de mogelijkheid geeft om een overtreder het bevel te geven om achtergelaten afval te verwijderen. Er is bijvoorbeeld geen equivalent voor artikel 39, § 2 van het Milieuvergunningsdecreet op basis waarvan de strafrechter het verbod kan opleggen om een inrichting te exploiteren die aan de oorsprong ligt van een inbreuk. Het is niet duidelijk of de verwijzing naar boek I van het Strafwetboek een oplossing biedt (zie kader). Het oude artikel 39 van het Milieuvergunningsdecreet verdwijnt als gevolg van artikel 34 van het voorontwerp. Biedt boek I van het Strafwetboek een oplossing? Artikel 16.6.1 van het voorontwerp stelt dat alle bepalingen van boek I van het Strafwetboek van toepassing zijn op de misdrijven van het voorontwerp. De vraag rijst of de aangehaalde bepaling een sluitende oplossing biedt. De artikelen 36, 37 en 37bis van boek I van het Strafwetboek bieden mogelijkheden om respectievelijk een tijdelijk of definitief verbod op te leggen aan een rechtspersoon om werkzaamheden te verrichten, een tijdelijke of definitieve sluiting te bevelen van een of meer inrichtingen van de rechtspersoon en ten slotte de rechterlijke beslissing m.b.t. de rechtspersoon bekend te maken of te verspreiden. In deze artikelen is echter vermeld dat de mogelijkheden er alleen zijn “in de gevallen door de wet bepaald”. Er bestaat twijfel over de vraag of de algemene bewoordingen van artikel 16.6.1 volstaan om de artikelen 36, 37 en 37bis van toepassing te maken. Een uitdrukkelijke verwijzing naar deze artikelen is wellicht nodig.
p. 38 / 47
159
6.2.2
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het zelfstandige milieudelict moet geregeld worden in dit decreet
Bij zelfstandige milieudelicten gaat het om het strafbaar stellen van het toebrengen van ernstige schade aan mens en/of milieu, zelfs wanneer de voorwaarden van de regelgeving en/of een administratieve vergunning zouden worden nageleefd. Dit decreet laat dit niet toe. De Minaraad vindt dit een hiaat en wijst op internationale tendensen die in die richting gaan. Zo bepaalt de Conventie van de Raad Van Europa “on the protection of the environment through criminal law” van 4 november 1998 dat ernstige milieuverontreiniging met de dood of ernstig letsel van personen voor gevolg (of het risico daarop), strafbaar moet worden gesteld (art. 2, lid 1,a)25. België is actief betrokken geweest bij de totstandkoming van deze conventie en heeft daarmee een krachtig maatschappelijk en politiek signaal gegeven dat het voldoen aan wetgeving en/of aan de bepalingen van de milieuvergunning geen vrijgeleide mag zijn om dood of lichamelijk letsel toe te brengen of hieromtrent onverantwoorde risico’s te nemen. Volgens de memorie van toelichting volstaan de bepalingen uit het strafwetboek, meer bepaald de artikelen 398 tot en met 405 en 418 tot en met 421 met betrekking tot het opzettelijk, respectievelijk onopzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel. Het decreet zelf bevat bijgevolg geen bepalingen inzake het zelfstandig milieudelict. De voorbereidende universitaire studie voor het strafrechtelijke luik van het voorliggende voorontwerp bevat hieromtrent een andere stelling·. De Minaraad vraagt dat ook het zelfstandige milieudelict via het handhavingsdecreet zou worden geregeld. Standpunt van VOKA, UNIZO en Boerenbond UNIZO, VOKA en Boerenbond zijn tegenstander van het invoeren van zelfstandige milieudelicten. Dit is o.a. conform aan de EU richtlijn “milieuaansprakelijkheid” die uitdrukkelijk bepaalt dat lidstaten bedrijven die werken conform de voorwaarden van hun milieuvergunning en niet nalatig zijn kunnen vrijstellen van herstelmaatregelen. Bovendien zijn zowel in het Milieuvergunningsdecreet als in VLAREM I en VLAREM II algemene zorgplichtbepalingen te vinden. De jurisprudentie toont aan dat deze zorgbepalingen strafrechtelijk toegepast worden. Aanvankelijk leek het Openbaar Ministerie in België de zorgplichtbepalingen, zoals artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet, voornamelijk te gebruiken als specifieke bepalingen die niet kunnen worden toegepast, maar in toenemende mate kan men in de rechtspraktijk ook tenlasteleggingen aantreffen die uitsluitend op de schending van zorgplichtbepalingen zijn toegesneden.
6.2.3
Kan het verhinderen van toezicht bestraft worden volgens het internationale recht?
Artikel 16.6.2, § 2, 2° bestraft met een geldboete “personen die opzettelijk het door deze titel geregelde toezicht verhinderen”. De Minaraad vraagt dat zou worden geverifieerd of deze bepaling in overeenstemming is met artikel 14.3.g) van het Verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten (“Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvordering heeft iedereen,
25
Convention on the protection of the environment through criminal law, 1998, Art. 2, lid 1a: Each Party shall adopt such appropriate measures as may be necessary to establish as criminal offences under its domestic law: a the discharge, emission or introduction of a quantity of substancers or ionising radiation into air, soil or water which: i causes death or serious injury to any person, or ii creates a significant risk of causing death or serious injury to any person.
p. 39 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
160
in volle gelijkheid, recht op volgende minimumgaranties: […] g) niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen.”) en met de vergelijkbare rechtspraak op basis van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Al lijkt de omschrijving van de toezichtrechten in het voorontwerp niet tot manifeste problemen te leiden.
6.3
De formulering van delictomschrijvingen kan eenvoudiger
Een delictomschrijving beschrijft welke handelingen niet mogen worden gesteld (of soms juist moeten worden gesteld). Met andere woorden, ze somt op onder welke voorwaarden een straf kan worden opgelegd. Het voorontwerp bevat een aantal verschillende delictomschrijvingen die sterk op elkaar gelijken. De vraag rijst of er verschillende delictomschrijvingen moeten zijn die het onderscheid maken tussen opzet en gebrek aan voorzorg. Een gelijkaardige vraag is of er verschillende delictomschrijvingen moeten zijn die een onderscheid maken tussen het verspreiden van stoffen en het achterlaten van afvalstoffen. Het theoretische voordeel ervan is dat de decreetgever aldus duidelijk maakt welke feiten een strengere straf verdienen en welke een lichtere straf behoren te krijgen. Daar staat tegenover dat, hoe meer gelijkaardige delictsomschrijvingen er zijn, hoe meer de kans op fouten stijgt. Als feiten in de strafvordering verkeerd worden gekwalificeerd, of m.a.w. de verkeerde strafbepaling wordt ingeroepen als grond voor de straf, kan de rechter niet meer bestraffen. Verder verhoogt de bewijslast voor het openbaar ministerie. Als het onderscheid tussen opzet en gebrek aan voorzorg uit de delictomschrijvingen verdwijnt, wil dit niet zeggen dat de strafrechter er geen rekening meer mee kan houden. Het onderscheid is dan niet meer relevant op het niveau van het bewijs van de feiten, maar de strafrechter zal het nog steeds in rekening brengen bij het bepalen van de hoogte van de strafmaat.
6.4
Ruimte voor gemeentelijke administratieve sancties?
Volgens artikel 119bis van de Gemeentewet kan de gemeenteraad straffen of administratieve sancties bepalen voor overtredingen van reglementen of verordeningen, tenzij wetten of decreten al voorzien in dergelijke sancties. De Raad heeft begrip voor het feit dat de gemeenten zoveel mogelijk kleine overlastfenomenen willen aanpakken via een uniform systeem, nl. de mogelijkheid die artikel 119 bis biedt voor gemeentelijke administratieve sancties. Als de Vlaamse en de federale overheden zoeken naar wegen om op de vraag van de gemeenten in te spelen, moeten ze ervoor zorgen dat er geen ‘gaten’ ontstaan in de regelgeving die bestraffing onmogelijk maken en moeten ze er tegelijkertijd voor zorgen dat dubbele bestraffing uitgesloten is.
7. Veiligheidsmaatregelen De toezichthouders, de burgemeester en de provinciegouverneur kunnen alle handelingen stellen of opleggen die ze nodig achten om aanzienlijke risico’s uit te schakelen of te beperken. Veiligheidsmaatregelen worden in principe schriftelijk opgelegd, de verplichtingen worden duidelijk omschreven. Als onmiddellijk optreden vereist is, kunnen de maatregelen ook mondeling worden genomen. Ze moeten dan schriftelijk worden bevestigd binnen 5 dagen. Veiligheidsmaatregelen kunnen zowel ambtshalve als op verzoek worden opgeheven. Opheffing gebeurt na een voorafgaand verslag en kan maar als het risico is uitgeschakeld of beperkt. De overheid vordert de kosten die ze maakt voor de maatregelen geheel of gedeeltelijk terug. p. 40 / 47
161
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Het voorontwerp bepaalt niet hoe de uitvoering van veiligheidsmaatregelen kan worden afgedwongen. Dat kan een probleem zijn omdat er ook geen algemene uitvoeringsinstrumenten voorzien zijn. De regeling voor opheffing (artikel 16.7.6 e.v.) wordt wellicht best uitgebreid om ook de wijziging van veiligheidsmaatregelen te omvatten.
8. Uitvoeringsinstrumenten Het voorliggende voorontwerp bevat geen uitvoeringsinstrumenten. Dat zijn instrumenten die ertoe bijdragen dat een opgelegde bestuurlijke, strafrechtelijke of veiligheidsmaatregel daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het betreft meer bepaald het regularisatieproject, het stilleggingsproject en de bestuurlijke dwangsom.
8.1
Regularisatieplan en stilleggingsplan
Het regularisatieplan is bedoeld voor gevallen van niet-naleving van de regelgeving die (mee) worden veroorzaakt door onaangepaste of onwettige installaties, processen of producten. Het regularisatieplan is een hulpmiddel om deze oorzaak op een systematische wijze weg te werken. Het ondersteunt het regularisatiebevel of de schorsing van een machtiging. Het stilleggingsplan is bedoeld voor situaties waarin de tijdelijke of definitieve stillegging van een inrichting of activiteit moet gebeuren en die stillegging in milieutechnisch opzicht delicaat, complex of potentieel problematisch is. Het stilleggingsplan ondersteunt niet alleen de uitvoering van bestuurlijke maatregelen zoals het regularisatiebevel, maar ook van de schorsing of opheffing van een machtiging en de uitvoering van veiligheidsmaatregelen. De vraag rijst of het regularisatieplan en het stilleggingsplan kunnen worden ingevoerd door de regering op basis van artikel 16.4.16. Omdat deze bepaling erg vaag is, kan eraan worden getwijfeld of voldoende delegatie wordt verleend aan de Vlaamse Regering om dit te doen. De memorie van toelichting legt niet uit waarom deze twee instrumenten, die voorkwamen in de voorbereidende studies, niet zijn opgenomen. De Minaraad staat positief tegenover deze twee instrumenten die als toegevoegde waarde hebben dat ze in complexe gevallen de terugkeer naar de legaliteit op een georganiseerde, transparante en controleerbare manier aanpakken. Omdat de instrumenten een fasering in de tijd toelaten van de uit te voeren handelingen, worden zwart-wit situaties vermeden (bv. gedogen versus onmiddellijke sluiting). Ook organiseren de instrumenten een onderhandeling tussen bestuur en overtreder over de haalbaarheid van de fasering van maatregelen. Ze laten zo meteen toe dat de expertise van het bestuur wordt ingezet voor het bepalen van de wijze van regularisatie. Dit geniet de voorkeur boven de situatie waarin de strafrechter deze kwestie moet uitzoeken.
8.2
De bestuurlijke dwangsom
Bij de bestuurlijke dwangsom wordt aan de overtreder de verplichting opgelegd om - eenmalig, per overtreding of per tijdseenheid - een som geld te betalen als geen gehoor wordt gegeven aan een door het bestuur opgelegde maatregel om bepaalde handelingen niet meer te verrichten of juist wel te verrichten. Een bestuurlijke dwangsom ondersteunt meer bepaald de uitvoering van een regularisatiebevel, een stakingsbevel, de opheffing van een machtiging of de uitvoering van een veiligheidsmaatregel. Het is een financiële prikkel om de tijdige en volledige naleving ervan af te dwingen.
p. 41 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
162
Volgens de memorie van toelichting (p. 5) is de invoering van het instrument onnodig en onwenselijk. Het opleggen van een regularisatiebevel en een stakingsbevel zal doorgaans slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebeuren. Bovendien voorziet het voorontwerp in andere juridische actiemiddelen die normaliter volstaan, namelijk: • •
de mogelijkheid voor het bestuur om regularisatiebevelen en stakingsbevelen ambtshalve uit te voeren; die bestuursdwang wordt steeds op kosten van de overtreder uitgevoerd; de bestraffing van de niet-naleving van bestuurlijke maatregelen met een geldboete tot 100.000 € en/of een gevangenisstraf van een maand (artikel 16.6.2, § 2, 1°).
Volgens de Minaraad zijn de aangehaalde instrumenten geen volwaardige alternatieven. Bij bestuursdwang worden de maatregelen uitgevoerd door de overheid. Dat betekent dat de overheid, en niet langer de overtreder, de verantwoordelijkheid draagt om ervoor te zorgen dat met de maatregelen het gestelde doel wordt bereikt. Het wordt ook de verantwoordelijkheid van de overheid om het gestelde doel te bereiken tegen de laagste kostprijs. Dit terwijl de overtreder een veel betere kennis heeft van zijn situatie (bv. een industriële installatie) en veel beter geplaatst is om te bepalen welke handelingen effectief en efficiënt zijn om het gestelde doel te bereiken. Het feit dat bestuursdwang wordt uitgevoerd op kosten van de overtreder, belet niet dat de overheid de kosten ervan moet voorschieten en dat de terugvordering ervan een moeilijke zaak kan worden. De ervaringen met ambtshalve bodemsanering illustreren deze problematiek. Deze problemen zijn er niet bij het opleggen van een maatregel onder dwangsom. In dat geval is het immers de overtreder die de maatregelen kiest, neemt en betaalt. De overheid controleert enkel of het resultaat wordt behaald. Ook in het geval van veiligheidsmaatregelen heeft de overheid er alle belang bij om te vermijden dat zij in de plaats van de verantwoordelijke betrokkene de maatregelen moet uitvoeren. Ook de strafsanctie vormt geen volwaardig alternatief. Als de overheid een regularisatiebevel, een stakingsbevel of een veiligheidsmaatregel oplegt, of een machtiging opheft, kan het van groot belang zijn dat deze beslissing binnen een korte termijn wordt uitgevoerd. Dit met het oog op het voorkomen of beperken van gezondheidsschade of milieuschade. Een strafrechtelijk onderzoek en een procedure voor een strafrechtbank kunnen geruime tijd in beslag nemen. In het geval van zware criminaliteit zoals afvalzwendel, kan een criminele organisatie deze periode bovendien aanwenden om zich bedrieglijk onvermogend te maken. De bestuurlijke dwangsom in Nederland De bestuurlijke dwangsom bestaat in Nederland. Er is al heel wat onderzoek naar verricht dat het nut van het instrument onderkent.26 In een meer recent doctoraat27 wordt het instrument als volgt geëvalueerd: “De dwangsom is onbetwist de meest gebruikte sanctie in het milieurecht. Reden hiervoor is het relatieve gemak waarmee de dwangsom kan worden opgelegd (de overheid hoeft niet zelf in te grijpen, hetgeen allerlei organisatorische rompslomp uitsluit) en het grote succes dat (dreigen met) deze sanctie in de praktijk heeft. Door het indirecte karakter biedt deze sanctie ook uitkomst in situaties, waarin het bevoegd gezag niet bij machte is om zelf in te grijpen,
26
Michiels, F., Niemeijer, E. en Nijenhuis C., Wie is er bang voor de dwangsom? Een onderzoek naar het functioneren van de bestuurlijke dwangsom in de praktijk van het milieurecht, Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, Achtergrondstudie nr. 22, 1994, 123 p. Blomberg, A. en Michiels, F., Handhaven met effect. Een empirisch-juridische studie naar de mogelijkheden voor een effectieve handhaving van het milieurecht, Studie in opdracht van het Ministerie van VROM, VUGA uitgeverij, 1997, p. 87. Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau, W.E.J. Tjeenk Willink, 1998, p. 74.
27
Blomberg, A.B., Integrale handhaving van het milieurecht. Een juridische studie over de handhaving van het milieurecht in een democratische rechtstaat, Academisch proefschrift, Boom Juridische uitgevers, 2000, p. 107.
p. 42 / 47
163
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
bijvoorbeeld vanwege de complexiteit daarvan. Het succes van een eenmalig opgelegde sanctie staat en valt overigens met de bereidheid van het bestuur om verbeurde dwangsommen daadwerkelijk in te vorderen, […]. Een potentieel nadeel van de last onder dwangsom dat de overtreder bij het bestuur moet bekend zijn, omdat een dwangsom uitsluitend aan de overtreder kan worden opgelegd, doet zich ten aanzien van inrichtingen niet vaak voor, omdat in de meeste gevallen wel zal kunnen worden bepaald wie de inrichting drijft. Evenals bij bestuursdwang zij opgemerkt dat de jurisprudentie te veel eisen stelt aan de preventieve dwangsom. Voor het overige zorgen de eisen waaraan het bestuur zich bij het opleggen van de last onder dwangsom moet houden voor een goed evenwicht tussen de bescherming van de burger enerzijds en het belang van een effectieve handhaving anderzijds. Weliswaar heeft het bestuur veel vrijheid bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De maximumbedragen die tevens moeten worden vastgesteld en de (marginale) toetsing door de rechter vormen mijns inziens een voldoende waarborg dat geen buitensporig hoge bedragen worden verbeurd. Daarbij moet worden bedacht dat de overtreder verbeurte kan voorkomen door de last gewoon uit te voeren.” De Minaraad vraagt dan ook dat dit instrument zeker zou worden opgenomen in het decreet. Zo kan het instrument ter beschikking worden gesteld van het bestuur door de beslissing hierover toe te vertrouwen aan de Gewestelijke Entiteit, met beroepsmogelijkheid bij het Milieuhandhavingscollege. Er kan verder worden bepaald dat het instrument alleen kan worden ingezet als er een aanzienlijk risico is op betekenisvolle en blijvende milieuschade. Standpunt van VOKA, UNIZO en Boerenbond Het invoeren van de bestuurlijke dwangsom is volgens UNIZO, VOKA en Boerenbond niet nodig en niet wenselijk. De memorie van toelichting is in deze duidelijk qua argumentatie: • het ontwerp van decreet voorziet in artikel 16.4.16 sowieso in de mogelijkheid van een ambtshalve uitvoering van een stakings- of regularisatiebevel, op kosten en risico van de overtreder; • moet er ter beëindiging van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf gebruik gemaakt worden van bestuursdwang, dan zal dit steeds gebeuren op kosten van de vermoedelijke overtreder (artikel 16.4.7, § 1, 3°); • het met opzet niet naleven van bestuurlijke maatregelen (bevel tot staking, bevel tot regularisatie, bestuursdwang) maakt een misdrijf uit, te bestraffen met gevangenisstraf van een maand tot een jaar en/of met een geldboete van 100 euro tot 100.000 euro (artikel 16.6.2, § 2, 1°); • van de mogelijkheid tot het opleggen van een bevel tot staking of tot regularisatie zal doorgaans slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebruik gemaakt worden. Deze middelen zullen daarbij normaliter volstaan en maken het invoeren van nog een bijkomende procedure (en de daar noodzakelijkerwijze aan gekoppelde waarborgen inzake onpartijdigheid), de bijzondere dwangsomprocedure, onnodig en onwenselijk.
9. Wijze waarop het voorontwerp tot stand kwam Het is positief dat het voorontwerp van decreet werd voorbereid door studies van Vlaamse universiteiten. Eveneens positief was het initiatief om het voorontwerp via twee ronde tafelconferenties voor te bereiden en via een webstek publiek te maken. Sinds de Commissie Bocken gebeurt dit vaker in het milieurecht. Het verdient toch aanbeveling om deze werkwijze toe te passen voor alle belangrijke milieudecreten en voor alle belangrijke wijzigingen ervan. Daarbij moet men opletten voor consultatiemoeheid. Vooral de tweede ronde tafel had toegevoegde waarde omdat de eigenlijke ontwerpteksten aan een ruim publiek werden voorgesteld en commentaar hierop mogelijk was.
p. 43 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
164
De Minaraad vraagt dat, als deze werkwijze wordt gevolgd, er een verslag wordt gemaakt van de door aanwezigen, of via email, uitgebrachte commentaar en dat transparant wordt gemaakt hoe deze commentaar werd verwerkt in het voorontwerp.
10. Technische bemerkingen 10.1 Gebruik begrippen in hun gebruikelijke betekenis en introduceer geen nieuwe begrippen als dat niet nodig is In het voorliggende voorontwerp wordt een onderscheid gemaakt tussen toezicht en handhaving. In de literatuur wordt toezicht steeds beschouwd als een onderdeel van handhaving, meer bepaald als de eerste schakel in de handhavingsketen. Een ander voorbeeld betreft het begrip kennisgeving (artikel 16.1.2, 3°). Dat krijgt een definitie die inhoudelijk identiek is aan die van het in het DABM al gebruikte begrip ‘betekening’ (zie artikel 4.1.1, § 1, 15°). De invoering van een nieuw begrip lijkt hier overbodig.
10.2 Groepeer bepalingen die samen horen en rangschik ze logisch De rangschikking van de bepalingen is niet altijd even overzichtelijk. Bepalingen die op verschillende plaatsen staan moeten worden samengelezen om de regeling juist te interpreteren. Dat verhoogt de kans op foute interpretaties. Zo moet de overheid die toezichthouders wil aanstellen bijvoorbeeld rekening houden met bepalingen die verspreid staan over volgende artikelen: • • • •
artikel 16.3.1 samengelezen met artikel 16.3.5: welke overheid kan welke soorten personeel benoemen; artikel 16.3.2: kwalificaties waaraan toezichthouders moeten voldoen; artikel 16.3.9, § 2, eerste lid: de Vlaamse overheid moet de toezichtsopdrachten bepalen waarvoor toezichthouders worden aangesteld; 16.3.10, tweede lid: de Vlaamse Regering bepaalt de toezichtsrechten die toezichthouders kunnen uitoefenen.
Een tweede voorbeeld is de lijst van inhoudelijke punten die moeten voorkomen in een schriftelijke maatregel (artikel 16.4.10, § 4). Deze lijst is niet volledig. Ook artikel 16.4.12 bevat een vereiste voor de inhoud van maatregelen, nl. dat de maatregel de voorwaarden voor opheffing moet vermelden. Wie artikel 16.4.12 over het hoofd ziet, vaardigt mogelijk een nietige beslissing uit (substantiële vormvereiste?). Een derde voorbeeld betreft het bedrag van geldboetes en de sommen die daarbij kunnen komen. Daarvoor moeten volgende bepalingen als volgt worden gerangschikt: • • • • •
artikel 16.4.27: het maximumbedrag van een alternatieve, respectievelijk exclusieve, bestuurlijke geldboete; artikel 16.4.25, tweede lid: vermeerderd met opdeciemen; artikel 16.4.29: criteria voor het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke geldboete; artikel 16.4.25, tweede lid: bij de geldboetes kunnen expertisekosten worden gevoegd; artikel 16.4.26: er is ook een ontneming mogelijk van het netto vermogensvoordeel.
p. 44 / 47
165
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
10.3 Bereken termijnen telkens op eenzelfde manier De wijze waarop een termijn moet worden berekend, wordt op verschillende plaatsen in de tekst specifiek bepaald en telkens anders geregeld. Zo bepaalt artikel 16.3.25 dat de termijn voor kennisgeving van een proces-verbaal een aanvang neemt op de dag na de vaststelling van het milieumisdrijf. De termijn voor kennisgeving van een besluit houdende de opheffing van bestuurlijke maatregelen gaat in op de dag zelf waarop het besluit werd genomen (artikel 16.4.15, een vergelijkbare werkwijze wordt gevolgd in artikel 16.4.37, artikel 16.4.43 en artikel 16.7.9). In vele andere bepalingen wordt niet aangegeven of een termijn ingaat op de dag zelf, dan wel op de dag na een bepaalde gebeurtenis (bv. artikel 16.4.17). Deze werkwijze maakt de regelgeving ingewikkelder en verhoogt de kans op procedurefouten. Het verdient aanbeveling om in een inleidende bepaling op een algemene wijze te regelen hoe termijnen moeten worden berekend.
10.4 Formulering van een verwijzing naar een ander artikel Formuleer de verwijzing in een bepaling naar een ander artikel zo dat de lezer niet gedwongen wordt om naar dit artikel te gaan kijken om de tekst van de bepaling te kunnen begrijpen. Dat zorgt voor een vlotter leesbare tekst en verkleint de kans op interpretatiefouten. Zo bepaalt de huidige formulering van artikel 16.7.1 dat veiligheidsmaatregelen kunnen worden genomen door “de personen, vermeld in artikel 16.4.6”. Een duidelijkere formulering is dat veiligheidsmaatregelen kunnen worden genomen door “de toezichthouders, de burgemeester of zijn plaatsvervanger en de gouverneur of zijn plaatsvervanger, bedoeld in artikel 16.4.6”.
p. 45 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
166
Referentielijst Adviezen Minaraad en SERV • • • •
• •
•
SERV. Advies in hoofdlijnen over het voorontwerp decreet milieubeleid – 19 februari 1997 Minaraad, Advies van 6 mei 1997 over handhaving en veiligheidsmaatregelen (de delen 7 en 8 van het voorontwerp decreet Milieubeleid), afl. 1997/7 SERV. Advies over het voorontwerp decreet milieubeleid, delen handhaving en veiligheidsmaatregelen – 14 mei 1997 Minaraad, Advies van 15 oktober 1998 over het voorontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met titels betreffende toezichtsbepalingen, administratieve sancties, veiligheidsmaatregelen en strafsancties, afl. 1998/18 SERV. Advies over het voorontwerpdecreet “milieuhandhaving” – 21 oktober 1998 Minaraad, Briefadvies van 2 oktober 2003 over het voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid en tot aanvulling ervan door toevoeging van een titel inzake handhaving en veiligheidsmaatregelen SERV. Advies over de voorbereidende teksten Handhaving en veiligheidsmaatregelen – 12 november 2003
Andere referenties • • • •
• • • • • • •
Afdeling Milieu-inspectie, Milieuhandhavingsrapport 2004, Brussel, 2005, p. 111 e.v.; Persbericht AMI, 30 juni 2005. Blomberg, A. en Michiels, F., Handhaven met effect. Een empirisch-juridische studie naar de mogelijkheden voor een effectieve handhaving van het milieurecht, Studie in opdracht van het Ministerie van VROM, VUGA uitgeverij, 1997, p. 87. Blomberg, A.B., Integrale handhaving van het milieurecht. Een juridische studie over de handhaving van het milieurecht in een democratische rechtstaat, Academisch proefschrift, Boom Juridische uitgevers, 2000, p. 107. Carole Billiet en Sandra Rousseau, Rechtseconomische analyse van milieubeleidsinstrumenten. Het belang van de handhavingsfase, in J. Van den Berghe (ed.), De handhaving van het milieurecht. Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002, Mechelen, Kluwer, 2002, p. 185-347, in het bijzonder p. 326. Carole Billiet en Sandra Rousseau, Zachte rechtshandhaving in het bestuurlijke handhavingsspoor: de inspectiebeslissing en het voortraject van bestuurlijke sancties. Een rechtseconomische analyse, Tijdschrift voor Milieurecht, afl. 2005/1, p. 2-33. Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau, W.E.J. Tjeenk Willink, 1998, p. 74. De Rycke, W. Onderzoek in Leefmilieustrafzaken - deel 2 politioneel onderzoek, Antwerpen, Kluwer, 1996, p. 190. Lust, S. Rechtsherstel door de Raad van State, Die Keure, Administratieve rechtsbibliotheek, nr. 10, p. 65 e.v. Michiels, F., Niemeijer, E. en Nijenhuis C., Wie is er bang voor de dwangsom? Een onderzoek naar het functioneren van de bestuurlijke dwangsom in de praktijk van het milieurecht, Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, Achtergrondstudie nr. 22, 1994, 123 p. Monsieurs, A., De behandeling van milieuklachten door de Milieu-inspectie: een efficiënt instrument voor de uitoefening van hoog toezicht?, Leuven: K.U. Leuven, 2004 R. Segers, Pilootproject VLAREM toezicht Klein Brabant, sector Transport, Puurs, Gemeente Puurs, 2004
p. 46 / 47
167
•
• •
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Suggnome, Forum voor herstelrecht en bemiddeling, Nieuwsbrief, themanummer Bemiddeling in het kader van de Gemeentelijke Administratieve Sancties, http://66.249.93.104/search?q=cache:ATMmF6vAR5wJ:www.suggnome.be/pdf/nieuwsbrief jg6nr2.pdf+eric+lancks&hl=nl&gl=be&ct=clnk&cd=2 Vlaamse Ombudsdienst, jaarverslag 2005, Brussel, 2006, p. 82-84. VMM, Milieurapport Vlaanderen MIRA-BE 2005 Beleidsevaluatie, Aalst, Vlaamse Milieumaatschappij, 2005.
p. 47 / 47
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
168
169
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
ADVIES VAN DE SOCIAAL-ECONOMISCHE RAAD VAN VLAANDEREN
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
170
171
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
172
173
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
174
175
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
176
177
VOORONTWERP VAN DECREET van 9 februari 2007
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
178
179
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
VOORONTWERP VAN DECREET tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen
DE VLAAMSE REGERING, Op voorstel van de Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur; Na beraadslaging,
BESLUIT: De Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Hoofdstuk I. Inleidende bepaling
Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
Hoofdstuk II. Wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid
Art. 2. In artikel 3.1.2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 18 december 2002, wordt punt 3° opgeheven. Art. 3. In artikel 3.4.1, §2, artikel 3.4.2, §3 en artikel 3.4.3, §2, van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, worden de woorden “de controle-ambtenaren” vervangen door de woorden “de toezichthouders”. Art. 4. In artikel 3.7.1, §1, en §3, van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, worden de woorden “de bevoegde controle-ambtenaar” vervangen door de woorden “de bevoegde toezichthouder”. Art. 5. Artikel 3.8.1 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 6 februari 2004, wordt opgeheven. Art. 6. Artikel 3.8.2 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, wordt opgeheven. Art. 7. Artikel 3.8.3 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 6 februari 2004, wordt opgeheven. Art. 8. Artikel 4.7.1 en 4.7.2, ingevoegd bij het decreet van 18 december 2002, worden opgeheven.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
180
Art. 9. Aan hetzelfde decreet, het laatst gewijzigd bij het decreet van 23 december 2005, wordt een titel XVI, bestaande uit de artikelen 16.1.1. tot en met 16.7.9, toegevoegd, die luidt als volgt: “Titel XVI. Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen Hoofdstuk I. Toepassingsgebied en definities Art. 16.1.1. De bepalingen van deze titel zijn van toepassing op de hiernavolgende wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan: 1° alle andere titels van dit decreet, met uitzondering van titel I Algemene bepalingen, en van titel II Besluitvorming en inspraak; 2° de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging; 3° de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging; 4° de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder; 5° de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater; 6° het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen; 7° het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer; 8° het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning; 9° het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen; 10° het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering; 11° de door de Vlaamse Regering aangewezen milieuregelgeving van de Europese Unie. In afwijking van het eerste lid is hoofdstuk II ook van toepassing op alle wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, inzake milieubeheerrecht, voor zover die onder het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie vallen. Art. 16.1.2. Tenzij het uitdrukkelijk anders bepaald is, wordt, voor de toepassing van deze titel, verstaan onder: 1° milieu-inbreuk: een gedraging, in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd met toepassing van deze titel. Die gedraging: a) betreft exclusief een schending van administratieve verplichtingen zoals bepaald in de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid; b) betreft geen emissies als vermeld in artikel 16.6.3; c) betreft niet het achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen als vermeld in artikel 16.6.4; d) veroorzaakt geen gezondheidsschade of dood; e) kan niet strafrechtelijk worden bestraft overeenkomstig de bepalingen van deze titel; f) moet opgenomen zijn in een lijst, te bepalen door de Vlaamse Regering; 2° milieumisdrijf: een gedraging, in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd met toepassing van deze titel, die strafrechtelijk kan worden bestraft overeenkomstig de bepalingen van deze titel; 3° kennisgeving: het verzenden door middel van een aangetekende brief, met ontvangstbewijs; 4° gewestelijke entiteit : de entiteit van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, die de Vlaamse Regering aanwijst om de alternatieve bestuurlijke geldboete of de exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen. Hoofdstuk II. Beleid en organisatie Afdeling I. Milieuhandhavingsbeleid Art. 16.2.1. Met inachtneming van de prerogatieven van de bevoegde overheden is de Vlaamse Regering belast met de coördinatie en de inhoudelijke invulling van het milieuhandhavingsbeleid. Art. 16.2.2. Ter ondersteuning van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering wordt een gewestelijke raad voor de milieuhandhaving opgericht, hierna de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving te noemen.
181
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Art. 16.2.3. Met het oog op een doelmatige handhaving van de milieuwetgeving pleegt de Vlaamse Regering, hierin bijgestaan door de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, systematisch overleg met de hiervoor bevoegde overheden. De op basis van dat overleg gemaakte afspraken worden in protocollen vastgelegd. De Vlaamse Regering kan voor dat overleg de nadere regels vastleggen. Art. 16.2.4. Jaarlijks stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een milieuhandhavingsprogramma op. Daarin kan hij worden bijgestaan door de overheden die belast zijn met het toezicht op en de handhaving van het milieurecht. Het milieuhandhavingsprogramma bepaalt voor het komende kalenderjaar de handhavingsprioriteiten van de gewestelijke overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht. Het milieuhandhavingsprogramma kan eveneens aanbevelingen bevatten inzake de handhaving van het milieurecht op provinciaal en gemeentelijk niveau, alsook inzake de samenwerking met en tussen deze beleidsniveaus. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving legt het milieuhandhavingsprogramma ter goedkeuring voor aan de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering deelt het goedgekeurde milieuhandhavingsprogramma mee aan het Vlaams Parlement, de provincies en de gemeenten, en legt het met het oog op verdere programmering en rapportering voor aan de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen en aan de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen. De Vlaamse Regering kan de nadere regels vaststellen voor de inhoud, de opstelling en de verspreiding van het milieuhandhavingsprogramma. Art. 16.2.5. Jaarlijks stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een milieuhandhavingsrapport op. Alle overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht stellen, hetzij op eenvoudige vraag van de Vlaamse Hoge Raad van de Milieuhandhaving, hetzij uit eigen beweging, alle informatie waarover zij beschikken en die van nut kan zijn voor de opstelling van het milieuhandhavingsrapport, ter beschikking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Het milieuhandhavingsrapport omvat minstens de volgende onderdelen: 1° een algemene evaluatie van het in het afgelopen kelanderjaar gevoerde gewestelijke milieuhandhavingsbeleid; 2° een specifieke evaluatie van de inzet van de afzonderlijke handhavingsinstrumenten; 3° een overzicht van de gevallen waarin, binnen de gestelde termijn, geen uitspraak werd gedaan over de beroepen tegen besluiten houdende bestuurlijke maatregelen; 4° een evaluatie van de beslissingspraktijk van de parketten inzake het al dan niet strafrechtelijk behandelen van een vastgesteld milieumisdrijf; 5° een overzicht en vergelijking van het door de gemeenten en provincies gevoerde milieuhandhavingsbeleid; 6° een inventaris van de inzichten die tijdens de handhaving werden opgedaan en die kunnen worden aangewend ter verbetering van de milieuregelgeving, beleidsvisies en beleidsuitvoering; 7° aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van het milieuhandhavingsbeleid. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving deelt het milieuhandhavingsrapport mee aan de Vlaamse Regering. Die bezorgt het milieuhandhavingsrapport aan het Vlaams Parlement, de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen, de provincies en de gemeenten. De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor de inhoud, de opstelling en de verspreiding van het milieuhandhavingsrapport. Afdeling II. Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
182
Art. 16.2.6. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving stelt de krachtlijnen en de prioriteiten van het beleid inzake de handhaving van het milieurecht voor. Hij doet dat op eigen initiatief of op verzoek van het Vlaams Parlement of de Vlaamse Regering. Art. 16.2.7. §1. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving telt veertien leden, alsmede een vaste secretaris. De Vlaamse Regering benoemt de leden na voordracht, en de voorzitter, de ondervoorzitter en de vaste secretaris onder de personen die deskundig zijn op het vlak van de handhaving van het milieurecht. §2. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving wordt als volgt samengesteld: 1° een voorzitter; 2° een ondervoorzitter; 3° vier leden op voordracht van de beleidsraad van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie; 4° een lid op voordracht van de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen; 5° een lid op voordracht van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen; 6° een lid op voordracht van de Vlaamse Vereniging van Provincies; 7° een lid op voordracht van de Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten; 8° een lid op voordracht van het college van procureurs-generaal, ter vertegenwoordiging van de parkettengeneraal bij de hoven van beroep; 9° een lid op voordracht van het college van procureurs-generaal, ter vertegenwoordiging van de parketten bij de rechtbanken van eerste aanleg; 10° een lid op voordracht van de bevoegde minister van Binnenlandse Zaken, ter vertegenwoordiging van de federale politie; 11° een lid op voordracht van de bevoegde minister van Binnenlandse Zaken, ter vertegenwoordiging van de lokale politie. Voor de leden, vermeld in punt 3° tot en met 11°, wordt telkens een plaatsvervanger aangewezen. De leden, vermeld in punt 4° tot en met 7°, worden voorgedragen op een dubbeltal die in een evenwichtige vertegenwoordiging van mannen en vrouwen voorzien. Een lid mag geen verkozen politiek mandaat uitoefenen. §3. De leden van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving worden benoemd voor vijf jaar. Hun benoeming is hernieuwbaar. Een lid wiens mandaat openvalt, wordt binnen drie maanden vervangen. Art. 16.2.8. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving kan om bijzondere vraagstukken te onderzoeken beroep doen op externe deskundigen en kan werkgroepen oprichten, onder de voorwaarden, bepaald in het huishoudelijk reglement. Art. 16.2.9. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving stelt zijn huishoudelijk reglement op, dat minstens het volgende regelt: 1° de bevoegdheden van de voorzitter en de ondervoorzitter; 2° de wijze van bijeenroeping en beraadslaging; 3° de frequentie van de vergaderingen; 4° de voorwaarden waaronder de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een beroep kan doen op externe deskundigen of op permanente of tijdelijke werkgroepen. Dit reglement en de wijzigingen erin worden ter goedkeuring voorgelegd aan de Vlaamse Regering. Art. 16.2.10. De Vlaamse Regering stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een permanent secretariaat en de nodige middelen ter beschikking. Ze stelt eveneens de vergoedingen vast die aan de leden van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving worden toegekend. Art. 16.2.11. De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor de organisatie en de werking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving.
183
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Hoofdstuk III. Toezicht Afdeling I. Toezichthouders Onderafdeling I. Algemene bepalingen Art. 16.3.1. §1. De volgende personen kunnen toezichthouders zijn: 1° de personeelsleden van het ministerie en de agentschappen die behoren tot de beleidsdomeinen Leefmilieu, Natuur en Energie, Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, en Mobiliteit en Openbare Werken, die worden aangewezen door de Vlaamse Regering, hierna gewestelijke toezichthouders te noemen; 2° de personeelsleden van de provincie die worden aangewezen door een bestendige deputatie, hierna provinciale toezichthouders te noemen; 3° de personeelsleden van de gemeente die worden aangewezen door een college van burgemeester en schepenen, hierna gemeentelijke toezichthouders te noemen; 4° de personeelsleden van een intergemeentelijke vereniging die worden aangewezen door het bevoegde orgaan, hierna toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen te noemen; 5° de personeelsleden van een politiezone die worden aangewezen door het bevoegde orgaan, hierna toezichthouders van politiezones te noemen. §2. Contractuele personeelsleden kunnen enkel toezichthouder zijn mits zij hiertoe speciaal zijn beëdigd. De Vlaamse Regering kan de voorwaarden van de eedaflegging bepalen. Art. 16.3.2. Als toezichthouders kunnen enkel personen worden aangesteld die over de vereiste kwalificaties en eigenschappen beschikken om de toezichtopdracht naar behoren te vervullen. De Vlaamse Regering kan nadere voorwaarden bepalen waaraan de toezichthouders moeten voldoen. Indien nodig kan de Vlaamse Regering eveneens overgangsmaatregelen bepalen met betrekking tot die voorwaarden voor degenen die de taak van toezichthouder al uitoefenden voor die voorwaarden van kracht werden. Art. 16.3.3. De toezichthouders oefenen het toezicht onafhankelijk en neutraal uit. Zij moeten hun taak naar behoren kunnen vervullen en krijgen daartoe de nodige middelen ter beschikking. Zij mogen geen nadeel ondervinden van de taak die zij als toezichthouder vervullen. De Vlaamse Regering kan hiervoor de nadere regels bepalen. Art. 16.3.4. Binnen de perken van de begrotingskredieten kan de Vlaamse Regering de aanstelling van de toezichthouders, vermeld in artikel 16.3.1, §1, 2°, 3°, 4° en 5°, subsidiëren, alsook ondersteuning geven voor de opleiding en permanente vorming van die toezichthouders. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen. Onderafdeling II. Gemeentelijke toezichthouders en toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen en van politiezones Art. 16.3.5. De gemeentelijke toezichthouders kunnen toezicht uitoefenen in de eigen gemeente, in een aangrenzende gemeente of in de andere gemeenten van de intergemeentelijke vereniging of politiezone waarvan de eigen gemeente deel uitmaakt, mits zij hiervoor toestemming hebben gekregen van die andere gemeenten. De toezichthouders van de intergemeentelijke verenigingen kunnen enkel toezicht uitoefenen in de gemeenten die behoren tot de intergemeentelijke vereniging.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
184
De toezichthouders van de politiezones kunnen enkel toezicht uitoefenen in de gemeenten die behoren tot de politiezone. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen. Art. 16.3.6. De Vlaamse Regering kan het minimumaantal toezichthouders bepalen voor gemeenten, intergemeentelijke verenigingen of politiezones. Ze kan zich hiervoor baseren op het aantal inwoners, de bestreken oppervlakte of het aantal inrichtingen en de soort ervan, vermeld in het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning. Art. 16.3.7. Bij verhindering van krachtens artikel 16.3.1, §1, 3°, 4° en 5°, aangewezen toezichthouders kunnen voor een termijn van maximaal één jaar waarnemende toezichthouders worden aangesteld. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen. Onderafdeling III. Gewestelijke toezichthouders Art. 16.3.8. Gewestelijke toezichthouders kunnen niet de hoedanigheid hebben van officier van gerechtelijke politie. De Vlaamse Regering kan evenwel aan andere personeelsleden van het ministerie en de agentschappen, die behoren tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, die ze aanwijst, de hoedanigheid toekennen van officier van gerechtelijke politie, mits zij hiertoe speciaal zijn beëdigd. Afdeling II. Toezichtopdrachten Art. 16.3.9. §1. De toezichthouders zien toe op de naleving van de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid. §2. De Vlaamse Regering bepaalt voor elke categorie toezichthouders de toezichtopdrachten. Toezichthouders hebben een legitimatiebewijs bij zich en tonen dat desgevraagd onmiddellijk. De Vlaamse Regering bepaalt wie het legitimatiebewijs verleent alsook het model en de inhoud ervan. Afdeling III. Toezichtrechten Onderafdeling I. Algemene bepalingen Art. 16.3.10. Bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten beschikken toezichthouders over de volgende toezichtrechten: 1° het recht op toegang, vermeld in artikel 16.3.12; 2° het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, vermeld in artikel 16.3.13; 3° het recht van onderzoek van zaken, inclusief het monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht, vermeld in artikel 16.3.14; 4° het recht van onderzoek van transportmiddelen, vermeld in artikel 16.3.17; 5° het recht op ondersteuning, vermeld in artikel 16.3.18; 6° het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen, vermeld in artikel 16.3.19; 7° het recht op bijstand van de politie, vermeld in artikel 16.3.21. De Vlaamse Regering bepaalt de toezichtrechten die elke categorie toezichthouders kan uitoefenen.
185
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Art. 16.3.11. Toezichthouders maken van hun toezichtrechten alleen gebruik voor zover dat redelijkerwijs nuttig wordt geacht voor de vervulling van hun toezichtopdrachten. Onderafdeling II. Recht op toegang Art. 16.3.12. Toezichthouders mogen altijd, zonder voorafgaande verwittiging, elke plaats vrij betreden en het benodigde materiaal meenemen. Zij moeten hierbij de interne en externe veiligheidsprocedures respecteren. Tot de bewoonde lokalen hebben ze echter alleen toegang als ze aan een van de volgende voorwaarden voldoen: 1° ze hebben de voorafgaande en schriftelijke toestemming gekregen van de bewoner; 2° ze werden ertoe voorafgaandelijk en schriftelijk gemachtigd door de rechter in de politierechtbank. In dat geval hebben de toezichthouders alleen toegang tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds. Onderafdeling III. Recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens Art. 16.3.13. Toezichthouders mogen inzage vorderen van alle zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers. Hiertoe mogen zij zich die informatiedragers laten voorleggen op de plaats die zij aanwijzen. Zij mogen zich van alle zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers kosteloos een kopie laten verstrekken of er zelf een kopie van maken. Als kopiëren niet mogelijk is, mogen zij die informatiedragers tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs bij zich houden of meenemen tijdens de periode die vereist is om hun opdracht te volbrengen. Onderafdeling IV. Recht van onderzoek van zaken Art. 16.3.14. §1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen, ze meten of laten meten en ze analyseren of laten analyseren. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Als het onderzoek niet ter plaatse uitgevoerd kan worden, mogen zij de zaken tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs meenemen tijdens de periode die vereist is om het onderzoek uit te voeren. §2. Toezichthouders mogen de technische middelen om de monsterneming, meting of beproeving uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken. Art. 16.3.15. De monsternemingen, metingen of beproevingen worden uitgevoerd door toezichthouders of door daartoe erkende laboratoria of milieudeskundigen. De analyses worden uitgevoerd door toezichthouders of door daartoe erkende laboratoria. Art. 16.3.16. De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor het uitvoeren van monsternemingen, metingen, beproevingen en analyses. De Vlaamse Regering kan de regels bepalen voor de erkenning van laboratoria en milieudeskundigen. Ze kan tevens de voorwaarden bepalen waaraan bij gebruik van de erkenning moet worden voldaan. Onderafdeling V. Recht van onderzoek van transportmiddelen Art. 16.3.17. Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en inzage vorderen van de wettelijk voorgeschreven documenten. Zij mogen bevelen geven aan de bestuurders of begeleiders. Zo mogen ze onder meer bevelen dat de bestuurders of begeleiders hun transportmiddel kosteloos stilzetten en dat ze het kosteloos naar een door hen aangewezen plaats brengen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
186
Onderafdeling VI. Recht op ondersteuning Art. 16.3.18. Bij de uitoefening van hun toezichtrechten mogen toezichthouders zich laten bijstaan door personen die zij daartoe hebben aangewezen op grond van hun deskundigheid. Onderafdeling VII. Recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen Art. 16.3.19. Zonder afbreuk te doen aan de regelgeving inzake privacy kunnen de toezichthouders vaststellingen doen met audiovisuele middelen. Onderafdeling VIII. Recht op bijstand Art. 16.3.20. Iedereen moet aan toezichthouders binnen de door hen gestelde termijn alle medewerking verlenen die zij redelijkerwijs kunnen vragen bij de uitoefening van hun toezichtrechten. Art. 16.3.21. Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten de bijstand van de politie vorderen. Om de uitoefening van het toezichtrecht op inzage en kopie van zakelijke gegevens mogelijk te maken, kunnen toezichthouders met de bijstand van de politie overgaan tot het openen en gebruiken of doen gebruiken van zaken als de hiernavolgende voorwaarden gelijktijdig zijn vervuld: 1° het volbrengen van de toezichtopdracht vereist de uitoefening van het toezichtrecht; 2° de uitoefening van het toezichtrecht is niet mogelijk op een andere wijze; 3° de persoon die het genot heeft van de zaken in kwestie geeft geen toestemming tot opening of gebruik. Afdeling IV. Voorkoming en vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven Onderafdeling I. Raadgevingen Art. 16.3.22. Als toezichthouders vaststellen dat een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf dreigt op te treden, kunnen zij alle raadgevingen geven die zij nuttig achten om dat te voorkomen. Onderafdeling II. Vaststelling van milieu-inbreuken Art. 16.3.23. Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen de toezichthouders een verslag van vaststelling opstellen. Ze bezorgen dat onmiddellijk aan de gewestelijke entiteit. Ze bezorgen gelijktijdig een kopie van het verslag van vaststelling aan de vermoedelijke overtreder. De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor het verslag van vaststelling. Onderafdeling III. Vaststelling van milieumisdrijven Art. 16.3.24. Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie stellen de toezichthouders de milieumisdrijven vast in een proces-verbaal, dat zij onmiddellijk bezorgen aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd. De toezichthouders bezorgen onmiddellijk een kopie van het proces-verbaal aan de relevante gewestelijke overheden, die belast zijn met de handhaving van de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid. De Vlaamse Regering kan de nadere voorwaarden bepalen van het proces-verbaal, alsook welke andere overheden geïnformeerd moeten worden over de vastgestelde milieumisdrijven, en de wijze waarop dat moet gebeuren. Art. 16.3.25. Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot het tegendeel is bewezen.
187
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Als de vermoedelijke overtreder bekend is, wordt, op straffe van verval van de bewijswaarde tot het tegendeel, aan de vermoedelijke overtreder kennis gegeven van een kopie van het proces-verbaal. Die kennisgeving gebeurt binnen een termijn van veertien dagen, die een aanvang neemt op de dag na de vaststelling van het milieumisdrijf. Art. 16.3.26. Bij de vaststelling van een milieumisdrijf kunnen toezichthouders, met het oog op de bewijsvoering, alle bewarende maatregelen met betrekking tot zaken nemen voor een termijn van hoogstens tweeënzeventig uur. De toezichthouders die aldus een bewarende maatregel hebben genomen, brengen de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd, hiervan onmiddellijk op de hoogte. Onderafdeling IV. Aanmaningen Art. 16.3.27. Als toezichthouders bij de uitoefening van hun toezichtopdracht een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf vaststellen, kunnen zij de vermoedelijke overtreder en eventuele andere betrokkenen aanmanen om de nodige maatregelen te nemen om deze milieu-inbreuk of dat milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of een herhaling ervan te voorkomen.
Hoofdstuk IV. Bestuurlijke handhaving Afdeling I. Algemene bepalingen Art. 16.4.1. De toezichthouders behouden hun toezichtrechten in de fase van de bestuurlijke handhaving. Art. 16.4.2. Bestuurlijke handhaving kan de vorm aannemen van bestuurlijke maatregelen of van bestuurlijke geldboeten. Samen met een bestuurlijke geldboete kan een bestuurlijke ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel worden opgelegd. Art. 16.4.3. Bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten kunnen alleen worden opgelegd voor feiten die in strijd zijn met wettelijke voorschriften die voorafgaandelijk aan die feiten zijn bepaald en in werking zijn getreden. Art. 16.4.4. Bij het opleggen van bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten zorgen de personen, vermeld in artikel 16.4.6, alsook de gewestelijke entiteit, vermeld in artikel 16.4.25, ervoor dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten ten grondslag liggen, en de maatregelen of de boeten die op grond van die feiten worden opgelegd. Afdeling II. Bestuurlijke maatregelen Onderafdeling I. Oplegging Art. 16.4.5. Na de vaststelling van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf kunnen bestuurlijke maatregelen worden opgelegd. Art. 16.4.6. De personen, bevoegd voor het opleggen van bestuurlijke maatregelen, zijn: 1° toezichthouders, voor de milieuwetgeving waarop hun toezichtopdracht betrekking heeft; 2° de gouverneur van een provincie of zijn plaatsvervanger, voor de milieu-inbreuken of milieumisdrijven aangewezen door de Vlaamse Regering; 3° de burgemeester of zijn plaatsvervanger, voor de milieu-inbreuken of milieumisdrijven aangewezen door de Vlaamse Regering. Art. 16.4.7. §1. De bestuurlijke maatregelen kunnen de vorm aannemen van:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
188
1° een bevel aan de vermoedelijke overtreder om maatregelen te nemen om de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of herhaling ervan te voorkomen; 2° een bevel aan de vermoedelijke overtreder om activiteiten, werkzaamheden of het gebruik van zaken te beëindigen; 3° een feitelijke handeling van de personen, vermeld in artikel 16.4.6, op kosten van de vermoedelijke overtreder, om de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of herhaling ervan te voorkomen; 4° een combinatie van de maatregelen, vermeld in 1°, 2° en 3°. §2. De bestuurlijke maatregelen kunnen onder meer het volgende inhouden: 1° de stopzetting of uitvoering van werkzaamheden, handelingen of activiteiten; 2° het verbod op het gebruik van of de verzegeling van gebouwen, installaties, machines, toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop bevindt; 3° de volledige of gedeeltelijke sluiting van een inrichting; 4° het meenemen van daarvoor vatbare zaken, met inbegrip van afvalstoffen, waarvan het bezit in strijd is met de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid. Voor de uitvoering van die maatregelen mogen de bevoegde personen, alsmede de personen die ze hebben aangewezen, elke plaats vrij betreden en het benodigde materiaal meenemen. Tot de bewoonde lokalen kunnen ze alleen toegang hebben als ze aan een van de volgende voorwaarden voldoen: 1°ze hebben de voorafgaande en schriftelijke toestemming gekregen van de bewoner; 2°ze werden ertoe voorafgaandelijk en schriftelijk gemachtigd door de rechter in de politierechtbank. In dat geval hebben ze alleen toegang tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds. De bevoegde personen kunnen bij de uitvoering van de bestuurlijke maatregelen de bijstand van de politie vorderen. De bepalingen van artikel 36, artikel 37 en artikel 38 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning blijven onverkort van toepassing. Art. 16.4.8. In de gevallen, vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° en 2°, bevatten bestuurlijke maatregelen een einddatum om er uitvoering aan te geven. Bij de bepaling van die uitvoeringstermijn wordt rekening gehouden met de tijd die redelijkerwijs is vereist om er uitvoering aan te geven. Als er geen einddatum is bepaald, moeten de bestuurlijke maatregelen zo snel mogelijk worden uitgevoerd. Art. 16.4.9. De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de vorm en de inhoud van de bestuurlijke maatregelen. Onderafdeling II. Procedure tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen Art. 16.4.10. §1. Bestuurlijke maatregelen worden schriftelijk opgelegd. §2. De schriftelijke oplegging gebeurt door de kennisgeving van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen. §3. De Vlaamse Regering kan bepalen dat het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen op elektronische wijze wordt bezorgd. Ze bepaalt in dat geval de nadere voorwaarden. §4. Het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen bevat minstens: 1° een vermelding van de voorschriften die werden geschonden; 2° een overzicht van de vaststellingen inzake de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf;
189
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
3° een omschrijving van de opgelegde bestuurlijke maatregelen en de uitvoeringstermijn ervan; 4° de vermelding dat tegen het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen in beroep kan worden gegaan, alsook een omschrijving van de procedure om in beroep te gaan. §5. De Vlaamse Regering kan bepalen welke overheden op de hoogte moeten worden gebracht van de opgelegde bestuurlijke maatregelen en de wijze waarop dat moet gebeuren. Onderafdeling III. Opheffing Art. 16.4.11. Wie bestuurlijke maatregelen neemt, is ook bevoegd om ze op te heffen. De bestuurlijke maatregelen kunnen ofwel ambtshalve opgeheven worden, ofwel op verzoek van vermoedelijke overtreders ten aanzien van wie bestuurlijke maatregelen zijn genomen. Art. 16.4.12. In bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, worden de voorwaarden omschreven waaronder ze worden opgeheven. Art. 16.4.13. Als de voorwaarden, vermeld in de bestuurlijke maatregelen, vervuld zijn, kan degene die de bestuurlijke maatregelen heeft genomen, ze gemotiveerd en ambtshalve opheffen. Uitzonderlijk kan die persoon bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, gemotiveerd en ambtshalve opheffen als de voorwaarden die in de bestuurlijke maatregelen zijn opgelegd, niet zijn vervuld. De Vlaamse Regering kan de nadere voorwaarden terzake bepalen. Gemotiveerde en ambtshalve opheffing van bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, is eveneens mogelijk als door gewijzigde omstandigheden de oplegging van nieuwe bestuurlijke maatregelen vereist is. Art. 16.4.14. §1. Iedere vermoedelijke overtreder tegen wie bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, zijn genomen, kan de opheffing van die bestuurlijke maatregelen vragen. Het gemotiveerde verzoek wordt ter kennis gebracht van degene die de bestuurlijke maatregelen heeft genomen. §2. De persoon die bestuurlijke maatregelen heeft genomen beslist binnen een termijn van vijfenveertig dagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek. §3. Een besluit houdende de opheffing van bestuurlijke maatregelen vereist een voorafgaand verslag waarin de bevoegde persoon vaststelt dat de opgelegde voorwaarden zijn vervuld, of dat uitzonderlijke of gewijzigde omstandigheden zich voordoen. De Vlaamse Regering kan de vorm en de voorwaarden van dat verslag bepalen. Art. 16.4.15. Het besluit houdende de opheffing van bestuurlijke maatregelen wordt aan de vermoedelijke overtreder ter kennis gebracht binnen een termijn van tien dagen. Die termijn gaat in op de dag waarop het besluit werd genomen. Onderafdeling IV. Uitvoering Art. 16.4.16. De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de uitvoering van de opgelegde bestuurlijke maatregelen. Als binnen de uitvoeringstermijn geen gevolg wordt gegeven aan de bestuurlijke maatregelen, vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, kunnen de bevoegde personen alle nodige maatregelen ambtshalve uitvoeren of doen uitvoeren, op kosten en risico van de vermoedelijke overtreder. De Vlaamse Regering kan hiervoor de verdere voorwaarden bepalen. Onderafdeling V. Beroep
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
190
Art. 16.4.17. Tegen het besluit houdende bestuurlijke maatregelen kan de vermoedelijke overtreder beroep indienen bij de minister. Op straffe van onontvankelijkheid wordt het beroep binnen een termijn van veertien dagen vanaf de kennisgeving van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen ingediend. Het beroep schorst het besluit houdende bestuurlijke maatregelen niet. Binnen een termijn van negentig dagen na de ontvangst van het beroep wordt erover uitspraak gedaan. Mits hiervan kennis wordt gegeven aan de vermoedelijke overtreder en de persoon die de bestuurlijke maatregelen heeft opgelegd, kan de minister die termijn eenmalig verlengen met negentig dagen. Bij gebrek aan een tijdige beslissing vervallen de bestuurlijke maatregelen. De Vlaamse Regering regelt de verdere voorwaarden van het beroep. Onderafdeling VI. Verzoek om de oplegging van bestuurlijke maatregelen Art. 16.4.18. §1. De volgende personen kunnen, als ze kennis hebben van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf, bij de personen, vermeld in artikel 16.4.6., de oplegging van bestuurlijke maatregelen verzoeken: 1° natuurlijke personen en rechtspersonen die rechtstreeks nadeel lijden als gevolg van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf; 2° natuurlijke personen en rechtspersonen die een belang hebben bij de beteugeling van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf; 3° rechtspersonen in de zin van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu. §2. Het verzoek om de oplegging van bestuurlijke maatregelen moet voldoende gemotiveerd zijn en aannemelijk maken dat er een milieu-inbreuk of milieumisdrijf is. §3. De personen die om bestuurlijke maatregelen verzoeken, worden zo spoedig mogelijk en in elk geval binnen een termijn van dertig dagen na de ontvangst van het verzoek door de personen, vermeld in artikel 16.4.6, in kennis gesteld van de beslissing over het al dan niet nemen van bestuurlijke maatregelen en de redenen hiertoe. §4. Tegen deze beslissing kunnen de personen, vermeld in §1, beroep indienen bij de minister. Binnen een termijn van zestig dagen na de ontvangst van het beroep doet de minister erover uitspraak. §5. De Vlaamse Regering kan de voorwaarden bepalen voor de indiening, de behandeling, de beslissing en het beroep inzake het verzoek om bestuurlijke maatregelen. Afdeling III. Bestuurlijke geldboeten Onderafdeling I. Milieuhandhavingscollege A. Algemene bepalingen Art. 16.4.19. §1. Er wordt een Milieuhandhavingscollege opgericht bij het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. Het Milieuhandhavingscollege is een administratief rechtscollege als vermeld in artikel 161 van de Grondwet. §2. Het Milieuhandhavingscollege doet uitspraak over het beroep dat wordt ingesteld tegen een beslissing van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of een exclusieve bestuurlijke geldboete.
191
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Daarbij oordeelt het Milieuhandhavingscollege of de beslissing van de gewestelijke entiteit in overeenstemming is met: 1° de bepalingen van deze titel; 2° de beginselen van behoorlijk bestuur. §3. De behandeling van het beroep door het Milieuhandhavingscollege leidt tot één van de volgende beslissingen: 1° de gemotiveerde afwijzing van het beroep op grond van de onontvankelijkheid of de ongegrondheid ervan. Die beslissing houdt de bevestiging in van de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete; 2° de gemotiveerde gegrondverklaring van het beroep. Die beslissing houdt een vermindering of kwijtschelding in van de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete; 3° de gemotiveerde vernietiging van de onrechtmatig genomen beslissing tot oplegging van een bestuurlijke geldboete. In dat geval kan het Milieuhandhavingscollege de gewestelijke entiteit bevelen om een nieuwe beslissing te nemen onder de door het Milieuhandhavingscollege te stellen voorwaarden. Die voorwaarden kunnen inhouden dat: a) in afwachting van een nieuwe beslissing door de gewestelijke entiteit, de overtreder, gelet op de vernietiging van de onrechtmatig genomen beslissing, ontheven is van de verplichting, vermeld in artikel 16.4.25, om de initieel opgelegde bestuurlijke geldboete te betalen; b) welbepaalde onregelmatige of onredelijke motieven bij de totstandkoming van de nieuwe beslissing niet worden betrokken; c) welbepaalde regelmatige en redelijke motieven bij de totstandkoming van de nieuwe beslissing kennelijk in ogenschouw moeten worden genomen. §4. Tegen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege kan cassatieberoep worden ingesteld bij de afdeling administratie van de Raad van State. Art. 16.4.20. De Vlaamse Regering bepaalt de zetel van het Milieuhandhavingscollege en maakt die bekend door publicatie in het Belgisch Staatsblad. B. Samenstelling Art. 16.4.21. §1. Het Milieuhandhavingscollege is samengesteld uit de volgende leden: 1° een voorzitter en een ondervoorzitter; 2° zes effectieve en zes plaatsvervangende bijzitters. §2. De voorzitter en de ondervoorzitter moeten minstens aan de volgende voorwaarden voldoen: 1° jurist zijn; 2° veertig jaar oud zijn op het ogenblik van hun benoeming; 3° een grondige kennis hebben van en tien jaar ervaring hebben in het domein van het Vlaamse milieurecht. De bijzitters moeten minstens aan de volgende voorwaarden voldoen: 1° veertig jaar oud op het ogenblik van hun benoeming; 2° in het bezit zijn van een universitair diploma of een hiermee gelijkgesteld diploma; 3° tien jaar ervaring hebben in het domein van het Vlaamse milieubeleid of milieurecht. De voorzitter en de ondervoorzitter hebben een wedde die gelijk is aan die van een voorzitter, respectievelijk van een kamervoorzitter, van de Raad van State. De effectieve bijzitters hebben een wedde die gelijk is aan die van een staatsraad bij de Raad van State. De plaatsvervangende bijzitters hebben een wedde die gelijk is aan die van een assessor bij de afdeling wetgeving van de Raad van State. De ambten van voorzitter, ondervoorzitter en effectief bijzitter zijn voltijdse mandaten en zijn onverenigbaar met de uitoefening van om het even welke andere bezoldigde beroepsactiviteiten, functies of mandaten. In
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
192
afwijking hiervan kan de Vlaamse Regering echter de uitoefening van aanvullende beroepsactiviteiten, functies of mandaten toestaan, voor zover die verenigbaar zijn met de uitoefening van een mandaat in het Milieuhandhavingscollege. §3. De Vlaamse Regering bepaalt de verdere criteria waaraan de leden van het Milieuhandhavingscollege moeten beantwoorden, en kan tevens hun verdere bezoldiging regelen. §4. De Vlaamse Regering benoemt de leden van het Milieuhandhavingscollege. Hun mandaat heeft een duur van zes jaar, en is hernieuwbaar. De leden kunnen op ieder moment ontslag nemen. Zij kunnen slechts door de Vlaamse Regering worden ontslagen in geval van grove nalatigheid of kennelijk wangedrag. Totdat in hun vervanging is voorzien, blijven de leden hun functie uitoefenen bij: 1° het aflopen van hun mandaat; 2° zelf genomen ontslag. Art. 16.4.22. §1. Voor de ondersteuning van zijn werkzaamheden stelt de Vlaamse Regering het Milieuhandhavingscollege een permanent secretariaat ter beschikking. Het Milieuhandhavingscollege wordt bijgestaan door een griffier en een adjunct-griffier die door de Vlaamse Regering worden aangewezen onder de ambtenaren van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie. De griffier en de adjunct-griffier nemen, onder het gezag en de leiding van de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege, het secretariaat waar van de zittingen van het Milieuhandhavingscollege, stellen de notulen ervan op, zorgen voor de verzending van de stukken en voor de bewaring van het archief. §2. De voorzitter, de ondervoorzitter, de griffier en de adjunct-griffier vormen samen het Bureau van het Milieuhandhavingscollege. Het Bureau oefent gezag en leiding uit over het personeel van het Milieuhandhavingscollege en neemt alle nodige operationele beslissingen en regelingen van orde. C. Werking Art. 16.4.23. De Vlaamse Regering kan aan de leden van het Milieuhandhavingscollege op geen enkele manier instructies geven over de wijze waarop ze hun bevoegdheden moeten uitoefenen. Art. 16.4.24. Het Milieuhandhavingscollege kan een beroep doen op externe deskundigen om bijzondere vraagstukken te onderzoeken. Het Milieuhandhavingscollege stelt zijn huishoudelijk reglement op. Dat reglement en de wijzigingen erin worden ter goedkeuring aan de Vlaamse Regering voorgelegd. De Vlaamse Regering kan de verdere regels vaststellen voor de organisatie en de werking van het Milieuhandhavingscollege. Onderafdeling II. Basisbepalingen Art. 16.4.25. De bestuurlijke geldboete is een sanctie waarbij de gewestelijke entiteit een overtreder verplicht een geldsom te betalen. Een opgelegde bestuurlijke geldboete wordt vermeerderd met de opdeciemen die van toepassing zijn voor de strafrechtelijke geldboeten. Eventueel kunnen bij een bestuurlijke geldboete ook de expertisekosten worden gevoegd, die de gewestelijke entiteit heeft moeten maken om het bedrag van de bestuurlijke geldboete te bepalen, alsook de kosten voor het onderzoeken van bijzondere vraagstukken, vermeld in artikel 16.4.24.
193
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Art. 16.4.26. Samen met een bestuurlijke geldboete kan een voordeelontneming worden opgelegd. Een voordeelontneming is een sanctie waarbij een overtreder verplicht wordt een al dan niet geschat geldbedrag te betalen ter waarde van het nettovermogensvoordeel dat uit de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf is verkregen. Art. 16.4.27. Een bestuurlijke geldboete kan de vorm aannemen van een alternatieve bestuurlijke geldboete of van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Een alternatieve bestuurlijke geldboete kan uitsluitend worden opgelegd voor de milieumisdrijven, vermeld in de artikelen 16.6.2, 16.6.3 en 16.6.4, en bedraagt maximaal 250.000 euro. Een exclusieve bestuurlijke geldboete kan uitsluitend worden opgelegd voor milieu-inbreuken en bedraagt maximaal 50.000 euro. De Vlaamse Regering bepaalt, binnen de grenzen van artikel 16.1.2, 1°, de lijst van de milieu-inbreuken. Die lijst moet een omschrijving bevatten van de juridische basis en van de concrete wettelijke verplichting. Art. 16.4.28. Een bestuurlijke geldboete kan niet worden opgelegd als: 1° voor het feit in kwestie al eerder een bestuurlijke geldboete werd opgelegd; 2° door de strafrechter voor het feit in kwestie al eerder een straf werd opgelegd. Art. 16.4.29. Als een bestuurlijke geldboete wordt opgelegd, wordt de hoogte van de geldboete afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf. Tevens wordt rekening gehouden met de frequentie en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven heeft gepleegd of beëindigd. Art. 16.4.30. De bevoegdheid tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete vervalt vijf jaar na de vaststelling van het milieumisdrijf. De bevoegdheid tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete vervalt drie jaar na de vaststelling van de milieu-inbreuk. Onderafdeling III. Oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete Art. 16.4.31. Bij de vaststelling van een milieumisdrijf bezorgt de verbalisant onmiddellijk een proces-verbaal aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd. Samen met dat proces-verbaal bezorgt de verbalisant een schriftelijk verzoek waarin de procureur des Konings gevraagd wordt zich uit te spreken over de al dan niet strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf. De verbalisant bezorgt, voor zover als mogelijk, de procureur des Konings tevens een overzicht van zowel de vroegere als de tegelijkertijd met het milieumisdrijf vastgestelde milieu-inbreuken en van de vroeger opgelegde bestuurlijke geldboeten. Art. 16.4.32. De procureur des Konings beschikt hiertoe over een periode van honderdtachtig dagen, te rekenen vanaf de dag van verzending van het proces-verbaal door de verbalisant. Voor die periode verstreken is, en na hiertoe eerst voorafgaandelijk te zijn herinnerd door de verbalisant, kan ze gemotiveerd eenmalig worden verlengd met een aanvullende periode van maximaal honderdtachtig dagen. Van die verlenging stelt de procureur des Konings de gewestelijke entiteit onmiddellijk in kennis. Tijdens die periode van honderdtachtig dagen, eventueel verlengd met een aanvullende periode van maximaal honderdtachtig dagen, kan er geen bestuurlijke geldboete worden opgelegd. Art. 16.4.33. Van zijn beslissing over het al dan niet strafrechtelijk behandelen van een milieumisdrijf bericht de procureur des Konings de gewestelijke entiteit. Die entiteit informeert de verbalisant over de beslissing van de procureur des Konings.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
194
Art. 16.4.34. Een beslissing houdende strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf sluit het opleggen van een bestuurlijke geldboete uit. De oplegging van een bestuurlijke geldboete is eveneens uitgesloten als de procureur des Konings nalaat om tijdig zijn beslissing mee te delen aan de gewestelijke entiteit. Een beslissing houdende geen strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf houdt het verval van de strafvordering in. Art. 16.4.35. Als de procureur des Konings de gewestelijke entiteit tijdig heeft geïnformeerd over zijn beslissing om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, start de gewestelijke entiteit de procedure voor de eventuele oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete. Art. 16.4.36. §1. Na de ontvangst van de beslissing van de procureur des Konings, vermeld in artikel 16.4.35, brengt de gewestelijke entiteit binnen een termijn van dertig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De vermoedelijke overtreder wordt uitgenodigd om binnen een termijn van dertig dagen die volgt op de kennisgeving van dit bericht schriftelijk zijn verweer mee te delen. Tevens wordt hij erop gewezen dat hij: 1° de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete berust, kan inzien en er kopieën van kan krijgen; 2° mondeling zijn schriftelijke verweer kan toelichten. De vermoedelijke overtreder moet daartoe bij de gewestelijke entiteit een aanvraag indienen binnen dertig dagen na de ontvangst van de kennisgeving. §2. De gewestelijke entiteit kan toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken. Art. 16.4.37. Binnen een termijn van honderdtachtig dagen na de kennisgeving, vermeld in artikel 16.4.36, §1, beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De gewestelijke entiteit geeft aan de vermoedelijke overtreder kennis van haar beslissing binnen een termijn van tien dagen. Deze termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Met inachtneming van de bepalingen van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen vermeldt de beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijn waarbinnen en de manier waarop een alternatieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald. Art. 16.4.38. De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de wijze waarop een dossier bij de gewestelijke entiteit aanhangig wordt gemaakt, alsook de samenstelling van en de toegang tot het dossier. Art. 16.4.39. Tegen de beslissing waarbij de gewestelijke entiteit een alternatieve bestuurlijke geldboete oplegt, kan de overtreder schriftelijk beroep indienen bij het Milieuhandhavingscollege. Het beroep schorst de bestreden beslissing niet. Onderafdeling IV. Oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete Art. 16.4.40. De gewestelijke entiteit kan een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, opleggen. Art. 16.4.41. §1. Na de ontvangst van het verslag van vaststelling, vermeld in artikel 16.3.23, kan de gewestelijke entiteit binnen een termijn van zestig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte brengen van het voornemen om een exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De vermoedelijke overtreder wordt uitgenodigd om binnen een termijn van dertig dagen die volgt op de kennisgeving van dit bericht schriftelijk zijn verweer mee te delen.
195
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Tevens wordt de vermoedelijke overtreder erop gewezen dat hij: 1° op verzoek de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete berust, kan inzien en er kopieën van kan krijgen; 2° mondeling zijn schriftelijke verweer kan toelichten. De vermoedelijke overtreder richt daartoe aan de gewestelijke entiteit een aanvraag binnen dertig dagen na de ontvangst van de kennisgeving. §2. De gewestelijke entiteit informeert de toezichthouders altijd over het gevolg dat wordt gegeven aan een verslag van vaststelling. Art. 16.4.42. De gewestelijke entiteit kan toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken. Art. 16.4.43. Binnen een termijn van negentig dagen na de kennisgeving van het bericht beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Van haar beslissing geeft de gewestelijke entiteit binnen een termijn van tien dagen kennis aan de vermoedelijke overtreder. Die termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Met inachtneming van de bepalingen van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen vermeldt de beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijn waarbinnen en de manier waarop de exclusieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald. Art. 16.4.44. Tegen de beslissing waarbij de gewestelijke entiteit een exclusieve bestuurlijke geldboete oplegt, kan de overtreder schriftelijk beroep indienen bij het Milieuhandhavingscollege. Het beroep schorst de bestreden beslissing niet. Onderafdeling V. Beroep bij het Milieuhandhavingscollege A. Bijstand en vertegenwoordiging Art. 16.4.45. De partijen kunnen zich bij een procedure voor het Milieuhandhavingscollege laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman. Uiterlijk op de zitting van het Milieuhandhavingscollege legt de raadsman een schriftelijke machtiging voor, behalve als hij: 1° ingeschreven is als advocaat of als advocaat-stagiair; 2° samen met de betrokken partij op de zitting verschijnt. B. Aanhangigmaking Art. 16.4.46. De beroepen tegen de beslissingen van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboete worden, op straffe van onontvankelijkheid, bij het Milieuhandhavingscollege ingediend binnen een termijn van dertig dagen. Die termijn gaat in op de dag die volgt op de kennisgeving van de beslissing van de gewestelijke entiteit. Art. 16.4.47. De beroepen worden ingesteld door middel van een verzoekschrift. Het verzoekschrift wordt gedagtekend en, op straffe van onontvankelijkheid, ondertekend door de beroepsindiener of zijn raadsman. Het verzoekschrift vermeldt op straffe van onontvankelijkheid: 1° de naam en de woonplaats van de beroepsindiener. Als woonplaatskeuze wordt gedaan bij de raadsman van de beroepsindiener, wordt dat in het verzoekschrift aangegeven; 2° de beslissing van de gewestelijke entiteit die het voorwerp is van het beroep; 3° een omschrijving van de ingeroepen bezwaren; 4° een inventaris van de overtuigingsstukken.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
196
De beroepsindiener of zijn raadsman bezorgt het verzoekschrift per aangetekende brief of door afgifte tegen ontvangstbewijs aan de griffie van het Milieuhandhavingscollege. De griffie bezorgt hierop binnen vijf werkdagen een kopie van het verzoekschrift en de bijbehorende overtuigingsstukken hetzij per aangetekende brief, hetzij door afgifte tegen ontvangstbewijs, hetzij per fax aan de gewestelijke entiteit. Art. 16.4.48. De beroepsindiener of zijn raadsman voegt aan het verzoekschrift de overtuigingsstukken toe die hij nodig acht. Naderhand kan de beroepsindiener of zijn raadsman slechts aanvullende overtuigingsstukken aan het dossier laten toevoegen, voor zover die hem bij de opmaak van het verzoekschrift nog niet bekend waren. De beroepsindiener of zijn raadsman bezorgt in dat geval die aanvullende overtuigingsstukken per gewone brief aan de griffie van het Milieuhandhavingscollege. De griffie van het Milieuhandhavingscollege bezorgt op de wijze vermeld in artikel 16.4.47, derde lid, onmiddellijk een kopie van die aanvullende overtuigingsstukken aan de gewestelijke entiteit. Art. 16.4.49. De griffier of de adjunct-griffier schrijft elk ingediend beroep in een register in. C. Termijnen Art. 16.4.50. De Vlaamse Regering stelt de termijnen vast waarbinnen de partijen hun memories, het administratieve dossier of de door de griffie van het Milieuhandhavingscollege gevraagde stukken of inlichtingen moeten indienen. D. Samenstelling van het dossier Art. 16.4.51. §1. Na de ontvangst van de kopie van het verzoekschrift stelt de gewestelijke entiteit het Milieuhandhavingscollege binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50, en op de wijze, vermeld in artikel 16.4.47, derde lid, in het bezit van de stukken op grond waarvan de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Die stukken omvatten ten minste: 1° een afschrift van de processen-verbaal tot vaststelling van het milieumisdrijf, die geleid hebben tot de oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete; 2° een afschrift van de verslagen van vaststelling tot vaststelling van de milieu-inbreuk, die geleid hebben tot de oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete; 3° alle andere stukken en alle nuttige inlichtingen die relevant zijn voor de beoordeling van het verzoekschrift. De gewestelijke entiteit bundelt die stukken en neemt ze op in een inventaris. §2. Als de gewestelijke entiteit de stukken, vermeld in §1, niet binnen de gestelde termijn heeft bezorgd aan het Milieuhandhavingscollege, kan ze door de voorzitter worden aangemaand om daartoe alsnog over te gaan binnen een door hem bepaalde termijn. Als de gewestelijke entiteit de stukken en inlichtingen niet of niet binnen de gestelde termijn overlegt, worden de door de beroepsindiener aangehaalde feiten als bewezen geacht, tenzij die feiten kennelijk onjuist zijn of worden tegengesproken door de door de beroepsindiener overgelegde overtuigingsstukken. Art. 16.4.52. De griffie is onder het gezag van de voorzitter belast met de samenstelling van het dossier, dat naast de stukken, vermeld in artikel 16.4.51, § 1, ook de overtuigingsstukken bevat die de beroepsindiener bij zijn verzoekschrift heeft gevoegd. Art. 16.4.53. Zodra het dossier is samengesteld, meldt de griffie dat via het meest gerede communicatiemiddel aan de partijen. De griffie geeft het lokaal aan waar de partijen of hun raadslieden het dossier kunnen inzien en er kopieën van kunnen krijgen. E. Onderzoek Art. 16.4.54. De griffier of de adjunct-griffier bezorgt de partijen of hun raadslieden na de samenstelling van het dossier via het meest gerede communicatiemiddel: 1° een procedurekalender; 2° de datum, het uur en de plaats van de zitting van het Milieuhandhavingscollege; 3° de samenstelling van het Milieuhandhavingscollege. De procedurekalender, vermeld in het eerste lid, legt de termijnen vast waarbinnen de partijen hun memories van antwoord en wederantwoord, alsmede de laatste memorie, moeten indienen. Art. 16.4.55. Binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50, dient de gewestelijke entiteit een memorie van antwoord in.
197
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
De voorzitter van het Milieuhandhavingscollege kan bij beschikking de termijn, vermeld in het eerste lid, verlengen. Art. 16.4.56. Hierop stelt het Milieuhandhavingscollege de beroepsindiener in de gelegenheid om te repliceren door middel van een memorie van wederantwoord. Dat moet gebeuren binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50. Maakt de beroepsindiener gebruik van de mogelijkheid, vermeld in het eerste lid, dan wordt de gewestelijke entiteit in de gelegenheid gesteld om binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50, schriftelijk te repliceren door middel van een laatste memorie. Art. 16.4.57. Het Milieuhandhavingscollege kan de partijen oproepen om in persoon of bij vertegenwoordiging te verschijnen om te worden gehoord, al dan niet voor het geven van inlichtingen. Als niet alle partijen worden opgeroepen, wordt de niet-opgeroepen partij in de gelegenheid gesteld de hoorzitting bij te wonen en een uiteenzetting over de zaak te geven. De griffier stelt een proces-verbaal op van de hoorzitting, dat de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege en de griffier samen ondertekenen. Art. 16.4.58. De partijen kunnen schriftelijk en op gemotiveerde wijze de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege verzoeken om getuigen op te roepen en te ondervragen. De partijen of hun raadslieden worden uitgenodigd om het horen van de getuigen bij te wonen. De griffie van het Milieuhandhavingscollege deelt de naam en woonplaats van de getuigen, de plaats en het tijdstip waarop die zullen worden gehoord en de feiten waarop de hoorzitting betrekking zal hebben, ten minste één week vooraf aan de partijen en hun raadslieden mee. Art. 16.4.59. §1. De partijen of hun raadslieden kunnen een of meer leden van het Milieuhandhavingscollege schriftelijk en op gemotiveerde wijze wraken vóór de aanvang van de zitting, tenzij de reden tot wraking later is ontstaan. De voorzitter of, als deze wordt gewraakt, de ondervoorzitter doet onmiddellijk uitspraak over het verzoek tot wraking. Als het verzoek wordt ingewilligd, neemt de plaatsvervangende bijzitter de plaats in van de gewraakte bijzitter. Elk lid van het Milieuhandhavingscollege dat weet dat er een reden tot wraking tegen hem bestaat, moet zich van de zaak onthouden. §2. De redenen tot wraking zijn vermeld in artikel 828, 829, tweede lid, en artikel 830 van het Gerechtelijk Wetboek. F. Zitting en uitspraak Art. 16.4.60. De voorzitter of, als hij verhinderd is, de ondervoorzitter, leidt de zitting. De zittingen zijn openbaar, behalve als de voorzitter, al dan niet op verzoek van de partijen of op verzoek van één partij, oordeelt dat er belangrijke redenen zijn om de zitting niet openbaar te houden. De behandeling geschiedt op tegenspraak. De partijen pleiten in elkaars aanwezigheid. De voorzitter ondervraagt zo nodig de getuigen die de partijen oproepen. De voorzitter sluit de debatten na de pleidooien en in voorkomend geval na de wederantwoorden. Art. 16.4.61. Bij regelmatige oproeping belet de afwezigheid van de partijen of de afwezigheid van één partij de geldigheid van een zitting niet.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
198
Art. 16.4.62. Het Milieuhandhavingscollege beraadslaagt en beslist achter gesloten deuren over zijn uitspraken. Binnen een termijn van vijfenveertig dagen, die ingaat op de dag na de sluiting van de debatten, doet het Milieuhandhavingscollege uitspraak bij wijze van beslissing. In bijzondere omstandigheden kan het Milieuhandhavingscollege die termijn op gemotiveerde wijze met ten hoogste vijfenveertig dagen verlengen. De griffier of de adjunct-griffier deelt die verlenging mee aan de partijen. Art. 16.4.63. §1. Het Milieuhandhavingscollege spreekt zijn beslissingen uit in openbare zitting. In zijn beslissingen doet het Milieuhandhavingscollege uitspraak op de grond van het verzoekschrift, de ingediende memories, de andere overgelegde stukken en het onderzoek op de zitting. §2. De beslissing vermeldt: 1° de namen van de partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden; 2° de motieven waarop de beslissing steunt; 3° de namen van de leden van het Milieuhandhavingscollege die de zaak hebben behandeld; 4° de dag waarop de beslissing is uitgesproken. Als de beslissing strekt tot de gegrondverklaring van het beroep, vermeld in artikel 16.4.19, §3, 2°, of tot de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit, vermeld in artikel 16.4.19, §3, 3°, wordt in de beslissing opgenomen welke geschreven of ongeschreven rechtsregel of welk algemeen rechtsbeginsel als geschonden moet worden beoordeeld. De voorzitter of, als hij verhinderd is, de ondervoorzitter, en de griffier of, als hij verhinderd is, de adjunct-griffier ondertekenen de beslissing. Als de voorzitter of de griffier verhinderd zijn, wordt dat vermeld in de beslissing. Art. 16.4.64. Binnen een termijn van tien dagen na de dagtekening van de beslissing zendt de griffier kosteloos een afschrift van de beslissing naar de partijen. Andere personen dan de partijen kunnen afschriften of uittreksels van de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege verkrijgen. Voor een afschrift of uittreksel kan een vergoeding worden gevraagd, waarvan de Vlaamse Regering het bedrag vaststelt. De vergoeding wordt gestort op de rekening van het MINA-fonds. Art. 16.4.65. Onder het gezag van het Milieuhandhavingscollege zorgt het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie voor een geanonimiseerde publicatie van de uitspraken op de website van het ministerie en in een jaarlijks verslagboek.
Hoofdstuk V. Inning en invordering van verschuldigde bedragen
Art. 16.5.1. §1. De opgelegde bestuurlijke geldboeten en, in voorkomend geval, de bijbehorende expertisekosten en de opgelegde voordeelontnemingen, worden door het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie geïnd en ingevorderd ten voordele van het MINA-fonds. De kosten die gemaakt zijn voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen worden eveneens geïnd en ingevorderd door het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie ten voordele van het MINAfonds. §2. Bij een veroordeling, overeenkomstig artikel 16.6.5, tweede lid, tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van afvalstoffen in de bossen en aanverwante grondoppervlakten, de onbevaarbare waterlopen en natuurreservaten, wordt dat bedrag gestort op de rekening van het MINA-fonds.
199
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Bij een veroordeling, overeenkomstig artikel 16.6.5, tweede lid, tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van afvalstoffen op de openbare wegen, de waterwegen en de havens en hun specifieke aanhorigheden, wordt dat bedrag gestort op de rekening van het Verkeersinfrastructuurfonds. Art. 16.5.2. §1. Het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie kan de verschuldigde bedragen, verhoogd met de invorderingskosten, bij dwangbevel invorderen. Het dwangbevel wordt geviseerd door de ambtenaar die de Vlaamse Regering daartoe aanwijst. Een geviseerd dwangbevel levert een uitvoerbare titel op die ten uitvoer kan worden gelegd met toepassing van deel V van het Gerechtelijk Wetboek inzake bewarend beslag en middelen tot tenuitvoerlegging. §2. Het dwangbevel wordt aan de schuldenaar bij deurwaardersexploot betekend. Binnen een termijn van dertig dagen na de ontvangst van het dwangbevel kan de schuldenaar verzet doen door het Vlaamse Gewest te laten dagvaarden. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging. Het Vlaamse Gewest kan de rechter verzoeken om de schorsing van de tenuitvoerlegging op te heffen. Art. 16.5.3. De bevoegdheid om over te gaan tot invordering van bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen of expertisekosten verjaart na verloop van driehonderdvijfenzestig dagen. Die termijn gaat in op de dag die volgt op de dag waarop de opgelegde bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen of expertisekosten moesten worden betaald. De verjaring wordt gestuit op de wijze en onder de voorwaarden, bepaald in artikel 2244 en volgende van het Burgerlijk Wetboek. Art. 16.5.4. De ambtenaar, belast met de inning en invordering, beslist eveneens over de gemotiveerde verzoeken tot uitstel of spreiding van betaling die de overtreder tot hem richt.
Hoofdstuk VI. Strafrechtelijke handhaving
Art. 16.6.1. Alle bepalingen van boek I van het Strafwetboek zijn van toepassing op de misdrijven, vermeld in deze titel. Art. 16.6.2. §1. Met uitsluiting van de gedragingen die op basis van artikel 16.1.2, 1°, en op basis van artikel 16.4.27, derde lid, als milieu-inbreuk zijn gedefinieerd, is elke opzettelijke of door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid gepleegde schending van de door deze titel gehandhaafde regelgeving strafbaar met een gevangenisstraf van een maand tot twee jaar en met een geldboete van 100 euro tot 250.000 euro of met een van die straffen. §2. De volgende personen worden bestraft met een gevangenisstraf van een maand tot een jaar en met een geldboete van 100 euro tot 100.000 euro of met een van die straffen: 1° personen die opzettelijk opgelegde bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, veiligheidsmaatregelen of door de strafrechter opgelegde maatregelen niet uitvoeren, betalen of negeren; 2° personen die opzettelijk het door deze titel geregelde toezicht verhinderen. Art. 16.6.3. Wie opzettelijk, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, rechtstreeks of onrechtstreeks, stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer inbrengt of verspreidt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar en met een geldboete van 100 euro tot 500.000 euro of met een van die straffen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
200
Wie door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid, in strijd met wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, rechtstreeks of onrechtstreeks, stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer inbrengt of verspreidt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met een geldboete van 100 euro tot 350.000 euro of met een van die straffen. Art. 16.6.4. Wie opzettelijk, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, afvalstoffen achterlaat, beheert of overbrengt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar en met een geldboete van 100 euro tot 500.000 euro of met een van die straffen. Wie door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, afvalstoffen achterlaat, beheert of overbrengt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met een geldboete van 100 euro tot 350.000 euro of met een van die straffen. Art. 16.6.5. Wie afvalstoffen achterlaat in strijd met de bepalingen van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, wordt door de strafrechter veroordeeld tot het inzamelen, vervoeren en verwerken ervan binnen een door hem vastgestelde termijn. Met behoud van de toepassing van de bepalingen in het eerste lid kan de veroordeelde worden verplicht tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van de afvalstoffen door de gemeente, door de Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest of door het Vlaamse Gewest. Hoofdstuk VII. Veiligheidsmaatregelen Afdeling I. Basisbepalingen Art. 16.7.1. Veiligheidsmaatregelen zijn maatregelen waarbij de personen, vermeld in artikel 16.4.6, alle handelingen kunnen stellen of opleggen die zij onder de gegeven omstandigheden nodig achten om een aanzienlijk risico voor mens of milieu uit te schakelen, tot een aanvaardbaar niveau in te perken of te stabiliseren. De burgemeester en de provinciegouverneur kunnen de veiligheidsmaatregelen ambtshalve nemen of op verzoek van een toezichthouder. Art. 16.7.2. Veiligheidsmaatregelen kunnen onder meer strekken tot: 1° de stopzetting of uitvoering van werkzaamheden, handelingen of activiteiten, ogenblikkelijk of binnen een bepaalde termijn; 2° het verbod op het gebruik of de verzegeling van gebouwen, installaties, machines, toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop bevindt; 3° de hele of gedeeltelijke sluiting van een inrichting; 4° het meenemen, bewaren of verwijderen van daarvoor vatbare zaken, met inbegrip van afvalstoffen en dieren; 5° het niet-betreden of het verlaten van bepaalde gebieden, terreinen, gebouwen of wegen. Veiligheidsmaatregelen kunnen niet worden opgeheven als het risico in kwestie niet is uitgeschakeld, ingeperkt tot een aanvaardbaar niveau of gestabiliseerd. Art. 16.7.3. Bij besluit opgelegde veiligheidsmaatregelen die verplichten tot een doen of laten, omschrijven duidelijk de verplichtingen waaraan moet worden voldaan. Art. 16.7.4. Kosten die gemaakt zijn voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen vallen geheel of gedeeltelijk ten laste van de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijke risico. De verschuldigde bedragen worden geïnd en ingevorderd overeenkomstig artikel 16.5.1 tot en met 16.5.4. Afdeling II. Procedure voor het nemen van veiligheidsmaatregelen ten aanzien van personen, verantwoordelijk voor het aanzienlijke risico
201
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Art. 16.7.5. §1. Veiligheidsmaatregelen worden schriftelijk genomen. Als een ogenblikkelijk optreden vereist is, kunnen veiligheidsmaatregelen ook mondeling worden genomen. §2. Als veiligheidsmaatregelen schriftelijk worden genomen, dan gebeurt dat door de kennisgeving van het besluit houdende de veiligheidsmaatregelen. §3. Als veiligheidsmaatregelen mondeling worden genomen en de personen, verantwoordelijk voor het aanzienlijke risico, niet aanwezig zijn, dan wordt ter plaatse en op een zichtbare plaats een schriftelijk bericht achtergelaten. Door middel van een schriftelijke bevestiging worden de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijke risico op de hoogte gebracht van de mondeling genomen veiligheidsmaatregelen binnen vijf werkdagen nadat ze genomen zijn. Deze schriftelijke bevestiging gebeurt door middel van een kennisgeving. §4. De Vlaamse Regering kan bepalen dat de schriftelijke bevestiging, vermeld in §3, tweede lid, en het besluit, vermeld in §2, op elektronische wijze verspreid kunnen worden. Ze bepaalt in dat geval de nadere voorwaarden. §5. De schriftelijke bevestiging, vermeld in §3, tweede lid, en het besluit, vermeld in §2, bevatten minstens: 1° een omschrijving van het aanzienlijke risico dat het nemen van veiligheidsmaatregelen noodzakelijk maakt; 2° een omschrijving van de veiligheidsmaatregelen die noodzakelijk zijn en de eventuele uitvoeringstermijn. §6. De Vlaamse Regering kan bepalen welke overheden op de hoogte moeten worden gebracht van de genomen veiligheidsmaatregelen, alsook op welke wijze dat moet gebeuren. Afdeling III. Opheffing van veiligheidsmaatregelen Art. 16.7.6. Wie veiligheidsmaatregelen neemt, is ook bevoegd om ze op te heffen. De veiligheidsmaatregelen kunnen ambtshalve opgeheven worden of op verzoek van personen ten aanzien van wie de veiligheidsmaatregelen zijn genomen. De opheffing van veiligheidsmaatregelen kan gepaard gaan met het opleggen van nieuwe veiligheidsmaatregelen. Art. 16.7.7. Als het aanzienlijke risico waarvoor veiligheidsmaatregelen werden genomen, is uitgeschakeld of tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd is, kan degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, ze gemotiveerd en ambtshalve opheffen. Art. 16.7.8. Iedere persoon tegen wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen kan de opheffing ervan vragen. Het gemotiveerde verzoek wordt meegedeeld aan degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen. De mededeling gebeurt door middel van een kennisgeving. Degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen beslist binnen een termijn van dertig dagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek. Een besluit houdende de opheffing van veiligheidsmaatregelen op gemotiveerd verzoek vereist een voorafgaand verslag waarin de bevoegde persoon vaststelt dat het aanzienlijke risico waarvoor veiligheidsmaatregelen werden genomen, is uitgeschakeld of tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd is. De Vlaamse Regering kan de vorm en de voorwaarden van dat verslag bepalen. Art. 16.7.9. De personen tegen wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen worden binnen een termijn van tien dagen op de hoogte gebracht van het besluit houdende de opheffing van veiligheidsmaatregelen, ambtshalve of op gemotiveerd verzoek. Dit gebeurt door middel van een kennisgeving.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
202
De termijn, vermeld in het eerste lid, gaat in op de dag waarop dit besluit werd genomen.
Hoofdstuk III. Wijziging aan diverse bepalingen Afdeling I. Wijzigingen aan de wet van 28 december 2004 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging Art. 10. In artikel 5, eerste lid, 1°, van de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging worden de woorden “,meer in het bijzonder met het oog op de uitoefening van het in artikel 6 bedoelde toezicht” geschrapt. Art. 11. Artikel 6 van dezelfde wet, vervangen bij het decreet van 30 april 2004, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 6. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van dit decreet.” Art. 12. Artikel 10 van dezelfde wet, gewijzigd bij het decreet van 30 april 2004, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 10. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Afdeling II. Wijzigingen aan de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging Art. 13. Artikel 32sexies van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging, ingevoegd bij het decreet van 28 juni 1985, wordt opgeheven. Art. 14. Artikel 41 van dezelfde wet, gewijzigd bij het decreet van 28 juni 1985, wordt vervangen door wat volgt : “Art. 41. §1. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van dit decreet. §2. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieuinbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van dit decreet. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte of niet-melding of de niet tijdige aangifte of melding of de onvolledige of onjuiste aangifte of melding, vermeld in artikel 35quaterdecies, §1, §2, en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IIIbis, vermeld in artikel 32quaterdecies, §4.” Afdeling III. Wijzigingen aan de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder Art. 15. Artikel 9 van de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder wordt vervangen door wat volgt:
203
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
“Art. 9. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van dit decreet.” Art. 16. Artikel 10 van dezelfde wet wordt opgeheven. Art. 17. Artikel 11 van dezelfde wet wordt vervangen door wat volgt: “Art. 11. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van dit decreet.” Art. 18. In artikel 14 van dezelfde wet wordt het tweede lid vervangen door wat volgt: “Tot op die datum worden, vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot die besluiten onderzocht, vastgesteld en bestraft volgens de regels, bepaald in titel XVI van dit decreet.” Afdeling IV. Wijzigingen aan de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater Art. 19. Artikel 15 van de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater wordt vervangen door wat volgt: “Art. 15. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels, bepaald in titel XVI van dit decreet.” Afdeling V. Wijzigingen aan het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen Art. 20. Artikel 37 van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, vervangen bij het decreet van 20 april 1994 en gewijzigd bij het decreet van 22 april 2005, wordt opgeheven. Art. 21. Artikel 54 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 22 april 2005, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 54. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Art. 22. Artikel 55 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 20 april 1994, wordt opgeheven. Art. 23. Artikel 56 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij de decreten van 19 april 1994, 30 april 2004 en 22 april 2005, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 56. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de overtreding van de verplichting om aan de heffing te voldoen, vermeld in artikel 47sexies.”
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
204
Aer. 24. Artikel 58 van hetzelfde decreet wordt opgeheven. Art. 25. Artikel 59 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 21 december 1994, wordt opgeheven. Art. 26. Artikel 60 van hetzelfde decreet wordt opgeheven. Art. 27. Artikel 61 van hetzelfde decreet wordt opgeheven. Afdeling VI. Wijzigingen aan het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer Art. 28. Artikel 11 van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer wordt vervangen door wat volgt: “Art. 11. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Art. 29. Artikel 12 en 13 van hetzelfde decreet worden opgeheven. Art. 30. Artikel 29 van hetzelfde decreet wordt vervangen door wat volgt: “Art. 29. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte, onvolledige of onjuiste aangifte, vermeld in artikel 28undecies, §1, §2 en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IVbis, als vermeld in artikel 28undecies, §4.” Afdeling VII. Wijzigingen aan het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning Art. 31. Artikel 29 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning wordt vervangen door wat volgt: “Art. 29. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Art. 32. Artikel 30 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 8 juli 1996, wordt opgeheven. Art. 33. Artikel 31, 32, 33, 34 en 35 van hetzelfde decreet worden opgeheven. Art. 34. Artikel 39 van hetzelfde decreet wordt vervangen door wat volgt: “Art. 39. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”
205
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Art. 35. Artikel 40 van hetzelfde decreet wordt opgeheven. Afdeling VIII. Wijzigingen aan het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen Art. 36. In artikel 25 van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen, gewijzigd bij de decreten van 11 mei 1995, 21 december 2001 en 28 maart 2003, worden §2, §4, §5, §8, §9, §10, §11, en §12 opgeheven. Art. 37. In artikel 27bis van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 20 december 1995 en gewijzigd bij het decreet van 22 april 2005, worden de woorden “artikel 25, §§2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 en 12 bedoelde geldboeten” vervangen door de woorden “artikel 25, § 3, vermelde geldboete”. Art. 38. Artikel 35 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij de decreten van 20 december 1995 en 28 maart 2003, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 35. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Art. 39. Artikel 36 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij de decreten van 20 december 1995, 8 december 2000 en 28 maart 2003, wordt opgeheven. Art. 40. Artikel 37 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij de decreten van 20 december 1995, 11 mei 1999, 8 december 2000, 21 december 2001 en 28 maart 2003, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 37. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de overtredingen, vermeld in artikel 25, §1 en §3.” Art. 41. Artikel 38 van hetzelfde decreet wordt opgeheven. Afdeling IX. Wijzigingen aan het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering Art. 42. In artikel 21 van het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering, vervangen bij het decreet van 26 mei 1998, worden de volgende wijzigingen aangebracht: 1° §1 wordt vervangen door wat volgt: “§1. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, worden, voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen, volgens de regels, bepaald in hoofdstuk III,IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”; 2° §2 wordt opgeheven. Art. 43. In artikel 45 van hetzelfde decreet worden §1 en §3 opgeheven. Art. 44. In artikel 46 wordt §3 vervangen door wat volgt: “§3. Als OVAM ambtshalve optreedt omdat een persoon zijn verplichtingen krachtens dit decreet of titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid niet of onvolledig naleeft,
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
206
kan OVAM de kosten verhalen op die persoon of op de persoon die aansprakelijk is overeenkomstig artikel 25 tot 28 of artikel 32 van dit decreet.” Art. 45. In artikel 47quinquies van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 18 mei 2001, wordt §5 opgeheven. Art. 46. Artikel 50 van hetzelfde decreet, vervangen bij het decreet van 26 mei 1998, wordt vervangen door wat volgt: “Art. 50. Vanaf de datum waarop titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid in werking treedt, gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels, bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.” Hoofdstuk IV. Slotbepalingen Art. 47. De Vlaamse Regering bezorgt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van dit decreet aan het Vlaams Parlement een verslag over de wijze waarop het is toegepast en doet eventueel de nodige voorstellen tot aanpassing van het decreet. Art. 48. De Vlaamse Regering bepaalt de datum waarop dit decreet in werking treedt.
Brussel,
De minister-president van de Vlaamse Regering,
Yves LETERME
De Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur,
Kris PEETERS
––––––––––––––––––––––
207
ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
208
209
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
210
211
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
212
213
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
214
215
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
216
217
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
218
219
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
220
221
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
222
223
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
224
225
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
226
227
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
228
229
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
230
231
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
232
233
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
234
235
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
236
237
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
238
239
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
240
241
ONTWERP VAN DECREET
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
242
243
ONTWERP VAN DECREET
DE VLAAMSE REGERING, Op voorstel van de Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur; Na beraadslaging,
BESLUIT: De Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
ambtenaren” vervangen door de woorden “de toezichthouders”.
Artikel 4 In artikel 3.7.1, §1 en §3, van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, worden de woorden “de bevoegde controle-ambtenaar” vervangen door de woorden “de bevoegde toezichthouder”.
Artikel 5 Artikel 3.8.1 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 6 februari 2004, wordt opgeheven.
Artikel 6 HOOFDSTUK I Inleidende bepaling
Artikel 1 Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
Artikel 3.8.2 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, wordt opgeheven.
Artikel 7 Artikel 3.8.3 van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 6 februari 2004, wordt opgeheven.
HOOFDSTUK II Wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid
Artikel 2 In artikel 3.1.2 van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995 en gewijzigd bij het decreet van 18 december 2002, wordt 3° opgeheven.
Artikel 8 Artikelen 4.7.1 en 4.7.2, ingevoegd bij het decreet van 18 december 2002, worden opgeheven.
Artikel 9 Aan hetzelfde decreet, het laatst gewijzigd bij het decreet van 23 december 2005, wordt een titel XVI, bestaande uit de artikelen 16.1.1 tot en met 16.7.9, toegevoegd, die luidt als volgt: “TITEL XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen
Artikel 3 In artikel 3.4.1, §2, artikel 3.4.2, §3, en artikel 3.4.3, §2, van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 19 april 1995, worden de woorden “de controle-
HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
244
Artikel 16.1.1
Artikel 16.1.2
De bepalingen van deze titel zijn van toepassing op de hiernavolgende wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan:
Tenzij het uitdrukkelijk anders bepaald is, wordt, voor de toepassing van deze titel, verstaan onder:
1° alle andere titels van dit decreet, met uitzondering van titel I ‘Algemene bepalingen’, en van titel II ‘Besluitvorming en inspraak’;
1° milieu-inbreuk: een gedraging, in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd met toepassing van deze titel. Die gedraging:
2° de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging;
a) betreft exclusief een schending van administratieve verplichtingen zoals bepaald in de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid;
3° de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging;
b) betreft geen emissies als vermeld in artikel 16.6.3;
4° de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder;
c) betreft niet het achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen als vermeld in artikel 16.6.4;
5° de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater; 6° het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen; 7° het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer; 8° het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning; 9° het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering; 10° de door de Vlaamse Regering aangewezen milieuregelgeving van de Europese Unie. In afwijking van het eerste lid is hoofdstuk II ook van toepassing op de volgende wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, voor zover die onder het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie vallen: 1° de wet van 1 juli 1954 op de riviervisserij;
d) veroorzaakt geen gezondheidsschade of dood; e) kan niet strafrechtelijk worden bestraft overeenkomstig de bepalingen van deze titel; f) moet opgenomen zijn in een lijst, te bepalen door de Vlaamse Regering; 2° milieumisdrijf: een gedraging, in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd met toepassing van deze titel, die strafrechtelijk kan worden bestraft overeenkomstig de bepalingen van deze titel; 3° kennisgeving: het verzenden door middel van een aangetekende brief, met ontvangstbewijs; 4° gewestelijke entiteit: de entiteit van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, die de Vlaamse Regering aanwijst om de alternatieve bestuurlijke geldboete of de exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen.
HOOFDSTUK II Beleid en organisatie
2° de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud; 3° het Bosdecreet van 13 juni 1990;
AFDELING I
4° het Jachtdecreet van 24 juli 1991;
Milieuhandhavingsbeleid
5° het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu.
Artikel 16.2.1
245
Met inachtneming van de prerogatieven van de bevoegde overheden is de Vlaamse Regering belast met de coördinatie en de inhoudelijke invulling van het milieuhandhavingsbeleid.
Artikel 16.2.2 Ter ondersteuning van het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering wordt een gewestelijke raad voor de milieuhandhaving opgericht, hierna de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving te noemen.
Artikel 16.2.3 Met het oog op een doelmatige handhaving van de milieuwetgeving pleegt de Vlaamse Regering, hierin bijgestaan door de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, systematisch overleg met de hiervoor bevoegde overheden. De op basis van dat overleg gemaakte afspraken worden in protocollen vastgelegd. De Vlaamse Regering kan voor dat overleg de nadere regels vastleggen.
Artikel 16.2.4 Jaarlijks stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een milieuhandhavingsprogramma op. Daarin kan hij worden bijgestaan door de overheden die belast zijn met het toezicht op en de handhaving van het milieurecht. Het milieuhandhavingsprogramma bepaalt voor het komende kalenderjaar de handhavingsprioriteiten van de gewestelijke overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht. Het milieuhandhavingsprogramma kan eveneens aanbevelingen bevatten inzake de handhaving van het milieurecht op provinciaal en gemeentelijk niveau, alsook inzake de samenwerking met en tussen deze beleidsniveaus. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving legt het milieuhandhavingsprogramma ter goedkeuring voor aan de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering deelt het goedgekeurde milieuhandhavingsprogramma mee aan het Vlaams Parlement, de provincies en de gemeenten, en legt het met het oog op verdere programmering en rapportering voor advies voor aan de Sociaal-Economische Raad van Vlaan-
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
deren en aan de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen. De Vlaamse Regering kan de nadere regels vaststellen voor de inhoud, de opstelling en de verspreiding van het milieuhandhavingsprogramma.
Artikel 16.2.5 Jaarlijks stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een milieuhandhavingsrapport op. Alle overheden, die deel uitmaken van het Vlaamse Gewest en die belast zijn met de handhaving van het milieurecht, stellen, hetzij op eenvoudige vraag van de Vlaamse Hoge Raad van de Milieuhandhaving, hetzij uit eigen beweging, alle informatie waarover zij beschikken en die van nut kan zijn voor de opstelling van het milieuhandhavingsrapport, ter beschikking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Voor de overheden die belast zijn met de handhaving van het milieurecht en waarvoor het Vlaamse Gewest niet bevoegd is, zal de Vlaamse Regering die uitnodigen om de informatie waarover zij beschikken en die eveneens van nut kan zijn voor de opstelling van het milieuhandhavingsrapport, vrijwillig ter beschikking te stellen van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving. Het milieuhandhavingsrapport omvat minstens de volgende onderdelen: 1° een algemene evaluatie van het in het afgelopen kalenderjaar gevoerde gewestelijke milieuhandhavingsbeleid; 2° een specifieke evaluatie van de inzet van de afzonderlijke handhavingsinstrumenten; 3° een overzicht van de gevallen waarin, binnen de gestelde termijn, geen uitspraak werd gedaan over de beroepen tegen besluiten houdende bestuurlijke maatregelen; 4° een evaluatie van de beslissingspraktijk van de parketten inzake het al dan niet strafrechtelijk behandelen van een vastgesteld milieumisdrijf; 5° een overzicht en vergelijking van het door de gemeenten en provincies gevoerde milieuhandhavingsbeleid;
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
246
6° een inventaris van de inzichten die tijdens de handhaving werden opgedaan en die kunnen worden aangewend ter verbetering van de milieuregelgeving, beleidsvisies en beleidsuitvoering; 7° aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van het milieuhandhavingsbeleid. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving deelt het milieuhandhavingsrapport mee aan de Vlaamse Regering. Die bezorgt het milieuhandhavingsrapport aan het Vlaams Parlement, de SociaalEconomische Raad van Vlaanderen, de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen, de provincies en de gemeenten.
4° een lid op voordracht van de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen; 5° een lid op voordracht van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen; 6° een lid op voordracht van de Vereniging van de Vlaamse Provincies; 7° een lid op voordracht van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Voor de leden, vermeld in 3° tot en met 7°, wordt telkens een plaatsvervanger aangewezen.
De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor de inhoud, de opstelling en de verspreiding van het milieuhandhavingsrapport.
De leden, vermeld in 4° tot en met 7°, worden voorgedragen op een dubbeltal dat in een evenwichtige vertegenwoordiging van mannen en vrouwen voorziet.
AFDELING II
Een lid mag geen verkozen politiek mandaat uitoefenen.
Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving
Artikel 16.2.6 De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving stelt de krachtlijnen en de prioriteiten van het beleid inzake de handhaving van het milieurecht voor. Hij doet dat op eigen initiatief of op verzoek van het Vlaams Parlement of de Vlaamse Regering.
Artikel 16.2.7 §1. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving telt veertien leden, alsmede een vaste secretaris. De Vlaamse Regering benoemt de leden na voordracht, en de voorzitter, de ondervoorzitter en de vaste secretaris onder de personen die deskundig zijn op het vlak van de handhaving van het milieurecht. §2. De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving wordt als volgt samengesteld: 1° een voorzitter; 2° een ondervoorzitter; 3° vier leden op voordracht van de beleidsraad van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie;
Deze samenstelling kan verder worden uitgebreid tot: 1° een vertegenwoordiger aangewezen op voordracht van het college van procureurs-generaal, ter vertegenwoordiging van de parketten-generaal bij de hoven van beroep; 2° een vertegenwoordiger aangewezen op voordracht van het college van procureurs-generaal, ter vertegenwoordiging van de parketten bij de rechtbanken van eerste aanleg; 3° een vertegenwoordiger aangewezen op voordracht van de bevoegde minister van Binnenlandse Zaken, ter vertegenwoordiging van de federale politie; 4° een vertegenwoordiger aangewezen op voordracht van de bevoegde minister van Binnenlandse Zaken, ter vertegenwoordiging van de lokale politie. Voor deze leden wordt telkens eveneens een plaatsvervanger aangewezen. Het niet aanwijzen van de vertegenwoordigers, vermeld in het vierde lid, heeft geen gevolgen, noch voor de werking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving, noch voor de geldigheid van de handelingen die hij stelt.
247
§3. De leden van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving worden benoemd voor vijf jaar. Hun benoeming is hernieuwbaar. Een lid wiens mandaat openvalt, wordt binnen drie maanden vervangen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 HOOFDSTUK III Toezicht
AFDELING I Artikel 16.2.8 De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving kan om bijzondere vraagstukken te onderzoeken een beroep doen op externe deskundigen en kan werkgroepen oprichten, onder de voorwaarden, bepaald in het huishoudelijk reglement.
Toezichthouders
ONDERAFDELING I Algemene bepalingen
Artikel 16.2.9
Artikel 16.3.1
De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving stelt zijn huishoudelijk reglement op, dat minstens het volgende regelt:
§1. De volgende personen kunnen toezichthouders zijn:
1° de bevoegdheden van de voorzitter en de ondervoorzitter; 2° de wijze van bijeenroeping en beraadslaging; 3° de frequentie van de vergaderingen; 4° de voorwaarden waaronder de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een beroep kan doen op externe deskundigen of op permanente of tijdelijke werkgroepen. Dit reglement en de wijzigingen erin worden ter goedkeuring voorgelegd aan de Vlaamse Regering.
Artikel 16.2.10 De Vlaamse Regering stelt de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een permanent secretariaat en de nodige middelen ter beschikking. Ze stelt eveneens de vergoedingen vast die aan de leden van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving worden toegekend.
Artikel 16.2.11 De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor de organisatie en de werking van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving.
1° de personeelsleden van het ministerie en de agentschappen die behoren tot de beleidsdomeinen Leefmilieu, Natuur en Energie, Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, en Mobiliteit en Openbare Werken, die worden aangewezen door de Vlaamse Regering, hierna gewestelijke toezichthouders te noemen; 2° de personeelsleden van de provincie die worden aangewezen door een bestendige deputatie, hierna provinciale toezichthouders te noemen; 3° de personeelsleden van de gemeente die worden aangewezen door een college van burgemeester en schepenen, hierna gemeentelijke toezichthouders te noemen; 4° de personeelsleden van een intergemeentelijke vereniging die worden aangewezen door het bevoegde orgaan, hierna toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen te noemen; 5° de personeelsleden van een politiezone die worden aangewezen door het bevoegde orgaan, hierna toezichthouders van politiezones te noemen. §2. Contractuele personeelsleden kunnen enkel toezichthouder zijn mits zij hiertoe speciaal zijn beëdigd. De Vlaamse Regering kan de voorwaarden van de eedaflegging bepalen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
248
Artikel 16.3.2 Als toezichthouders kunnen enkel personen worden aangesteld die over de vereiste kwalificaties en eigenschappen beschikken om de toezichtopdracht naar behoren te vervullen. De Vlaamse Regering kan nadere voorwaarden bepalen waaraan de toezichthouders moeten voldoen. Indien nodig kan de Vlaamse Regering eveneens overgangsmaatregelen bepalen met betrekking tot die voorwaarden voor degenen die de taak van toezichthouder al uitoefenden voor die voorwaarden van kracht werden.
gemeentelijke vereniging of politiezone waarvan de eigen gemeente deel uitmaakt, mits zij hiervoor toestemming hebben gekregen van die andere gemeenten. De toezichthouders van de intergemeentelijke verenigingen kunnen enkel toezicht uitoefenen in de gemeenten die behoren tot de intergemeentelijke vereniging. De toezichthouders van de politiezones kunnen enkel toezicht uitoefenen in de gemeenten die behoren tot de politiezone. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen.
Artikel 16.3.3 De toezichthouders oefenen het toezicht onafhankelijk en neutraal uit.
Artikel 16.3.6
Zij mogen geen nadeel ondervinden van de taak die zij als toezichthouder vervullen.
De Vlaamse Regering kan het minimumaantal toezichthouders bepalen voor gemeenten, intergemeentelijke verenigingen of politiezones. Ze kan zich hiervoor baseren op het aantal inwoners, de bestreken oppervlakte of het aantal inrichtingen en de soort ervan, vermeld in het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning.
De Vlaamse Regering kan hiervoor de nadere regels bepalen.
Artikel 16.3.7
Zij moeten hun taak naar behoren kunnen vervullen en krijgen daartoe de nodige middelen ter beschikking.
Artikel 16.3.4 Binnen de perken van de begrotingskredieten kan de Vlaamse Regering de aanstelling van de toezichthouders, vermeld in artikel 16.3.1, §1, 2°, 3°, 4° en 5°, subsidiëren, alsook ondersteuning geven voor de opleiding en permanente vorming van die toezichthouders. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen.
Bij verhindering van krachtens artikel 16.3.1, §1, 3°, 4° en 5°, aangewezen toezichthouders kunnen voor een termijn van maximaal één jaar waarnemende toezichthouders worden aangesteld. De Vlaamse Regering kan hiertoe de nadere regels bepalen.
ONDERAFDELING III
ONDERAFDELING II
Gewestelijke toezichthouders
Gemeentelijke toezichthouders en toezichthouders van intergemeentelijke verenigingen en van politiezones
Artikel 16.3.8 Gewestelijke toezichthouders kunnen niet de hoedanigheid hebben van officier van gerechtelijke politie.
Artikel 16.3.5 De gemeentelijke toezichthouders kunnen toezicht uitoefenen in de eigen gemeente, in een aangrenzende gemeente of in de andere gemeenten van de inter-
De Vlaamse Regering kan evenwel aan andere personeelsleden van het ministerie en de agentschappen, die behoren tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, die ze aanwijst, de hoedanigheid
249
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
toekennen van officier van gerechtelijke politie, mits zij hiertoe speciaal zijn beëdigd.
6° het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen, vermeld in artikel 16.3.19;
AFDELING II
7° het recht op bijstand van de politie, vermeld in artikel 16.3.21.
Toezichtopdrachten
De Vlaamse Regering bepaalt de toezichtrechten die elke categorie toezichthouders kan uitoefenen.
Artikel 16.3.9 §1. De toezichthouders zien toe op de naleving van de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid. §2. De Vlaamse Regering bepaalt voor elke categorie toezichthouders de toezichtopdrachten. Toezichthouders hebben een legitimatiebewijs bij zich en tonen dat desgevraagd onmiddellijk. De Vlaamse Regering bepaalt wie het legitimatiebewijs verleent alsook het model en de inhoud ervan.
AFDELING III Toezichtrechten
ONDERAFDELING I Algemene bepalingen
Artikel 16.3.10 Bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten beschikken toezichthouders over de volgende toezichtrechten: 1° het recht op toegang, vermeld in artikel 16.3.12;
Artikel 16.3.11 Toezichthouders maken van hun toezichtrechten alleen gebruik voor zover dat redelijkerwijs nuttig wordt geacht voor de vervulling van hun toezichtopdrachten.
ONDERAFDELING II Recht op toegang
Artikel 16.3.12 Toezichthouders mogen altijd, zonder voorafgaande verwittiging, elke plaats vrij betreden en het benodigde materiaal meenemen. Zij moeten hierbij de interne en externe veiligheidsprocedures respecteren. Tot de bewoonde lokalen hebben ze echter alleen toegang als ze aan een van de volgende voorwaarden voldoen: 1° ze hebben de voorafgaande en schriftelijke toestemming gekregen van de bewoner; 2° ze werden ertoe voorafgaandelijk en schriftelijk gemachtigd door de rechter in de politierechtbank. In dat geval hebben de toezichthouders alleen toegang tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds.
2° het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, vermeld in artikel 16.3.13; ONDERAFDELING III 3° het recht van onderzoek van zaken, inclusief het monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht, vermeld in artikel 16.3.14;
Recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens
4° het recht van onderzoek van transportmiddelen, vermeld in artikel 16.3.17;
Artikel 16.3.13
5° het recht op ondersteuning, vermeld in artikel 16.3.18;
Met het oog op de uitoefening van de toezichtrechten, zoals bedoeld in artikel 16.3.10, 1° tot en met
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
250
5°, mogen toezichthouders inzage vorderen van alle daarvoor noodzakelijke zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers. Hiertoe mogen zij zich die informatiedragers laten voorleggen op de plaats die zij aanwijzen.
De Vlaamse Regering kan de regels bepalen voor de erkenning van laboratoria en milieudeskundigen. Ze kan tevens de voorwaarden bepalen waaraan bij gebruik van de erkenning moet worden voldaan.
Zij mogen zich van alle zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers kosteloos een kopie laten verstrekken of er zelf een kopie van maken. Als kopiëren niet mogelijk is, mogen zij die informatiedragers tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs bij zich houden of meenemen tijdens de periode die vereist is om hun opdracht te volbrengen.
ONDERAFDELING V
ONDERAFDELING IV Recht van onderzoek van zaken
Artikel 16.3.14 §1. Toezichthouders mogen zaken onderzoeken of laten onderzoeken. Zij mogen ze onder meer beproeven of laten beproeven, er monsters van nemen of laten nemen, ze meten of laten meten en ze analyseren of laten analyseren. Zij mogen daartoe verpakkingen openen of laten openen. Als het onderzoek niet ter plaatse uitgevoerd kan worden, mogen zij de zaken tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs meenemen tijdens de periode die vereist is om het onderzoek uit te voeren. §2. Toezichthouders mogen de technische middelen om de monsterneming, meting of beproeving uit te voeren kosteloos opvorderen van de houder van de te onderzoeken zaken.
Recht van onderzoek van transportmiddelen
Artikel 16.3.17 Toezichthouders mogen transportmiddelen en de lading ervan onderzoeken of laten onderzoeken, en inzage vorderen van de wettelijk voorgeschreven documenten. Zij mogen bevelen geven aan de bestuurders of begeleiders. Zo mogen ze onder meer bevelen dat de bestuurders of begeleiders hun transportmiddel kosteloos stilzetten en dat ze het kosteloos naar een door hen aangewezen plaats brengen.
ONDERAFDELING VI Recht op ondersteuning
Artikel 16.3.18 Bij de uitoefening van hun toezichtrechten mogen toezichthouders zich laten bijstaan door personen die zij daartoe hebben aangewezen op grond van hun deskundigheid.
ONDERAFDELING VII Artikel 16.3.15 De monsternemingen, metingen of beproevingen worden uitgevoerd door toezichthouders of door daartoe erkende laboratoria of milieudeskundigen. De analyses worden uitgevoerd door toezichthouders of door daartoe erkende laboratoria.
Artikel 16.3.16 De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen voor het uitvoeren van monsternemingen, metingen, beproevingen en analyses.
Recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen
Artikel 16.3.19 Zonder afbreuk te doen aan de regelgeving inzake privacy zoals onder meer bepaald door artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en door de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en haar uitvoeringsbesluiten, kunnen de toezichthouders vaststellingen doen met audiovisuele middelen.
251
ONDERAFDELING VIII
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
kunnen zij alle raadgevingen geven die zij nuttig achten om dat te voorkomen.
Recht op bijstand ONDERAFDELING II Artikel 16.3.20 Vaststelling van milieu-inbreuken Iedereen moet aan toezichthouders binnen de door hen gestelde termijn alle medewerking verlenen die zij redelijkerwijs kunnen vragen bij de uitoefening van hun toezichtrechten.
Artikel 16.3.21 Toezichthouders kunnen bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten de bijstand van de politie vorderen. Om de uitoefening van het toezichtrecht op inzage en kopie van zakelijke gegevens mogelijk te maken, kunnen toezichthouders met de bijstand van de politie overgaan tot het openen en gebruiken of doen gebruiken van zaken als de hiernavolgende voorwaarden gelijktijdig zijn vervuld: 1° het volbrengen van de toezichtopdracht vereist de uitoefening van het toezichtrecht; 2° de uitoefening van het toezichtrecht is niet mogelijk op een andere wijze; 3° de persoon die het genot heeft van de zaken in kwestie geeft geen toestemming tot opening of gebruik.
AFDELING IV Voorkoming en vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven
Artikel 16.3.23 Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen de toezichthouders een verslag van vaststelling opstellen. Ze bezorgen dat onmiddellijk aan de gewestelijke entiteit. Ze bezorgen gelijktijdig een kopie van het verslag van vaststelling aan de vermoedelijke overtreder. De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor het verslag van vaststelling.
ONDERAFDELING III Vaststelling van milieumisdrijven
Artikel 16.3.24 Onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie stellen de toezichthouders de milieumisdrijven vast in een proces-verbaal, dat zij onmiddellijk bezorgen aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd. De toezichthouders bezorgen onmiddellijk een kopie van het proces-verbaal aan de relevante gewestelijke overheden, die belast zijn met de handhaving van de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid.
Raadgevingen
De Vlaamse Regering kan de nadere voorwaarden bepalen van het proces-verbaal, alsook welke andere overheden geïnformeerd moeten worden over de vastgestelde milieumisdrijven, en de wijze waarop dat moet gebeuren.
Artikel 16.3.22
Artikel 16.3.25
Als toezichthouders vaststellen dat een milieuinbreuk of een milieumisdrijf dreigt op te treden,
Het proces-verbaal heeft bewijswaarde tot het tegendeel is bewezen.
ONDERAFDELING I
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
252
Als de vermoedelijke overtreder bekend is, wordt, op straffe van verval van de bewijswaarde tot het tegendeel, aan de vermoedelijke overtreder kennis gegeven van een kopie van het proces-verbaal. Die kennisgeving gebeurt binnen een termijn van veertien dagen, die een aanvang neemt op de dag na de vaststelling van het milieumisdrijf.
Bestuurlijke handhaving kan de vorm aannemen van bestuurlijke maatregelen of van bestuurlijke geldboeten. Samen met een bestuurlijke geldboete kan een bestuurlijke ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel worden opgelegd.
Artikel 16.3.26
Artikel 16.4.3
Bij de vaststelling van een milieumisdrijf kunnen toezichthouders, met het oog op de bewijsvoering, alle bewarende maatregelen met betrekking tot zaken nemen voor een termijn van hoogstens tweeënzeventig uur. De toezichthouders die aldus een bewarende maatregel hebben genomen, brengen de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd, hiervan onmiddellijk op de hoogte.
Bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten kunnen alleen worden opgelegd voor feiten die in strijd zijn met wettelijke voorschriften die voorafgaandelijk aan die feiten zijn bepaald en in werking zijn getreden.
ONDERAFDELING IV Aanmaningen
Artikel 16.3.27 Als toezichthouders bij de uitoefening van hun toezichtopdracht een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf vaststellen, kunnen zij de vermoedelijke overtreder en eventuele andere betrokkenen aanmanen om de nodige maatregelen te nemen om deze milieu-inbreuk of dat milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of een herhaling ervan te voorkomen.
HOOFDSTUK IV Bestuurlijke handhaving
AFDELING I
Artikel 16.4.2
Artikel 16.4.4 Bij het opleggen van bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten zorgen de personen, vermeld in artikel 16.4.6, alsook de gewestelijke entiteit, vermeld in artikel 16.4.25, ervoor dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke maatregelen of bestuurlijke geldboeten ten grondslag liggen, en de maatregelen of de boeten die op grond van die feiten worden opgelegd.
AFDELING II Bestuurlijke maatregelen
ONDERAFDELING I Oplegging
Artikel 16.4.5 Na de vaststelling van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf kunnen bestuurlijke maatregelen worden opgelegd.
Algemene bepalingen
Artikel 16.4.6
Artikel 16.4.1
De personen, bevoegd voor het opleggen van bestuurlijke maatregelen, zijn:
De toezichthouders behouden hun toezichtrechten in de fase van de bestuurlijke handhaving.
1° toezichthouders, voor de milieuwetgeving waarop hun toezichtopdracht betrekking heeft;
253
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
2° de gouverneur van een provincie of zijn plaatsvervanger, voor de milieu-inbreuken of milieumisdrijven aangewezen door de Vlaamse Regering;
benodigde materiaal meenemen. Tot de bewoonde lokalen kunnen ze alleen toegang hebben als ze aan een van de volgende voorwaarden voldoen:
3° de burgemeester of zijn plaatsvervanger, voor de milieu-inbreuken of milieumisdrijven aangewezen door de Vlaamse Regering.
1° ze hebben de voorafgaande en schriftelijke toestemming gekregen van de bewoner;
Artikel 16.4.7 §1. De bestuurlijke maatregelen kunnen de vorm aannemen van: 1° een bevel aan de vermoedelijke overtreder om maatregelen te nemen om de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of herhaling ervan te voorkomen; 2° een bevel aan de vermoedelijke overtreder om activiteiten, werkzaamheden of het gebruik van zaken te beëindigen; 3° een feitelijke handeling van de personen, vermeld in artikel 16.4.6, op kosten van de vermoedelijke overtreder, om de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of herhaling ervan te voorkomen;
2° ze werden ertoe voorafgaandelijk en schriftelijk gemachtigd door de rechter in de politierechtbank. In dat geval hebben ze alleen toegang tussen vijf uur ’s morgens en eenentwintig uur ’s avonds. De bevoegde personen kunnen bij de uitvoering van de bestuurlijke maatregelen de bijstand van de politie vorderen. De bepalingen van artikelen 36, 37 en 38 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning blijven onverkort van toepassing.
Artikel 16.4.8 In de gevallen, vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° en 2°, bevatten bestuurlijke maatregelen een einddatum om er uitvoering aan te geven. Bij de bepaling van die uitvoeringstermijn wordt rekening gehouden met de tijd die redelijkerwijs is vereist om er uitvoering aan te geven.
4° een combinatie van de maatregelen, vermeld in 1°, 2° en 3°.
Als er geen einddatum is bepaald, moeten de bestuurlijke maatregelen zo snel mogelijk worden uitgevoerd.
§2. De bestuurlijke maatregelen kunnen onder meer het volgende inhouden:
Artikel 16.4.9
1° de stopzetting of uitvoering van werkzaamheden, handelingen of activiteiten; 2° het verbod op het gebruik van of de verzegeling van gebouwen, installaties, machines, toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop bevindt; 3° de volledige of gedeeltelijke sluiting van een inrichting;
De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de vorm en de inhoud van de bestuurlijke maatregelen.
ONDERAFDELING II Procedure tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen
4° het meenemen van daarvoor vatbare zaken, met inbegrip van afvalstoffen, waarvan het bezit in strijd is met de milieuwetgeving, vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid.
§1. Bestuurlijke maatregelen worden schriftelijk opgelegd.
Voor de uitvoering van die maatregelen mogen de bevoegde personen, alsmede de personen die ze hebben aangewezen, elke plaats vrij betreden en het
§2. De schriftelijke oplegging gebeurt door de kennisgeving van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen.
Artikel 16.4.10
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
254
§3. De Vlaamse Regering kan bepalen dat het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen op elektronische wijze wordt bezorgd. Ze bepaalt in dat geval de nadere voorwaarden. §4. Het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen bevat minstens: 1° een vermelding van de voorschriften die werden geschonden; 2° een overzicht van de vaststellingen inzake de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf; 3° een omschrijving van de opgelegde bestuurlijke maatregelen en de uitvoeringstermijn ervan; 4° de vermelding dat tegen het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen in beroep kan worden gegaan, alsook een omschrijving van de procedure om in beroep te gaan. §5. De Vlaamse Regering kan bepalen welke overheden op de hoogte moeten worden gebracht van de opgelegde bestuurlijke maatregelen en de wijze waarop dat moet gebeuren.
ONDERAFDELING III Opheffing
Artikel 16.4.11 Wie bestuurlijke maatregelen neemt, is ook bevoegd om ze op te heffen. De bestuurlijke maatregelen kunnen ofwel ambtshalve opgeheven worden, ofwel op verzoek van vermoedelijke overtreders ten aanzien van wie bestuurlijke maatregelen zijn genomen.
Artikel 16.4.12 In bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, worden de voorwaarden omschreven waaronder ze worden opgeheven.
Uitzonderlijk kan die persoon bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, gemotiveerd en ambtshalve opheffen als de voorwaarden die in de bestuurlijke maatregelen zijn opgelegd, niet zijn vervuld. De Vlaamse Regering kan de nadere voorwaarden ter zake bepalen. Gemotiveerde en ambtshalve opheffing van bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, is eveneens mogelijk als door gewijzigde omstandigheden de oplegging van nieuwe bestuurlijke maatregelen vereist is.
Artikel 16.4.14 §1. Iedere vermoedelijke overtreder tegen wie bestuurlijke maatregelen als vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, zijn genomen, kan de opheffing van die bestuurlijke maatregelen vragen. Het gemotiveerde verzoek wordt ter kennis gebracht van degene die de bestuurlijke maatregelen heeft genomen. §2. De persoon die bestuurlijke maatregelen heeft genomen beslist binnen een termijn van vijfenveertig dagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek. §3. Een besluit houdende de opheffing van bestuurlijke maatregelen vereist een voorafgaand verslag waarin de bevoegde persoon vaststelt dat de opgelegde voorwaarden zijn vervuld, of dat uitzonderlijke of gewijzigde omstandigheden zich voordoen. De Vlaamse Regering kan de vorm en de voorwaarden van dat verslag bepalen.
Artikel 16.4.15 Het besluit houdende de opheffing van bestuurlijke maatregelen wordt aan de vermoedelijke overtreder ter kennis gebracht binnen een termijn van tien dagen. Die termijn gaat in op de dag waarop het besluit werd genomen.
ONDERAFDELING IV Uitvoering
Artikel 16.4.13 Artikel 16.4.16 Als de voorwaarden, vermeld in de bestuurlijke maatregelen, vervuld zijn, kan degene die de bestuurlijke maatregelen heeft genomen, ze gemotiveerd en ambtshalve opheffen.
De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de uitvoering van de opgelegde bestuurlijke maatregelen.
255
Als binnen de uitvoeringstermijn geen gevolg wordt gegeven aan de bestuurlijke maatregelen, vermeld in artikel 16.4.7, §1, 1° of 2°, kunnen de bevoegde personen alle nodige maatregelen ambtshalve uitvoeren of doen uitvoeren, op kosten en risico van de vermoedelijke overtreder. De Vlaamse Regering kan hiervoor de verdere voorwaarden bepalen.
ONDERAFDELING V Beroep
Artikel 16.4.17 Tegen het besluit houdende bestuurlijke maatregelen kan de vermoedelijke overtreder beroep indienen bij de minister. Op straffe van onontvankelijkheid wordt het beroep binnen een termijn van veertien dagen vanaf de kennisgeving van het besluit houdende de bestuurlijke maatregelen ingediend. Het beroep schorst het besluit houdende bestuurlijke maatregelen niet. Binnen een termijn van negentig dagen na de ontvangst van het beroep wordt erover uitspraak gedaan. Mits hiervan kennis wordt gegeven aan de vermoedelijke overtreder en de persoon die de bestuurlijke maatregelen heeft opgelegd, kan de minister die termijn eenmalig verlengen met negentig dagen. Bij gebrek aan een tijdige beslissing vervallen de bestuurlijke maatregelen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
1° natuurlijke personen en rechtspersonen die rechtstreeks nadeel lijden als gevolg van de milieuinbreuk of het milieumisdrijf; 2° natuurlijke personen en rechtspersonen die een belang hebben bij de beteugeling van de milieuinbreuk of het milieumisdrijf; 3° rechtspersonen in de zin van de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu. §2. Het verzoek om de oplegging van bestuurlijke maatregelen moet voldoende gemotiveerd zijn en aannemelijk maken dat er een milieu-inbreuk of milieumisdrijf is. §3. De personen die om bestuurlijke maatregelen verzoeken, worden zo spoedig mogelijk en in elk geval binnen een termijn van dertig dagen na de ontvangst van het verzoek door de personen, vermeld in artikel 16.4.6, in kennis gesteld van de beslissing over het al dan niet nemen van bestuurlijke maatregelen en de redenen hiertoe. §4. Tegen deze beslissing kunnen de personen, vermeld in §1, beroep indienen bij de minister. Binnen een termijn van zestig dagen na de ontvangst van het beroep doet de minister erover uitspraak. §5. De Vlaamse Regering kan de voorwaarden bepalen voor de indiening, de behandeling, de beslissing en het beroep inzake het verzoek om bestuurlijke maatregelen.
AFDELING III
De Vlaamse Regering regelt de verdere voorwaarden van het beroep.
Bestuurlijke geldboeten
ONDERAFDELING VI
ONDERAFDELING I
Verzoek om de oplegging van bestuurlijke maatregelen
Milieuhandhavingscollege
A. Algemene bepalingen Artikel 16.4.18 §1. De volgende personen kunnen, als ze kennis hebben van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf, bij de personen, vermeld in artikel 16.4.6, de oplegging van bestuurlijke maatregelen verzoeken:
Artikel 16.4.19 §1. Er wordt een Milieuhandhavingscollege opgericht bij het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
256
Het Milieuhandhavingscollege is een administratief rechtscollege als vermeld in artikel 161 van de Grondwet. §2. Het Milieuhandhavingscollege doet uitspraak over het beroep dat wordt ingesteld tegen een beslissing van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of een exclusieve bestuurlijke geldboete. Daarbij oordeelt het Milieuhandhavingscollege of de beslissing van de gewestelijke entiteit in overeenstemming is met:
kennelijk in ogenschouw moeten worden genomen.
Artikel 16.4.20 De Vlaamse Regering bepaalt de zetel van het Milieuhandhavingscollege en maakt die bekend door publicatie in het Belgisch Staatsblad.
B. Samenstelling
1° de bepalingen van deze titel; 2° de beginselen van behoorlijk bestuur. §3. De behandeling van het beroep door het Milieuhandhavingscollege leidt tot één van de volgende beslissingen: 1° de gemotiveerde afwijzing van het beroep op grond van de onontvankelijkheid of de ongegrondheid ervan. Die beslissing houdt de bevestiging in van de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete; 2° de gemotiveerde gegrondverklaring van het beroep. Die beslissing houdt een vermindering of kwijtschelding in van de door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete; 3° bij niet-overeenstemming van de beslissing overeenkomstig §2, de gemotiveerde vernietiging van de onrechtmatig genomen beslissing tot oplegging van een bestuurlijke geldboete. In dat geval kan het Milieuhandhavingscollege de gewestelijke entiteit bevelen om een nieuwe beslissing te nemen onder de door het Milieuhandhavingscollege te stellen voorwaarden. Die voorwaarden kunnen inhouden dat: a) in afwachting van een nieuwe beslissing door de gewestelijke entiteit, de overtreder, gelet op de vernietiging van de onrechtmatig genomen beslissing, ontheven is van de verplichting, vermeld in artikel 16.4.25, om de initieel opgelegde bestuurlijke geldboete te betalen; b) welbepaalde onregelmatige of onredelijke motieven bij de totstandkoming van de nieuwe beslissing niet worden betrokken; c) welbepaalde regelmatige en redelijke motieven bij de totstandkoming van de nieuwe beslissing
Artikel 16.4.21 §1. Het Milieuhandhavingscollege is samengesteld uit de volgende leden: 1° een voorzitter en een ondervoorzitter; 2° zes effectieve en zes plaatsvervangende bijzitters. §2. De voorzitter en de ondervoorzitter moeten minstens aan de volgende voorwaarden voldoen: 1° jurist zijn; 2° veertig jaar oud zijn op het ogenblik van hun benoeming; 3° een grondige kennis hebben van en tien jaar ervaring hebben in het domein van het Vlaamse milieurecht. De bijzitters moeten minstens aan de volgende voorwaarden voldoen: 1° veertig jaar oud op het ogenblik van hun benoeming; 2° in het bezit zijn van een universitair diploma of een hiermee gelijkgesteld diploma; 3° tien jaar ervaring hebben in het domein van het Vlaamse milieubeleid of milieurecht. De voorzitter en de ondervoorzitter hebben een wedde die gelijk is aan die van een voorzitter, respectievelijk van een kamervoorzitter, van de Raad van State.
257
De effectieve bijzitters hebben een wedde die gelijk is aan die van een staatsraad bij de Raad van State. De plaatsvervangende bijzitters hebben een wedde die gelijk is aan die van een assessor bij de afdeling Wetgeving van de Raad van State. De ambten van voorzitter, ondervoorzitter en effectief bijzitter zijn voltijdse mandaten en zijn onverenigbaar met de uitoefening van om het even welke andere bezoldigde beroepsactiviteit, functie of mandaat. In afwijking hiervan kan de Vlaamse Regering echter de uitoefening van aanvullende beroepsactiviteiten, functies of mandaten toestaan, voor zover die verenigbaar zijn met de uitoefening van een mandaat in het Milieuhandhavingscollege. §3. De Vlaamse Regering bepaalt de verdere criteria waaraan de leden van het Milieuhandhavingscollege moeten beantwoorden, en kan tevens hun verdere bezoldiging regelen. §4. De Vlaamse Regering benoemt de leden van het Milieuhandhavingscollege. Hun mandaat heeft een duur van zes jaar, en is hernieuwbaar. De leden kunnen op ieder moment ontslag nemen. Zij kunnen enkel door het Milieuhandhavingscollege worden ontzet uit hun ambt of daarin worden geschorst in geval van grove nalatigheid of kennelijk wangedrag. De Vlaamse Regering stelt desbetreffend de nadere regels vast. Totdat in hun vervanging is voorzien, blijven de leden hun functie uitoefenen bij: 1° het aflopen van hun mandaat; 2° zelf genomen ontslag.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
handhavingscollege, het secretariaat waar van de zittingen van het Milieuhandhavingscollege, stellen de notulen ervan op, zorgen voor de verzending van de stukken en voor de bewaring van het archief. §2. De voorzitter, de ondervoorzitter, de griffier en de adjunct-griffier vormen samen het Bureau van het Milieuhandhavingscollege. Het Bureau oefent gezag en leiding uit over het personeel van het Milieuhandhavingscollege en neemt alle nodige operationele beslissingen en regelingen van orde.
C. Werking
Artikel 16.4.23 De Vlaamse Regering kan aan de leden van het Milieuhandhavingscollege op geen enkele manier instructies geven over de wijze waarop ze hun bevoegdheden moeten uitoefenen.
Artikel 16.4.24 Het Milieuhandhavingscollege kan een beroep doen op externe deskundigen om bijzondere vraagstukken te onderzoeken. Het Milieuhandhavingscollege stelt zijn huishoudelijk reglement op. Dat reglement en de wijzigingen erin worden ter goedkeuring aan de Vlaamse Regering voorgelegd. De Vlaamse Regering kan de verdere regels vaststellen voor de organisatie en de werking van het Milieuhandhavingscollege.
Artikel 16.4.22 ONDERAFDELING II §1. Voor de ondersteuning van zijn werkzaamheden stelt de Vlaamse Regering het Milieuhandhavingscollege een permanent secretariaat ter beschikking.
Basisbepalingen
Het Milieuhandhavingscollege wordt bijgestaan door een griffier en een adjunct-griffier die door de Vlaamse Regering worden aangewezen onder de ambtenaren van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie.
De bestuurlijke geldboete is een sanctie waarbij de gewestelijke entiteit een overtreder verplicht een geldsom te betalen.
De griffier en de adjunct-griffier nemen, onder het gezag en de leiding van de voorzitter van het Milieu-
Een opgelegde bestuurlijke geldboete wordt vermeerderd met de opdeciemen die van toepassing zijn
Artikel 16.4.25
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
258
voor de strafrechtelijke geldboeten. Eventueel kunnen bij een bestuurlijke geldboete ook de expertisekosten worden gevoegd, die de gewestelijke entiteit heeft moeten maken om het bedrag van de bestuurlijke geldboete te bepalen, alsook de kosten voor het onderzoeken van bijzondere vraagstukken, vermeld in artikel 16.4.24.
Artikel 16.4.26 Samen met een bestuurlijke geldboete kan een voordeelontneming worden opgelegd. Een voordeelontneming is een sanctie waarbij een overtreder verplicht wordt een al dan niet geschat geldbedrag te betalen ter waarde van het nettovermogensvoordeel dat uit de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf is verkregen.
Artikel 16.4.27 Een bestuurlijke geldboete kan de vorm aannemen van een alternatieve bestuurlijke geldboete of van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Een alternatieve bestuurlijke geldboete kan uitsluitend worden opgelegd voor de milieumisdrijven, vermeld in de artikelen 16.6.2, 16.6.3 en 16.6.4, en bedraagt maximaal 250.000 euro. Een exclusieve bestuurlijke geldboete kan uitsluitend worden opgelegd voor milieu-inbreuken en bedraagt maximaal 50.000 euro. De Vlaamse Regering bepaalt, binnen de grenzen van artikel 16.1.2, 1°, de lijst van de milieu-inbreuken. Die lijst moet een omschrijving bevatten van de juridische basis en van de concrete wettelijke verplichting.
Artikel 16.4.28
Artikel 16.4.29 Als een bestuurlijke geldboete wordt opgelegd, wordt de hoogte van de geldboete afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf. Tevens wordt rekening gehouden met de frequentie en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven heeft gepleegd of beëindigd.
Artikel 16.4.30 De bevoegdheid tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete vervalt vijf jaar na de vaststelling van het milieumisdrijf. De bevoegdheid tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete vervalt drie jaar na de vaststelling van de milieuinbreuk.
ONDERAFDELING III Oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete
Artikel 16.4.31 Bij de vaststelling van een milieumisdrijf bezorgt de verbalisant onmiddellijk een proces-verbaal aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied waar het milieumisdrijf is gepleegd. Samen met dat proces-verbaal bezorgt de verbalisant een schriftelijk verzoek waarin de procureur des Konings gevraagd wordt zich uit te spreken over de al dan niet strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf.
1° voor het feit in kwestie al eerder een bestuurlijke geldboete werd opgelegd;
De verbalisant bezorgt, voor zover als mogelijk, de procureur des Konings tevens een overzicht van zowel de vroegere als de tegelijkertijd met het milieumisdrijf vastgestelde milieu-inbreuken en van de vroeger opgelegde bestuurlijke geldboeten.
2° door de strafrechter voor het feit in kwestie al eerder een straf werd opgelegd;
Artikel 16.4.32
3° het feit in kwestie eerder al geleid heeft tot een vrijspraak, een eenvoudige schuldverklaring zonder straf, een opschorting van de uitspraak van de veroordeling of een minnelijke schikking.
De procureur des Konings beschikt hiertoe over een periode van honderdtachtig dagen, te rekenen vanaf de dag waarop hij het proces-verbaal heeft ontvangen.
Een bestuurlijke geldboete kan niet worden opgelegd als:
259
Voor die periode verstreken is, en na hiertoe eerst voorafgaandelijk te zijn herinnerd door de verbalisant, kan ze gemotiveerd eenmalig worden verlengd met een aanvullende periode van maximaal honderdtachtig dagen. Van die verlenging stelt de procureur des Konings de gewestelijke entiteit onmiddellijk in kennis. Tijdens die periode van honderdtachtig dagen, eventueel verlengd met een aanvullende periode van maximaal honderdtachtig dagen, kan er geen bestuurlijke geldboete worden opgelegd.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
de gewestelijke entiteit binnen een termijn van dertig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De vermoedelijke overtreder wordt uitgenodigd om binnen een termijn van dertig dagen die volgt op de kennisgeving van dit bericht schriftelijk zijn verweer mee te delen. Tevens wordt hij erop gewezen dat hij: 1° de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete berust, kan inzien en er kopieën van kan krijgen;
Artikel 16.4.33 Van zijn beslissing over het al dan niet strafrechtelijk behandelen van een milieumisdrijf bericht de procureur des Konings de gewestelijke entiteit. Die entiteit informeert de verbalisant over de beslissing van de procureur des Konings.
2° mondeling zijn schriftelijke verweer kan toelichten. De vermoedelijke overtreder moet daartoe bij de gewestelijke entiteit een aanvraag indienen binnen dertig dagen na de ontvangst van de kennisgeving. §2. De gewestelijke entiteit kan toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken.
Artikel 16.4.34 Een beslissing houdende strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf sluit het opleggen van een bestuurlijke geldboete uit. De oplegging van een bestuurlijke geldboete is eveneens uitgesloten als de procureur des Konings nalaat om tijdig zijn beslissing mee te delen aan de gewestelijke entiteit. Een beslissing houdende geen strafrechtelijke behandeling van het milieumisdrijf houdt het verval van de strafvordering in.
Artikel 16.4.35 Als de procureur des Konings de gewestelijke entiteit tijdig heeft geïnformeerd over zijn beslissing om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, start de gewestelijke entiteit de procedure voor de eventuele oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete.
Artikel 16.4.37 Binnen een termijn van honderdtachtig dagen na de kennisgeving, vermeld in artikel 16.4.36, §1, beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De gewestelijke entiteit geeft aan de vermoedelijke overtreder kennis van haar beslissing binnen een termijn van tien dagen. Deze termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Met inachtneming van de bepalingen van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen vermeldt de beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijn waarbinnen en de manier waarop een alternatieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald.
Artikel 16.4.38 Artikel 16.4.36 §1. Na de ontvangst van de beslissing van de procureur des Konings, vermeld in artikel 16.4.35, brengt
De Vlaamse Regering kan de nadere regels bepalen voor de wijze waarop een dossier bij de gewestelijke entiteit aanhangig wordt gemaakt, alsook de samenstelling van en de toegang tot het dossier.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
260
Artikel 16.4.39
Artikel 16.4.42
Tegen de beslissing waarbij de gewestelijke entiteit een alternatieve bestuurlijke geldboete oplegt, kan de overtreder schriftelijk beroep indienen bij het Milieuhandhavingscollege. Het beroep schorst de bestreden beslissing niet.
De gewestelijke entiteit kan toezichthouders verzoeken om aanvullende inlichtingen te verstrekken.
ONDERAFDELING IV Oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete
Artikel 16.4.40 De gewestelijke entiteit kan een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, opleggen.
Artikel 16.4.41 §1. Na de ontvangst van het verslag van vaststelling, vermeld in artikel 16.3.23, kan de gewestelijke entiteit binnen een termijn van zestig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte brengen van het voornemen om een exclusieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De vermoedelijke overtreder wordt uitgenodigd om binnen een termijn van dertig dagen die volgt op de kennisgeving van dit bericht schriftelijk zijn verweer mee te delen. Tevens wordt de vermoedelijke overtreder erop gewezen dat hij: 1° op verzoek de documenten waarop het voornemen tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete berust, kan inzien en er kopieën van kan krijgen;
Artikel 16.4.43 Binnen een termijn van negentig dagen na de kennisgeving van het bericht beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Van haar beslissing geeft de gewestelijke entiteit binnen een termijn van tien dagen kennis aan de vermoedelijke overtreder. Die termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Met inachtneming van de bepalingen van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen vermeldt de beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijn waarbinnen en de manier waarop de exclusieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald.
Artikel 16.4.44 Tegen de beslissing waarbij de gewestelijke entiteit een exclusieve bestuurlijke geldboete oplegt, kan de overtreder schriftelijk beroep indienen bij het Milieuhandhavingscollege. Het beroep schorst de bestreden beslissing niet.
ONDERAFDELING V Beroep bij het Milieuhandhavingscollege
2° mondeling zijn schriftelijke verweer kan toelichten. De vermoedelijke overtreder richt daartoe aan de gewestelijke entiteit een aanvraag binnen dertig dagen na de ontvangst van de kennisgeving.
A. Bijstand en vertegenwoordiging
§2. De gewestelijke entiteit informeert de toezichthouders altijd over het gevolg dat wordt gegeven aan een verslag van vaststelling.
De partijen kunnen zich bij een procedure voor het Milieuhandhavingscollege laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman.
Artikel 16.4.45
261
Uiterlijk op de zitting van het Milieuhandhavingscollege legt de raadsman een schriftelijke machtiging voor, behalve als hij:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
vijf werkdagen een kopie van het verzoekschrift en de bijbehorende overtuigingsstukken hetzij per aangetekende brief, hetzij door afgifte tegen ontvangstbewijs, hetzij per telefax aan de gewestelijke entiteit.
1° ingeschreven is als advocaat of als advocaat-stagiair; Artikel 16.4.48 2° samen met de betrokken partij op de zitting verschijnt.
De beroepsindiener of zijn raadsman voegt aan het verzoekschrift de overtuigingsstukken toe die hij nodig acht.
B. Aanhangigmaking
Artikel 16.4.46 De beroepen tegen de beslissingen van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboete worden, op straffe van onontvankelijkheid, bij het Milieuhandhavingscollege ingediend binnen een termijn van dertig dagen. Die termijn gaat in op de dag die volgt op de kennisgeving van de beslissing van de gewestelijke entiteit.
Naderhand kan de beroepsindiener of zijn raadsman slechts aanvullende overtuigingsstukken aan het dossier laten toevoegen, voor zover die hem bij de opmaak van het verzoekschrift nog niet bekend waren. De beroepsindiener of zijn raadsman bezorgt in dat geval die aanvullende overtuigingsstukken per gewone brief aan de griffie van het Milieuhandhavingscollege. De griffie van het Milieuhandhavingscollege bezorgt op de wijze vermeld in artikel 16.4.47, derde lid, onmiddellijk een kopie van die aanvullende overtuigingsstukken aan de gewestelijke entiteit.
Artikel 16.4.49 Artikel 16.4.47 De beroepen worden ingesteld door middel van een verzoekschrift. Het verzoekschrift wordt gedagtekend en, op straffe van onontvankelijkheid, ondertekend door de beroepsindiener of zijn raadsman. Het verzoekschrift vermeldt op straffe van onontvankelijkheid: 1° de naam en de woonplaats van de beroepsindiener. Als woonplaatskeuze wordt gedaan bij de raadsman van de beroepsindiener, wordt dat in het verzoekschrift aangegeven;
De griffier of de adjunct-griffier schrijft elk ingediend beroep in een register in.
C. Termijnen
Artikel 16.4.50 De Vlaamse Regering stelt de termijnen vast waarbinnen de partijen hun memories, het administratieve dossier of de door de griffie van het Milieuhandhavingscollege gevraagde stukken of inlichtingen moeten indienen.
2° de beslissing van de gewestelijke entiteit die het voorwerp is van het beroep; D. Samenstelling van het dossier 3° een omschrijving van de ingeroepen bezwaren; 4° een inventaris van de overtuigingsstukken. Artikel 16.4.51 De beroepsindiener of zijn raadsman bezorgt het verzoekschrift per aangetekende brief of door afgifte tegen ontvangstbewijs aan de griffie van het Milieuhandhavingscollege. De griffie bezorgt hierop binnen
§1. Na de ontvangst van de kopie van het verzoekschrift stelt de gewestelijke entiteit het Milieuhandhavingscollege binnen de termijn, vermeld in artikel
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
262
16.4.50, en op de wijze, vermeld in artikel 16.4.47, derde lid, in het bezit van de stukken op grond waarvan de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. Die stukken omvatten ten minste: 1° een afschrift van de processen-verbaal tot vaststelling van het milieumisdrijf, die geleid hebben tot de oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete; 2° een afschrift van de verslagen van vaststelling tot vaststelling van de milieu-inbreuk, die geleid hebben tot de oplegging van een exclusieve bestuurlijke geldboete; 3° alle andere stukken en alle nuttige inlichtingen die relevant zijn voor de beoordeling van het verzoekschrift. De gewestelijke entiteit bundelt die stukken en neemt ze op in een inventaris. §2. Als de gewestelijke entiteit de stukken, vermeld in §1, niet binnen de gestelde termijn heeft bezorgd aan het Milieuhandhavingscollege, kan ze door de voorzitter worden aangemaand om daartoe alsnog over te gaan binnen een door hem bepaalde termijn. Als de gewestelijke entiteit de stukken en inlichtingen niet of niet binnen de gestelde termijn overlegt, worden de door de beroepsindiener aangehaalde feiten als bewezen geacht, tenzij die feiten kennelijk onjuist zijn of worden tegengesproken door de door de beroepsindiener overgelegde overtuigingsstukken.
Artikel 16.4.52 De griffie is onder het gezag van de voorzitter belast met de samenstelling van het dossier, dat naast de stukken, vermeld in artikel 16.4.51, §1, ook de overtuigingsstukken bevat die de beroepsindiener bij zijn verzoekschrift heeft gevoegd.
Artikel 16.4.53 Zodra het dossier is samengesteld, meldt de griffie dat via het meest gerede communicatiemiddel aan de partijen. De griffie geeft het lokaal aan waar de partijen of hun raadslieden het dossier kunnen inzien en er kopieën van kunnen krijgen.
E. Onderzoek
Artikel 16.4.54 De griffier of de adjunct-griffier bezorgt de partijen of hun raadslieden na de samenstelling van het dossier via het meest gerede communicatiemiddel: 1° een procedurekalender; 2° de datum, het uur en de plaats van de zitting van het Milieuhandhavingscollege; 3° de samenstelling van het Milieuhandhavingscollege. De procedurekalender, vermeld in het eerste lid, legt de termijnen vast waarbinnen de partijen hun memories van antwoord en wederantwoord, alsmede de laatste memorie, moeten indienen.
Artikel 16.4.55 Binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50, dient de gewestelijke entiteit een memorie van antwoord in. De voorzitter van het Milieuhandhavingscollege kan bij beschikking de termijn, vermeld in het eerste lid, verlengen.
Artikel 16.4.56 Hierop stelt het Milieuhandhavingscollege de beroepsindiener in de gelegenheid om te repliceren door middel van een memorie van wederantwoord. Dat moet gebeuren binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50. Maakt de beroepsindiener gebruik van de mogelijkheid, vermeld in het eerste lid, dan wordt de gewestelijke entiteit in de gelegenheid gesteld om binnen de termijn, vermeld in artikel 16.4.50, schriftelijk te repliceren door middel van een laatste memorie.
Artikel 16.4.57 Het Milieuhandhavingscollege kan de partijen oproepen om in persoon of bij vertegenwoordiging te verschijnen om te worden gehoord, al dan niet voor het
263
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
geven van inlichtingen. Als niet alle partijen worden opgeroepen, wordt de niet-opgeroepen partij in de gelegenheid gesteld de hoorzitting bij te wonen en een uiteenzetting over de zaak te geven.
De zittingen zijn openbaar, behalve als de voorzitter, al dan niet op verzoek van de partijen of op verzoek van één partij, oordeelt dat er belangrijke redenen zijn om de zitting niet openbaar te houden.
De griffier stelt een proces-verbaal op van de hoorzitting, dat de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege en de griffier samen ondertekenen.
De behandeling geschiedt op tegenspraak. De partijen pleiten in elkaars aanwezigheid. De voorzitter ondervraagt zo nodig de getuigen die de partijen oproepen.
Artikel 16.4.58 De partijen kunnen schriftelijk en op gemotiveerde wijze de voorzitter van het Milieuhandhavingscollege verzoeken om getuigen op te roepen en te ondervragen. De partijen of hun raadslieden worden uitgenodigd om het horen van de getuigen bij te wonen. De griffie van het Milieuhandhavingscollege deelt de naam en woonplaats van de getuigen, de plaats en het tijdstip waarop die zullen worden gehoord en de feiten waarop de hoorzitting betrekking zal hebben, ten minste één week vooraf aan de partijen en hun raadslieden mee.
De voorzitter sluit de debatten na de pleidooien en in voorkomend geval na de wederantwoorden.
Artikel 16.4.61 Bij regelmatige oproeping belet de afwezigheid van de partijen of de afwezigheid van één partij de geldigheid van een zitting niet.
Artikel 16.4.62 Het Milieuhandhavingscollege beraadslaagt en beslist bij tweederde meerderheid achter gesloten deuren over zijn uitspraken.
Artikel 16.4.59 §1. De partijen of hun raadslieden kunnen een of meer leden van het Milieuhandhavingscollege schriftelijk en op gemotiveerde wijze wraken vóór de aanvang van de zitting, tenzij de reden tot wraking later is ontstaan. De voorzitter of, als deze wordt gewraakt, de ondervoorzitter doet onmiddellijk uitspraak over het verzoek tot wraking. Als het verzoek wordt ingewilligd, neemt de plaatsvervangende bijzitter de plaats in van de gewraakte bijzitter. Elk lid van het Milieuhandhavingscollege dat weet dat er een reden tot wraking tegen hem bestaat, moet zich van de zaak onthouden. §2. De redenen tot wraking zijn vermeld in artikelen 828, 829, tweede lid, en artikel 830 van het Gerechtelijk Wetboek.
F. Zitting en uitspraak
Artikel 16.4.60 De voorzitter of, als hij verhinderd is, de ondervoorzitter, leidt de zitting.
Binnen een termijn van vijfenveertig dagen, die ingaat op de dag na de sluiting van de debatten, doet het Milieuhandhavingscollege uitspraak bij wijze van beslissing. In bijzondere omstandigheden kan het Milieuhandhavingscollege die termijn op gemotiveerde wijze met ten hoogste vijfenveertig dagen verlengen. De griffier of de adjunct-griffier deelt die verlenging mee aan de partijen.
Artikel 16.4.63 §1. Het Milieuhandhavingscollege spreekt zijn beslissingen uit in openbare zitting. In zijn beslissingen doet het Milieuhandhavingscollege uitspraak op de grond van het verzoekschrift, de ingediende memories, de andere overgelegde stukken en het onderzoek op de zitting. §2. De beslissing vermeldt: 1° de namen van de partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden; 2° de motieven waarop de beslissing steunt;
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
264
3° de namen van de leden van het Milieuhandhavingscollege die de zaak hebben behandeld; 4° de dag waarop de beslissing is uitgesproken. Als de beslissing strekt tot de gegrondverklaring van het beroep, vermeld in artikel 16.4.19, §3, 2°, of tot de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit, vermeld in artikel 16.4.19, §3, 3°, wordt in de beslissing opgenomen welke geschreven of ongeschreven rechtsregel of welk algemeen rechtsbeginsel als geschonden moet worden beoordeeld. De voorzitter of, als hij verhinderd is, de ondervoorzitter, en de griffier of, als hij verhinderd is, de adjunct-griffier ondertekenen de beslissing. Als de voorzitter of de griffier verhinderd zijn, wordt dat vermeld in de beslissing.
Artikel 16.4.64 Binnen een termijn van tien dagen na de dagtekening van de beslissing zendt de griffier kosteloos een afschrift van de beslissing naar de partijen. Andere personen dan de partijen kunnen afschriften of uittreksels van de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege verkrijgen. Voor een afschrift of uittreksel kan een vergoeding worden gevraagd, waarvan de Vlaamse Regering het bedrag vaststelt. De vergoeding wordt gestort op de rekening van het MINA-fonds.
Artikel 16.4.65
de opgelegde voordeelontnemingen, worden door het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie geïnd en ingevorderd ten voordele van het MINA-fonds. De kosten die gemaakt zijn voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen worden eveneens geïnd en ingevorderd door het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie ten voordele van het MINAfonds. §2. Bij een veroordeling, overeenkomstig artikel 16.6.5, tweede lid, tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van afvalstoffen in de bossen en aanverwante grondoppervlakten, de onbevaarbare waterlopen en natuurreservaten, wordt dat bedrag gestort op de rekening van het MINA-fonds. Bij een veroordeling, overeenkomstig artikel 16.6.5, tweede lid, tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van afvalstoffen op de openbare wegen, de waterwegen en de havens en hun specifieke aanhorigheden, wordt dat bedrag gestort op de rekening van het Verkeersinfrastructuurfonds.
Artikel 16.5.2 §1. Het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie kan de verschuldigde bedragen, verhoogd met de invorderingskosten, bij dwangbevel invorderen. Het dwangbevel wordt geviseerd en uitvoerbaar verklaard door de ambtenaar die de Vlaamse Regering daartoe aanwijst.
Onder het gezag van het Milieuhandhavingscollege zorgt het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie voor een geanonimiseerde publicatie van de uitspraken op de website van het ministerie en in een jaarlijks verslagboek.
Op het dwangbevel zijn de bepalingen van toepassing van deel V van het Gerechtelijk Wetboek houdende bewarend beslag en middelen van tenuitvoerlegging.
HOOFDSTUK V
Binnen een termijn van dertig dagen na de ontvangst van het dwangbevel kan de schuldenaar verzet doen door het Vlaamse Gewest te laten dagvaarden.
Inning en invordering van verschuldigde bedragen
§2. Het dwangbevel wordt aan de schuldenaar bij deurwaardersexploot betekend.
Artikel 16.5.1
Het verzet schorst de tenuitvoerlegging. Het Vlaamse Gewest kan de rechter verzoeken om de schorsing van de tenuitvoerlegging op te heffen.
§1. De opgelegde bestuurlijke geldboeten en, in voorkomend geval, de bijbehorende expertisekosten en
§3. Op grond van het uitvoerbaar verklaard dwangbevel en tot zekerheid van de voldoening van de
265
opgelegde bestuurlijke geldboeten en, in voorkomend geval, de bijbehorende expertisekosten en de opgelegde voordeelontnemingen, heeft het Vlaamse Gewest een algemeen voorrecht op alle roerende goederen van de schuldenaar en kan het een wettelijke hypotheek nemen op al de daarvoor vatbare en in het Vlaamse Gewest gelegen of geregistreerde goederen van de schuldenaar. Het voorrecht vermeld in §1 neemt rang in onmiddellijk na de voorrechten die vermeld zijn in de artikelen 19 en 20 van de wet van 16 december 1851 en in artikel 23 van boek II van het Wetboek van Koophandel. De rang van de wettelijke hypotheek wordt bepaald door de dagtekening van de inschrijving die genomen wordt krachtens het uitvoerbaar verklaarde en betekende dwangbevel. De hypotheek wordt ingeschreven op verzoek van de ambtenaar, vermeld in §1. De inschrijving heeft plaats, niettegenstaande verzet, betwisting of beroep, op voorlegging van een afschrift van het dwangbevel dat eensluidend wordt verklaard door die ambtenaar en dat melding maakt van de betekening ervan. Artikel 447, tweede lid, van boek III van het Wetboek van Koophandel met betrekking tot het faillissement, de bankbreuk en het uitstel van betaling, is niet van toepassing op de wettelijke hypotheek inzake de opgelegde bestuurlijke geldboeten en, in voorkomend geval, de bijbehorende expertisekosten en de opgelegde voordeelontnemingen waarvoor een dwangbevel werd uitgevaardigd en waarvan betekening aan de schuldenaar is gedaan voor het vonnis van faillietverklaring.
Artikel 16.5.3 De bevoegdheid om over te gaan tot invordering van bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen of expertisekosten verjaart na verloop van driehonderdvijfenzestig dagen. Die termijn gaat in op de dag die volgt op de dag waarop de opgelegde bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen of expertisekosten moesten worden betaald. De verjaring wordt gestuit op de wijze en onder de voorwaarden, bepaald in artikel 2244 en volgende van het Burgerlijk Wetboek.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1 Artikel 16.5.4
De ambtenaar, belast met de inning en invordering, beslist eveneens over de gemotiveerde verzoeken tot uitstel of spreiding van betaling die de overtreder tot hem richt.
HOOFDSTUK VI Strafrechtelijke handhaving
Artikel 16.6.1 §1. Elke opzettelijke of door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid gepleegde schending van de door deze titel gehandhaafde regelgeving is strafbaar met een gevangenisstraf van een maand tot twee jaar en met een geldboete van 100 euro tot 250.000 euro of met een van die straffen. Deze straffen gelden niet voor: 1° de gedragingen die op basis van artikel 16.1.2, 1°, en op basis van artikel 16.4.27, derde lid, als milieu-inbreuk zijn gedefinieerd; 2° de niet-aangifte of niet-melding of de niet tijdige aangifte of melding of de onvolledige of onjuiste aangifte of melding, vermeld in artikel 35quaterdecies, §1, §2, en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IIIbis, vermeld in artikel 35quaterdecies, §4 van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging; 3° de overtredingen van de verplichting om aan de heffing te voldoen, vermeld in artikel 47sexies van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen; 4° de niet-aangifte, onvolledige of onjuiste aangifte, vermeld in artikel 28undecies, §1, §2 en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IVbis, als vermeld in artikel 28undecies, §4, van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer. §2. De volgende personen worden bestraft met een gevangenisstraf van een maand tot een jaar en met een geldboete van 100 euro tot 100.000 euro of met een van die straffen:
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
266
1° personen die opzettelijk opgelegde bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, veiligheidsmaatregelen of door de strafrechter opgelegde maatregelen niet uitvoeren, betalen of negeren;
voorkoming en het beheer van afvalstoffen, wordt door de strafrechter veroordeeld tot het inzamelen, vervoeren en verwerken ervan binnen een door hem vastgestelde termijn.
2° personen die opzettelijk de in artikel 16.3.10, 1°, 2°, 3°, 4°, en 5°, bedoelde toezichtrechten schenden.
Met behoud van de toepassing van de bepalingen in het eerste lid kan de veroordeelde worden verplicht tot terugbetaling van de kosten voor het inzamelen, vervoeren en verwerken van de afvalstoffen door de gemeente, door de Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest of door het Vlaamse Gewest.
Artikel 16.6.2 Wie opzettelijk, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, rechtstreeks of onrechtstreeks, stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer inbrengt of verspreidt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar en met een geldboete van 100 euro tot 500.000 euro of met een van die straffen. Wie door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid, in strijd met wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, rechtstreeks of onrechtstreeks, stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of op water, bodem of atmosfeer inbrengt of verspreidt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met een geldboete van 100 euro tot 350.000 euro of met een van die straffen.
HOOFDSTUK VII Veiligheidsmaatregelen
AFDELING I Basisbepalingen
Artikel 16.7.1 Veiligheidsmaatregelen zijn maatregelen waarbij de personen, vermeld in artikel 16.4.6, alle handelingen kunnen stellen of opleggen die zij onder de gegeven omstandigheden nodig achten om een aanzienlijk risico voor mens of milieu uit te schakelen, tot een aanvaardbaar niveau in te perken of te stabiliseren.
Artikel 16.6.3 Wie opzettelijk, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, afvalstoffen achterlaat, beheert of overbrengt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot vijf jaar en met een geldboete van 100 euro tot 500.000 euro of met een van die straffen. Wie door gebrek aan voorzorg of voorzichtigheid, in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning, afvalstoffen achterlaat, beheert of overbrengt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met een geldboete van 100 euro tot 350.000 euro of met een van die straffen.
De burgemeester en de provinciegouverneur kunnen de veiligheidsmaatregelen ambtshalve nemen of op verzoek van een toezichthouder.
Artikel 16.7.2 Veiligheidsmaatregelen kunnen onder meer strekken tot: 1° de stopzetting of uitvoering van werkzaamheden, handelingen of activiteiten, ogenblikkelijk of binnen een bepaalde termijn;
Artikel 16.6.4
2° het verbod op het gebruik of de verzegeling van gebouwen, installaties, machines, toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop bevindt;
Wie afvalstoffen achterlaat in strijd met de bepalingen van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de
3° de hele of gedeeltelijke sluiting van een inrichting;
267
4° het meenemen, bewaren of verwijderen van daarvoor vatbare zaken, met inbegrip van afvalstoffen en dieren; 5° het niet-betreden of het verlaten van bepaalde gebieden, terreinen, gebouwen of wegen. Veiligheidsmaatregelen kunnen niet worden opgeheven als het risico in kwestie niet is uitgeschakeld, ingeperkt tot een aanvaardbaar niveau of gestabiliseerd.
Artikel 16.7.3 Bij besluit opgelegde veiligheidsmaatregelen die verplichten tot een doen of laten, omschrijven duidelijk de verplichtingen waaraan moet worden voldaan.
Artikel 16.7.4 Kosten die gemaakt zijn voor de tenuitvoerlegging van veiligheidsmaatregelen vallen geheel of gedeeltelijk ten laste van de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijke risico. De verschuldigde bedragen worden geïnd en ingevorderd overeenkomstig artikel 16.5.1 tot en met 16.5.4.
AFDELING II Procedure voor het nemen van veiligheidsmaatregelen ten aanzien van personen, verantwoordelijk voor het aanzienlijke risico
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
plaatse en op een zichtbare plaats een schriftelijk bericht achtergelaten. Door middel van een schriftelijke bevestiging worden de personen die verantwoordelijk zijn voor het aanzienlijke risico op de hoogte gebracht van de mondeling genomen veiligheidsmaatregelen binnen vijf werkdagen nadat ze genomen zijn. Deze schriftelijke bevestiging gebeurt door middel van een kennisgeving. §4. De Vlaamse Regering kan bepalen dat de schriftelijke bevestiging, vermeld in §3, tweede lid, en het besluit, vermeld in §2, op elektronische wijze verspreid kunnen worden. Ze bepaalt in dat geval de nadere voorwaarden. §5. De schriftelijke bevestiging, vermeld in §3, tweede lid, en het besluit, vermeld in §2, bevatten minstens: 1° een omschrijving van het aanzienlijke risico dat het nemen van veiligheidsmaatregelen noodzakelijk maakt; 2° een omschrijving van de veiligheidsmaatregelen die noodzakelijk zijn en de eventuele uitvoeringstermijn. §6. De Vlaamse Regering kan bepalen welke overheden op de hoogte moeten worden gebracht van de genomen veiligheidsmaatregelen, alsook op welke wijze dat moet gebeuren.
AFDELING III Opheffing van veiligheidsmaatregelen
Artikel 16.7.5 Artikel 16.7.6 §1. Veiligheidsmaatregelen worden schriftelijk genomen. Als een ogenblikkelijk optreden vereist is, kunnen veiligheidsmaatregelen ook mondeling worden genomen.
Wie veiligheidsmaatregelen neemt, is ook bevoegd om ze op te heffen.
§2. Als veiligheidsmaatregelen schriftelijk worden genomen, dan gebeurt dat door de kennisgeving van het besluit houdende de veiligheidsmaatregelen.
De veiligheidsmaatregelen kunnen ambtshalve opgeheven worden of op verzoek van personen ten aanzien van wie de veiligheidsmaatregelen zijn genomen.
§3. Als veiligheidsmaatregelen mondeling worden genomen en de personen, verantwoordelijk voor het aanzienlijke risico, niet aanwezig zijn, dan wordt ter
De opheffing van veiligheidsmaatregelen kan gepaard gaan met het opleggen van nieuwe veiligheidsmaatregelen.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
268
Artikel 16.7.7
Artikel 10
Als het aanzienlijke risico waarvoor veiligheidsmaatregelen werden genomen, is uitgeschakeld of tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd is, kan degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen, ze gemotiveerd en ambtshalve opheffen.
In artikel 5, eerste lid, 1°, van de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging worden de woorden “, meer in het bijzonder met het oog op de uitoefening van het in artikel 6 bedoelde toezicht” geschrapt.
Artikel 16.7.8
Artikel 11
Iedere persoon tegen wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen kan de opheffing ervan vragen. Het gemotiveerde verzoek wordt meegedeeld aan degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen. De mededeling gebeurt door middel van een kennisgeving.
Artikel 6 van dezelfde wet, vervangen bij het decreet van 30 april 2004, wordt vervangen door wat volgt:
Degene die de veiligheidsmaatregelen heeft genomen beslist binnen een termijn van dertig dagen na de kennisgeving van het gemotiveerde verzoek. Een besluit houdende de opheffing van veiligheidsmaatregelen op gemotiveerd verzoek vereist een voorafgaand verslag waarin de bevoegde persoon vaststelt dat het aanzienlijke risico waarvoor veiligheidsmaatregelen werden genomen, is uitgeschakeld of tot een aanvaardbaar niveau ingeperkt of gestabiliseerd is. De Vlaamse Regering kan de vorm en de voorwaarden van dat verslag bepalen.
“Artikel 6 Voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Artikel 12 Artikel 10 van dezelfde wet, gewijzigd bij het decreet van 30 april 2004, wordt vervangen door wat volgt: “Artikel 10
Artikel 16.7.9 De personen tegen wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen worden binnen een termijn van tien dagen op de hoogte gebracht van het besluit houdende de opheffing van veiligheidsmaatregelen, ambtshalve of op gemotiveerd verzoek. Dit gebeurt door middel van een kennisgeving.
Met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
De termijn, vermeld in het eerste lid, gaat in op de dag waarop dit besluit werd genomen.”.
AFDELING II
HOOFDSTUK III
Wijzigingen aan de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging
Wijziging aan diverse bepalingen AFDELING I
Artikel 13
Wijzigingen aan de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging
Artikel 32sexies van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging, ingevoegd bij het decreet van 28 juni 1985, wordt opgeheven.
269
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
Artikel 14
Artikel 17
Artikel 41 van dezelfde wet, gewijzigd bij het decreet van 28 juni 1985, wordt vervangen door wat volgt:
Artikel 11 van dezelfde wet wordt vervangen door wat volgt:
“Artikel 41
“Artikel 11
§1. Voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. §2. Met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte of niet-melding of de niet tijdige aangifte of melding of de onvolledige of onjuiste aangifte of melding, vermeld in artikel 35quaterdecies, §1, §2, en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IIIbis, vermeld in artikel 35quaterdecies, §4.”.
AFDELING III Wijzigingen aan de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder
Artikel 15 Artikel 9 van de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder wordt vervangen door wat volgt: “Artikel 9 Voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend, en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Artikel 16 Artikel 10 van dezelfde wet wordt opgeheven.
Met betrekking tot deze wet en haar uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Artikel 18 In artikel 14 van dezelfde wet wordt het tweede lid vervangen door wat volgt: “Tot op die datum worden de milieu-inbreuken en milieumisdrijven met betrekking tot die besluiten onderzocht, vastgesteld en bestraft volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
AFDELING IV Wijzigingen aan de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater
Artikel 19 Artikel 15 van de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater wordt vervangen door wat volgt: “Artikel 15 Voor deze wet en haar uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
270
AFDELING V Wijzigingen aan het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen
Artikel 24 Artikel 58 van hetzelfde decreet wordt opgeheven.
Artikel 25 Artikel 20 Artikel 37 van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, vervangen bij het decreet van 20 april 1994 en gewijzigd bij het decreet van 22 april 2005, wordt opgeheven.
Artikel 59 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 21 december 1994, wordt opgeheven.
Artikel 26 Artikel 60 van hetzelfde decreet wordt opgeheven.
Artikel 21 Artikel 27 Artikel 54 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 22 april 2005, wordt vervangen door wat volgt:
Artikel 61 van hetzelfde decreet wordt opgeheven.
“Artikel 54
AFDELING VI
Voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Wijzigingen aan het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer
Artikel 28 Artikel 22 Artikel 55 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 20 april 1994, wordt opgeheven.
Artikel 11 van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer wordt vervangen door wat volgt: “Artikel 11
Artikel 23 Artikel 56 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij de decreten van 19 april 1994, 30 april 2004 en 22 april 2005, wordt vervangen door wat volgt:
Voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
“Artikel 56 Met betrekking tot dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de overtreding van de verplichting om aan de heffing te voldoen, vermeld in artikel 51.
Artikel 29 Artikelen 12 en 13 van hetzelfde decreet worden opgeheven.
Artikel 30 Artikel 29 van hetzelfde decreet wordt vervangen door wat volgt:
271
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
“Artikel 29
“Artikel 39
Met betrekking tot dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.
Met betrekking tot dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
Deze bepaling is evenwel niet van toepassing op de niet-aangifte, onvolledige of onjuiste aangifte, vermeld in artikel 28undecies, §1, §2 en §3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IVbis, als vermeld in artikel 28undecies, §4.”.
Artikel 35 Artikel 40 van hetzelfde decreet wordt opgeheven.
AFDELING VIII AFDELING VII Wijzigingen aan het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning
Wijzigingen aan het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering
Artikel 31
Artikel 36
Artikel 29 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning wordt vervangen door wat volgt:
In artikel 21 van het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering, vervangen bij het decreet van 26 mei 1998, worden de volgende wijzigingen aangebracht:
“Artikel 29 1° §1 wordt vervangen door wat volgt: Voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
“§1. Voor dit decreet en zijn uitvoeringsbesluiten worden het toezicht en de bestuurlijke handhaving uitgeoefend en worden veiligheidsmaatregelen genomen volgens de regels, bepaald in hoofdstukken III, IV en VII van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”;
Artikel 32 2° §2 wordt opgeheven. Artikel 30 van hetzelfde decreet, gewijzigd bij het decreet van 8 juli 1996, wordt opgeheven. Artikel 37 Artikel 33
In artikel 45 van hetzelfde decreet worden §1 en §3 opgeheven.
Artikelen 31, 32, 33, 34 en 35 van hetzelfde decreet worden opgeheven. Artikel 38 Artikel 34 Artikel 39 van hetzelfde decreet wordt vervangen door wat volgt:
In artikel 46 wordt §3 vervangen door wat volgt: “§3. Als OVAM ambtshalve optreedt omdat een persoon zijn verplichtingen krachtens dit decreet of titel
Stuk 1249 (2006-2007) – Nr. 1
272
XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid niet of onvolledig naleeft, kan OVAM de kosten verhalen op die persoon of op de persoon die aansprakelijk is overeenkomstig artikelen 25 tot 28 of artikel 32 van dit decreet.”.
Artikel 42 De Vlaamse Regering bepaalt de datum waarop dit decreet in werking treedt.
Brussel, 1 juni 2007. Artikel 39 In artikel 47quinquies van hetzelfde decreet, ingevoegd bij het decreet van 18 mei 2001, wordt §5 opgeheven.
De minister-president van de Vlaamse Regering, Yves LETERME
Artikel 40 Artikel 50 van hetzelfde decreet, vervangen bij het decreet van 26 mei 1998, wordt vervangen door wat volgt: “Artikel 50 Met betrekking tot dit decreet gebeuren het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven en zijn uitvoeringsbesluiten volgens de regels bepaald in titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid.”.
HOOFDSTUK IV Slotbepalingen
Artikel 41 De Vlaamse Regering bezorgt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van dit decreet aan het Vlaams Parlement een verslag over de wijze waarop het is toegepast en doet eventueel de nodige voorstellen tot aanpassing van het decreet.
De Vlaamse minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, Kris PEETERS
––––––––––––––––––––––––
