Stageverslag
De delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties
Een case-studie naar het leiderschap van de EU in de internationale klimaatpolitiek
Universiteit van Amsterdam Master Europese Studies traject Europees Beleid
door Charlotte Maas 0206008 begeleider dhr. dr. L.K. Marácz maart 2009
Voorwoord
In de periode van 2 september tot 24 december 2008 heb ik stage gelopen bij de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties in New York. Dit was een stage in het kader van de masterstudie Europese Studies, traject Europees Beleid, van de Universiteit van Amsterdam. Dit verslag vormt het afsluitende onderdeel van deze masterstudie. Het verslag is opgebouwd uit twee delen. Het eerste deel is een praktijkgedeelte. Hierin geef ik een uitgebreide beschrijving van de stage-instelling. Ik beschrijf de organisatie van de Europese Unie in het algemeen en de Europese Commissie in het bijzonder. Daarnaast geef ik een overzicht van de organisatie van de Verenigde Naties en beschrijf ik de relatie tussen de EU en de VN. Vervolgens licht ik de opzet en de doelen van mijn stage toe en geef ik een beeld van de werkzaamheden die ik heb verricht. Tenslotte evalueer ik de stagedoelen en maak ik een persoonlijke evaluatie van de stageperiode. Het tweede gedeelte is een onderzoeksgedeelte. Ik heb me tijdens mijn stage beziggehouden met dossiers op het gebied van milieu en duurzame ontwikkeling. In dit gedeelte van het verslag onderzoek ik of het de Europese Unie lukt een leidersrol te vervullen in de internationale strijd tegen klimaatverandering. Dit doe ik in een case-studie waarin ik een analyse maak van de veertiende Conference of the Parties van het VN Klimaatverdrag.
Veel dank aan iedereen die me tijdens mijn studie heeft aangemoedigd.
Charlotte Maas Amsterdam, maart 2009
2
Inhoudsopgave Voorwoord
2
Inhoudsopgave
3
Praktijkgedeelte 1. De Europese Unie, de Europese Commissie en de Verenigde Naties
4 5
1.1 De Europese Unie en de Europese Commissie
5
1.2 De interne organisatie van de Europese Commissie
7
1.3 De organisatie van de Verenigde Naties
8
1.3.1 De Verenigde Naties: de doelen en de structuur
8
1.3.2 De Verenigde Naties: de Algemene Vergadering en de tweede commissie
10
1.4 De Europese Unie en de Europese Commissie bij de Verenigde Naties 2. Opzet en doelen van de stage
11 15
2.1 De stage-afdeling
15
2.2 Wijze van begeleiding
15
2.3 Stagedoelen
16
3. Werkzaamheden
16
4. Evaluatie van de stage
20
4.1 Evaluatie van de stagedoelen
20
4.2 Persoonlijke evaluatie en aanbevelingen
21
Onderzoeksgedeelte
25
I. Inleiding
26
II. De milieupolitiek binnen de Verenigde Naties
27
II.1 VN-instituties en verdragen op het gebied van milieupolitiek
27
II.2 De principes en concepten van internationale milieupolitiek
30
II.3 De Verenigde Naties en klimaatverandering
33
III. De Europese Unie en klimaatverandering
35
III.1 De Europese Unie als Soft Power in de internationale klimaatpolitiek
35
III.2 Het klimaatbeleid van de EU en Europees leiderschap
37
IV. Casus: de veertiende Conference of the Parties van de UNFCCC
40
IV.1 De EU klimaattop
40
IV.2 De Europese voorbereiding op de Poznań Conferentie
41
IV.3 De resultaten van Poznań
43
V. Conclusie
46
Bibliografie
49
Bijlagen
52
3
Praktijkgedeelte
4
1.
De Europese Unie, de Europese Commissie en de Verenigde Naties
1.1
De Europese Unie en de Europese Commissie
Ik heb stage gelopen bij de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties in New York. De Europese Commissie is een officiële instelling van de Europese Unie en wordt beschouwd als het dagelijks bestuur van de Europese Unie. De opbouw van de Europese Unie wordt doorgaans uitgelegd aan de hand van drie pijlers waarin het EU Verdrag kan worden onderverdeeld. Het EU Verdrag kent acht titels. De titels I, VII en VIII zijn algemene titels. De overige titels kunnen worden ondergebracht in één van de drie pijlers. De pijlerstructuur van de Europese Unie staat weergegeven in onderstaande figuur.
5
De eerste pijler omvat de titels II, III en IV van het EU Verdrag. Deze titels bevatten bepalingen over de Europese Gemeenschap, de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) en de vroegere Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De tweede pijler verwijst naar titel V van het EU Verdrag en staat voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. De derde pijler betreft de politiële en justitiële samenwerking binnen de EU. Deze beleidsgbieden worden behandeld in titel VI van het EU Verdrag. 1 De drie pijlers kennen verschillende besluitvormingsprocedures. De eerste pijler heeft een communautaire procedure, terwijl voor de andere twee pijlers een intergouvernementele besluitvormingsprocedure geldt. De bevoegdheden voor de Europese Commissie zijn dan ook niet gelijk in de drie pijlers. In de eerste pijler, de Europese Gemeenschappen, heeft de Commissie als enige EUinstelling het recht van initiatief voor het indienen van wetsvoorstellen. De Commissie formuleert dus wetsvoorstellen op EG-beleidsterreinen, zoals handel, vervoer, landbouw en milieu en legt die voor aan de Raad en het Europees Parlement. Voor besluitvorming in de Raad is bij eerste pijler-zaken een gekwalificeerde meerderheid van stemmen voldoende. In
de
tweede
en
derde
EU-pijlers,
waarin
de
intergouvernementele
besluitvormingsprocedure geldt, deelt de Commissie het recht van initiatief met de lidstaten. Besluitvorming in de Raad vereist hier meestal eenparigheid van stemmen. Naast het recht van initiatief is handhaving van EG-regelgeving een andere belangrijke bevoegdheid van de Commissie. Handhaving van EG-regelgeving betekent dat de Commissie de toepassing en implementering van EG-regelgeving controleert en dat de Commissie een procedure tegen een lidstaat kan aanspannen bij het Europees Hof voor Justitie. De voornaamste beleidsgebieden waarop de Commissie de EG-regelgeving handhaaft zijn concurrentie, milieu en consumentenbescherming. De andere bevoegdheden van de Commissie zijn de uitvoerende macht, het uitbrengen van adviezen en aanbevelingen en het beheren van de begroting van de EG onder toezicht van de Europese Rekenkamer. De uitvoerende macht betekent onder meer dat de Commissie namens de EG onderhandelt in internationale organisaties als de Wereldhandelsorganisatie en de Verenigde Naties. Een ander voorbeeld van de uitvoerende macht van de Commissie is de coördinatie van het onderwijsprogramma Erasmus, of EU-programma’s op het gebied van ontwikkelingshulp.2 1 2
Officiële website EUR-Lex (2009). Officiële website Europe SCADPlus (2009).
6
1.2
De interne organisatie van de Europese Commissie
De Commissie bestaat uit 27 eurocommissarissen die ieder voor een bepaald beleidsgebied verantwoordelijk zijn. De voorzitter van het college van eurocommissarissen is op dit moment de Portugees José Manuel Durao Barroso. Het college van eurocommissarissen wordt ondersteund door een apparaat van Directoraten-Generaal (DG’s). Iedere eurocommissaris staat aan het hoofd van één of meerdere DG’s. Directoraten-Generaal zijn onderverdeeld in directoraten, die weer zijn onderverdeeld in administratieve eenheden. Naast DG’s zijn er algemene interne diensten, bijvoorbeld de juridische dienst, dienst interne audit voor intern management-controle en het bureau voor statistiek Eurostat. Er werken ongeveer 25.000 ambtenaren in dienst van de Commissie, wat de Commissie het grootste orgaan van de EU maakt.3 Directoraten-Generaal kunnen worden gegroepeerd in politieke DG’s en DG’s voor interne zaken. De politieke DG’s houden zich met een specifiek beleidsgebied bezig. Zo is er DG Trade, DG Competition of DG Environment. Voorbeelden van DG’s voor interne zaken zijn de DG Translation en de DG for Personnel and Administration. De DG voor Buitenlandse Betrekkingen (DG RELEX) wijkt iets af van de andere politieke DG’s. Deze DG houdt zich namelijk niet met één specifiek beleidsgebied bezig, maar met de internationale betrekkingen van de EU op allerlei fronten. DG RELEX moet bijdragen aan een effectief en coherent buitenlands beleid voor de EU en is verantwoordelijk voor de contacten van de Commissie met derde landen en internationale organisaties, bijvoorbeeld de Verenigde Naties, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Raad van Europa. Ook is DG RELEX verantwoordelijk voor de deelname van de Commissie in het Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU en beheert DG RELEX het Europees Nabuurschapsbeleid (European Neighbourhood Policy). Aan het hoofd van DG RELEX staat de eurocommissaris voor Buitenlandse Betrekkingen
en Europees
Nabuurschapsbeleid. Momenteel is dat de Oostenrijkse Benita Ferrero-Waldner.4 De contacten van de Commissie met derde landen en internationale organisaties worden onderhouden via de meer dan 120 delegaties van de Commissie in de wereld, die administratief vallen onder DG RELEX. Als stagair bij de delegatie van de Europese Commissie voor de VN viel ik dus onder DG RELEX. In de praktijk hield ik mij bezig met
3
Officiële website van het Europees Parlement Bureau Nederland en Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden (2009a). 4 Officiële website van de Europese Commissie, Directoraat-Generaal Buitenlandse Betrekkingen (2009).
7
milieupolitiek en duurzame ontwikkeling. Daarom werkte ik naast DG RELEX voornamelijk voor DG Environment, DG Development en DG Trade.
1.3
De organisatie van de Verenigde Naties
1.3.1
De Verenigde Naties: de doelen en de structuur
De organisatie van de Verenigde Naties is ontstaan in 1945, toen afgevaardigden van 50 landen in San Francisco bijeenkwamen voor de United Nations Conference on International Organization en daar het Handvest van de Verenigde Naties opstelden. Dit Handvest vormt de grondslag van de Verenigde Naties. De Verenigde Naties bestaan officieel sinds 24 oktober 1945, toen het Handvest geratificeerd was door China, Frankrijk, de Soviet Unie, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en een meerderheid van de andere ondertekenaars. Het Handvest is een internationaal verdrag waarin de doelen van de VN zijn gedefinieerd en waarin de belangrijkste beginselen voor internationale betrekkingen zijn vastgelegd, zoals de soevereine gelijkheid van staten en het verbod op gebruik van geweld dat niet overeenkomt met de doelen van de VN. Het bepaalt de rechten en plichten van de lidstaten van de VN. Daarnaast stelt het Handvest de VN organen en procedures vast.5 De doelen van de VN zijn opgenomen in Artikel 1 van het Handvest. Deze doelen omvatten de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen tussen staten, gebaseerd op eerbied voor de beginselen van gelijke rechten en zelfbeschikking voor volken en op samenwerking bij het oplossen van internationale economische, sociale, culturele en humanitaire problemen. Verder hebben de VN tot doel de mensenrechten en fundamentele vrijheden te bevorderen en een centrum te zijn voor gemeenschappelijk optreden van staten ter verwezenlijking van deze doelen.6 Het Handvest legt in Artikel 7, lid 1 de zes voornaamste organen van de VN vast. Dit zijn de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad, de Economische en Sociale Raad (ECOSOC), de Trustschapraad, het Internationaal Gerechtshof en het Secretariaat. De Algemene Vergadering bespreek ik in de volgende paragraaf. De Veiligheidsraad heeft de primaire verantwoordelijkheid voor de handhaving van de vrede en veiligheid in de wereld. De Economische en Sociale Raad coördineert het werk van de VN op economisch, sociaal en cultureel gebied, waaronder het werk van de VN-fondsen en programma's. Daarnaast doet ECOSOC aanbevelingen aan de Algemene Vergadering, de VN Lidstaten en gespecialiseerde 5 6
Officiële website van de Verenigde Naties (2009). Art. 1 Handvest van de Verenigde Naties.
8
organisaties, waaronder aanbevelingen ter bevordering van respect voor mensenrechten. De Trustschapraad is belast met het toezicht op trustgebieden. Dit zijn niet-zelfbesturende gebieden die binnen het trustschapstelsel van de VN vallen via een overeenkomst tussen de VN en de staat die dat gebied beheert (als koloniserende mogendheid of op basis van een internationaal mandaat). Omdat het laatste trustgebied, Palau, op 1 oktober 1994 onafhankelijk is geworden, zijn de werkzaamheden van de Trustschapraad per 1 november 1994 opgeschort. Het Internationaal Gerechtshof behandelt geschillen tussen staten en geeft adviezen over internationaal recht en verdragen aan de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering en gespecialiseerde organisaties. Het Secretariaat ten slotte, voert diverse werkzaamheden uit, zoals het publiceren van studies op het gebied van mensenrechten en duurzame ontwikkeling, het organiseren van internationale conferenties, maar ook het beheren van vredesoperaties. Artikel 7, lid 2 van het Handvest creëert de mogelijkheid VN-hulporganen in te stellen als daaraan behoefte is. Dit Artikel heeft het mogelijk gemaakt dat er een web is ontstaan van VN-organisaties dat wordt aangeduid met de “VN familie van organisaties” of het VNsysteem.7 Het VN-systeem bestaat uit ten eerste de VN organen, ten tweede de VN- fondsen en programma’s, zoals UNICEF, het UN Development Programme (UNDP) of het UN Environment Programme (UNEP), ten derde gespecialiseerde agentschappen, zoals UNESCO en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en ten vierde gerelateerde organisaties, zoals het Internationale Agentschap voor Atoomenergie (IAEA) en de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De VN-fondsen en programma’s zijn sub-organen van de Algemene Vergadering. De gespecialiseerde agentschappen zijn gerelateerd aan de VN via speciale overeenkomsten. Deze agentschappen rapporteren over hun werk aan ECOSOC of de Algemene Vergadering. De gerelateerde organisaties zijn onafhankelijker dan de andere organisaties binnen het VNsysteem en hebben hun eigen wetgevende lichamen en budgetten.8 Tijdens mijn stage heb ik het werk van de tweede commissie van de Algemene Vergadering gevolgd. Daarom behandel ik in de volgende paragraaf de organisatie van de Algemene Vergadering van de VN.
7
Een schematisch overzicht van het VN-systeem is opgenomen in Bijlage I. Officiële website van het Europees Parlement Bureau Nederland en Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden (2009b). 8
9
1.3.2
De Verenigde Naties: de Algemene Vergadering en de tweede commissie
De Algemene Vergadering is het belangrijkste orgaan voor onderhandelingen en beleidsvorming binnen de VN. Het is een forum waarin alle 192 leden van de VN deelnemen en waarin alle internationale zaken behandeld kunnen worden die binnen het kader van het Handvest vallen. Hoofdstuk IV van het Handvest van de Verenigde Naties is gewijd aan de Algemene Vergadering. Daarin zijn onder andere de functies en de bevoegdheden van dit orgaan opgenomen. De belangrijkste bevoegdheden zijn het uitbrengen van aanbevelingen betreffende alle vraagstukken die binnen het kader van het Handvest vallen, tenzij de bewuste kwestie in behandeling is in de Veiligheidsraad. Een andere belangrijke bevoegdheid van de Algemene Vergadering is het verrichten van studies en het uitbrengen van aanbevelingen ter bevordering van de internationale samenwerking op economisch, sociaal en cultureel gebied. Ook kan de Algemene Vergadering verslagen van de Veiligheidsraad en andere VN organen bespreken, de begroting van de VN behandelen en goedkeuren en de financiële bijdrage van de lidstaten vaststellen. Daarnaast kiest de Algemene Vergadering de niet-permanente leden van de Veiligheidsraad en, in overleg met de Veiligheidsraad, de rechters van het Internationaal Gerechtshof. Op aanbeveling van de Veiligheidsraad benoemt de Algemene Vergadering bovendien de Secretaris-Generaal van de VN.9 Ieder jaar in september begint de Algemene Vergadering aan een nieuwe zitting. Dit gebeurt met een algemeen plenair debat, het General Debate, waarin staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken in toespraken de aandacht vestigen op de kwesties die volgens hen het meest dringend zijn. Vervolgens komt de Algemene Vergadering van september tot december bijeen voor de onderhandelingen van de verschillende resoluties die zij aanneemt en waarin ze zich uitspreekt over de diverse kwesties. De Algemene Vergadering zit momenteel in haar 63e zitting. De Algemene Vergadering van de VN neemt per jaar zo’n 280 tot 300 resoluties aan. De meeste resoluties worden onderhandeld in de zes hoofdcommissies van de Algemene Vergadering. De eerste commissie gaat over kwesties van ontwapening en internationale veiligheid, de tweede over economische, sociale en financiële zaken, de derde over mensenrechten, humanitaire hulp en culturele zaken, de vierde over speciale politieke zaken
9
Handvest van de Verenigde Naties, Hoofdstuk IV.
10
en dekolonisatie, de vijfde over de VN administratie en begroting en de zesde commissie gaat over juridische zaken. Alle resoluties moeten worden aangenomen in plenaire zittingen van de Algemene Vergadering. De resoluties die in de hoofdcommissies zijn onderhandeld, worden eerst aangenomen in een plenaire bijeenkomst van de betreffende commissie zelf. Als ze zijn aangenomen worden ze vervolgens aanbevolen door die commissie bij de plenaire zitting van de Algemene Vergadering, waar de resolutie uiteindelijk wordt aangenomen via een stemming of met consensus.10 In bepaalde commissies, met name de tweede commissie, wordt grote waarde gehecht aan het bereiken van consensus. Consensus geeft namelijk een sterker politiek signaal af dan een stemming, waarmee het duidelijk is dat een resolutie aangenomen is tegen de wil van de nee-stemmers. Tijdens mijn stage volgde ik een groep van twaalf resoluties die binnen de tweede commissie werden onderhandeld. Deze twaalf resoluties zijn uiteindelijk allemaal aangenomen met consensus. In de periode januari-september is het werk van de VN in grote mate gebaseerd op de resoluties die de Algemene Vergadering heeft aangenomen tussen september en december. Soms roept de Algemene Vergadering in een resolutie bijvoorbeeld een internationale conferentie bijeen. Veelal betekent het werk in deze periode onderzoek naar en rapportage over specifieke kwesties waar de Algemene Vergadering in haar resolutie om heeft gevraagd. Dit werk wordt verricht door commissies of andere organen die de Algemene Vergadering zelf kan oprichten. Bijna altijd vraagt de Algemene Vergadering aan het eind van de resolutie om een rapport van het VN Secretariaat over de implementatie van die betreffende resolutie. Dat rapport wordt doorgaans aan het begin van het nieuwe jaar in september gepresenteerd aan de Algemene Vergadering.
1.4
De Europese Unie en de Europese Commissie bij de Verenigde Naties
Samen met de 27 EU Lidstaten en de Raad van de Europese Unie vormt de delegatie van de Europese Commissie de vertegenwoordiging van de EU bij de Verenigde Naties. In het EU Verdrag wordt een relatie gelegd tussen de Europese Unie en de Verenigde Naties. De doelen van het EU Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid worden in Artikel 11 van het EU Verdrag namelijk gedefinieerd in lijn met de beginselen van het Handvest van de VN.
10
Officiële website van de VN Algemene Vergadering (2009).
11
De relatie tussen de EU en de VN lijkt op het eerste gezicht dus helder. Toch is de relatie tussen de EU en de VN in institutioneel opzicht erg complex, met name vanwege de pijlerstructuur van de EU en de plaats van de Europese Commissie hierin.11 Zoals eerder in dit hoofdstuk is beschreven, onderhoudt de Europese Commissie namens de Europese Gemeenschap, de eerste pilaar van de EU, de betrekkingen met internationale organisaties en derde landen via DG RELEX. Dit doet zij op grond van Artikel 302 van het EG Verdrag, dat luidt als volgt: “It shall be for the Commission to ensure the maintenance of all appropriate relations with the organs of the United Nations and of its specialised agencies [...].” De Europese Commissie bezet in de Algemene Vergadering van de VN daarom de stoel van de Europese Gemeenschap, die daar een status van permanent observer heeft. Dit betekent dat de Europese Gemeenschap wel kan spreken, maar niet kan stemmen in de Algemene Vergadering. De tweede pilaar van de Europese Unie is het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Hierin werkt de Europese Commissie samen met de lidstaten, de Raad en de High Representative for the Common Foreign and Security Policy, de Spanjaard Javier Solana. De Verenigde Naties behandelen uiteenlopende onderwerpen, zoals internationale handel,
mensenrechten,
veiligheidskwesties,
vredesopbouw,
humanitaire
hulp
en
milieuproblematiek. De EU is actief in alle VN-lichamen, agentschappen en programma’s en op alle VN-beleidsgebieden. Voor de EU geldt dat VN-dossiers binnen de eerste pilaar kunnen vallen, dus EG-bevoegdheden zoals handel, ontwikkelingshulp en milieu, of binnen de tweede pilaar, het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU. De delegatie van de Commissie voor de VN houdt zich dus zowel bezig met zaken uit de eerste pilaar, als met zaken uit de tweede pilaar van de EU. Eerder dit hoofdstuk heb ik beschreven dat de bevoegdheden van de Commissie als EU-instelling niet gelijk zijn in beide pilaren van de EU. In VN-dossiers die te maken hebben met exclusieve EG-bevoegdheden, zoals handel, landbouw en visserij, vertegenwoordigt de Europese Commissie de EU binnen de VN. Dit kan de Europese Commissie verder doen in andere dossiers die overwegend EG-bevoegdheden betreffen. Betreft het VN-dossier een onderwerp dat valt buiten EG-bevoegdheden, dan wordt de EU binnen de VN vertegenwoordigd door de lidstaat dat het EU voorzitterschap bekleedt.12
11 12
Officiële website van de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties (2007a). Officiële website van de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties (2007b).
12
Hoewel intern het onderscheid tussen EG en EU er dus zeker toe doet en bepaalt wie in New York onderhandelt namens de EU, presenteren de EU Lidstaten en de Europese Commissie zich in de VN als één EU. Het verschil tussen de Europese Gemeenschap en de Europese Unie wordt door EU Lidstaten en de Commissie binnen de VN dus niet benadrukt. Artikel 11 van het EU Verdrag vereist dan ook dat de EU Lidstaten “[…] shall refrain from any action which is contrary to the interests of the Union or likely to impair its effectiveness as a cohesive force in international relations.”13 Dit artikel gaat over het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU, dat onder de tweede, intergouvernementele pijler valt. Europese samenwerking op dit terrein is vrijblijvender dan op het supranationale EG-terrein, dat de eerste pijler van de EU vormt. Toch wordt aan die vrijblijvendheid een grens gesteld, omdat Artikel 11 van het EU Verdrag de lidstaten verbiedt op buitenlands en veiligheidsbeleid zodanig te handelen dat het het belang van de EU schaadt. In die zin dwingt dit artikel de EU Lidstaten toch tot samenwerking op gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU komt echter maar moeizaam van de grond, zoals de kwesties rond de oorlog in Irak of de onafhankelijkheid van Kosovo illustreren. Bij belangrijke en gevoelige kwesties blijken de EU Lidstaten toch geen gemeenschappelijk standpunt te bereiken. Hoewel er dus een artikel in het EU Verdrag bestaat dat Lidstaten dwingt tot samenwerking, lukt het in de praktijk nog steeds niet een volwaardig Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid te creëren.14 De Europese samenwerking op het gebied van milieupolitiek, het onderwerp waarmee ik me tijdens mijn stage bezighield, biedt wellicht een kans op de ontwikkeling van een daadwerkelijk gemeenschappelijk buitenlandsbeleid voor de EU. Milieupolitiek is een onderwerp dat op het snijvlak ligt tussen de eerste, supranationale pijler voor EGbevoegdheden en de tweede pijler voor buitenlands beleid. Milieu valt namelijk onder EGbeleidsterrein, maar is ook onderdeel van de buitenlandse politiek voor de EU. Daarom kent de EU zowel een intern, Europees milieubeleid, als een internationaal milieubeleid, waarbij het zich profileert als internationaal leider in de strijd tegen klimaatverandering. In het onderzoeksgedeelte van dit verslag onderzoek ik in hoeverre het de EU lukt die leidersrol in de internationale klimaatpolitiek waar te maken en daarmee een voorbeeld creëert van succesvol Europees gemeenschappelijk buitenlands beleid.
13 14
Art. 11 EU Verdrag. Marácz, L.K. (2008).
13
Artikel 12 van het EU Verdrag bepaalt dat de EU de doelen van haar Gemeenschappelijk
Buitenlands
en
Veiligheidsbeleid
nastreeft
door
onder
meer
gemeenschappelijke standpunten (common positions) aan te nemen. Het is de taak van de permanente vertegenwoordigingen van de EU Lidstaten, het Liaison Office van de Raad en de delegatie van de Commissie om deze gemeenschappelijke standpunten, die in Brussel in de Raad worden aangenomen, binnen de VN in New York tot uitdrukking brengen. Dit vereist goede coördinatie en samenwerking tussen de lidstaten, de Raad en de Commissie. Daarom vinden er, op grond van Artikel 20 van het EU Verdrag, veel EU coordination meetings plaats in het Liaison Office van de Raad in New York. Hierin vergaderen de EU Lidstaten en de Europese Commissie onder aanvoering van het voorzitterschap met elkaar. Jaarlijks vinden er ongeveer 1300 EU vergaderingen plaatst, inclusief briefings aan de EU door secretariaten van VN organen. 15 De Europese Gemeenschap kan als permanent observer niet stemmen voor VN resoluties. Voor alle resoluties, ook resoluties die inhoudelijk binnen de EG-bevoegdheden vallen en waarvoor de Europese Commissie onderhandelaar was namens de EU, brengen alle EU Lidstaten dezelfde stem uit binnen de VN Algemene Vergadering. Op deze manier is het handelen van de EU Lidstaten en de Commissie binnen de VN gecoördineerd, zonder dat er voor de EU één zetel is gereserveerd in de VN Algemene Vergadering. De belangrijkste taak van de delegatie van de Europese Commissie voor de VN in New York is dus het bijdragen aan het gemeenschappelijk beleid van de EU op alle fronten waar de VN actief is. Dit houdt in dat de Commissie onderhandelingen voert namens de EU en dat de Commissie meewerkt aan het opstellen van EU standpunten die in de VN worden uitgesproken door het land dat het EU voorzitterschap bekleedt. Daarnaast onderhoudt de delegatie van de Commissie de relaties met VN-fondsen en programma’s, zoals het UNDP en UNICEF.16
15
EU coordination meetings worden gehouden op grond van Art. 20 EU Verdrag. Dit Artikel luidt: “The diplomatic and consular missions of the Member States and the Commission delegations in third countries and international conferences, and their representations to international organisations, shall cooperate in ensuring that the common positions and joint actions adopted by the Council are complied with and implemented.” 16 Officiële website van de delegatie van de Europese Commissie voor de VN (2005).
14
2.
Opzet en doelen van de stage
2.1
De stage-afdeling
Het hoofd van de delegatie van de Europese Commissie voor de VN in New York is de ambassadeur. Vervolgens bestaat de politieke afdeling van de delegatie uit een Deputy Head of Delegation en zes counsellors. Ook werken er een Information officer, een Public Affairs officer en ongeveer tien mensen met administratieve functies. De verschillende beleidsgebieden waarop de Commissie in New York actief is, zijn verdeeld over de counsellors zodat ieder van hen een bepaald terrein behandelt. Iedere counsellor wordt ondersteund door één of twee stagairs. In totaal werkten er tien stagairs op de delegatie. Ik werkte in de Economic Trade and Development Section van de delegatie. Het team waarin ik werkte bestond uit twee counsellors en drie stagairs. Ons team volgde met name het werk van de tweede commissie van de Algemene Vergadering van de VN. Het werk van deze commissie was opgedeeld in drie clusters, namelijk de clusters Macro-economics, Development en Environment. De ene counsellor had de verantwoordelijkheid over twee clusters, namelijk Macro-economics en Environment en werd ondersteund door twee stagairs. De andere counsellor was verantwoordelijk voor de cluster Development en werd ondersteund door één stagair. Hoewel we een team vormden, werkte ik het meest voor mevrouw Spatolisano, counsellor voor Macro-economics en Environment. Ik volgde de cluster Environment en hield me daarom bezig met alle dossiers die met milieu en duurzame ontwikkeling te maken hadden.
2.2
Wijze van begeleiding
Op mijn stageplaats werd ik begeleid door mijn supervisor, mevrouw Spatolisano. Mevrouw Spatolisano gaf mij opdrachten en ik rapporteerde in eerste instantie aan haar. Bij alle vergaderingen die met Environment te maken hadden, was ik met haar aanwezig of verving ik haar als zij er zelf niet bij kon zijn. Naast de inhoudelijke begeleiding van mijn werkzaamheden, kreeg ik ook begeleiding van de internship coordinator van de delegatie in New York, mevrouw Greffine. Mevrouw Greffine begeleidt alle stagairs van de delegatie voor administratieve zaken, zoals het visum en het stagecontract. 15
De begeleiding van de kant van de universiteit verliep via e-mailcontact met de docent-begeleider, mijnheer Marácz. Voor vertrek hadden wij afgesproken dat ik pas een concrete onderzoeksvraag voor mijn stageverslag zou formuleren als ik eenmaal aan mijn stage was begonnen en wist waarmee ik me bezig zou gaan houden. Tijdens de stageperiode hebben wij contact gehad over het verloop van de stage en het stageverslag.
2.3
Stagedoelen
De stage had meerdere doelen. Deze stage was erop gericht dat de stagair in de praktijk inzicht verwerft in de activiteiten van de Europese Commissie bij de Verenigde Naties. Daarnaast had de stage als doel te leren hoe de Europese Commissie en de EU enerzijds en de VN anderzijds zich in de praktijk tot elkaar verhouden. Ik had mij ook als doel gesteld meer inzicht te verwerven in de interne werking van de Europese Commissie en de coördinatie tussen de Europese Commissie, de Raad en de Lidstaten. Andere belangrijke doelen van deze stage waren voor mij het verwerven van werkervaring in een gebied dat direct aan mijn studie is gerelateerd en een beter idee te krijgen van mijn professionele capaciteiten, vaardigheden en interesses.
3.
Werkzaamheden
Ik heb in mijn stageperiode uiteenlopende werkzaamheden verricht, maar de nadruk lag op het schrijven van rapporten van de diverse vergaderingen die ik heb bijgewoond. Met deze rapporten hield ik zowel mijn supervisor, die ik vaak verving tijdens vergaderingen, als de collega’s in Brussel en op andere delegaties in de wereld op de hoogte van de ontwikkelingen binnen de VN. In de eerste weken kreeg ik de tijd om me in te lezen in het beleidsonderwerp waarop ik was geplaatst: milieu en duurzame ontwikkeling. Eind september vond de opening van de 63e sessie voor de Algemene Vergadering van de VN plaats door middel van het General Debate. Van dit debat, dat een week duurde, moesten alle stagairs gezamenlijk een rapport schrijven voor de Commissie in Brussel. In dit rapport kwamen alle onderwerpen die binnen de VN worden besproken aan bod, zoals veiligheidsvraagstukken, sociaal-economische problemen, de Millennium Doelen, mensenrechten en de hervorming van de Verenigde Naties.
16
Tijdens de ministriële week van dit General Debate, maar ook later in mijn stageperiode, heb ik diverse side-events bijgewoond en daarvan een kort verslag geschreven. Side-events zijn panel-discussies of lezingen over een specifiek thema. Tijdens de week van het General Debate had de Europese Commissie bijvoorbeeld een informatief ontbijt georganiseerd met als thema Africa’s Development Needs, waarbij ook de eurocommissaris voor Ontwikkeling en Humanitaire Hulp Louis Michel aanwezig was. Een ander voorbeeld van een side-event dat ik heb bijgewoond is een lezing van professor Ricardo Hausmann van de Harvard Kennedy School of Government over de economische ontwikkeling van de zwaktste ontwikkelingslanden. De stagairs van de delegatie van de Commissie hielpen af en toe bij de organisatie van activiteiten op het kantoor van de Commissie in New York. Dit betekende klussen zoals het halen van VN-toegangspassen voor eurocommissarissen of andere ambtenaren uit Brussel die naar New York kwamen, of het assisteren bij de persconferentie van rocksterren Bono, Bob Geldof en de President van de Commissie Barrosso die samen het Food Facility programma van de EU presenteerden.17 Hoewel bovengenoemde activiteiten tot mijn stagewerkzaamheden behoorden, was dit niet het belangrijkste onderdeel van mijn werk. De hoofdtaak bestond uit het bijwonen van en rapporteren over diverse vergaderingen. De vergaderingen waren EU coordination meetings, EU briefings, formele VN vergaderingen en informele VN vergaderingen, oftewel onderhandelingen voor de resoluties van de Algemene Vergadering met betrekking tot milieu en duurzame ontwikkeling. In de drukke weken van mijn stageperiode, toen de onderhandelingen voor mijn cluster resoluties in volle gang waren, begon iedere dag met een EU coordination meeting. Hierin werd zoals eerder uitgelegd het standpunt van de EU besproken onder leiding van Frankrijk, de toenmalige EU voorzitter. De EU Lidstaten spraken zich hier meestal uit op basis van de instructies die zij uit eigen land ontvangen hadden. Ook werd in de EU coordination meeting de strategie voor de onderhandelingen uitgezet. Dit houdt in dat hier onder andere werd besloten welke paragrafen of woorden van de voorlopige resolutie de voornaamste voor de EU waren, op welk punt in de onderhandelingen een bepaalde paragraaf werd opgegeven en in hoeverre de EU tekstvoorstellen van andere VN partners kon of moest accepteren.
17
Het Food Facility is een programma van de EU ter ondersteuning van de landbouwsector in ontwikkelingslanden. Hiermee kunnen onder andere zaden en mest gekocht worden om de voedselcrisis tegen te gaan.
17
Deze EU coordination meetings waren de belangrijkste vergaderingen in mijn werkzaamheden, omdat deze vergaderingen een overzicht gaven van al het werk binnen de VN dat voor mij relevant was en het EU perspectief hierin werd besproken. Toen alle onderhandelingen binnen mijn beleidsonderwerp aan de gang waren, had ik niet altijd de tijd om bij alle onderhandelingen in de VN aanwezig te zijn. Via de dagelijkse EU coordination meetings bleef ik toch voldoende op de hoogte van de voortgang in alle onderhandelingen in mijn cluster. Meestal was ik de enige aanwezige van de Europese Commissie tijdens deze EU coordination meetings, omdat mijn supervisor, die ook de cluster Macro-economics onder haar hoede had, vaak bij vergaderingen voor deze cluster aanwezig moest zijn. Voor één resolutie uit mijn cluster, namelijk de resolutie “Natural Disasters and Vulnerability” was mijn supervisor echter de onderhandelaar namens de EU en assisteerde ik haar bij de EU coordination meetings waarin deze resolutie werd besproken. Ik ondersteunde mijn supervisor in haar werk als EU onderhandelaar niet alleen tijdens de EU coordination meetings, maar vooral in de voorbereidingen van de vergaderingen en onderhandelingen. Dit hield in dat ik bijvoorbeeld achtergrondinformatie moest zoeken, of documenten moest doornemen die als bron konden dienen voor tekstvoorstellen van de EU voor de bewuste resolutie. Verder onderhield ik het contact met de EU voorzitter, met de ambtenaren van de Commissie in Brussel, met de facilitator van de onderhandelingen binnen de VN en met het VN Secretariaat. Het belangrijkste werk in deze was echter het opstellen van het document voor intern EU gebruik dat als basis diende voor de onderhandelingen zelf. Dit document was een soort tabel waarin ik per paragraaf van de voorlopige resolutie onder andere moest aangeven welke VN Lidstaat deze bewoording had voorgesteld, of deze bewoording een specifieke tekstbron had (bijvoorbeeld een eerdere resolutie of een VN verklaring) en wat de positie van andere VN Lidstaten was ten aanzien van deze bewoording. Aan de hand van deze tabel konden de EU Lidstaten dan samen met de Commissie in de EU coordination meeting de strategie voor iedere onderhandelingssessie bespreken. Naast de EU coordination meetings organiseerde het voorzitterschap ook af en toe EU briefings, waarin bijvoorbeeld iemand van een bepaald VN Secretariaat de EU Lidstaten informeerde over hun werk. Deze briefings dienden vooral ter informatie voorafgaand aan de start van de onderhandelingen voor de relevatie resolutie. Zo was er een briefing van medewerkers van de Secretariaten van de UN Convention on Biodiversity en de UN Convention to Combat Desertification voordat de onderhandelingen voor de desbetreffende resoluties begonnen. 18
Binnen de Verenigde Naties heb ik zowel formele vergaderingen als informele vergaderingen bijgewoond. Formele vergaderingen zijn plenaire debatten of high-level events waarin iedere VN Lidstaat een paar minuten kan spreken. Dit zijn openbare vergaderingen, waarvan de standpunten die de VN Lidstaten uitspreken vaak op papier worden uitgedeeld en online beschikbaar zijn. Van een echte discussie is, binnen de tweede commissie van de Algemene Vergadering althans, nauwelijks sprake. Informele vergaderingen zijn de daadwerkelijke onderhandelingen voor de verschillende resoluties. Deze vergaderingen zijn gesloten bijeenkomsten en vinden in kleine kamers plaats. Het soort rapporten dat ik schreef van bovengenoemde vergaderingen varieerde van korte e-mails met een snelle up-date van de gang van zaken tot zogenaamde flash reports en officiële e-notes. Flash reports bestonden uit een paar inleidende zinnen over de aard van de vergadering, een korte samenvatting van de vergadering en een aantekening over het verwachte vervolg op deze vergadering. Een officiële e-note is een uitgebreider verslag dan een flash-note, is gericht aan één of meerdere Director-Generals van de relevante DG’s binnen de Europese Commissie, wordt geschreven namens de ambassadeur van de delegatie en wordt ondertekend door de Deputy Head of Delegation. Zulke e-notes moeten geschreven worden van belangrijke plenaire debatten, zoals het General Debate in september of van highlevel events. Ook moest ik een afsluitende e-note schrijven aan het einde van mijn stageperiode waarin ik een overzicht gaf van het verloop van de onderhandelingen voor de resoluties uit mijn cluster. In totaal heb ik tijdens mijn stage ongeveer dertig flash reports en vijf e-notes geschreven. Deze rapporten gingen over uiteenlopende onderwerpen, zoals de duurzame ontwikkeling van Caraïbische eilanden, de strijd tegen klimaatverandering, de gevolgen van klimaatverandering voor de veiligheid en soevereiniteit van staten, de hervoming van alle VN organen op het gebied van milieuzaken (het zogenaamde International Environmental Governance proces), het behoud van biodiversiteit en de bescherming tegen natuurrampen. In bijlage II van dit verslag heb ik een voorbeeld opgenomen van een flash report en een e-note die ik geschreven heb.
19
4.
Evaluatie van de stage
4.1
Evaluatie van de stagedoelen
Eén van de primaire doelen van deze stage was het inzicht verwerven in de activiteiten van de Europese Commissie bij de VN. Ik heb een goed beeld gekregen van de aard van de werkzaamheden van de Commissie en de terreinen waarop de Commissie actief is. Dit heb ik geprobeerd in de voorgaande paragrafen van dit verslag weer te geven. In heb ook meer kennis gekregen van de verhouding tussen de EU en de VN en de positie van de Europese Commissie hierin. Ook dit heb ik behandeld in de voorgaande paragrafen. Ik moet zeggen dat ik me voordat de stage was begonnen niet goed had gerealiseerd hoe weinig ik eigenlijk van de organisatie van de Verenigde Naties afwist. De eerste weken van de stage had ik moeite te begrijpen in wat voor organisatie ik werkte en hoe de werkverdeling tussen de verschillende organen van de VN eruit zag. Ik begreep bijvoorbeeld het belang van een vergadering niet goed, omdat ik niet inzag wat hierop zou volgen. Aan het begin van de stage heb ik me dus actief moeten inzetten om de organisatie van de VN beter te begrijpen. Dit werd gemakkelijker doordat UNITAR, het United Nations Institute for Training and Research, een bijeenkomst organiseerde waarin de belangrijkste rules of procedure werden uitgelegd. Toen uiteindelijk de onderhandelingen van de resoluties in de Algemene Vergadering van start waren gegaan, begonnen de puzzelstukjes op zijn plek te vallen. Van de institutionele structuur van de EU had ik weliswaar meer voorkennis toen ik aan de stage begon, maar ook dit aspect is me tijdens de stage herderder geworden. Ik heb nu in de praktijk gezien wat de verdeling van bevoegdheden over de verschillende EU instellingen voor directe consequenties heeft in het dagelijkse werk van en de taakverdeling tussen de Commissie, de Raad en de EU Lidstaten. Ook van de interne werking en organisatie van de Commissie heb ik meer kennis verworven, nu ik in de praktijk zelf voor de Commissie heb gewerkt. Wat ik vooraf niet als stagedoel had aangemerkt, maar achteraf een belangrijk doel en onderdeel van mijn stage was, is het verkrijgen van kennis van beleid op het gebied van milieu en duurzame ontwikkeling. In mijn motivatiebrief voor de sollicitatie naar deze stage had ik Environment weliswaar aangegeven als beleidsterrein van mijn voorkeur, maar in feite wist ik inhoudelijk weinig van milieupolitiek. Er was in de eerste weken gelukkig genoeg tijd om me in de belangrijkste thema’s en problemen te verdiepen.
20
Het voornaamste doel van een stage, welke dat ook geweest zou zijn, was voor mij een een beter idee te krijgen van mijn capaciteiten en interesses voor een toekomstige baan. Deze stage betekende voor mij de eerste werkervaring op een gebied dat direct aan mijn studie was gerelateerd. Het bleek ten eerste al leuk om bezig te zijn met iets waarover ik tot dan toe alleen had gelezen. Maar belangrijker was het feit dat de stage uitdagend was. Inhoudelijk was de stage veeleisend en zwaar, maar ik kreeg wel blijk van waardering en weet dat ik gegroeid ben in het werk. Ik heb geleerd, onder grote tijdsdruk en in het Engels, korte en bondige rapporten te schrijven over complexe vraagstukken. Ik merkte dat ik daar met de tijd beter in werd. Ook heb ik inzicht gekregen in de dynamiek van politieke onderhandelingen, wat voor argumenten men gebruikt en hoe een strategie wordt opgezet en bijgesteld. Verder heb ik mij ontwikkeld in het nemen van initiatief en professioneel netwerken. In mijn stage kreeg ik veel vrijheid, maar ook veel verantwoordelijkheid. Contacten met andere delegates of stagairs waren van groot belang, bijvoorbeeld als ik een vergadering had gemist of meehielp bij de organisatie van een side-event. Dit zijn momenten waarop je op mensen moet afstappen, omdat er anders niets gebeurt. Ook dit was een belangrijk onderdeel van het werk. Kortom, ik heb mijn professionele capaciteiten en vaardigheden zeker ontwikkeld. Naast het feit dat ik een aantal capaciteiten en vaardigheden heb ontwikkeld, weet ik nu ook beter waar mijn interesses liggen en wat ik belangrijk vind in het werk dat ik nu doe en in die toekomst wil gaan doen. Voordat ik aan deze stage begon, had ik een vaag beeld van wat ik zou kunnen en willen na mijn studie. Hoewel ik vooraf wel hoopte dat het werk me zou bevallen, had ik me erop ingesteld dat, ook als dit niet het geval zou zijn, ik in ieder geval iets kon wegstrepen. Maar toen ik eenmaal was ingewerkt, bleek ik echt plezier te hebben in het werk. Een aantal aspecten van mijn stage ga ik zeker zoeken in een toekomstige baan, zoals een internationale werkomgeving, inhoudelijke uitdaging en maatschappelijke betrokkenheid. Ik heb kortom alle stagedoelen bereikt en zelfs meer dan dat. Ik had niet verwacht dat ik inhoudelijk zoveel over duurzame ontwikkeling zou leren en zoveel zou leren over de opzet en het spel van multilaterale onderhandelingen. Bovendien is deze stage ook een bijzondere persoonlijke ervaring geweest, waarover meer in de volgende paragraaf.
4.2
Persoonlijke evaluatie en aanbevelingen
Naast het feit dat ik door deze stage nuttige kennis heb opgedaan en professionele capaciteiten en vaardigheden heb ontwikkeld, maakte ook de persoonlijke ervaring deze stage interessant en leuk. Het was voor mij belangrijk dat ik er zelf achter kwam wat mijn capaciteiten waren. 21
Mijn zelfvertrouwen is in dit opzicht gegroeid, hoewel ik weet dat dit nog steeds een zwakke kant van mij is. Ik kan me dan ook vinden in de feed-back van mijn supervisor, dat ik meer vertrouwen moet krijgen in mijn capaciteiten. Maar het feit dat ik vanaf een nulpunt startte waarin ik nauwelijks begreep waar men het over had en einigde op een punt waarop ik mijn supervisor en andere collega’s kon uitleggen hoe de stand van zaken ten aanzien van een bepaald dossier was, heeft me zeker vertrouwen gegeven. Dat ik daarbij ook nog vrienden aan deze stage heb overgehouden, maakt deze periode voor mij persoonlijk ook een dierbare herinnering. Deze stage is ook goed geweest voor mijn algemene ontwikkeling. Niet alleen de Verenigde Naties als organisatie is mij nu bekender, maar ik heb ook veel geleerd over ontwikkelingsproblemen en de verhouding in het algemeen tussen de donorlanden en de ontwikkelingslanden. Als je veel onderhandelingen bijwoont leer je ook de positie van de grote spelers kennen en weet je op een gegeven moment wat voor soort argumenten je kan verwachten van bijvoorbeeld de Verenigde Staten, de EU, de groep van ontwikkelingslanden G77 of China. Mijn blikveld is verruimd doordat ik met mensen van diverse nationaliteiten en met verschillende achtergronden sprak over problemen waarover ik tot dan toe alleen in de krant had gelezen. Het was leuk om te luisteren naar discussies en te ontdekken dat je de argumentatie van meerdere partijen goed of juist niet goed vond. Omdat in het geval van de resoluties die ik volgde altijd gestreefd werd naar consensus, leken de ellenlange discussies vaak vast te zitten en was het verwonderlijk te zien dat partijen er toch uitkwamen. Hoewel ik veel plezier in het werk heb gehad, was ik aan het begin van de stage niet zo enthousiast over de werkzaamheden. Aan de ene kant had dit te maken met het feit dat ik nog niet genoeg van de gang van zaken binnen de VN en van milieupolitiek afwist. Aan de andere kant vond ik het werk nogal statisch en weinig spannend en creatief. Dit kwam vooral doordat er veel werd gesproken over diverse VN activiteiten, terwijl ikzelf, maar dit geldt ook voor veel delegates, dit veldwerk zelf nooit van dichtbij heb meegemaakt. Je volgt dus discussies waarin gepraat wordt over geldgebrek en de taken van een bepaald secretariaat, terwijl dit alles erg ver van iedereen lijkt af te staan. Dit maakte de vergaderingen saai en droog. Daarnaast had ik ook moeite met de bureaucratie en de trage procedures binnen de VN. Later in de stageperiode had ik minder moeite met deze negatieve aspecten van de stage. Het werk werd wel degelijk spannend en creatief toen de onderhandelingen voor de resoluties aan de gang waren. Ik heb me er ook maar bij neergelegd dat ik geen kennis had van de praktijk van het veldwerk. Dit betekende immers niet dat ik de discussies op abstracter niveau niet kon volgen. Verder raakte ik gewend aan de bureaucratie en de traagheid en zag 22
op een gegeven moment ook wel in dat bepaalde zaken nu eenmaal langzaam gaan. Onderhandelingen in een grote organisatie als de VN kosten veel tijd, niet in de laatste plaats omdat alle partijen zich er goed op moeten kunnen voorbereiden. Ook heb ik geleerd in een onderhandelingssessie die tot drie uur in de nacht duurde -een taxi bracht me overigens thuis-, dat de partijen het begrip tijd gebruiken voor hun onderhandelingspositie. Een partij kan bijvoorbeeld een tegemoetkoming naar de andere partij tot het laatste moment uitstellen, in de hoop daar nog iets voor terug te krijgen. Bovendien, uiteindelijk gaan die onderhandelingen om veel geld en is het ook goed dat beslissingen daarover niet over één nacht ijs gaan. Hoewel het ongetwijfeld efficiënter en gestroomlijnder kan, heb ik nu wel een genuanceerdere mening over de bureaucratische procedures in de VN. Zowel op professioneel als op persoonlijk vlak ben ik dus enthousiast over mijn stage. De enige negatieve ervaring betreft het facilitaire gedeelte van de stage. De computers die de stagairs bij de Commissie tot hun beschikking hadden, waren zodanig verouderd en traag, dat het een belemmering vormde voor het werk. Er was binnen het budget van de delegatie in New York duidelijk nauwelijks iets gereserveerd voor de stagairs. Dit was frustrerend. Het feit dat het stagewerk volledig onbetaald was, illustreert ook de zuinigheid ten aanzien van de stagairs. Hoewel ik vooraf wist dat ik niet betaald zou krijgen voor deze stage, werd dit op een gegeven moment toch een frustratie. De grote mate van verantwoordelijkheid en het hoge niveau van de werkzaamheden brachten namelijk ook een grote werkdruk met zich mee en zorgden ervoor dat ik zware werkweken had met regelmatig werkdagen van twaalf uur. Stagairs dragen daadwerkelijk bij aan de werkzaamheden van de Commissie in New York; er zijn zelfs meer stagairs dan counsellors op dat kantoor. Een financiële vergoeding en goed functionerende computers zijn naar mijn mening dan ook niet meer dan normale voorwaarden. Het inhoudelijke gewicht van de stage in relatie tot deze slechte faciliteiten, maakt dat ik de stageperiode van vier maanden precies lang genoeg vond. Ik denk dat ik alle colleges van het programma van Europees Beleid in mijn stagewerkzaamheden heb gebruikt, bewust of onbewust. In het college Internationale Betrekkingen komen de verhoudingen tussen de verschillende VN partijen aan bod, maar ontwikkel je ook het strategisch denken. Het schrijven van de beleidsnotitie voor dit vak, waarbij ik voor het eerst aanbevelingen voor de EU moest formuleren, bleek een essentieel onderdeel in mijn stagewerkzaamheden. Het Landenpracticum was om dezelfde redenen als het
college
Internationale
Betrekkingen
waardevol
voor
deze
stage.
Mijn
stagewerkzaamheden bestonden uit het volgen van beleidsvorming. Ik leerde wat beleid maken inhoudt en dankzij het Landenpracticum, met name de studiereis, had ik het 23
interdisciplinaire karakter hiervan al ervaren. Maar ook bij het college Macht van het Recht leer je nadenken over de problemen van beleidsvorming en leer je de Europese Unie vanuit institutioneel opzicht beter kennen. Indirect heb ik het college Political and Business Cultures gebruikt, omdat dit college me een bewustzijn heeft meegegeven van de internationale werkomgeving en de stereotypes en misverstanden die in zo’n omgeving onder de oppervlakte leven. Vanzelfsprekend kwamen ook de taalmodules van pas. Academisch Engels is voor iedereen aan te raden. Frans was voor mijn stage belangrijk, zeker omdat Frankrijk voorzitter van de EU was toen ik stage liep. Ikzelf heb een jaar in Frankrijk gestudeerd, dus de Franse taal is voor mij geen probleem. Maar het is belangrijk dat studenten in het programma Europees Beleid de mogelijkheid hebben en houden om hun taalmodule te kunnen vullen met een taal op propedeuseniveau, om zo bijvoorbeeld hun Frans te kunnen verbeteren. Ik zou delen uit vergaderingen gemist hebben en bepaalde documenten slechts gedeeltelijk of minder snel tot mijn beschikking hebben gehad als ik geen Frans had kunnen verstaan of kunnen lezen op academisch niveau. Een belangrijke tip die ik meegeef aan andere studenten die deze stage ook willen lopen, is het tonen van initiatief. Er wordt bij deze stage veel van je verwacht, maar je kan er zelf ook veel uithalen. Het klinkt misschien als een cliché, maar dit lukt het beste als je dingen vraagt of zelf actief naar informatie zoekt. Deze stage moet je zien als een unieke kans om de VN en de EU van binnenuit te leren kennen. Hoewel je supervisor veel van je verwacht, ben je uiteindelijk niet meer dan een stagair voor vier maanden en zal je supervisor je ook als zodanig benaderen. Als je zelf niet al je capaciteiten gebruikt, zal je supervisor jou niet dwingen veel meer te doen. Je supervisor en collega’s kunnen je helpen, maar eindelijk ben jij het zelf die je naar een hoger niveau brengt.
24
Onderzoeksgedeelte
25
I.
Inleiding
Zoals ik in het voorgaande praktijkverslag heb beschreven, heb ik mij tijdens mijn stage beziggehouden met dossiers op het gebied van milieupolitiek. Aan het eind van mijn stageperiode, begin december 2008, vonden zowel een EU-top als een VN-top over klimaatbeleid plaats. De Europese milieuministers namen toen in een Environment Council meeting een beslissing over voorstellen van de Commissie ten aanzien van de uitstoot van broeikasgassen en energieverbruik. Rond dezelfde tijd vond de veertiende Conference of the Parties van het VN-klimaatverdrag United Nations Framework Convention on Climate Change in Polen plaats. Hierin werd de voortgang van de activiteiten in verband met het Kyoto Protocol besproken en stonden de onderhandelingen voor een nieuw klimaatverdrag centraal, dat de opvolger van het Kyoto Protocol moet worden. De Europese Unie heeft zichzelf een leidersrol toegedicht in de internationale klimaatpolitiek. In diverse beleidstukken toont de EU de wil om internationaal aanvoerder te zijn in de strijd tegen klimaatverandering, waaronder bij de onderhandelingen voor het nieuwe klimaatverdrag. De Europese Commissie schrijft in haar Green Paper getiteld “Adapting to climate change in Europe – options for EU action” van juni 2007 dat “Europe has the human capacity, technical skills and financial resources to take a strong leadership role.”18 In dit Groenboek zet de Commissie dan ook niet alleen ideeën uit voor intern EU-klimaatbeleid, maar benadert zij het klimaatbeleid tegelijkertijd als een gemeenschappelijk buitenlands beleid, door de leidersrol van de EU in de internationale klimaatpolitiek te benadrukken. Een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid is voor de EU, ondanks expliciete bepalingen hierover in het EU Verdrag, nog steeds geen vanzelfsprekendheid. Als het erop aankomt, dat wil zeggen bij zwaarwegende en gevoelige kwesties zoals de oorlog in Irak of de onafhankelijkheid van Kosovo, blijken EU Lidstaten toch niet tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. 19 Maar met de uitdrukkelijke wil van de EU om internationaal aanvoerder te zijn van de strijd tegen de klimaatverandering, heeft de EU wellicht een onderwerp te pakken dat de kans biedt een serieuze stap te zetten in de ontwikkeling van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Dit onderwerp sluit bovendien aan bij het beeld dat de EU een Soft Power is, een mogendheid die haar macht ontleent aan het feit dat hij een aantrekkelijk voorbeeld is voor andere staten en op die manier het handelen van andere staten stuurt. Als het de EU lukt internationaal leider te zijn in de 18 19
European Commission (2007), p.13. Marácz, L.K. (2008).
26
strijd tegen klimaatverandering, zou dit een voorbeeld zijn van EU Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid dat wél succesvol is. Bovenstaande roept dan ook de vraag op hoe de EU deze leidersrol vervult en of het de EU daadwerkelijk lukt het voortouw te nemen in de ontwikkeling van internationaal klimaatbeleid. De Commissie stelt de lezer in het Groenboek dan ook zelf de vraag die als hoofdvraag dient in dit onderzoek: “Wat is de toegevoegde waarde van de EU klimaatpolitiek vergeleken met VN initiatieven?” De strijd tegen klimaatverandering is een onderdeel binnen het overkoepelende begrip “milieupolitiek”. Daarom bespreek ik ten eerste de belangrijkste instituties, verdragen, principes en concepten van de internationale milieupolitiek. Hierin spits ik mij vervolgens toe op de VN initiatieven met betrekking tot het specifieke onderwerp “klimaatverandering”. Ten tweede bespreek ik het EU-beleid ten aanzien van klimaatverandering. Ik licht hierbij de belangrijkste doelstellingen en maatregelen van de Europese Unie toe. Ten derde behandel ik de casus van de VN-klimaattop eind december 2008 in het Poolse Poznań. Hierin bekijk ik wat er van de ambities van de EU ten aanzien van deze VN-top terecht is gekomen. Tot slot formuleer ik in de conclusie aan de hand van deze case-studie een antwoord op de hoofdvraag. Ik analyseer of de EU daadwerklijk leiderschap heeft getoond in Poznań en in welk opzicht de EU een toegevoegde waarde kan zijn voor VN initiatieven op het gebied van de klimaatpolitiek. Op die manier beantwoord ik tegelijkertijd de vraag of de Europese klimaatpolitiek gezien kan worden als een voorbeeld van succesvol Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de EU als Soft Power.
II.
De milieupolitiek binnen de Verenigde Naties
II.1
VN-instituties en verdragen op het gebied van milieupolitiek
In de laatste twintig jaar is de aard van milieuproblemen veranderd. De mondiale problemen waarop de internationale milieupolitiek tegenwoordig is gericht, zoals de opwarming van de aarde, de stijging van de zeespiegel, of het gat in de ozonlaag, zijn complexere problemen dan conflicten tussen een paar staten over bijvoorbeeld vervuiling van het territorium van één staat door een andere staat. Bij de milieuproblematiek waarover tegenwoordig volop wordt gesproken zijn vele, zo niet alle, staten betrokken. Bovendien is de scheidslijn tussen staten die de problemen veroorzaken en staten die eronder lijden, niet helder te trekken. Veel staten zijn deel van de oorzaak van het probleem en lijden tegelijkertijd ook onder de consequenties ervan. 27
Dit soort mondiale milieuproblemen moeten worden gereguleerd door middel van een uitgebreide internationale samenwerking en coördinatie tussen verschillende stakeholders. Die samenwerking gebeurt in tal van internationale organisaties, zoals sub-organen en programma’s binnen het VN-systeem, lichamen die worden gecreëerd door specifieke verdragen, maar ook bijvoorbeeld de EU en diverse Non-Governmental Organisations (NGO’s) en Inter-Governmental Organisations (IGO’s). Het VN-systeem en de belangrijkste VN verdragen bespreek ik in dit hoofdstuk. De milieupolitiek van de EU komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Activiteiten van NGO’s en IGO’s houd ik voor dit onderzoek buiten beschouwing. 20 De drie belangrijkste sub-organen en programma’s binnen het VN-systeem op het gebied van milieupolitiek zijn het United Nations Environment Programme (UNEP), de Commission on Sustainable Development (CSD) en het United Nations Development Programme (UNDP). Deze organen spelen een belangrijke rol in de internationale milieupolitiek vanwege hun uiteenlopende activiteiten. Ze ondersteunen bijvoorbeeld wetenschappelijk onderzoek, bereiden eerste versies van nieuwe verdragen voor, of maken onderhandelingen mogelijk voor nieuwe instrumenten voor internationale milieubescherming. Door het aannemen van resoluties en verklaringen dragen de diverse VN organisaties ook bij aan de ontwikkeling van nieuw internationaal gewoonterecht op het gebied van milieuzaken. Een andere belangrijke functie van deze VN sub-organen en programma’s, is de implementatie van, het toezicht houden op en de ondersteuning van nationale activiteiten op het gebied van milieubescherming.21 Naast de bovengenoemde instanties binnen het VN-systeem zijn ook aparte internationale verdragen belangrijke spelers binnen de internationale milieupolitiek. Deze verdragen zijn VN verdragen, maar vallen formeel buiten het VN-systeem. 22 Belangrijke verdragen op dit gebied zijn de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), de United Nations Convention on Biodiversity (UNCBD) en de United Nations Convention to Combat Desertification (UNCCD). Verdragen leggen niet alleen bepaalde verplichtingen voor de partijen van het verdrag vast, maar creëren meestal ook hun eigen organen, zoals de Conference of the Parties, een secretariaat en sub-commissies. Deze bureaucratie heeft een belangrijke rol in de ondersteuning van de partijen van het verdrag bij
20
Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 218. Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 219. 22 Zie bijlage I voor een schematisch overzicht van het VN-Systeem. 21
28
het naleven van de verplichtingen die uit het verdrag voortvloeien. Daarnaast levert deze bureaucratie vaak een forum voor verdere politieke discussie.23 De Conference of the Parties (CoP) is het voornaamste besluitvormingsorgaan binnen een bepaald verdrag. Een CoP vindt meestal jaarlijks of om het jaar plaats. Op zo’n conferentie komen de partijen bijeen en bespreken zaken zoals de naleving van het verdrag, het bijwerken, herzien en afdwingen van het verdrag. Op een CoP kan informatie uitgewisseld worden tussen de partijen en de CoP kan rapporten aannemen en aanbevelingen doen over de implementatie van het verdrag. Eén van de belangrijkste functies van de CoP van het klimaatverdrag UNFCCC is het bespreken van nieuwe resultaten in wetenschappelijk onderzoek rond klimaatverandering en het evalueren van de geboekte vooruitgang in het halen van de doelstellingen van het verdrag. In hoofdstuk IV ga ik in een case-studie dieper in op de veertiende Conference of Parties (CoP14) van de UNFCCC die in december 2008 in Poznań plaatsvond. Als een verdrag in werking is getreden, is de CoP het mechanisme waarmee protocollen van het verdrag kunnen worden onderhandeld, aangenomen en gewijzigd. Vaak zijn in een protocol de verstgaande doelen en strengste verplichtingen vastgelegd. Zo speelt de CoP een belangrijke rol in het up-to-date houden van het verdrag en de verdere ontwikkeling van internationaal klimaatbeleid. Nadat duidelijk werd dat de doelstellingen voor stabilisatie van de uitstoot van broeikasgassen niet gehaald zouden worden, was de CoP van de UNFCCC het mechanisme waarbinnen het Kyoto Protocol in 1997 werd onderhandeld en aangenomen.24 Naast een Conference of the Parties stelt een verdrag ook vaak een eigen secretariaat in. Secretariaten zijn verantwoordelijk voor de dagelijkse uitvoering van het verdrag, maar de preciese functies van een secretariaat verschillen van verdrag tot verdrag. In het algemeen houdt het secretariaat toezicht op de naleving van het verdrag en schrijft het een rapport over de naleving van het verdrag, dat vervolgens door de CoP kan worden aangenomen. Het secretariaat kan de partijen bijstaan in de implementatie van het verdrag en kan ook wetenschappelijk onderzoek bevorderen dat relevant is voor de doelstellingen van het verdrag. Ook communiceren de partijen van het verdrag met elkaar vaak via het secretariaat. Een secretariaat kan een op zichzelf staande instelling zijn, maar kan ook vallen onder een andere instelling. De secretariaten van bijvoorbeeld UNCBD en UNFCCC, de verdragen over
23 24
Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 233. Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), pp. 233-235.
29
biodiversiteit en klimaatverandering, hebben eigen secretariaten, terwijl UNEP de secretariaten van meerdere verdragen beheert.25 Een verdrag kan niet alleen een CoP of een secretariaat instellen, maar ook allerlei sub-commissies. In deze sub-commissies worden specifieke, technische problemen van het verdrag behandeld. De UNCBD heeft bijvoorbeeld een sub-commissie voor wetenschappelijk en technologisch advies. In sub-commissies worden ook budgettaire en administratieve zaken behandeld.26 Deze paragraaf geeft een overzicht van de belangrijkste instituties van de internationale milieupolitiek, zowel binnen het zogenaamde VN-systeem, als daarbuiten via de belangrijkste VN verdragen op dit gebied. De volgende paragraaf verschaft een overzicht van de belangrijkste principes en concepten van de internationale milieupolitiek.
II.2
De principes en concepten van internationale milieupolitiek
De internationale milieupolitiek is gebaseerd op een aantal principes en concepten. Omdat dit beleidsgebied bestaat uit een verzameling van vele verdragen, verklaringen, resoluties en jurisprudentie, hebben de bijbehorende principes en concepten niet allemaal dezelfde juridische status. Sommige principes, zoals het principe van goed nabuurschap en de plicht om conflicten vreedzaam op te lossen, zijn algemene principes van het internationaal recht. Andere principes zijn nieuw en nog niet in gelijke mate door elke staat geïmplementeerd. Sommige principes en concepten zijn opgenomen in juridisch bindende instrumenten, zoals verdragen, terwijl andere principes alleen voorkomen in niet-bindende instrumenten, zoals verklaringen of resoluties van de Algemene Vergadering van de VN. De belangrijkste principes en concepten in de ontwikkeling van de internationale milieupolitiek licht ik in deze paragraaf toe. Het concept van het recht op ontwikkeling is een fundamenteel concept in de internationale milieupolitiek, maar kan op verschillende manieren worden uitgelegd. Het kan uitgelegd worden als het recht van staten om hun eigen ontwikkeling te beheren en te versterken. Ook kan het recht op ontwikkeling worden begrepen als het recht van alle volken op zelfbeschikking, of als ieders individuele recht op een minimale levenssstandaard.27
25
Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 236. Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), pp. 239-240. 27 Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 383. 26
30
Het concept van het recht op ontwikkeling, begrepen als het recht van een staat om zijn eigen ontwikkeling te sturen, staat centraal in internationale onderhandelingen op het gebied van milieubescherming. Het recht om als staat je eigen ontwikkelingspad te bepalen botst namelijk gemakkelijk met milieubelangen. Permanente soevereiniteit over natuurlijke bronnen bijvoorbeeld, een concept dat voortvloeit uit het recht op ontwikkeling, kan overexploitatie van de natuur in de hand werken. En voorbeeld hiervan is het kappen van het tropisch regenwoud. Het hout levert geld op en kan daarom bijdragen aan de economische ontwikkeling van een land, maar dit heeft tegelijkertijd grote nadelige gevolgen voor het milieu.28 Het principe van duurzame ontwikkeling is een ander belangrijk principe in de internationale milieupolitiek en wordt vermeld in juridisch bindende instrumenten. Dit principe ligt aan de basis van het idee dat economische of sociale ontwikkeling plaats zou moeten hebben binnen bepaalde grenzen van de milieubescherming. In iedere sitiuatie rijst dan ook de vraag hoe ontwikkeling zich tot milieubescherming verhoudt, wat redelijke grenzen aan ontwikkeling zijn en wanneer ontwikkeling duurzaam is.29 Een veelgebruikt principe van de internationale milieupoliek is het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid en respectievelijk vermogen (common but differentiated responsibilities and respective capabilities). Dit principe omvat de erkenning van enerzijds de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om het milieu te beschermen en duurzame ontwikkeling te bevorderen en anderzijds de verschillen in de sociale, economische en ecologische situaties tussen de diverse staten. Het principe geeft rijkere landen en de meest vervuilende landen een grotere verantwoordelijkheid in het beschermen van het milieu. Tegelijkertijd schuilt in dit principe de erkenning dat ontwikkelingslanden ook kunnen bijdragen aan de bescherming van het milieu. Daarom schept dit principe de basis voor compromis en verdere internationale samenwerking op het gebied van milieupolitiek.30 Dit principe wordt in het klimaatverdrag UNFCCC genoemd: “In their actions to achieve the objective of the Convention and to implement its provisions, the Parties shall be guided, INTER ALIA, by the following: […] The Parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated
28
Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 383. Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), pp. 340-342. 30 Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), p. 402. 29
31
responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof.”31 Aan de hand van bovengenoemde principes en concepten in de internationale milieupolitiek kan de kern van de problemen in VN-onderhandelingen rond milieupolitiek worden samengevat. Hoewel deze principes en concepten door de internationale gemeenschap worden onderschreven, leveren ze geen eenduidige richtlijn voor het maken van beleid. Zo kunnen ontwikkelde landen, zoals de EU, Zwitserland of Canada, weliswaar ambitieuzere beleidsdoelen en strengere milieuregels voorstaan, maar ontwikkelingslanden willen daar wel wat voor terugzien voor wat betreft economische gelijkheid en armoedebestrijding. Bovendien speelt het probleem dat de ontwikkelde landen over het algemeen de grootste vervuilers zijn, terwijl de nadelige effecten voor het milieu de ontwikkelingslanden het zwaarst treffen. Ontwikkelingslanden beargumenteren dat geïndustrialiseerde landen meer financiële hulp en meer technische kennis beschikbaar moeten stellen of ze eisen dat zij zelf aan minder strenge milieuregels moeten voldoen dan geïndustrialiseerde landen. Een gedifferentieerde verantwoordelijkheid kan zo ook op gespannen voet staan met het doel van eerlijke concurrentie tussen de industrieën uit verschillende landen. Een argument dat de Verenigde Saten aanvoerden om zich in 2001 te onttrekken aan het Kyoto Protocol was dan ook het argument dat het Protocol vanwege het principe van gedifferentieerde verantwoordelijkheid geen mondiaal verdrag was en dus niet zou werken. De principes en concepten van de internationale milieupolitiek hebben een belangrijke functie in het richting geven van de handelingen van staten en het creëren van een kader voor politieke discussie rond milieupolitiek. Zoals uit voorgaande blijkt geven de principes geen duidelijke richtlijn voor handelen en vormen ze vaak juist een bron voor onenigheid. Toch hebben deze principes wel een morele autoriteit en kunnen ze door de partijen in onderhandelingen gebruikt worden om druk op andere partijen uit te oefenen. Deze principes en concepten creëren dan ook een kader voor onderhandeling en implementering van nieuwe en bestaande overeenkomsten. Uit de toelichting die de EU in de plenaire zitting van de Algemene Vergadering van de VN eind november 2008 uitsprak toen de resolutie over klimaatverandering en de UNFCCC werd aangenomen, blijkt dat het principe van common but differentiated responsibilities and respective capabilities als leidraad heeft gediend voor de onderhandelingen van die resolutie: “The European Union recalls that in Bali it was agreed that developed countries must lead the way by committing to ambitious reduction
31
Art. 3 United Nations Framework Convention on Climate Change.
32
targets, while developing countries also need to take appropriate mitigation action in line with the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities. It is only on this condition that the deep cuts in greenhouse gas emissions, which were rightly mentioned in the preamble of the resolution, can be made.”32 De EU onderstreepte met deze woorden dat ontwikkelde landen weliswaar voorop moeten gaan in de strijd tegen klimaatverandering, maar dat ook ontwikkelingslanden hun bijdrage hierin moeten leveren.
II.3
De Verenigde Naties en klimaatverandering
Binnen het brede begrip “milieupolitiek” zijn de Verenigde Naties actief op diverse deelgebieden. Milieupolitiek omvat onderwerpen zoals klimaatverandering, bescherming van de biodiversiteit, natuurrampen en duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslanden. De Verenigde Naties zijn op deze gebieden actief, hetzij door middel van aparte verdragen, hetzij door middel van speciale programma’s binnen het VN-systeem. Daarbij moedigt de Algemene Vergadering in jaarlijkse of tweejaarlijkse resoluties de implementatie van deze verdragen en programma’s aan en ondersteept daarin ook de prioriteiten voor VN activiteiten. Voor dit onderzoek spits ik mij toe op het onderwerp klimaatverandering. Zoals eerder beschreven kennen de VN hiervoor een apart verdrag, namelijk de United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC. In deze paragraaf ga ik dieper in op de inhoud van dit verdrag en de beleidsdoelen. De UNFCCC trad in maart 1994 in werking. Met dit verdrag werd een overkoepelend raamwerk
ingesteld
voor
intergouvernementele
activiteiten
in
de
strijd
tegen
klimaatverandering. Het verdrag erkent dat het klimaatsysteem een gedeelde bron is waarvan de stabiliteit kan worden aangetast door de uitstoot van kooldyoxide en andere broeikasgassen. Het Verdrag heeft bijna universeel lidmaatschap en 192 landen hebben het geratificeerd. Het doel van het Verdrag is de stabilisatie van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau zodat de mens niet op een gevaarlijke manier interfereert met het klimaatsysteem. Dit niveau van concentratie van broeikasgassen moet binnen een bepaald tijdskader worden bereikt zodat het ecosysteem zich op een natuurlijke manier kan aanpassen aan de klimaatverandering, de voedselproductie niet in gevaar komt en economische ontwikkeling kan voortgaan op een duurzame manier. Onder het Klimaatverdrag delen de
32
Frans voorzitterschap van de Europese Unie (2008).
33
partijen informatie over de uitstoot van broeikasgassen, nationaal beleid en best practices. Ook werken de partijen onder het Verdrag samen bij de aanpassing aan de negatieve gevolgen van klimaatverandering. 33 In 1997 werd aan de UNFCCC het Kyoto Protocol toegevoegd, nadat op de derde CoP van UNFCCC (CoP3) in Kyoto was vastgesteld dat het doel binnen het tijdskader van het Verdrag niet gehaald zou worden. Het Kyoto Protocol omvat verdergaande maatregelen dan het Verdrag die bovendien juridisch bindend zijn voor de partijen. Waar het Verdrag de partijen alleen aanmoedigt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, verplichten de partijen van het Kyoto Protocol zich hiertoe. Het Kyoto Protocol is in februari 2005 in werking getreden. Het doel van het Kyoto Protocol is een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen tussen de periode 2008-2012. Het gezamenlijke doel voor alle partijen samen is gemiddeld 5% minder uitstoot dan het niveau van 1990. In Annex B van het Protocol is een lijst opgenomen van het niveau dat voor iedere lidstaat apart geldt. Zo moet Canada 6% minder dan in 1990 uitstoten, Rusland zou op hetzelfde niveau als van 1990 moeten uitkomen, terwijl IJsland 10% meer zou mogen uitstoten. De EU is gebonden aan een collectief doel van 8% minder uitstoot dan in 1990. De individuele percentages voor de partijen verschillen van elkaar, omdat voor iedere partij zijn individuele aandeel in het totale uitstootniveau in 1990 als uitgangspunt is genomen. Aangezien het gemiddelde doel 5% minder uitstoot is, betekent dit dat sommige partijen aan een hoger verminderingspercentage gebonden zijn dan anderen, terwijl er ook partijen zijn die in 1990 zo weinig uitstootten, dat zij in 2012 boven hun niveau van 1990 mogen uitkomen.34 De periode waarover het Kyoto Protocol van kracht is, loopt af in 2012. Op dat moment moet er een nieuw verdrag getekend en geratificeerd zijn dat het Kyoto Protocol opvolgt. Daarom is in 2007 op de CoP13 van UNFCCC in Bali de Bali Road Map aangenomen. De Bali Road Map bestaat uit een serie besluiten. Het eerste besluit daarvan heet het Bali Action Plan en stippelt een plan uit voor de onderhandelingen van een nieuw klimaatverdrag. Het onderhandelingswerk hiervoor zou in 2009 op CoP15 in Kopenhagen moeten worden afgerond door middel van de ondertekening van een nieuw klimaatverdrag. Dit nieuwe klimaatverdrag zou dan in 2012 na ratificatie in werking moeten treden en zo het Kyoto Protocol moeten opvolgen.35
33
Art. 2 United Nations Framework Convention on Climate Change. Annex B Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 35 Decision 1/CP.13 Bali Action Plan. 34
34
De onderhandelingen voor dit Verdrag zijn dus sinds Bali 2007 aan de gang. Het Bali Action Plan stelt niet alleen een tijdslimiet voor een nieuw verdrag, maar noemt ook vijf thema’s die in de onderhandelingen centraal moeten staan. Het eerste thema is een gedeelde visie voor samenwerking op lange-termijn, inclusief een mondiaal doel voor vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. De tweede en derde thema’s zijn het terugdringen van klimaatverandering en de aanpassingen aan de negatieve effecten van klimaatverandering. Het vierde thema is de ontwikkeling en overdracht van technologische kennis voor zowel het terugdringen
van
klimaatverandering
als
het
aanpassen
aan
de
gevolgen
van
klimaatverandering. Het vijfde thema is de financiering van al deze activiteiten. Deze thema’s, die ook wel building blocks for negociation worden genoemd, vormen momenteel de kern van de multilaterale onderhandelingen voor het nieuwe klimaatakkoord.36
III.
De Europese Unie en klimaatverandering
III.1
De Europese Unie als Soft Power in de internationale klimaatpolitiek
Milieuproblematiek, met klimaatverandering als onderdeel daarvan, is een complex probleem, waarbij diverse stakeholders betrokken zijn. Dit varieert van de doorsnee burger, voor wie de kwaliteit van zijn leefomgeving op het spel staat, tot grote bedrijven en multinationals met economische belangen die vaak niet sporen met ecologische belangen. Nu de zeespiegel stijgt, staat voor kleine eilandstaatjes het voortbestaan van hun territorium op het spel, terwijl voor andere staten de gevolgen van de klimaatverandering nog niet zo tastbaar zijn en hun economische belangen zwaarder wegen dan milieubelangen. Diverse NGO’s propageren een milieuvriendelijkere samenleving, terwijl er binnen de wetenschap nog onzekerheid bestaat over de mate waarin de klimaatverandering daadwerkelijk gevaarlijk of uitzonderlijk is. Uit deze schets blijkt dat de milieupolitiek niet alleen een kwestie voor staten, maar voor verschillende spelers is. Het probleem wordt nog ingewikkelder, omdat zoals eerder besproken de spelers die vervuilers zijn, vaak tegelijkertijd ook onder de gevolgen van milieuvervuiling lijden en de spelers die er het meest onder lijden vaak degenen zijn die het minst vervuilen. De complexiteit van de milieuproblematiek staat niet op zichzelf. In de globaliserende wereld zijn veel sociale vraagstukken complexe problemen geworden. Mensen van verschillende werelddelen zijn van elkaar afhankelijk en de wetenschap, de politiek, de vrije
36
Decision 1/CP.13 Bali Action Plan.
35
markt en de samenleving beïnvloeden elkaar. De actoren in de (wereld)politiek zijn dus veranderd. Het is niet zo dat staten tegenover elkaar staan, maar afhankelijk van het perspectief belangen delen of juist niet. Ook niet-statelijke en transnationale actoren doen nu mee, omdat het oplossen van dit soort complexe problemen, zoals wereldwijde epidemieën, terrorisme en klimaatverandering, samenwerking vereist tussen alle stakeholders. Macht in traditionele zin, uitgedrukt in termen van militaire macht, economische macht of het territorium, doet er bij dit soort problemen niet meer toe. Klimaatverandering wordt niet opgelost met een leger. Het vermogen om dit soort complexe problemen op te lossen, schuilt kennelijk aan andere zaken. Tegen deze achtergrond heeft Professor Joseph Nye daarom aan het eind van de vorige eeuw een nieuw concept van macht geïntroduceerd: Soft Power, als tegenhanger van Hard Power. Nye schrijft dat in de globaliserende wereld “[…] it is just as important to set the agenda and structure the situations in world politics as to get others to change in particular cases. This second aspect of power, which occurs when one country gets other countries to want what it wants- might be called co-optive or soft power in contrast with the hard or command power of ordering others to do what it wants.”37 De macht van een staat om andere staten te doen willen wat zij wil, hangt veel meer samen met de aantrekkelijkheid van de cultuur van zo’n staat, met ideologie en het soort statelijke instituties en niet zo zeer met militaire capaciteiten, of economische macht. Het wordt vaak beargumenteerd dat de Europese Unie een Soft Power is. De EU heeft geen militaire macht en kan ook geen aanzien verwerven door bijvoorbeeld uitgebreide beschikbaarheid van olie of andere natuurlijke hulpbronnen. Het lukt de EU tot dusver ook nog niet echt een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid te ontwikkelen. In de kwestie rond de oorlog in Irak en de onafhankelijkheid van Kosovo zijn de EU Lidstaten niet tot een gezamenlijk standpunt gekomen. Met de toetreding van voormalige Soviet Republieken lijkt de mogelijkheid om tot een gezamenlijk buitenlands beleid te komen er niet gemakkelijker op geworden.38 Als het echter om niet-militaire zaken gaat, zoals mensenrechten, democratie of sociale rechtvaardigheid, kan gesteld worden dat de EU wel aanzien geniet. Door op deze gebieden een aantrekkelijk voorbeeld te zijn, plaatst de EU problemen die zij belangrijk vindt op de internationale politieke agenda en stuurt het handelen van andere landen. Dit uit zich bijvoorbeeld in het Europees Nabuurschapsbeleid of in de criteria voor toetreding tot de EU. 37 38
Nye, J.S. (1990). Marácz, L.K., (2008).
36
Klimaatverandering en duurzame ontwikkeling zijn ook onderwerpen die kunnen worden beschouwd als een gebied voor de Soft Power van de EU. Zowel de Europese Raad als de Europese Commissie benadrukken uitdrukkelijk de leidersrol van de Europese Unie in de internationale klimaatpolitiek. De Raad verklaart de EU in de Presidency Conclusions van maart 2007 op de volgende manier tot leider: “The European Council underlines the leading role of the EU in international climate protection.”39 De Europese Commissie noemt het jaar 2007 een keerpunt in het Europese klimaat- en energiebeleid: “2007 marked a turning point for the European Union's climate and energy policy. Europe showed itself ready to give global leadership: to tackle climate change, to face up to the challenge of secure, sustainable and competitive energy, and to make the European economy a model for sustainable development in the 21st century.”40 Kortom, door zelf een goed voorbeeld te geven, kan de EU het handelen van andere staten sturen en daarmee haar positie als Soft Power in de internationale gemeenschap onderstrepen. De EU verklaart zich dus internationaal leider in de klimaatpolitiek en schept tegelijkertijd hoge verwachtingen in de internationale gemeenschap en bij NGO’s. Uiteraard zijn deze woorden politieke wilsverklaringen, die nog niets zeggen over de feitelijke naleving ervan. Daarom bespreek ik in de volgende paragraaf het inhoudelijke beleid van de EU ten aanzien van klimaatverandering en onderzoek ik aan de hand van een casusbespreking in het volgende hoofdstuk of de EU haar leidersrol waarmaakt.
III.2
Het klimaatbeleid van de EU en Europees leiderschap
De milieupolitiek van de EU is net als de milieupolitiek in VN-verband een breed beleidsgebied waaronder onderwerpen als klimaatverandering, biotechnologie, biodiversiteit en waterkwaliteit vallen. Het gemeenschappelijk milieubeleid van de EU vindt zijn rechstbasis in artikel 2 en 3 van het EG Verdrag. Uit Artikel 2 van het EG Verdrag blijkt dat het bevorderen van milieubescherming en het verbeteren van de kwaliteit van het milieu tot de taken van de EG behoort. “The Community shall have as its task […] to promote throughout the Community […] a high level of protection and improvement of the quality of the environment.” 41 Uit Artikel 3 blijkt dat de EU deze taak moet uitvoeren door een gemeenschappelijk milieubeleid te ontwikkelen: “[…] the activities of the Community shall
39
Council of the European Union (2007), p. 11. European Commission (2008), p. 2. 41 Art. 2 EG Verdrag. 40
37
include […] a policy in the sphere of the environment.”42 In dit onderzoek concentreer ik mij binnen de brede milieupolitiek op het beleid ten aanzien van klimaatverandering. Naast de DG Environment van de Europese Commissie en de reguliere vergaderingen van de Raad met Europese milieuministers, de Environment Council meetings, zijn de zogenaamde Working Party International Environmental Issues (WPIEI) van de Raad belangrijke plaatsen waarbinnen het EU-milieubeleid vorm krijgt. Binnen deze werkgroepen op lager “expert” niveau wordt een standpunt onderhandeld dat op de Council meetings, dus op hoger politiek niveau, door het EU-voorzitterschap naar voren wordt gebracht. Deze WPIEI-werkgroepen spitsen zich toe op een deelgebied van het EU-milieubeleid. Zo zijn er werkgroepen met de namen WPIEI Chemicals, WPIEI Biodiversity en WPIEI Climate Change. Zoals ik heb laten zien, is het klimaatbeleid van de EU niet alleen gericht op wetgeving voor de lidstaten van de EU zelf, maar neemt het ook een belangrijke plaats in binnen de internationale betrekkingen van de EU. In de Presidency Conclusions van de Europese Raad van maart 2007 onderstreept de Raad dat de EU een leidersrol speelt in de internationale klimaatbescherming. In die rol benadrukt de Europese Raad de noodzaak van een “effective and appropriate framework beyond 2012”. Dit doet zij dus een paar maanden voordat in december 2007 de Bali Road Map voor de onderhandelingen van een nieuw klimaatverdrag door CoP13 van UNFCCC werd aangenomen. Door te verwijzen naar het prinicpe van common but differentiated responsibilities and capabilities, plaatst de Europese Raad het EU-klimaatbeleid naast de VN-activiteiten op dit gebied: “All countries should be invited to contribute to the efforts under this framework according to their differentiated responsibilities and respective capabilities.”43 In deze Council Conclusions van maart 2007 verbindt de EU zich aan de belofte om, totdat een nieuw klimaatverdrag is gesloten, de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met ten minste 20% te hebben verminderd, vergeleken met het niveau van uitstoot in 1990. “The European Council […] decides that, until a global and comprehensive post-2012 agreement is concluded, and without prejudice to its position in international negotiations, the EU makes a firm independent commitment to achieve at least a 20% reduction of greenhouse gas emissions by 2020 compared to 1990.”44
42
Art. 3 EG Verdrag. Council of the European Union (2007), p. 11. 44 Council of the European Union (2007), p. 12. 43
38
Bovenop deze expliciete belofte van 20% uitstootreductie in 2020 vergeleken met het niveau van 1990, onderschrijft de Europese Raad het doel om de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 30% te hebben gereduceerd op voorwaarde dat andere geïndustrialiseerde landen zich aan vergelijkbare beperkingen verbinden en de economisch sterkere ontwikkelingslanden ook hun bijdrage leveren.45 Naast de uitstoot van broeikasgassen is het gebruik van hernieuwbare energie, zoals windenergie, zonne-energie, waterkracht en energie uit biomassa, ook een belangrijk element in het klimaatbeleid van de EU. In dezelfde Presidency Conclusions van maart 2007 neemt de Europese Raad de volgende doelstelling aan: “a binding target of a 20% share of renewable energies in overall EU energy consumption by 2020.” 46 Het jaar 2020 is dus zowel het streefjaar voor 20% minder uitstoot van broeikasgassen, als ook voor een aandeel van 20% voor hernieuwbare energie in het totale energiegebruik van de EU. Bovengenoemde twee doelstellingen vormen de kern van het EU-beleid ten aanzien van klimaatverandering. De Europese Commissie heeft in navolging van de Presidency Conclusions maatregelen voorgesteld om deze doelstellingen te halen. De belangrijkste maatregel voor vermindering van uitstoot van broeikasgassen is het European Union Emission Trading System (EU ETS), een systeem waarmee rechten voor het uitstoten van een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen worden verhandeld. Voor de doelstelling betreffende het gebruik van hernieuwbare energie, heeft de Commissie een bepaald mechanisme ontwikkeld waarin op basis van een aantal criteria wordt bepaald per lidstaat hoeveel procent van alle energieverbruik moet bestaan uit hernieuwbare energie. Het EU ETS bestaat al sinds 2005. Onder het Kyoto Protocol bestaat namelijk al een vergelijkbaar systeem voor verhandeling van emissierechten. Maar naar aanleiding van de Presidency Conclusions van maart 2007 heeft de Commissie voorstellen gedaan om de regels van dit systeem aan te scherpen. Volgens het reeds bestaande EU ETS systeem heeft een bedrijf recht op een bepaald niveau CO2-uitstoot. Deze uitstootrechten verkrijgen bedrijven via de EU Lidstaat waarin ze gevestigd zijn. Iedere lidstaat heeft namelijk een bepaald aantal rechten te verdelen. Bedrijven kunnen hun rechten verkopen als ze minder CO2 uitstoten dan het niveau waar ze recht op hebben, terwijl bedrijven die meer CO2 uitstoten dan hun rechten toelaten, uitstootrechten moeten bijkopen. Dit systeem heeft als doel bedrijven te stimuleren om te investeren in middelen om hun CO2-uitstoot te verlagen.
45 46
Council of the European Union (2007), p. 13. Council of the European Union (2007), p. 21.
39
De voorstellen van de Commissie om het EU Emission Trading System te verscherpen, houden onder andere in dat het systeem niet alleen meer kooldyoxide betreft, maar ook andere broeikasgassen. Verder is het de bedoeling dat in 2020 alle uitstootrechten verkregen worden via veilingen volgens geharmoniseerde EU-regels. Iedere lidstaat houdt dan een open veilig, wat betekent dat ieder Europees bedrijf kan meedingen in veilingen in een willekeurige lidstaat. De opbrengsten van deze veilingen gaan naar de nationale schatkist, maar moeten voor minstens 20% gebruikt worden voor de ontwikkeling van een “schone” economie, zoals onderzoek, het steunen van ontwikkelingslanden op het gebied van klimaatverandering, of investering in energiezuinige projecten.47 Naast de doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, is de tweede belangrijke doelstelling van het EU klimaatbeleid het doel dat in 2020 20% van het totale energieverbruik moet bestaan uit hernieuwbare energie. De Commissie heeft voor dit beleidsdoel een mechanisme voorgesteld waarmee per lidstaat wordt bepaald hoeveel procent van het totale energieverbuik hernieuwbare energie moet zijn. Algemene criteria van dit mechanisme die voor alle EU Lidstaten gelden, is het Bruto Nationaal Product van de lidstaat en het werk dat in iedere lidstaat al is verricht ten behoeve van de ontwikkeling van hernieuwbare energie en het gebruik daarvan. Daarbuiten zijn regeringen zelf in de beste positie om in te schatten welk soort hernieuwbare energie in hun lidstaat het beste verder ontwikkeld kan worden.48
IV.
Casus: de veertiende Conference of the Parties van de UNFCCC
IV.1
De EU klimaattop
Van 1 tot en met 12 december 2008 vond in Poznań, in Polen, de veertiende Conference of the Parties (CoP14) van de UNFCCC plaats, die tevens dient als de vierde Meeting of Parties (CMP4) van partijen van het Kyoto Protocol. Parallel aan de CoP14 van UNFCCC vond in Brussel op 11 en 12 december de EU klimaattop plaats, de Environment Council meeting, waarin de voorstellen van de Commissie betreffende de maatregelen die ik in het voorgaande hoofdstuk heb besproken, zouden moeten worden aangenomen. De periode begin december 2008 was dus een recente testcase voor het leiderschap van de EU in de klimaatpolitiek. In deze paragraaf bespreek ik kort het resultaat van de Environment Council meeting van de EU.
47 48
European Commission (2008), pp. 6-7. European Commission (2008), pp. 7-8.
40
In de volgende paragrafen bespreek ik de voorbereiding van de EU op de CoP14 van UNFCCC en vervolgens de resultaten van de CoP14 zelf. De EU klimaattop bleek spannend, omdat negen Midden-Europese lidstaten, Italië en Duitsland dreigden niet akkoord te gaan met de voorstellen van de Europese Commissie. De verscherping van het EU ETS systeem, met name de nieuwe regeling rond de veiling van emissierechten, gaf problemen. Aangezien de industrieën van de Midden-Europese lidstaten nog altijd zwaar steunt op kolen, de meest vervuilende fossiele brandstof, zouden de industrieën in deze lidstaten meer emissierechten moeten kopen. Dit zou economisch nadelige gevolgen hebben en bovendien een oneerlijke positie betekenen ten opzichte van WestEuropese landen, die verder zijn in de ontwikkeling en het gebruik van hernieuwbare energie. Maar ook Duitsland was terughoudend vanwege de kosten voor de auto-industrie, die er vanwege de economische crisis slecht voor staat. Het uiteindelijke akkoord bevat bepaalde voorrechten voor landen met een laag BNP die nog sterk van de kolenindustrie afhankelijk zijn. Dit betekent onder andere dat zij tot een bepaald percentage gratis emissierechten zullen ontvangen. Deze voorrechten zijn geldig tot 2020. Ondanks de afzwakkingen van de oorspronkelijke voorstellen van de Commissie, is de kern van de voorstellen van de Commissie in stand gebleven, evenals de twee centrale doelstellingen, namelijk 20% minder uitstoot van broeikasgassen en een aandeel van 20% voor hernieuwbare energie in het totale energieverbruik in 2020.
IV.2
De Europese voorbereiding op de Poznań Conferentie
In voorbereiding op de CoP14 van UNFCCC in Poznań heeft de Raad van de EU in een verklaring van eind oktober 2008 haar ambities voor deze VN-top bekendgemaakt.49 Deze verklaring is dus een belangrijk document om te begrijpen wat de EU zelf onder haar leidersrol binnen de UNFCCC verstaat. Inhoudelijk staat deze verklaring uiteraard los van de EU klimaattop van december 2008, waarin het interne EU-klimaatbeleid ter discussie stond. De Raad herhaalt in haar verklaring dat de VN onderhandelingen zich nu onder het zogenaamde Bali Action Plan bevinden, dat als doel heeft in december 2009 op de CoP15 in Kopenhagen tot een nieuw klimaatakkoord te komen. In de verklaring van oktober 2008, stelt de Raad als belangrijkste doel voor CoP14 van UNFCCC, dat deze VN conferentie de overgang betekent naar een “full negociating mode” voor het nieuwe klimaatakkoord.50 Dit 49 50
Council of the European Union (2008). Council of the European Union (2008), p. 1.
41
wil zeggen dat de EU erop doelt in Poznań een start te maken met het opstellen van een concrete onderhandelingstekst voor het klimaatakkoord. De andere doelen voor CoP14 van UNFCCC die de Raad zich in deze voorbereidende verklaring stelt, zijn gebaseerd op de in paragraaf II.3 besproken thema’s voor de onderhandelingen van het nieuwe klimaatakkoord, die in het Bali Action Plan zijn gedefinieerd. Het eerste thema hiervan is de gedeelde visie voor samenwerking op langetermijn ten aanzien van klimaatverandering. Om de gemiddelde temperatuursstijging ten opzichte van de pre-industriële tijd niet hoger dan op 2° Celcius uit te laten komen, het niveau waarop wetenschappers aangeven dat dit gevaarlijke en onvoorspelbare gevolgen voor het klimaat heeft, zou de uitstoot in 2050 met 50% moeten zijn teruggebracht in vergelijking met het niveau van 1990. 51 Daarom is in het Bali Action Plan een gedeelde visie voor samenwerking op lange termijn, met het jaar 2050 als focuspunt, als één van de centrale thema’s aangewezen waarop verdere onderhandelingen voor het nieuwe klimaatakkoord zich moeten toespitsen. 52 De Raad noemt in haar verklaring ter voorbereiding op de CoP14 in Poznań geen concrete cijfers of voorstellen voor een dergelijke lange-termijn visie, maar stelt alleen dat de Conference of the Parties in Poznań voortgang moeten boeken op dit thema.53 Naast het belang van een gedeelde visie voor samenwerking op lange termijn onderstreept de Raad in haar verklaring ter voorbereiding op Poznań bovendien het belang van een doel voor het jaar 2020. De EU heeft dan ook concrete doelen en maatregelen aangenomen voor het jaar 2020. In Poznań hoopt de Raad meer VN-partners te vinden voor het Europese doel in 2020 al 20% reductie van broeikasgassen ten opzichte van 1990 te hebben bereikt.54 Naast een gedeelde visie voor samenwerking op lange termijn, heeft het Bali Action Plan nog vier andere thema’s voor de onderhandelingen van een nieuw klimaatakkoord angewezen. Eén daarvan is het aanpassen aan de negatieve gevolgen van klimaatverandering. Wat betreft dit thema geeft de Raad in haar verklaring aan dat er in Poznań vooruitgang moet worden geboekt in de ontwikkeling van een “framework for action on adaptation to climate
51
“Beyond 2°C change, the risk of dangerous and unpredictable climate change increases significantly and costs of adaptation escalate.” European Commission (2007), p. 1. 52 […]“Further EMPHASISES that the Copenhagen agreement, through this shared vision, should enable global average temperature increase to be limited to not more than 2°C above preindustrial levels, UNDERLINES that this will require a reduction in global emissions of at least 50 % from 1990 levels by 2050, which means that global greenhouse gas emissions will have to peak by 2020 and decline thereafter […].” Council of the European Union (2008), p. 2. 53 Council of the European Union (2008), p. 2. 54 Council of the European Union (2008), p. 3.
42
change”.55 De Raad verklaart daarom dat zij zo snel mogelijk het Kyoto Protocol Adaptation Fund in werking wil zien treden. Dit is een fonds waarmee ontwikkelingslanden financiële hulp kunnen krijgen bij de maatregelen die zij moeten treffen tegen de nadelige gevolgen van klimaatverandering. Een derde thema voor de onderhandelingen van het nieuwe klimaatakkoord is de ontwikkeling en overdracht van technologische kennis in de strijd tegen klimaatverandering. Het gaat dan met name om de overdracht van technologie van ontwikkelde landen naar ontwikkelingslanden. Ook op dit gebied verklaart de Raad voortgang te willen boeken in Poznań en noemt in dit verband een aantal specifieke onderwerpen die bijzondere aandacht vergen, zoals het wegnemen van belemmeringen voor het verspreiden van technologische kennis en een betere coördinatie tussen bestaande instituties die een rol spelen in de overdracht van technologische kennis.56 Een ander thema voor de onderhandelingen van het nieuwe klimaatakkoord is de financiering van alle activiteiten in de strijd tegen klimaatverandering. Ook rond dit thema spreekt de Raad haar ambities uit in haar verklaring. Ze bevestigt dat “it is vital to identify principles and criteria in Poznań which should govern the post-2012 financial architecture relating to the financing of the fight against climate change, including the need for efficiency, equity, transparency and legitimacy.”57 Kortom, het is de ambitie van de Raad om in Poznań ten minste over de principes en criteria voor de financiering van de strijd tegen klimaatverandering tot een akkoord te komen. Zonder zelf een concreet voorstel te doen, licht de Raad de principes van efficiëntie, rechtvaardigheid, transparantie en legitimiteit uit als belangrijke principes voor een nieuw raamwerk voor financiering van het klimaatbeleid. Wat er van de ambities die in deze paragraaf zijn besproken is terechtgekomen, behandel ik in de volgende paragraaf, waar de resultaten van de VN klimaattop in Poznań worden toegelicht.
IV.3
De resultaten van Poznań
De veertiende Conference of the Parties van de UNFCCC stond dus in het teken van de onderhandelingen voor een nieuw klimaatakkoord dat op de CoP15 eind 2009 in Kopenhagen moet worden gesloten. In deze paragraaf bespreek ik de resultaten van deze VN-klimaattop.
55
Council of the European Union (2008), p. 5. Council of the European Union (2008), pp. 4-5. 57 Council of the European Union (2008), p. 6. 56
43
Het belangrijkste doel voor de EU ten aanzien van deze klimaattop was de transitie te maken van een algemene discussie over de opzet van het nieuwe klimaatakkoord naar een “full negociation mode” voor een concreet ontwerp-akkoord. Dit is gelukt, zoals blijkt uit rapporten van zowel de EU als de VN over deze conferentie.58 Wat betreft de gedeelde visie voor samenwerking op lange-termijn is er weinig concreet resultaat geboekt in Poznań. Alle VN-partners waren het er al sinds Bali in 2007 over eens, dat een lange-termijn visie voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen nodig is. De EU had in haar verklaring voorafgaand aan de VN-top het belang van zo’n lange-termijn visie nog eens onderstreept, maar had nauwelijks concrete ideeën voorgesteld waarop zo’n lange-termijn visie gebaseerd zou moeten worden. Naast een visie voor de lange termijn had de EU in haar verklaring voorafgaand aan Poznań het belang van een plan voor de korte-termijn, dat wil zeggen een concreet doel voor de vermindering van uitstoot van broeikasgassen voor 2020, onderstreept. Het was voor de geloofwaardigheid van de EU in Poznań daarom van groot belang dat de voorstellen van de Europese Commissie over het EU-klimaatbeleid in de EU-top parallel aan de VN-top werden goedgekeurd. Dit gebeurde uiteindelijk veertien uur voor het einde van de VN-klimaattop. Op de VN-klimaattop hebben Zwitserland en IJsland zich achter het doel van de EU geschaard om in 2020 20% minder broeikasgassen uit te stoten dan het niveau in 1990. Zwitserland en IJsland hebben zich ook verbonden aan de clausule dat dit percentage van 20% verhoogd wordt naar 30% als meer geïndustriliseerde landen zich aan een vergelijkbaar doel verbinden. De grote geïndustrialiseerde landen hebben zich tot nu toe echter niet verbonden aan vergelijkbare doelen. De EU had verder de ambitie uitgesproken om in Poznań overeenstemming te bereiken over de operationalisering van het Kyoto Protocol Adaptation Fund. De EU gaf aan dit fonds zo snel mogelijk in werking te willen zien treden. Op de CoP14 is er inderdaad een compromis gevonden over de in werking treding van dit fonds, om precies te zijn over de juridische en technische voorwaarden die hieraan verbonden zijn. Wat betreft de ontwikkeling en overdracht van technologie in de strijd tegen klimaatverandering, hebben de partijen in Poznań besloten 50 miljoen euro vrij te maken. Dit geld gaat met name naar investeringen in de overdracht van technologie. Verder was er een discussie zonder concrete uitkomst over verschillende manieren om de verdere ontwikkeling
58
Officiële website van de United Nations Framework Convention on Climate Change (2008).
44
van de technologie te bevorderen, bijvoorbeeld via een internationaal netwerk van wetenschappers, bedrijfsleven en beleidsmakers. 59 Het grootste knelpunt in de onderhandelingen in Poznań was, niet verrassend, de financiering. De EU had vooraf de ambitie kenbaar gemaakt om in Poznań tenminste overeenstemming te vinden over de principes en criteria voor de financiering van de strijd tegen klimaatverandering na 2012. Dit is niet gelukt. Partijen zijn het nog steeds oneens over het bedrag dat partijen zouden moeten bijdragen aan de strijd tegen klimaatverandernig onder het nieuwe klimaatakkoord, maar ook over de manier waarop het geld beheerd gaat worden. Verder onderstrepen geïndustrialiseerde landen dat zij niet slechts geld zullen doneren, maar ook initiatieven van ontwikkelingslanden in de strijd tegen klimaatverandering verwachten. NGO’s gaven in de eerste week van de conferentie de zogenaamde “Fossiel van de dag” aan de EU, een “prijs” voor de partij die volgens die NGO’s de onderhandelingen het meest blokkeert. De EU kreeg deze prijs toebedeeld omdat zij in Poznań aan de onderhandelingen was begonnen zonder een concreet voorstel ten aanzien van de financieringskwestie voorbereid te hebben. Uit de moeizame onderhandelingen op met name het financieringsthema kan de conclusie getrokken worden dat een nieuw klimaatakkoord nog ver weg is. Als er geen overeenstemming bereikt wordt op dit gebied, zal er ook geen nieuw akkoord kunnen worden gesloten in december 2009 in Kopenhagen. Over de VN-top overheerst binnen de EU dan ook een gematigd enthousiasme. Poznań wordt gezien als een stap in de goede richting, omdat er vooruitgang is geboekt op met name vrij technische aspecten van de uitvoering van het Kyoto Protocol. Ook is de full negociating mode bereikt voor de opvolger van het Kyoto Protocol. Maar er is in Poznań nauwelijks vooruitgang geboekt op de belangrijkste thema’s voor de onderhandelingen van het nieuwe klimaatakkoord, zoals een lange-termijn visie, een kortetermijn plan voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen, of de financiering van de strijd tegen klimaatverandering.
59
Officiële website van de Global Environment Facility (2008).
45
V.
Conclusie
De EU profileert zich als internationaal leider in de internationale klimaatpolitiek. In een aantal opzichten lijkt het erop dat de EU deze rol waarmaakt. In andere opzichten lukt het de EU echter niet om het leiderschap te vervullen. Vergeleken met de VN-partners loopt de EU voor als het gaat om klimaatbeleid op korte termijn, met het jaar 2020 als focuspunt. Met concrete beleidsdoelen voor 2020 en bijbehorende maatregelen onderscheidt de EU zich van andere VN-partners. De EU heeft de uitdrukkelijke belofte gedaan en heeft maatregelen aangenomen om de uitstoot van broeikasgassen in 2020 aanzienlijk te hebben beperkt en het gebruik van hernieuwbare energie te hebben uitgebreid. Hierin toont de EU leiderschap. Het is één van de weinige spelers binnen de internationale gemeenschap met concreet beleid voor de korte termijn. Bovendien kan dit beleid andere VN-partners aansporen zich aan vergelijkbare doelstellingen te verbinden. De EU belooft immers om het doel in 2020 20% minder uitstoot van broeikasgassen bereikt te hebben, te verhogen naar 30% als andere geïndustrialiseerde landen zich ook onderwerpen aan een zelfde soort verplichting. Hoewel het er even op leek dat de ambitieuze plannen voor het EU-klimaatbeleid niet zouden worden aangenomen, hebben de Europese milieuministers in de Environment Council meeting van begin december 2008 de voorstellen van de Commissie toch aangenomen. Hiermee kan worden beargumenteerd dat de EU haar geloofwaardigheid als leider in de klimaatpolitiek niet heeft verloren, omdat de kerndoelen op de EU-klimaattop overeind zijn gebleven. De EU toont ook leiderschap door het feit dat zij eind oktober 2008 publiekelijk heeft gemaakt wat haar ambities zijn voor de veertiende Conference of the Parties van de UNFCCC. Deze verklaring toont aan dat de EU haar leidersrol serieus neemt. Op een aantal punten komt de EU beter voorbereid naar de VN-top dan andere VN-partners, die geen concrete ambities uitgesproken hebben. Bovenstaande toont aan dat de EU gehecht is aan de leidersrol en deze ook wil waarmaken. Er is echter ook een aantal punten aan te wijzen dat de leidersrol van de EU afzwakt. Zo heeft de EU weiliswaar een ambiteus beleid vergeleken met andere VN-partners voor het jaar 2020, deze ambitie bleek wel getemperd te worden op de recente EU-klimaattop. De voorstellen zijn uiteindelijk in gematigder vorm aangenomen en het was lange tijd spannend of de EU intern überhaupt wel tot een akkoord zou komen.
46
De VN-top in Poznań is geen daverend succes, maar ook geen flop te noemen. Het feit dat er maar beperkte vooruitgang is geboekt, is wellicht deels aan gebrek aan leiderschap van de EU te wijten. Hoewel de EU vooraf haar ambities voor deze conferentie bekend had gemaakt, bleken deze ambities ook vrij vaag en ongedefinieerd. De EU had en heeft nog geen concrete voorstellen voor een visie op internationale samenwerking voor de lange termijn. Ook op het gebied van de financiering van de strijd tegen klimaatverandering heeft de EU geen concrete voorstellen gedaan. Dit zijn essentiële elementen voor een nieuw klimaatakkoord. Of er een nieuw VN klimaatakkoord aan het eind van 2009 bereikt zal worden, hangt af van deze thema’s. De EU zal op deze punten dan ook meer leiderschap moeten gaan tonen. Wel moet erkend worden dat de oorzaak van het succes of het falen van een VNklimaattop niet enkel aan het (al dan niet gebrek aan) leiderschap van de Europese Unie kan worden toegeschreven. Ik heb tijdens mijn stage gezien bij de onderhandelingen van de Algemene Vergadering over diverse resoluties, dat het in multilaterale onderhandelingen bijzonder gevoelig ligt om concrete ambities op papier te zetten. Partijen willen vaak niet vooruitlopen op een bepaalde conferentie, of zijn bang een transparant onderhandelingsproces te ondermijnen als vooraf al is vastgelegd wat er op een conferentie bereikt moet worden. Voor de EU was het daarom tijdens deze onderhandelingen vaak lastig om haar ambities voor de CoP14 van UNFCCC, die zij unilateraal had uitgesproken, in deze multilaterale resoluties weerspiegeld te krijgen. Het initiatief dat de EU tijdens deze onderhandelingen toonde, werd lang niet altijd gevolgd door VN-partners. Ik kan me voorstellen dat iets soortgelijks voor onderhandelingen binnen de UNFCCC voor het nieuwe klimaatakkoord geldt. Deze diplomatieke gang van zaken maakt het uiteindelijk moeilijk om vooruitgang te boeken op welk terrein dan ook. Hoewel de VN-partners zich in het Bali Action Plan tot doel hebben gesteld om eind 2009 op de CoP15 van UNFCCC overeenstemming te hebben bereikt over een nieuw klimaatakkoord, ligt een nieuw verdrag nog ver weg. Als de EU echt een toegevoegde waarde wil zijn ten opzichte van de VN initiatieven, dan zal zij met concrete voorstellen moeten komen voor met name een toekomstvisie voor internationale samenwerking op de lange termijn en de financiering van de strijd tegen klimaatverandering. Om op bovengenoemde gebieden meer leiderschap te kunnen tonen is goede coördinatie tussen de verschillende Lidstaten en insituties van de Europese Unie nodig. Echter vanwege de institutionele structuur van de EU is samenwerking tussen EU Lidstaten en instituties niet gemakkelijk. De grootste tegenligger voor EU leiderschap lijkt de EU zelf te 47
zijn. De complexe institutionele structuur maakt dat de EU niet altijd een onverdeeld Europees belang voorstaat. De EU heeft een combinatie van supranationale en intergouvernementele karaktertrekken. Het kan daarom op voorstel van de Commissie wel een gezamenlijk milieubeleid ontwikkelen, maar dit wil niet automatisch zeggen dat dit voorstel door de lidstaten wordt geaccepteerd. De EU Lidstaten kunnen het onderling niet altijd eens worden en hebben ook verschillende belangen. Zeker nu de EU uitgebreid is met voormalige Soviet landen in Centraal Europa bestaan er grote onderlinge verschillen in de economische en sociale situaties van de EU Lidstaten. Dit maakt het ontwikkelen van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, maar ook milieubeleid, er niet eenvoudiger op. Joseph Nye gaf al bij zijn introductie van het begrip Soft Power aan, dat in de globaliserende wereld met complexe problemen zoals klimaatverandering waarbij verschillende stakeholders betrokken zijn en macht in andere zaken zit dan enkel wapens of geld, organisatorische vaardigheden en flexibiliteit belangrijker worden. Het vermogen om sociale problemen op te lossen of je machtpositie als staat of andersoortige speler op het politieke toneel, zal vergroten naarmate je jezelf beter weet te organiseren en flexibeler op het probleem weet in te spelen, onder meer door samenwerking met andere stakeholders.60 In het verlengde van wat Nye stelt, geldt voor de EU dat zij pas echt zal uitgroeien tot leider in de klimaatpolitiek als de interne organisatie en flexibiliteit verbeteren. Hoewel het de EU in bepaalde opzichten lukt om de aanvoerder te zijn van de internationale klimaatpolitiek, dreigt ze die positie door haar eigen interne organisatie en inflexibiliteit af te zwakken. Duurzame ontwikkeling en klimaatverandering neemt een belangrijke plaats in binnen de Lissabon Strategie voor economische en sociale ontwikkeling van de EU. Tegelijkertijd is het klimaatbeleid een onderwerp waarmee de EU haar Soft Power kan versterken en kan het, mits de EU zichzelf goed weet te organiseren, een voorbeeld worden van een succesvol gemeenschappelijk buitenlands beleid voor de EU.
60
Nye, J.S., (1990), p. 164.
48
Bibliografie
Boeken * Hunter, D., J. Salzman en D. Zaelke (1998), International Environmental Law and Policy, tweede druk, Eagan, Minnesota: West Publishing Company.
Artikelen * Nye, J.S., (1990), Soft Power, in: Foreign Policy. Issue 80, Fall 1990, pp. 153-171.
Speeches * Marácz, L.K. (2008), Some Consequences of EU-enlargement with the Former Soviet Bloc Countries for the Union’s Common Foreign and Security Policy, uitgesproken tijdens: Fourth Pan-European Conference on EU Politics. Riga, 25 september 2008. * Frans voorzitterschap van de Europese Unie (2008), Explication de position sur le projet de résolution “Sauvegarde du climat mondial pour les générations présentes et futures”, uitgesproken tijdens: Plenair debat van de tweede commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. New York, 25 november 2008.
Verdragen en internationale besluiten * Handvest van de Verenigde Naties. * EU Verdrag. * EG Verdrag. * United Nations Framework Convention on Climate Change. * Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. * Bali Action Plan.
Documenten * European Commission (2007), Green Paper from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Adapting to climate change in Europe – options for EU action. Brussel, 29 juni 2007. * European Commission (2008), Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 20 20 by 2020: Europe’s climate change opportunity. Brussel, 23 januari 2008. 49
* Council of the European Union (2007), Presidency Conclusions of the Brussels European Council 8/9 March 2007. Brussel, 2 mei 2007. * Council of the European Union (2008), Council Conclusions on preparations for the 14th session of the Conference of the Parties (COP 14) to the United
Nations Framework
Convention on Climate Change (UNFCCC) and the 4th session of the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol (CMP 4) (Poznań, 1 to 12 December 2008). Luxemburg, 20 oktober 2008.
Websites * Officiële website EUR-Lex (2009), geraadpleegd op 10 januari 2009 via http://eur-lex.europa.eu/nl/droit_communautaire/union_europeenne.gif * Officiële website Europe SCADPlus (2009), geraadpleegd op 7 januari 2009 via http://europa.eu/scadplus/glossary/eu_pillars_nl.htm * Officiële website van het Europees Parlement Bureau Nederland en Parlementair Documentatie centrum Universiteit Leiden (2009a), geraadpleegd op 7 januari 2009 via http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vg8xdjeo1zoj?gclidCJrHxtrgiJgCFQddQgodVwLjBw * Officiële website van het Europees Parlement Bureau Nederland en Parlementair Documentatie Centrum Universiteit Leiden (2009b), geraadpleegd op 7 januari 2009 via http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vh9lpkb93no0 * Officiële website van de Europese Commissie, Directoraat-Generaal Buitenlandse Betrekkingen
(2009),
geraadpleegd
op
11
januari
2009
via
http://ec.europa.eu/dgs/external_relations/index_en.htm * Officiële website van de Verenigde Naties (2009), geraadpleegd op 11 januari 2009 via http://www.un.org/aboutun/untoday/unorg.htm * Officiële website van de VN Algemene Vergadering (2009), geraadpleegd op 11 januari 2009 via http://www.un.org/ga * Officiële website van de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties (2007a), geraadpleegd op 7 januari 2009 via http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_1245_en.htm * Officiële website van de delegatie van de Europese Commissie voor de Verenigde Naties (2007b), geraadpleegd op 7 januari 2009 via http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_6273_en.htm 50
* Officiële website van de Delegatie van de Europese Commissie voor de VN (2005), geraadpleegd op 10 januari 2009 via http://www.europa-eu-un.org/articles/en/article_458_en.htm * Officiële website van de United Nations Framework Convention on Climate Change (2008), geraadpleegd op 20 januari 2009 via http://unfccc.int/meetings/cop_14/items/4481.php *Officiële website van de Global Environment Facility (2008), geraadpleegd op 21 januari via http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=23602 * Officiële website United Nations Association of Serbia (2008), geraadpleegd op 15 januari 2009 via http://www.unaserbia.org.yu/slike_ukrasi/The-UN-system.jpg
51
Bijlagen
52
Bijlage I. Schematisch overzicht van het VN-systeem.61
61
Officiële website United Nations Association of Serbia (2008).
53
Bijlage II.
54
Bijlage III.
Beoordelingsformulier stage-instelling.
55
56
