DE VERENIGDE NATIES EN DE VERDOVENDE MIDDELEN

DE VERENIGDE NATIES EN DE VERDOVENDE MIDDELEN EV O LU TIE V AN D E IN TE R N A T IO N A LE VERDRAGEN IN Z A K E DRUGS, AFG ESLOTEN ONDER AUSPICIËN V A N D E U .N .O .

D EEL 1 : H E T O N TSTA A N E N D E UITGROEI T O T H E T PROTOCOL VAN 1953 * door

Yves VAN

de

STEEN

Navorser bij het C entrum voor de Studie van het Recht der Verenigde Naties en de Gespecialiseerde Organisaties (V rije Universiteit Brussel)

I.

IN LEID IN G , H ISTORIEK EN EERSTE IN ITIA TIEV EN

1. H et drugprobleem is een actueel probleem, doch is tegelijkertijd, een zeer oud vraagstuk \ In verscheidene ekonomisch onderontwikkelde streken, vormen de verdovende middelen immers van oudsher een cultureel gegeven, dat stoelt op de religieuze praktijken en op de traditionele geneeskunde en dat wortelt in het

* D EEL 2, d at het actuele systeem behandelt, w ordt in h et volgende num m er van dit tijdschrift opgenom en. D e auteur w enst d an ook de aandacht van de lezer te vestigen op h et feit d a t beide delen als één geheel dienen beschouwd te w orden, teneinde elk m isver stand te voorkom en. Im m ers slechts door een onvoorziene praktische noodzaak, diende de oorspronkelijke eenheidstekst opgesplitst te w orden, waarbij dus geenszins inhoudelijke overw egingen ten grondslag lagen. 1 Z ie daartoe bv. de volgende w erken : K óoym an , M., « D e m edische aspecten vari het druggebruik », in : W ybenga , C., e.a., S o ft drugs, sociale, m edische en juridische aspecten, A m sterdam (V an G ennep), 1971 (4de d ru k ), pp. 43 e.v. V a r e n n e , G., L ’abus des drogues, Bruxelles (C h. D essart), 1971, pp. 63-217 (uitvoerige historische inleiding tot de studie van de afhankelijkheid van h et m orfine-type). B e n z i , M., Les derniers adorateurs du peyotl, croyances, coutum es e t m ythes des Indiens Huichol, Paris (G allim ard), 1972, 445 pp. (uitstekende illustratie van het gebruik van een verdovend m iddel als cultureel-religieus fenomeen, gezien vanuit historisch-ethnologisch stand pu n t) .

78

YVES VAN DE STEEN

ekonomisceh systeem2. In de geïndustrialiseerde landen echter, kende het verschijnsel der verdovende middelen, tot vóór kort, een eerder beperkte dimensie. De geïsoleerde toxicomanie bleef in deze landen vooral beperkt tot bepaalde artistieke en geneeskundige middens. Doch stilaan is het fenomeen der drugs, hun gebrui\ en misbrui\, ook in deze landen, verspreid geraakt over alle sociale bevolkingsglagen 3. De toevlucht tot de verdovende middelen was niet langer een antwoord op individuele of sociaal-ekonomische problemen. D e uitbreiding van dit verschijnsel verliep langs factoren van psycho-sociale aard om, en vloeide uit als een olievlek, om steeds nieuwe sociale groepen van de overgeïndustrialiseerde wereld aan te tasten. H et vraagstuk der verdovende middelen is van het individuele gedrags patroon en/o f het gebruik in minderheidsgroepen, uitgezwermd tot omzeggens de globale gemeenschap. De verdovende middelen zijn aldus van het sociaalpsychiatrisch vlak naar het sociaal-cultureel niveau verschoven4. H et vraagstuk van de verdovende middelen is dus aan de orde van de d a g 6, en het wordt K r it ik o s , P.G., en P apadaki, S.P., « Le pavot et l'opium , leur histoire et leur extension dans la région de la M éditerranée orientale d u ran t l’A ntiquité », XIX-3, Bulletin des Stupé fiants (hierna geciteerd als : Bull. S tupfs.), (1967), pp. 19-39. W a ss o n , R.G., « Le soma des Aryens : un ancien hallucinogène ? », XXII-3, B ull. Stupfs. (1 9 7 0 ), pp. 27-32. « Bibliographie, La Cannabis Sativa, prem ière partie, articles parus dans les périodiques au x ix e et au xxe siècle », III-l, Bull. Stupfs. (1951), pp. 62-81. « Bibliographie, La Cannabis Sativa (suite et fin ), 2e partie, Livres, docum ents e t brochures des dix-neuvièm e et vingtièm e siècle », III-2, Bull. Stupfs. (1 9 5 1 ), pp. 47-54 en pp. 53 e.v. (troisièm e partie, « articles et ouvrages parus avant 1800 »). D e laatst verm elde bibliografische gegevens geven een uitstekend overzicht, alleen reeds voor w at betreft h et cannabisprobleem, van de in de loop der laatste twee eeuw en gepubli ceerde studies, gew ijd aan d it vraagstuk. D it bewijst wel d a t d it probleem geenszins als * nieuw » kan bestempeld worden. Deze sum m iere bibliografische gegevens zijn bovendien in generlei m ate exhaustief, doch enkel illustratief.

2 S o m erh a u sen , C., « Les facteurs socio-culturels de l’expansion de la drogue », (appro che du problèm e dans les sociétés industrialisées) », 50-4, R evue d u droit pénal et de criminologie (1969-1970), op. p. 327. 3 Op h et g e b ru ik . van de term en gebruik en m isbruik van drugs w ordt later ingegaan. May ziet hier als invloedsfactoren vooral de ontw ikkeling der com m unicatiem edia, van de internationale handel en de bestaansvoorwaarden in de industriële sam enleving, naast een hogere productie van aktieve geraffineerde alcoloïden en hu n derivaten en hun veelvuldiger gebruik in de geneeskunde. M ay , H .L ., « L ’évolution du controle international des stupéfiants », I I- l, Buil. Stupfs. (1 9 5 0 ), op p. 1. Deze stelling dient o.i. gerelativeerd door de vaststelling dat de ruim ere bereikbaarheid gepaard g aat m et een groeiende veralgem eende drang naar h e t gebruik ervan. Zie infra noot 4. Carnegie E ndow m ent for International Peace, « Narcotic D rug Control », 485, International Conciliation (1 9 5 2 ), pp. 491 e.v. (Introduction by May, H .L .). D it artikel geeft naast de m ogelijke oorzaken van het fenom een, een bondig overzicht van de U .N .-initiatieven om dit te controleren (to t 1952). 4 S o m e rh a u se n , 5 V aren n e,

C., supra noot 2, op p. 330.

G., supra noot I, op p. 9.

DE U.N.O. EN DE VERDOVENDE MIDDELEN

79

veelvuldig besproken en bestudeerd6. De studie van het steeds acuter wordende drugprobleem 7, geschiedt dan ook vanuit verschillende disciplines en heeft een ontzagwekkende omvang aangenomen. Om het fenomeen van het stijgend belang van de verdovende middelen in onze overontwikkelde wereld helemaal te doorgronden, dringt zich niet alleen een coördinatie van de onderzoekingen op, maar dienen deze zich ook te situeren op een interdisciplinair niveau8. Nochtans blijven de meeste bijdragen zich op medisch, psychologisch, psychia trisch, sociologisch en criminologisch vlak situeren. De literatuur over drugs en druggebruik heeft, zoals vermeld, gigantische vormen aangenomen. Het Wootton report9 vermeldt 1.850 artikelen alleen over hennep (hashish en marihuana) en K alant10 vond 2.200 artikelen over amfetaminen. Cohen schat op zijn beurt het aantal boeken en artikelen dat over opium en LSD geschreven is op respektievelijk drie tot vierduizend 11. We zullen ons dan ook een strenge beperking opleggen en enkel de globale politiek der Verenigde Naties behan delen inzake de verdovende middelen, in de ruimste betekenis van het woord. Hierbij zullen zowel de evolutie van de internationale wetgeving tot op heden, ontstaan onder de auspiciën van de Verenigde N aties12, als het ontstaan, de evolutie en de huidige werking der U.N.O.-instellingen, bevoegd op dit vlak, 6 B l o c h , C., Inform ations et réflexions sur les drogues, Bruxelles (Presses Universitaires de Bruxelles), 1970, p. 3, op p. 5. 7 Al m ag dit probleem dan ook niet overbelicht w orden. D at er van en geleidelijke steiging sprake is, is onw eerlegbaar, doch anderzijds bleek u it een zeer recent onderzoek, d a t voor w at de Belgische schooljeugd betreft, het verschijnsel zeker nog niet onrustw ekkend kan genoem d w orden. 10,6 '% van de toen verrichte steekproef had wel eens drugs gebruikt, m aar slechts 4 % zouden als regelm atige druggebruikers kunnen bestempeld worden. D it gebruik zou zich volgens dit onderzoek bovendien nog beperken tot m arihuana en hashish. Gezien (de w ankelbaarheid van de stepping-stone hyopthese en) de houding van deze gebruikers (t.ov. zw aardere drugs) zijn er w einig redenen toe te veronderstellen dat dit gebruikspatron kw antitatief (of kw alitatief) sterk zou w ijzigen. Zie daartoe (o.m .) : J u n g e r -T as, J., Schooljeugd en drugs, Een onderzoek, op e n \e le Belgische scholen, Brussel (Studiecentrum voor jeugdm isdadigheid), 1972, 98 p., p. 81, op. p. 83. C o h e n , H ., « H e t gebruik van hashish en verdere drugs, Een kritische evaluatie van de zogenaam de stepping-stone hypothse, in : W y benga , C., e.a., supra noot 1, pp. 83-113. Bu ik h u is e n , W . en T im m e r m a n , H ., D ruggebruik onder m iddelbare scholieren, N ederlands Tijdschrift voor Criminologie (1970), pp. 173-187. Cf. eveneens : B u ik h u is e n , W . en T im m e r m a n , H ., « D e ontw ikkeling van het d ru g gebruik onder middelbare scholieren », Nederlands Tijdschrift voor Criminologie (1 9 7 1 ), p p . 193-211.

U it deze onderzoekingen vloeit voort d a t het drugprobleem relatief overbelicht w ordt. 8 O.a. SoMERHAUSBN, C., supra noot 2, conclusie, op p. 348. * R eport by the A dvisory Com m ittee on D ru g Dependance, 1<0 K ala n t , T h e A m phetam ines, T oronto

Cannabis, London, 1968.

(University of T oronto Press), p. VII.

11 C o h e n , H ., supra n o o t 7, op p. 83.

- 12 H ierbij zal tevens betracht w orden de oorsprong van deze w etgeving, die gelegen is in de Volkenbondperiode en in de periode juist ervoor, eveneens te behandelen teneinde cen juistere situering van de internationale wetgeving op dit vlak te bekomen.

80

YVES VAN DE STEEN

geschetst w orden13. H et kwam ons inderdaad voor dat deze aspekten, gezien hun algemeenheid, tot nog toe minder aandacht verkregen. Nochtans, noopt de huidige stand van onze cultuur, alle landen ertoe loyaal samen te werken in de strijd tegen de uitbreiding van de verdovende middelen. De bestrijding der strafbare handelingen i.v.m. dit vraagstuk zijn een illustratie van de onvermij delijke afhankelijkheid der naties, in de verdediging van hun onderscheidene belangen, daar zij deel uitmaken van één geheel, dat de mensheid vorm t114. Meteen blijkt ook duidelijk het nut der Verenigde Naties, waar overeenkomstig het H andvest15, de verschillende Staten een aktieterrein bij uitstek ter beschik king krijgen, om een coherent geheel van internationale instellingen en multilaterale verdragen uit te werken, om het drugprobleem op rationele — i.e. internationale — wijze aan te pakken, in het belang van de internationale gemeenschap16. Een internationale behandeling van het vraagstuk dringt zich inderdaad op, gezien het georganiseerd- en internationaal karakter van de handel in de stoffen, die men als drugs bestempelt17. Overigens willen wij niet uitwijden over de strafrechtelijke eigenschappen van het delict van de onwettige handel in de verdovende middelen, daar de behandeling van dit thema een artikel op zichzelf uitm aakt18. Bovendien zal niet worden ingegaan op de definitie van het begrip drugs of verdovende middelen, omdat hieromtrent vooralsnog elke duidelijkheid ontbreekt19, noch op de indeling in soft en hard drugs, noch op de o.i. 13 O ok bij deze korte analyse zal er naar gestreefd w orden een schematisch beeld weer te geven van de oorsprong van d it raderw erk, d a t in de organisatie van de Volkenbond Volkenbond gelegen is. 14 L a v a l l e , A.M., « Les stupéfiants et le droit pénal », III-3, Bull.Stupfs. (1951), p. 18, op p . 19. 15 P réam bule § 4 en art. 1, § 3 en 4. 16 L a v a l l e ,

A.M., supra noot 14, op p. 19.

« La coopération policière internationale face au trafic illicite des stupé fiants », IX-2, Bull. Stupfs. (1957), op. pp. 6-7. 17 N e p o te ,

ƒ .,

18 Bij de analyse van de onw ettige handel in de verdovende m iddelen blijken bij een eerste ontleding vooral volgende karakteristieken op de voorgrond te treden. H et ontbreken van een « slachtoffer » in de klassieke betekenis; het gaat hier om een georganiseerd m isdrijf, d at bovendien een internationaal karakter draagt. H ieruit vloeien logischerwijze een aantal im peratieven voor de repressie van d it delict voort. Zie daartoe : N e po t e , J„ supra noot 17, pp. 6 e.v.; L avalle , supra noot 14, p. 16. Mc Morris daarentegen is subtieler in de bestrijding van de onw ettige handel in drugs en is voorstander van een onderscheid tussen de gew one handelaar e n de handelsdaden die één geheel vorm en m et het « ziektebeeld » der toxicomanie. Zie daartoe : M c M orris , S.C., « Les actes de toxicomanie doivent-ils être punissables ? », X X lI-3, Buil. Stupfs. (1970), pp. 45 e.v. (D it n.a.v. h et arrest van het Suprem e Court der Verenigde Staten in de zaak Robinson c. California, van 1962). 19 H et toenem ende gebruik van stim ulerende- eii bew ustzijnsveranderende m iddelen bracht de noodzaak m et zich, een sam envattende term voor deze stoffen te vinden. H e t woord « d ru g » betekent in feite geneesm iddel (verdovende m iddelen w ordt in deze bijdrage gem akkelijkheidshalve als synoniem g ebruikt). H et gebruik van deze gem eenschappelijke


81

kunstmatige indelingen in gewoonte- verslaving, of gewenning veroorzakende m iddelen20. Anderzijds schijnen de concepten druggebruik en drugmisbruik eveneens moeilijk bepaalbaar, doch is hun omschrijving een absolute noodzaak noem er helpt echter in generlei m ate bij de oplossing van tal van m oeilijkheden om trent de bepaling ervan, zoals H . D em unck terecht laat opm erken. N iet enkel de stof, noch de eigenschappen van een stof bepalen of deze een d ru g is. A lleen het gebruik van een stof in bepaalde omstandigheden en m et een ze ker doel, bepalen of deze op d a t ogenblik aan h e t concept dru g voldoet, m eent F. Delmeire. Aan definities ontbreekt h et bovendien niet, zodanig zelfs d a t ze te talrijk zijn om op te som m en en te differentiëren. D it w ordt m ede bewerkstelligd door h e t feit dat ze vanuit diverse disciplines vooropgesteld w orden. V an Ree som t om trent deze begripsverwarring een aantal m ogelijke oorzaken op waarbij w ij ons w illen houden : het etnocentrisch denken, de em otionele en discrim inerende argum entatie, het gebrek aan kennis, het ongenuanceerde denken, de versnelde ontw ikkeling, het foutief leggen van causale verbanden, de taalvervalsing en d e onbetrouw bare inform atie. D eze faktoren bewerkstelligen o.m . dat tot nog toe geen bevredigende definitie voor drugs w erd uitgew erkt, die deze stoffen duidelijk onderscheidt van andere bestanddelen, die de mens op een of andere w ijze tot zich neemt. D e indeling in soft en hard drugs blijkt eveneens veeleer w illekeurig d an wetenschappelijk. Im m ers de verschillende criteria die dit onderscheid m oeten staven blijken niet tegen kritische analyse bestand en vertrekken van h et psycho-fysisch dualism e, w at een twijfelactige basishypothese blijkt te zijn. Sam envattend kan m en stellen dat naast het gebrek aan uniform iteit bij de onderscheiding in soft en h a rd drugs (die alleen kw antitatief, doch niet kw alitatief m ogelijk zou z ijn ), deze klassificatie w einig betekenis heeft, daar ze geen rekening h o u d t m et de gebruiksintensiteit. Zie daartoe : D e m u n c k , H ., « D ruggebruik, Een sociaal dilem na, R ede uitgesproken door M r. H enri D e M unck, tijdens de plechtige openingszitting van de Vlaamse Conferentie der Balie van A ntw erpen, op zaterdag 14 oktober 1972 », R echtskundig W eekblad (1972), op. kol. 490 en op kol. 492. D e l m e ir e , F., Toxicom anie, Psycho-Medische en Sociale Aspecten, s.l. (C .A .T /N .C .A .), 1970 (tw eede d ru k ), 56 p., op p. 20. V a n R e e , F., Drugs, Verslag in d e breedte. Medische, maatschappelijke en religieuze aspecten. Decriminalisering, legalisering en voorlichting, U trecht/A ntw erpen (U itg. H et Spec tru m ), 1971, 215 p., pp. 161 e v. R u im te in het drugbeleid, Rapport van een u/erkgroep van d e Stichting A lgem een Centraal Bureau voor d e Geestelijke V olksgezondheid (onder het voorzitterschap van prof. Mr. L.H .G . H u lsm a n ), Meppel (J.A. Boom en Z o o n ), 1971, 68 p., pp. 11 e.v. T h e Challenge o f Crime in a Free Society, A R eport by the President's Com m ission on Law E nforcem ent and A dm inistration o f Justice, N ew York (A von B ooks), 1970 (Second P rin tin g ), 814 p., p. 487, op p. 489 en p. 494. D e l m e ir e , F., « Medische (neuro-psychiatrische) beschouwingen betreffende het d ru g gebruik », in : C a le w a e r t , W ., Bijdrage van de R ijksuniversiteit G ent to t het Criminologische Congres, ingericht door h et Instituut voor sociologie van de U .L.B. van 15-18 m aart 1972, (gestencild), s.l., s.d., s.p. 20 D e om schrijvingen van deze begrippen verschillen al evenzeer als deze van het concept drugs. V an auteur tot auteur zal m en verschillende definities terugvinden. Van Ree laat opm erken d at in de A nglo-A m erikaanse literatuur de begrippen gewoonte, verslaving en gew enning meestal voorkom en als addiction (verslaving en gew enning volgens deze auteur) en habituation (gew oonte of verslaving). L etterlijk duiden deze w oorden op gew enning en neiging tot verslaafdheid. A ndere Anglo-Am erikaanse auteurs gebruiken deze term en echter juist andersom . O ok in het N ederlands taalgebied heerst er verw arring bij het gebruik van deze criteria. V an Ree gebruikt de term gew enning w aar Delm eire, zich baserend op M ulder,

82

YVES VAN DE STEEN

voor elk verantwoord strafrechtelijk beleid21. N aar ons bescheiden oordeel, vallen dergelijke beschouwingen echter grotendeels buiten het opzet van deze bijdrage, die vooral beoogt een overzicht te geven van de evolutie en de werking van de internationale verdragen m.b.t. de verdovende middelen, ontstaan onder de auspiciën van de Verenigde Naties en het raderwerk van instellingen dat daartoe door de Wereldorganisatie werd opgezet. W e zullen dan ook, in het kader van deze bijdrage, niet blijven stilstaan bij het zoeken naar een oplossing voor het onontwaarbaar kluwen van definities en omschrij vingen voor deze begrippen, die in tal van disciplines de onoplosbare struikelblok blijven vormen voor een eensgezinde en rationele wettelijke aanpak van het drugprobleem, waaromtrent de controverses, mede hierdoor, onoplosbaar blijken. 2. Korte historie\ en eerste nationale en bilaterale rea\ties. Wanneer men zich beperkt tot de geschiedenis van de hennepplant alleen, de term verslaving gebruikt, en deze laatsten definiëren gew enning, zoals eerstgenoemde gew oonte o m schrijft,... Voorts w erd het begrip geestelijke afhankelijkheid, dat zich uit in een sterk verlangen naar het m iddel, als kenm erkend voor verslaving en gew enning toege voegd. A nglo-A m erikaanse auteurs gebruiken hiervoor de term craving, een hunkering, een 2ucht naar verder gebruik. In h u n taal w erden de term en verslaving en gew enning vervangen door afhankelijkheid of dependence, waarbij nogm aals h et onderscheid w ordt gem aakt in physical dependence en psychoiogicai dependence, zodat m en in de vicieuse cirkel van de begrippen verslaving en gew enning terugvalt. Tenslotte heeft in 1965 T h e W orld H ealth Organisation E xpert C om m ittee on A ddiction Producing Drugs, om elk m isverstand te verm ijden, besloten, het m i s b r u i per stof te definiëren. H et is echter overduidelijk d at bij elke werkhypothese om trent de fysische- of psychische afhankelijkheid, die een bepaalde d ru g k an verw ekken, steeds dient uitgegaan van de persoonslijkheidsstructuur van de gebruiker, de appreciatie van het effect en van de invloed van de om geving. V a n R ee , F., supra noot 19, pp. 15 e.v. D e l m e ir e , F., supi-a n o o t 19, pp. 16 e.v. K o o y m a n , M., supra n o o t 1 , pp. 5 4 e . v . V a r e n n e , G., supra n o o t 1, p p . 17 e.v. 21 O ndanks de m oeilijkheden bij de exacte bepaling van deze begrippen kan m en stellen d at h e t gebruik slechts om slaat in m isbruik, w anneer de stof w ordt aangew end « om een negatieve belevenis w eg te w erken, een negatieve belevenis door h et pro d u k t teweeg gebracht en d it op licham elijk e n /o f op geestelijk niveau ». U it deze definitie, steunend op een patologisch m otivatie, eerder dan op een farmacologische basis, kan w orden afgeleid dat de toxicomanie eenvoudig een afw ijkend patroon van gedragingen is, waarbij het lijden w ordt geweigerd en de lust w ordt nagestreefd, door een beroep op kunstm atige en dikwijls gespecialiseerde m iddelen : de toxische stoffen. D it onderscheid dringt zich des temeer op, daar sommige auteurs ervan overtuigd zijn dat druggebruikers geen behandeling behoeven, n iet als patiën t m ogen beschouwd w orden en nog m inder als crim inelen, terwijl drug m isbruikers recht zouden hebben op hulp en behandeling. D eze laatste stelling houdt een hypothese in de breedte in, terw ijl de repressieve denkm odellen gezien w orden als sym p tom en van een verticale denkw ijze, die emotioneel getint en m et een vervalsend taalgebruik een verw arrende partijenstrijd opzetten, die aanleiding geeft tot een nutteloze problem atiek. D e l m e ir e , F., supra noot 19, op. p. 20. V a n R e e , F., supra n o o t 19, o p p . 12.

83


gaan de sporen ervan reeds zeer ver terug, van bij de 20e tot 14e eeuw vóór Christus, waar deze plant in de Atar Veda als bron van geluk of verheugenis, of als lachverwekker wordt beschreven. Volgens de Odyssea zouden de Oude Grieken het gebruik van papaver reeds in de 12e eeuw vóór Christus hebben gekend. De Chinese keizer Chang N ung had reeds in 2737 vóór Christus de hennepplant beschreven in een farmaceutisch geschrift. De hennep wordt door een aantal beroemde schrijvers uit de oudheid, met verschillende instelling, vermeld. Zowel Hippocrates (460 tot 377 vóór Christus), als Herodotus (484-424 vóór Christus), Dioscorides (146 vóór Christus) en Plinius de Oude (23 tot 79 na Christus), vermelden de hennepplant in hun geschriften 22. De hashish werd vervolgens door religieuze gemeenschappen in Klein-Azië geïntroduceerd en verspreidde zich in de loop van de 17e eeuw over Noord-Afrika, waarna het door de slavenhandelaars naar Oost- en Centraal Afrika werd uitgevoerd. Diverse auteurs beschrijven overigens het gebruik van cannabis in verschillende culturen. Men vindt aanduidingen over het nuttigen van hennep bij de meest uiteenlopende bronnen en beroemde schrijvers waaronder o.m. Boccace, Rabelais, Kaempfer en later Baudelaire en G autier123. Pas in de 19e eeuw wordt hashish in Europa gebruikt en dan nog voornamelijk in beperkte kringen van intellec tuelen en kunstenaars, zoals beschreven in de voornoemde werken van Baudelaire en Gautier'23. De eerste reaktie tegen het gebruik van verdovende middelen situeert zich echter reeds veel vroeger. Van bij het begin van de eerste helft van de 18® eeuw, vaardigde de Chinese Keizer Yong-Tcheng een edict uit waarbij de verkop van opium en het openen van opiumkitten werd verboden24. In hetzelfde edict van 1729 vaardigde het toenmalige Chinese staatshoofd eveneens het verbod van invoer van deze gevaarlijke drug uit, doch een tweede 22 K o o y m a n , M ., stipni noot 1, op p. 43. V a r e n n e , G., supra n o o t 1, p p . 64 e.v. K rit ik o s , P.G. en P apadaki , S.P., supra n o o t 1, p p . 2 0 e.v.

G., Le dêcaméron, 3e journée, huitièm e histoire. F., Pantagruel, 1546, t. III, chap. 49-52, D e l’herbe nom m ée Pangruélion. B a u d e l a i r e , C., D u vin et du hachick, Messager de l ’Assemblée, Paris, 1851. B a u d e l a i r e , C., Les paradis artificiels, Paris (Poulet-M alassi), 1860. Deze w erken w orden aldus vermeld in : Bibliographie, L a Cannabis sativa (suite et fin ), deuxièm e partie, Livres, docum ents et brochures des dix-neuvièm e et vingtièm e siècles, supra noot 1, op p. 47. G a u t i e r , T ., « La pipe d ’opium », in : B a u d e l a i r e , C., L es paradis artificiels, s.l. (G allim ard ), 1961, 248 p., pp. 25-42. Ibidem , « Le club des hachichins >, in : idem , op. cit., pp. 45-66. V oor de propagering van drugs in m oderne m edia, zie o.m . : T aqi, S., « L ’apologie des stupéfiants dans la m usique de “ rock and roll ” », XXI-4, Bull. Stupfs. (1969), pp. 31-38. Ibidem , « La drogue dans l’œuvre d ’auteurs contemporains anglais, », XXIII-2, Bull. Stupfs. (1 9 7 1 ), pp. 17-32. 23 B o c c a c e ,

R a b e l a is ,

124 B a i l e y , S .H ., T h e A nti-D rug Campaign, L ondon, 1935, geciteerd in supra noot 3, op p. 13, noot 1. V a r e n n e , G., supra noot 1, p. 63, op p. 76.

:

M ay,

H .L .,

84

YVES VAN DE STEEN

verbod bleek nodig in 1796, gezien de kolossale proporties van de illegale import van dit produkt. De situatie werd stilaan katastrofaal. De illegale invoer die ten tijde van het eerste prohibitieve edict slechts 200 koffers per jaar bedroeg, was omstreeks het einde van de 18e eeuw tot 4.000 koffers uitgegroeid, hetzij 272 ton per jaar. In 1838 groeide dit aantal uit tot 25.000 à 40.000 koffers, zodanig dat langs Chinese zijde in 1839 drastische maatregelen werden genomen. , In dat jaar werden de opiumvoorraden van de Britse handelshuizen in Kanton door de Chinese commissaris Lin Tsi H u opgeëist. Deze liet, toen dit geweigerd werd, de kooplieden gevangen nemen en het opium, ter waarde van twee miljoen pond vernietigen. Tijdens de periode 1840-1842 volgt hierop de eerste opiumoorlog. Vijf Chinese steden worden gedwongen onder Engelse leiding opiumhandel toe te staan. H ierna krijgen ook de Verenigde Staten en andere Westerse landen gelijke privilegies in China. De Westerse landen wilden echter meer concessies, zodat Frankrijk en Engeland, om hun handels belangen te verdedigen, n.a.v. een aantal incidenten, de tweede opiumoorlog tegen China inzetten (1856-1860). Bij de Conventie van Peking, werd vervolgens het opiumprobleem definitief « geregeld ». H et opium werd vrije handelswaar, waarop een invoertaks van 5 % werd geheven. China werd daarenboven gedwongen nog meer havens voor de internationale handel open te stellen, zodat het opiumgebruik steeds onrustbarender vormen ging aannemen. Slechts na de sterke aandrang tot de oplossing van het probleem vanwege de Jong-Chinese beweging, na de opstanden in 1900, kwam er enige effectieve maatregel, waarbij keizerin-weduwe Tsoe-Hi zeer strenge maatregelen tegen het opium trof. H et is mede de bedoeling geweest van de initiatiefnemers van de Opiumcommissie van Shangai van 1909 en van de inrichters van de eerste opiumconferentie van ’s Gravenhage in 1912, deze politieke conflictstof, die reeds tot twee oorlogen had aanleiding gegeven, uit de weg te ruim en25. Op grond van het voornoemde decreet van 1906 is China met zijn voornaamste opiuminvoerders gaan onderhandelen, waarbij het bleef verzoeken om een wijziging van het beleid. D it herhaalde aandringen van China op voorzieningen gaf in 1908 aanleiding tot een eerste poging tot oplossing door bilaterale akkoorden. Aldus ontstond het sino-brits akkoord van 1908, waarbij de invoer van opium vanuit Indië, voor een proeftermijn van drie jaar, werd beperkt. Deze poging tot oplossing b.m.v. bilaterale akkoorden werd gevolgd door plurilaterale inspanningen, die bij het begin slechts op regionale

25 V an d e r M e u l e n , J.D., « D rugs en het Strafrecht », in : W y ben g a , C., e.a., supra noot 1, p. 7, op p. 8 en 9. V a r e n n e , G., supra n o o t 1, p p . 8 0 e.v. V an R e e , F., supra n o o t 19, p p . 155 e n 156. Vooral om deze reden dient deze sum m iere historiek, als m ogelijk verhelderende achter grond, verm eld te worden.


85

schaal werden toegepast 26. D it streven naar oplossingen zou tenslotte uitmonden in de bijeenkomst van de zgn. Opiumcommissie te Shangai in 1909 op initiatief van de Amerikaanse president Roosevelt, waar vertegenwoordigers van dertien landen een reeks aanbevelingen aannamen, die de basis vormen van verdere internationale regelingen, w.o. de Haagse Conventie van 1912. 3. D e bijeen\omst van de opiumcommissie te Shangai (5-26 februari 1909) en de periode vóór de eerste wereldoorlog. H et is op initiatief van president Roosevelt van de Verenigde Staten dat van 5 tot 26 februari 1909 de vertegenwoordigers van dertien Staten, nl. China, Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië, Italië, Japan, Nederland, OostenrijkHongarije, Perzië, Portugal, Rusland, Siam en de Verenigde Staten, te Shangaï zich gezamenlijk over het opiumprobleem en zijn internationale vertakkingen bogen. Vooral het probleem China had tot deze bijeenkomst geleid. Bij de besprekingen vielen twee strekkingen te onderscheiden, die tot vóór kort een belangrijke rol hebben gespeeld. Volgens de ene groep, w.o. de delegatie van de U.S.A., diende men onmiddellijk een einde te stellen aan het gebruik van opium, terwijl de anderen voorstander waren van een progressieve regeling en een geleidelijk ingevoerd verbod. Deze laatste stelling haalde het tenslotte en al beschikte de Commissie niet over de nodige volmacht om beschikkingen met verplichtend karakter uit te vaardigen, toch werd in een achttal aanbeve lingen de basis gelegd voor het latere internationaal drugbeleid, zoals bepaald te ’s Gravenhage in 1912. De Commissie nam een aantal aanbevelingen aan waarbij de progressieve afschaffing van het opiumschuiven werd aanbevolen. Bovendien werden maatregelen goedgekeurd teneinde de smokkel in verdovende middelen, w.o. het opium, tegen te gaan. De Commissie vroeg bovendien aan de regeringen, die over concessies of instellingen in China beschikten, de nodige maatregelen te nemen om de inspanningen van de Chinese regering te steunen. E r werd hierbij deze Staten o.a. gevraagd de opiumkitten te sluiten en hun nationale wetgevingen toe te passen inzake artsenijbereidkunde in hun concessies en instellingen. De regeringen werden tevens verzocht krachtdadige maatregelen te nemen om de vervaardiging en verspreiding van morfine en andere opiumderivaten, die toxicomanie kunnen veroorzaken, tegen te gaan27. Veel betekenis mogen we aan deze resoluties niet hechten, want ze waren niet bindend. H et belang van de bijeenkomst van de commissie ligt echter op een ander vlak. Voor de eerste maal werd hier het gevaar der toxicomanie, door het gebruik van 26 E isen l o h r , L .E .S .,

International Narcotics Control, L ondon, 1934, op. p. 218.

B a ile y , S.H., supra n o o t 2 4 , o p p . 3. Beide w erken w orden geciteerd in : M ay , H .L ., supra noot 3, op p. 13, noot 3.

27 » L a Commission de l ’opium de C hangai », XI-1, B uil. Stupfs. (1959), pp. 47 e.v. D uster , T ., T h e Législation o f Morality, Latv, Drugs an d M o rd fu d g m en t, N ew York

(T h e Free Press), 1970, pp. 12 e.v.

86

YVES VAN DE STEEN

vervaardigde drugs, door een internationaal organisme erkend. De controle der verdovende middelen maakt, op deze wijze, voor het eerst het voorwerp u it van de internationale bekommernis '28. 4. De Internationale Opiumconventie van ’s Gravenhage, van 23 februari 1912 29. Op initiatief van de Amerikaanse president Taft werd te ’s Gravenhage, van 1 december 1911 tot 23 januari, de eerste opiumconferentie gehouden. Hieraan namen de toenmalige grote mogendheden deel en de direkt bij het probleem betrokken landen, te weten : alle landen die in 1909 te Shangai vertegenwoordigd waren, op Oostenrijk-Hongarije n a 30. Voor de eerste maal in de geschiedenis wordt de controle der verdovende middelen het voorwerp van internationale wetgevingS1. Voor België is deze overeenkomst van bijzonder groot belang omdat zij de basis vormt voor het ontstaan van de Belgische basiswetgeving inzake drugs, die tot heden van kracht is gebleven32. In deze conventie werden de basisprincipes inzake de internationale controle der verdovende middelen vastgelegd. Deze omvatten de beperking van de vervaardiging en het gebruik van bereide verdovende middelen tot louter medische en wettelijke doeleinden. De betrokken partijen stelden zich eveneens tot doel te ijveren voor de geleidelijke uitroeiing van het misbruik van opium, morfine en cocaïne, alsmede van de uit die zelfstan digheden bereide of afgeleide artsenijen, die aanleiding geven, of kunnen geven, tot soortgelijk misbruik. D e Verdragsluitende Mogendheden definieerden voor de eerste maal ruw opium, toebereid opium, medicinaal opium, morfine, cocaïne en heroïne en gingen ook de verbintenis aan door doeltreffende wetten en verordeningen het toezicht op de voortbrenging en verspreiding van tal van deze produkten te regelen (art. 1, 6 en 9). Voorts werden regelingen getroffen inzake de uitvoer van drugs (art. 2, 3, 4, 5, 7, 10 en 14) en bijzondere maatregelen werden voorzien voor de mogendheden die vroeger met China verdragen hadden gesloten (hoofdstuk IV ). De betrokken partijen verbinden er zich eveneens toe om door wetten en verordeningen het onwettig bezit van een aantal verdovende middelen strafbaar te stellen (art. 20). H et belang van deze conventie dient echter nog anders gesteld te worden. Voor de eerste maal wordt nu de deelname aan de internationale strijd tegen de verdovende middelen van een morele plicht, een verplichting opgelegd door de internationale wetgeving. Door de deelname aan de werkzaamheden van de conferentie van een belangrijk aantal landen, wordt het probleem van het regionaal naar het internationaal plan H .L ., supra noot 3, op p. 1. 29 Treaty Series of the League of N ations, vol. 8, p. 187. Société des N ations (hierna geciteerd als S d N ), Docum ents Officiels (hierna geciteerd als Doc. O ff.), O.C.I. ( I) . « Le protocole de Paris de 1948 », VIII-1, Buil. Stupfs. (1956), op. pp. 1 en 2. Belgisch Staatsblad (nadien geciteerd als B.S.) , 1919, 16 juli 1919, pp. 3305-3312. 30 V a n d e r M e u l k n , J.D., supra noot 25, p. 7, op p. 9. 31 M a y , H .L ., supra noot 3, pp. 1 e.v. 32 D h a e n e n s , « Juridische aspecten », in : C a l e w a e r t , W ., supra noot 14, in fine, s.p. 28 M a y ,

DE TJ.N.O. EN DE VERDOVENDE MIDDELEN

87

verschoven. De Regering van het Koninkrijk der Nederlanden kreeg bepaalde opdrachten van beperkte draagwijdte toegewezen, als organisme van de inter nationale gemeenschap. Bovendien kwamen de partijen overeen inlichtingen van juridische en statistische aard uit te wisselen door bemiddeling van deze Regering. Hiermede werd eveneens de basis gelegd voor een internationaal controlesysteem, dat zich naderhand zou ontwikkelen. H et zijn deze laatste aspecten die het belang van de conventie van 1912 uitmaken en haar tot basisverdrag voor de internationale controle der verdovende middelen maken 33. H et resultaat bleef echter zeer beperkt daar enkel China, Nederland en de Verenigde Staten het verdrag goedkeuren en slechts Honduras en Noorwegen toetreden. Gelet op de grote belangenstrijd op de Haagse Conferentie moest de Neder landse regering, op grond van de conventie, een tweede conferentie bijeenroepen op 8 juli 1913. Ook deze conferentie heeft de gewenste algemene toetreding niet kunnen bewerkstelligen. Duitsland weigerde ratificatie, Frankrijk bleef een voorbehoud maken voor Indo-China en Engeland weigerde bekrachtigingM. Wegens de weigering van Engeland de Haagse Conventie van 1913 te bekrachtigen, uit vrees voor de mogelijkheid, dat de deelnemende Staten door oprichting van opiumfabrieken in gebieden van niet-deelnemende landen het verdrag zouden ontduiken, dient een derde opiumconferentie te worden bijeengeroepen, die van 15 tot 25 juni 1914 heeft geduurd. H et globale resultaat van al deze inspanningen blijft bijzonder ontgoochelend. Vóór W.O. I was het protocol van 25 juni 1914 tot in werking treden van het Opiumverdrag, slechts door enkele Staten ondertekend 35. II.

D E VOLKENBONDPERIODE

A. Bij het beëindigen van de Iste W.O., werden in diverse vredesverdragen bijzondere clausules ingelast die toelaten, dat door een techniek van simultaanratificatie het aantal toetredende landen snel toeneemt. D it was het geval voor artikel 295 van het Verdrag van Versailles, artikel 247 van het Verdrag van Saint-Germain-en-Laye, artikel 230 van het Verdrag van Trianon, artikel 174 van het Verdrag van Neuilly-sur-Seine en artikel 2.80 van het niet-geratificeerde Verdrag van Sèvres. Voor de Mogendheden die nog niet tot de Conventie van Den H aag waren toegetreden, werd de ratificatie der vredesverdragen als volkomen gelijkwaardig 33 R e n i e r e , N ., Evolutie van de Belgische w etgeving in za k e drugs, Gent, 1971 (gesten cild), 47 p., pp. 18 e.v. M a y , H .L ., « L ’évolution du controle international des stupéfiants », 11-1, Buil. Stupfs. (1 9 50 ), op p. 2. 34 V a k

d e r M e u le n ,

J.D. supra noot 25, op p. 10.

35 Ibid., supra noot 25, pp. 10 e.v.

88

YVES VAN DE STEEN

beschouwd met de ratificatie van de opiumconventie van 1912. Deze bepalingen hebben ertoe bijgedragen, dat de conventies m.b.t. de verdovende middelen zijn gaan behoren tot de conventies van niet-politieke aard, die het grootste aantal toetredingen kennen. B. De internationale controle wordt toevertrouwd aan de Volkenbond. Volgens de bepalingen van artikel 23, par. c. van het Grondverdrag van de Volkenbond, was deze organisatie enkel belast met de algemene controle betreffende de verdovende middelen. De Bond breidde echter zijn bevoegdheid uit tot het geheel van het drugprobleem, zonder veel rekening te houden met de grenzen vastgelegd in de bestaande conventies, hierbij geholpen door de eerder algemene draagwijdte van de bepalingen van de Opiumconventie van 1912 30. C. De uitbouw van de Opiumbestrijding in de schoot van de Volkenbond 36. 1) Een bijzonder orgaan wordt opgericht, samengesteld uit vertegenwoordi gers der regeringen. H et wordt ingesteld door de eerste Volkenbondsvergadering op 15 december 1920. De Raadgevende Commissie in za\e de Handel in Opium en andere schadelij\e Drugs, is samengesteld uit de regeringsvertegenwoordigers en wel op dusdanige wijze, dat de Staten voor wie de deelname aan de strijd tegen de drugs het grootste belang heeft (voortbrenging, vervaardiging, onwettige handel of sociaal vraagstuk) het best vertegenwoordigd zijn. In de commissie geldt het principe van de « gewogen » vertegenwoordiging met « gewogen » stemrecht37. 2) De uitwisseling van gegevens over de opiumhandel, die ingevolge de Conventie van 1912, aan de zorgen van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken was toevertrouwd, wordt thans door het Volkenbondssecretariaat te Genève overgenomen. 3) Bij de Volkenbondsbesprekingen valt de nadruk op de versterking van de bepalingen van het Opiumverdrag van 19123S. Bij de vergadering van 27 september 1923 werd, op voorstel van de Raadgevende Opiumcommissie, besloten in 1924 te Genève een tweetal conferenties te houden, om de verschil lende onderdelen van het probleem der narcoticabestrijding te behandelen39. D. Internationale Conventies afgesloten onder auspiciën van de Volkenbond. 1. D e Conventie van Genève van 11 februari 1925 betreffende de vervaar diging, de binnenlandse handel en het gebrui\ van bereide opium, is een verdere

86 M ay, H .L ., supra n o o t 33, p p . 2 e.v. 37 Resolutie van de A lgem ene V ergadering van de Volkenbond van 15 december 1920, foiiïnal officiel de la Société des N ations, supplém ent spécial (janvier 1921), pp. 21 en 22. 38 Zie reeds SdN , Actes de la deuxièm e Assemblée, Genève, 1921, op p. 541. 39 Zie ook : Commission consultative du trafic de l ’opium et autres drogues nuisibles, Rapports au Conseil, 2 e session (avril 1922), A .15, 1922, p. 9 en 4e session (janvier 1923), C.37.1923.IV, p. 4 en idem , Rapport au Conseil, 6e session (août 1924), A.32.1924.XI, p. 3 en A nnexe 5, p. 23.


89

uitwerking van de Opiumconventie van 1912. H et is het resultaat van de eerste der door de Bond voorziene conferenties die van 3 november 1924 tot 11 februari 1925 te Genève doorging40. 2. D e Conventie van Genève van 19 februari 1925. Op de tweede conferentie, die op 17 november 1924 te Genève startte, werden besprekingen gevoerd over de bestrijding van de vervaardiging, de bereiding en de handel in verdovende middelen, door vertegenwoordigers van 41 Staten. De resultaten der conferentie zijn neergelegd in het Verdrag van 19 februari 1925 met bijbehorend protocol, betreffende de vervaardiging en de bereiding van, alsmede de handel in verdovende middelen. D it valt al weer te beschouwen als een aanvulling, wijziging en uitbreiding van de Conventie van 1912. D it verdrag bestrijkt echter een wijder gebied. D e Indische hennep en de daaruit bereide hashish vallen nu binnen het verdrag, en deze verdrags bepalingen kunnen in de toekomst nog op andere stoffen toepasselijk worden verklaard 41. Een systeem van invoercertificaten en uitvoervergunningen werd uitge bouwd 42. De verdragsluitende partijen maken zich voorts sterk, een doeltreffend toezicht uit te oefenen teneinde de illegale internationale handel in Indische hennep en in het bijzonder in de hars ervan te beletten *3. Hiertoe werd ook een Permanent Centraal Opiumcomité ingesteld, waarin de leden zetelen te persoon lijke titel. Een embargo kan ingesteld w orden44. 40 Résumé des renseignem ents fournis par les gouvernem ents sur la situation dans les possessions des Etats européens et dans les pays de l ’E xtrêm e-O rient en ce qui concerne l’opium préparé, SdN , Doc. Off., C.O.P.I. Accord, protocole et acte final signés le 11 février 1925, SdN , Doc. Off., C.82.M .41.1925,X l, C.O.P.57 ( 1 ). Procès-verbaux et annexes, SdN, Doc. Off., C.684M .244.1924.XI. Index aux actes de la prem ière conférence de l’opium , SdN, Doc. Off., C.29.M .15.1926.XI; Sêr. P.S.d.N. 1926, X I.1. 41 Z ie ook : « L e protocole de Paris de 1948 », supra noot 29, pp. 2-3. D it op voorstel van Z uid-A frika (1923) en op aandringen van Egypte en T urkije m et m edew erking van de V.S. en China. Zie uitgebreid verslag in : v atj d e r M eui.en, J.D., supra noot 28, op pp. 14 en 15. 42 Zie reeds vóór deze Conventie, SdN , Doc. Off., C.28M .157.1921.X I, pp. C.L.15.1922.XI.

19 e.v.;

43 Conventie, art. 22 : trimestriële en jaarlijkse statistische staten dienen overgem aakt te w orden aan h et P erm anent Comité. Conventie, art. 25 : de verdragspartijen hebben het recht de aandacht van de comité te vragen om trent elk probleem waarvoor een onderzoek nodig blijkt. 44 Actes de la deuxièm e conférence de l’opium (e n deux volum es), SdN, Doc. Off., C.760.M .260.1924.XI. Index to the Records (alleen in h et E ngels), SdN, Doc. Off., C.603.M .237.1926.XI. Convention, Protocole, A cte final, SdN, Doc. Off., C.88M .44.1925.XI. B.S., 1927, 7-8 novem ber 1927, pp. 4977-4993.

90

YVES VAN DE STEEN

3. De Internationale Conventie vna 13 juli 1931 voor het beper\en van de vervaardiging en het reglementeren der verdeling van verdovingsmiddelen met protocol en slo ta \tei5, ondertekend te Genève, heeft een verplicht systeem van behoeftenschattingen in voege gebracht 46, waarbij de maximumhoeveelheden die mogen vervaardigd of ingevoerd worden, gedurende een gegeven jaar, worden vastgesteld. Deze schattingen worden onderzocht door het Controleorganisme, {Drug Supervisory Body), dat bijkomende inlichtingen kan vragen aan de regeringen en deze schattingen met hun instemming kan wijzigen. H et principe der universele toepassing, ligt vervat in het verbod van uitvoer van meer dan 5 kg. verdovende middelen, naar gebieden waarop noch de Conventie van 1925, nog deze van 1931 van toepassing zijn. Bovendien heeft met het systeem der behoefteschattingen voor de eerste maal, in een algemene conventie, t.a.v. een bijzondere tak van de industrie, het essentieel principe van de gedirigeerde economie, op wereldvlag zijn intrede gedaan. Ook op het vlak der internationale wetgeving is deze conventie belangwekkend daar zij, eens van kracht geworden, ook van toepassing is op de niet-verdragsluitende partijen (mechanisme van instemming en anderzijds druk op de niet-instemmende partijen)47. Nieuwe produkten afgeleid van de phénanthrène alcaloïden van het opium of de ecgonirische alcaloïden van het cocablad kunnen, zonder de toestemming der verdragsluitende partijen, aan controle worden onderworpen, in afwachting van een beslissing van Comité voor Hygiëne van de Volkenbond48. Voorts heeft het Verdrag de embargomaatregelen voorzien in de Conventie van 1925, nog uitgebreid, en kunnen deze ook toegepast worden op Staten die geen partij zijn bij deze verdragen. Dergelijk universaliteitsbeginsel is eveneens enig voor een niet-politiek domein 49. 45 Voor de oprichting van het Perm anent Com ité : U nited N ations Official Documents, E / N T / 2 , 25 augustus 1947 (hierna geciteerd als U .N .O .D .). Convention pour lim iter la fabrication et réglem enter la distribution des stupéfiants, Protocole de signature et acte final, SdN , Doc. Off., C.455.M .1931.X I; Sér. P .S.d.N .1931.X I.8. Actes de la Conférence : vol. I, Séances plénières, com ptes-rendus des débats, SdN, Doc. Off., C .509M .214.1931.X I; Sér. P.S.d.N .1931.XI.8; vol. II, Séance des commissions et de la sous-commission pour le contrôle, SdN , Doc. Off., C.509M .214.1931.X I, Vol. II; Sér. P .S.d.N., 1 9 3 1 .X I.1 0 .il. Codes adm inistratifs modèles relatifs aux conventions internationales de l’opium de 1925 et 1931, SdN , Doc. Off., C.774M .365.1932.X I; Sér. P.S.d.N ., 1932.X1.8. B.S., 1933, 28 september 1933, pp. 4882-4903. 40 A rt. 2-9 van h et Verdrag. 47 A rt. 30. 48 A rt. 11 (1 ). Reeds in 1928 w erd de behoefte aan een dergelijke bepaling uiterst dringend, zodat de Raadgevende Commissie in die zin een resolutie ivm. de benzoilmorfine aan de regeringen liet gew orden : Commission Consultative, Rapport au Conseil, 11e session (avril 1928), A.7.1928.X1, p. 10. Zie ook h et voorstel M. M ay, SdN, Doc. Off., OC 1347, Doc. C.168.M.62.1931.X1, A nnexe 2, op p. 21 en op p. 11. 48 Voor een artikelgewijde bespreking, zie : « Protocole de Paris de 1948 », supra noot 29, pp. 3-4.


91

4. De Conventie voor de afschaffing van het opiumschuiven, onderte\end te B a n g \o \ op 27 november 1931 50. Deze conventie is het gevolg van de tweede conferentie, gewijd aan de graduele afschaffing van het roken van opium, die doorging te Bangkok van 9-27 november 1931. D it akkoord tussen het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Indië, Japan, Nederland, Portugal en Siam betreft de afschaffing van het opiumroken in de bezittingen en gebieden van deze landen in het Verre Oosten, volgens hoofdstuk II van de Internationale Opiumconventie van Den Haag van 23 januari 1912 en het Akkoord van 11 februari 1925. Deze conventie voorziet een aantal maatregelen, w.o. het staatsmonopolie van detailverkoop en verspreiding, teneinde het roken van opium onder controle te brengen. H et akkoord is echter enkel van toepassing op de gebieden van het Verre Oosten, toebehorend aan de Verdragsluitende Partijen. Voorts werden in de slotakte een aantal aanbevelingen gericht tot de regeringen i.v.m. het nemen van alle mogelijke maatregelen tot afschaffing van het gebruik van bereid opium en een beperking van de opiumproductie. Deze conventie heeft naderhand verstrek kende gevolgen gekend, daar de V.S., het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Nederland een gemeenschappelijke politiek formuleerden gedurende W.O. II, voor het totale verbod van het roken van opium 51. Hierbij aansluitend, verbood de Portugese regering het gebruik van opiumroken te Macao bij een decreet van 28 mei 1946s2. Iran schafte deze praktijk af in 1955 en Thailand in 1959. Van toen af is het roken van opium onwettig geworden over gans de wereld, met slechts minieme uitzonderingen 53. 5. Overeen\omst lot beteugeling van de onwettige handel in schadelijke verdovende middelen en protocol van ondertekening, getekend te Genève op 26 juni 1936». Voor een doeltreffende bestrijding der verdovende middelen zijn afdoende 50 Conférence pour la suppression de l ’habitude de fum er de l’opium (9-27 novem bre 1931). Procès-verbaux des séances e t docum ents soumis à la Conférence, SdN, Doc. Off., C.577.M .284.1932.X I; Sér. P .S.d.N.1932.XI.1. Accord et Acte final, SdN, Doc. Off., C.70.M.36.1932.X1; Sér. P .S J.N .1932.X I.1. 51 U .N .O .D ., E /C S .7 /7 . 52 Zie ook decreet nr. 908 van 31 december 1945, U .N.O.D., E /C S .7 /7 . 53 International Control of Narcotic Drugs, N e w Y o rk (U nited N ations), 1965, op p. 14. 54 Conférence p o u r la répression du traffic illicite des drogues nuisibles (8-26 juin 1936). Actes de la Conférence, comptes rendus des débats, SdN, Doc. Off., C.341 .M .216.1936.XI; Sér. P .S.d.N .1936.XI.20. T exte du projet de convention accom pagné des observations présentées par les gouverne m ents à la suite de la prem ière et de la deuxième consultation, SdN, Doc. Off., Conf. S.T .D .I., Sér. P .S.d.N ,1935.X I.10. Convention de 1936 pour la répression du trafic illicite des drogues nuisibles, SdN, Doc. Off., C.2S6.M.17.1936.X I, Sér. P .S.d.N .1936.X l.l2. Protocole de signature, SdN , Doc. Off., C .286(a).M .174(a)1936.X I, Sér. P.S.d.N.1936.X1.12. Acte final, SdN , Doc. Off., C .286(b).M .174(b).1936.X l, Sér. P .SJ.N .1936.X I.13. B.S., 1938, 25 raei 1938, pp. 3484-3486.

92

YVES VAN DE STEEN

strafsancties vereist en dient het principe van de universaliteit van het strafrecht zo sterk mogelijk nagestreefd te worden, daar de belangrijkste inbreuken bijna steeds een internationaal karakter hebben. Daarom heeft de Conventie van 1936 gepoogd volgende principes, door de opname in de Conventie, in concreto om te zetten. De Conventie stelt v.n.l. voorop dat alle landen : 1) Straffen invoeren met een preventieve werking en meer bijzonder gevan genisstraffen eerder dan boeten; 2) Elke deelneming aan deze misdrijven bestraffen, welke ook de aard van deze deelneming weze, zoals de délictueuse verstandhouding, de poging en de voorbereidende daden; 3) H et universaliteitsprincipe in hun strafwetgeving toepassen m.b.t. de misdrijven inzake verdovende middelen. D.w.z. dat zij de individuen dienen te bestraffen, weze het nationalen of vreemdelingen, die dergelijke misdrijven begaan, in om het even welk deel van de wereld en dat zij de delinquenten beschouwen als vallend onder de uitleveringswetten. Wegens de verschillende nationale karakteristieken en religieuze voorwaarden en de morele, sociale en economische verschillen tussen de deelnemende landen en de verschillende criminologische theorieën die zij aanhangen, heeft de Conventie zich dienen te beperken tot de formulering van algemene principes, die een bepaalde vaagheid behouden. Anderzijds laat zij een aantal afwijkingsmogelijkheden open om de toetreding van een zo groot mogelijk aantal landen te bewerkstelligen. Om deze redenen echter werd zij door de enen te streng en door de andere landen als te zwak beoordeeld. Bij deze laatsten waren de U.S.A.55, die de conventie op sommige punten als niet doeltreffend en onreali seerbaar bestempelden en op andere vlakken als onvoldoende beoordeelden 56 en daarom weigerden ze te ondertekenen op de Conferentie zelf. 6. Conclusies bij de Vol\enbond-periode. In 1946 wordt de internationale controle der verdovende middelen geregeld door een raderwerk van in hoofdzaak een vijftal conventies, hierboven besproken. Een dergelijk systeem heeft niet alleen veel tijd tot uitwerking gevergd maar bevat ook een aantal lacunes bv. voor wat betreft bestanddelen zoals het cocablad, de cannabis en de opiumpapaver die welbewust niet behandeld werden, teneinde de toetreding van een zo groot mogelijk aantal landen te bekomen 57. Maar, het systeem bevatte een minimum-, veeleer dan een maximum-akkoord, 55 U .N .O .D ., E /C N .7 1 2 5 , op. p. 6. 56 Processen-verbaal der Conferentie tot beteugeling van de onw ettige handel in schadelijke verdovende m iddelen, supra noot 54, pp. 174 e.v. 57 Voor deze analyse zie : c V ingt ans de controle des stupéfiants sous l’égide des N ations Unies, Exam en des travaux de la Comm ission des stupéfiants de la 1™ à la 20e session », XVIII-1, Bull. Stupfs. (1 9 6 6 ), pp. 10-11.


93

en iedere regering kon natuurlijk voor eigen rekening een strengere wetgeving uitvaardigen. Al bezat het systeem dan ook een zekere waarde, toch hield het een aantal zwakke punten in. a. Vele regeringen konden hun internationale verplichtingen niet helemaal nakomen om diverse redenen, zoals een uiterst moeilijke situatie inzake verdo vende middelen, of daar zij niet in staat waren het noodzakelijke mechanisme voor een doeltreffende nationale controle uit te bouwen. Tenslotte ook daar bepaalde landen geen effectieve autoriteit uitoefenden in alle verafgelegen streken van hun territorium. b. Bovendien voorzag dit systeem geen controle van de productie en de binnenlandse handel van de producten van vegetale oorsprong zoals het opium, het cocablad en de cannabis, die nochtans de grondstoffen vormen van alle verdovende middelen, daterend van vóór 1931. c. Deze conventies beperken weliswaar het gebruik en de vervaardiging van de verdovende middelen tot medische- en wetenschappelijke doeleinden, doch zij verbieden geenszins het aanwenden van opium, cannabis en cocabladeren voor niet geneeskundige doeleinden, zoals bv. het roken en het eten van opium, de inspuitingen met cannabis, of het kauwen van cocabladeren. d. Men voorzag tevens de ontdekking van synthetische drugs niet, ten tijde van de opstelling der vooroorlogse verdragen. H et nieuwe probleem dat naderhand oprees, kon in het kader van het vooroorlogse verdragsraderwerk op geen afdoende wijze opgelost worden. e. H et mechanisme van de internationale controle, uitgewerkt tussen de beide wereldoorlogen, werd door velen als te ingewikkeld beschouwd 57.

III.

H ERSTEL VAN D E OORLOGSSCHADE

1. De Raadgevende Commissie inzake Opium en andere schadelijke Drugs van de Volkenbond kwam voor de laatste maal bijeen in mei 1940. Gedurende de oorlogsperiode werd het onmogelijk verdere vergaderingen te houden. Het Permanent Centraal Comité voor het Opium en het Controleorgaan, brachten hun zetel over naar Washington en behielden gedurende de oorlogsperiode een zeer beperkte statistische controle. N a het beëindigen der vijandelijkheden was de situatie nog ingewikkelder, wegens het bestaan van stocks verdovende middelen onder de hoede van de bezettende mogendheden. In verscheidene landen hield voorts elke controle op te bestaan gedurende de oorlogstijd en andere landen waren in de onmogelijkheid het kontakt met de internationale controlelichamen te bewaren. 2. Bij haar eerste bijeenkomst heeft de Commissie er zich dan ook in hoofdzaak om bekommerd de nationale controle te herstellen evenals de

94

YVES VAN DE STEEN

uitwisseling der inlichtingen. Bij haar eerste vergadering nodigde de Commissie de betrokken landen uit om haar zo vlug mogelijk de nodige inlichtingen te verschaffen, omtrent de voorwaarden die gedurende de oorlog in zwang waren geweest evenals over de huidige staat en werking van hun nationale administra ties, belast met de controle der verdovende middelen en zo vlug mogelijk hun medewerking met de internationale controleorganen te hervatten, overeenkomstig de verdragen waarbij zij partij waren. Zij bood hen tevens de technische hulp aan die zij nodig mochten hebben om de nationale controle te herstellen (in sommige landen waren bv. statistieken en archieven vernietigd...) 58. 3. De militair bezette landen. a. Japan en Korea. De Amerikaanse bezettingsautoriteiten hadden een centrale toezichtsdienst opgericht die een bijzonder streng beleid voerde i.v.m. de controle der verdo vende middelen. De Commissie besliste kontakt op te nemen met de bevoegde autoriteiten van de Verenigde Staten in het Groot Hoofdkwartier van de Stille Oceaan. Zij verzocht hen de Secretaris-generaal van de Verenigde N aties59 de rapporten en andere inlichtingen, vereist door de conventies, te verschaffen. De Commissie stelde bij nadere aanvraag vast dat het Permanent Centraal Comité over de volledige rapporten m.b.t. Japan en het gedeelte van Korea, bezet door de V.S., beschikte. In deze rapporten werden alle aspecten van het drugprobleem in voornoemde landen geanalyseerd. Tijdens zijn vierde zitting nam de Raad een resolutie aan, waarbij aan de regeringen, gelast met de afsluiting der vredesverdragen met Japan, werd aanbevolen hierin een clausule in te lassen, die de meest strenge controle voorzag voor alle transacties van drugs in Japan, na het afsluiten der vredes verdragen. Dergelijke controle dient plaats te grijpen onder het toezicht van de controlediensten ingesteld door de vredesverdragen en door de Verenigde Naties. Deze laatsten stellen trouwens hun technische diensten ter beschikking voor het verschaffen van de inlichtingen en raadgevingen die zullen gevraagd worden 60. b. Duitsland. De Commissie heeft een resolutie aangenomen waarbij zij de ECOSOC verzoekt de regeringen van Frankrijk, de U.S.S.R., het Verenigd Koninkrijk ne de V.S., zodra mogelijk de controleautoriteiten aan te bevelen de nodige maatregelen te nemen tot het instellen van een doeltreffende controle van de verdovende middelen in Duitsland. Op 23 september 1946 was een Comité tot 58 Commission des stupéfiants, Rapport sur la première session, 1946, section 16. 159 Op de overdracht van de w erking van de Volkenbond naar de V erenigde Naties w o rd t later ingegaan. 60 Conseil économique et social, Doc. Off., IVe session, Résolution 49.


95

studie van de problematiek der verdovende middelen samengesteld, waarin de vertegenwoordigers zitting hadden van de 4 bezettingszones in Duitsland. D it lichaam werd belast met het vraagstuk van de inzameling van statistische gegevens met het oog op de overmaking van dit materiaal aan de bevoegde autoriteiten, aangeduid door de V.N. IV.

O VERDRACHT DER BEVOEGDHEDEN NAAR DE ORGANISATIE DER VERENIGDE NATIES

1. De ontbinding van de Volkenbond heeft wettelijke maatregelen nodig gemaakt, teneinde de functies van de Bond over te dragen naar de U.N.O. en zijn bevoegde organen. H et Handvest van San Francisco bevat nergens een expliciete vermelding omtrent de bevoegdheid der Verenigde Naties inzake de controle van verdovende middelen. Nochtans hebben de auteurs van het Handvest duidelijk bepaald dat de problemen behorend tot de socio-ekonomische en intellectuele samenwerking en de coöperatie op het vlak van de opvoeding, de openbare hygiëne en aanverwante domeinen, het vraagstuk van de interna tionale controle der verdovende middelen inhouden 61. 2. Vóór de Volkenbond officieel ophield te bestaan, had de Algemene Vergadering (hierna geciteerd als A.V.) van de Verenigde Naties, op 12 februari 1946 een resolutie aangenomen waarbij zij o.m. verklaarde dat zij bereid was om : « à prendre les mesures nécessaires pour assurer l’exercice ininterrompu de ces fonctions et pouvoirs » (van technische, niet van politieke aard, die aan de Volkenbond waren toegekend door een aantal internationale instrumenten). Daarop verwees de A.V. het probleem naar de ECOSOC, die op 16 februari 1946 een beslissing nam, aangevuld door een resolutie van 18 februari 1946. D e Raad besliste hierbij de Commissie der Verdovende Middelen op te richten en bepaalde de draagwijdte van haar m andaate2. Deze bevoegdheden worden in punt twee van de resolutie opgesomd in een vijftal rubrieken : (I) alle toezichtsfuncties opgedragen door de Raad, (II) de overname der bevoegdheden van de Raadgevende Commissie inzake Opium en andere schadelijke drugs, (III) het verstrekken van adviezen aan de Raad en voorberei ding van ontwerp-conventies inzake drugs, (IV ) de studie van de wijzigingen die nodig mochten zijn in de huidige organisatie van de internationale controle en (V ) de vervulling van alle functies in dit verband, opgedragen door de Raad. 61 Vijfde rap p o rt van het Redactiecom ité-II/3 v an de Conferentie van San Francisco, Doc. W .D .4 0 /1 1 /A /5 , 26 m ei 1945; Sam engevat verslag van de 1ste zitting van het Comité I I/3 , 4 juni 1945. 62 Conseil économ ique et social, Docum ents officiels, Ire session, 16 février 1946, pp. 168-169. « I. Le Conseil économique et social, en vue de constituer un organism e perm ettant de donner plus d ’effet aux conventions internationales sur les stuféfiants et d ’assurer la continuité et le développem ent du contrôle international des stupéfiants, ( ...) crée une Commission des stupéfiants ( . . . ) »

96

YVES VAN DE STEEN

Verder bepaalt deze resolutie dat de Commissie de Raad kan aanbevelen subcom missies op te richten. De samenstelling van de Commissie wordt eveneens in deze resolutie vastgelegd. De Commissie zal, volgens deze eerste resolutie, samenge steld zijn u it 15 leden van de Verenigde Naties 63. Deze worden gekozen wegens hun belang op het vlak van de voortbrenging of vervaardiging van verdovende middelen. Ook landen waar de onwettige handel in verdovende middelen een ernstig probleem uitmaakt zullen in deze Commissie zetelen 64. De duur van het mandaat van de Commissieleden is drie jaar en hun mandaat is hernieuwbaar. Voorts kan de Commissie vertegenwoordigers van organisaties, opgericht volgens de internationale conventies m.b.t. verdovende middelen, met raadgevende stem, in haar schoot verkiezen. 3. Teneinde de normale werking van het internationaal controlesysteem te verzekeren heeft de Secretaris-generaal een ontwerpresolutie uitgewerkt om deze voor te leggen aan de ECOSOC. H ierin werd de A.V. aanbevolen de nodige maatregelen te nemen, om de Verenigde Naties toe te laten de bovenvermelde functies uit te oefenen, overeenkomstig het ontwerp van protocol toegevoegd aan de resolutie. De ECOSOC heeft op 3 oktober 1946 het ontwerpprotocol goedgekeurd en de A.V. op 19 november 1946. Op 3 februari 1948 werd dit protocol, genaamd Protocol tot wijziging van de overeen\omsten, verdragen en protocollen inzake verdovende middelen, onder tekend te Lake-Success (N ew York) op 11 december 1946, van kracht65. In feite was de overdracht der functies reeds gebeurd daar de Secretaris generaal van de Volkenbond, op 26 augustus 1946, aan alle regeringen, partijen bij de Conventies i.b.m. de verdovende middelen, een omzendbrief had toegestuurd om hen te verzoeken alle rapporten en mededelingen betref fende deze problematiek voortaan te laten geworden aan de Secretaris-generaal der Verenigde N a t i e s D e functies van de Volkenbond en de Internationale 68 O p de w ijzigingen aangebracht aan de sam enstelling van d it lichaam zal naderhand w orden teruggekom en, bij de bespreking der volgende conventies. 64 « 6. L e Conseil invite les quinze gouvernem ents ci-après à désigner u n de leur repré sentants à la Comm ission : Canada, Chine, Egypte, France, Inde, Iran, Mexique, Pays-Bas, Pérou, Pologne, T urquie, Royaum e-Uni, Etats-U nis d ’A m erique, U nion des Républiques Socialistes Soviétiques, Yougoslavie. > Bij Resolutie 1663 (L U ) besliste ECOSOC de Comm ission on Narcotic D rugs tôt 30 leden u it te breiden m et ingang van 1 januari 1973. Z ie U .N .O .D ., E /C N .7 /5 4 9 , op. p. 3. 65 Protocole am endant les Accords, Conventions et Protocoles sur les stupéfiants conclus a L a H aye le 23 janvier 1912, à Genève le 11 février 1925, le 19 février 1925 et le 13 juillet 1931, à Bangkftk. le 27 novem bre 1931 et à Genève le 26 juin 1936, signé à L a \e Success, le 11 décem bre 1946, U .N.O.D., E / N T / 6 . Protocol to t w ijziging van de overeenkom sten, verdragen en protocollen inzake verdovende m iddelen, gesloten te ’s G ravanhage op 23 januari 1912; te Genève op 11 en 19 februari 1925, én 13 juli 1931; te Bangkok op 27 novem ber 1931 en Genève op 26 ju n i 1936, en Bijlagen, ondertekend te N ew York op 11 december 1946; B.S., 1952, 31 m ei 1952, pp. 4209-4216. 68 Met uitzondering van de stukken bestemd voor het P erm anent Centraal Comité.


97

Dienst voor Openbare Gezondheid werden door het voornoemde Protocol officieel overgedragen aan de Verenigde Naties en W .H.O. H et Protocol beschikt, dat in afwachting van zijn invoegetreding, de Secretaris-Generaal van de U.N.O. en ECOSOC de functies zullen waarnemen waarmee de Secretaris generaal en de Raad van de Volkenbond tot nog toe waren bekleed. H et Permanent Centraal Comité en het Controleorgaan werden eveneens toegestaan, gedurende deze periode hun werkzaamheden voort te zettene7. Men kan twijfelen aan het verplichtend juridisch karakter van deze maatregelen, doch zij hebben hun nut bewezen en geen enkele regering heeft er bezwaren tegen geuit. ECOSOC heeft naderhand aanbevolen dat de procedure van bevoegdheidsoverdracht van de Volkenbond naar de Verenigde Naties, inzake de verdovende middelen, ook op andere vlakken zou toegepast w ordenes. Deze aanbeveling kreeg naderhand gunstig gevolg®9. V.

D E CO NVENTIES O N TSTA A N O N D ER AUSPICIËN DER VERENIGDE NATIES

A. D e synthetische drugs en het Protocol van 1948 70. 1. De eerste synthetische drug werd in 1939 ontdektT1. D e Volkenbond had reeds aan de regeringen daaromtrent een mededeling toegestuurd. De synthe tische drugs ontstonden wegens oorlogsomstandigheden. Er was een nijpend gebrek aan grondstoffen, zodat sommige Staten synthetische verdovende middelen hebben opgespoord uit vrees hun stocks uit te putten. Men zou bovendien een drug vinden met de voordelen van morfine, zonder er de nadelen van te bezitten. De controle van dit soort verdovende middelen is om diverse redenen bijzonder moeilijk. De synthetische drugs behoren tot een groeiende variëteit van chemische groepen, waarvan het aantal theoretisch onbeperkt is. Daarenboven zijn zij bereid uit chemische produkten die op brede schaal gebruikt worden in de industrie en dus in de praktijk zeer moeilijk het voorwerp kunnen uitmaken van een strenge controle. Er stellen zich bijgevolg een drietal problemen : uitbreiding van de controle tot die drugs, voorlopige controlemaat regelen voor de synthetische substanties die toxicomanie kunnen veroorzaken, ®7 A rt. 11. «® Resolutie 43 (IV ), U.N.O.D. E /4 H . Bijvoorbeeld inzake de taak v an de V olkenbond spruitend u it de Conventie van 1921 betreffende de bestrijding van de handel in blanke slavinnen en kinderen, deze voortvloeiend u it de Conventie van 1933 voor de bestrijding van de handel in blanke slavinnen e n de verplichtingen opgelegd volgens de Conventie van 1923 voor. de bestrijding van h et in om loop brengen en handel in obscene publicaties, U .N .O .D ., E /5 4 0 . 70 Deze synthese berust vooral op : « Les drogues synthétiques et l ’action internationale », II-2, Bull. Stupfs. (1 9 5 3 ), pp. 1-4. 71 Les stupéfiants synthétiques e t le Protocole de 1948, in : « V ingt ans de contrôle des stupéfiants... », supra noot 57, pp. 13 e.v.

98

YVES VAN DE STEEN

in afwachting dat een procedure uitgewerkt wordt om ze te onderwerpen aan een internationale controle en het opsporen van een definitie van een groep bestanddelen op dewelke de voorlopige maatregelen dienen toegepast. De bereiding van en de handel in deze synthetische drugs konden niet beperkt en gecontroleerd worden volgens de beschikkingen van de Conventie van 1931. De toepassingsmaatregelen voorzien in artikel 14 van deze Conventie (embargo) zijn eveneens niet van toepassing, terwijl artikel 11 van de Conventie, dat ertoe strekt nieuwe verdovende middelen te onderwerpen aan de controle van deze conventie, beperkt is tot de phénanthrène alcaloïden van opium en de ecgonirische alcaloïden van het cocablad. De besluiten en aanbevelingen van artikel 10 van de Conventie van 1925 konden wel gebruikt worden om deze internationale controle in het leven te roepen. Maar deze conventie beperkt niet op directe wijze hun bereiding en hun verhandeling. Voorts binden de bepalingen van dit artikel en de besluiten en aanbevelingen die erop steunen, slechts die Staten die partij zijn bij deze Conventie en die erin toestemmen zich te onderwerpen aan deze beslissingen 7'2. Bij de studie van het probleem besloot het Secretariaat dat de voordelen van de procedure voorzien in artikel 10 van de Conventie van 1925 (ruim toepassingsveld) dienden gekoppeld te worden aan de procedure voorzien in artikel 11 van de Conventie van 1931 (onmiddellijk resultaat en verplichtend karakter van de beslissingen van de internationale technische lichamen) 73. Twee mogelijkheden staan in een dergelijk geval open : ofwel een aanpassing van de bestaande conventies, ofwel de afsluiting van een bijzonder internationaal verdrag. Een aanpassing van een multilateraal verdrag, waarbij een groot aantal regeringen partij zijn, doet steeds een belangrijk aantal moeilijkheden rijzen en kan aanleiding geven tot complexe discussies van juridische aard. Naast deze algemene problemen stelde zich bij de herziening der voormelde conventies, een aantal specifieke vraagstukken m.b.t. de eigen aard ervan. De Conventie van 1925 bevat vooreerst geen expliciete beschikkingen inzake haar herziening. Tevens had een amendement van artikel 10 van de Conventie niet bewerkstelligd dat de nieuwe drugs onder het controlesysteem van 1931 zouden vallen. Dergelijke amendering zou enkel bewerkstelligd hebben dat de nieuwe verdovende middelen onder het controlesysteem van de Conventie van 1925 zouden vallen, wat ontoereikend is. Artikel 33 van de Conventie van 1931 voorziet een herzieningsprocedure voor deze Conventie. Nochtans zou de amendering van artikel 11 van dit instrument dezelfde algemene moeilijkheden hebben ontmoet dan de Conventie 72 M ay, H .L ., supra noot 33, op p. 8 (Progrès réalisés après la guerre, Adaptation aux faits nouveaux survenus dans le dom aine scientifique). International Control of N arcotic D rugs, supra noot 53, op p. 18. 73 M em orandum du Secrétariat sur le m andat de la Commission des Stupéfiants, III, 5, de l'annexe I au rapport de la Commission des Stupéfiants sur sa prem ière session, op p. 30 (Conseil économ ique et social, Procès-verbaux officiels, deuxième année, quatrièm e session, suppl. n° 1).


99

van 1925. Elke aanpassing van artikel 11, die de toepassing van de Conventie zou verbreden, zodat alle nieuwe verdovende middelen die toximanie kunnen veroorzaken, welke ook hun oorsprong weze, eronder vallen, zou meteen de overige bepalingen van de Conventie hebben aangetast. Hierdoor zouden de andere artikels van de Conventie, gesteund op artikel 1, eveneens in het gedrang komen. Tegenover deze hinderpalen kwam het Secretariaat tot de slotsom dat een onderscheiden internationaal akkoord diende uitgewerkt te worden. De studies en de conclusies van het Secretariaat dienaangaande 74 werden door de Commissie der Verdovende Middelen volledig beaamd en bovendien richtte de Commissie tot het Secretariaat de aanbeveling een ontwerp van protocol in deze zin uit te werken 7B. Hierop heeft op 15 augustus 1947 de ECOSOC een resolutie aangenomen, waarbij de Secretaris-generaal verzocht werd een ontwerp van protocol voor te bereiden en dit aan alle regeringen en aan de Wereldgezondheidsorganisatie mede te delen. Opmerkingen werden hieromtrent ingewacht. W .H.O. werd aangezocht, daar deze door de nieuwe tekst belangrijke opdrachten toegewezen kreeg 7e. 2. H et Protocol van Parijs van 19 november 1948. a. H et ontwerp van Protocol werd op 16 december 1947 aan alle lidstaten der Verenigde Naties overgemaakt evenals aan alle regeringen van de andere landen, die partij waren bij de internationale conventies betreffende de verdo vende m iddelen77. De Commissie der Verdovende Middelen onderzocht het ontwerp van de Secretaris-generaal op haar derde zitting in mei 1948 en vroeg de Raad om goedkeuring, na enige wijzigingen in de tekst te hebben aangebracht78. De Wereldgezondsheidsorganisatie keurde op haar beurt het ontwerp van protocol goed, op haar zitting van juli 1948. Op zijn zevende zitting kon de ECOSOC zich aldus uitspreken omtrent een tekst die door het Secretariaat, de Commissie der Verdovende Middelen en de 71 M em orandum van het Secretariaat genaam d : Etudes des m esm es à prendre pour mettre sous contrôle international les stupéfiants q ui ne sont pas visés par les conventions actuellem ent en vigueur (juillet 1947), U .N .O .D ., E /C N .7 /8 0 . 75 Commission des stupéfiants, Résolution 86 ( V ) . 76 Zoals h et Com ité voor Gezondheid van de Volkenbond en de Internationale D ienst voor Openbare Gezondheid. 77 Circulaire C N .33.1947, Narcotics. 78 T ekst van de opm erkingen zie : U .N .O .D ., E /7 9 8 , pp. 8-21 en U .N .O .D ., E /C N .7 /1 1 5 , Add. 1 en 2. Beslissingen van de Commissie nav. de opm erkingen der U.S.A. : U .N .O .D ., E /7 9 8 ; analytische verslagen der d e b a te n : U .N .O .D ., E /C N .7 /1 5 5 , pp. 29-32 en pp. 41-67. O pm erking V erenigd K oninkrijk en beslissing der Comissie : U .N .O .D ., E /7 9 8 , pp. 12, 14 en 15; Filippijnen en Verenigd K oninkrijk : U .N .O .D ., E /7 9 8 , op p. 12; Colombië : U.N.O.D., E /C N .7 /1 5 5 , op p. 34. A ndere w ijzigingen ivm. de eindclausules : U.N.O.D., E /7 9 8 , pp. 15-21.

100

YVES VAN DE STEEN

Wereldgezondheidsorganisatie nauwgezet was bestudeerd. Bij deze gelegenheid werd de Secretaris-generaal door een resolutie verzocht, de herziene tekst van het ontwerp mede te delen aan de regeringen. Voorts werd een aanbeveling gericht tot de A.V. om de tekst goed te keuren. Tenslotte werden alle Staten verzocht tot dit instrument toe te treden 79. Op 3 augustus 1948 nam de Raad een resolutie aan 80, na enkele lichte wijzigingen te hebben aangebracht aan de tekst die hem was voorgelegd81, waarbij het ontwerpprotocol werd goedgekeurd en aan de A.V. werd aanbevolen de nieuwe tekst goed te keuren. De resolutie belastte er bovendien de Secretaris-generaal mee, het ontwerp aan de regeringen mede te delen, teneinde hun opnieuw toe te laten opmerkingen naar voor te brengen. De resolutie omvatte ook een aantal maatregelen met het oog op de versnelling van de goedkeuring van het Protocol door de A.V. en de ondertekening door de gevolmachtigden der regeringen 82. Daarom richtte de Raad tot de A.V. de aanbeveling, het Protocol zodra mogelijk goed te keuren tijdens haar derde zitting, rekening houdend met de bijkomende opmerkingen der regeringen. De A.V. werd eveneens verzocht tijdens deze zitting de meest dichtbij gelegen datum vast te stellen, waarop het Protocol voor ondertekening zou ter beschikking worden gehouden en tevens alle Staten te verzoeken, binnen de kortst mogelijke tijdspanne, tot het protocol toe te treden. Alle Staten werd gevraagd zo vroeg mogelijk de nodige maatregelen te nemen om de toepassing van het Protocol te verzekeren voor de gebieden die zij op internationaal vlak vertegenwoordigen, opdat de vertegenwoordigers van de lidstaten van de O.V.N. met de nodige machten bekleed zouden zijn om bij de derde zitting van de A.V., tot het Protocol te kunnen toetreden 88, ®*. 79 Conseil économique et social, Doc. Off., Vil® session, Résolution 1591. 80 H et bijzonder rapport opgem aakt door de Comissie betreffende h et ontw erp van Protocol (E /7 9 8 ) w erd door h e t Sociaal Comité van ECOSOC op 22 en 23 juli 1948 onderzocht. Z ie U .N .O .D ., E /A C .7 /S R , pp. 43-45 (zie ook het rap p o rt van h e t Sociaal Com ité aan de Raad, U .N .O .D ., E /9 0 2 ). Voor de resolutie van de R aad zelf, zie U.N.O.D., E /S R .1 8 9 . 81 H et g ing hier om de territoriale clausule (voor de overzeese gebieden). D e debatten van h et Sociaal Com ité hierom trent w erden sam engevat in h et docum ent E /9 0 2 , pp. 1-3, en deze van de R aad w erden gereproduceerd in U .N .O .D ., E /S R .1 8 9 , pp. 212-219. 82 D e S taten w erd aanbevolen zodra m ogelijk de nodige m aatregelen te nem en om de toepassing van het Protocol u it te breiden tot de territoria « w aarvoor zij de buitenlandse betrekkingen verzorgen », tenzij andersluidende grondw ettelijke bepalingen van deze landen. E /S R .1 8 9 , p. 218, resolutie 159 1 ( V U) . 83 U .N .O .D ., E /7 9 8 , op pp. 1 en 2. 84 In juni 1948 heeft h et Secretariaat aan de Regeringen der herziene tekst overgem aakt van h et ontwerpprotocol voor opm erkingen die dienden onderzocht door de zevende zitting van ECOSOC van 19 juli 1948, CN.62.1948, Narcotics, 9 ju n i 1948. H et Secretariaat ontving echter n iet op het voorziene tijdstip de nodige opm erkingen. Zie daartoe : U.N.O.D., E /A C .7 /S R .4 3 , op. p. 7. D e eerste opm erkingen w erden gedurende de m aand ju li te New York ontvangen terwijl de Raad vergaderde te Genève. D eze w erden opgenom en in U.N.O.D., E /1 0 5 6 , van september 1948.


101

Dank zij deze nauwgezette technische en juridische voorbereiding werd de ontwerptekst, zoals vastgesteld door de Raad, op 30 september 1948, op één enkele zitting, door de Commissie van de A.V., bijeengekomen te Parijs, goedgekeurd85. Op 3 oktober 1948 heeft de A.V. op haar beurt haar goed keuring gehecht aan het Protocol en de Secretaris-generaal verzocht de meest nabije datum vast te stellen voor de ondertekening van het Protocol door de Statena
Hieruit volgt dat niet alle nieuwe synthetische drugs onder internationale controle geplaatst kunnen worden, maar alle verdovende middelen die toxico manie kunnen veroorzaken, hetzij dat deze reeds bestaan, hetzij dat deze in de toekomst ontdekt zullen worden. s5 D e derde commissie w ijdde hieraan 3 zittingen op 29 en 88® zitting : zie U .N .O .D ., A /C .3 /S R , pp. 86 tot 88 voor debatten. V oor d e debatten over de territoriale clausule zie p. 20 en op p. 22. D e resolutie w erd opgenom en in U .N .O .D ., A

30 septem ber 1948 : 86® tot de analytische verslagen der U .N .O .D ., A /C .3 /S R .8 7 , op 666, op. p. 2.

«a U .N .O .D ., A /S R .1 5 0 , pp. 1 tot 26. 8T Com pte-rendu analytique de la cérémonie, bie U .N .O .D ., E /C N .7 /1 5 2 ; Protocole plaçant sous controle international certaines drogues non visées par la Convention du 13 juillet 1931 pour lim iter la fabrication et réglem enter la distribution des stupéfiants, amendée par le protocole signé à L a \e Success, le 11 décembre 1947, U .N .O .D ., E /N T / 7 ; B.S., 1952, 31 m ei 1952, pp. 4217-4221.

102

YVES VAN DE STEEN

Een tweede opmerkelijke formule vinden wij in artikel 5 van het Protocol. Hierbij worden de Staten, wiens grondwettelijke praktijk het toelaat, en die bereid zijn dit te doen, toegelaten om zich onmiddellijk te verbinden door een eenvoudige ondertekening. Voor de andere Staten werd een procedure voorzien waarbij de ondertekening wordt onderworpen aan een aanvaarding achteraf of aan de neerlegging van een aanvaarding, overeenkomend met een toetreding in de zin van het klassieke internationaal recht. 3) Er dient eveneens gewezen te worden op een aantal lacunes : H et Protocol gaat niet zover als de Conventie van 1931, waarbij de regeringen ertoe gehouden zijn bepaalde kategorieën verdovende middelen onder nationale controle te plaatsen, van zodra zij er de bereiding van aanvangen. Gedurende de periode gelegen tussen het begin van de bereiding en de tussenkomst, hetzij van de Commissie, hetzij van de Wereldgezondsheidsorganisatie kunnen dus alle misbruiken, in de juridische zin van het woord, verder doorgaan. De auteurs van het Protocol hebben eveneens nagelaten het begrip « omzetbaarheid in een verdovend middel » nader te omschrijven. Enerzijds dringt deze precisering zich op wegens de evolutie in de farmacologie, anderzijds werd dergelijke taak bijzonder bemoeilijkt daar het Protocol bedoeld was als een aanvulling van de Conventie van 1931. Een nadere omschrijving van het voormeld begrip « omzetbaarheid » zou wegens deze reden heel wat vraag stukken hebben doen rijzen. Op 17 mei heeft W .H.O. gepoogd in deze leemte te voorzien. De Algemene Vergadering van de Wereldgezondheidsorganisatie omschreef dit als volgt : * (on) considérera une substance corne un produit qui peut être transformé lorsque la facilité de la transform ation et le rendem ent de l’opération constituent u n danger pour la santé publique. D ans les cas où il est difficile de déterminer si une substance est ou non visée par cette définition, ladite substance sera consi dérée comm e “ pouvant être transform ée ” plutôt que comm e “ ne pouvant être transform ée ” s s . »

4) U it het vorige volgt globaal dat het Protocol op het geschikte ogenblik het licht heeft gezien. H et heeft toegelaten om, in zeer ruime mate althans, te vermijden dat nieuwe toxicogene bestanddelen, die sinds tientallen ja ren in de geneeskunde worden aangewend, aanleiding zouden geven tot verregaande misbruiken. Tocht lost dit Protocol het probleem niet op definitieve wijze op. H et zeer verspreid gebruik van synthetische drugs in de geneeskunde zal dit vraagstuk waarschijnlijk steeds opnieuw aan de orde blijven stellen. B. H et vraagstuk van de beperking der grondstoffen en het Protocol van N ew Y o r\ van 23 juni 1953 89, stre\\en d e tot de beperking en de reglementering 88 Résolutions e t décisions de la septième Assemblée m ondiale de la santé, W .H .A . 77, 17 m ai 1954.

89 Conférence des N ations Unies sur l ’O pium , Protocole la culture d u pavot, ainsi que la production, le commerce et l ’em ploi d e l ’opium , et A cte final, signé à N e w Yor/(, 1953, U.N .O .D ., E /N T / 8 , 28 sept. 1953.; B.S., 1958, 19

visant à lim iter et à réglementer international, le comerce de gros le 23 juin 1953, N ations Unies, september 1958, pp. 7105-7121.


103

van de verbouw van papaver, alsmede van de productie, de internationale handel en de groothandel in, en het gebrui\ van opium 90, 91. 1. Probleemstelling. De voornaamste leemte in de vooroorlogse internationale instrumenten is het ontbreken van integrale controlevoorzieningen omtrent de grondstoffen, nodig voor de bereiding der verdovende middelen. E r bestonden dus geen beschik kingen die een effectieve controle toelieten van de papaverteelt, van de cocaplant en van de cannabis. Dit, ondanks de verplichting opgelegd door de Conventie van 1925, om wetten en reglementen uit te vaardigen om een doeltref fende controle te waarborgen van de productie, de verspreiding en de uitvoer van ruwe opium. Deze algemene verplichting ontbrak, zelfs totaal voor het cocablad en de cannabis. Bovendien bevatte geen enkele van deze internationale instru menten beschikkingen, die een internationale controle voorzien voor de wijze waarop de partijen zich van hun verplichtingen dienen te kwijten. Deze leemte is mogelijk te verklaren wegens het feit dat een strenge controle op de landbouwwerkzaamheden moeilijker valt uit te oefenen, dan op industriële bedrijvigheden. Vooral daar de cocaplant, de papaverplanten en het kweken van cannabisplanten dikwijls plaatsgrijpt in gebieden waar de staatscontrole niet helemaal doeltreffend werkt. D it daar alle cadastrale gegevens ontbreken of daar de administratieve centra verafgelegen zijn. Voorts worden deze planten op enorme, uitgestrekte oppervlakten gekweekt en weten de landbouwers zelfs niet eens iets af van de verdovende eigenschappen ervan. 2. Eerste reacties. Reeds in 1932 had de Raadgevende Commissie van het Opium een aanvang genomen met de voorbereiding van een conferentie voor de beperking van de opiumproductie, in uitvoering van een resolutie in 1931 door de A.V. van de Volkenbond aangenomen. De werkzaamheden der Commissie waren door de oorlog onderbroken, maar de Commissie had evenwel de nodige tijd gehad om in ontwerpvorm de voornaamste artikels op te stellen, geschikt voor de inlassing van een conventie, met als doel de beperking van de papaverteelt en de productie van ruw opium. In 1944 had de regering van de U.S.A. verschillende regeringen gepolst met het oog op het bijeenroepen van een conferentie, belast met de opstelling van een dergelijke conventie. De meeste reacties waren positief, inclusief die van de grootste opiumproducenten.

9 0 R e n b o r g , B.A., « L im itation e t controle de la production des m atières premières des stupéfiants naturels » (régimes institués par la Société des N ations e t les N ations U nies), XV-2, Bull. Stupfs. (1 9 63), pp. 18 e.v.

91 « V ingt ans de contrôle des stupéfiants sous l’égide des N ations Unies, Exam ens des travaux de la Com m ission des stupéfiants de la l rG à la 20e session », X V III-1, Bull. Stupfs. (1 9 6 6 ), pp. 14-27.

104

YVES VAN DE STEEN

D e basisidee waarop dit initiatief steunde was de opstelling van een conventie tot beperking van de produktie van alle grondstoffen. In 1947, tijdens zijn 4® zitting, nam de ECOSOC, hierbij aansluitend, een resolutie aan waarbij de Raad zijn goedkeuring hechtte aan het opstellen van een vragenlijst betref fende het ruw opium en het cocablad en de opsturing ervan aan de belangstel lende regeringen, met het verzoek de gevraagde inlichtingen te laten geworden®2. Op zijn zevende zitting heeft de Raad vervolgens een resolutie goedgekeurd93, waarbij de Secretaris-generaal verzocht werd de voorbereiding aan te vatten van het ontwerp van een nieuwe enkelvoudige Conventie tot het beperken van de productie der grondstoffen voor de vervaardiging der verdo vende middelen. Doch de Commissie kantte zich tegen deze idee, daar voor deez problematiek zich een snelle oplossing opdrong. De Commissie verdedigde dus de opvatting dat het nuttig zou zijn, als overgangsmaatregel, een ontwerpakkoord vast te stellen voor de beperking van de productie van ruw opium. Deze stelling werd mede ingegeven door de bedenking dat opium de belangrijkste grondstof is voor de vervaardiging verdovende middelen, in omloop in de onwettige handel. Men heeft wel moeten afzien van de opvatting het opium aan een directe controle te onderwerpen, d.m.v. een internationaal monopolie. Men heeft dus gepoogd te komen tot de beperking van de opiumproduktie door indirecte middelen. In deze omstandigheden is in New York de Conferentie der Verenigde Naties betreffende het Opium samengekomen en vergaderde er van 11 mei tot 18 juni 1953. Deze vergadering werd bijgewoond door een uitzonderlijk brede waaier van belangstellende landen, waaronder ook niet-leden van de Verenigde Naties. Libië, Nepal, de Koreaanse Republiek en Spanje werden uitgenodigd deel te nemen aan de Conferentie9i, evenals vertegenwoordigers der Gespecialiseerde Instellingen, van het Permanent Centraal Opiumcomité en het Controleorgaan der Verdovende Middelen. Deze conferentie nam als uitgangspunt de tekst aan, opgesteld door de Commissie op haar zesde zitting. Zij nam het Protocol aan met het oog op de bepcr\ing en de reglementering van de papaverteelt, evenals de produ\tie, de internationale handel, de groot handel en het g e b m i\ van opium. In dit Protocol vallen twee hoofdlijnen te onderschijden ®5. a) Men dient de vrijheid van de opiumhandel te handhaven, in de mate dat deze verenigbaar is met de beperking van de produktie en met de uitoefening van een doeltreffende controle.

02 Resolutie 49 ( I V ) , E .2 5 1 /A d d . 2. 03 Resolutie 159 D ( VI I ) . 04 Volgens Resolutie 478 ( X V ) van ECOSOC. 95 L i n d t , A., « Résultats de la Conférence des N ations Unies sur l ’opium », V-3, Buil. Stupfs., (1953).


105

b) De methodes die worden aangewend om de bereiding en de handel van vervaardigde verdovende middelen te controleren, dienen eveneens toegepast te worden op het opium, in de mate dat dé aard van opium, als landbouw product, dit toelaat. De beschikkingen van het Protocol kunnen als volgt samengevat w orden96. a) De opiumproduktie wordt beperkt tot de medische- en wetenschappelijke behoeften. H et gebruik van opium voor niet-medische doeleinden of voor quasi-medische doeleinden wordt nog toegelaten voor die landen, die bij de ondertekening van het ontwerp, in dit opzicht, reserves hadden geformuleerd. Deze beschikkingen kunnen echter slechts ingeroepen worden door die Staten waar het gebruik van opium was toegelaten op 1 januari 1950. Diezelfde Staten dienen er zich eveneens toe te verbinden dit gebruik binnen een bepaalde termijn af te schaffen, die de 15 jaar niet overschrijden mag, na het van kracht worden van het Protocol. b) H et aantal landen dat opium mag voortbrengen bestemd voor uitvoer is beperkt tot zeven Staten 97, terwijl het elk land toegelaten is opium te produceren voor intern gebruik. c) Op nationaal vlak stemt de controle overeen met een staatsmonopolie. Op internationale schaal dient een evaluatiesysteem van de oppervlakte der terreinen op dewelke de opiumteelt geschiedt, en een internationaal ramingssysteem van de opiumoogst en van de behoeften aan opium, het Controleorgaan der Verdovende Middelen toe te laten, de belanghebbende regeringen ervan op de hoogte te brengen, welke hoeveelheden opium mogen worden geproduceerd. d) Bovendien laat een statistisch systeem het Permanent Centraal Opiumcomité toe, te waken over de uitvoering door de regeringen van de voornaamste beschikkingen van het Protocol. H et Comité is gemachtigd desgevallend98 een onderzoek ter plaatse uit te voeren. Hiertoe is echter de uitdrukkelijke toestemming van de betrokken regering vereist. In uitzonderlijke gevallen kan het Comité een embargo op de invoer of de uitvoer van opium, of op beide, aanbevelen of gebieden. De rechten van het land in kwestie worden beschermd door waarborgen vervat in de procedure. Daar één van de voorwaarden voor het van kracht worden van het Protocol erin bestond dat minstens drie opiumproducerende landen het ratificeren of er tot toetreden, werd het slechts op 6 februari 1963 van kracht®9. Ondertussen 96 Zie daartoe eveneens :

R enborg,

B.A., supra noot 90, pp. 18-23.

97 L?. Bulgarije, Indië, Iran, T urkije, U.S.S.R. en Joegoslavië. 95 W anneer h e t Comité de m ening is toegedaan d a t er in bepaalde landen toestanden inzake opium bestaan die erg te wensen overlaten. 99 Bij de toetreding van G riekenland als derde opium uitvoerend land, na Indië en Iran, dit volgens artikel 21 van h e t Protocol.

106

YVES VAN DE STEEN

werd op aanbeveling van ECOSOC en op verzoek der V .N .100, een modelgids voor de toepassing van het Protocol uitgewerkt101. Deze modelgids heeft tot doel de praktische toepassing van de beschikkingen van het Protocol te vergemakke lijken. Deze modelgids behandelt in het bijzonder de beschikkingen die aanleiding kunnen geven tot uiteenlopende practische toepassingen *.

100 Resoluties 505 H { X V i) en 548 C ( X V U l ) van de ECOSOC, in uitvoering van de vraag geform uleerd door de Conferentie der V erenigde Naties inzake opium , dm v. reso lutie X I V , aanhangig bij de Slotakte (E / N T / 8 ) : zie supra noot 89, op pp. 2 en 3. 101 Guide m odèle pour l’application du Protocole visant à lim iter et à réglementer la culture d u pavot ainsi que la production, le commerce international, le commerce de gros et l’em ploi de l'opium , N ew Y ork (N ations U nies), 1955, E /N T / 9 , 20 p. * D EEL 2, dat in het volgende num m er van d it tijdschrift zal w orden opgenomen, behandelt de vereenvoudiging van dit systeem der m ultilaterale verdragen door het E nkelvoudig V erdrag van N ew York van 30 m aart 1961, de verdere am enderingen erop en de recentste evolutie van deze internationalrechtelijke tak.

DE VERENIGDE NATIES EN DE VERDOVENDE MIDDELEN

Recommend Documents