Wereldbeeld Tijdschrift voor de Verenigde Naties

Wereldbeeld Tijdschrift voor de Verenigde Naties

O Het Speciaal Tribunaal voor Sierra Leone

O Het Internationaal Strafhof en het postelectoraal conflict in Kenia

O De Cancún-klimaatconferentie O Small Island Developing States en de VN Jaargang 35, nr. 157, 2011/1

Vereniging voor de Verenigde Naties

Afgiftekantoor : Leuven 1 P-910467 - v.u.: F. Maes

Wij, de volken van de Verenigde Naties verenigd voor een betere wereld Reeds meer dan 60 jaar zetten de Verenigde Naties zich in voor een betere wereld. De werking van de VN kent een wisselend verloop. Toch blijft de VN een belangrijke plaats innemen in het menselijk streven naar een langdurige vrede en duurzame ontwikkeling. De Vereniging voor de Verenigde Naties heeft tot doel de beginselen van de VN te verspreiden en de bevolking bewust te maken van de noodzakelijkheid van internationale samenwerking. De VVN beoogt in Vlaanderen een betere kennis van en een beter begrip voor de werking en doelstellingen van de VN bij te brengen. Niet alleen de VN zelf, maar ook de verschillende hulporganen en gespecialiseerde organisaties komen aan bod. Als niet-gouvernementele organisatie volgt de VVN eveneens de Belgische inbreng en de mogelijke rol van Vlaanderen binnen de VN. De VVN wil op een objectieve, kritische en constructieve manier het debat rond internationale samenwerking en de rol die de wereldorganisatie hierbij kan spelen, voeden. Foto = Credit UN Photo

Wereldbeeld Tijdschrift van de Vereniging voor de Verenigde Naties (4 nrs. per jaar) Jaargang 35 ! 2011/1 ! nr. 157 Zetel Vereniging voor de Verenigde Naties Universiteitsstraat 6, B-9000 Gent, België Tel. +32 9 264 68 97 E-mail: [email protected] Website VVN: http://www.vvn.be Verantwoordelijke uitgever Prof. Dr. Frank Maes, Voorzitter Vakgroep Internationaal publiekrecht, Universiteit Gent Universiteitsstraat 6, 9000 Gent Tel. +32 9 264 68 95 ! Fax +32 9 264 69 89 Hoofdredacteur Karen Van Laethem Vakgroep Metajuridica, Vrije Universiteit Brussel Pleinlaan 2, 1050 Brussel Tel. +32 2 629 15 14 [email protected] Redactiecomité Francis Baert ! David Criekemans ! Jan De Bisschop ! Melanie De Groof ! Philip De Man ! Jan De Mulder ! Ria Heremans ! Veronique Joosten ! Frank Maes ! Michèle Morel ! Louis-Alfons Nobels ! Neri Sybesma ! Tine Vandervelden ! Karen Van Laethem ! Piet Willems Correspondenten Dominiek Benoot ! Eric De Brabandere ! Charlotte Mertens ! Ann Pauwels ! Cedric Ryngaert Auteursrichtlijnen De redactie verwelkomt alle ingezonden artikels en opiniebijdragen over VNverwante onderwerpen. De volledige auteursrichtlijnen zijn beschikbaar bij de hoofdredacteur en op de website, zie www.vvn.be. Lidmaatschap 25 euro (> 25 jr.) / 15 euro (< 25 jr.) per jaar te storten op rekening nr. 001-0468369-32

Lid van de Unie van de Uitgevers van de Periodieke Pers

Edito Het eerste nummer van ons tijdschrift Wereldbeeld in 2011 bevat een variatie van thema’s die nog steeds aandacht en daadkracht vragen. Eerst wordt stilgestaan bij een aantal ontwikkelingen in het internationale strafrecht, namelijk het Speciaal Tribunaal voor Sierra Leone dat haar werkzaamheden aan het beëindigen is, en de aanklager bij het Internationaal Strafhof die voor de eerste keer de kans krijgt zijn proprio motu bevoegdheid uit te oefenen in kader van het postelectorale conflict in Kenia. Vervolgens wordt met bijdragen over de Cancún-klimaatconferentie, de rol van kleine eilandstaten in de VN, de Vlaamse betrokkenheid in de VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling, en het Human Development Report 2010, ook aandacht besteed aan de problematiek van (duurzame) ontwikkeling. Daarnaast wordt ook een pleidooi gehouden voor de heroriëntatie van de Vlaamse noodhulp. Ten slotte wordt een kritische blik geworpen op de onderhandelingen tot een zeerechtresolutie in 2010 en de recente inwerkingtreding van het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijningen. De VVN kende in 2010 een drukke activiteitenkalender, met boeiende lunchlezingen, een seminarie over noodhulp, activiteiten gericht op jongeren (de jaarlijkse VVN-Model United Nations) en op leerkrachten (studiedag ‘Vreemd verleden’ over migratie). Voor nieuwe activiteiten en activiteiten die plaats vonden in het verleden kan je steeds terecht op de website van de VVN (www.vvn.be). In de VVN-boekenreeks ‘Wereldvisie’ verschenen de zesde en zevende monografie, respectievelijk “Water. Bron van leven en conflicten” en “Langs de vuurlijn. De VN en gewapende conflicten”. De achtste monografie over “Ontwikkelingslanden en de nieuwe wereldorde” zal binnenkort verschijnen. Een zeer geslaagd initiatief was de VN-dag te Brussel op 24 oktober ter viering van 65 jaar VN. Deze gezamenlijke organisatie van UNRIC (United Nations Regional Information Centre te Brussel) en de stad Brussel, met medewerking van de VVN en APNU (onze Franstalige zusterorganisatie), bestond uit een VN-dorp in de vorm van een tentenkamp op de Grote Markt waar de regionale VN-bureaus te Brussel, ngo’s, VVN en APNU de kans kregen het grote publiek in te lichten over hun VN-gerelateerde activiteiten (onder meer ontwikkelingssamenwerking, ziektebestrijding, noodhulp). Verder was er een plechtige zitting in het Brusselse stadhuis met toespraken van de Minister van Buitenlandse Zaken, Steven Vanackere, en de vertegenwoordiger van de Secretaris-generaal te Brussel, Antonio Vigilante. Er waren videoboodschappen van de Secretaris-generaal van de VN, Ban Ki-moon, en de president van de Europese Raad, Herman Van Rompuy. Ook in 2011 zal de VVN verder aandacht besteden aan haar klassieke activiteiten en aan de jeugd in het kader van het Internationaal Jaar van de Jeugd (2010-2011). De VVN kan hierbij ondermeer rekenen op de ‘VVN Youth’ met haar afdelingen aan de Vlaamse universiteiten en op de actieve werkgroep ‘onderwijs’. In het kader van het te verwachten nieuwe stagebesluit van de Vlaamse Gemeenschap, zal de VVN een bijdrage leveren tot het beter bekend maken van deze stagemogelijkheden bij de jongeren. 2010 was ook op het vlak van interne organisatie een uitdaging. In de tweede helft van 2010 heeft Jaana Micheli het secretariaatswerk van Piet Willems overgenomen. Piet heeft tot dan met veel inzet en op vrijwillige basis het secretariaat van de VVN gecombineerd met de redactie van Wereldbeeld en met zijn drukke academische activiteiten. Vanaf 2011 neemt Karen Van Laethem het werk van Piet als redactiesecretaris van Wereldbeeld over. Bij deze wens ik Piet van harte te danken voor het vele werk dat hij verzette voor de VVN en wens ik Karen veel succes toe met haar nieuwe functie. Eind februari heeft onze secretaris, Jaana Micheli, de VVN verlaten voor een voltijdse job in de private sector. Ik wens Jaana veel succes toe in het verdere verloop van haar carrière. Jaana is vanaf 1 maart opgevolgd door Ben Mols. Met een nieuw jaar in het vooruitzicht, hoopt de VVN samen met haar leden opnieuw veel aandacht te besteden aan de thema’s waarop de VN werkzaam zijn. Dit wordt mogelijk gemaakt door de financiële steun van de Vlaamse overheid, meer bijzonder het Departement internationaal Vlaanderen, en met de lidgelden van de leden. Het realiseren van onze doelstellingen en activiteiten blijft altijd mensenwerk en is mogelijk dankzij de vrijwillige inzet van actieve leden van de Vereniging. Ook de VVN wordt geconfronteerd met steeds stijgende kosten in de organisatie van haar activiteiten, van drukwerk en het operationeel houden van het secretariaat. Daarom durf ik opnieuw een beroep te doen op uw jaarlijkse bijdrage. Mag ik u, indien u dit nog niet heeft kunnen doen, vriendelijk vragen het jaarlijkse lidgeld van 25 ( 15 voor jongeren tot 25 jaar) te willen storten op rekeningnummer 001-0468369-32 met vermelding van het jaar, naam en adres (naam en adres indien dit afwijkt van het adres en de naam van diegene die de storting deed).

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

1

De VVN is u dankbaar voor uw blijvende steun en belangstelling in haar activiteiten en hoopt u als trouw lid opnieuw te mogen begroeten in 2011. Frank Maes, Voorzitter VVN

Inhoud Edito Frank Maes

1

Het Sierra Leone-tribunaal beëindigt zijn werkzaamheden: een terugblik en bespreking van zijn rechtspraak Vincent Medaer & Paul De Hert

3

Het postelectorale conflict in Kenia: het Internationaal Strafhof gebruikt voor het eerst zijn proprio motu bevoegdheid Mathias Holvoet

2

9

De Cancún-klimaatconferentie Jan De Mulder

16

Kleine staten, grote inzet Kirsten Arnauts

25

De EU, België, Vlaanderen en de VN: kleine donoren in de internationale humanitaire hulparchitectuur: struikel- of bouwstenen? Een verkenning aan de hand van de Vlaamse noodhulp Evert Waeterloos

30

De EU, België, Vlaanderen en de VN: Vlaanderen in de VN, een blik op de betrokkenheid bij de besluitvorming in de Commissie Duurzame Ontwikkeling Karoline Van den Brande

38

In de kijker: Het Belgische EU-voorzitterschap zette in op mariene biodiversiteit ! VN-Resolutie zeerecht 2010; ontwikkelingen en perspectieven 44 Sophie Mirgaux Opinie: Human Development Report 2010: een verhaal van vooruitgang? Michèle Morel

48

Actualiteit: De inwerkingtreding van het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (CPED) Marthe Lot Vermeulen

50

Boekenrubriek Marco Benatar

54

Nieuws in het kort Neri Sybesma-Knol, met bijdrage van Cedric Ryngaert

57

WERELDBEELD

Het Sierra Leone-tribunaal beëindigt zijn werkzaamheden: een terugblik en bespreking van zijn rechtspraak door Vincent MEDAER & Paul DE HERT 1

Inleiding Het Speciaal Tribunaal voor Sierra Leone (Sierra Leone-tribunaal), een internationaal ad hoc-straftribunaal opgericht in 2002, heeft zijn werkzaamheden bijna beëindigd. Deze bijdrage bekijkt dit uitzonderlijk rechtsprekend orgaan en probeert het naar zijn waarde te schatten. Aan het einde van de 20ste en aan het begin van de 21ste eeuw achtten de Verenigde Naties (VN) de tijd en de omstandigheden rijp om in navolging van de historische voorbeelden van Nuremberg en Tokio (periode na WO II) en van voormalig Joegoslavië en Rwanda (jaren 90) opnieuw een aantal ad hoc-straftribunalen op te richten. Op relatief korte tijd kwamen zo, onder meer, de tribunalen voor Oost-Timor, Cambodja, Sierra Leone en Libanon tot stand. Bijzonder was dat het deze keer ging om ‘gemengde’ of ‘geïnternationaliseerde’ tribunalen, samengesteld uit nationale en internationale rechters en met statuten waarin zowel nationale als internationale rechtsregels opgenomen waren. Met deze gemengde of geïnternationaliseerde tribunalen proberen de VN in te spelen op vier ernstige gebreken van de ad hoc-straftribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda, namelijk (1) hun hoge kosten, (2) lange procedures, (3) gebrekkige band met de getroffen bevolking en (4) inefficiënte vervolgingsstrategieën.2 In wat volgt wordt nagegaan of het Sierra Leone-tribunaal deze gebreken heeft kunnen opvangen. In een eerste deel wordt de ontstaansgeschiedenis van het Sierra Leone-tribunaal belicht. In een tweede deel wordt het juridisch kader van het tribunaal en de in de rechtsleer gemaakte opmerkingen hierover bekeken. In een derde deel worden de door het Sierra Leone-tribunaal behandelde zaken onderzocht. Tot slot wordt een eindbalans opgemaakt.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Ontstaansgeschiedenis van het Sierra Leone-tribunaal Het Sierra Leone-tribunaal werd opgericht als reactie op de burgeroorlog in Sierra Leone, tijdens dewelke van maart 1991 tot januari 2002 vooral de burgerbevolking werd geteisterd door onmenselijke wreedheden. Gesteund door de internationale gemeenschap startte president Kabbah in 1999 onderhandelingen met het Rebel United Front (RUF). Die resulteerden in juli van datzelfde jaar in de ondertekening van het Lomé Vredesakkoord.3 Uiteindelijk bleek ook dat niet te volstaan. Dankzij de bijstand van Groot-Brittannië en van de troepen van de United Nations Assistance Mission in Sierra Leone slaagde men er echter in om langzaam de rust te doen weerkeren in Sierra Leone. In Resolutie 1315 van 14 augustus 2000 verzocht de Veiligheidsraad de Secretaris-generaal van de VN om onderhandelingen te starten met de regering van Sierra Leone over de oprichting van een onafhankelijk, bijzonder hof voor de berechting van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden, andere ernstige schendingen van internationaal humanitair recht en van bepaalde ernstige misdaden onder het recht van Sierra Leone, begaan op het grondgebied van Sierra Leone. Op 16 januari 2002 werd in Freetown (Sierra Leone) de oprichtingsovereenkomst van het Sierra Leone-tribunaal ondertekend.

Juridisch kader van het Sierra Leone-tribunaal Krachtlijnen De regels inzake de rechtsmacht, de organisatie en de werking van het Sierra Leone-tribunaal zijn vastgelegd in een Statuut dat als bijlage is toegevoegd bij haar oprichtingsovereenkomst.4 De bewijs- en procedureregels zijn dan weer opgenomen in een afzonderlijk document, met name de Rules of Procedure and Evidence van het Tribunaal.

3

De rechtsmacht van het Sierra Leone-tribunaal strekt zich uit over de vervolging van personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen voor misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden, andere ernstige schendingen van internationaal humanitair recht en het recht van Sierra Leone, begaan op het grondgebied van Sierra Leone sinds 30 november 1996 (artt. 1-5 Statuut Sierra Leone-tribunaal). Het Sierra Leone-tribunaal heeft drie (de facto vier) organen (artt. 12, 15 en 16 Statuut): (1) de Kamers bestaande uit twee proceskamers en een beroepskamer; (2) het Bureau van de Aanklager, onder leiding van de Aanklager, aangeduid door de Secretaris-generaal van de VN; en (3) het Bureau van de Griffier, onder leiding van de Griffier, eveneens aangeduid door de Secretaris-generaal van de VN. Daarnaast is er ook nog het (door de griffier opgerichte) Bureau van Verdediging, onder leiding van de Principiële Verdediger, dat wordt beschouwd als het vierde orgaan van het Tribunaal. Terwijl de Kamers en het Bureau van de Aanklager instaan voor de klassieke strafrechtelijke taken van het Sierra Leone-tribunaal, verzorgt de Griffie de goede dagelijkse werking van het Tribunaal. Het Bureau van Verdediging levert onder meer door zijn logistieke steun aan de teams van de verdediging een unieke en welgekomen bijdrage aan het internationaal strafrecht, aangezien het het eerste voorbeeld is van een internationaal tribunaal waarbij aanklager en verdediging quasi gelijkwaardige ondersteuning genieten.5 Enkele bijzonderheden Het juridische kader van het Sierra Leone-tribunaal vertoont een aantal vermeldenswaardige karakteristieken.

4

Vooreerst is het Sierra Leone-tribunaal een ad hocstraftribunaal dat net als de tribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda is opgericht om een aantal welomschreven misdrijven te berechten, begaan door personen tijdens een welbepaalde periode en op een welbepaalde plaats. Anders echter dan zijn twee illustere en fel bekritiseerde voorgangers is het Sierra Leone-tribunaal tot stand gekomen via een bilaterale overeenkomst, waardoor het een democratischer draagvlak heeft. Het Sierra Leone-tribunaal is bovendien samengesteld uit internationale en nationale rechters en past zowel internationaal als nationaal recht toe, waardoor het behoort tot de gemengde of geïnternationaliseerde tribunalen. Daarenboven kreeg het Tribunaal de expliciete doelstelling mee om haar werkzaamheden op een effectieve en efficiënte wijze en binnen een politiek aanvaardbaar tijdskader af te handelen. Die doelstelling werd nog

verder benadrukt door de rechtsmacht van het Tribunaal te beperken tot de ‘personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen’. Zo wilde men het Tribunaal dwingen tot een realistische, tijdbesparende vervolgingsstrategie en vermijden dat het net zoals de ad hoc-straftribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda enorm zou uitbreiden in omvang en kosten.6 Verder kreeg het Sierra Leone-tribunaal terecht erkenning als eerste ad hoc-straftribunaal met zetel in het land waar de misdaden zijn gepleegd. Opvallend is ook dat het Tribunaal rechtsmacht heeft om te oordelen over misdaden begaan door minderjarigen vanaf 15 jaar. Artikel 7 van het Statuut van het Sierra Leone-tribunaal werd sterk bekritiseerd door stemmen uit de ngo-wereld begaan met kinderrechten. Frulli merkte daarbij echter terecht op dat artikel 7 voorziet dat steeds rekening moet worden gehouden met de leeftijd van de minderjarige en met zijn of haar mensenrechten. In concreto incorporeert artikel 7, volgens Frulli, internationale standaarden inzake jeugdstrafrecht door een speciale jeugdkamer te voorzien in geval van berechting van een minderjarige en door beschermende maatregelen te nemen om de privacy van de minderjarige te waarborgen.7 Geen enkele persoon die op het ogenblik van de feiten minderjarig was, werd echter aangeklaagd zodat artikel 7 van het Statuut dode letter bleef. Tot slot heeft het Sierra Leone-tribunaal een relatief zuinig financieringssysteem omdat het, anders dan bij de tribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda, uitsluitend gespijsd wordt door vrijwillige bijdragen. Een nadeel hiervan is wel dat het Tribunaal geen echte financiële zekerheid heeft, waardoor het voortdurend moet rekenen op bijdragen van ‘donors’. Commentaren uit de rechtsleer op de bijzonderheden van het juridisch kader In de rechtsleer werd overwegend positief gereageerd op de nieuwigheden die met het Sierra Leone-tribunaal in het internationaal strafrecht werden geïntroduceerd. Zo benadrukt Crane het succes van het gefocuste mandaat (lees: beperkte rechtsmacht) van het Tribunaal. Daardoor heeft het Sierra Leone-tribunaal zijn werk kunnen afhandelen binnen een politiek aanvaardbaar tijdskader.8 Uit het verderop in deze bijdrage gegeven overzicht van de zaken voor het Sierra Leone-tribunaal blijkt niet enkel dat het Tribunaal efficiënt gefunctioneerd heeft, maar ook dat degenen die zich schuldig maakten aan misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van internationaal humanitair

WERELDBEELD

recht en het recht van Sierra Leone, ook daadwerkelijk zijn gestraft. Door zitting te houden in Freetown, bood het Sierra Leone-tribunaal de burgers de mogelijkheid persoonlijk de processen bij te wonen. Zodoende ontstond er, mede dankzij de aanwezigheid van personeel uit Sierra Leone, een directe betrokkenheid bij, en vertrouwdheid met de werkzaamheden van het Tribunaal.9 Cassese merkt in dit verband op dat door de confrontatie van de burgers met de gepleegde misdaden en de berechting daarvan door het Tribunaal, een proces van geleidelijke verzoening mogelijk wordt.10 Toch hebben sommige auteurs ook kritiek op het Sierra Leone-tribunaal. Zo betreurt Smith dat de rechtsmacht ratione temporis van het Tribunaal slechts aanvangt vanaf 30 november 1996 en niet vanaf het begin van de burgeroorlog in Sierra Leone in maart 1991. Dat zou de legitimiteit van het Tribunaal voor de bevolking van Sierra Leone hebben vergroot en zou ook de rol van het internationaal humanitair recht hebben versterkt.11 Ook de samenwerking tussen nationale en internationale rechters is een mogelijk pijnpunt, aangezien er verschillen kunnen zijn in mentaliteit, taalgebruik, ervaring en juridische zienswijze.12 Verder blijkt uit de praktijk dat het uitsluitend op vrijwillige bijdragen gesteunde financieringssysteem van het Sierra Leone-tribunaal na een tijd geconfronteerd werd met ‘donormoeheid’, aangezien de politieke wil om bijdragen te storten voor het Tribunaal afnam en zo de financiële zekerheid van het Sierra Leone-tribunaal in het gedrang bracht. Bovendien kreeg het Sierra Leonetribunaal ook te maken met veiligheidsrisico’s, reden waarom de Charles Taylor-zaak naar Den Haag verhuisd werd. Ook bij de bevolking van Sierra Leone werd het Sierra Leone-tribunaal niet altijd positief onthaald. Het feit dat het Tribunaal enkel bevoegd is om ‘personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen’ te vervolgen, creëerde bij de bevolking een gevoel van straffeloosheid, aangezien enkel de masterminds werden aangepakt die dikwijls ver van het conflict opereerden. Degenen die de misdaden fysiek uitvoerden werden met rust gelaten en zo kwamen slachtoffers soms oog in oog te staan met hun beulen die op vrije voeten rondlopen in Freetown.13 De belangrijkste test is natuurlijk de praktijktest. Daarom worden in volgend onderdeel van deze bijdrage de zaken die voor het Sierra Leone-tribunaal werden (en momenteel nog worden) behandeld, onder de loep genomen.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Analyse van de zaken voor het Sierra Leone-tribunaal Zoals gezegd heeft men door de rechtsmacht van het Sierra Leone-tribunaal te beperken tot de ‘personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen’, het Tribunaal willen dwingen tot een realistische vervolgingsstrategie. Uit de praktijk blijkt dat die doelstelling goed werd gerealiseerd aangezien de geformuleerde aanklachten duidelijk blijk gaven van een gefocuste vervolgingsstrategie waarbij uiteindelijk 13 individuen in vier zaken werden aangeklaagd, namelijk: Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu (AFRCzaak), Prosecutor v. Fofana and Kondewa (CDF-zaak), Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao (RUF-zaak) en Prosecutor v. Charles Taylor (Charles Taylor-zaak). De drie eerst vermelde zaken zijn momenteel al afgehandeld, terwijl enkel de Charles Taylor-zaak momenteel nog wordt voortgezet in Den Haag. In wat nu volgt analyseren we de vier voormelde zaken, waarbij we telkens ingaan op de relevante feiten en het oordeel van het Sierra Leone-tribunaal. Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu (AFRC-zaak) In de AFRC-zaak stonden Alex Tamba Brima, Ibrahim Bazzy Kamara en Santigie Borbor Kanu terecht voor 14 aanklachten van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van internationaal humanitair recht.14 Zij waren tijdens de burgeroorlog van Sierra Leone belangrijke leden van de Armed Forces Revolutionary Council (AFRC), een militaire groep die op 25 mei 1997 een staatsgreep pleegde en later nog verantwoordelijk was voor verschillende aanvallen, waaronder die op Freetown in januari 1999. De drie mannen die werden gearresteerd in 2003 werden aanvankelijk afzonderlijk vervolgd, maar hun zaken werden in januari 2004 samengevoegd. Johnny Paul Koroma werd, als leider van de AFRC, op 7 maart 2003 aangeklaagd op basis van 17 aanklachten van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van internationaal humanitair recht.15 Koroma, die Freetown in januari 2003 ontvluchtte, is vandaag nog steeds spoorloos, maar de aanklacht tegen hem werd vooralsnog niet ingetrokken. De AFRC-zaak startte op 7 maart 2005 voor proceskamer II. Gedurende 20 maanden werden de bewijzen besproken en daarna delibereerde het Tribunaal nog zes maanden, waarna de proceskamer op 20 juni 2007 zijn oordeel bekendmaakte. De drie beklaagden werden elk schuldig bevonden aan 11 van de 14

5

aanklachten. Brima en Kanu werden elk veroordeeld tot 50 jaar gevangenisstraf; Kamara tot 45 jaar gevangenisstraf.16 Zowel de verdediging als de aanklager gingen in beroep tegen het oordeel van de proceskamer. De beroepskamer bevestigde op 22 februari 2008 echter unaniem de door de proceskamer uitgesproken veroordelingen en straffen.17 Het is opmerkelijk hoe gemakkelijk de beroepskamer het argument van Kanu afwijst waarin hij stelt dat hij niet behoort tot de ‘personen die de grootste verantwoordelijkheid dragen’, in overeenstemming met artikel 1(1) Statuut Sierra Leone-tribunaal. Het oordeel van de beroepskamer vertoont nog een aantal interessante aspecten.18 Zo bevestigde de beroepskamer de misdaden inzake rekrutering van kindsoldaten, terrorisme en seksslavernij. Dat kan van rechtstreeks belang zijn in zaken voor andere internationale tribunalen. Ook interessant is dat het gedwongen huwelijk werd erkend als een afzonderlijke misdaad tegen de mensheid. Dit is een zeer belangrijke bevinding in de context van Sierra Leone en voor de opneming van gender-gevoelige perspectieven in het internationaal strafrecht.19 Tot slot werden naast de veroordelingen ook de straffen door de beroepskamer bevestigd, waarvan de zwaarte vergelijkbaar is met de straffen die gewoonlijk worden opgelegd door de tribunalen voor voormalig Joegoslavië en Rwanda. Prosecutor v. Fofana and Kondewa (CDF-zaak)

6

In de CDF-zaak stonden Sam Hinga Norman, Allieu Fofana en Moinima Kondewa terecht voor acht aanklachten van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van internationaal humanitair recht.20 Zij waren tijdens de burgeroorlog van Sierra Leone belangrijke leden van de Civil Defence Forces (CDF), een veiligheidsmacht die de strijd van de regering van Sierra Leone tegen het RUF en de AFRC steunde. De CDF-zaak was controversieel omdat vele Sierra Leonezen de CDFleiders, en in het bijzonder Hinga Norman, beschouwden als oorlogshelden die hun land hadden verdedigd in de burgeroorlog.21 Ondanks deze heldenstatus werden Norman, Fofana en Kondewa in 2003 gearresteerd. Norman was op dat moment Minister van Binnenlandse Zaken en zou tot de arrestatie van Charles Taylor de belangrijkste functionaris zijn die terechtstond voor het Sierra Leone-tribunaal. De drie mannen die waren gearresteerd werden aanvankelijk afzonderlijk vervolgd, maar hun zaken werden in februari 2004 samengevoegd.

De CDF-zaak startte op 3 juni 2004 voor proceskamer I. De bespreking van de bewijzen duurde twee en een half jaar en vervolgens delibereerde het Tribunaal nog acht maanden. Op 22 februari 2007 overleed Norman in Dakar (Senegal) en op 21 mei werd de procedure tegen hem beëindigd. Op 2 augustus 2007 maakte de proceskamer zijn oordeel bekend. Fofana en Kondewa werden veroordeeld voor oorlogsmisdaden van moord, wrede behandeling, plundering en collectieve bestraffingen, alsook voor het feit dat zij als leidinggevende personen niet hadden verhinderd dat hun ondergeschikten zich hadden schuldig gemaakt aan voormelde wandaden. Bovendien werden beide mannen ook schuldig bevonden aan twee aanklachten inzake misdaden tegen de mensheid en aan het begaan van daden van terrorisme. Kondewa tot slot werd persoonlijk schuldig bevonden aan het begaan van de misdaden van moord en rekrutering van kindsoldaten.22 Fofana werd veroordeeld tot zes jaar gevangenisstraf en Kondewa tot acht jaar, waarmee de straffen opmerkelijk minder streng waren dan in de AFRC-zaak. Dit kan deels verklaard worden doordat het CDF minder ernstige misdaden pleegde. Verder hield het Tribunaal ook rekening met verschillende verzachtende omstandigheden waaronder het gebrek aan formele opvoeding en training van de beschuldigden, het gebrek aan eerdere veroordelingen en hun latere inspanningen om de vrede te bevorderen.23 Zowel Kondewa als de aanklager gingen in beroep tegen het oordeel van de proceskamer. Op 28 mei 2008 maakte de beroepskamer zijn oordeel bekend. De uitspraak in eerste aanleg werd bevestigd. Ondanks de dissenting opinions van rechters King en Kamada werd Fonfana’s straf verhoogd tot 15 jaar en die van Kondewa tot 20 jaar.24 Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao (RUF-zaak) In de RUF-zaak stonden Sam Bockarie, Augustine Gbao, Morris Kallon, Foday Saybana Sankoh en Issa Hassan Sesay terecht voor 18 aanklachten van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht.25 Zij waren tijdens de burgeroorlog van Sierra Leone belangrijke leden van het RUF, een militaire groep die op 23 maart 1991 Sierra Leone binnenviel, in maart 1996 de verkiezingen bemoeilijkte door het terroriseren van de burgerbevolking en later nog verantwoordelijk was voor verschillende wanpraktijken waaronder de inval in Freetown in januari 1999. Door het overlijden van Bockarie in mei 2003 en Sankoh op 29 juli 2003 werden de aanklachten tegen hen op 8 december 2003 ingetrokken.

WERELDBEELD

De RUF-zaak startte op 5 juli 2004 voor proceskamer I. In totaal werden er tijdens 308 dagen van het proces, 174 getuigen opgeroepen. Op 25 februari 2009 maakte het Tribunaal zijn oordeel bekend. Sesay en Kallon werden schuldig bevonden aan 16 van de 18 aanklachten. Gbao werd schuldig bevonden aan 14 van de 18 aanklachten.26 Naast voormelde veroordelingen oordeelde de proceskamer ook nog dat de drie beschuldigden deel uitmaakten van een gemeenschappelijke criminele onderneming (Joint Criminal Enterprise) samen met de leden van de AFRC. Sesay werd veroordeeld tot 52 jaar gevangenisstraf, Kallon tot 40 jaar en Gbao tot 25 jaar.27 Zowel Sesay, Kallon en Gbao, als de aanklager gingen in beroep tegen het oordeel van de proceskamer. Op 26 oktober 2009 maakte de beroepskamer zijn oordeel bekend. Ondanks de talrijke beroepsgronden aangevoerd door de Sesay, Kallon en Gbao en de herziening door de beroepskamer van enkele beslissingen van de proceskamer, bleven de opgelegde straffen behouden. Daarbij werd wel rekening gehouden met de tijd die de veroordeelden al in de gevangenis hadden doorgebracht.28

Op dit tussenvonnis over de immuniteit van Taylor is er in de rechtsleer heel wat kritiek gekomen. Volgens verschillende auteurs kon Taylor zich als zittend president van Liberia wel degelijk beroepen op zijn immuniteit als zittend staatshoofd. Volgens onder meer Deen-Racsmany, Frulli en Nouwen had de beroepskamer zich echter op de juridische basis van het Sierra Leone-tribunaal moeten baseren. Zoals reeds gezegd is het Sierra Leone-tribunaal tot stand gekomen door een bilateraal verdrag tussen Sierra Leone en de VN, waarbij Liberia geen partij is en waarover het Sierra Leone-tribunaal aldus geen rechtsmacht heeft. De immuniteiten van alle zittende staatshoofden zouden dus, buiten die van Sierra Leone, onverkort moeten blijven gelden, en dus ook voor in casu Charles Taylor.32 Op 16 maart 2006 werd een aangepaste aanklacht goedgekeurd waardoor het aantal aanklachten wordt verminderd van 17 tot 11. Op 29 maart 2006 werd Taylor vanuit Nigeria overgevlogen naar Monrovia, Liberia, waar hij gearresteerd werd door de United Nations Mission in Liberia en werd overgedragen aan het Sierra Leone-tribunaal.

Prosecutor v. Charles Taylor (Charles Taylor-zaak) In de Charles Taylor-zaak staat Charles Ghankay Taylor terecht voor 11 aanklachten van misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en andere ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht.29 Hij was van 1989 tot 1997 leider van de National Patriotic Front of Liberia, een regeringsvijandige rebellengroep in Liberia, en van 1997 tot 2003 president van Liberia. Hoewel Taylor aangeklaagd werd voor verschillende misdaden tijdens de burgeroorlog van Sierra Leone heeft hij die niet zelf fysiek uitgevoerd. De belangrijkste uitdaging van de aanklager is dan ook te bewijzen dat Charles Taylor achter een netwerk zat dat materiële en financiële ondersteuning bood aan de RUF/AFRC-campagne.30 Op 4 december 2003 verspreidde Interpol een internationaal aanhoudingsbevel voor Charles Taylor. Taylor verzette zich tegen de aanklacht en het aanhoudingsbevel op basis van zijn immuniteit als staatshoofd van Liberia op het moment dat de aanklacht werd ontzegeld en het aanhoudingsbevel werd uitgevaardigd. De beroepskamer van het Sierra Leonetribunaal volgde die redenering echter niet en beriep zich op artikel 6(2) Statuut Sierra Leone-tribunaal, de aard van aangevoerde misdaden en de internationale aard van het Sierra Leone-tribunaal zelf om Taylor toch te vervolgen.31

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

UN Photo #115886/Mathew Elavanalthoduka

Een veel besproken aspect van de Charles Taylorzaak betreft de beslissing om de zaak niet in Freetown, waar de eigenlijke zetel van het Sierra Leonetribunaal ligt, te laten doorgaan. Wegens veiligheidsredenen werd besloten om het proces van Charles Taylor in de gebouwen van het Internationaal Strafhof en van het Speciaal Tribunaal voor Libanon te laten doorgaan. De Veiligheidsraad van de VN nam die beslissing in zijn Resolutie 1688 van 16 juni 2006, aangenomen op basis van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. In de praktijk blijkt dat vele gewone mensen in Sierra Leone daardoor geen toegang hebben tot de Charles Taylor-zaak. Daarnaast heeft de verhuis van het proces naar Den Haag ook een negatieve symbolische impact, aangezien het Sierra Leone-tribunaal zo één van haar grote verdiensten

7

tenietdoet, namelijk de berechting van oorlogsmisdadigers in het land waar de misdaden zijn gepleegd. Terwijl de aanklager door middel van getuigenbewijs probeert aan te tonen dat Charles Taylor materiële en financiële steun bood aan de RUF/AFRC-campagne, benadrukken de advocaten van Taylor echter dat de misdaden begaan in de oorlogen van Liberia en Sierra Leone moeten worden gezien in de context van een breder regionaal conflict waarbij het louter financieel en logistiek steunen van rebellen in een vreemd land as such geen oorlogsmisdaad is.33 Uiteindelijk zal het Sierra Leone-tribunaal beslissen welke visie het zal volgen bij de beoordeling van de ten laste gelegde feiten. Voor een eindoordeel van het Sierra Leone-tribunaal is het nog even afwachten. In zijn Completion Strategy van juni 2009 stelde het Sierra Leone-tribunaal dat de beslissing van de proceskamer in deze zaak zou worden uitgesproken in juli 2010 en de uitspraak over de straffen, indien toepasselijk, in augustus 2010. Een eventueel oordeel van de beroepskamer zou dan volgen in februari 2011. Aangezien de verdediging echter pas op 12 november 2010 zijn pleidooien beëindigde, zal voormelde timing allicht niet effectief kunnen worden gerespecteerd. Volgens de laatste berichten over de Charles Taylor-zaak moet het Sierra Leone-tribunaal alvorens een arrest te kunnen vellen eerst nog uitspraak doen over een opstootje voor het Tribunaal waarbij zowel Taylor als zijn hoofdadvocate het proces boycotten.34

Conclusie

8

In deze bijdrage werden de ontstaansgeschiedenis, het juridisch kader en de zaken voor het Sierra Leone-tribunaal geanalyseerd. Het model van het Sierra Leone-tribunaal heeft ondanks zijn erg tijdelijke karakter vele vernieuwingen in het internationaal strafrecht kunnen introduceren. De gekozen formule vormt een aanzienlijke verbetering ten opzichte van oudere ad hoc-straftribunalen zoals deze geïnstalleerd voor de wreedheden begaan in voormalig Joegoslavië en Rwanda. De kritiek op het Sierra Leone-tribunaal is naar onze mening onvoldoende zwaarwegend om de verdiensten van het Sierra Leone-tribunaal teniet te doen. Het succes van zijn gefocuste mandaat en de mogelijkheid tot persoonlijke betrokkenheid van de slachtoffers zijn de belangrijkste verdiensten van het ad hoc-systeem van Sierra Leone. De effectieve en efficiënte werking van het Sierra Leone-tribunaal, binnen een politiek aanvaardbaar tijdskader, in een moeilijke werkomgeving en in een precaire financiële situatie, zorgen voor een positieve eindbalans. Het

verdient dan ook aanbeveling om een dergelijk systeem van internationale strafrechtspraak in de toekomst niet uit te sluiten en mits verbeteringen te blijven beschouwen als een aanvulling of alternatief voor het internationale strafrechtsysteem gecreëerd door het Internationaal Strafhof.35

Noten 1

Vincent Medaer is Master in de Rechten (Katholieke Universiteit Leuven) en Master na Master in het Internationaal en Europees Recht (Vrije Universiteit Brussel). Hij is jurist te Brussel bij de Juridische Dienst van de FOD Mobiliteit en Vervoer. Paul De Hert is professor en onderzoeker aan de Faculteit Recht en Criminologie van de Vrije Universiteit Brussel. Hij is een expert op het vlak van internationale mensenrechten, internationaal en Europees strafrecht, rechtstheorie, en privacy en technologie. Deze bijdrage is niet toerekenbaar aan de FOD Mobiliteit en Vervoer. De auteurs bedanken Mathias Holvoet voor het nalezen en becommentariëren van de tekst. 2 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, 332. 3 Een belangrijk artikel van het Lomé Vredesakkoord betreft artikel 9 dat in amnestie voorzag voor de verschillende partijen die deelnamen aan het conflict in Sierra Leone. Verscheidene beklaagden beriepen zich op dit artikel om de jurisdictie van het Tribunaal te betwisten. De beroepskamer van het Tribunaal heeft dit argument echter consequent van de tafel geveegd. De rechters van het Tribunaal beriepen zich hier op artikel 10 van het Statuut dat voorziet dat amnestieën niet als verdediging kunnen worden ingeroepen indien ernstige misdaden tegen de mensheid en oorlogsmisdaden werden begaan. Voor meer over deze kwestie, zie S. WILLIAMS, “Amnesties in International Law: The Experience of the Special Court for Sierra Leone”, Human Rights Law Review 2005, 271-309. 4 Zie artikel 1 van de Overeenkomst (ondertekend te Freetown op 16 januari 2002) tussen de VN en de regering van Sierra Leone inzake de oprichting van een bijzondere hof voor Sierra Leone, met bijgevoegd Statuut, UNTS, nr. 38342, www.sc-sl.org. 5 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M. CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 205-206. 6 Id., 195, 213. 7 M. FRULLI, “The Special Court for Sierra Leone: Some Preliminary Comments”, European Journal for International Law 2000, 866-868. 8 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M. CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 216-217. 9 Id. 10 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, 334. 11 A. SMITH, “Sierra Leone: The Intersection of Law, Policy, and Practice”, in C.P.R. ROMANO, A. NOLLKAEMPER & J.K. KLEFFNER, (eds.), Internationalized Criminal Courts ! Sierra Leone, East Timor, Kosovo and Cambodia, Oxford, Oxford University Press, 2004, 137. 12 A. CASSESE, International Criminal Law, Oxford, Oxford University Press, 2008, 334.

WERELDBEELD

13 C. TIMBERG, “Sierra Leone Special Court’s Narrow Focus. Well-Funded but Selective War Crimes Probe Draws Resentment of Impoverished Victims”, zie www.globalpolicy.org/ component/content/article/163/29172.html. 14 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No. SCSL-2004-16-PT, Indictment, 18 februari 2005, §§ 37-79. 15 SCSL, Prosecutor v. Koroma, Case No. SCSL 2003-03-I, Indictment, 1 maart 2003, §§ 28-59. 16 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No. SCSL-2004-16-T, Sentencing Judgement, 19 juli 2007, §§ 34-36. 17 SCSL, Prosecutor v. Brima, Kamara and Kanu, Case No. SCSL-2004-16-A, Appeal Judgement, 22 februari 2008, §§ 105-106. 18 T. CRUVELLIER, “From the Taylor Trial to a Lasting Legacy: Putting the Special Court Model to the Test”, International Center for Transitional Justice and Sierra Leone Court Monitoring Programme 2009, 49. 19 M. FRULLI, “Advancing International Criminal Law: The Special Court for Sierra Leone Recognizes Forced Marriage as a ‘New’ Crime Against Humanity”, Journal of International Criminal Justice 2008, 1033-1042. 20 SCSL, Prosecutor v. Norman, Fofana and Kondewa, Case No. SCSL-2004-14-PT, Indictment, 5 februari 2004, §§ 22-29. 21 T. CRUVELLIER, “From the Taylor Trial to a Lasting Legacy: Putting the Special Court Model to the Test”, International Center for Transitional Justice and Sierra Leone Court Monitoring Programme 2009, 24-25. 22 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL2004-14-T, Judgement, 2 augustus 2007. 23 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL2004-14-T, Sentencing Judgement, 9 oktober 2007, §§ 3334, 66-68. 24 SCSL, Prosecutor v. Fofana and Kondewa, Case No. SCSL2004-14-A, Appeal Judgement, 28 mei 2008, § 565. 25 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No.

SCSL!2004-15-PT, Indictment, 2 augustus 2006, §§ 40-83. 26 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL2004-15-T, Judgement, 2 maart 2009, §§ 677-687. 27 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL2004-15-T, Sentencing Judgement, 8 april 2009, §§ 93-99. 28 SCSL, Prosecutor v. Sesay, Kallon and Gbao, Case No. SCSL2004-15-A, Appeal Judgement, 26 oktober 2009, §§ 477481. 29 SCSL, Prosecutor v. Charles Taylor, Case No. SCSL!2003-01PT, Prosecution’s Second Amended Indictment, 29 mei 2007, §§ 4-34. 30 O. FRENKIEL, “Africa’s test for international justice”, 2008, news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/this_world/7259238.stm. 31 SCSL, Prosecutor v. Charles Taylor, Case No. SCSL-2003-01I, Decision on Immunity from Jurisdiction, 31 mei 2004, § 53. 32 Z. DEEN-RACSMANY, “Prosecutor v. Taylor: The Status of the Special Court for Sierra Leone and Its Implications for Immunity”, Leiden Journal of International Law 2005, 308; M. FRULLI, “The Question of Charles Taylor’s Immunity. Still in Search of a Balanced Application of Personal Immunities?”, Journal of International Criminal Justice 2004, 1124; S.M.H. NOUWEN, “The Special Court for Sierra Leone and the Immunity of Taylor: The Arrest Warrant Case Continued”, Leiden Journal of International Law 2005, 657. 33 O. FRENKIEL, “Africa’s test for international justice”, 2008, news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/this_world/7259238.stm. 34 Zie www.rnw.nl/international-justice/article/charles-taylorboycotts-his-own-trial. 35 D.M. CRANE, “The Special Court for Sierra Leone”, in M. CHERIF BASSIOUNI, (ed.), International Criminal Law Third Edition ! Volume III International Enforcement, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, (195) 218.

O

Het postelectorale conflict in Kenia: het Internationaal Strafhof gebruikt voor het eerst zijn proprio motu bevoegdheid door Mathias HOLVOET 1

Inleiding Dit artikel zal een analyse geven van het postelectorale conflict in Kenia dat in 2007-2008 het leven kostte aan ongeveer 1300 mensen en de rol die het Internationaal Strafhof (ICC) sindsdien speelde in de heropbouw van het land. Vooreerst wordt kort het postelectorale conflict zelf geduid. Op chronologische wijze worden de feiten van het conflict weergegeven en wordt er dieper in-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

gegaan op de oorzaken van het geweld. Vervolgens gaat deze bijdrage in op de rol die het ICC sindsdien heeft gespeeld met een focus op de twee belangrijkste gerechtelijke handelingen van organen van het ICC met betrekking tot de situatie in Kenia. Enerzijds de beslissing van de Pre-Trial Chamber II (P-TC II) van 31 maart 2010, waarin de Procureur van het ICC, Moreno-Ocampo, werd toegelaten om uit eigen beweging (proprio motu) een onderzoek te starten naar de mogelijke misdaden tegen de mensheid die werden gepleegd in Kenia. Anderzijds de twee verschil-

9

lende verzoeken tot oproeping tot verschijning die Moreno-Ocampo neerlegde bij de P-TC II, waarin hij zes mogelijke verantwoordelijken aanduidde als de meesterbreinen van het postelectorale geweld. De belangrijkste juridische hangijzers worden hierbij belicht. Ten slotte wordt er kort ingegaan op de reacties in Kenia op het ICC-onderzoek. Wordt het onderzoek van het ICC in Kenia gezien als een legitieme en noodzakelijke inbreng in de strijd tegen straffeloosheid of wordt het ICC, zoals wel vaker in Afrika, afgeschilderd als een ‘neokolonialistisch speeltje’ dat de fragiele stabiliteit van het land in het gevaar dreigt te brengen?

Het postelectorale conflict in Kenia (december 2007-2008) Kenia werd jarenlang beschouwd als een Afrikaans succesverhaal. Het was relatief welvarend en stabiel en had sinds zijn onafhankelijkheid op reguliere basis verkiezingen georganiseerd. Deze verkiezingen waren zeker niet altijd volgens de regels van de kunst verlopen. Tot eind 2007 was hier echter, behoudens enkele kleinere schermutselingen, een eerder berustende houding tegen aangenomen door de Keniaanse bevolking. Daarom verbaasde het des te meer dat het eind 2007 wel tot een massale gewelduitbarsting kwam, toen het bleek dat de verkiezingen wederom onregelmatig waren verlopen.2

10

De presidentsverkiezingen die het geweld ontlokten, werden gehouden op 27 december 2007. De zittende president Mwai Kibaki was kandidaat voor de Party of National Unity (PNU). Hij nam het op tegen de belangrijkste kandidaat van de oppositie, Raila Odinga van de Orange Democratic Movement (ODM). Odinga lag in het begin van de stemmentelling ruim aan kop, tot deze even werd gestaakt. Toen het tellen van de stemmen werd hervat, kon Kibaki Odinga alsnog inhalen en hij haalde het uiteindelijk met een vrij comfortabele marge. Aanwezige internationale verkiezingswaarnemers van zowel de Europese Unie (EU) als het Gemenebest van Naties oordeelden snel dat de verkiezingen niet conform waren met internationale en regionale standaarden ter zake. De stemmentelling was volgens hen, onder meer door het staken van de stemmen, duidelijk gemanipuleerd ten voordele van de zittende president Kibaki. Ook het kamp van Kibaki claimde dat er geknoeid was met de stemmentelling ten voordele van rivaal Odinga. Volgend op deze uitslag werd Kibaki, ondanks het protest, door de Electoral Commission of Kenya (ECK)

uitgeroepen als winnaar en opnieuw ingezworen als Keniaans president. Odinga liet dit echter niet zonder slag of stoot verlopen en riep zichzelf uit tot ‘President van het Volk’. Hierbij eiste hij het terugtreden van Kibaki en een hertelling van de stemmen. Het bleef spijtig genoeg niet bij vreedzame protesten. Het vermoeden dat er ‘vals gespeeld’ was tijdens de telling, bracht aanhangers van Odinga ertoe etnisch geweld te plegen tegen de Kikuyu, de etnische groep waartoe de herkozen president Kibaki behoort. De Kikuyu hadden sinds 1963 een geprivilegieerde status in de Keniaanse samenleving en bekleedden de belangrijkste economische en politieke functies. Ook aanhangers van Kibaki maakten zich schuldig aan geweldplegingen tegen etnische groepen, verwant met Odinga, namelijk de Luos en de Kalenjin. Deze gewelddadigheden zouden aan minstens 1.162 mensen het leven hebben gekost. Bovendien zouden ongeveer 300.000 mensen verdreven zijn uit hun huizen.

Bemiddeling door Kofi Annan en oprichting van een coalitieregering tussen de PNU en ODM Met de steun van de VN, de EU, de Afrikaanse Unie en de Verenigde Staten werd een panel van eminente Afrikaanse personaliteiten onder leiding van voormalige Secretaris-generaal van de VN, Kofi Annan, aangesteld om een vreedzame oplossing te negotiëren die een einde zou maken aan het postelectoraal geweld.

UN Photo #168772/Eskinder Debebe

Op 28 februari 2008 ondertekenden Odinga en Kibaki een overeenkomst waarin werd besloten dat er een coalitieregering zou worden gevormd tussen de PNU van Kibaki en de ODM van Odinga. Terwijl Kibaki president kon blijven, werd Odinga benoemd tot eerste minister. Tegelijkertijd werd er een gelijk aan-

WERELDBEELD

tal leden van Odinga’s etnische groep, de Luo, in de coalitieregering opgenomen. In de door Annan genegotieerde overeenkomst werd ook het oprichten van een onderzoekscommissie aanbevolen om de ware toedracht, de ernst en dieperliggende redenen van het postelectoraal geweld te onderzoeken. Met de oprichting van de zogenaamde ‘Waki-Commissie’3, genoemd naar haar voorzitter ! de Keniaanse rechter Philip Waki ! werd deze aanbeveling opgevolgd.4

De dieperliggende oorzaken van het postelectoraal geweld volgens de Waki-Commissie In oktober 2008 communiceerde de Waki-Commissie haar bevindingen. De Commissie oordeelde dat alle partijen een rol hadden gespeeld in het conflict, en het geweld tegen hun tegenstanders hadden aangewakkerd, gefinancierd of ten minste getolereerd. Ze beval de oprichting aan van een Speciaal Tribunaal met zetel in Kenia om de personen met de grootste verantwoordelijkheid voor het geweld te vervolgen. Indien men in Kenia geen Speciaal Tribunaal kon of wou oprichten, stelde de Waki-Commissie voor om, in overeenstemming met het principe van complementariteit, het ICC de zaak te laten onderzoeken. De Waki-Commissie duidde vier hoofdredenen voor het geweld aan. Allereerst was er volgens de Commissie al vanaf begin jaren 90, toen de meerpartijendemocratie in Kenia werd geïnstalleerd, een proliferatie van geweld als middel om politieke doeleinden te bereiken. Verscheidene Keniaanse politici hadden sindsdien geweld gebruikt om de politieke macht te grijpen en dit alles zonder hiervoor enige strafrechtelijke verantwoording te moeten afleggen. Deze cultuur van straffeloosheid leidde tot een legitimering van het geweld als politiek middel in de ogen van de Keniaanse politici en bevolking. Ten tweede was er een groeiende machtsconcentratie en vorming van een personencultus rond de persoon van de Keniaanse president. Dit had een tweeledige impact. Allereerst werd het in de ogen van de politici en andere leden van een bepaalde etnische groep als levensnoodzakelijk beschouwd om het presidentschap te bekleden om zodoende toegang te hebben tot de staatsmiddelen en -goederen. Daarnaast zorgde de sterke centralisatie van de macht rond de persoon van de president ervoor dat over-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

heidsinstanties, die moesten instaan voor de nodige checks and balances en toerekenbaarheid van wandaden en bijvoorbeeld moesten optreden als neutrale arbiters om de geldigheid van verkiezingsresultaten te beoordelen, hun legitimiteit verloren. De derde hoofdreden voor het geweld is volgens de Waki-Commissie het gevoel van historische marginalisatie dat leefde bij bepaalde etnische groepen in Kenia. Ondermeer bij de verdeling van land en andere nationale rijkdommen, alsook wat betreft de toegang tot publieke goederen, voelden bepaalde etnische groepen zich reeds verscheidene jaren onrechtvaardig behandeld. De politici van de etnische groepen in kwestie hebben de frustratie en haat met betrekking tot deze historische onrechtvaardigheden van hun bevolking aangevoeld en verder aangewakkerd om er politiek munt uit te slaan. Als laatste en vierde reden haalde de Waki-Commissie het groeiende aantal armen, werklozen en jongeren in Kenia aan die door hun uitzichtloze situatie besloten om zich aan te sluiten bij milities en georganiseerde misdaadgroepen. Deze groepen opereerden als een soort van schaduwoverheid, hoofdzakelijk in de sloppenwijken maar ook in andere delen van het land. Politici hebben deze milities gebruikt om hun politieke opponenten aan te vallen, hun eigen veiligheid te verzekeren en hun macht te vergroten. Bovendien infiltreerden sommigen van deze milities in het Keniaanse staatsapparaat en haar veiligheidsdiensten. Dit zorgde ervoor dat de capaciteit van de staatsinstanties om geweld in te dijken gevoelig achteruitging, maar tastte ook de integriteit en legitimiteit van het Keniaanse staatsapparaat en de Keniaanse natie in haar geheel aan.5

De beslissing van de Pre-Trial Chamber II van 31 maart 2010: het eerste proprio motu onderzoek Verschillende ngo’s laakten eind 2009 het uitblijven van het opstarten van een eerlijk en geloofwaardig gerechtelijk proces in Kenia om de wandaden, begaan na de verkiezingen van 2007, te berechten. Van de oprichting van een Speciaal Tribunaal ! zoals aanbevolen door de Waki-Commissie ! was volgens hen niets in huis gekomen. Voor onder meer Amnesty International had de Keniaanse overheid het ICC geen andere keuze gelaten dan een eigen onderzoek te starten.6 Op 26 november 2009 richtte de Procureur van het ICC, Luis Moreno-Ocampo, dan ook een verzoek tot de P-TC II om uit eigen beweging een onderzoek te

11

De draagwijdte van artikel 7(2)(a) ICC-Statuut volgens de P-TC II

facto de capaciteit heeft om daden te plegen die in strijd zijn met fundamentele menselijke waarden, waarbij het niet uitmaakt of deze groep banden heeft met een staat of een organisatie met kenmerken van een staat. De P-TC II haalt volgende indicatieve, niet-exhaustieve criteria aan om te bepalen of een organisatie de facto de capaciteit heeft om misdaden tegen de mensheid te plegen: (1) de organisatie moet onder bevel staan of een hiërarchische structuur hebben; (2) de organisatie moet de capaciteit bezitten om wijdverbreide en systematische aanvallen te plegen tegen de burgerbevolking; (3) de organisatie moet een deel van het grondgebied van een staat controleren; (4) de misdaden tegen de burgerbevolking zijn het primaire doel van de organisatie; (5) de organisatie heeft, impliciet of expliciet, de intentie om de burgerbevolking aan te vallen en (6) de organisatie maakt deel uit van een grotere organisatie, die aan alle voormelde criteria voldoet. De meerderheid van de rechters van de P-TC II is van oordeel dat de groeperingen die het postelectoraal geweld in Kenia pleegden, prima facie aan de meerderheid van voormelde criteria voldoen en er dus gesproken kan worden van misdaden tegen de mensheid in de zin van artikel 7 ICC-Statuut.9

Om van misdaden tegen de mensheid te kunnen gewagen in de zin van artikel 7(1) van het Statuut van het ICC, moet er sprake zijn van één of meer handelingen ! zoals moord, slavernij of verkrachting ! die gepleegd zijn als onderdeel van een wijdverbreide of stelselmatige aanval tegen de burgerbevolking. Bovendien vereist artikel 7(2)(a) ICC-Statuut dat de misdaden gepleegd zijn “ter uitvoering of voortzetting van het beleid van een staat of organisatie”. De P-TC II laat er in haar beslissing weinig twijfel over bestaan dat de voorwaarden van artikel 7(1) ICC-Statuut wat betreft de Keniaanse situatie op het eerste gezicht vervuld zijn. De rechters oordelen dat er voldoende grond bestaat om aan te nemen dat er op systematische of wijdverbreide wijze moorden, verkrachtingen, deportaties en andere wandaden zijn gepleegd tegen de Keniaanse burgerbevolking na de verkiezingen van eind 2007.8 Problematischer is de interpretatie van de zinsnede “ter uitvoering of voortzetting van het beleid van een staat of organisatie” uit artikel 7(2)(a) ICC-Statuut. De meerderheid van de rechters van de P-TC II erkent dat voor invloedrijke academici in het domein van internationaal strafrecht, zoals de professoren Schabas en Bassiouni, enkel staten of organisaties met dezelfde capaciteit en structuur misdaden tegen de mensheid kunnen plegen. Toch volgen de rechters de rechtsleer ter zake niet. Ze zijn flexibeler en zijn van oordeel dat er moet gekeken worden of een groep de

De tegenstemmende rechter Kaul verzet zich in zijn dissenting opinion met veel Duitse Gründlichkeit tegen deze extensieve interpretatie door zijn collega’s van artikel 7(2)(a) ICC-Statuut. Rechter Kaul vreest dat een brede interpretatie van de zinsnede “ter uitvoering of voortzetting van het beleid van een staat of organisatie”, zoals aangenomen door de meerderheid, er op termijn zal op neerkomen dat alle schendingen van mensenrechten worden beschouwd als misdaden tegen de mensheid. Dit zou volgens Kaul leiden tot een banalisering van het concept van misdaden tegen de mensheid.10 Kaul is van oordeel dat er een strikte scheiding moet worden gehanteerd tussen internationale misdaden en mensenrechtenschendingen, tussen internationale misdaden en ‘ordinaire’ misdaden, en tussen misdaden onderworpen aan internationale jurisdicties en misdaden onderworpen aan nationale strafrechtelijke organen. Het ICC moet enkel een gelimiteerd aantal zaken behandelen waarbij de ernstigste misdaden die de internationale gemeenschap in zijn geheel aangaan, zijn gepleegd.11 Toegepast op de Keniaanse situatie meent Kaul dat, hoewel enkele gewelddaden wel degelijk waren georganiseerd, er niet kan gesproken worden over organisaties die ‘beleidsmatig’ de burgerbevolking aanvielen. De meerderheid van de gepleegde misdaden waren volgens hem ook ‘slechts’ spontaan opgewelde, geïsoleerde mensenrechtenschendingen. Volgens Kaul kan dus niet gesteld worden dat de postelecto-

mogen starten op grond van artikel 15 van het Statuut van het ICC.7 De P-TC II nam op 31 maart 2010 haar beslissing. Ze oordeelde, bij een meerderheidsbeslissing van twee tegen één, dat de Procureur een onderzoek mocht starten naar het postelectoraal geweld. De Duitse rechter Hans-Peter Kaul oordeelde dat er onvoldoende basis was om een onderzoek te starten en zette de redenen hiervoor uiteen in een uitgebreide dissenting opinion. Het hoeft geen betoog dat het om een historische beslissing gaat. Het ICC bevindt zich namelijk nog in een betrekkelijk embryonale fase waarbij een aantal bepalingen in haar Statuut nog rechterlijke interpretatie behoeven. De P-TC II heeft in haar beslissing van 31 maart 2010 dan ook enkele belangrijke bepalingen en principes van het Statuut (verder) geïnterpreteerd. De belangrijkste interpretaties in de beslissing van de P-TC II zullen in de volgende paragrafen worden bekeken met de mogelijke kritieken die er op kunnen worden geformuleerd, dit aan de hand van rechter Kauls dissenting opinion.

12

WERELDBEELD

rale misdaden in Kenia gepleegd zijn “ter uitvoering of voortzetting van het beleid van een staat of organisatie” in de zin van artikel 7(2)(a) ICC-Statuut.12 De P-TC II over het principe van complementariteit De P-TC II schenkt bijzonder weinig aandacht aan de vraag of het ICC-onderzoek in Kenia in overeenstemming is met het principe van complementariteit, neergelegd in artikel 17(1)(a) ICC-Statuut. Om een ICC-onderzoek ontvankelijk te verklaren in lijn met het principe van complementariteit, gaat de P-TC II na of de staat in kwestie (Kenia) nationale procedures heeft opgestart in relatie met personen of groepen die misdaden hebben gepleegd, die op hun beurt ook het onderwerp zouden kunnen uitmaken van een ICC-onderzoek. Indien het antwoord op deze overweging negatief is, is het ICC-onderzoek ontvankelijk op voorwaarde dat de gepleegde misdaden bovendien voldoende zwaarwichtig zijn om een ICC-onderzoek te rechtvaardigen.13 De P-TC II maakt hierbij echter geen melding van het werk van de Keniaanse Truth and Reconciliation Commission en wanneer en in welke omstandigheden de oprichting van een dergelijke vorm van transitional justice, zaken voor het ICC onontvankelijk maakt. Voorts wordt met geen woord gerept over de implicaties van een mogelijke toekomstige oprichting van een Speciaal Tribunaal voor Kenia die de vervolgingen van het postelectoraal geweld alsnog op zich zou nemen. Wat niet is, kan namelijk nog komen. Voor de oprichting van een Speciaal Tribunaal voor Kenia was een wijziging vereist van de Keniaanse grondwet om het Keniaanse gerechtelijke apparaat te versterken. Deze grondwetswijziging kwam er uiteindelijk in augustus 2010.14 Hoewel dit nog tijd en inspanningen zal vergen, ligt de weg voor een Speciaal Tribunaal nu in principe open. De Keniaanse regering herhaalde zeer recent nog haar intentie om lokale Keniaanse processen op te starten. Meer cynische geesten zien dit als een louter tactische zet om het ICC-onderzoek een halt toe te roepen.15 In ieder geval, de P-TC II heeft er goed aan gedaan om de implicaties van de mogelijke oprichting van een Speciaal Tribunaal voor Kenia te duiden. Dit vooral om te benadrukken dat het ICC een hof is dat slechts in laatste instantie optreedt en om nationale rechtbanken aan te moedigen zelf met onderzoeken te starten.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

De P-TC II over de drempel van zwaarwichtigheid Om een zaak voor het ICC al dan niet ontvankelijk te verklaren, dient de P-TC II zoals hierboven al aangegeven ook te oordelen of de zaak in kwestie een zekere drempel van zwaarwichtigheid (gravity) overstijgt. De ontvankelijkheidvereiste van zwaarwichtigheid is neergelegd in artikel 17(1)(d) ICCStatuut. Voortbouwend op jurisprudentie omtrent dit artikel, moet de zwaarwichtigheid van een zaak volgens de P-TC II beoordeeld worden met inachtneming van de modus operandi van de gepleegde misdaden. Er moet volgens de meerderheid van de rechters dus niet enkel rekening gehouden worden met kwantitatieve criteria, zoals het aantal slachtoffers, maar ook met kwalitatieve criteria. Als kwalitatieve criteria haalt de P-TC II de volgende aan: (1) de omvang van de gepleegde misdaden, temporeel en geografisch gezien; (2) de aard van de gepleegde misdaden; (3) de wijze waarop de misdaden zijn gepleegd; en (4) de impact en de schade van de misdaden op de slachtoffers en hun families. Aan de hand van deze criteria oordeelde de P-TC II dat de gepleegde feiten in Kenia voldoende zwaarwichtig zijn om een ICC-onderzoek te rechtvaardigen. De P-TC II houdt hierbij vooral rekening met het aantal misdaden, de brutaliteit van de misdaden en de opgelopen trauma’s van de slachtoffers.16

Moreno-Ocampo vraagt de P-TC II om oproepingen tot verschijning uit te vaardigen tegen zes mogelijk verantwoordelijken voor het postelectoraal geweld Nadat hij in maart 2010 groen licht kreeg van de PTC II, noemde Procureur Moreno-Ocampo op 15 december 2010 zes personen die hij verantwoordelijk achtte voor het orkestreren van het postelectoraal geweld van eind 2007, begin 2008. In twee verschillende verzoeken vroeg hij aan de P-TC II om oproepingen tot verschijningen tegen deze zes vermoedelijke verantwoordelijken uit te vaardigen. In het eerste verzoek noemde Moreno-Ocampo de namen van William Ruto, Henry Kosgey en Joshua Sang. Ruto is momenteel Minister voor Onderwijs in de Keniaanse eenheidsregering (evenwel geschorst wegens aanklachten van corruptie). Kosgey was Minister voor Industrialisering in de eenheidsregering

13

tot hij begin januari door aanhoudende verdenkingen van corruptie ontslag nam. Ruto en Kosgey zouden samen met Sang, een radiojournalist tijdens het conflict, de hoofdverantwoordelijken zijn voor het aanstoken van het geweld tegen aanhangers van de PNU van huidig president Kibaki. In het tweede verzoek duidde Moreno-Ocampo Francis Muthaura, Uhuru Kenyatta en Mohammed Hussein Ali aan als hoofdverantwoordelijken voor het geweld. Muthaura, hoofd van de civiele dienst, zou de politie hebben gemachtigd om buitensporig geweld te gebruiken tegen aanhangers van de ODMpartij van Odinga. Kenyatta, momenteel Minister van Financiën en Vicepremier, zou criminele organisaties hebben gemobiliseerd om aanhangers van de ODM aan te vallen. Hussein Ali tenslotte zou als toenmalig hoofd van de Keniaanse politie excessief geweld hebben gebruikt tegen volgelingen van de ODM. De P-TC II zal nu het door de Procureur aangebrachte bewijs tegen de zes verdachten moeten onderzoeken en oordelen of er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de personen de beweerde misdaden hebben begaan en of de oproepingen tot verschijning voldoende zijn om de verschijning van de zes personen te verzekeren.17

De reacties in Kenia op het ICC-onderzoek

14

Het onderzoek van het ICC zou bij een grote meerderheid van de Keniaanse bevolking steun genieten.18 Deze steun staat in schril contrast met de reactie van de Keniaanse politieke klasse. Het Keniaanse parlement nam op 22 december 2010 een resolutie aan waarin het de Keniaanse regering opriep om zich terug te trekken uit het ICC-Statuut. De meeste Keniaanse parlementsleden haalden als reden voor de resolutie het argument aan dat het ICC een westerse koloniale institutie is, dat op een rekolonisatie van Afrika aanstuurt. Deze parlementaire resolutie lokte een storm van protest uit bij de Keniaanse civil society. Mede hierdoor verklaarde eerste minister Odinga dat een terugtrekking voor de Keniaanse regering vooralsnog geen optie is. Toch werd het verzet tegen het ICC-onderzoek hiermee niet opgegeven. De focus verlegde zich naar de Afrikaanse Unie, waar de Keniaanse regering steun zocht van andere Afrikaanse landen om een resolutie van de VN-Veiligheidsraad met toepassing van arti-

kel 16 ICC-Statuut te bekomen. Onder artikel 16 kan de VN-Veiligheidsraad een ICC-onderzoek een jaar opschorten indien ze van oordeel is dat een voortzetting van het onderzoek de internationale vrede en veiligheid in gevaar brengt.19 Op 31 januari 2011 nam de Afrikaanse Unie een verklaring aan, waarin ze Kenia haar steun toezegde om een resolutie met toepassing van artikel 16 op de agenda van de VN-Veiligheidsraad te plaatsen. Dit manoeuvre heeft echter zo goed als geen kans op slagen. Er kan moeilijk worden ingezien op welke manier een voortzetting van het ICC-onderzoek in Kenia de internationale vrede en veiligheid in gevaar zou brengen. Ook het feit dat een vorige Afrikaanse poging om artikel 16 in te roepen ! toen om de procedures tegen de Soedanese president Al-Bashir stop te zetten ! geen genade kende bij de VN-Veiligheidsraad, moet de Keniaanse regering weinig hoopvol stemmen.20

Conclusie Het ICC-onderzoek naar het postelectoraal geweld in Kenia moet toegejuicht worden. Intern geraakte de Keniaanse politieke klasse het (nog) niet eens om een lokaal Speciaal Tribunaal in werking te stellen dat de belangrijkste verantwoordelijken zou kunnen berechten. In overeenstemming met het principe van complementariteit was een proprio motu onderzoek van het ICC dan ook aangewezen. Ook het feit dat de mogelijke misdaden tegen de mensheid in Kenia betrekking hebben op verkiezingsprocessen, rechtvaardigt de tussenkomst van het ICC. Democratisch zelfbestuur is immers één van de fundamentele waarden van het internationaal recht.21 Toch moeten er ook enkele kanttekeningen gemaakt worden. De kritische bemerkingen die rechter Kaul maakt in zijn dissenting opinion kunnen niet worden opzij geschoven. Hij werpt terecht de vraag op of de misdaden in Kenia wel kunnen worden beschouwd als misdaden tegen de mensheid, dan wel als ‘loutere’ mensenrechtenschendingen. Dit doet hij uit een terechte bezorgdheid voor een al te interventionistisch ICC dat de staatssoevereiniteit niet respecteert en bovendien de financiële middelen niet heeft om bij elke gewelduitbarsting te interveniëren. MorenoOcampo zal in een verder stadium in de procedure in ieder geval met sterker bewijsmateriaal moeten kunnen onderbouwen dat het geweld in Kenia georganiseerde misdaden tegen de mensheid waren en niet ‘slechts’ spontaan opgewelde mensenrechtenschendingen.

WERELDBEELD

Ook wat betreft de uitwerking van het principe van complementariteit blijft de P-TC II enigszins in gebreke. Het miste een opportuniteit om uit te klaren of de werkzaamheden van transitional justice mechanismen zoals de Keniaanse Truth and Reconciliation Commission de onontvankelijkheid van een ICC-onderzoek zouden kunnen veroorzaken. Hetzelfde geldt voor de mogelijke oprichting van een Speciaal Tribunaal voor Kenia. Hoewel goedgelovigheid uit den boze is als men Keniaanse politici hoort pleiten voor een lokaal Keniaans tribunaal, blijkt uit de grondwetswijziging van augustus 2010 dat tenminste een deel van de politieke klasse voor een lokale oplossing gewonnen is. Geheel in overeenstemming met de filosofie van het principe van complementariteit, had de PT-C II er goed aan gedaan een duidelijk en aanmoedigend signaal uit te sturen door te stellen dat een eerlijk en geloofwaardig Speciaal Tribunaal voor Kenia de voorkeur geniet boven een onderzoek van het ICC.

Noten 1

2

3 4 5

6

Mathias Holvoet is doctoraal onderzoeker aan het Institute for European Studies, Vrije Universiteit Brussel. Mijn dank gaat uit naar Karen van Laethem voor het nalezen en herwerken van de tekst. KENYA NATIONAL COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, “On the brink of the precipice: a human rights account of Kenya’s post-2007 election violence”, mzalendo.com/Files/Election_Report.pdf, 13. Officieel: The Commission of Inquiry on Post Election Violence (CIPEV). C. MAC DAID, “Kenya’s Post-Election Violence and the International Criminal Court”, www.internationallawbureau.com/blog/?p=398. Rapport van The Commission of Inquiry on Post Election Violence (CIPEV) (de ‘Waki-Commissie’), www.standardmedia.co.ke/downloads/Waki_Report.pdf, 2223. AMNESTY INTERNATIONAL, “Kenya’s Post-Election Violence

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

7 8

9 10

11 12 13

14

15 16

17 18 19 20 21

Suspects Must Be Brought to Justice”, www.amnesty.org/en/news-and-updates/news/kenyan-postelection-violence-suspects-must-be-brought-justice20091106. ICC, Request for Authorisation of an Investigation Pursuant to Article 15, Situation in Kenya, (ICC-01/09), P-TC II, 26 november 2009. ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-01/09), P-TC II, 31 maart 2010, §§ 72-82 en §§ 94-96. Id., §§ 83-93. ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-01/09), P-TC II, 31 maart 2010, Dissenting Opinion of Judge Hans-Peter Kaul, § 53. Id., § 65. Id., § 150. ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-01/09), P-TC II, 31 maart 2010, § 52. HUMAN RIGHTS WATCH, “Kenya: Q&A on Kenya and the International Criminal Court”, www.hrw.org/en/news/2011/01/25/kenya-qa-kenya-andinternational-criminal-court#_Toc283713778. “Kenya to establish local judicial mechanism to probe violence”, www.haguejusticeportal.net/smartsite.html?id=12321. ICC, Decision pursuant to Article 15 of the Rome Statute on the Authorization of an Investigation into the Situation in the Republic of Kenya, Situation in Kenya, (ICC-01/09), P-TC II, 31 March 2010, §§ 56-62 en §§ 188-201. “ICC Prosecutor reveals names of six alleged orchestrators of Kenyan violence”, www.haguejusticeportal.net/eCache/DEF/ 12/352.TGFuZz1FTg.html. M. DU PLESSIS & C. GEVERS, “International Justice: Kenyan case a good test of an ICC founding principle”, The Business Day, 28 januari 2011. V. NERLICH, “ICC (Deferral)”, in A. CASSESE, The Oxford Companion to International Criminal Justice, New York, Oxford University Press, 2009, 348. A. NDEGWA & J. OYWA, “AU asks UN to defer Kenya’s ICC cases”, The Standard, 2 februari 2011. Zie bijvoorbeeld art. 21 UVRM.

O

15

De Cancún-klimaatconferentie door Jan DE MULDER 1

Inleiding

16

De Mexicaanse badstad Cancún ontving de mondiale klimaatelite van 29 november tot 11 december 2010 voor de 16de Conference of the Parties (COP) van het Klimaatverdrag en de 6de COP/Meeting of the Parties (MOP) van het Kyoto Protocol. De pers berichtte uitvoerig over deze jaarlijkse klimaathoogdagen want voor elke tien deelnemers was er één geaccrediteerde journalist. Bij de ruim 12.000 deelnemers waren er bijna 5.200 regeringsvertegenwoordigers en maar liefst 5.400 personen die door VNorganisaties, intergouvernementele of niet-gouvernementele organisaties waren afgevaardigd.2 Het voorzitterschap van de EU zorgde er voor dat de meer dan 100 leden tellende Belgische delegatie een zware verantwoordelijkheid had.3 Dat België en de EU toch nog wat in hun mars hadden bleek alvast uit het positieve resultaat van de Nagoya Conferentie in het kader van het Biodiversiteitsverdrag enkele maanden voordien.4 De geslaagde Nagoya Conferentie ! waar ook al tal van evenwichten in een complex kader aan de orde waren ! bood bepaalde klimaatonderhandelaars en -observatoren alvast een hoopvol perspectief. Maar zoals COP 15 in Kopenhagen had geleerd kent het internationale klimaatbeleid toch nog wat extra spanningsvelden.

formidablement ritualisé ... que l’on en viendrait presque à négocier pour négocier ...” en pleitte in een analyse voor een andere interne EU-aanpak: “Une refonte de la machine de négociation communautaire semble alors nécessaire ...”.6 In een analyse van de Kopenhagen top door het Centre for European Policy Studies viel het volgende te lezen: “... there was a feeling that the negotiations were overloaded, dealing with everything at the same time. A future alternative would be to move stepwise, as has been tried successfully in other negotiations. For example, the international process could consider various ‘digestible’ areas to work on and solve instead of attempting to reach a consensus over a broad framework. The aim would be to reach a set of decisions with robust language and clear, concrete content, rather than a low-profile binding agreement with little operational strength.”7 Dat de Cancún-top dan ook ! zelfs in de beste omstandigheden ! slechts een bescheiden resultaat kon opleveren wist eenieder die het onderhandelingstraject sinds Kopenhagen wat in de gaten hield.8 De opkomende machten (de zogenaamde BASIClanden: Brazilië, Zuid-Afrika, India en China) spelen het spel keihard en de oude machtsblokken zijn de speelbal van de interne economisch-politieke ontwikkelingen.9 Dus bleven ook de Europese ambities zeer realistisch en beperkt tot een mogelijke vooruitgang over enkele onderdelen van het omvattende klimaatbeleid. Men had het over mogelijke beslissingen over adaptatie en ontbossing, of enige vooruitgang over de verdere aanpak van de monitoring van broeikasgasemissies en de rapportage en verificatie van de emissiegegevens. Die verwachtingen (hoop?) waren ook te horen bij de andere protagonisten. Een chaotische uitkomst zoals in Kopenhagen wou men alleszins vermijden want daarmee was de geloofwaardigheid van de VN zelf op de helling komen te staan.10

Na Kopenhagen

Naar Cancún: stappen, hindernissen en feiten

Als zelfverklaarde trekker van de internationale klimaatdiplomatie was de EU vorig jaar met een zware kater uit Kopenhagen teruggekeerd.5 Een Franse Kopenhagen-onderhandelaar beschreef het onderhandelingsproces nogal ongezouten als “un processus

In tegenstelling tot 2009 toen er althans bij niet weinige nog een uitgesproken geloof in een positieve uitkomst van de Kopenhagen klimaattop was, was de teneur veel realistischer in de aanloop naar de Cancún-bijeenkomst. In de loop van 2010 waren er

WERELDBEELD

vier onderhandelingssessies van beide onderhandelingssporen (de twee Ad Hoc Working Groups, AWG)11: drie in Bonn (april, mei-juni en augustus) en één in Tianjin (oktober). In het Earth Negotiations Bulletin-verslag van die laatste sessie kan men het volgende lezen: “(...) In terms of what this all means for Cancun, expectations have moved from achieving a legally-binding instrument, which was what most had hoped would come out of Copenhagen. Although the form of the final outcome is still unclear, many hope Cancun will at least provide a signal that the AWG-LCA is still working towards a legally-binding outcome. Therefore, the focus for Cancun seems to have shifted from “nothing is agreed until everything is agreed” to more realistically “achieving enough to send a signal.(...) Therefore, many that have been following the process very closely say that to satisfy most countries, a Cancun outcome must: contain COP decisions on mitigation, adaptation, finance, technology and capacity building; declare that the ultimate goal is a legally-binding outcome; establish a programme for achieving this outcome; and contain a COP/MOP decision highlighting the continuation of the Kyoto Protocol. (...)”12 De Verenigde Staten De vrij voorspelbare uitkomst van de parlementsverkiezingen in de Verenigde Staten in het najaar 2010 zorgde in elk geval voor een extra verzwakking voor wie toch nog op een bijzonder resultaat had gerekend. Door de verstevigde positie van de Republikeinen moest president Barack Obama afzien van zijn plannen voor een omvattende regulering in het kader van het nationale klimaatbeleid. Daardoor geraakte ook de EU meer geïsoleerd als voortrekker van een (vernieuwde) internationale regeling. Jos Delbeke, directeur-generaal van de klimaatdiensten van de Europese Commissie drukte hierover zijn teleurstelling uit in een interview met het persagentschap Reuters en bevestigde dat de veranderde politieke situatie in de Verenigde Staten de resterende hoopvolle verwachtingen over Cancún ondermijnde.13 Als de Verenigde Staten echter geen emissiehandelssysteem invoert als onderdeel van de CO2uitstootregulering, kan echter ook het wereldwijde plan voor de extrafinanciering van het klimaatbeleid (via een nieuw Green Fund, zie infra) op losse schroeven komen te staan.14 Dat plan gaat immers uit van hogere emissiehandelsprijzen voor een ton CO2 dan in 2010 het geval was (sinds november 2010 schommelde de prijs voor de EU-uitstootrechten rond ongeveer 15 en in februari 2011 voorspelde Point Carbon een prijs van gemiddeld 18 voor 2011).15 Hoe meer landen deelnemen, hoe sluitender en strenger

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

het systeem kan worden met bijgevolg de mogelijkheid van hogere handelsprijzen. Financieringsmogelijkheden Op 5 november 2010 presenteerde de High-Level Advisory Group on Climate Change Financing van de VN een rapport over de internationale financieringsmogelijkheden voor het klimaatbeleid in de ontwikkelingslanden.16 Deze groep werd in februari 2010 opgericht en telt onder zijn leden de befaamde investeerder George Soros en Lord Nicholas Stern, auteur van het gelijknamige bekende rapport over de economische kosten van de klimaatswijziging. Bij de presentatie stelde VN-Secretaris-generaal Ban Ki-moon dat de inkomstenbronnen zowel in de publieke als in de private sectoren moeten worden gezocht. Daarenboven zullen alle landen zich moeten engageren voor interne reductiemaatregelen. De nieuwe overheidsmaatregelen moeten worden gebaseerd op een prijsbepaling voor CO2. Het rapport stelt dat een koolstofprijs van US$ 20 à 25 per ton CO2-uitstoot noodzakelijk zal zijn om de vereiste sommen te genereren. Een dergelijk prijsniveau is noodzakelijk als aansporing om de uitstootreducties te kunnen realiseren. Het veilen van emissierechten en koolstoftaksen zou jaarlijks US$ 30 miljard kunnen opleveren. Daarnaast zou de invoering van koolstofprijzen voor de internationale lucht- en scheepvaart voor US$ 10 miljard kunnen zorgen. Het afbouwen van subsidies voor fossiele brandstoffen zou jaarlijks ook US$ 10 miljard kunnen opleveren. De Advisory Group bekeek ook de mogelijkheid van een heffing op financiële transacties die de banken zouden moeten betalen. Volgens de Advisory Group zou een wereldwijde toepassing echter niet mogelijk zijn wegens een gebrek aan politieke aanvaardbaarheid. China en anderen Wegens de ontwikkelingen in de Verenigde Staten keek de EU dan ook richting China.17 De optimistische geluiden daarover van medio 2010 ! namelijk over een experimentele CO2-emissiehandel ! moest men echter snel corrigeren.18 Het aandeel van de groeilanden in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen neemt immers gestaag toe. De klimaatonderhandelaar voor de Verenigde Staten, Todd Stern, stelde zelfs dat een nieuw paradigma zich opdringt omdat de ‘klassieke’ ontwikkelde landen nog slechts voor 45% van de uitstoot instaan en dat percentage zou tegen 2030 tot 35% dalen. China zou reeds na de Verenigde Staten staan in de top van de ‘CO2-producenten’. Andere analisten zoals Susanne Droege, hoofd van het Duitse Institute for International and

17

Security Affairs, vinden die vaststelling prematuur en een manier om de aandacht af te leiden van het interne klimaatbeleid van de Verenigde Staten.19 Maar het valt niet te betwisten dat het per capita emissieniveau in landen zoals Singapore en Zuid-Korea (net als Mexico een OESO-lidstaat maar geen Annex I land volgens het Kyoto Protocol) al geruime tijd hoger ligt dan in sommige van de 40 landen die volgens het Kyoto Protocol hun emissies moeten reduceren. Volgens British Petroleum zouden de cijfers voor de CO2-uitstoot van energie voor Frankrijk 6,3 ton per capita bedragen en voor China 5,6 ton per capita. Een verschil dat snel afneemt. Overigens stelt de recente World Energy Outlook van BP dat China tegen 2030 de Verenigde Staten zal inhalen als grootste petroleumverbruiker.20

Protocol een tweede verbintenissenperiode in overweging te nemen, mits wordt voldaan aan de in de conclusies gestelde voorwaarden. De EU ging in Cancún en vervolgens elk jaar een compleet en transparant verslag indienen over de uitvoering van haar toezegging voor de snelstartfinanciering (dit is de zogenaamde fast-track funding ten belope van 2,4 miljard per jaar). De EU ging aandringen op nog meer transparantie op het vlak van financiering van maatregelen in verband met de klimaatverandering.23

De Cancún-resultaten

‘VN-klimaatchef’ Figueres Ook de VN-klimaatchef Christiana Figueres gaf steeds realistische signalen terwijl ze rekende op de compromisbereidheid van de deelnemers in Cancún. De meer dan 200 landen (er waren er 194 in Cancún) stonden voor de uitdaging om tot deelakkoorden te komen in een zeer complexe en ook trage evenwichtsoefening. Daarenboven stond een akkoord over het Green Fund zeer hoog op de verlanglijst.21 Dat fonds moet vooral dienen om de ontwikkelingslanden bij te staan voor de noodzakelijke aanpassingsmaatregelen, schone technologie en de bescherming van het tropisch woud. Anderzijds stelde Figueres ook dat zelfs een akkoord in Cancún slechts een start kon zijn. De Verenigde Staten eisten eerst een concept over de werking van dergelijk fonds vooraleer ze zich tot een politiek akkoord wilden engageren.22 De EU: ministerraden

18

Nadat de Leefmilieuministers half oktober 2010 conclusies goedkeurden over het EU-standpunt tijdens de klimaatconferentie van Cancún, was het eind oktober de beurt aan de Europese Raad. De Raad stelde dat de Conferentie van Cancún, voortbouwend op het Kyoto Protocol, een significante stap vooruit moest zetten en de weg vrijmaken voor een wereldwijd en alomvattend juridisch bindend kader, waarin de politieke sturing van het akkoord van Kopenhagen is verwerkt. Men vond het cruciaal dat de EU en haar lidstaten een constructieve rol blijven spelen en met één stem spreken. De Europese Raad van 28 en 29 oktober onderschreef de conclusies van de Leefmilieuraad van 14 oktober 2010 over de voorbereiding van de Conferentie van Cancún en bevestigde dat de EU bereid is om in het kader van het Kyoto

UN Photo #457759/Paulo Filgeiras Het Cancún-proces mondde uit in wat men wou en kon bereiken en wat men parafraserend en met de nodige scepsis kan omschrijven als “much ado about almost nothing”. De neerslag van de Cancún-consensus (met als enige tegenstem die van Bolivië, waardoor de consensusregel dus werd genegeerd)24 is te vinden in de zogenaamde Cancún Agreements (beslissingen aangenomen onder beide onderhandelingssporen) en de bijbehorende 20 beslissingen van de COP en de COP/MOP.25 De belangrijkste daarvan is de beslissing van de Conferentie van de Partijen bij het Klimaatverdrag met als titel “Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention”.26 Dat document bevat 147 paragrafen verdeeld over 7 onderdelen, waarvan we de belangrijkste hierna kort toelichten. De beslissing van de COP/MOP “Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session” is heel wat korter. Reductiedoelstellingen Sinds de Kopenhagen-top hebben talrijke landen bij het Secretariaat van het Klimaatverdrag hun natio-

WERELDBEELD

nale ambities en toezeggingen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen ingediend. Het Cancún-akkoord formaliseert die evolutie nu en brengt ze officieel onder het VN-klimaatproces. Alle landen erkennen thans de noodzaak om de globale opwarming te beperken tot niet meer dan 2 /C boven het niveau sinds de industriële ontwikkeling. Dit betekent niet alleen dat de industrielanden hun emissies met 25 à 40 % moeten verminderen tegen 2020 maar dat ook de ontwikkelingslanden zich reductie-inspanningen moeten opleggen. Die algemene, wereldwijde acceptatie is uiteraard belangrijk, maar anderzijds gaven diverse recente studies aan dat de aangekondigde inspanningen hoogstwaarschijnlijk onvoldoende zullen zijn om de doelstelling van een ‘veilige’ opwarming met slechts 2 /C te behalen. De EU-studie “Scientific perspectives after Copenhagen” werd mee door België gefinancierd.27 De deskundigen identificeerden drie voorwaarden om met een redelijke kans de globale temperatuurstijging tot 2 /C te beperken: ! de globale emissies mogen niet later dan tegen 2015 pieken. Is dit toch het geval zullen de noodzakelijke reductiemaatregelen veel duurder zijn; ! tegen 2050 moet de uitstoot 50% tot 70% lager zijn in vergelijking met de niveaus van 1990 en dan nog zullen verdere reductiemaatregelen nodig zijn; ! de vermindering van langdurende broeikasgassen zoals CO2 is essentieel, maar lagere niveaus van kortdurende broeikasgassen zoals zware aerosols en troposferische ozon kunnen ook een belangrijke bijdrage bieden. De andere studie betreft de vooruitzichten van de Climate Action Tracker.28 Om het niveau van de veilige opwarming te behalen mag tegen 2020 de wereldwijde CO2-equivalent uitstoot jaarlijks niet meer dan 44 miljard ton zijn. Volgens de huidige prognoses en berekeningen van de gekende emissies zou de uitstoot dan echter 56 miljard ton CO2-equivalent zijn. Het Cancún-akkoord erkent dan ook dat er meer inspanningen nodig zijn en voorziet de mogelijkheid van een meer ambitieuze reductiedoelstelling (1,5 /C). Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) zal over de evolutie rapporteren en die ook evalueren. Een eerste herziening zal starten in 2013 en worden afgerond in 2015. Adaptatie Op dit vlak bevestigt het Cancún-akkoord wat men in de persvooruitzichten had kunnen lezen: er zou wel wat worden afgesproken.29 Maar of de paragrafen hierover meer bieden dan de bevestiging van de goe-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

de wil valt te betwijfelen. Voor adaptatie bevat het akkoord volgende afspraken: ! een Cancún-adaptatiekader met de bedoeling adaptatieacties te bevorderen; ! een proces op te starten die ontwikkelingslanden moet bijstaan om nationale adaptatieplannen uit te voeren; ! de oprichting van een adaptatiecomité dat de uitvoering van meer adaptatiemaatregelen moet bevorderen; ! de opstelling van een werkprogramma dat aangepaste benaderingen moet overwegen betreffende de verliezen en de schade die ontwikkelingslanden door de klimaatswijziging ondergaan; landen en organisaties kunnen tegen 21 februari 2011 aan het Secretariaat van het Klimaatverdrag voorstellen voor dat werkprogramma indienen. Het Kyoto Protocol Hierover werden geen beslissingen genomen. Het Cancún akkoord bepaalt enkel dat er zal worden verder gewerkt opdat er geen breuk zou zijn tussen de eerste verbintenissenperiode van het Kyoto Protocol die afloopt eind 2012 en de volgende verbintenissenperiode, maar er is evenmin sprake van een duidelijke voortzetting. In een commentaar stelt Friends of the Earth hierover: “This very vague timeline and the fact that the mandate to agree to a second commitment period as “early as possible” isn’t actually being implemented are indicative of some countries’ intent for the KP to “wither away” and ultimately discontinue. This is also evident from the fact that the KP decision refers to the LCA decision, but there is no reference to the KP in the LCA decision document. However, because negotiations under the KP will in fact continue in 2011, a lifeline for the KP has been extended that we can and should build on to fight for a second commitment period.”30 Evenmin moeten de huidige partijen bij het Kyoto Protocol met duidelijke verbintenissen ! de geïndustrialiseerde landen ! aangeven welke hun reductiedoelstellingen tijdens de volgende periode zullen zijn. Tijdens de Cancún-besprekingen stelde Japan onomwonden dat men geen vervolg ervan wilde. Nieuw Zeeland, Australië, Canada en Rusland zien er evenmin brood in en de Verenigde Staten doen nu al niet mee. Volgens een zeer kritische analyse van het Transnational Institute werd in Cancún de begrafenis van het Kyoto Protocol gestart.31 In zijn analyse van Cancún, stelt R. Stavins (die het Harvard Project on Climate Agreements leidt) dat: “The Kyoto Protocol, which essentially expires at the end

19

of 2012, is fundamental flawed, especially in dividing the world into competing economic camps. At Cancun, it was encouraging to hear fewer people holding out for a commitment to another phase of the Kyoto Protocol. It was politically impossible to spike the idea of extending the Kyoto agreement entirely, but at least it was punted to the next gathering in Durban, South Africa, a year from now. Otherwise, the Cancun meeting could have collapsed amid acrimony and recriminations. Usefully, the Cancun Agreements recognize directly and explicitly two key principles: 1) All countries must recognize their historic emissions (read, the industrialized world); and 2) All countries are responsible for their future emissions (think of those with fast-growing emerging economies). This also helps move beyond the old Kyoto divide.”32

20

Artur Runge-Metzger, de hoofdonderhandelaar van de Europese Commissie omschreef de Japanse houding en de gevolgen ervan als een ‘zwaard van Damocles boven de conferentie’. En het ziet er naar uit dat het zwaard zal blijven hangen. Een positieve reactie op het Cancún-resultaat van de Council on Foreign Relations liet echter ook de Amerikaanse hoop op het komende einde van het Kyoto Protocol doorschemeren.33 Ook de woorden van de beroemde financier George Soros in een commentaarstuk in The Guardian op 13 december 2010 zijn misschien illustratief.34 Hij is helemaal geen voorstander van een uniforme wereldwijde koolstofmarkt. Het systeem van het Kyoto Protocol biedt immers te veel mogelijkheden voor misbruiken. Die misbruiken zijn niet steeds bewuste handelingen maar soms ongewenste effecten van het systeem zoals de zogenaamde windfall profits bij bepaalde energieproducenten. In landen met minder rigoureuze handhavingpraktijken zoals in de voormalige Oostbloklanden kan er wel sprake zijn van misbruiken. Bulgarije werd in 2010 na de vaststelling van inbreuken op de rapportagevereisten volgens het Kyoto Protocol-systeem zowel uit de internationale emissiehandel als uit de EU-markt geweerd. Pas na een grondige controle zal dit land in de loop van 2011 opnieuw aan die markten mogen deelnemen. Na de BTW-carrousel fraude35 in 2010 werd de EU-emissiehandel begin 2011 opnieuw geconfronteerd met fraude, namelijk de digitale diefstal van emissierechten uit het Tsjechisch register.36 De Commissie zag zich verplicht meerdere nationale registers te sluiten tot er bewijzen waren dat het systeem betere bescherming bood. Intussen blijft er een grote weerstand tegen de marktmechanismen die door het Kyoto Protocol in leven werden geroepen. Zuid-Amerikaanse landen verwachten niet dat dit iets oplevert.

Monitoring en inspectie (MRV) Vooruitgang over MRV (monitoring, rapportage, verificatie) was één van de zaken waarvoor de EU op verdergaande afspraken in Cancún rekende. Er werd op dat vlak inderdaad enige vooruitgang geboekt. Niet alleen zullen de ontwikkelde landen de rapportage over hun nationale emissiereducties verbeteren. Ook de internationale beoordeling ervan zal worden versterkt.37 Belangrijker nog is de bepaling in het akkoord (in paragraaf 60) dat ook de ontwikkelingslanden ! overeenkomstig hun capaciteiten ! tweejaarlijks gaan rapporteren over hun nationale uitstootinventarissen en de genomen reductiemaatregelen. Die gegevens zullen ook worden onderworpen aan een internationale beoordeling in het kader van het VN-Klimaatverdrag. De ontwikkelingslanden kregen wel de garantie dat die analyse op een niet bestraffende wijze zal gebeuren en met respect voor de nationale soevereiniteit. Die formulering is niet zo uitzonderlijk maar weerspiegelt de klassieke ‘verschillende’ behandeling in het internationaal recht en de daarmee overeenstemmende nalevingsaanpak. Hulp voor ontwikkelingslanden Vooreerst stelt paragraaf 95 van het Cancún-akkoord dat er wordt akte genomen van het feit dat de ontwikkelde landen een gezamenlijke toezegging doen om nieuwe, bijkomende middelen ter beschikking te stellen voor ongeveer US$ 30 miljard voor de periode 2010-2012. In de volgende paragraaf worden die landen uitgenodigd om daarover jaarlijks concrete informatie aan het Secretariaat van het Klimaatverdrag te bezorgen. Bovenop deze zogenaamde ‘snelspoor’-financiering leest men in paragraaf 98 de toezegging van de ontwikkelde wereld om tegen 2020 jaarlijks US$ 100 miljard ter beschikking te houden voor allerlei klimaatinspanningen door ontwikkelingslanden. Voor de financiering van dit niet geringe bedrag kunnen de ontwikkelde landen allerlei bronnen aanboren. In Cancún werd ook besloten tot de oprichting van een Groen Klimaatfonds (Green Climate Fund). Dit wordt een operationeel instrument van het financieringsmechanisme dat in artikel 11 van het Klimaatverdrag is voorzien. Met de middelen uit het fonds zullen projecten, programma’s, beleidsinitiatieven en andere activiteiten in de ontwikkelingslanden worden ondersteund. Voor het fonds zal een beheerder worden aangeduid maar in eerste instantie werd nu de Wereldbank als tijdelijke trustee voor de komende drie jaren aangeduid. Een overgangscomité met vertegenwoordigers van zowel ontwikkelde als ontwik-

WERELDBEELD

kelingslanden moet dit Groen Klimaatfonds verder uitwerken.38 Daarnaast zal ook een nieuw opgericht standing committee moeten zorgen dat de Conferentie van de Partijen met meer coherentie de diverse financiële aspecten van het klimaatbeleid kan uitvoeren. Technologie-ontwikkeling en -overdracht Het Cancún-akkoord bevestigt niet alleen het belang van dit aspect van het klimaatbeleid maar stelt dat er meer inspanningen nodig zijn. Ook hier verwacht men meer heil van institutionele creaties, namelijk de oprichting van een Technologie Mechanisme. Dat zal bestaan uit een Technology Executive Committee (TEC, technologie uitvoeringscomité) en een Klimaattechnologiecentrum en -netwerk. Meer details over deze nieuwe instellingen zijn niet in het akkoord opgenomen. Wel bevat dit onderdeel een aantal ! vrij evidente ! prioriteiten zoals de “ontwikkeling en uitvoering van nationale technologieplannen voor milderende en aanpassingsmaatregelen”. Ook de opdrachten van het TEC en het Klimaattechnologiecentrum worden in algemene bewoordingen vermeld, bijvoorbeeld “het bevorderen van de samenwerking met nationale, regionale en internationale technologiecentra en relevante nationale instellingen”. De bestrijding van de ontbossing Volgens sommige commentatoren zijn de 12 paragrafen in het Cancún-akkoord misschien wel de belangrijkste concrete elementen met mogelijke klimaatimpact. Ontbossingen zorgen wereldwijd voor 20% van de broeikasgasemissies. Het tegengaan van die voortdurende ontbossingen heeft een direct effect. Daarom dat het Cancún-akkoord het REDD+ (“reducing emissions from deforestation and degradation”) programma van de VN expliciet onderschrijft.39 Een belangrijk pijnpunt blijft de verificatie van goede initiatieven. Paragraaf 73 bevat de beslissing van de Conferentie van de Partijen dat de in paragraaf 70 vermelde vijf categorieën van activiteiten (zoals duurzaam bosbeheer) gefaseerd moeten worden aangepakt. Daarbij moet men starten met een nationale strategie waarvan het eindresultaat moet uitmonden in de gemeten, gerapporteerde en geverifieerde resultaten van concrete activiteiten (de zogenaamde results based actions). Hoewel er wordt gesteld dat de financiële bewegingen door de toepassing van REDD+ zouden kunnen oplopen tot US$ 30 miljard is er in dit onderdeel van het Cancún-akkoord geen sprake van het gebruik van koolstofmarktmechanismen voor de financiering van deze activiteiten. De

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

financieringspraktijk zou op ad hoc basis moeten gebeuren via investeringsfondsen in ontwikkelde landen en vrijwillige, particuliere koolstofmarkten. Tegen de volgende Conferentie van de Partijen moet er duidelijkheid zijn over nieuwe financieringsmogelijkheden. In een commentaar stelt Friends of the Earth hierover: “(...) While the text does not specifically agree to new market mechanisms on forests, it does not reject carbon markets and, on the whole, it over-emphasizes the role of forests as carbon sinks and includes language on forests as “carbon stocks.” The text paves the way for the possible inclusion of REDD into carbon markets at a later stage. It specifically calls for the AWG-LCA to "explore financing options" for the long term financing of REDD, and to make recommendations for COP 17 on this issue. This means that 2011 will be a crucial year for keeping forests out of carbon markets. Further, the text allows financing to flow through multilateral and bilateral channels, including the World Bank and other multilateral development banks. None of these outcomes can be considered positive.”40 De problematiek van REDD+ kwam ook ruimschoots aan bod tijdens het 9de Forum van de bossen (United Nations Forum on Forests ! UNFF) begin 2011. Het Forum is de belangrijkste multilaterale bijeenkomst voor het internationale bossenbeleid.41 REDD+ erkent niet noodzakelijk alle waarden van de bosfuncties. De samenvoeging van REDD+ en duurzaam bosbeheer zou tot een reductie van de scope kunnen leiden waarbij bossen nog enkel als koolstofputten (carbon sinks) worden beschouwd. REDD+ voorstanders stellen echter dat dergelijke initiatieven slechts succes kennen als ze steeds ook binnen het perspectief van duurzame ontwikkeling worden uitgevoerd en dus ook sociale en economische naast de ecologische overwegingen aan bod laten komen. Volgens sceptici zou REDD+ ook de trend voor een meer gedecentraliseerd en duurzaam bosbeheer waarin lokale leefgemeenschappen een grotere rol spelen kunnen afremmen. Nationale overheden zien immers meer economische voordelen in (centraal aangestuurde) REDD+ projecten.42 REDD+ stond ook centraal tijdens de 9de dialoog over ‘bossen, bestuur en klimaatswijziging’ die het Rights and Resources Initiative (RRI) organiseerde op 8 februari 2011 in Londen. RRI is a wereldwijde coalitie van internationale, regionale en locale organisaties die bezig zijn met bosbehoud, onderzoek en ontwikkeling. RRI promoot meer globale acties voor bosbeleid en markthervormingen die de armen ten goede komen en de eigendom, controle en voordelen van bossen voor de huishoudens en lokale gemeenschappen bevorderen. Tijdens die dialoog stelde de

21

coördinator van FERN (een ngo die sinds 1995 het bossenbeleid van de EU opvolgt en bijzondere aandacht besteedt aan de rechten van lokale bosgemeenschappen) een report voor met de titel “Smoke and Mirrors”.43 Het betreft een kritische beoordeling van het Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) van de Wereldbank. The FCPF staat landen met tropische en subtropische bossen bij in de beleidsontwikkeling en -uitvoering voor REDD+. Het betaalt die landen ook voor de door REDD+ projecten gerealiseerde emissiereducties. Het FERN-rapport bevat echter fundamentele vaststellingen die de positieve impact van FCPF sterk in twijfel trekken. Volgens FERN is er een groeiende kloof tussen de retoriek (over de theoretische aanpak en veronderstelde voordelen) en wat er daadwerkelijk gebeurt. Landen die van deze vorm van koolstoffinanciering willen genieten moeten kunnen aantonen dat ze daartoe in staat zijn, via een Readiness Preparation Proposal. Volgens FERN zijn de deelnamevereisten niet streng genoeg en dringen aanpassingen zich op. Indien dit niet gebeurt, zal het FCPF contraproductief zijn en niet alleen de landrechten van de lokale bewoners ondermijnen maar dus ook tot verder bosverlies (en negatieve klimaatimpacten) leiden.

Eindbalans?

22

De Cancún-klimaattop startte met niet veel ambities want het besef groeit dat het klimaatbeleid eigenlijk niet meer valt te vatten in een omvattend akkoord. De diversiteit van technische, institutionele, economische en geopolitieke elementen, en de veelheid van belanghebbenden en betrokkenen zorgen voor een diffuus onderhandelingslandschap. Het eindresultaat ! hoe weinig hard ook ! werd toch als een positieve evolutie gezien.44 De Europese Raad van 28 en 29 oktober 2010 had ook bepaald dat de EU na de Conferentie van Cancún de situatie opnieuw zou beoordelen en ook de opties bezien om verder te gaan dan de 20% broeikasgasemissiereductie, teneinde te kunnen inspelen op de lopende internationale klimaatonderhandelingen. De Raad werd verzocht hierover in het voorjaar van 2011 verslag uit te brengen. Op 20 december 2010 bogen de milieuministers van de EU zich over een eerste analyse van de Cancúnresultaten.45 De algemene teneur was positief en de persmededeling somt ook enkele concrete verwezenlijkingen op: “The Cancún Climate Conference had a positive and forward-looking outcome, which allows for immediate

and concrete actions on the ground and lays the foundation of a global and comprehensive post-2012 outcome. This outcome reconfirms the strength of the multilateral process in order to find global solutions to global problems. There are a number of very positive steps: • The establishment of the Cancún Adaptation Framework aimed at enhancing action on adaptation in a coherent manner. • The agreement on policy approaches and positive incentives to reduce emissions from deforestation and forest degradation, conserve and enhance forest carbon stocks and sustainably manage forests. • The establishment of the Green Climate Fund and of the Technology Mechanism. • The provisions on transparency. • The anchoring of the mitigation commitments and actions in the UN framework under both the Kyoto Protocol and the Convention. • The process to increase the level of ambition of the commitments in order to hold the global temperature increase below 2ºC above pre-industrial levels.” Maar de ministers erkenden ook dat er nog veel werk aan de winkel is en “There is an urgent need to reach an outcome in the UN framework by the end of next year; to this end, a clear EU strategy is needed.” In elk geval zorgde de Cancún-klimaattop voor enig herstel van het vertrouwen in het multilaterale VN-proces: “(...) a worry hovered over the Cancún meetings that an outcome perceived to be failure would lead to the demise of the UN process itself. Since many nations (in particular, developing countries, which made up the vast majority of the 194 countries present in Cancún) very much want the United Nations and the UNFCCC to remain the core of international negotiations on climate change, that implicit threat provided a strong incentive for many countries to make sure that the Cancún talks did not ‘fail’.”46 In Kopenhagen was het vertrouwen zoek geraakt, maar in Cancún werd dat vertrouwen blijkbaar opnieuw gevonden: “In contrast to Copenhagen, the majority of countries described the process run by the Mexican presidency as transparent, enabling a basis of trust to underpin the negotiations. Countries felt they were consulted in an inclusive manner throughout 2010 and were not worried that a ‘secret text’ would emerge and trump their work in Cancun. This trust was fundamental to reaching agreement”47

WERELDBEELD

Noten 1

Jan De Mulder is raadgever bestuurszaken bij de Vlaamse Vertegenwoordiging op de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de EU en vrijwillig medewerker bij het Maritiem Instituut-Ugent. 2 Zie www.iisd.ca/climate/cop16/. 3 “De werkmieren van het klimaatleger”, De Morgen, 27 november 2010, 8. 4 Het European Environmental Bureau (de koepelorganisatie van de Europese milieu ngo’s) beoordeelde de resultaten van het Belgische EU-voorzitterschap: “It was critical of Belgium’s management of some environmental issues: “During the Belgian Presidency the deepening crisis of the euro ! a very immediate issue to resolve ! took up a lot of space in the media, which reduced the attention for more permanent crises, such as climate change and the unsustainable pressures on the global ecosystems.” However, the report praised the Belgian Presidency for its role in achieving progress at conferences in Nagoya and Cancún on biodiversity and climate change respectively.” Zie www.euractiv.com/en/priorities/the-belgian-eu-presidencylinksdossier-495582. 5 J. DE MULDER, “Van Bali via Kopenhagen naar ... Kyoto quo vadis?”, Wereldbeeld 2010, 4-10; H. DESCAMPS, “Het Klimaatakkoord van Kopenhagen”, M.E.R. 2010, 76-77; zie ook: R.N. STAVINS & R.C. STOWE, “What Hath Copenhagen Wrought? A Preliminary Assessment”, Environment, 2010, www.environmentma ga z i n e . o r g/ Ar c h i ve s/Back%20 Issues/May-June%202010/what-wrath-full.html; zie ook www.grist.org/article/2009-12-20-a-preliminary-assessmentof-the-copenhagen-accord/ en www.climatechangeinsights.com/2009/12/articles/cop15copenhagen/copenhagen-outcomes-lots-of-bark-but-the-biteneeds-work/. 6 J.J. BARBERIS, “La conférence de Copenhague: la négociation, mode d’emploi”, Revue Française d’Administration Publique 2010, 325-334. 7 M. ALESSI, A. GEORGIEV & C. EGENHOFER, “Messages from Copenhagen ! Assessments of the Accord and Implications for the EU”, ECP Report No. 9, 2010, 10, www.ceps.eu/ceps/download/3054. 8 De krantenkoppen wekten alvast weinig illusies op: “De top waarvan niets verwacht wordt”, De Standaard, 27-28 november, 2010, extra bijlage, 10. 9 Voor een beeld vanuit de Verenigde Staten, zie www.rff.org/wv/archive/2010/02/10/a-stern-assessment-ofcopenhagen.aspx. 10 M. ALESSI, A. GEORGIEV & C. EGENHOFER, o.c., 5-6: “(...) Undermining the UN system might give some countries the incentive to dismiss UN agreements as too difficult to achieve and to decide to use other channels to advance climate policies, such as the G8, G20 or the Major Economies Forum. This would damage the fairness and inclusiveness of the system, as developing countries have little influence in such fora. Siegele (2010) and especially Sethi (2010) point out that despite its weaknesses, the UN has managed in the past to facilitate agreements such as the Rio Declaration, the Kyoto Protocol and the Bali Action Plan. Nevertheless, the question of whether these parallel processes have not contributed to eroding trust in the UN has been asked.” 11 De AWG on Further Commitments for Annex I Parties under

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

12 13

14

15 16

17 18

19

20

21 22 23

the Kyoto Protocol opgericht op de COP/MOP 1 in 2005 en de AWG on Long-term Cooperative Action under the Convention opgericht op COP 13 en COP/MOP 3 in 2007. Zie www.iisd.ca/vol12/enb12485e.html. Zie www.reuters.com/article/2010/11/05/us-eu-climate-usidUSTRE6A43CA20101105; Dit betekent echter niet dat het klimaatbeleid in de Verenigde Staten volledig stilviel. Op 11 november 2010 publiceerde de Environmental Protection Agency (EPA) richtlijnen voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen door industriële installaties. Die richtlijnen traden in werking op 2 januari 2011 en zijn in eerste instantie gericht op de bevordering van de energie-efficiëntie. De EPA-guidance is het resultaat van een beslissing van het Hooggerechtshof van 2007 dat EPA de bevoegdheid heeft dergelijke richtlijnen uit te vaardigen onder de Clean Air Act en de vaststelling door EPA in 2009 dat broeikasgassen schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Zie content. usatoday.com/communities/greenhouse/post/2010/11/epagreenhouse-gas-guidelines/1. Uit de State of the Union van President B. Obama eind januari 2011 viel overigens af te leiden dat er geen plannen meer zijn om in de loop van deze legislatuur nog een cap and tradesysteem in te voeren, zie: www.carbonpositive.net/viewarticle.aspx?articleID=2252. Het debat en ook het beleid gaat echter door, zie bijvoorbeeld www.climatechangeinsights.com/2011/02/articles/uspolicy/epa-clean-air-act-climate-change-consider-the-facts/. Zie www.pointcarbon.com/. www.un.org/wcm/content/site/climatechange/pages/financea dvisorygroup/pid/13300; ook www.euractiv.com/en/climateenvironment/un-says-100-billion-climate-aid-fund-feasiblenews-499526. Zie “China doet het beter dan de VS”, De Morgen, 29 november 2010, klimaatbijlage, 4. Zie www.steelguru.com/chinese_news/Conditions_for_China _emission_trading_scheme_premature/168605.html; ook oilprice.com/Energy/Energy-General/China-Not-Ready-forEmissions-Trading.html. China heeft weliswaar een duidelijk klimaatbeleid maar past dit in in het nationale planningsysteem en laat zich daarvoor niet door buitenlandse machtsfactoren leiden. Zie www.wri.org/stories/2010/11/report-cancunchinas-climate-progress-copenhagen. Zie ook S.A. MILDNER & J. RICHERT, “Obama’s New Climate Policy ! Opportunities and Challenges of Climate Policy Change in the US”, SWP Research Paper, 2010, www.swpberlin.org/en/products/swp-research-paper/swp-researchpaper-detail/article/obamas-new-climate-policy.html. Zie www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_ uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_ review_2008/STAGING/local_assets/2010_downloads/2030_ energy_outlook_booklet.pdf. Zie adoptanegotiator.org/2010/12/08/getting-a-climate-greenfund-in-cancun/. Zie geneva.usmission.gov/2010/09/03/todd-stern/. Zie www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/nl/ec/117506.pdf. In de perscommentaren kreeg de tekst van de officiële Raadsconclusies wat meer kleur door de eerder sceptische geluiden van zowel Polen (“Cancùn is dood”), Spanje, Frankrijk (“pas een akkoord in Zuid-Afrika na het Franse G20 Voorzitterschap”) als Italië (“EU moet realistisch zijn en geen Don Quichote”). Ook Commissie-

23

24

25 26 27 28 29 30 31 32

33 34

35 36

37

voorzitter José Manuel Barroso pleitte voor pragmatisme. Zie ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm. In Kopenhagen konden naast Bolivië ook Venezuela, Cuba, Nicaragua en Soedan zich niet met de consensus verzoenen. In een eerste analyse van Cancún wijst W. STERK van het Wuppertal Instituut op de Boliviaanse tegenstem, zie www.wupperinst.org/uploads/tx_wibeitrag/cancun-resultsen.pdf. Zie unfccc.int/meetings/cop_16/items/5571.php. Zie unfccc.int/2860.php. Zie www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Scientific_ Perspectives_After_Copenhagen.pdf. Zie www.climateactiontracker.org/briefing_paper_cancun. pdf. Zie “Facing the consequences”, Briefing “Adapting to climate change”, The Economist, 27 november 2010, 79-82. Zie www.ifg.org/pdf/12-10-foei-cancun-analysis-final.pdf. Zie www.tni.org/article/cancun-agreement-stripped-barebolivias-dissent. R.N. STAVINS, “Why Cancun Trumped Copenhagen: Warmer Relations on Rising Temperatures”, The Christian Science Monitor, 20 december 2010, zie: www.csmonitor.com/ Commentary/Opinion/2010/1220/Why-Cancun-trumpedCopenhagen-Warmer-relations-on-rising-. Zie www.cfr.org/publication/23617/cancun_outcome_a_ modest_step_forward.html. “(...) This was amply demonstrated by the working of the Kyoto protocol in practice. The carbon-trading scheme that it established gave rise to many abuses. For example, formerly communist countries earned emission credits at zero cost on the heavy industries that they had to shut down and reaped windfall profits by selling them. So the demise of the Kyoto protocol will be no great loss.(...)” zie www.guardian.co.uk/environment/cif-green/ 2010/dec/13/hope-climate-change-agenda. Zie euobserver.com/9/30121. Zie www.endseurope.com/23239/eu-increases-internetsecurity-after-ets-fraud en ook www.reuters.com/article/2011 /01/20/us-eu-energy-fraud-idUSTRE70J2XR20110120. Voor een analyse van die transparantiebepalingen in de Can-

38 39 40 41

42

43 44

45

46

47

cún Agreements, zie www.wri.org/stories/2011/01/qatransparency-cancun-agreements. Voor verdere toelichting zie www.wri.org/stories/2011/02/road-green-climate-fund. www.un-redd.org/AboutREDD/tabid/582/Default.aspx. Zie www.ifg.org/pdf/12-10-foei-cancun-analysis-final.pdf. Zie www.un.org/esa/forests/about.html; zie ook linkages.iisd.org/events/ninth-session-of-the-un-forum-onforests/ en www.iisd.ca/forestry/unff/unff9/. Daarenboven biedt REDD+ juist mogelijkheden in landen waar goed bestuur eerder afwezig is, P. BOFIN, M.L. DUPREEZ, A. STANDING & A. WILLIAMS, “REDD Integrity: Addressing governance and corruption challenges in schemes for Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD)”, Bergen, Chr. Michelsen Inst., 2011, www.u4.no/document/publication.cfm?3967=redd-integrityaddressing-governance-and. Zie www.fern.org/about-us. R.N. STAVINS, o.c.; J. SMOKELIN, “Cancún or Can’tcún? Summary of COP 16”, zie www.environmentallawresource.com/2010/12/articles/air/can can-or-cantcan-summary-of-cop-16/. Zie www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/en/envir/118652.pdf. De verklaringen van de EU tijdens de COP 16 zijn te vinden op: www.consilium.europa. eu/uedocs/cmsUpload/st18157%20en10.pdf; zie ook ec.europa.eu/clima/documentation/international/negotiations _cancun_en.htm. R. STAVINS, “What happened (and why): an assessment of the Cancún Agreements”, 16 December 2010, zie www.huffingtonpost.com/robert-stavins/what-happened-andwhy-an_b_797902.html; zie ook www.climateinstitute.org.au/our-publications/reports/772the-cancun-agreement-a-preliminary-assessment (Australië); www.boell.org.il/web/52-364.html (Duitsland). Zie www.wri.org/stories/2010/12/reflections-cancun-agreements.

O

24

UN Campaign Create for the United Nations, Say No to Violence against Women The competition opens for submissions on 8 March 2011, International Women’s Day, and ends at midnight (CET) 31 May 2011. The winners will be announced on 25 November 2011, the International Day to Eliminate Violence Against Women. To enter the competition you must be a citizen, or a resident, of Europe. Citizens from all over the world can however vote for their favourite ad. For more details, including the terms and conditions and to enter the competition, please visit; www.create4theun.eu.

WERELDBEELD

Kleine staten, grote inzet door Kirsten ARNAUTS 1

Inleiding De VN telt 192 lidstaten, de ene al wat groter dan de andere. Maar heeft u al eens gehoord van de lidstaten Tonga, Nauru of Palau? Dit zijn slechts enkele van de kleine eilandstaten in ontwikkeling die lid zijn van de VN. Ondanks hun beperkte oppervlakte, bevolkingsaantal en invloed in onze internationale gemeenschap, proberen ook zij hun belangen te verdedigen binnen de reusachtige organisatie die de VN is. Laten we eerst even kennis maken met deze Small Island Developing States (SIDS). Van de 192 VN-lidstaten zijn er maar liefst 38 die gecategoriseerd worden als kleine eilandstaat in ontwikkeling.2 Daarnaast behoren tot deze categorie nog 14 eilandstaten die geen lid zijn van de VN, niet zelfregulerend of niet onafhankelijk zijn.3 Deze SIDS worden erkend als een aparte groep ontwikkelingslanden omwille van hun specifieke sociale, economische en ecologische kwetsbaarheden zoals kleine bevolkingsaantallen en dus beperkte menselijke middelen, gebrek aan rijkdommen en sterke onderhevigheid aan natuurrampen door hun beperkte oppervlakte. Omwille van deze reeks factoren ondervinden de eilandstaatjes veel moeilijkheden in hun ontwikkeling. Door hun beperkte oppervlakte en gebrek aan middelen en rijkdommen kunnen ze moeilijk een economische markt van enige omvang creëren, waardoor ze zich gaan richten op buitenlandse markten en afhankelijk worden van de internationale handel. Deze afhankelijkheid maakt ook dat ze erg kwetsbaar zijn ten aanzien van globale ontwikkelingen. Het gebrek aan middelen veroorzaakt eveneens dat de binnenlandse infrastructuur wel eens te wensen over laat. Door de vaak grote bevolkingsdichtheid komt natuurbehoud in het gedrang en vormt onder andere watervoorziening een probleem. Ook de geïsoleerde ligging van veel van deze eilanden maakt transport en communicatie een kostelijke zaak. Met een alledaags voorbeeld kunnen we de moeilijkheden die kleine eilandstaten ervaren duidelijk schetsen. Zo is bijvoorbeeld afvalverwerking een zeer groot probleem omdat daarvoor niet de juiste infrastructuur en ruimte beschikbaar is. In een land als België is het vanzelfsprekend dat afval op geregelde tijdstippen wordt opgehaald voor verwerking, of men

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

sorteert het en brengt het zelf naar het containerpark. Maar op een eiland van geringe oppervlakte waar het wegennet weinig of niet uitgebouwd is en er al zeker geen plaats is voor een verwerkingsfabriek, moet men andere oplossingen zoeken om van het afval af te geraken. Vaak wordt afval dus uitgevoerd om het in het buitenland te laten verwerken en dan eventueel later het afgewerkte product terug in te voeren. De laatste jaren steekt echter een nog groter probleem de kop op. Omwille van de vaak zeer beperkte oppervlakte van de SIDS zijn ontwikkeling en milieu nauw met elkaar verbonden. De opwarming van de aarde heeft dan ook zeer reële en reeds zichtbare gevolgen voor de SIDS. De opeenvolging van milieurampen die veroorzaakt worden door de klimaatverandering, alsook de stijging van het zeeniveau, maken dat de ontwikkeling van deze kleine eilandstaten steeds meer in het gedrang komt. De SIDS hebben weinig middelen om zich te wapenen tegen deze bedreigingen en vanzelfsprekend maken zij dan ook gretig gebruik van de hype rond klimaatverandering en de opwarming van de aarde om hun stem te laten horen. Maar hoe laat je van je horen als dwerg tussen de reuzen?

25 Tuvalu steekt amper boven de zeespiegel uit en is daardoor uiterst kwetsbaar voor een stijgend zeeniveau.

De SIDS zijn zich maar al te bewust van hun zwakke positie binnen de VN en hebben zich daarom verenigd in zowel internationale als (sub)regionale organisaties ter verdediging van hun belangen. De 38 VN-lidstaten vormen zo de Alliance of Small Island States (AOSIS), een ad hoc onderhandelingsorgaan dat werd opgericht door de SIDS binnen de VN. AOSIS omvat ook eilandstaten die geen lid zijn van de VN, niet zelfregulerend of onafhankelijk zijn,

maar wel lid zijn van regionale VN-commissies.4 De lidstaten van AOSIS werken voornamelijk samen via hun diplomatieke missies bij de VN in New York. De organisatie heeft geen formeel charter, geen vast budget noch een secretariaat, en werkt onder roterend voorzitterschap.

Gelet op hun geografische ligging worden de SIDS ook onderverdeeld in regio’s waarbinnen regionale organisaties opgericht zijn die aan regionale samenwerking doen. Er bestaan drie geografische regio’s: de Caraïben, de Stille Zuidzee regio en de regio van de Atlantische Oceaan, de Indische Oceaan, de Middellandse Zee en de Zuid-Chinese Zee (AIMS). De regionale organisaties die met deze gebieden samenhangen zijn de Caribbean Community (CARICOM), het Pacific Islands Forum (PIF) en de Indian Ocean Commission (IOC). Daarnaast zijn er ook nog subregionale organisaties die vaak dezelfde problemen behandelen: weinig middelen, sterke afhankelijkheid van buitenlandse markten, hoge kosten voor energie, infrastructuur, transport, communicatie en diensten, weinig weerbaarheid tegen milieurampen, kwetsbare ecosystemen, etc.

SIDS en nichediplomatie

26

De aanpak van deze problemen heeft steeds hetzelfde doel voor ogen: de duurzame ontwikkeling van de kleine eilandstaten. Voor de SIDS houdt duurzame ontwikkeling verscheidene aspecten in: biodiversiteit, klimaatverandering, de kusten en het maritieme leven, hernieuwbare energie, internationale handel en duurzaam toerisme. De SIDS zetten volledig in op deze niche en wenden hun schaarse middelen aan om hun situatie aan te kaarten binnen de VN en andere grote organisaties. In blok hebben ze zo al opvallend veel bereikt sinds hun erkenning als specifieke groep ontwikkelingslanden tijdens de klimaattop in Rio de Janeiro in 1992. Door akkoord te gaan met Agenda 215 verbonden de lidstaten zich er toe programma’s in steun van de duurzame ontwikkeling van de SIDS aan te nemen, alsook specifieke maatregelen die de kleine eilandstaatjes in staat zou stellen om beter om te gaan met klimaatverandering en de

impact ervan op de kusten en hun maritieme rijkdommen. Deze verbintenissen werden later vastgelegd in Resolutie 47/189 van de Algemene Vergadering6 op 22 december 1992, waarin ook gesteld werd dat er een globale conferentie over de duurzame ontwikkeling van de SIDS zou moeten plaatsvinden. In 1994 vond deze globale conferentie plaats op Barbados waar de SIDS, dankzij hun erkenning en Resolutie 47/189, een akkoord konden verkrijgen betreffende de aanpak van hun specifieke situatie. De VN beloofde haar medewerking te verlenen aan de SIDS binnen de context van het Programme of Action for the Sustainable Development of Small Island Developing States, beter bekend als het Barbados Programme of Action (BPoA).7 Dit actieplan bevat een samenvatting van acties en beleidsmaatregelen die zouden geïmplementeerd moeten worden op korte, middellange en lange termijn. Zo vormt het de basis voor actie binnen 14 prioritaire gebieden betreffende milieu en ontwikkeling die ondernomen moet worden door de SIDS met de medewerking en assistentie van de internationale gemeenschap. Behalve een kader voor de rol van de internationale gemeenschap in de duurzame ontwikkeling van de kleine eilandstaatjes, wordt ook een regionale aanpak voorgesteld (bijvoorbeeld met betrekking tot technische samenwerking). Iedere vijf jaar zou er dan een herziening van het actieplan plaatsvinden, waarvan de eerste herzieningsconferentie in 1999 gehouden werd (BPoA +5). Tijdens de herzieningsconferentie van 20058 (BPoA +10) die plaatsvond in Port Louis in Mauritius, herhaalden de VN-lidstaten hun beloften ten aanzien van de SIDS en hun duurzame ontwikkeling. Er werd een strategie aangenomen om het BPoA verder te implementeren, namelijk de Mauritius Strategy of Implementation (MSI), alsook een politieke verklaring, namelijk de Mauritius Declaration.9 Ook de Mauritius Strategie wordt iedere vijf jaar herzien. In september 2010 vond de meest recente herzieningsconferentie plaats in New York (MSI +5). Aan het einde van de herzieningsconferentie werd een politieke verklaring goedgekeurd door alle lidstaten.10 Natuurlijk wordt niet al het herzieningswerk tijdens deze top verricht. In de aanloop naar deze conferenties wordt de eigenlijke herziening gedaan in de vorm van vergaderingen per regio alsook interregionale vergaderingen. Doel van deze vergaderingen is het evalueren van de toepassing van de Mauritius Strategie en het Barbados Actieplan, de beoordeling van controle- en evaluatiemechanismen, de bespreking van prioriteiten en de samenstelling van een regionaal syntheserapport voor de Commission on Sustainable Development (CSD). Met betrekking tot de SIDS heeft dit comité als functies het controleren en her-

WERELDBEELD

zien van de uitvoering van de strategie en het actieplan in de context van Agenda 21.

Projecten De toepassing van het Barbados Actieplan en de Mauritius Strategie resulteert in een overvloed aan projecten die elk een bepaald aspect van de duurzame ontwikkeling van de SIDS aanpakken. Wie kort een blik werpt op de projectendatabase van de Wereldbank11, begrijpt dat de SIDS zeker niet aan hun lot worden overgelaten.12 Deze projecten worden vaak opgezet door de betrokken VN-programma’s of -fondsen, in samenspraak met de nationale regeringen, en in mindere mate door de nationale regeringen zelf (steeds met steun van buitenaf). Zo spelen VN-programma’s als het United Nations Developing Programme (UNDP) en het United Nations Environmental Programme (UNEP) een belangrijke rol in het opzetten van projecten met speciale focus op de kleine eilandstaten. Verschillende VN-programma’s hebben die speciale focus op SIDS overgenomen in hun beleid en organisatie. Zo heeft onder andere de United Nations Educational Scientific and Cultural Organization (UNESCO) een SIDS Platform waar de educatieve, wetenschappelijke en culturele ontwikkeling van de kleine eilandstaten wordt ondersteund. Behalve de VN-programma’s zijn ook verschillende ngo’s (bijvoorbeeld Sea Level Rise Foundation) en intergouvernementele organisaties (bijvoorbeeld Pacific Islands Forum Secretariat) actief in de drie regio’s. Omdat men al gauw door de bomen het bos niet meer zag, bleek het noodzakelijk een forum op te richten waar de verschillende organisaties overleg kunnen plegen, expertise kunnen uitwisselen, hun initiatieven beter op elkaar trachten af te stemmen en aldus efficiëntie, coördinatie en samenwerking bevorderen. Deze Inter-Agency Consultative Group (IACG)13 werd in het leven geroepen dankzij Resolutie 59/311 van de Algemene Vergadering14 waarin de Secretaris-generaal de vraag stelde om een plan met aanbevelingen op te stellen waardoor een meer gecoördineerde en coherente aanpak van de toepassing van de Mauritius Strategie zou kunnen bewerkstelligd worden. De IACG werd toen als informeel coördinatiemechanisme opgericht, maar zal waarschijnlijk binnen afzienbare tijd omgevormd worden tot een formeel mechanisme naar het voorbeeld van andere VN-coördinatiemechanismen. Bij het coördineren van de activiteiten van de verschillenden organisaties en programma’s is ook een zeer belangrijke rol weggelegd voor de SIDS Unit bin-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

nen de Divisie Duurzame Ontwikkeling van het Departement voor Economische en Sociale Zaken van de VN. Nadat het Barbados Actieplan werd aangenomen werd in Resolutie 49/122 van de Algemene Vergadering15 in 1995 gevraagd om de oprichting van deze SIDS Unit. Het mandaat van deze unit bestaat erin vooruitgang in de toepassing van het Barbados Actieplan en de Mauritius Strategie te controleren en te rapporteren. De unit verschaft ook het nodige advies en technische ondersteuning aan de regeringen van de kleine eilandstaten en hun organisaties. Om gepast advies en ondersteuning te kunnen geven is deze unit ook een denktank die eender welk onderwerp dat gerelateerd is met de SIDS kan behandelen. Daarenboven verschaft het steun aan de IACG en intergouvernementele coördinatiemechanismen waarbij de uitwisseling van informatie en het vergemakkelijken van het opbouwen van netwerken tussen de SIDS een belangrijk element is. Ook het mobiliseren van internationale steun (zowel binnen als buiten het VN-systeem) behoort tot het mandaat van de SIDS Unit.

Samen sterk? Tot hier toe werden veel van de positieve ontwikkelingen belicht die de kleine eilandstaatjes via de VN hebben kunnen verwezenlijken. De schijnbaar sterke positie die de SIDS hebben ingenomen binnen de niche van de duurzame ontwikkeling zou echter gemakkelijk overschat kunnen worden. Hoewel de SIDS sinds hun erkenning als aparte groep ontwikkelingslanden speciale aandacht hebben gekregen van de internationale gemeenschap, ondervinden ze nog dikwijls de nadelen van de kleinsten te zijn. Ook als ze zich verenigen in blok blijven de SIDS de ongelijkheid van de machtsverhoudingen binnen de VN en in de internationale gemeenschap ervaren. Ze moeten extra inspanningen leveren om ruchtbaarheid te geven aan hun vaak problematische situatie en hangen daarbij meestal af van de goodwill van de grotere lidstaten. Bijgevolg moeten de kleine eilandstaten niet enkel inspanningen leveren om hun stem te laten horen, maar moeten ze ook proberen om de grotere lidstaten aan hun kant te krijgen zodat zij deze stem ondersteunen. De eilanden in de Stille Zuidzee hebben het voordeel dat een ecologisch geëngageerde reus deel uitmaakt van hun regio, namelijk Australië. Dit land heeft altijd sterk ingezet op natuurbehoud en -bescherming en voelt zich sterk verbonden met de SIDS omwille van het simpele feit dat Australië zelf duizenden eilanden rondom haar kusten heeft liggen. Omwille

27

van die genegenheid en de beduidend sterkere positie van Australië binnen de VN, is het een graag geziene partner voor de SIDS. Het Australische engagement blijkt duidelijk uit het feit dat Kevin Rudd, minister van buitenlandse zaken en voormalig eerste minister van Australië, het gedeelde voorzitterschap van de eerste Ronde Tafel vergadering tijdens de herzieningsconferentie in september 2010 op zich nam. Daarenboven vroeg Australië tijdens de informele vergaderingen voorafgaande aan de plenaire vergaderingen van deze herzieningsconferentie om aan te geven wat het volgens de SIDS zeker in hun speech moest vermelden. Australië houdt dus wel degelijk rekening met het feit dat er misschien beter geluisterd wordt naar een grote lidstaat en probeert dus de grieven van de ‘kleintjes’ te verwoorden. Het trekt de aandacht van andere groten en geeft meteen ook het goede voorbeeld door de grootste financiële donor te zijn voor projecten in kleine eilandstaten. Ook tijdens de laatste herzieningsconferentie heeft Australië een aanzienlijk bedrag aan steun beloofd aan de SIDS.

Eerste Ronde Tafel vergadering tijdens de herzieningsconferentie van de Mauritius Strategie en het Barbados Actieplan in september 2010 met medevoorzitter Kevin Rudd (midden).

28

Naast Australië is bijvoorbeeld ook Japan een belangrijke partner. Het verschaft aanzienlijke financiële steun aan de eilanden in de Stille Zuidzee en werkt ook nauw samen met de Caribische SIDS op technisch vlak en doet zo aan capacity-building om de eilanden te wapenen tegen milieurampen zoals orkanen. Het voorbeeld van Japan geeft echter ook meteen een ander pijnpunt aan. De hulp die de SIDS krijgen wordt waarschijnlijk niet evenredig verdeeld en het is heel moeilijk om te achterhalen waar financiële steun uiteindelijk terecht komt en of dat dit wel bij de meest behoevende SIDS is. Samenhangend met dit probleem is er de wrevel die bestaat bij sommige kleine eilandstaten omwille van de erkenning als SIDS van sommige economisch sterke staten. Als we

het lijstje van de SIDS even bekijken, merken we op dat zowel het economisch sterk ontwikkelde Bahrein en Singapore, alsook grotere staten zoals Suriname en Guyana (die dan ook nog geen eilanden zijn), deel uitmaken van deze categorie. Het ongenoegen dat daardoor ontstaat bij sommige SIDS is niet onbegrijpelijk omdat de broodnodige hulp daardoor misschien niet bij de juiste eilandstaatjes terecht komt. Momenteel werkt de SIDS Unit aan een meer transparante en coherente weergave van alle projecten die ooit uitgevoerd zijn, nog lopende zijn of binnenkort van start zullen gaan. Zo probeert de unit een beeld te schetsen van de financiële steun die de SIDS ontvangen (hebben) om zo toekomstige hulp nog beter af te stemmen op de noden van de kleine eilandstaten. Dit is een zeer uitgebreide en moeilijke oefening, niet alleen omdat een duidelijk overzicht van de projecten soms compleet zoek is, maar ook omdat de informatie geregeld ontbreekt. Dit is een vaak wederkerend probleem voor de unit. Kleine eilandstaten beschikken meestal niet over de nodige infrastructuur, mensen en technische capaciteiten om data over hun eiland te verzamelen en te verwerken. Ook als er data bestaan, zijn deze vaak niet meer up to date door een gebrek aan opvolging of worden ze door de regering zelf verzameld en aldus moeilijk te beoordelen op hun objectiviteit. Bij het verzamelen van data voor het opstellen van landenprofielen voor de SIDSnet.org website bleek bijvoorbeeld verschillende keren dat er geen cijfers beschikbaar zijn over de buitenlandse schulden van een aantal eilanden. Er wordt echter wel vooruitgang geboekt bij de aanpak van dit probleem. De VN probeert kleine eilandstaten zoveel mogelijk te ondersteunen in het verzamelen van data of verzamelt deze zelf via haar specifieke programma’s. Nog een probleem dat veroorzaakt wordt door het gebrek aan capaciteit bij de SIDS is de vertegenwoordiging van eilanden bij de VN en haar programma’s. Om op een collectieve manier de problemen aan te pakken, is het onontbeerlijk om vertegenwoordigers van alle SIDS bij de VN-programma’s te hebben, maar dit behoort dikwijls niet tot de mogelijkheden. UNESCO mag dan wel een SIDS Platform hebben, maar zolang niet alle SIDS daar een vertegenwoordiger hebben zal samenwerking stroef blijven verlopen. Het gebrek aan capaciteit vertaalt zich ook in het feit dat sommige SIDS zelfs geen mensen met de nationaliteit van het eiland in hun delegatie van de Permanente Vertegenwoordiging bij de VN kunnen opnemen. De permanente vertegenwoordiger van Palau bij de VN is een Amerikaan, Stuart Beck.16 Kiribati,

WERELDBEELD

daarentegen, beschikt niet eens over een Permanente Missie bij het hoofdkwartier van de VN in New York. Ook ontwikkeling op vlak van educatie is voor de kleine eilandstaten dus nog steeds een belangrijk doel.

2

Verleden, heden en toekomst Sinds hun erkenning als speciale categorie ontwikkelingslanden, hebben de SIDS grote vooruitgang geboekt wat betreft hun duurzame ontwikkeling. Ze zijn beter georganiseerd en slagen er redelijk goed in de aandacht te trekken van de internationale gemeenschap zodat hun situatie besproken en aangepakt kan worden. Dit resulteert in een hele hoop projecten die alle aspecten van duurzame ontwikkeling van de SIDS behandelen. In blok hebben de SIDS al heel wat bereikt, maar naar de toekomst toe zal het belangrijk zijn een nog sterkere positie in te nemen binnen de VN, misschien met de hulp van machtigere lidstaten, om het groeiende klimaatprobleem aan te kaarten en hun voortbestaan te verzekeren. Als de internationale gemeenschap niet gauw inziet welke effecten de opwarming van de aarde reeds heeft op deze kleine eilandstaten (bijvoorbeeld de eerste klimaatvluchtelingen uit Papoea-NieuwGuinea), zal het niet lang meer duren voor de eerste SIDS van de aardbol verdwijnen door de stijging van het zeeniveau.

3

4 5

6

7

8

9

10

11

De regering van de Malediven ondernam deze vergadering onder water om de aandacht te vestigen op de kwetsbaarheid van de eilanden voor het stijgende zeeniveau.

Noten 1

Kirsten Arnauts behaalde een Master in Spaanse taal- en letterkunde en een Master na Master in de Internationale Betrekkingen en Diplomatie aan de Universiteit Antwerpen. In de herfst van 2010 liep ze stage op het hoofdkwartier van de VN in New York op het Departement Economische en Sociale Zaken, meer bepaald in de Small Island and Developing States Unit van de Divisie Duurzame Ontwikkeling. Daar

12 13 14

15

16

werkte ze onder andere mee aan de organisatie van de herzieningsconferentie van de Mauritius Strategie die plaatsvond op 24 en 25 september 2010. Momenteel loopt ze stage bij UNRIC, het regionaal informatiecentrum (voor West-Europa) van de VN in Brussel. Antigua en Barbuda, de Bahamas, Bahrein, Barbados, Belize, Cape Verde, de Comoren, Cuba, Dominica, de Dominicaanse Republiek, Fiji, Grenada, Guinea-Bissau, Guyana, Haïti, Jamaica, Kiribati, de Malediven, de Marshall Eilanden, de Gefedereerde Staten van Micronesië, Mauritius, Nauru, Palau, Papoea Nieuw Guinea, Samoa, São Tomé e Príncipe, Singapore, St. Kitts and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines, de Seychellen, de Solomon Eilanden, Suriname, Timor-Leste, Tonga, Trinidad and Tobago, Tuvalu en Vanuatu. Amerikaans Samoa, Anguilla, Aruba, Britse Maagdeneilanden, het Gemenebest van de Noordelijke Marianen, de Cook Eilanden, Frans Polynesië, Guam, Montserrat, de Nederlandse Antillen, Nieuw Caledonië, Niue, Puerto Rico en de Amerikaanse Maagdeneilanden. Bahrein is geen lid van AOSIS. Zie hoofdstuk 17 G van Sectie II van Agenda 21: www.un. org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_17.shtml?utm_source= OldRedirect&utm_medium=redirect&utm_content=dsd& utm_campaign=OldRedirect. Resolutie 47/189 van de Algemene Vergadering van de VN (22 december 1992), UN Doc. A/RES/47/189, www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/RES/47/189. U kan het Barbados Actieplan raadplegen via volgende link: www.unohrlls.org/UserFiles/File/SIDS%20documents/Barbad os.pdf. De herziening vond een jaar later plaats omdat de organisatie van de conferentie betreffende de Mauritius Strategie nog niet op punt stond in 2004. Bijgevolg werd de conferentie uitgesteld tot 2005 en werd de herzieningsconferentie van het Barbados Actieplan mee verplaatst om daarmee samen te vallen. U kan de verklaring raadplegen via volgende link: daccessd d s-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N05/207/81/PDF/ N0520781.pdf?OpenElement. De politieke verklaring werd opgenomen in Resolutie 65/2 van de Algemene Vergadering, UN Doc. A/RES/65/2, www.sidsnet.org/msi_5/hlr.shtml. Projectendatabase van de Wereldbank: web.worldbank.org/ WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0,,menuPK:41389~page PK:95863~piPK:95983~tgDetMenuPK:228424~tgProjDet PK:73230~tgProjResPK:95917~tgResMenuPK:232168~the SitePK:40941,00.html. Zie ook “SIDS-SIDS Success Stories”, www.sidsnet.org/msi_5/index.shtml. Voor een overzicht van de leden van de IACG, zie: www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_sids/sids_iacg.shtml. Resolutie 59/311 van de Algemene Vergadering van de VN, UN Doc. A/RES/59/311, www.un.org/Docs/journal/asp/ws. asp?m=A/RES/59/311. Resolutie 49/122 van de Algemene Vergadering van de VN, UN Doc. A/RES/49/122, www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/RES/49/122. Hij heeft omwille van zijn verwezenlijkingen als diplomaat voor Palau wel het ereburgerschap gekregen.

O

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

29

De EU, België, Vlaanderen en de VN: Kleine donoren in de internationale humanitaire hulparchitectuur: struikel- of bouwstenen? Een verkenning aan de hand van de Vlaamse noodhulp door Evert WAETERLOOS 1

Inleiding De voorbije tien jaar kende de humanitaire hulp een aanzienlijke groei in noden, donoren en middelen. Dit vormt een uitdaging voor donorcoördinatie en afstemming van hulp. De internationale humanitaire gemeenschap beklemtoont in het bijzonder de centrale rol van de VN in het doeltreffender maken van hulp. In dit artikel gaan we aan de hand van het voorbeeld van de Vlaamse noodhulp na hoe een jonge, kleine donor de zoektocht naar doeltreffendere humanitaire actie kan versterken, dan wel ondergraven.

Doeltreffendheid van humanitaire hulp: van hulp naar actie

30

Het Development Assistance Committee (DAC) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) categoriseert ontwikkelingshulp als humanitair wanneer die beoogt levens te beschermen in noodsituaties van natuurlijke of menselijke oorsprong en aan de humanitaire principes beantwoordt. Deze principes zijn ‘menselijkheid’ ! het lenigen van menselijk leed, ‘onpartijdigheid’ ! enkel op basis van noden, ‘neutraliteit’ ! zonder partij te kiezen, en ‘onafhankelijkheid’ ! autonoom ten opzichte van politieke, militaire of andere doeleinden. Tot 2003 beschikten humanitaire donoren over een weinig systematisch beleidskader, wat tot gepolitiseerde en ongecoördineerde hulp leidde. De uitholling van de humanitaire beginselen en de onvoorspelbare respons die met deze politisering en versplintering gepaard gingen, zijn scherp aan de kaak gesteld. Bovendien kwam de humanitaire gemeenschap met een persistente voedselonzekerheid in sommige streken en de nieuwe uitdagingen van klimaatverandering en wereldepidemieën zoals HIV/ AIDS, tot het besef dat in noodsituaties niet langer eenmalige en afgebakende interventies volstaan. Men zou eerder pluridimensioneel en op langere termijn gaan werken. Om tot een grotere doeltreffend-

heid van het humanitaire hulpsysteem te komen werden intensievere donorcoördinatie en een geïntegreerde ‘humanitaire actie’ naar voor geschoven, waarin het verband tussen noodhulp, rehabilitatie, preventie en structurele ontwikkelingshulp meer aandacht krijgt. De belangrijkste mijlpaal in de nieuwe initiatieven van systematisering en coördinatie van noodhulp is de oplijsting van de 23 Principles and Good Practices of Humanitarian Donorship waartoe donoren zich in 2003 in Stockholm verbonden. Dit initiatief werd bekend onder de naam Good Humanitarian Donorship (GHD), en door de DAC omwille van zijn multifunctionaliteit als een ‘humanitair Zwitsers zakmes’ toegejuicht. De GHD-donoren bereikten immers overeenstemming over de omschrijving, doelstellingen, principes en praktijken van ‘humanitaire actie’. Momenteel is de GHD ondertekend door 37 publieke donoren2, maar wordt ook in de geest onderschreven door VN-organisaties, de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen (IFRC) en belangrijke ngo’s. Afstemming en coördinatie De GHD erkent vooral de strategische rol van donoren in het doeltreffender maken van noodhulp . De GHD bevat zo principes die later in de Verklaring van Parijs van 2005, dé referentieverklaring over de doeltreffendheid van hulp, formeel zijn opgenomen. In de verwijzing naar de verantwoordelijkheid van staten om voor hun eigen burgers te zorgen, de betrokkenheid van de begunstigden, en de ondersteuning van getroffen landen om een beter preventieen responsbeleid uit te werken dat ook strookt met herstel- en lange termijnontwikkeling, klinken de Parijsprincipes van eigenaarschap en afstemming door. De GHD beklemtoont in het bijzonder de nood aan coördinatie onder donoren en de centrale rol van de VN hierin. Voorspelbaarheid en flexibiliteit in de financiering van deze centrale humanitaire speler, vooral door bij te dragen aan de Consolidated Appeals Process (CAP, zie verder), moet de afstemming op werkelijke noden op het terrein en de coördinatie onder donoren versterken. Het benadrukken

WERELDBEELD

van de VN als humanitaire spelverdeler is niet nieuw. Zo vonden naast de GHD, vier andere belangrijke hervormingen in de schoot van de VN zelf plaats. (i) Cluster Approach en CAP’s In 1991 begon de VN met Resolutie 46/182 de instrumenten te versterken waarmee het op complexe noodsituaties en natuurrampen kan reageren. Zo werd de functie van VN-Emergency Relief Coordinator in het leven geroepen. Deze Emergency Relief Coordinator zou aan het hoofd staan van het Department of Humanitarian Affairs en zou alle noodhulptaken van de onderscheiden VN-organisaties bundelen. Dezelfde resolutie richtte tevens het Inter-Agency Standing Committee (IASC), de CAP’s en het Central Emergency Revolving Fund op. In 1998 werd het Department of Humanitarian Affairs omgevormd tot het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA). OCHA’s mandaat hield nu naast de coördinatie van de humanitaire respons ook beleidsvorming en -beïnvloeding in. Deze taken vinden voornamelijk plaats in het IASC onder voorzitterschap van de Emergency Relief Coordinator, en samen met alle humanitaire partners ! VN, IFRC en ngo’s. Het doel van het invoeren van de CAP was om een landspecifieke en gecoördineerde aanpak voor complexe en grote noodsituaties uit te werken. Hiertoe wordt een gemeenschappelijke humanitaire strategie en actieplan Common Humanitarian Action Plan (CHAP) geformuleerd dat als platform zal dienen voor fondsenwerving. De CHAP leidt dan tot het lanceren van een Flash Appeal of een Consolidated Appeal. De Flash Appeal wenst antwoord te bieden op de acute noden die in het actieplan zijn geïdentificeerd, terwijl de Consolidated Appeal betrekking heeft op aanslepende en, of complexe crisissen. De CAP’s bleken echter niet enkel voor een verbeterde lokale crisiscoördinatie maar ook voor de ondersteuning van de Cluster Approach belangrijk. In 2005 werd de Cluster Approach immers ingevoerd om met een verbeterde coördinatie en taakverdeling tussen de verschillende VN-agentschappen en humanitaire (niet-gouvernementele) organisaties de voorspelbaarheid en het rekenschap te verhogen. Globaal werd naast de specifieke mandaten voor de VN en internationale organisaties, voor 11 humanitaire clusters de leiding aan onderscheiden organisaties toegewezen. In het land waar de noodsituatie zich voordoet nemen deze organisaties de leiding van een cluster op, om zo onder toezicht van de Humanitarian Coordinator tot een betere coördinatie en identificatie van noden te komen.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

(ii) Het Central Emergency Response Fund Het oorspronkelijke Central Emergency Revolving Fund dateert eveneens van 1991 en was oorspronkelijk bedoeld als een gecentraliseerd eerstelijnsfonds. De VN zou in afwachting van de instroom van bijkomende donorfondsen alvast over een US$ 50 miljoen voor plotse noodsituaties beschikken. De Central Emergency Revolving Fund werd in 2005 omgedoopt tot Central Emergency Response Fund (CERF) en vertienvoudigd om tevens ondergefinancierde crisissen aan te pakken. Het bevat een leningelement van US$ 50 miljoen en een giftelement van US$ 450 miljoen. Van deze laatste zijn twee derde voor een snelle noodrespons geoormerkt en één derde voor ondergefinancierde crisissen. CERF is toegankelijk voor agentschappen, fondsen en programma’s van de VN en van de International Organisation for Migration (IOM). De CERF wordt beheerd door de Emergency Relief Coordinator van de VN. In 2009 had de CERF reeds voor meer dan US$ 1,8 miljard aan te financieren interventies vastgelegd. De belangrijkste sponsors zijn het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Zweden en Noorwegen, die tussen 2006 en 2010 meer dan 62% financierden. Dit sluit echter niet uit dat de CERF in deze periode vanwege meer dan 120 ontwikkelings- en ontwikkelde landen steun kreeg, variërend van US$ 365 miljoen vanwege het Verenigd Koninkrijk tot US$ 1000 vanwege Tuvalu. Toch vertegenwoordigt de CERF nog maar 4,4% van de DAC humanitaire actie tussen 2006 en 2009. De belangrijkste begunstigden van CERF-financiering zijn de Democratische Republiek Congo, Somalië, Soedan, Kenia, Ethiopië en Sri Lanka. (iii) De Common Humanitarian Funds De Common Humanitarian Funds (CHF’s) zijn gepoolde mechanismen op landenniveau en bedoeld om een structurele hiaat in de CAP te ondervangen. Ofschoon de CAP’s bedoeld zijn voor gecoördineerde planning en mobilisatie, bleken donoren hun CAPbijdrage immers sterk te oormerken voor bepaalde onderdelen. Dit leverde vaak een incoherente samenstelling van de CAP-portefeuille op. De CHF’s verschaffen sinds 2006 ongeoormerkte middelen aan de individuele CAP en laten de Humanitarian Coordinator ter plaatse toe, in samenspraak met de cluster of sector leads, de toewijzing ervan aan VN-organisaties of ngo’s te sturen. De CHF verschaft zo een snel en flexibel kanaal voor ondergefinancierde CHAPprioriteiten op het terrein. Het nieuwe instrument wordt voorlopig enkel in Soedan, de Democratische Republiek Congo en de Centraal Afrikaanse Repu-

31

bliek uitgeprobeerd en beheerd door OCHA. In de periode 2006-2009 vertegenwoordigden de CHF’s slechts 2,5 % van de DAC humanitaire actie. (iv) De Emergency Response Funds Emergency Response Funds (ERF’s) wijzen sinds 1997 snel kleine bedragen (tot US$ 500.000) toe aan lokaal aanwezige ngo’s of VN-organisaties. In 2006 werd ERF na een evaluatie bevestigd in zijn rol van nieuw flexibel instrument voor humanitaire bijstand en werd op synergie met de andere nieuwe hulpmodaliteiten zoals CERF en CHF aangestuurd. Cumulatief hebben de ERF’s tussen 2001 en 2009 bijna US$ 280 miljoen besteed, onder meer in Afghanistan, Colombia, Democratische Republiek Congo, Ethiopië, Haïti, Indonesië, Irak, Kenia, Myanmar, Nepal, Palestina, Soedan, Oeganda en Zimbabwe (OCHA 2010). Deze vier hervormingen zijn nog te recent om een grote operationele impact te kennen. Maar ook in verhouding tot de totale humanitaire volumes betekenen ze nog maar weinig. De drie gepoolde fondsen samen nemen minder dan tien percent van de geschatte globale humanitaire bijstand voor hun rekening (Tabel 2). Bovendien is de Cluster Approach pas in 2008 aan een doorstart begonnen. Waar in 2007 de Cluster Approach nog maar in 16 gevallen formeel werd toegepast, is die momenteel reeds in een 40 noodsituaties uitgerold.3

32

Het is dan vooral in een voorspelbare en flexibele financiering van de VN en andere humanitaire actoren dat de GHD een gepast antwoord op de coördinatie- en afstemmingsuitdagingen ziet. Dit betekent dat de CAP/CHAP op landelijk niveau als instrument de eerste voorkeur wegdraagt en dat donoren zich engageren om tevens meer in globale en nationale gepoolde fondsen, zoals CERF en CHF’s te storten. Hierbij ambieert de GHD ook een beter resultaatsmanagement, waarbij systematische rapportering en evaluaties moeten bijdragen tot meer kennis en rekenschap. Uitbreiding van de humanitaire agenda Met de afbakening van wat ‘humanitaire actie’ inhoudt, herbevestigt de GHD het ongepolitiseerde karakter van bijstand in noodsituaties, ongeacht hun oorzaak. ‘Humanitaire actie’ heeft immers tot doel levens te redden en te beschermen tijdens en vlak na rampen die een menselijke of natuurlijke oorzaak kennen, en leeft de vier humanitaire principes na. Bovendien moet ook aandacht uitgaan naar het

voorkomen van dergelijke rampen en naar het versterken van de (lokale) slagkracht om deze situaties aan te pakken. Deze omschrijving tilt humanitaire actie dus boven de noodhulpidee uit en onderkent naast plotse natuurrampen ook meer complexe en langdurige noodsituaties, die bijvoorbeeld verband houden met conflicten, uitputting van natuurlijke hulpbronnen of epidemieën. Het besef groeit immers dat juist in de armere landen noodsituaties mensen treffen die structureel in een positie van levenslange kwetsbaarheid en onzekerheid verkeren en zelfs een negatieve spiraal van intergenerationele armoede kunnen veroorzaken. Niet alleen bakent de GHD de humanitaire actie beter af, ze slaat door lokale paraatheid en preventiecapaciteit te benadrukken ook de brug naar structurele ontwikkelingssamenwerking. De DAC stemde daarom zijn definitie van humanitaire hulp beter af op de GHD en besteedt sinds 2005 specifiek aandacht aan humanitaire bijstand in de peer reviews.4 De EU van haar kant bereikte in 2008 de European Consensus on Humanitarian Aid, waarin de EU-donoren de GHD als uitgangspunt bevestigen, evenals het partnerschap met multilaterale en nietgouvernementele actoren, en de nood aan beleidscoherentie en -coördinatie. Een specifiek actieplan tekent de verschillende stappen uit die in de volgende vijf jaar kunnen gezet worden om deze consensus gestalte te geven. Zo neemt de EU het engagement om expliciet in de link tussen noodbijstand, heropbouw en ontwikkeling ! Linkage between Relief, Rehabilitation and Development (LRRD) ! en de coördinatie tussen de onderscheiden hulpbenaderingen te investeren. De EU spreekt hierbij van de continuïteit in plaats van de contiguïteit van hulp.

Coördinatie en de toename van donoren: wat met de Vlaamse noodhulp? Toenemende middelen en donoren De internationale gouvernementele humanitaire bijstand bestaat sinds 2000 voor meer dan 95% uit bijdragen van DAC-donoren. Deze DAC-hulp kent tussen 2000 en 2008 bovendien een aanhoudende maar zeer volatiele groei van gemiddeld 6,9% per jaar. In 1990 werd voor US$ 3 miljard aan noodhulp uitgegeven, waarna in 1991 (Bosnië) en 1994 (Grote Meren) pieken van US$ 6,6 miljard volgden. Vervolgens nam het volume terug af tot US$ 3,6 miljard in 1997, om opnieuw te pieken tot US$ 10,8 miljard in 2005 met de tsunami in de Indische Oceaan. Daarna daalden de bijdragen in 2006 en 2007 opnieuw, om

WERELDBEELD

in 2008 terug te stijgen tot een totaal van US$ 11,7 miljard. Voorlopig wordt voor 2009 een daling geschat tot 11 miljard. Net zoals in de structurele ontwikkelingssamenwerking vormt de EU de belangrijkste donorgroep en nam in 2008 met US$ 5,6 miljard de helft van de totale humanitaire DAC-bijstand voor zijn rekening. Naast de hulp van de DAC-leden omvat de globale humanitaire bijstand ook private giften aan ngo’s, IFRC of VN-agentschappen, uitgaven van DACoverheden die buiten de officiële definitie van humanitaire hulp vallen (bijvoorbeeld ontmijning), maar vooral de hulp van niet-DAC-donoren. Humanitaire bijstand van niet-DAC-donoren werd in 2008 op US$ 1,1 miljard geschat, of tien percent van de DAC-hulp dat jaar. Ofschoon de niet-DAC-landen vaak op een lange traditie van hulp bogen, wordt hun belang pas duidelijk nu ze stelselmatiger uitgaven aan het VN-Financial Tracking System doorgeven. Zo blijkt Saoedi-Arabië in 2008 in volume na de Verenigde Staten en de Europese Commissie de derde grootse bilaterale humanitaire donor te zijn. Het aantal niet-DAC-donoren dat aan de Financial Tracking System rapporteerde kende ook bijna een verdubbeling van 58 in 2006, naar 98 in 2008. Omwille van de dominantie van een grote donor zoals Saoedi-Arabië manifesteert zich echter een nog grotere volatiliteit in deze groep, zoals de drastische terugval tot US$ 224 miljoen in 2009 lijkt aan te ge-

ven. Ook nieuwe subnationale donoren zoals Vlaanderen vervoegen de rangen van nieuwe donoren. De toenemende Vlaamse financiële bijdrage aan noodhulp wordt via de federale overheid als DAC humanitaire hulp geregistreerd. Maar vanuit operationeel perspectief dringt de vraag zich op hoe deze bijdrage van Vlaanderen aan de versplintering en complexiteit van het humanitaire veld zich dan verhoudt tot de beoogde doeltreffendheid door verbeterde coördinatie onder donoren. Vlaamse humanitaire hulp tussen 2003 en 2009 Tussen 2003 en 2009 heeft de Vlaamse overheid een totaalbedrag van bijna 10,4 miljoen aan de begrotingspost ‘noodhulp’ toegekend. Waar dit in 2003 nog net geen 1 miljoen bedroeg, besloeg het budget in 2009 2,6 miljoen, waarvan in juni reeds 800.000 was toegekend (Tabel 1). Deze hulp is vooral over 2 categorieën gespreid: acute noodhulp ten belope van bijna 7 miljoen en herstel en rehabilitatie voor bijna 3 miljoen. De acute noodhulp bestaat vooral uit het leveren van materiaal voor bijvoorbeeld huisvesting of sanitatie (26%) en voedselhulp (21%). Een derde belangrijke noodhulpactiviteit situeert zich op het vlak van dienstverlening tijdens noodsituaties, vooral het waarborgen van basisgezondheidszorg. Slechts een kleinschalige en oudere interventie in 2003 is expliciet gericht op risicopreventie en -paraatheid.

Tabel 1 ! Categorisering Vlaamse humanitaire actie 2003- juni 2009 (euro) Acute noodhulp Jaar

Algemeen

Materiaal

Voedsel

2003

Herstel en rehabilitatie Dienstverlening en coördinatie 438.031,83

2004

110.000

371.509,97

323.820

259.349

2005

149.968

378.000

417.408

166.780

2006

401.861

529.993

150.000

427.145,75

408.903,2

950.000

400.000

550.000

358.955

2007 2008

150.045

2009 Subtotaal % totaal 2003-09

Algemeen

Materiaal

357.459,2

346.844

186.190,4

26,39

150.000

1.609.000

100.000

1.608.999,75 1.858.903,2

150.000

400.000

Categorietotaal

799.999,2

7.441.768,95

16,3

11,05

4,89 2.749.594,2

Bron: eigen berekening op basis van ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be/nlapps/docs/.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

2.009.000

300.000

21,2

981.681,43 1.509.969,97

811.874 2.738.405,37 220.0183 1.691.306,58 1.146.844 507.459,2 1.095.291 7,82

Jaartotaal

445.291

100.000 400.000

499.999,2

Voedselzekerheid

Preventie/ paraatheid

10,55

186.190,4 10.377.553,55 1,79 186.190,4

33

Tabel 2 ! Vergelijking kengetallen DAC en Vlaamse humanitaire actie (Vl.HA, 2003-2008) (%)

HA via multilaterale organisaties

DAC

Vl.HA

60 a

37

b

Gepoolde fondsen (CERF/ERF/CHF)

0

7,2

a

HA via NGO’s en Rode Kruis/Halve Maan

23,7 d

CAP

63 niet bekend

37

c

HA als % ODA

9,65

4,75

HA per inwoner donorland ( )

6,57d 5

0,30d

550.586.956,5c 6

1596258,7

Jaarlijks volume HA per donor ( ) a. 2006-08 c. 2003-08

b. 2008 d. 2007

Bron: eigen berekeningen op basis van en www4.vlaanderen.be/dar/svr/cijfers/ en ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be/nlapps/docs/.

34

Ondanks de toenemende middelen, blijft de Vlaamse portefeuille in nominale en relatieve termen klein en versnipperd. Het jaarlijkse volume tussen 2003 en 2008 is slechts 0,3% van wat een gemiddelde DACdonor aan humanitaire actie uitgaf. Voorts is de gemiddelde jaarlijkse humanitaire bijdrage van 4,75% aan de Vlaamse ODA maar de helft van het DACgemiddelde (Tabel 2). Deze bedragen worden breed uitgesmeerd over een 17 multilaterale (37%) en nietgouvernementele (63%) organisaties, waardoor de jaarlijkse subsidie per organisatie gemiddeld slechts 250.000 vertegenwoordigt. Bovendien vertoont de acute noodhulppraktijk van Vlaanderen weinig gelijkenis met de globale CAP-trend. Binnen de CAP wegen de langere termijn Consolidated Appeals ! die eveneens reconstructie- en preventieposten bevatten ! zowel wat behoeften als financiering betreft het zwaarst door. Zo betreft 86% van de CAP-financiering tussen 2003 en 2008 Consolidated Appeals en slechts 14% acute Flash Appeals. Vlaamse humanitaire actie in de internationale arena: struikel- of bouwsteen? Om in de nieuwe humanitaire hulparchitectuur te passen dient de Vlaamse versnipperde portefeuille met een klemtoon op acute noodhulp om te schakelen naar een meer geïntegreerde en gecoördineerde humanitaire actie. Hiertoe moet de Vlaamse overheid de GHD-principes formeel onderschrijven, meerjarige en weinig geoormerkte financieringsmodaliteiten voor multilaterale en (niet-) gouvernementele actoren uitbouwen, het hulpcontinuüm nastreven en inzetten op vernieuwing en rekenschap.

Meer nog, een jonge en kleine subnationale donor als Vlaanderen kan zelfs relatief gemakkelijk een bijzondere toegevoegde waarde neerzetten in de hervormde noodhulparchitectuur. Door de koers van versnippering om te buigen en expliciet in te zetten op gemeenschappelijke VN-fondsen en het exploreren van goede praktijken in LRRD, kan een kleine donor vrij eenvoudig belangrijke signalen over hulpdoeltreffendheid uitsturen. Zeker als deze koersverandering in het kader van het European Consensus on Humanitarian Aid Action Plan gebeurt. Daartoe verdient het aanbeveling dat de Vlaamse humanitaire actie zich vooral op de volgende punten heroriënteert. (i) Integrale humanitaire actie De Vlaamse humanitaire actie is momenteel nog te sterk gericht op acute noodhulp (70%) en in veel mindere mate op herstel en rehabilitatie of preventie en risicovermindering. De conceptuele klemtoon moet meer naar integrale humanitaire actie en naar het raakvlak met structurele ontwikkeling verschoven worden. De verhouding tussen ‘acute’ en ‘structurele’ noodhulp omkeren valt dan als eerste streefdoel te stellen. Ook moet een verfijning van het instrumentarium voor de beoordeling van ondersteuningsdossiers deze verschuiving in klemtoon mogelijk maken. (ii) Voorspelbare en flexibele financiering Het ‘ontoormerken’ en inzetten op flexibele en meerjarige toekenningen van middelen kan tot een meer

WERELDBEELD

voorspelbare en toepasselijke humanitaire actie bijdragen. Vooral voor globale of nationale centrale fondsen en de regelmatige financiering van multilaterale of niet-gouvernementele organisaties lijkt een grotere rol weggelegd in de Vlaamse humanitaire actie. Met een vaste en meerjarige deelname aan de CERF kan Vlaanderen zo veel sneller en gerichter bijdragen aan de respons op nieuwe en ondergefinancierde crisissen. Ofschoon de individuele bijdrage van een kleine donor weinig doorslag geeft, kan het een sterk signaal aan andere donoren leveren en het eigen profiel van afstemming en harmonisatie snel aanzienlijk verhogen. Waar momenteel DAC-donoren slechts een 4,4% van hun humanitaire actie aan de CERF toekennen, zou Vlaanderen op een vaste jaarlijkse bijdrage van tien percent kunnen aansturen (Tabel 3). Dergelijk geringe bijdragen aan een centraal beheerd eerstelijnsfonds zetten het engagement van een kleine donor voor meer doeltreffende humanitaire hulp beter in de verf dan een verhoogde financiering van multilaterale organisaties, die met budgetten werken waarbij deze bijdragen in het niets verzinken. Met een jaarlijks gemiddeld noodhulpbudget van 1,6 miljoen euro zou Vlaanderen in dit scenario al snel binnen de CERF-top 35 en ongeveer op het niveau van Liechtenstein of Tsjechië kunnen komen. (iii) Afstemming en coördinatie Ondanks dat de CAP een grotere garantie inhoudt voor een noodgerichte en gecoördineerde humanitaire inspanning, blijkt nog steeds minder dan 40% van de DAC-bijstand zich ‘binnen de CAP’ te situeren. Dit is deels omdat de CAP op bezwaren stuit inzake hoge coördinatiekosten, ondermijning van het lokale eigenaarschap, traagheid, gebrekkige reikwijdte en ondermaatse coördinatie, vooral op het subnationale niveau en tussen de verschillende clusters onderling. Evaluaties bevestigen deze tekortkomingen, maar onderschrijven tegelijkertijd het potentieel van CAP’s voor betere coördinatie en afstemming . Deze bezwaren lijken dus vooralsnog valabel, maar houden tegelijkertijd een self-fulfilling prophecy van onderfinanciering en gebrekkige investering in kwaliteitsverbetering in. Daarom lijkt het opportuun voor een kleine niet-operationele donor zoals Vlaanderen een jaarlijkse minimum CAP-ondersteuning voorop te stellen. Deze zou naar analogie met het DAC-gemiddelde minstens 40% van de Vlaamse portefeuille kunnen zijn (Tabel 3). Bovendien kan op basis van de verhouding tussen de noodinschattingen van consolidated appeals en flash appeals tussen 2003 en 2008,

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

tentatief jaarlijks een verdeelsleutel in de CAP-financiering worden vastgelegd van bijvoorbeeld 85% voor complexe en 15% voor plotse rampen. Samen met de CERF-financiering betekent dit dat er zo minstens een ruimte van 16% voor acute noodhulp gevrijwaard wordt, die eventueel nog in beperkte mate met financiering ‘buiten de CAP’ kan uitgebreid worden. Verder is het aangewezen de flexibiliteit binnen de CAP te maximaliseren door zo weinig mogelijk sectorspecifieke CAP-bijdragen te leveren. Vermits de CAP-financiering zowel via VN-organisaties als via ngo’s en de Rode Kruisbeweging kan gekanaliseerd worden, is het ook belangrijk een vast aandeel voor de bijdrage aan de CAP-coördinatie te voorzien. Dit zou in lijn met de huidige, maar nog ontoereikende DAC-tendens op vijf percent van elke ondersteuning binnen de CAP kunnen vastgelegd worden. (iv) Vernieuwing, capaciteitsversterking en rekenschap Heel wat noodsituaties verschijnen nog niet op de radar van het CAP-proces, of kennen een onvoldoende gepaste ondersteuning. De ondersteuning van andere rampen dan die door de VN in een CAP vertaald, lijkt in de huidige fase van de hervorming van de humanitaire hulparchitectuur daarom nog opportuun. Dit biedt immers ruimte om verder te experimenteren met methodieken, organisaties en lokale actoren die het zoeken naar een meer geïntegreerde en geharmoniseerde humanitaire actie ook kunnen inspireren. Het verdient daarom aanbeveling een segment van de Vlaamse portefeuille ‘buiten de CAP’ te voorzien voor de directe ondersteuning van lokale en internationale ngo’s, de Rode Kruisbeweging en overheden in partnerlanden. Zij kunnen immers in principe op een meer flexibele en snellere wijze een specifieke nood lenigen of innovatieve benaderingen in bijvoorbeeld LRRD uittesten. Een richtportefeuille van maximaal 50% ‘buiten de CAP’ kan aanbevolen worden. De beperkte Vlaamse pool van humanitaire expertise verantwoordt geen groter aandeel voor de financiering van individuele organisaties of initiatieven. Dit zou de Vlaamse humanitaire actie immers in de liga van Nederland (45% aan bilaterale humanitaire actie ‘buiten de CAP’ in 2008), Zweden (49%) of het Verenigd Koninkrijk (45%) brengen. Deze zijn samen met Noorwegen de belangrijkste financiers van de CERF en onderschrijvers van het eerste uur van de GHD. Ondanks een uitgebreide traditie en netwerken van uitvoerende humanitaire organisaties, opteren deze landen toch bewust voor een meer gecoördineerde aanpak in de CAP.

35

aan specifieke noodverhelping en capaciteitsopbouw kunnen doen. Het is evident dat deze vuistregels ondergeschikt moeten blijven aan de aard en orde van grootte van rampen die zich in de wereld voordoen. Ten slotte kan aan de ondersteuning van lokale overheden in de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking een humanitaire actiedimensie toegevoegd worden, die zich op lokale mechanismen van risicopreventie en LRRD richt. Voor deze integrale humanitaire actiedimensie kan in de partnerlanden in Zuidelijk Afrika gekozen worden voor een beperkte vaste toewijzing van bijvoorbeeld tien percent van de fondsen buiten de CAP. Deze middelen kunnen niet enkel het partnerschap met de lokale overheden, maar ook de toegevoegde waarde van de Vlaamse ondersteuning in de discussie rond internationale coördinatie en taakverdeling in (nood)hulp verhogen.

In de uitwerking van dit portfoliosegment kunnen nog drie overwegingen kort toegevoegd worden. Vooreerst kan een meerjarige programmafinanciering aan gespecialiseerde ngo’s en de Rode Kruisbeweging ook een grotere flexibiliteit in deze portefeuille aanbrengen. Op deze wijze kan met een minimaal rekenschapsrisico de snelle en voorspelbare reactie op noodsituaties verscherpt worden en kan de specifieke specialisatie en innovatiecapaciteit van organisaties verder uitgebouwd worden. Een tweede voorstel betreft een mogelijke geografische concentratie. Vanuit de idee van organisatiespecifieke specialisatie en LRRD kan de Vlaamse humanitaire hulp ‘buiten de CAP’ zich bijvoorbeeld voor twee derden in Subsahara Afrika concentreren en de brug met de ontwikkelingssamenwerking in Zuidelijk Afrika faciliteren. Voor minstens één derde moet ze echter ruimte laten opdat de uitvoerende organisaties in andere situaties

Tabel 3 ! Voorgestelde samenstelling van de Vlaamse portefeuille Noden

! waarvan coördinatie ! waarvan sectorspecificatie Buiten CAP

Vl.HA

4,4%a

CERF CAP consolidated appeal flash appeal

DAC

10% b

Min. 37%

Min. 40% 85% 15%

86% 14% 4%b 60%b

5% minimaal b

Max. 63%

Max. 50%

Opmerkingen Meerjarig

! vooral multilaterale ondersteuning

! multisectorieel ! vooral ngo’s en IFRC ! circa 66% Subsahara Afrika; 33% elders

! circa 10% lokale overheden LRRD

a. 2006-09

36

Besluit De Vlaamse overheid is dringend toe aan een afstemming van haar beleidskader op het internationale streven naar een doeltreffendere humanitaire hulp. Als jonge, kleine donor die de drukke donorarena betreedt, dient Vlaanderen haar versnipperde en voornamelijk acute noodhulp om te buigen naar een meer geïntegreerde en gecoördineerde ‘humanitaire actie’. Hiertoe moet de Vlaamse overheid de GHD-principes formeel in haar beleid en procedures opnemen, voorrang geven aan weinig geoormerkte modaliteiten en gecoördineerde hulp binnen de CAP, inzetten op vernieuwing, capaciteitsversterking en rekenschap, en het verband tussen nood- en

b. 2007 ontwikkelingshulp beklemtonen. Door expliciet in te zetten op VN-mechanismen zoals de CERF en de CAP, en goede praktijken in LRRD te exploreren, kan een jonge, kleine en subnationale donor wel degelijk een bouwsteen in de nieuwe humanitaire architectuur vormen.

Literatuur BELLONI, R., “The Trouble with Humanitarianism”, Review of International Studies 2007, (33) 451-74. CERF, United Nations Central Emergency Response Fund 2009 Annual Report, New York, UN OCHA, 2010. DEVELOPMENT INITIATIVES, Ghd Indicators December 16

WERELDBEELD

2008 Reissued, Somerset, GHA, 2008. DEVELOPMENT INITIATIVES, Ghd Indicators October 2 2009, Somerset, GHA, 2009. DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance 2007/2008, Somerset, GHA, 2008. DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance Report 2009, Wells, GHA, 2009. DEVELOPMENT INITIATIVES, Global Humanitarian Assistance Report 2010, Wells, GHA, 2010. DEVELTERE, P., De Vrije Markt Van De Ontwikkelingssamenwerking, Leuven, Davidsfonds, 2009. DIV, Het Vlaamse Oda Rapport 2008, Brussel, DiV-Afdeling Beleid, 2009. EUROPEAN COMMISSION, European Consensus on Humanitarian Aid ! Action Plan. Commission Staff Working Paper, Brussels, European Commission, 2008. EUROPEAN COMMISSION, “The European Consensus on Humanitarian Aid. Joint Statement by the Council and the Representatives of the Governments of the Member States Meeting within the Council, the European Parliament and the European Commission”, Official Journal of the European Union 2008, 12. GHD, Principles and Good Practice of Humanitarian Donorship, Good Humanitarian Donorship, 2003, www.goodhumanitariandonorship.org/. HARMER, A. & DEEPAYAN, B.R., Study on the Relevance and Applicability of the Paris Declaration on Aid Effectiveness in Humanitarian Assistance, London, ODI, 2009. HARTBERG, M., From Relief to Recovery. Supporting Good Governance in Post-Earthquake Haiti, Oxford, Oxfam International, 2011. HILHORST, D., Saving Lives or Saving Societies? Realities of Relief and Reconstruction. Inaugural Lecture 26 April 2007 Wageningen University, Wageningen, Disaster Studies WUR, 2007. IASC, Response to the Humanitarian Crisis in Haiti Following the 12 January 2010 Earthquake. Achievements, Challenges and Lessons to Be Learned, New York, UN OCHA, 2010. IFRC, World Disasters Report. Focus on Early Warning, Early Action, Geneva, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2009. OCHA, Humanitarian Financing Workshop Report. Addis Ababa January 9-10 2007, Addis Ababa, OCHA Ethiopia, 2007. OCHA, Humanitarian Reform ! Cluster Approach 2009, www.humanitarianreform.org/. OECD, Guidance for Evaluating Humanitarian Assistance in

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Complex Emergencies, Evaluation and Effectiveness, Paris, OECD, 1999. OECD, A Humanitarian ‘Swiss Army Knife’ ! Donors to Improve Emergency Aid, DAC, 2005c, www.oecd.org. OECD, The List of Crs Purpose Codes, OECD, 2007, www.oecd.org/dac/stats/crs/directives. OECD, Managing Aid. Practices of Dac Member Countries, Better Aid, Paris, OECD, 2009. UNITED NATIONS, Iasc Appeal and Strategy Documents, New York, UNDG-IASC, 2003. WAETERLOOS, E., De Vlaamse Humanitaire Actie: Overwegingen En Aanbevelingen Voor Een Beleidskader., september ed., Antwerpen, Steunpunt Buitenlands Beleid Universiteit Antwerpen, 2009. WALKER, P. & PEPPER, K., “Follow the Money: A Review and Analysis of the State of Humanitarian Funding”, Briefing Paper Feinstein International Center 2007, 20.

Noten 1

2

3 4

5 6

Evert Waeterloos werkt voor het Vlaams Steunpunt voor Buitenlands Beleid (VSBB) aan de Universiteit Antwerpen en adviseert het Departement internationaal Vlaanderen (DiV) in haar ontwikkelingssamenwerking. Hij is verbonden aan de themagroep Aid Policies van het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de UA. Dit artikel is gebaseerd op een onderzoeksopdracht voor DiV. De auteur wenst Prof. Dr. R. Renard (UA) te danken voor zijn nuttige suggesties. Australië, België, Brazilië, Bulgarije, Canada, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Europese Commissie, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Japan, Korea, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechische Republiek, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Zweden en Zwitserland. Zie oneresponse.info/Coordination/ClusterApproach/. DAC Peer Reviews zijn vierjaarlijkse evaluaties van de ontwikkelingssamenwerking van DAC-leden door experten en twee DAC-lidstaten. De 2007 US$ werd omgerekend naar euro aan een jaarkoers voor 2007 van 1,37 (www.nbb.be). De 2003-2008 US$ werd omgerekend naar euro aan een gemiddelde koers van 1,29 (www.nbb.be).

O

37

De EU, België, Vlaanderen en de VN: Vlaanderen in de VN, een blik op de betrokkenheid bij de besluitvorming in de Commissie Duurzame Ontwikkeling door Karoline VAN DEN BRANDE 1

Inleiding Anno 2011 is vrijwel iedereen vertrouwd geraakt met de idee dat in België niet alleen de federale overheid, maar ook de gewesten en de gemeenschappen een eigen internationaal beleid kunnen voeren. Dat kan al sinds het begin van de jaren 90 voor die beleidskwesties waarover zij bevoegd zijn (bijvoorbeeld handel en ontwikkelingssamenwerking), gebruikmakend van verschillende soorten diplomatieke instrumenten (bijvoorbeeld via het afsluiten van verdragen). Een beleidsdomein waar steeds meer internationale activiteit van subnationale overheden (in België, maar ook in Europa en wereldwijd) valt waar te nemen, is duurzame ontwikkeling. Deze bijdrage wil verduidelijken hoe de Vlaamse overheid deelneemt aan de mondiale besluitvorming over duurzame ontwikkeling. Daarvoor neemt ze de onderhandelingen in de VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling (Commission on Sustainable Development, CSD) onder de loep. Vlaanderen wil een stem hebben in de vorming van beslissingen die het later moet uitvoeren in zijn beleid. Als subnationale entiteit is Vlaanderen echter niet rechtstreeks vertegenwoordigd in fora zoals de CSD en zal het dus proberen om via andere kanalen betrokken te zijn.

38

Het eerste deel zorgt voor een algemene situering van het onderwerp. Wat is duurzame ontwikkeling en hoe komt het aan bod in de VN, meer bepaald in de CSD? Het tweede deel werpt een blik op het belang van die discussies voor Vlaanderen. Het derde deel start van een typologie van routes die subnationale overheden, zoals Vlaanderen, kunnen gebruiken om deel te nemen aan mondiale besluitvorming. Aansluitend wordt gekeken hoe Vlaanderen die routes gebruikt voor de besluitvorming in de CSD. Een laatste deel gaat dieper in op wat dat alles betekent voor de aanwezigheid, zichtbaarheid en beleidsimpact van Vlaanderen in de CSD.2

Duurzame ontwikkeling in de VN

commissie Milieu en Ontwikkeling, ook wel Brundtland-Commissie genoemd, publiceerde toen het befaamde Brundtland-Rapport en formuleerde daarin een definitie van duurzame ontwikkeling die nu nog steeds algemeen aanvaard is en waarnaar regelmatig wordt verwezen. De Commissie beschreef duurzame ontwikkeling als “een ontwikkeling die tegemoetkomt aan de behoeften van de huidige generaties zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties om aan hun behoeften tegemoet te komen, in het gedrang te brengen”.3 De klemtoon lag daarbij op het belang van milieubekommernissen en hoe deze aan de basis liggen van sociale en economische ontwikkeling. Daarnaast benadrukte het rapport ook de gemeenschappelijke uitdagingen die landen in het Noorden en in het Zuiden ondervinden. Een belangrijke mijlpaal in de geschiedenis van het concept is de Earth Summit (VN-Conferentie over Milieu en Ontwikkeling) die plaatsvond in 1992 in Rio de Janeiro, Brazilië. Deze top plaatste duurzame ontwikkeling op de mondiale agenda en zorgde voor een meer beleidsgerichte uitwerking van het concept.4 De Top van Rio en zijn opvolger, de Wereldtop Duurzame Ontwikkeling van 2002 te Johannesburg, hebben heel wat politieke en publieke aandacht kunnen opwekken voor duurzame ontwikkeling.

Overzicht van de Earth Summit in 1992 UN Photo #122947/Michos Tzovaras

Het concept ‘duurzame ontwikkeling’

VN-Commissie Duurzame Ontwikkeling

De mondiale discussies over duurzame ontwikkeling kennen voor velen hun start in 1987. De Wereld-

Tussen de twee toppen in en na de top in Johannesburg werd de mondiale agenda voor duurzame ont-

WERELDBEELD

wikkeling grotendeels bepaald door het werk van de CSD. Die Commissie is één van de belangrijkste multilaterale organen op mondiaal niveau die duurzame ontwikkeling op zijn agenda heeft staan en het mondiale debat over duurzame ontwikkeling levend heeft gehouden. Duurzame ontwikkeling komt op twee verschillende manieren aan bod in de CSD. Enerzijds bespreekt de Commissie beleid voor duurzame ontwikkeling as such. Hoe kunnen overheden, bijvoorbeeld, best een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling opstellen? Anderzijds komen specifieke domeinoverschrijdende beleidskwesties aan bod, zoals water en duurzame consumptie en productie. Die kwesties zijn nauw verbonden met het concept duurzame ontwikkeling en hebben nog geen thuis binnen het VN-systeem. De Commissie bepaalt de agenda voor duurzame ontwikkeling op mondiaal niveau, maar ook op regionaal, nationaal, subnationaal en lokaal niveau. Elk van die niveaus bereidt de discussies in de CSD voor en neemt daarbij ook haar agenda over. Tot slot formuleert de CSD ook mondiale doelstellingen voor een duurzame ontwikkeling en zorgt ze voor de uitwisseling van informatie over succesvolle voorbeelden (best practices) en beleidsinstrumenten. De CSD werd in 1993 opgericht (resulterend uit het ‘momentum’ gecreëerd door de Top van Rio) als een functionele commissie van de Economische en Sociale Raad van de VN (Economic and Social Council, ECOSOC). De belangrijkste opdracht van de Commissie bestaat erin de implementatie op te volgen van wat in Rio, en later ook in Johannesburg, beslist is. Daarnaast moet ze ook richtsnoeren geven voor beleid, dialoog bevorderen en partnerschappen uitbouwen voor duurzame ontwikkeling. De Commissie komt jaarlijks samen in New York voor een periode van twee weken (rond mei). Sinds 2004 verlopen de activiteiten van de CSD volgens tweejaarlijkse cycli: in het eerste jaar is de sessie gericht op de herziening van reeds gemaakte afspraken, in het tweede jaar op het formuleren van beleidsaanbevelingen. Elke cyclus van twee jaar behandelt een specifieke cluster van thema’s en ook de onderlinge verbanden tussen deze thema’s. De meest recente cyclus (2010-2011) behandelt de thema’s transport, chemie, mijnbouw, afval en duurzame consumptie- en productiepatronen. Naast die thema’s komen ook jaarlijks een reeks domeinoverschrijdende beleidskwesties aan bod, zoals educatie voor duurzame ontwikkeling.5 De CSD biedt de uitzonderlijke mogelijkheid aan niet-gouvernementele actoren om deel te nemen aan de discussies.6 Zij zijn georganiseerd in negen ‘belang-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

rijke groepen’ uit de civiele maatschappij, bijvoorbeeld ‘vrouwen’ en ‘kinderen en jongeren’.7 Die groepen hebben het recht om te spreken tijdens de sessies van de CSD, maar hebben geen stemrecht.

UN Commission on Sustainable Development

Belang voor Vlaanderen Duurzame ontwikkeling is in België een bevoegdheid van zowel de federale overheid als van de gewesten en gemeenschappen. Dat volgt uit een artikel dat in 2007 is ingeschreven in de Belgische grondwet.8 Wanneer dat artikel gekoppeld wordt aan het bij de staatshervorming van 1993 ontworpen principe in foro interno, in foro externo, dan volgt daaruit dat Vlaanderen een internationaal duurzame ontwikkelingsbeleid kan voeren. Het principe houdt immers in dat de gewesten en gemeenschappen een internationaal beleid mogen voeren voor die beleidskwesties waarvoor ze bevoegd zijn.9 Vlaanderen is een subnationale entiteit met wetgevende bevoegdheid die actief legitimatie zoekt op het internationale toneel en zijn aanwezigheid en betrokkenheid in Europa, in de wereld en in multilaterale organisaties wil versterken.10 Sinds de institutionalisering van duurzame ontwikkeling in Vlaanderen in 200411, is het een expliciete doelstelling van Vlaanderen om op mondiaal niveau actief te zijn inzake duurzame ontwikkeling. In hun beleidsnota’s stellen de Vlaamse Ministers-presidenten Leterme en Peeters dat Vlaanderen inzake duurzame ontwikkeling een hogere zichtbaarheid en een toenemende aanwezigheid moet nastreven in Europa en in de wereld. Peeters stelt ook dat Vlaanderen meer mogelijkheden wil om haar aanwezigheid in internationale fora te verhogen en om het woord te nemen voor België wanneer het duurzame ontwikkeling betreft.12 Het Vlaamse decreet duurzame ontwikkeling (2008) bepaalt dat: internationaal duurzame ontwikkelingsbeleid moet vertaald worden naar Vlaams beleid en er

39

moet een gecoördineerde Vlaamse positie zijn voor internationale fora.13 Het Vlaamse verlangen om betrokken te zijn bij het mondiale debat over duurzame ontwikkeling lijkt grotendeels te volgen uit de grondwettelijke bevoegdheden die het heeft binnen de Belgische institutionele context: de Vlaamse overheid wil mee bepalen wat overeengekomen wordt op mondiaal niveau en wat ze, omwille van haar bevoegdheden, achteraf moet uitvoeren. De CSD is voor Vlaanderen verder ook belangrijk omdat het het enige mondiale forum is waar over duurzame ontwikkeling wordt gesproken onder alle VN-lidstaten en waar de opinies van de ontwikkelingslanden (en vooral van belangrijke onderhandelingsgroepen, zoals de BRICgroep of groep van Brazilië, Rusland, India en China) gehoord kunnen worden. Bovendien geven de discussies in de CSD voor besluitvormers aan welke kwesties op dat moment hoog op de mondiale agenda staan, zoals voedselzekerheid (2009) en groene groei (2010). De Vlaamse overheid, en vooral haar administratie, is al sinds 1995 intensief betrokken bij de onderhandelingen in de CSD. Dat komt ook overeen met het belang dat aan deze onderhandelingen wordt toegeschreven in de Vlaamse beleidsdocumenten. Het staat daarentegen wel in fel contrast met het beperkte politiek gewicht dat in Vlaanderen aan deze discussies wordt gegeven en ook met de beperkte impact die deze discussies hebben op het Vlaamse beleid. Beiden zijn onderling verbonden: een groter politiek gewicht kan meer beleidsimpact tot gevolg hebben. Beiden zijn echter ook sterk verbonden met het feit dat de uitkomst van de CSD geen wettelijk afdwingbaar karakter heeft, wat het belang van de CSD-discussies voor sommigen doet afnemen.

40

Vlaamse routes naar de CSD Typologie van subnationale routes Om de Vlaamse betrokkenheid bij de besluitvorming in de CSD te belichten, wordt vertrokken van een typologie van twee soorten routes die subnationale overheden kunnen gebruiken om betrokken te zijn bij multilaterale besluitvorming.14 De typologie is opgebouwd rond de manier waarop een subnationale overheid zich opstelt ten opzichte van de nationale overheid (of de staat). Een subnationale overheid kan ervoor opteren om ofwel via de staat betrokken te zijn bij de Europese en mondiale besluitvorming ofwel de staat te omzeilen. Uit de typologie kunnen

twee soorten routes worden afgeleid: de eerste mogelijkheid betreft intrastatelijke routes, de tweede extrastatelijke routes.15 Een voorbeeld van een intrastatelijke route is de situatie waarbij Vlaanderen deel uitmaakt van de nationale Belgische delegatie voor de voorbereidende onderhandelingen in de EU. De EU neemt immers al sinds 1993 als belangrijke onderhandelingsgroep deel aan de CSD-vergaderingen en vertegenwoordigt daarbij België en de andere EU-lidstaten. Maar Vlaanderen kan bijvoorbeeld ook het Belgische statement voor een CSD-vergadering trachten te beïnvloeden. De EU komt daarbij niet aan bod, aangezien dat statement door België zelf gebracht wordt op de vergadering van de CSD. Voorbeelden van extrastatelijke routes zijn: de Vlaamse overheid die lobbyt bij leden van de Europese Commissie of het Europees Parlement. Vlaanderen kan ook proberen om een directe vertegenwoordiging in de CSD te vinden. Daarvoor kan het actief zijn in netwerken van subnationale overheden die de spreekbuis willen zijn van die overheden op mondiaal niveau. Intrastatelijke routes: Vlaanderen gaat via België Om betrokken te zijn bij de besluitvorming in de CSD, is het voor Vlaanderen het meest gebruikelijk en nuttig om dat via de Belgische staat te doen. Daar zijn voor Vlaanderen immers de meeste kansen weggelegd. Vlaanderen gebruikt die intrastatelijke routes hoofdzakelijk door deel te nemen aan nationale coördinatievergaderingen ter voorbereiding van Europese coördinatievergaderingen, door aanwezig te zijn tijdens de formele (en informele) coördinatievergaderingen van de EU en door deel uit te maken van de Belgische delegatie voor de CSD zelf. In de nationale context, bijvoorbeeld, bestaat voor Vlaanderen de opportuniteit om een pilootpositie op te nemen. Dat houdt in dat een Vlaams ambtenaar (expert) verantwoordelijk kan worden gesteld voor de interne Belgische voorbereiding van een individueel dossier, als dat dossier tot de Vlaamse bevoegdheid behoort. Vlaanderen probeert zoveel mogelijk pilootposities op te nemen wanneer subnationale bevoegdheden op de agenda staan. Ook door andere intrastatelijke kanalen te gebruiken, probeert Vlaanderen zoveel mogelijk aanwezig te zijn op het internationale toneel. Vlaanderen neemt, bijvoorbeeld, consequent deel aan de nationale onderhandelingen over een Belgisch statement voor de CSD. Natuurlijk wordt de positie van alle

WERELDBEELD

EU-lidstaten reeds verzekerd wanneer een Europees statement wordt uitgebracht, maar toch kunnen alle lidstaten zelf ook nog een nationaal statement formuleren. Er worden echter slechts weinig nationale statements geformuleerd in België aangezien dat vaak een intensief intern coördinatieproces vereist. Het is niet onbekend dat de Belgische institutionele context een consensus noodzakelijk maakt. Dat kan ofwel resulteren in een soort van compromis dat dan de expliciete som is van federale en subnationale belangen16, ofwel in het uitblijven van een Belgisch statement wanneer geen compromis kan bereikt worden. In het algemeen brengen maar weinig EU-lidstaten een eigen nationaal statement uit. In de regel wordt dat immers ontmoedigd door het EU-voorzitterschap en de Europese Commissie. Zij willen dat de EU op de CSD verschijnt als een sterk blok met één positie. De keuze om in eerste instantie betrokken te zijn via de Belgische staat, zorgt voor verschillende interacties tussen het Vlaamse en het federale bestuursniveau. Daarnaast zorgt het ervoor dat de binnen België bestaande afspraken om die interacties te regelen een zeer belangrijke rol gaan spelen. In België wordt dat geregeld door samenwerkingsakkoorden. Die akkoorden worden in de regel afgesloten voor alle beleidskwesties waarvoor overleg tussen de verschillende Belgische overheden nodig is. Voor internationale beleidskwesties inzake duurzame ontwikkeling, waaronder de onderhandelingen in de CSD, bestaat nog geen samenwerkingsakkoord, waardoor het nationaal overleg een eerder informele vorm aanneemt. Het verloopt echter niet zonder enige sturing, aangezien de vorm ervan gebaseerd lijkt te zijn op principes uit reeds bestaande samenwerkingsakkoorden (bijvoorbeeld inzake internationaal milieubeleid). Recent heeft Vlaams Minister-president Peeters in zijn beleidsnota aangegeven nog in de huidige regeerperiode (2009-2014) de discussies te willen opstarten over een samenwerkingsakkoord voor duurzame ontwikkeling. Extrastatelijke routes: Vlaanderen omzeilt België Vlaanderen gebruikt de extrastatelijke routes slechts in beperkte mate. Dat komt vooral doordat het gewoon meer toegangswegen heeft wanneer het via België gaat. Bovendien vergen extrastatelijke routes vaak meer inzet van een subnationale overheid. Het betreft immers vaak informele lobbyactiviteiten die een hogere investering van middelen (zoals tijd, budget en personeel) vereisen. Vlaamse ambtenaren maken wel eens gebruik van de

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

mogelijkheid om leden van de Europese Commissie te benaderen. De rol van de Europese Commissie is misschien beperkt wat de CSD betreft, maar toch zijn er interessante mogelijkheden. Ze is betrokken bij de interne CSD-voorbereidingen van de EU en vormt daarom een interessante speler voor Vlaanderen. Dat is vooral het geval wanneer er onderwerpen op de agenda staan die zowel een Vlaamse als een Europese bevoegdheid zijn, zoals landbouw en plattelandsontwikkeling tijdens de CSD-cyclus van 20082009. Tijdens de voorbereidingen van die cyclus was een Vlaams expert binnen België piloot voor die thema’s. Zij kon in die hoedanigheid niet alleen de formele EU-coördinatievergaderingen bijwonen, maar ook de informele gesprekken die plaatsvonden in de wandelgangen. Op die momenten is het voor Vlaamse besluitvormers mogelijk om leden van de Europese Commissie te benaderen en de positie van de Belgische gewesten en gemeenschappen te verdedigen. Een ander voorbeeld van hoe Vlaanderen de Belgische staat kan omzeilen, is door participatie in het transnationaal Netwerk van Regionale Overheden voor Duurzame Ontwikkeling (Network of Regional Governments for Sustainable Development, nrg4SD).17 Dat Netwerk is opgericht in 2003 en streeft er onder meer naar om subnationale overheden te vertegenwoordigen op mondiaal niveau, waaronder in de CSD. Totnogtoe heeft het Netwerk echter slechts in beperkte mate deelgenomen aan de CSD-sessies. Dat was vooral tussen 2003 en 2007, terwijl er geen deelname was aan de meest recente CSD-sessies. Volgens het secretariaat van het Netwerk kan dat verklaard worden door het tijdstip van de CSD-vergaderingen (de voorbereidingen vielen samen met enkele andere cruciale vergaderingen op mondiaal niveau) en de beperkte middelen (in termen van financiën en personeel) van het Netwerk, die besteed werden aan het erg actuele thema klimaatverandering. Vlaanderen is één van de oprichters van nrg4SD en is van in het begin heel actief betrokken geweest bij het Netwerk. Toch blijft de toegevoegde waarde van het Netwerk voor Vlaanderen zeer beperkt wat betreft extra mogelijkheden om vertegenwoordigd te zijn op mondiaal niveau. Het Netwerk heeft immers nog geen accreditatie verworven bij de ECOSOC en kan subnationale overheden dus niet rechtstreeks vertegenwoordigen tijdens een CSD-vergadering. Vlaanderen kan bijvoorbeeld wel nrg4SD vertegenwoordigen op evenementen die plaatsvinden in de marge van de CSD of kan op die side-events Vlaamse best practices voorstellen. Totnogtoe heeft Vlaanderen de mogelijkheden die het netwerk nrg4SD biedt om de mondiale onderhandelingen te beïnvloeden

41

echter nog niet ten volle benut, vooral omdat Vlaanderen al een zeer grote toegang heeft via intrastatelijke routes, maar ook omdat het Netwerk volgens Vlaamse besluitvormers nog niet veel kansen heeft geboden om internationale processen te beïnvloeden.18 Het Netwerk heeft Vlaanderen eerder mogelijkheden geboden om aan een zogenaamde ‘identiteitspolitiek’ te doen. Dat wil zeggen dat Vlaanderen het Netwerk gebruikt om internationale aanwezigheid te creëren, waarbij het de Vlaamse identiteit inroept om haar aanwezigheid op het internationale toneel te legitimeren.

systeem verhindert dat echter, aangezien daar alleen staten, intergouvernementele organisaties of nietgouvernementele organisaties, die geaccrediteerd zijn bij de VN of bij de ECOSOC, stem- en, of spreekrecht hebben.

De Vlaamse betrokkenheid: een evaluatie

Een andere (intrastatelijke) manier om de zichtbaarheid van Vlaanderen te verhogen, verloopt via de vertegenwoordiger van België. Een Belgisch standpunt waarin de Belgische gewesten en gemeenschappen vermeld worden, waarin verwezen wordt naar Vlaamse bevoegdheden of waarin Vlaamse best practices aan bod komen, verhoogt inderdaad de zichtbaarheid van Vlaanderen. In het algemeen brengt België echter weinig nationale standpunten uit tijdens een CSD-vergadering.

Wat betekent het gebruik van deze routes voor de betrokkenheid van Vlaanderen bij de besluitvorming over duurzame ontwikkeling in de VN? De Vlaamse Ministers-presidenten willen meer aanwezigheid, zichtbaarheid en beleidsimpact van Vlaanderen op mondiaal niveau. Hoe is Vlaanderen daar tot nu toe in geslaagd? Aanwezigheid Wat aanwezigheid betreft, heeft Vlaanderen reeds zeer goede resultaten geboekt. Tussen 1993 en 2010 is het aanwezig geweest op bijna alle vergaderingen van de CSD en dat als lid van de Belgische nationale delegatie. Het in foro interno, in foro externo principe laat immers toe dat de Belgische subnationale overheden deel uit maken van de nationale delegatie voor internationale zendingen, wanneer de internationale onderhandelingen hun bevoegdheden betreffen.

42

Naast het gebruik van deze intrastatelijke route, zou Vlaanderen in theorie ook gebruik kunnen maken van haar lidmaatschap van nrg4SD om haar aanwezigheid op het internationale toneel te versterken. Deze extrastatelijke route biedt echter weinig additionele mogelijkheden voor Vlaanderen wat het verhogen van haar aanwezigheid betreft. Zichtbaarheid Vlaanderen wil ook zichtbaar zijn op het internationale toneel, en liefst in toenemende mate. De hoogste zichtbaarheid zou uiteraard bereikt worden wanneer Vlaanderen spreekrecht zou hebben in de CSD en haar eigen belangen direct zou kunnen vertegenwoordigen. De institutionele context van het VN-

De meest effectieve manier voor Vlaanderen om gehoord te worden tijdens een CSD-vergadering verloopt via de woordvoerder van de EU (een functie uitgeoefend door het Europees voorzitterschap en, of door de Europese Commissie). Die woordvoerder vertegenwoordigt de EU tijdens de CSD en brengt het gezamenlijke standpunt uit van alle EU-lidstaten.

Het netwerk nrg4SD kan geen subnationale overheden rechtstreeks vertegenwoordigen tijdens een CSD-vergadering, maar het zou wel kunnen bijdragen tot een verhoogde zichtbaarheid van Vlaanderen. Daarvoor zou Vlaanderen echter een actievere rol moeten opnemen wat betreft de activiteiten van het Netwerk die georganiseerd worden in de marge van de CSD. Beleidsimpact De impact die Vlaanderen kan hebben op de beleidsvorming van de CSD is eerder beperkt. Om impact te hebben moet Vlaanderen via de staat gaan en is het aangewezen op de nationale en de Europese voorbereidende onderhandelingen. Alleen op die niveaus kan Vlaanderen enigszins invloed uitoefenen en haar stem laten horen. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat de onderhandelingen op deze niveaus in eerste instantie gaan over het formuleren van statements, waarbij elk woord tegen een ander wordt afgewogen. Net als elke andere overheid focust Vlaanderen zich hoofdzakelijk op het nauwkeurig onderzoeken of de formulering van de tekst van het statement al dan niet aanvaardbaar is vanuit het eigen standpunt. Om een concreet voorbeeld te geven van hoe Vlaanderen heeft geprobeerd enige beleidsimpact uit te oefenen: tijdens een recente CSDvergadering spoorde een Vlaamse besluitvormer de woordvoerder van de EU aan om haar onderhande-

WERELDBEELD

lingspartners aan te bevelen het woord ‘subnationaal’ te vermelden in de finale tekst van de CSD.

7

Conclusie Deze bijdrage toont aan dat Vlaanderen verschillende routes kan gebruiken om betrokken te zijn bij de VN-besluitvorming over duurzame ontwikkeling in de CSD. Bovendien blijkt dat Vlaanderen daarvoor vooral beroep doet op routes die lopen via de Belgische staat, en zelfs via de EU. Er vinden interacties plaats tussen verschillende bestuursniveaus en een belangrijke rol is weggelegd voor de intra-Belgische interacties en hoe ze geregeld worden. Vlaanderen gebruikt niet vaak routes die de staat omzeilen, vooral omdat er meer mogelijkheden beschikbaar zijn via de staat, maar ook omdat die extrastatelijke routes een hogere inzet van mensen en middelen vereisen. De intrastatelijke routes maken Vlaamse aanwezigheid mogelijk en in beperkte mate ook de zichtbaarheid op het internationale toneel en impact van Vlaanderen op het internationale beleid.

8

Noten

12

1

2

3

4

5

6

Karoline Van den Brande is onderzoekster aan het Instituut voor Internationaal en Europees Beleid (IIEB) van de K.U.Leuven en maakt een doctoraal proefschrift over de betrokkenheid van Vlaanderen bij internationale besluitvorming over duurzame ontwikkeling in de VN, de OESO en de EU. Haar onderzoek wordt gefinancierd door het Vlaamse Steunpunt Duurzame Ontwikkeling. Tussen januari 2008 en september 2009 heeft zij als lid van de Vlaamse en Belgische delegatie de voorbereidingen en onderhandelingen geobserveerd van de zestiende en de zeventiende sessie van de Commissie Duurzame Ontwikkeling van de VN, en dat op Vlaams, Belgisch, Europees en VN-niveau. De resultaten van het onderzoek zijn gebaseerd op literatuurstudie, documentenanalyse, niet-participerende observaties en interviews met besluitvormers en niet-gouvernementele actoren in Vlaanderen, België, de EU en de VN. WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT, Our common future, Oxford, Oxford University Press, 1987, 43 (eigen vertaling). Een aantal beleidsprincipes, zoals ‘beleidsintegratie’, ‘participatie’, ‘gemeenschappelijke, maar verschillende verantwoordelijkheden’, zijn vanaf dan karakteriserend voor het concept duurzame ontwikkeling. UN DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, DIVISION FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, About the UN Commission on Sustainable Development (CSD), www.un.org/esa/sustdev/csd/aboutCsd.htm. UN DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, DIVISION FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT, Major Groups,

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

9

10

11

13 14 15

16

17

18

www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_mg/mg_index.shtml. Agenda 21, een actieplan opgesteld op de Top van Rio, definieert negen ‘belangrijke groepen’: vrouwen; kinderen en jongeren; inheemse volkeren; niet-gouvernementele organisaties; plaatselijke overheden; werknemers en vakbonden; het bedrijfsleven; de wetenschappelijke en technologische gemeenschap; en boeren. Titel IBis, art. 7bis van de Belgische Grondwet stelt: “Bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden streven de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten de doelstellingen na van een duurzame ontwikkeling in haar sociale, economische en milieu-gebonden aspecten, rekening houdend met de solidariteit tussen de generaties.” K. GEERAERTS, P. BURSENS & P. LEROY, Rapport Vlaams Internationaal Milieubeleid. Vlaams milieubeleid steekt de grenzen over. De Vlaamse betrokkenheid bij de totstandkoming van Europees en multilateraal milieubeleid, Antwerpen, Steunpunt Milieubeleidswetenschappen, 2004, 122 p. VLAAMSE REGERING, Regeerakkoord 2004. Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, Brussel, Vlaamse Regering, 2004, 85 p.; VLAAMSE REGERING, De Vlaamse Regering 2009-2014 ! Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een vernieuwende, duurzame, en warme samenleving, Brussel, Vlaamse Regering, 2009, 124 p. In 2004 werd duurzame ontwikkeling toegevoegd aan de bevoegdheden van de Vlaamse Minister-president. Tot dan behoorde het tot de bevoegdheden van de Vlaamse Minister voor Leefmilieu, Natuur en Energie. Y. LETERME, Vlaanderen, het Noorden én het Zuiden duurzaam ontwikkelen. Beleidsnota Duurzame Ontwikkeling 2004-2009, Brussel, Vlaams Parlement, 2004, 19 p.; K. PEETERS, Beleidsnota 2009-2014. Algemeen Regeringsbeleid, Brussel, Vlaamse Regering, 2009, 88 p. Decreet ter bevordering van duurzame ontwikkeling, B.S., 18 juli 2008. De typologie is gebaseerd op het werk van GEERAERTS et al., o.c. Voor meer informatie en een uitgebreidere versie van de typologie, zie K. VAN DEN BRANDE, S. HAPPAERTS & H. BRUYNINCKX, “Multi-Level Interactions in a Sustainable Development Context. Different routes for Flanders to Decision-Making in the UN Commission on Sustainable Development”, Environmental Policy and Governance 2011, 21 (1), 70-82. Dat kan zich uiten in een Belgisch statement dat, bijvoorbeeld, expliciet is opgebouwd uit een federaal, een Vlaams en een Waals gedeelte. Voor meer informatie over het netwerk nrg4SD, zie S. HAPPAERTS, K. VAN DEN BRANDE & H. BRUYNINCKX, “Governance for Sustainable Development at the Inter-subnational Level: the Case of the Network of Regional Governments for Sustainable Development (nrg4SD)”, Regional and Federal Studies 2010, 20 (1), 127-149. Vlaanderen gebruikt het Netwerk hoofdzakelijk om lessen te trekken uit de ervaringen van andere subnationale overheden en er informatie over succesvolle beleidspraktijken mee uit te wisselen.

O

43

In de kijker: Het Belgische EU-voorzitterschap zette in op mariene biodiversiteit ! VN-Resolutie zeerecht 2010: ontwikkelingen en perspectieven door Sophie MIRGAUX 1

Inleiding: België aan het roer België trok dit jaar de kar van de EU. Ondanks het feit dat het Lissabon-verdrag2 in theorie de rol van het roterend voorzitterschap van de EU drastisch inperkt3, bleven een aantal werkgroepen van de Raad van de EU onder de leiding van de lidstaat die gedurende zes maanden het voorzitterschap mag bemannen. De COMAR of de werkgroep zeerecht4 stond zo onder Belgische leiding van 1 juli tot 31 december 2010. Hoewel een aantal bijeenkomsten over zeerecht in het kader van de VN nog in het eerste semester ! en dus onder Spaans voorzitterschap ! vielen, mocht België de onderhandelingen leiden bij het opstellen van de jaarlijkse Resolutie zeerecht (Law of the SeaResolutie of LOS-Resolutie).

44

Deze Resolutie is met meer dan 200 operational paragraphs de langste resolutie van de Algemene Vergadering van de VN. Dit is echter niet toevallig daar het zeerecht de laatste jaren evolueerde van een puur internationaalrechtelijke materie (klassiek zeerecht inzake het continentaal plat, de instellingen van de UNCLOS ! het VN-Zeerechtverdrag van 1982, jurisdictie op de zeebodem, etc.), naar een uiterst technische problematiek waarbij zowel wetenschap (mariene biodiversiteit), ontwikkeling (capaciteitsopbouw) en zelfs internationale politiek (piraterij) in ogenschouw moeten genomen worden. Op 7 december 2010 werd met 123 stemmen voor, twee onthoudingen en één tegenstem Resolutie 66/37 door de Algemene Vergadering aanvaard. Deze bijdrage bekijkt hoe België timmerde aan een gezamenlijke EU-positie, kaart de discussies over hot topics en de geopolitieke verhoudingen aan, en geeft een aantal aandachtspunten voor 2011 weer.

Belgische prioriteiten binnen een gezamenlijke EU-positie In principe is de rol van een voorzitter coördinerend en compromiszoekend. Ook een EU-voorzitterschap

is niet geacht binnen de groep controversiële voorstellen te doen en zijn eigen zin door te drukken. Vóór de onderhandelingen van de LOS-Resolutie startten, moest België er in de eerste plaats dus voor zorgen dat de EU met één stem sprak. 27 staten op één lijn brengen, is niet meteen de makkelijkste taak. Het Belgische team moest nochtans niet van nul beginnen. In de loop van het jaar vonden vier voorbereidende vergaderingen plaats, waar de moeilijkste onderwerpen reeds voorbereid werden. Drie van deze vergaderingen vonden in het eerste semester plaats, wat België de kans gaf om eigen voorstellen te doen en ervoor te ijveren deze in de EU-positie te integreren. In februari vond de Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction (kortweg BBNJ voor ‘biodiversity beyond national jurisdiction’) plaats, waar België de aanleg van Marine Protected Areas (MPA, mariene beschermde gebieden) en het gebruik van Environmental Impact Assessments (EIA, milieu-effectenrapportage) bepleitte.5 De lidstaten bij het VN-Zeerechtverdrag (Meeting of States Parties to the Law of the Sea Convention, SPLOS) komen elk jaar samen om de implementatie van UNCLOS te bespreken. In 2010 behandelde de vergadering vooral de werklast van het Internationaal Zeerechttribunaal (International Tribunal for the Law of the Sea, ITLOS) en de Commissie voor de Limieten van het Continentaal Plat (Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS). ITLOS, een orgaan dat er vaak van beschuldigd wordt geen al te hoge werklast te hebben, kijkt in 2011 toch aan tegen een nieuwe adviesaanvraag van de International Seabed Authority (ISBA) over de verantwoordelijkheid van staten die privéondernemingen sponsoren voor het verrichten van onderzoek op de zeebodem6 en twee nieuwe zaken, één over grensafbakening7 en één over het aan de ketting leggen van een schip.8 Gezien de krappe budgettaire situatie waarin de EUlidstaten zich bevinden, stond kosteneffectiviteit hoog op de agenda. Er werd gezocht naar manieren om zowel het ITLOS als de CLCS zo efficiënt mogelijk te laten werken. Bij het ITLOS kon dit door de

WERELDBEELD

lonen van de rechters aan een beperkte index te koppelen, terwijl voor de niet-permanente CLCS creatieve werkmethoden als teleworking en verbeterde communicatie voorgesteld werden. Het thema van het jaarlijkse Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea was in juni 2010 ‘capaciteitsopbouw’ (om volledig te zijn: capacity-building in ocean affairs and the law of the sea, including marine science). Hier was het voor België van belang om een platform te creëren om aanbieders van opleidingen of trainingen (universiteiten, onderzoekscentra, overheidsinstellingen) te linken met vragende partijen (wetenschappers, studenten of ambtenaren). Volgens België was het probleem niet per se het gebrek aan aanbod, maar eerder de onvoldoende communicatie tussen vragers en aanbieders en de ontoereikende bekendheid van initiatieven. België was dan ook voorstander van het creëren van een database (een zogenaamde clearing house) op de website van het UN Department on Oceans and Law of the Sea (DOALOS).9 In augustus 2010 stond de meeting van de werkgroep rond het Regular Process (voluit Ad Hoc Working Group of the Whole on the regular process for global reporting and assessment of the state of the marine environment, including socio-economic aspects)10 op het programma. Op de World Summit on Sustainable Development te Johannesburg, Zuid-Afrika, in 2002 besliste de internationale gemeenschap een proces op te richten dat de staat van het mariene milieu zou evalueren. In een eerste fase staken vertegenwoordigers van staten, internationale organisaties, wetenschappelijke instellingen en ngo’s de koppen bijeen om na te denken hoe dit proces eruit zou zien. Hun bevindingen werden verzameld in het “Assessment of Assessments”.11 Op basis daarvan moest de vergadering in 2010 beslissingen nemen omtrent de structuur van het proces, de input van onafhankelijke deskundigen en de financiering. Dit keer moest het Belgische team ! als voorzitter ! de EU-standpunten naar voor brengen waarin de nadruk werd gelegd op het benutten van de expertise van gespecialiseerde instellingen van de VN zoals UNEP, UNESCO-IOC (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization ! Intergovernmental Oceanographic Commission) en FAO (Food and Agriculture Organisation), en het vormen van een ware science-policy interface. De wetenschappelijke evaluaties en adviezen kunnen pas echt nuttig zijn als ze ook in beleid omgezet kunnen worden en als staten ze ook effectief voor hun milieupolitiek aanwenden.

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Culminatie in de Resolutie De voorafgaande debatten waren dan wel al gevoerd, toch kwamen de onderwerpen van de vier vergaderingen terug tijdens de twee onderhandelingsrondes van de LOS-Resolutie in september en november. Er kwamen bovendien nog een aantal andere heikele onderwerpen als piraterij, regionale samenwerking en wetenschappelijk onderzoek bij. Belangrijker nog was dat de uitkomsten van de voorgaande vergaderingen opnieuw besproken werden en gekeken werd hoe vooruitgang geboekt kon worden. De zwaarste problematiek en meteen ook de grootste twistappel van de Resolutie waren de resultaten van de BBNJ-vergadering.12 De onderwerpen die daar op de agenda staan zijn een afweging tussen de interesses van verschillende groepen. De EU, en per extensie ook Noorwegen, IJsland, Australië en Nieuw-Zeeland, zijn grote voorstander van het instellen van MPA’s (de EU lanceerde zelfs een voorstel tot het oprichten van groep deskundigen die een register zou aanleggen van wetenschappelijk voor bescherming in aanmerking komende gebieden)13 en het voeren van EIA’s (milieu effectenevaluaties vóór het uitvoeren van elke mariene activiteit). De G77, de groep van ontwikkelingslanden, en China zijn dan weer vooral geïnteresseerd in het klasseren van MGR’s (marine genetische bronnen) als gezamenlijk erfgoed (waardoor er geen intellectuele eigendomsrechten op geëist kunnen worden en de opbrengsten gedeeld moeten worden). Volgens deze groep is het onaanvaardbaar dat de biotechnologische industrie van geïndustrialiseerde landen genetische rijkdommen in niemandsland ontginnen, patenteren en er dan als enigen gebruik van kunnen maken. Andere landen, de Verenigde Staten op kop, die noch de vrije toegang tot MGR’s willen verliezen, noch soevereiniteit willen afstaan om gebieden te beschermen, zijn dan weer perfect gelukkig met de status quo. Aangezien de G77 weigeren zich progressief op te stellen in verband met MPA’s of EIA’s tot er een regime opgezet wordt voor MGR’s, stonden de onderhandelingen voor een patstelling. Daar kwam nog eens bij dat de G77 enkele maanden later in de Resolutie eisten dat de volgende BBNJ enkel op het agendapunt van de MGR’s vooruitgang zou moeten boeken. Het vergde een grote inspanning van de Europese onderhandelaars om ook MPA’s en EIA’s terug op de agenda te laten plaatsen. Zoals later in detail besproken wordt, maakt deze ogenschijnlijke deadlock de volgende BBNJ-vergadering van mei 2011 bij uitstek tot de meest belangrijke vergadering van de volgende zeerechtcyclus.

45

Ook wat het Regular Process betreft14, waren niet alle landen het eens met de Europese voorkeur voor een state-driven proces, waarin toch ruimte was voor consultatie met internationale gouvernementele en nietgouvernementele organisaties. Sommige staten, als IJsland, wilden een puur wetenschappelijk proces, terwijl anderen, op aandrijven van China en Brazilië, een proces zagen dat volledig in handen was van regeringen. Uiteindelijk werd besloten om het proces onder de auspiciën van de Algemene Vergadering van de VN ! en dus staten ! te plaatsen, maar voorwaardelijke inbreng te voorzien van niet-statelijke entiteiten.

46

De Resolutie wijdt tevens een hoofdstuk aan maritieme veiligheid15, met de nadruk op de aanhoudende piraterij, voornamelijk langs de kust van Somalië. De Resolutie wijst de onstabiele politiek situatie in het land ! dat al sinds 1991 geen functionele regering meer heeft ! aan als de voornaamste oorzaak voor het fenomeen piraterij.16 Er werd tijdens de onderhandelingen tevens besloten om, wat de berechting van verdachte piraten betreft, te investeren in capaciteits- en institutionele opbouw in landen van de regio (zowel Somalië zelf, als andere landen die piraten berechten, zoals Kenia en de Seychellen) en de idee van een internationale piraterijrechtbank ! voorlopig ! te laten varen. Ook een internationaal verdrag inzake piraterij komt er (op dit moment) niet. UNCLOS, evenals nationale en regionale wetgeving bieden een voldoende duidelijk kader. België nam, bijvoorbeeld, ter implementatie van UNCLOS in december 2009 nog een wet inzake piraterij aan.17 Even was nog sprake ook een paragraaf te wijden aan de al dan niet geoorloofde aanval op de Gaza Flotilla door de Israëlische zeemacht van 31 mei 2010, maar deze sterk politieke kwestie werd dan toch maar overgelaten aan de onafhankelijke onderzoekscommissies die er zich reeds langere tijd over bogen.18 De onderhandelaars raakten het dan weer wel snel eens over de onderwerpen van de twee volgende ICP-vergaderingen.19 In 2011 zal een week gewijd worden aan de implementatie van de mariene engagementen van de grote ontwikkelingsconferenties. In mei 2012 vindt in Rio de Janeiro de Earth Summit plaats20, die na zal gaan in hoeverre staten de beloftes van de United Nations Conference on Environment and Development en de World Summit on Sustainable Development in de praktijk omzetten en die daarenboven nieuwe strategieën zal uitdenken voor een green economy en duurzame ontwikkeling. Voor een groene economie en het behoud van biodiversiteit spelen oceanen een uitzonderlijke rol. Het is dus uitkijken naar de panelgesprekken en evaluaties op de ICP van

2011. In 2012 kijkt de ICP dan naar een concreet voorbeeld van groene economie, hernieuwbare mariene energie.

Kwetsbare relaties tussen de hoofdspelers Zoals elk jaar sloten de onderhandelingen op 12 november 2010 af met een compromis. Alle staatsvertegenwoordigers raakten het uiteindelijk over de 244 operational paragraphs eens.21 Deze schijnbare eensgezindheid huist echter een delicate evenwichtsoefening. Het gediscussieer ! dat trouwens kenmerkend is voor de VN ! over dan wel ‘welcomes’, ‘notes with appreciation’ of ‘notes’ te gebruiken, bereikte tijdens de LOS-onderhandelingen een hoogtepunt. Wat sommige staten als een welkome evolutie beschouwden ! de toegenomen case load van ITLOS, een vreedzaam geschillenbeslechtingsmechanisme ! vonden anderen dan weer een teken van de afbrokkelende diplomatie op de internationale scène ! waarom blij zijn met een rechtszaak als dergelijke problemen vroeger vriendschappelijk opgelost werden?22 Wat voor een aantal staten overkwam als een beloning voor hard werk ! lokaal gebaseerde initiatieven om afval van schepen weg te werken ! interpreteerden anderen als kritiek, veelal omdat zij dergelijke initiatieven niet hadden, en een aanfluiting van hun soevereiniteit om onafhankelijk te beslissen of dergelijke initiatieven de aanmoedigingen waard waren.23 De meest in het oog springende meningsverschillen, echter, draaiden rond de incorporatie van verwijzingen naar de recente top van de partijen bij het Biodiversiteitsverdrag (Convention on Biological Diversity, CBD).24 Even voor de laatste onderhandelingsronde had in Nagoya (Japan) de COP-1025 van de CBD plaats. Hier werd voor genetische rijkdommen die zich binnen nationale jurisdictie bevinden een systeem uitgedacht dat de toegang tot, het onderzoek naar en de commercialisering van genetische rijkdommen of traditionele kennis onderwerpt aan de aanvraag van een licentie, het zogenaamde ABS-systeem (access and benefit sharing).26 Het voornaamste nut van dit systeem is dat ontwikkelingslanden en inheemse volkeren nu ook inkomsten zouden verkrijgen wanneer bedrijven ! veelal uit geïndustrialiseerde landen ! hun natuurlijke rijkdommen exploiteren. Ondanks een discussie over de precieze territoriale reikwijdte van de CBD, is de overheersende opinie dat het verdrag enkel binnen nationale jurisdictie van toepassing is ! en dus bijvoorbeeld niet op volle zee. Toch is het ABS-systeem evenzeer voor

WERELDBEELD

het internationale zeerecht een belangrijke evolutie. De EU was dan ook één van de onderhandelingspartijen die de vooruitgang van de CBD in de verf wou zetten. Dit was echter buiten een aantal LatijnsAmerikaanse landen om gerekend, volgens dewelke de COP-10 zijn bevoegdheid flagrant overschreden had en wel degelijk extrajurisdictionele aspiraties vertolkte. Eender welke positieve verwijzing naar de top in Nagoya of zelfs maar een referentie naar het ABS-systeem werden afgeblokt.27 En dat ondanks een consensus op COP-10 zelf.

Uitdagingen in 2011

echter in 2011 haar kans grijpen om zowel stappen te zetten in de richting van een ABS-systeem als MPA’s en EIA’s vastere voet aan wal geven. Het Belgisch voorzitterschap legde de eerste stenen, door een aantal brainstorming sessies en workshops op te zetten en door concrete voorstellen te doen over het aanleggen van beschermde mariene gebieden. Het is nu aan het volgend voorzitterschap en de hele COMAR om de koers verder te zetten.

Noten 1

Zo komen we meteen tot de grootste uitdaging van het VN-zeerecht jaar 2011. De BBNJ-vergadering, die dit jaar in mei gehouden zal worden, kreeg als opdracht om vooruitgang te boeken op het gebied van MPA’s, EIA’s en MGR’s. De G77 weigerde in 2010 toegevingen te doen voor MPA’s en EIA’s (de vergadering kwam dan ook niet verder dan het aanprijzen van dergelijke maatregelen, zonder in detail te gaan en al helemaal zonder streefdoelen of verplichtingen op te leggen) als er geen wettelijk regime voor het gebruik en het delen van de opbrengsten van MGR’s gecreëerd wordt. De EU bevindt zich tussen de twee uiterste standpunten (MGR’s als werelderfgoed of totaal vrije toegang en gebruik van MGR’s) en heeft een cruciale rol te spelen. De Unie kijkt nu naar het ABS-systeem van de CBD, niet omdat het van toepassing zou zijn op gebieden buiten nationale jurisdictie, maar omdat het een inspiratie kan zijn voor een nieuw systeem van access and benefit sharing voor genetische rijkdommen buiten nationale jurisdictie. Het CBD-systeem werkt met licenties die aangevraagd en betaald moeten worden aan de staten op wiens grondgebied de onderzoeken of ontginning gebeuren. Hoe moet het echter met rijkdommen op volle zee? Aan wie kan hier toestemming gevraagd worden en aan wie wordt een vergoeding betaald? Wie beslist naar welke projecten of fondsen die vergoedingen gaan? Een mogelijke rol is hier weggelegd voor de ISBA, maar zij beheren reeds diepzeemijnen28 en maakten geen al te beste beurt; het veel te ingewikkelde licentiesysteem leidde mee tot het de facto quasi in onbruik raken van diepzeemijnbouw. De grootste uitdaging voor de EU is het verschaffen van praktische antwoorden op die zeer concrete vragen. Nog moeilijker zal het echter zijn om andere groepen te winnen voor het systeem. De G77 kan nog voordelen putten uit een ABS-systeem, maar wie overtuigt geïndustrialiseerde staten van het nut van het opgeven van vrije toegang? De EU moet

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

2

3

4

5 6

7

8 9

10 11 12

13

14

Sophie Mirgaux was lid van het onderhandelingsteam voor de VN-Resolutie zeerecht tijdens het Belgisch EU-voorzitterschap in 2010. Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007 en in werking getreden op 1 december 2009. P.M. KACZY¼SKI, “How to assess a rotating presidency of the Council under new Lisbon rules”, Centre for European Studies Policy Briefs 2011, 1. Niet te verwarren met de reeds zeer gecommunautariseerde werkgroep visserij, waarin de EU heel wat bevoegdheden van de lidstaten overnam. New York, 1-5 februari 2010, zie ook www.un.org/Depts/los/ biodiversityworkinggroup/biodiversityworkinggroup.htm. ITLOS, Case n/ 17, Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area (Request for Advisory Opinion submitted to the Seabed Disputes Chamber), 1 februari 2011. ITLOS, Case n/ 16, Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal, februari 2011, nog niet beslist. ITLOS, Case n/ 18, The M/V “Louisa” Case (Saint Vincent and the Grenadines v. Kingdom of Spain), 12 januari 2011. DOALOS zal in de loop van 2011 de vraag naar capacitybuilding initiatieven en noden naar staten uitsturen en zal het aanbod daarna op de website plaatsen. Zie alvast de website van DOALOS op www.un.org/Depts/los/index.htm. New York, 30 augustus ! 3 september 2010, zie www.un.org/ Depts/los/global_reporting/ global_reporting.htm. Zie www.unga-regular-process.org/. Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction, UN Doc. A/65/L.20, Chapter X ! Marine Biodiversity, §§ 161-186. Een schijnbaar praktisch idee, dat desalniettemin afgedaan werd als een onaanvaardbare afstand van soevereiniteit. Sommige staten beweerden namelijk dat het wetenschappelijk klasseren als ‘in nood aan bescherming’ een onaanvaardbare druk legde op staten om rechten af te staan met betrekking tot die gebieden. UN Doc. A/65/L.20, Chapter XII ! Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the Marine Environment, including Socio-economic Aspects, §§ 197-217.

47

15 UN Doc. A/65/L.20, Chapter VIII ! Maritime safety and security and flag State implementation, §§ 72-127. 16 Zie hierover bijvoorbeeld INTERNATIONALE ARBEIDSORGANISATIE, “Somalia: addressing the root causes of piracy and warlordism”, www.ilo.org/global/about-the-ilo/press-andmedia-centre/insight/WCMS_ 115375/lang--en/index.htm; M. ASHKENAZI & E. CESKA, “Piracy in Somalia and its Root Causes on Land”, Bonn International Center for Convergence Briefs 2009, 1-2, www.bicc.de/uploads/pdf/publications/bulletin/bulletin50.pdf; en R. MIDDLETON, “Piracy symptom of bigger problem”, BBC News, 15 april 2009, news.bbc.co.uk/2/hi/africa/8001183.stm. 17 Wet van 30 december 2009 betreffende de strijd tegen piraterij op zee, B.S., 14 januari 2010. 18 Zo werd onder meer door de VN een onderzoekscommissie in het leven geroepen. Zie UN NEWS CENTRE, “UN panel of inquiry into Gaza flotilla incident maps out plans for conducting its work”, 12 augustus 2010, www.un.org/apps/ news/story.asp?NewsID=35610&Cr=flotilla&Cr1. 19 UN Doc. A/65/L.20, Chapter XIV ! Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea, §§ 222-231. 20 Zie www.earthsummit2012.org/. 21 Opvallend is dat, ondanks dit compromis, één staat ! Turkije ! toch ieder jaar de stemming van de Resolutie vraagt (terwijl andere in compromis opgestelde resoluties zonder

22 23 24 25 26

27

28

stemming door de Algemene Vergadering aanvaard worden) en ook tegenstemt (omwille van onduidelijke maritieme verhoudingen met onder meer Griekenland), en er telkens een aantal staten zich onthouden. UN Doc. A/65/L.20, Chapter IV ! Peaceful settlement of disputes, §§ 37-41. UN Doc. A/65/L.20, Chapter IX ! Marine environment and marine resources, § 136. Rio de Janeiro, 5 juni 1992, zie www.cbd.int/. 10th Conference of Parties to the Convention on Biological Diversity. Het Nagoya Protocol is opgenomen in COP Decision X/1 “Access to genetic resources and the fair and equitable sharing of benefits arising from their utilization” en voor ondertekening opengesteld op 29 oktober 2010. Zie www.cbd.int/decision/cop/?id=12267 voor de volledige tekst. Uiteindelijk werd enkel “the work done by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its tenth meeting, held in Nagoya, Japan, from 18 to 20 October 2010” en niet de beslissing genoteerd in §136 van UN Doc., A/65/L.20. International Seabed Auhority Mining Codes, zie www.isa.org.jm/en/documents/mcode.

O

OPINIE Human Development Report 2010: een verhaal van vooruitgang? 48

Inleiding Het Human Development Report (HDR) van het United Nations Development Programme (UNDP) heeft haar twintigste verjaardag gevierd.2 In 1990 werd het allereerste HDR ingeleid met de woorden: “Mensen zijn de werkelijke rijkdom van een natie”. Het twintigste HDR, getiteld The Real Wealth of Nations: Pathways to Human Development, kijkt terug op de voorbije jaren, identificeert trends en patronen, en tracht daaruit lessen te trekken voor de toekomst. Opvallend, er blijkt geen één enkele formule te bestaan voor duurzame vooruitgang. Meer nog, consistente economische groei blijkt geen noodzakelijke voorwaarde voor beduidende ontwikkelingen op lange termijn.

door Michèle MOREL 1

Vooruitgang zonder financiële middelen is moeilijk. Niettemin wordt vandaag over het algemeen aanvaard dat het succes van een staat of het welzijn van een individu niet louter kan worden bepaald op basis van geld. Andere belangrijke parameters zijn de gezondheid, onderwijsmogelijkheden en perspectieven op zelfontplooiing. De Human Development Index (Index van de Menselijke Ontwikkeling), in 1990 ontwikkeld door de Pakistaanse econoom Mahbub ul Haq en sinds 1993 door de UNDP gebruikt in haar jaarlijkse rapport over de menselijke ontwikkeling, meet de algemene ontwikkeling van een staat aan de hand van drie dimensies: (1) volksgezondheid; (2) kennis; en (3) levensstandaard. Menselijke ontwikkeling gaat over het uitbreiden van keuzemogelijkheden voor mensen.

WERELDBEELD

Bron: HDRO

De voornaamste boodschap uit het jongste HDR, dat de menselijke ontwikkeling tijdens de voorbije 40 jaar is nagegaan, luidt dat mensen vandaag over het algemeen gezonder, rijker en beter opgeleid zijn dan in 1970. Een positief verhaal dus? Niet helemaal: niettegenstaande deze globale verbeteringen is onze wereld er minder duurzaam op geworden. De huidige productie- en consumptiepatronen zijn in grote mate gebaseerd op fossiele brandstoffen ! vandaag weten we dat deze brandstoffen eindig zijn en daarenboven gevaarlijke gevolgen hebben voor onze planeet. Het komt er nu op aan de menselijke ontwikkeling op een duurzame wijze te garanderen.

De regel en de uitzondering Bijna alle landen maakten tijdens 1970 en 2010 vooruitgang in menselijke ontwikkeling, zowel wat betreft economische groei als wat betreft gezondheidszorg en onderwijs. Het onderzoek van UNDP besloeg 135 landen, samen goed voor 92 % van de wereldbevolking. De tien landen die de grootste sprong voorwaarts maakten zijn de volgende: Oman, China, Nepal, Indonesië, Saudi-Arabië, Laos, Tunesië, Zuid-Korea, Algerije en Marokko. Helaas zijn er ook landen die in vergelijking met 1970 géén dergelijke vooruitgang kennen, maar waar het leven integendeel minder goed is dan 40 jaar geleden. Het gaat om de Democratische Republiek Congo, Zimbabwe en Zambië. Drie sombere vlekken op het Afrikaanse continent.

Democratie en ontwikkeling Zoals het lijstje van top tien landen hierboven beves-

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

tigt, kan niet worden gesteld dat een democratie meer garantie biedt voor haar burgers op ontwikkeling dan een dictatuur. Een land kan met andere woorden vooruitgang stimuleren in de verschillende dimensies van de Human Development Index en toch ondemocratisch zijn. De vraag rijst echter of in dergelijke gevallen de ontwikkeling kan blijven duren.

Economische groei en ontwikkeling Vóór de ontwikkeling van de Human Development Index werden vooruitgang en ontwikkeling louter in economische termen uitgedrukt. Een groei van het bruto binnenlands product (BBP) betekende dat een land in het algemeen op de goede weg was. Vandaag weten we dat economische groei niet alles is. Onderwijs en gezondheid spelen een grote rol in de menselijke ontwikkeling. Interessant genoeg is uit recent onderzoek rond menselijke ontwikkeling gebleken dat er geen significant verband bestaat tussen economische groei enerzijds, en verbeteringen in gezondheid en onderwijs anderzijds. Indien dergelijk verband wel bestond, zouden landen met een dalend BBP onmogelijk vooruitgang kunnen kennen op het vlak van gezondheidszorg en onderwijs. En dit is net wel het geval: Iran, Togo en Venezuela zijn voorbeelden van landen die een inkomensverlies hebben ervaren, maar waar zowel de levensverwachting als de onderwijsdeelname positief zijn geëvolueerd. Ook hier bestaat een uitzondering op de regel: China, dat zilver haalt in de top tien van landen met de grootste vooruitgang sinds 1970, heeft dit voornamelijk te danken aan zijn extreme economische groei tijdens de voorbije jaren. Een verrassende, pijnlijke conclusie van het HDR 2010 is ten slotte dat op het vlak van economische

49

groei, de kloof tussen Noord en Zuid sinds 1970 enkel maar is toegenomen. Terwijl in 1970 een gemiddeld inkomen van een rijk land 23 keer het inkomen bedroeg van een arm land, is dat in 2010 al 29 keer. Wanneer de verschillende dimensies van menselijke ontwikkeling worden in acht genomen, geldt deze stelling daarentegen niet meer.

De toekomst

In haar vooruitblik naar de toekomst, schuift het HDR 2010 drie componenten van menselijke ontwikkeling naar voor. De eerste is ‘welzijn’: het uitbreiden van menselijke (politieke) vrijheden, zodat mensen zich kunnen ontplooien. De tweede is empowerment en agency: mensen en groepen in staat stellen om positieve acties te ondernemen. De laatste component is ‘rechtvaardigheid’: het nastreven van billijkheid, het respect voor de mensenrechten, en het verzekeren dat de huidige ontwikkelingen niet ten koste gaan van toekomstige generaties. Het Human Development Report 2010 is globaal gezien een positief verhaal van vooruitgang. Toch is er nog heel wat werk aan de winkel. In de woorden van de Indiase econoom Amartya Sen: “Twenty years after the appearance of the first Human Development Report, there is much to celebrate in what has been achieved. But we also have to be alive to ways of improving the assessment of old adversities and of recognizing ! and responding to ! new threats that endanger human well-being and freedom.”

Noten 1 2

Michèle Morel doctoreert aan de rechtsfaculteit van de Universiteit Gent (FWO-vorser). Zie hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2010/.

O

50

Actualiteit: De inwerkingtreding van het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (CPED) door Marthe Lot VERMEULEN 1

Inleiding “The Convention breaks new ground in the fight against the scourge of enforced disappearances, [...]. This is a momentous step, a day that has been looked forward to by many in all parts of the world, including families of those who have disappeared.”2 Op 23 december 2010 is het CPED (‘Verdrag’) in werking getreden. Dit is een mijlpaal, waarvoor familieleden van verdwenen personen, mensenrechtenorganisaties en -experts, zich met onuitputtelijke in-

spanning hebben ingezet. Het Verdrag heeft als doel om gedwongen verdwijningen te voorkomen en de straffeloosheid van deze mensenrechtenschending tegen te gaan. Om dit doel te verwezenlijken codificeert het CPED een aantal belangrijke rechten en plichten. Deze bijdrage beoogt uiteen te zetten waarom de inwerkingtreding als een mijlpaal kan worden beschouwd. Ook geeft het een korte analyse van de uitdagingen die het toekomstig toezichthoudend Comité te wachten staan. Alvorens in te gaan op deze twee thema’s, volgt eerst een beknopte beschrijving van de totstandkoming van dit Verdrag.

WERELDBEELD

Het CPED: een lang verwacht verdrag

Mensenrechtencommissie. Deze tekst werd op 20 december 2006 aangenomen tijdens de 61ste sessie van de Algemene Vergadering van de VN.10 Momenteel hebben 88 landen het Verdrag ondertekend, waarvan 23 landen het Verdrag hebben geratificeerd. Het is opmerkelijk dat België en Nederland niet bij de laatste groep behoren.

Wat is de toegevoegde waarde van het CPED?

De Mensenrechtenraad neemt het CPED bij consensus aan. UN Photo #122694/Jean-Marc Ferré

De totstandkoming van het verdrag is niet over één nacht ijs gegaan. Familieleden van verdwenen personen zijn in de afgelopen ruim 30 jaar een constante drijvende kracht geweest in de strijd voor een bindend verdrag tegen gedwongen verdwijningen.3 De eerste concrete initiatieven voor een verdrag werden reeds genomen in begin jaren 80 door de Paris Bar Association en de Federación Latinoamericana de Asociaciones de Familiares de Detenidos-Desaparecidos (FEDEFAM).4 Deze initiatieven stuitten echter op verzet tegen het in het leven roepen van (weer) een nieuw instrument. Binnen de toenmalige VN-Mensenrechtencommissie heerste de opvatting dat het beter zou zijn om de bestaande instrumenten te herzien en te verbeteren.5 Bijna tien jaar later bleek het politiek milieu binnen de Mensenrechtencommissie wél zover veranderd dat een Verklaring inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijningen kon worden aangenomen.6 Deze Verklaring werd op de voet gevolgd door de aanvaarding van een equivalent, maar bindend regionaal verdrag binnen het inter-Amerikaans mensenrechtensysteem.7 Deze twee instrumenten vormden, samen met het 1998 Concept Verdrag8 en het rapport van expert Manfred Nowak inzake het toenmalige raamwerk voor de bescherming tegen gedwongen verdwijningen, de basis voor de onderhandelingen over het CPED. In 2001 richtte de Mensenrechtencommissie de Intersessional Open-Ended Working Group op. Deze werkgroep kreeg de opdracht om tot een concept verdragstekst te komen. Intensieve onderhandelingen resulteerden in een stroomversnelling met als gevolg één van de snelste onderhandelingsprocessen in de geschiedenis van de VN.9 Binnen vijf onderhandelingssessies, gedurende al met al zo’n drie jaar, lag er een voorstel voor de tekst van het CPED bij de

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Gedurende de aanloop naar de inwerkingtreding van het CPED heeft de ontwikkeling van de bescherming tegen gedwongen verdwijningen niet stil gestaan. Mensenrechtenorganen, zoals de UN Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, het VNMensenrechtencomité, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Inter-Amerikaans Hof voor de Rechten van de Mens, hebben reeds een uitgebreid netwerk van normen en standaarden gecreëerd dat bescherming biedt tegen gedwongen verdwijningen. Toch wordt het CPED door velen beschouwd als een overwinning in de strijd tegen gedwongen verdwijningen. Hier zijn verscheidene redenen voor. Niet in het minst heeft het Verdrag een belangrijke symbolische waarde. Het juridisch bindende en universele karakter van het Verdrag geeft de duidelijke boodschap dat gedwongen verdwijningen, waar ook ter wereld, verboden zijn. Deze symboolwerking wordt versterkt door de norm die een systematische of wijdverbreide praktijk van gedwongen verdwijningen classificeert als een misdaad tegen de mensheid. Bovendien is het Verdrag in een drietal belangrijke opzichten consoliderend en vernieuwend. Ten eerste legt het Verdrag een absoluut en niet-opschortbaar recht van ieder individu vast om geen slachtoffer te worden van een gedwongen verdwijning. Daarnaast worden een aantal nevenrechten geformuleerd waaronder het recht de waarheid te kennen omtrent de omstandigheden van de gedwongen verdwijning en omtrent de ontwikkelingen en resultaten van het onderzoek ernaar, het recht om schadeloosstelling te vorderen en het recht op onmiddellijke, billijke en adequate schadevergoeding. Dit recht behelst zowel materiële als immateriële schade. Het Verdrag noemt ook andere vormen van schadeloosstelling zoals restitutie, rehabilitatie, genoegdoening en waarborgen dat gedwongen verdwijningen niet opnieuw zullen voorkomen. Deze rechten komen niet alleen de verdwenen persoon toe maar ook zijn of haar familieleden. Het begrip

51

‘slachtoffer’ wordt namelijk breed in het CPED gedefinieerd. Ten tweede zijn de verplichtingen waaraan verdragspartijen zich binden gedetailleerd in het CPED opgenomen. Verdragspartijen hebben de verplichting om gedwongen verdwijningen te onderzoeken totdat de verblijfplaats of het lot van de verdwenen persoon is opgehelderd. Daarnaast moeten staten de daders berechten en straffen. Als belangrijke basis hiervoor worden staten verplicht om gedwongen verdwijningen te criminaliseren en dus op te nemen in hun strafrecht. Tevens legt het CPED een regime vast ter preventie van gedwongen verdwijningen, met onder andere normen die voorheen alleen in soft law waren vastgelegd.11 Voor het eerst wordt bijvoorbeeld het verbod om personen in geheime detentie te houden vastgelegd in een bindend verdrag. Ten derde heeft het toezichthoudend Comité vernieuwende bevoegdheden gekregen, naast de gangbare rapportageprocedure en optionele klachtenprocedures. Zo kunnen familieleden, of andere personen met een rechtmatig belang, bij het Comité een verzoek tot spoedactie indienen als iemand is verdwenen. Het Comité heeft dan, als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, de bevoegdheid om aanbevelingen te doen aan de desbetreffende verdragspartij om de verdwenen persoon te lokaliseren en te beschermen. Deze spoedprocedure is een belangrijke bevoegdheid omdat maatregelen in de eerste dagen na een verdwijning cruciaal zijn om de verdwenen persoon te vinden. Een andere innovatieve procedure is de bevoegdheid van het Comité om, op basis van gefundeerde aanwijzingen voor een systematische praktijk van gedwongen verdwijningen, de kwestie onder de aandacht te brengen van de Algemene Vergadering van de VN.

52 Het CPED: een activistisch verdrag? Het Verdrag voldoet in vele opzichten aan de wensen van de ngo’s die nauw betrokken zijn geweest bij het onderhandelingsproces.12 Over het algemeen genomen biedt het de mogelijkheid tot vergaande bescherming. Toch zijn enkele heikele kwesties, die hevige discussie tot gevolg hebben gehad tijdens de onderhandelingen, niet zo uitgewerkt als sommige deelnemers graag hadden willen zien.13 Zo zijn nietstatelijke actoren uitgesloten van de definitie van gedwongen verdwijningen. Hun daden kunnen alleen door middel van indirecte betrokkenheid, zoals machtiging, steun of bewilliging, van de staat binnen

de definitie vallen. Als compromis is een apart artikel in het CPED opgenomen dat verdragspartijen verplicht om passende maatregelen te nemen om gelijksoortige handelingen als gedwongen verdwijningen, maar dan gepleegd door personen zonder enige betrokkenheid van de staat, te onderzoeken en de daders te berechten. Hierbij is op te merken dat de staat vaak over alle informatie beschikt, maar deze verborgen houdt, ook voor wat betreft de identiteit van de daders.14 De praktijk leert verder dat de daders van verdwijningen zeker niet altijd staatsautoriteiten zijn. De vraag is of het voor slachtoffers zo veel uitmaakt of de staat achter de verdwijning zit, of niet-statelijke actoren. De opstellers van het CPED hebben echter gekozen om vast te houden aan de traditionele opvatting dat mensenrechten louter bescherming bieden tegen handelen, of niet-handelen van de staat.15 Ook andere politiek gevoelige kwesties zijn buiten het Verdrag gebleven omdat er geen consensus over kon worden bereikt. Het Verdrag rept bijvoorbeeld niet over de vraag in hoeverre rechtsfiguren zoals een amnestie of gratieverlening in conformiteit met het Verdrag zijn. Ook schort het in het Verdrag aan een duidelijke positiebepaling ten aanzien van de geschiktheid van militaire tribunalen als bevoegd forum om gedwongen verdwijningen te behandelen.

Een greep uit de toekomstige uitdagingen voor het toezichthoudend Comité Gezien de complexe aard van een gedwongen verdwijning als mensenrechtenschending, zal het toekomstig toezichthoudend Comité met tal van uitdagende kwesties worden geconfronteerd. Zeer waarschijnlijk zal het begrip ‘bewilliging’ een grote rol gaan spelen in het bepalen van de reikwijdte van de definitie van gedwongen verdwijningen. De invulling van dit begrip zal bepalend zijn voor het beantwoorden van de vraag welk gedrag van autoriteiten statenverantwoordelijkheid met zich meebrengt. Is hiervoor alleen het oogluikend toestaan en het nalaten om te onderzoeken al genoeg, of moet er een duidelijke connectie zijn met de niet-statelijke daders? Ook zal het Comité een afgewogen balans moeten vinden tussen het belang van juridische belemmeringen, zoals amnestie en gratieverlening, en de verplichting om te onderzoeken en te berechten. De leemte in het CPED in dit opzicht geeft het Comité ruimte om zaakspecifiek te oordelen. Ons inziens zal het belangrijk zijn om na te gaan of aan de belangen

WERELDBEELD

en rechten van slachtoffers niet volledig voorbij is gegaan bij een afweging op nationaal niveau om zulk rechtsfiguur aan te wenden. Deze voorbeelden zijn twee van de vele uitdagende kwesties waar het toekomstig Comité mee te maken zal krijgen. Voorop staat dat het CPED de bescherming tegen gedwongen verdwijningen op een breder en (nog) hoger niveau tilt. De bal ligt nu in het kamp van het Comité en de verdragspartijen om de mogelijkheden die het Verdrag biedt te benutten en daadwerkelijke bescherming in de praktijk te realiseren.

8

9

10 11

Noten 1

2

3

4

5 6 7

Marthe Lot Vermeulen, LL.M., is promovenda bij het Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten (SIM) aan de Universiteit Utrecht. Persbericht van de UN Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances, “New Convention on Enforced Disappearance enters into force, but much remains to be done ! UN expert body”, 23 december 2010. G. CITRONI, “La position des États”, in E. DECAUX & O. DE FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice, 2009, (87) 65. Zie J.D. VIGNY, “Le Rôle des O.N.G.”, in E. DECAUX & O. DE FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice, 2009, (87) 57-64. Zie www.icaed.org/the-convention/history-and-backgroundof-the-convention/. Resolutie 47/133 van de Algemene Vergadering van de VN (18 december 1992), UN Doc. A/RES/47/133 (1992). Inter-American Convention on Forced Disappearance of Persons, aangenomen op 9 juni 1994 in Belem do Para, Brazilië, tijdens de 24ste Reguliere sessie van de Algemene Verga-

12

13

14

15

dering van de Organisatie van Amerikaanse Staten, in werking getreden op 28 maart 1996. Draft international convention on the protection of all persons from enforced disappearance, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/ RES/1998/25, opgesteld door de Sub-commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities onder leiding van Louis Joinet. G. CITRONI, “La position des États”, in E. DECAUX & O. DE FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice, 2009, (87) 66-67. Resolutie 61/177 van de Algemene Vergadering van de VN (20 december 2006), UN Doc. A/RES/61/177 (2006). E. PROKOSCH, “La Convention et la Prévention des Disparitions Forcées”, in E. DECAUX & O. DE FROUVILLE (eds.), La Convention pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, Collection Droit et Justice, 2009, (87) 112. Organisaties betrokken bij de onderhandelingen zonder stem maar die wel hun opinie naar voren mochten brengen waren onder andere Amnesty International, International Commission of Jurists, Families of Victims of Involuntary Disappearance (FIND), FEDEFAM, Association for the Prevention of Torture, Group for Study and Research on Democracy and Economic and Social Development in Africa en Indian Movement Tupaj Amaru. Zie voor een uitgebreid overzicht en analyse van de meest controversiële kwesties: T. SCOVAZZI & G. CITRONI, The Struggle against Enforced Disappearance and the 2007 United Nations Convention, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2007. A. VRANCKX, “A long road towards universal protection against enforced disappearance”, International Peace Information Service, 2007, 11. Zie UN Doc. E/CN.4/2003/71, §§ 33 en 35; UN Doc. E/CN.4/2004/59, §§ 31-35; UN Doc. E/CN.4/2005/66, §§ 3035; UN Doc. E/CN.4/2006/57, §§ 12-15.

O

53

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Boekenrubriek An Introduction to the Law of the United Nations Robert Kolb Hart Publishing (2010) 274 p. ISBN 978-1-84113-937-1

The Law and Practice of the United Nations (Fourth Revised Edition) Benedetto Conforti & Carlo Focarelli Martinus Nijhoff Publishers (2010) xxii, 464 p. ISBN: 978-90-04-18629-3

54

Het is waarschijnlijk een platitude om te stellen dat talloze werken gewijd zijn aan de geschiedenis van de

onder redactie van Marco BENATAR 1 VN, de rol van deze organisatie in de internationale betrekkingen, alsook haar impact in andere domeinen. Hetzelfde kan men evenwel niet beweren voor wat het recht van de VN betreft. De VN-enthousiasteling die zijn of haar kennis van het juridisch regime van de wereldorganisatie wil bijspijkeren is aangewezen op artikelsgewijze commentaren van het Handvest2, die qua formaat weinig pedagogisch zijn, of algemene werken over de VN die zijdelings raken aan het juridisch regime.3 Deze stand van zaken wordt weerspiegeld in het universitair onderwijs, waar de VN ongetwijfeld aan bod komt in hoorcolleges over het internationaal recht, het recht van de internationale organisaties, mensenrechtenrecht etc., doch zelden het voorwerp uitmaakt van een geëigende cursus. Reden temeer dat de recente publicatie van twee werken exclusief gewijd aan de juridische aspecten van de VN bijval verdient.4 An Introduction to the Law of the United Nations is van de hand van Robert Kolb, professor internationaal publiekrecht aan de Universiteit van Genève, en geldt als de Engelse vertaling van Introduction au droit des Nations Unies (2007). The Law and Practice of the United Nations, geschreven door Benetto Conforti, voormalige rechter bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, en Carlo Focarelli, verbonden aan de universiteiten van Perugia en LUISS Rome, is ondertussen aan zijn vierde herziene versie toe. Laatstgenoemd werk kent een lange voorgeschiedenis, waarvan de eerste editie teruggaat naar 1996 die op haar beurt een vertaling was van de Italiaanse Nazione Unite (oorspronkelijk van 1971). Uit beide boeken volgt duidelijk dat het recht van de VN een complex kluwen behelst. De centrale pijler in dit juridisch gebeuren is het Handvest van 1945 dat een blauwdruk vormt voor de organisatie. Over de aard van dit document zijn de meningen verdeeld. Kolb maakt gewag van een soort grondwet van de internationale gemeenschap, daar het Handvest een nieuw tijdperk inluidt: dat van het ‘moderne’ internationaal recht. Dit instrument geeft (i) een nieuwe invulling aan de normen van ‘klassiek’ internationaal recht, gebaseerd op co-existentie en de verering van staatssoevereiniteit en (ii) verwerpt zelfs bepaalde regels van weleer, waaronder het ongebreidelde recht van staten om naar de wapens te grijpen. Conforti & Focarelli schuwen evenwel hyperbool. Na de constitutionele thesis in kaart te hebben gebracht, poneren

WERELDBEELD

ze dat het Handvest uiteindelijk een verdrag blijft, onderworpen aan de regels van het verdragenrecht. Dit gematigde standpunt heeft allerhande gevolgen op juridisch vlak, niet in het minst de geoorloofde speelruimte die men krijgt op het vlak van interpretatie. Het zou tot weinig nut strekken het Handvest als een geïsoleerd instrument te bestuderen. Het oprichtingsverdrag van de VN wordt nieuw leven ingeblazen door een rijke praktijk die doorheen de decennia gegroeid is in de schoot van de organisatie. Methodologisch bekeken puurt men deze laatste uit een variëteit aan bronnen, zoals mijlpaalresoluties van de Algemene Vergadering, de dagdagelijkse werking van de (sub)organen en de verklaringen van lidstaten. De rol van dergelijke praktijk is niet weg te denken uit de uitlegging van het Handvest. In sommige gevallen kan men zelfs spreken van een heuse herinterpretatie. Het bekendste voorbeeld betreft wellicht de mogelijkheid voor de Veiligheidsraad om een bindend besluit te nemen ondanks de onthouding van een permanent lid.5 De auteurs verschillen van mening wat de kwalificatie van dergelijke praktijk betreft. Kolb legt uit dat praktijk ontspruit uit een bepaalde manier van handelen binnen een orgaan, dat na verloop van tijd rechtskracht verwerft omdat lidstaten ermee instemmen of zich er althans niet tegen verzetten. In The Law and Practice of the United Nations daarentegen worden sommige gedragingen verheven tot nieuwe regels van het internationaal gewoonterecht die het Handvest wijzigen op bepaalde punten. Grosso modo bespreken beide werken dezelfde algemene thema’s. Zo zal de lezer wegwijs gemaakt worden in de institutionele kwesties (lidmaatschap van de organisatie, de werking van de hoofdorganen, de samenwerking met de gespecialiseerde VN-instellingen, etc.), alsook in de inhoudelijke materies (zoals de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, de bescherming van de rechten van de mens, economische samenwerking en ontwikkeling) die de juridische wereld van de VN markeren. Bovendien hebben de twee werken actualiteitswaarde. Dit kan men toeschrijven aan de beslissing van de auteurs om ter dege aandacht te besteden aan actuele pijnpunten. Bij wijze van voorbeeld worden huidige pogingen van sommige staten om het recht op zelfverdediging6 uit te breiden gevoelig aan de kaak gesteld. Kolb identificeert en analyseert vier soorten aanspraken op zelfverdediging: (i) reactive (als reactie op een gewapende aanval); (ii) interceptive (de gewapende aanval is reeds gelanceerd maar heeft zich nog niet voltrokken); (iii) anticipatory (de gewapende aanval

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

is nog niet gelanceerd doch nakend); en (iv) preventive/pre-emptive (er bestaat een bedreiging maar geen voorzienbare gewapende aanval). De eerste twee vormen zijn conform het internationaal recht, de derde is van dubieuze illegaliteit en de vierde is volstrekt illegaal. Een andere mooie illustratie is de uitgebreide bespreking in The Law and Practice of the United Nations van een functie die de VN zich heeft aangematigd de voorbije jaren: het beheren van gebieden. Een gedetailleerde uiteenzetting ontleedt precedenten in Kosovo, Oost-Timor en Irak en licht toe hoe deze nieuwe taak moeilijk te rijmen valt met de bewoordingen en de geest van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. An Introduction to the Law of the United Nations steekt er bovenuit door een opmerkelijke synthesezin en oog voor de historische dimensie. Ondanks de beperkte omvang van deze paperback (de inhoud telt 176 bladzijden) slaagt Kolb erin om op kernachtige wijze moeilijke materies op te helderen. Noemenswaardig zijn diens besprekingen van de theorie van de impliciete bevoegdheden, het belang van de Resolutie Uniting for Peace7 voor de taakverdeling tussen de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad, en de codificerende rol van de befaamde Resolutie 2625.8 De auteur geeft verder blijk van zijn doorgedreven geschiedkundige kennis. De eerste hoofdstukken zijn gewijd aan de evolutie van het concept ‘wereldorganisatie’ in het filosofisch gedachtegoed, de oprichting en teloorgang van de Volkenbond, en de verschillen tussen deze laatste en de VN. De historische inleiding is niet enkel enorm interessant maar geeft de juridische analyses ook de nodige context. Toch zijn er enkele minpunten te bespeuren. De taal laat te wensen over. De lezer wordt herinnerd aan het feit dat het om een vertaald werk gaat door klungelige zinsconstructies en de vele tikfouten en andere slordigheden. Wellicht gaat het hier om kinderziektes die geen afbreuk doen aan de inhoudelijke kwaliteit van het boek en gemakkelijk kunnen verwijderd worden in een volgende editie. Bij wijze van vergelijking telde The Law and Practice of the United Nations oorspronkelijk ook vele taalfouten9, maar deze zijn ondertussen weggewerkt. Een ander punt van kritiek is dat Kolb’s Introduction soms teveel aanvoelt als een apologie van de VN. Kolb schrijft (ons inziens terecht) het falen van de VN toe aan de lidstaten, vooral de grootmachten. Echter, hij herhaalt zulks te pas en te onpas zonder interne problemen en wanpraktijken voldoende aan te kaarten. Een evenwichtigere aanpak zou de overtuigingskracht van de schrijver doen toenemen.

55

The Law and Practice of the United Nations onderscheidt zich door zijn volledigheid en rechtswetenschappelijke verdiensten. Het boek zit boordevol verwijzingen naar resoluties, verslagen, officiële verklaringen en andere documenten. Subsecties binnen elk hoofdstuk worden voorafgegaan door een ‘selectie bibliografie’ wat meestal bescheiden overkomt gezien de indrukwekkende omvang van de literatuurlijst. De lay-out is ook aangepast aan verschillende soorten lezers: de meer gedetailleerde of technischere kwesties staan in een kleiner lettertype, waardoor het gemakkelijk wordt om hoofdzaak van bijzaak te scheiden. Kortom, elke internationale jurist die een probleem van VN-recht wenst te ontleden zal handig gebruik kunnen maken van dit boek. Eén hoofdstuk in het bijzonder is een aparte vermelding waard, namelijk hoofdstuk 4 met betrekking tot de akten van de VN. In dit deel bieden Conforti & Focarelli een uiterst nuttige typologie van de verschillende akten die aangenomen worden in de schoot van de organisatie en de juridische waarde die men kan koppelen aan de verschillende rechtshandelingen. Het hoofdstuk eindigt met een bespreking van een grote contradictie in het VN-systeem: hoe gaat men om met illegale akten bij het uitblijven van een daadwerkelijk mechanisme van rechterlijk toezicht? Het voornaamste punt van kritiek is dat de auteurs meer aandacht hadden moeten besteden aan sommige onderwerpen. Zo is het verschil tussen de behandeling van het luik internationale vrede en veiligheid (meer dan 150 bladzijden) enerzijds en de bescherming van de mensenrechten (nog geen 10 pagina’s) anderzijds frappant.

56

Kolb en Conforti & Focarelli zijn er ruimschoots in geslaagd een gepast antwoord te bieden aan een leemte in de VN-literatuur. An Introduction to the Law of the United Nations is een compact doch stevig boek voor eenieder die vertrouwd wil geraken met de juridische aspecten van de VN. Mits redactioneel werk kan Kolb’s Introduction uitgroeien tot de standaardinleiding VN-recht voor een ruim publiek. Conforti & Focarelli leveren wederom een uitstekend naslagwerk, up to date en doorspekt met primair bronnenmateriaal, dat de doorwinterde jurist zal weten te bekoren.

Noten 1

2

3

4

5

6

7

8

9

Marco Benatar is Aspirant bij het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek ! Vlaanderen aan het Centrum voor Internationaal Recht, Vrije Universiteit Brussel. B. SIMMA, The Charter of the UN: A Commentary, 2de ed., Oxford, Oxford University Press, 2002, 1405 p.; A. PELLET, J-P. COT & M. FORTEAU, La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, 3de ed., Parijs, Economica, 2005, 2363 p. Zie bijvoorbeeld J.E. ALVAREZ, “Legal Perspectives”, in T.G. WEISS & S. DAWS, The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford, Oxford University Press, 2007, 58-81. Volledigheidshalve verdient ook volgend werk van recente datum enige vermelding: T. FRANCK, S. CHESTERMAN & D. MALONE, Law & Practice of the United Nations: Documents and Commentary, New York, Oxford University Press, 2007, 672 p. Dit boek valt in dezelfde categorie, doch verschilt drastisch qua aanpak. De auteurs zijn proponenten van de case book methode. Hoofdstukken worden thematisch gestructureerd, grotendeels bestaande uit een reeks documenten, uitknipsels en fragmenten gegrepen uit de dagdagelijkse VN-praktijk. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een reeks vragen die het op gang brengen van klassikale debatten voor ogen hebben. Dit druist ontegensprekelijk in tegen de bewoordingen van artikel 27 §3 van het VN-Handvest: “Besluiten van de Veiligheidsraad over alle andere zaken zijn aangenomen, indien negen leden, waaronder zich de permanente leden bevinden, vóór stemmen (...)”. Art. 51 van het VN-Handvest: “Geen enkele bepaling van dit Handvest doet afbreuk aan het inherente recht tot individuele of collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende aanval tegen een Lid van de Verenigde Naties, totdat de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid heeft genomen. (...)”. Resolutie 377 (V) van de Algemene Vergadering van de VN (1950). Vaak spreekt men ook van de Dean Acheson Resolutie, genoemd naar de toenmalige Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken. Resolutie 2625 (XXV) van de Algemene Vergadering van de VN (1970). Volgens Kolb vult deze resolutie artikel 2 van het Handvest (de VN-principes) verder aan met de verplichting tot samenwerking tussen de staten en het recht der volkeren op zelfbeschikking. Zie volgende boekbespreking van de eerste editie: Y.Z. BLUM, American Journal of International Law, 1998, 92 (2), 358-359.

O

WERELDBEELD

Nieuws in het kort

door Neri SYBESMA-KNOL, met bijdrage van Cedric Ryngaert

VVN doet een dringende oproep aan leden die bereid zijn regelmatig te rapporteren over nieuws met betrekking tot een bepaald aspect van de VN-Agenda, zoals mensenrechten, de Veiligheidsraad, ontwikkelingssamenwerking, een specifieke VN-organisatie, enz. Geïnteresseerd? Neem contact op met Karen Van Laethem ([email protected]).

Wereldwaterdag 2011 Het thema van de Wereldwaterdag 2011 is ‘Water voor Steden: een antwoord op de uitdagingen van de urbanisatie’. Officieel wordt deze dag gevierd in Cape Town, Zuid Afrika. Daar wordt van 20 tot 22 maart door UN-Water samen met UN-Habitat een conferentie gehouden over dit onderwerp tijdens dewelke een aantal opties zullen worden besproken voor de problemen die zich voordoen in verband met urbanisatie en watervoorziening. In de marge van de Conferentie zullen ook een aantal parallelle initiatieven worden georganiseerd. De toenemende verstedelijking heeft immers, en in het bijzonder in Afrika, dramatische gevolgen voor de toegang tot veilig drinkwater en tot water voor sanitaire voorzieningen. Op dit ogenblik leeft het grootste deel van de wereldbevolking, 3,3 miljard mensen, in steden en het stedelijke landschap blijft groeien, sneller dan de infrastructuur kan worden aangepast. Daarom bestaat 38% van die groei uit steeds maar grotere sloppenwijken. De bedoeling van deze conferentie is dan ook om de aandacht te vestigen op de impact die deze snelle groei, samen met een toenemende industrialisering, de onzekerheid ten gevolge van klimaatverandering, conflicten en natuurrampen, heeft op de stedelijke watersystemen. Regeringen, organisaties, steden en individuen moet dringend worden gewezen op dit probleem. Zoals VVN-leden al hebben kunnen lezen in “Water; Bron van leven en conflicten”, nr. 6 in de VVNreeks ‘Wereldvisie’, en verschenen in 2010, staan de problemen rond water al sinds 1992 op de agenda van de VN. In 1993 werd UN-Water opgericht en later kwamen er nog andere initiatieven zoals het World Water Forum en de World Water Council. Uiteraard hebben ook VN-organisaties als de Wereldgezondheidsorganisatie, de Wereld Maritieme

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

Organisatie, UNESCO, de Voedsel- en Landbouw Organisatie (FAO) en dergelijke meer, problemen rond water in hun takenpakket. Wereldwaterdag werd in een resolutie uit 1992 door de Verenigde Naties ingesteld: ieder jaar zou 22 maart de dag zijn waarop de lidstaten worden opgeroepen om de mondiale waterproblematiek bij een breed publiek onder de aandacht te brengen. Zo is het voorbereid zijn op rampen die met water te maken hebben een terugkerend motief. Vanaf 1993 werden zo al een reeks van aspecten aangekaart, zoals vrouwen en water (1995), grondwater (1998), water en rampen (2004), water en cultuur (2006), waterschaarste (2007), etc.

2011: Internationaal Jaar van de Bossen Op 2 februari werd in Rome het State of the World’s Forests Rapport voorgesteld. Daarmee werd het Internationaal Jaar van de Bossen officieel geopend. Bij deze gelegenheid sprak Eduardo Rojas, OnderDirecteur-Generaal voor wouden van de FAO, over de band tussen bossen en mensen, en over de noodzaak van een nieuwe aanpak van de problematiek: de exploitatie door de lokale bevolking, volgens duurzame en vernieuwende methodes. Hoewel wereldwijd miljoenen zich bezig houden met, en belang hebben bij die exploitatie, heeft de wereld geen oog voor het recht van de lokale bevolking op het gebruik en de opbrengsten van de lokale bossen en wouden. Met de toenemende internationale belangstelling voor een sociale en omgevingsduurzaamheid doet zich een unieke kans voor tot vernieuwing en hervorming. Consumenten hebben vaak een totaal verkeerd idee over het gebruik van hout: ze voelen zich er schuldig over, en denken dat het kappen van bomen ethisch onaanvaardbaar is. Het FAO-Rapport

57

stelt nu dat, in tegendeel, bosbeheer een belangrijk onderdeel uitmaakt van een ‘groenere’ economie en dat het gebruik van hout en houten voorwerpen juist een voor het milieu gunstig effect heeft. Ze zijn immers natuurlijke materialen, gemaakt van hernieuwbare bronnen, die CO2 opslaan en een hoog recycling-gehalte hebben. Zo wordt bij de productie steeds meer afvalmateriaal gebruikt: in 2010 was 37% van de productie afkomstig van hergebruik van papier en houtafval, en dit zou kunnen stijgen tot 45% in het jaar 2030, vooral vanuit India en China. Daar komt nog bij dat het meeste hout, zoals planken en multiplex, wordt geproduceerd met een relatief gering gebruik van energie. Dat resulteert in een lage ‘voetafdruk’, nog versterkt door het feit dat CO2 is opgeslagen in houten voorwerpen. De productie van pulp en papier verbruikt meer energie, maar staat steeds meer onder druk om nieuwe technologieën te gebruiken en de handel in emissies te bevorderen.

58

Beslissingen tijdens de klimaatbesprekingen in Cancún in december 2010 over REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Degradation) zouden moeten worden gelezen in het licht van een brede hervorming van de exploitatie van bossen, stelt het Rapport. Daarin zouden de inheemse bevolking en plaatselijke gemeenschappen moeten kunnen deelnemen, en hun rechten moeten worden gerespecteerd. REDD+ krijgt overal veel aandacht, maar de rol die bossen kunnen spelen in processen van klimaatverandering wordt door regeringen vaak onderschat. Zo zou het behoud van mangroven kuststreken beschermen tegen hevige stormen en overstromingen zoals tsunami’s, en zou het aanplanten van bossen en bomen in droge gebieden zorgen voor bescherming tegen droogtes en voor een inkomen voor de plaatselijke bevolking. Het Rapport pleit dan ook voor financiële steun voor zulke maatregelen.

UNCTAD pleit voor het goedkopen overmaken van geld door migranten naar hun thuisland (remittances) Migranten worden het slachtoffer van de economische recessie in de ontwikkelde landen, constateert UNCTAD, de VN-Conferentie over Handel en Ontwikkeling. In februari werd in Genève een conferentie (Maximizing the Development Impact of Remittances) belegd die de voorwaarden besprak waaronder migranten een deel van hun loon kunnen over-

maken naar hun thuisland. Deze remittances vormen wel twee percent of meer van het totale bruto nationaal product (BNP) van alle ontwikkelingslanden, en veel meer dan de officiële ontwikkelingshulp (ODA), of dan buitenlandse investeringen. In sommige landen (Haïti, Nepal, Bangladesh) loopt dat zelfs op tot acht percent. Het betekent ook een niet onbelangrijke vermindering van het aantal personen dat leeft onder de armoedegrens: het geld wordt immers bijna volledig besteed aan directe huishoudelijke onkosten zoals eten, onderwijs, gezondheidszorg, behuizing en dergelijke. Tijdens een Forum over Migratie in Brussel in juli 2007 zei Kofi Annan al: “Tientallen jaren al heeft de arbeid van migranten hele families en samenlevingen uit de armoede gehaald. Hun loon heeft huizen gebouwd, betaald voor gezondheidszorg, scholen ingericht, en ondernemingen opgestart. Migranten brachten mensen in de hele wereld nader tot elkaar door de overdracht van ideeën, en kennis, van land tot land. Zij smeedden een dynamische menselijke band tussen verschillende culturen, samenlevingen en economieën. En toch beginnen we nu pas in te zien hoe die internationale migratie invloed heeft op ontwikkeling, en hoe een verstandig overheidsbeleid die invloed kan versterken.” Andere sprekers tijdens de conferentie argumenteerden overigens dat deze migrantendollars ook nieuwe banen creëren en ervoor zorgen dat meer mensen thuis blijven in plaats van te emigreren. Een nadeel is echter dat de kosten van de transfers hoog liggen: op het ogenblik bedragen ze zo’n 8,7%. Bovendien is er niet altijd een veilige, betrouwbare en toegankelijke manier om het geld over te maken. Families in de ontvangende landen hebben vaak ook geen toegang tot een bankrekening, vooral in rurale gebieden. Soms is alleen persoonlijk overbrengen een oplossing. UNCTAD en andere aan de conferentie deelnemende organisaties zoals de Internationale Arbeidsorganisatie, vragen dan ook dringend om een verbetering in de procedures en een verlaging van de kosten. Tijdens de conferentie werd ook nog aandacht besteed aan het toenemend aandeel van de remittances dat wordt overgemaakt door vrouwelijke migranten. Zo stelde Purnima Mane van UNFPA, het VNFonds voor Bevolkingsproblemen, dat er tegenwoordig meer vrouwelijke dan mannelijke economische migranten zijn in de West-Europese landen. Hoewel ze gewoonlijk minder verdienen (huishoudelijk werk) maken ze vaker, met grotere regelmaat en meer (in percent van hun inkomen), over aan hun familie in het thuisland. Hun steun is daar ook vaak de enige bron van inkomsten. Het zijn juist zij die

WERELDBEELD

het zwaarst getroffen worden door de hoge transferkosten. UNFPA vraagt dat er meer onderzoek wordt gedaan naar deze groep.

Nieuws van de internationale straftribunalen Cedric RYNGAERT Joegoslavië-tribunaal (ICTY) Het ICTY rapporteerde aan de VN-Veiligheidsraad dat er nog tien zaken aanhangig zijn voor het Tribunaal. Vier daarvan zullen in 2011 worden voltooid, en vijf in 2012. De zaak tegen Radovan Karadzic zal normaal eind 2013 worden beëindigd, en alle beroepen eind 2014. De zaak-Karadzic heeft intussen echter vertraging opgelopen. De voorzitter van het ICTY vroeg nogmaals aan de Veiligheidsraad de nodige maatregelen te nemen om het personeelstekort bij het Tribunaal op te vangen. Hij vroeg ook een trustfonds op te richten, zodat slachtoffers van internationale misdaden over de noodzakelijke middelen beschikken om hun leven opnieuw op te bouwen. De aanklager van het ICTY, onze landgenoot Serge Brammertz, vroeg nogmaals aan Servië om meer inspanningen te leveren om Ratko Mladic en Goran Hadzic te lokaliseren en te arresteren. Brammertz stelde dat, zolang beiden voortvluchtig zijn, verzoening in de regio wordt gehinderd en de geloofwaardigheid van het internationale rechtssysteem wordt geschaad. Hij loofde wel de medewerking van Servië in andere dossiers. Hij benadrukte dat zijn diensten er alles aan doen om informatie en expertise over te dragen aan lokale rechtbanken in het voormalige Joegoslavië. Het blijft uiteraard wel de verantwoordelijkheid van de lokale autoriteiten om oorlogsmisdadigers te vervolgen. Op 22 december 2010 richtte de Veiligheidsraad het Internationaal Residueel Mechanisme voor Straftribunalen op (Resolutie 1966). Dit is een nieuw orgaan dat tot opdracht heeft de overblijvende taken van het ICTY en het Rwanda-tribunaal (ICTR) te voltooien nadat zij hun mandaat hebben beëindigd. Het zal beginnen functioneren op 1 juli 2013 voor het ICTY en op 1 juli 2012 voor het ICTR. Het zal onder meer de bevoegdheid hebben om personen te vervolgen die worden gearresteerd na de voltooiing

JAARGANG 35, NR. 157, 2011/1

van het mandaat van de tribunalen, om herzieningsprocedures te voeren, toezicht te houden op de uitvoering van de straffen en te beslissen over pardon en omzetting van straf. Het mechanisme zal wellicht zijn zetel hebben waar de archieven van de tribunalen worden bewaard. Rwanda-tribunaal (ICTR) Op 6 december 2010 veroordeelde het ICTR Ildephonse Hategekimana, een voormalig luitenant van het Rwandese leger, tot levenslang voor zijn aandeel in de moord op Tutsi tijdens de Rwandese genocide. Voor het Residueel Mechanisme dat ook van toepassing is op het ICTR, zie supra. Internationaal Strafhof (ICC) Op 25 januari 2011 werd Callixte Mbarushimana door de Franse autoriteiten aan het ICC overgedragen. Frankrijk had Mbarushimana op 11 oktober 2011 gearresteerd nadat het ICC tegen hem een aanhoudingsbevel had uitgevaardigd. De verdachte zal binnenkort verschijnen voor een kamer van vooronderzoek van het Hof. Hij wordt ervan beschuldigd in 2009 als rebellenleider de burgerbevolking in Kivu (Oost-Congo) te hebben aangevallen om politieke toegevingen te verkrijgen. Op 15 december 2011 verzocht de aanklager het Hof een verschijningsbevel uit te vaardigen tegen zes personen die hij verantwoordelijk acht voor het verkiezingsgeweld in Kenia. De aanklager achtte het niet nodig te verzoeken een dwingender aanhoudingsbevel uit te vaardigen (zie supra bijdrage door Mathias Holvoet). Speciaal Tribunaal voor Libanon

59

De aanklager van het Speciaal Tribunaal voor Libanon diende een vertrouwelijke dagvaarding in bij het Tribunaal in verband met de moord op Rafik Hariri. Sommigen beweren dat de dagvaarding een aantal vooraanstaande Hezbollah-leden betrof, wat tot spanningen leidde in Libanon. Ondanks de kritiek die de aanklager te verduren kreeg, stelde hij dat hij zich ertoe heeft verbonden om het onderzoek naar de moord op Hariri tot een succesvol eind te brengen.

O