Stabilita a flexibilita organizací zainteresovaných do administrace a realizace aktivních programů a sociálních služeb na lokálních trzích práce Pavel Horák Fakulta sociálních studií Masarykovy Univerzity HORÁK, Pavel. Stabilita a flexibilita organizací zainteresovaných do administrace a realizace aktivních programů a sociálních služeb na lokálních trzích práce. In Winkler, Jiří - Žižlavský, Martin. Winkler, J., Žižlavský, M. (eds.) Institucionální změna a veřejná politika. Analýza politiky zaměstnanosti. Brno : Masarykova univerzita, muniPRESS, 2011. 1. verze, ISBN 978-80-210-56015, s. 75-122.
Úvod Na světových trzích práce se v poslední době stále více setkáváme s požadavkem vlád jednotlivých států na ochranu zranitelných skupin osob před marginalizací na trhu práce, a to jak zaměstnaných osob ohrožených nezaměstnaností, tak i osob nezaměstnaných. V případě zaměstnané pracovní síly se hrozba marginalizace projevuje tlakem zaměstnavatelů na vyšší (tzv. vnější numerickou flexibilitu svých zaměstnanců, blíže Standing, 1999; Rosenberg, 2008; Sirovátka, 2009), která se projevuje v podobě požadavku na jejich schopnost adaptovat se na částečnou ztrátu zaměstnání v důsledku rychlých technologických a strukturálních změn současných ekonomik. Tento tlak zaměstnavatelů je obzvláště patrný v současném českém hospodářství, které stále významně pociťuje dopady světové hospodářské krize (Horáková 2010, 2011a). U nezaměstnaných osob můžeme z historické perspektivy spatřovat odlišné přístupy k řešení tohoto společenského fenoménu: nárůst dlouhodobé nezaměstnanosti v 70. a 80. let, který byl řešen v rámci kolektivní odpovědnosti a konceptu plné zaměstnanosti státem, byl od druhé poloviny 90. let nahrazen v rámci individuální odpovědnosti a konceptu plné zaměstnatelnosti samotnou pracovní silou, od které je vyžadováno, aby zvyšovala svůj lidský kapitál (Allan, Cook, Mitchell a Watts 2007; Mitchell a Muysken 2008). Novodobé trhy práce se totiž ve zvýšené míře potýkají s rychlými technologickými a strukturálními změnami, které vyžadují vyšší flexibilitu pracovních trhů i samotné pracovní síly. Současný trend přesunu vládní odpovědnosti za optimální využívání pracovní síly na jednotlivce se pak projevuje nejen v postupném omezování výdajů na politiku zaměstnanosti a další sociální opatření, a snahou o identifikaci překážek omezujících nabídku práce (jako jsou vysoké nemzdové náklady na pracovní sílu, minimální mzda aj.), ale i důrazem na podporu participace nezaměstnaných v programech pracovního výcviku a vzdělávání jako součásti celoživotního učení (Horáková 2011b: 55). Tyto programy a opatření jsou v posledních letech - v souladu s prosazováním principů new governance1 ve veřejných politikách většiny vyspělých zemí světa - zajišťovány nejen státními organizacemi řešícími problematiku trhu práce a zaměstnanosti (úřady práce, krajské úřady, hospodářské komory), ale i nestátními organizacemi ze ziskového i neziskového sektoru, které se státními organizacemi větší či menší měrou spolupracují. Vedle flexibility zaměstnavatelů a jejich zaměstnanců a nezaměstnaných, je pak v této souvislosti kladen velký důraz i na flexibilitu organizací v jejich řízení vnitroorganizačních procesů a procesů souvisejících s jejich spoluprací s vnějšími aktéry, kteří se tematikou zaměstnanosti a nezaměstnanosti zabývají 2 (blíže Schmid 1998; Giguére a Froy 2009;
Autor působí jako odborný asistent na katedře sociální politiky a sociální práce Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně. Poštovní adresa: Joštova 10, 602 00 Brno; e-mail
[email protected]. 1 Blíže např. Rhodes (1996), Kickert et al (1997), Rouban (1999); Pierre a Peters (2000), Salomon (2002), Kooiman (2003), Peters (2003). 2 Apel je zde vhodné klást i na další státní a nestátní organizací, které nemusí být s trhem práce explicitně provázány, a v českém prostředí mezi nimi tedy nedochází k přímé spolupráci, i když jde o oblasti státu, které jsou na trhu práce závislé a
1
Mosley 2009; Horáková a Horák 2010). Takto flexibilní organizace v oblasti trhu práce jsou potom schopny pružněji reagovat na dynamické změny, ke kterému dochází na současných trzích práce. Takto zvýšená „regionální a subregionální flexibilita“3 pak vede k realizaci více strategických, lokálním podmínkám a zdrojům přizpůsobených a odpovědných programů, což má prokazatelně pozitivní efekt na míru zaměstnanosti (Giguére 2008; Giguére a Froy 2009). V předkládaném textu se zabýváme právě problematikou flexibility organizací (organizační pružnosti), které se v prostředí českých regionálních trhů práce zabývají problematikou nezaměstnanosti z důvodů, proč se zabýváme tímto tématem, je již naznačená skutečnost, že flexibilita systémů aktivačních politik je centrem zájmů mnoha současných evropských analytiků veřejných politik (např. Giguére 2008; Giguére a Froy 2009). Zároveň navazujeme na naši pilotní studii, ve které jsme se zabývali stabilitou a flexibilitou vybraných státních a nestátních organizací v jedné problémové a jedné neproblémové lokalitě ČR (Horák 2010). Z té vyplynulo, že v obou zkoumaných regionech převládá rigidní typ řízení organizací, protože všechny dotazované subjekty kladly větší důraz na stabilitu než flexibilitu. Cílem tohoto příspěvku je identifikovat míru stability a flexibility (a tím i způsob řízení [local governance4]) osmi různých typů organizací pardubického kraje (státních i nestátních), které se v roce 2010 podílely na administraci a/nebo realizaci programů a opatření aktivní politiky zaměstnanosti (u státních organizací) a sociálních služeb v oblasti trhu práce (u nestátních organizací). K zodpovězení tohoto cíle využíváme hloubkových expertních rozhovorů s čelními představiteli dotázaných organizací, přičemž při vlastní analýze dat vycházíme z předpokladu, že flexibilní organizace budou schopny lépe se přizpůsobit vnějším změnám, a tím i lépe řešit konkrétní problémy na trhu práce, nežli organizace neflexibilní. Ke zkoumání organizační stability a flexibility jsme využili vlastního postupu kombinujícího různé teoretické koncepty (blíže část metoda), zejména pak konceptu exploatace a explorace Jamese G. Marche (jako projevu organizační stability a flexibility) a dále pak konceptu odlišných typů lokálního řízení podle míry exploatace a explorace, tak jak je navrhl Duit a Galaz (2008) (umožňují rozlišit, zdali se zkoumaná organizace vyznačuje robustním, rigidním, flexibilním, nebo křehkým řízením, a tedy nakolik je flexibilní a nakolik stabilní). K zodpovězení výše uvedeného cíle strukturujeme následující text do dvou částí: teoretické a empirické. V první části, nazvané „Teoretické přístupy ke zkoumání organizační stability a flexibility“, seznamujeme čtenáře s úvahami a výzkumy o organizační flexibilitě a stabilitě, se kterými je možné se setkat u autorů zabývajících se tematikou organizační změny, vztahu organizace a prostředí, a klasickými teoriemi organizace. Klíčovou části je poslední zmiňovaná podkapitola o teoriích organizace, ve které se věnujeme výhradně konceptům vybraných neinstitucionálních autorů, kteří se explicitně zabývali otázkou organizační stability a flexibility (March, Duit a Galaz, Ostrom), které dále větší nebo menší měrou využíváme v empirické části práce. V druhé, empirické části textu, který jsme nazvali „Stabilita a flexibilita státních a nestátních organizací při realizaci aktivačních programů a služeb na regionálních trzích práce“, se pokoušíme na základě konceptualizace, operacionalizace a utřídění sledovaných prvků stability a flexibility, a na základě provedených expertních rozhovorů, zodpovědět výše uvedenou otázku. V závěru se pokoušíme identifikovat u různých typů dotázaných organizací, spolupráce se zástupci státní politiky zaměstnanosti a trhu práce by byla jistě užitečná (jde zejména o oblast školství, hospodářství, ekologie nebo dopravy). 3 Giguéra a Froy (2009: 28-30) navrhují několik kroků, které by měly vést k vyšší flexibilitě organizačních aktivit na trzích práce (a potažmo i dalších oblastí veřejných politik): jde o požadavek (1) reflexe lokálních odlišností centrálními aktéry a priorit navržených centrálními aktéry subjekty na regionální a lokální úrovni, doprovázené vzájemným vyjednáváním o prioritách a cílech politik a programů oběma skupinami aktérů; (2) rozvíjení personálních zdrojů na regionální a lokální úrovni v rozšiřování znalosti, analytických dovedností a zkušeností s podmínkami na lokálních trzích práce s se spolupracujícími aktéry; (3) vytvoření databáze kvalitních dat o lokálních trzích práce ve spolupráci s univerzitami a výzkumnými centry; (4) zkvalitnění lokálního řízení (local governance) zvýšením efektivní spolupráce s aktéry z nestátního sektoru na základě dohodnuté rovnováhy o strategických cílech rozvoje lidských zdrojů a jejich naplňování; (5) zlepšení administrativních procesů na základě informací o stávajících procesech řízení, koordinace a spolupráce jednotlivých úrovní administrativy. 4 „Local governance“ zde vnímáme jako způsoby administrace a realizace aktivních programů, opatření a služeb organizací nebo organizacemi, které spolu větší či menší měrou spolupracují a mohou tak utvářet dyadické vztahy či sítě (srv. Goss 2000:11).
2
v jaké míře jsou stabilní a v jaké míře jsou flexibilní při realizaci „aktivačních“ programů5 v oblasti trhu práce, a tedy, jaký typ lokálního řízené v tom kterém typu organizace převažuje.
5
Vzhledem k soudobému trendu považovat veškeré aktivní programy a opatření politiky trhu práce, které jsou poskytované státními institucemi uchazečům o zaměstnání, za aktivizační, v průběhu rozhovorů s experty a dále v textu nazýváme tyto programy „aktivačními“ programy.
3
1. Teoretické přístupy ke zkoumání organizační stability a flexibility V dostupné literatuře zabývající se studiem organizací je téma flexibilních organizací implicitně spojována se dvěma vzájemně provázanými oblastmi: organizační změnou, a vztahem organizace a prostředí (Hall 1999). V obou případech je organizační flexibilita vnímána jako protiklad organizační stability. Z tohoto důvodu další text strukturujeme do části zabývající se poznatky autorů obou těchto tematických směrů. Uvedené dvě podkapitoly dále doplňujeme o poznatky teoretiků organizace, kteří ve svých koncepcích fungování organizace s organizační stabilitou anebo flexibilitou explicitně pracují. Specifický důrazem klademe na průkopníky institucionální perspektivy, kterých koncepty využíváme v empirické části tohoto příspěvku. Stabilita a flexibilita organizací v teoriích organizační změny Organizační změna je spojována s částečnou nebo úplnou proměnou organizace. Ta může být vyvolána jednak snahou o lepší dosahování organizačních cílů [tzv. „goal-based change“], jež je vedena touhou po zisku a/nebo i požadavkem lépe zabezpečit své zaměstnance (Hall 1999), a jednak samotným zvýšením šance organizace na její přežití v prostředí, ve kterém se vyskytuje [tzv. „environmental change“] (Hage 1980). Z uvedeného vyplývá, že potenciál pro změnu směrem k vyšší organizační flexibilitě nebo k vyšší stabilitě (při minimální změně) je možné spatřovat uvnitř organizace i mimo ni. Odborníci zabývající se organizační změnou tak zmiňují více či méně systematicky vnitřní a vnější faktory, které organizační změnu podporují nebo jí naopak brání. Vnější faktory, které podněcují k větší flexibilitě vlastně představují vnější podmínky, které vyžadují od organizací zavádění inovativních postupů a přístupů, čímž tlačí na zvýšení její celkové flexibility. Konkrétně jde o tlaky prostředí (typu soutěžení, inovací, veřejné poptávky a vládní politiky), které vyžadují nové strategie, metody práce a výstupy, které způsobují, že jsou mnohé organizace v neustálém pohybu (Child a Kieser 1981). Vedle vnějších stimulů ale existují i omezení, které nezvyšují flexibilitu organizace, ale zvyšují naopak její stabilitu. Klasik teorie organizační změny Herbert Kaufman v této souvislosti hovoří o tzv. „systémových překážkách“, které zabraňují změně a které jsou součástí všeobecného systému, jehož je organizace součástí. Jde o faktory typu (1) poklesu nákladů nebo investic, (2) oficiálních omezení v podobě akumulace zákonů a nařízení omezujících chování zaměstnanců organizací, a (3) neoficiálních a neplánovaných omezení v podobě neformálních zvyků a interorganizační dohod a kontraktů. Vnitřní faktory oproti tomu představují podmínky uvnitř organizace, které jsou buď vyvolané touhou pracovníků po zisku a motivací vzdělávat, což zvyšuje organizační flexibilitu, anebo jsou výsledkem snahy reprodukovat ustálené (a často strnulé) způsoby jednání pracovníky, kteří hájí své individuální nebo skupinové zájmy (což vede k posilování stability, a tím i nepružnosti organizací jako celku). Konkrétně mezi vnitřní faktory, které zvyšují organizační flexibilitu a jdou tedy ruku v ruce s vnějším požadavkem na inovativní postupy zaměstnanců a organizace jako celku, patří zejména snaha manažerů a dalších zaměstnanců organizace zvyšovat její výnosy a docílit tak větší spokojenosti zaměstnanců (Child a Kieser 1981). Anebo i samotná snaha zaměstnanců neustále se vzdělávat, i když dochází k přirozenému zapomínání [tzv. learning and unlearning] (Hedberg 1981). V souladu s optikou Kaufmana (1971) patří mezi faktory, které naopak zabraňují dosahování vyšší organizační flexibility zejména (1) kolektivní výhody, které vyplývají z ustálenosti a znalosti již navyklých a dlouhou dobu úspěšně užívaných způsobů chování zaměstnanců v organizaci. Jelikož je obtížné standardní operační procedury jednoduše změnit, mocnější skupiny zaměstnanců v organizaci této skutečnosti často využívají tím, že blokují jakékoli změny, pokud jsou v rozporu s jejich zájmy (Hall 1999). Dalšími omezujícími vnitřními faktory podle Kaufmana jsou (2) záměrný odpor vůči změnám, který je výsledkem altruismu nebo egoismu určitých skupin anebo jednotlivců v organizaci, a dále pak (3) (nezamýšlená) neschopnost provést jakoukoli změnu. Ta je důsledkem toho, že organizace často podporuje mentální slepotu svých zaměstnanců [„mental blinders“], pokud vybírá a dále systematicky školí pouze ty zaměstnance, kteří budou pracovat tak, jak doposud organizace pracovala a ne jinak. Změna je totiž nepohodlná a ohrožující (Hall 1999). Zaměstnanci jsou v těchto případech uzamčeni do svého navyklého způsobu jednání, které nevědomě brání a neustále opakují (Staw 1982), přičemž v případě homogenního personálu pak dochází ke skupinovému odporu vůči jakékoli změně, 4
k netečnosti (podle Hannan a Freeman 1984 se silný potenciál k resistenci vyskytuje u větších, starších a více komplexních organizací). Problémem pak je, že může být tato netečnost projevem byrokratičnosti a jakéhokoli odporu ke změnám, i tehdy, když má organizace dostatečné zdroje k provedení požadovaných změn (Haveman 1993). Právě (finanční a personální) zdroje totiž představují (částečně vnitřní a částečně vnější) faktory, které v případě nedostatečnosti zabraňují jakékoli změně a neumožňují flexibilní organizační chování. Zejména pak struktura personálu (tzv. organizační demografie) ovlivňuje, k jakým změnám dojde, protože zaměstnanci jsou ovlivněni jak politikami organizace (typu odstupného, povýšení apod.), tak i faktory prostředí (jako je míra růstu průmyslu, ve kterém je organizace angažována), což zpětně ovlivňuje dosažení úspěchu organizace a rozdílnou moc mezi různými věkově odlišnými kohortami zaměstnanců (Pfeffer 1983). Z výše uvedeného patrné, že klíčovými faktory umožňujícími nebo zabraňujícími provedení jakýchkoli změn v organizaci, a tedy zvyšující nebo snižující organizační flexibilitu, jsou: ve vnějším prostředí organizace (1) prosazování principu soutěže a touhy po zisku, zavádění inovací v oblasti hodnot, (2) svázanost oficiálními zákony, které vymezují míru možných změn, včetně institucionalizovaných politik a oficiálních způsobů jejich realizace, (3) uplatňování neformálních zvyků a interorganizační dohod a kontraktů, (3) dostatečnost finančních zdrojů a výše nákladů umožňujících chod organizace. Uvnitř organizace jsou těmito faktory (4) zájmy a aktivity mocných koalic, (5) dostatečné množství, kvalita a motivace personálních zdrojů ochotných dále se vzdělávat a kvalitně pracovat (srv. Hall 1999). Při sledování stability a flexibility a zvažování, zdali je dobré, aby byla organizace spíše stabilní či spíše flexibilní, je užitečné si uvědomit, že většina organizací je stabilní, protože organizace jsou ve své podstatě konzervativní. Hall (1999) k tomu dodává, že to platí dokonce i pro organizace, které se snaží o radikální ovlivňování společnosti, neboť je pro ně typické, že přes svůj radikalismus demonstrují principy konzervatismu, vlastní stability jako záruky přežití. Stabilita a flexibilita organizací v teoriích týkajících se vztahu organizace a prostředí Zatímco teorie změny se snaží identifikovat vnitřní a vnější faktory podporující u organizací jejich stabilitu nebo flexibilitu, teorie týkající se vztahu organizace a prostředí se tyto vlivy pokoušejí pregnantněji a systematičtěji uchopit a zarámovat do podoby různých podmínek [conditions] a následně je operacionalizovat pro praktické použití (konkrétně se mluví zejména o technologických, právních, ekonomických, demografických, ekologických a kulturních podmínkách). Velký důraz je kladen rovněž na vymezení povahy samotného prostředí a jeho možného vlivu na organizační chování6 (Hall 1999). V této literatuře se také objevují další klíčová témata: jsou jimi závislost organizace na svém prostředí a dále pak oblast meziorganizačních vztahů. První téma souvisí s tím, že každá organizace je určitou měrou závislá na svém prostředí a snaží se proto vyvinout strategie, jak tyto tlaky řešit (Snow a Hrebiniak 1980). Čím více jsou totiž organizace na svém prostředí závislé (formalizované, svázané), tím více jsou zranitelné (Jacobs 1974). Meziorganizační vztahy oproti tomu začaly být populární od poloviny šedesátých a začátku sedmdesátých let minulého století v souvislosti se zkoumáním vesnických komunit utvářejících sítě organizací a při hodnocení jejich vlivu na způsob a kvalitu poskytovaných služeb (blíže Hall 1999). Klíčový přínos byl identifikován v souvislosti se zlepšením zdravotní a sociální péče na komunitní úrovni (Provan a Milward 1995), který je odvislý od počtu spolupracujících subjektů a typu vztahů, ke kterému mezi nimi dochází (tj. zdali dochází k dyadickému vztahu mezi dvěma organizacemi, anebo zdali je pěstována spolupráce mezi více subjekty, které utvářejí uskupení dyadických vztahů vůči jedné ústřední organizaci [interorganizational set] anebo vzájemně propletenou síť vztahů, které jsou ve vzájemně symetrickém vztahu [interorganizational network] (blíže o těchto základních formách interorganizačních vztahů7 Hall 1999). 6
Hall (1999: 227-8) v této souvislosti rozlišuje několik „dimenzí“ prostředí, které představují analytické oblasti, kterých vliv na organizační chování je možné zkoumat (jde o kapacitu prostředí, homogenitu vs. heterogenitu, stabilitu vs. nestabilitu, koncentraci vs. dispersi, konsenzus vs. disenzus, nebo turbulentnost prostředí). 7 Častou formou interorganizačního seskupení je akční seskupení [action set], které představuje skupinu organizací utvořenou na základě dočasné dohody o společném záměru, přičemž toto seskupení může často mít své vlastní formalizované dohody, vnitřní dělu práce, normy chování včetně způsobů náborů nových členů (Aldrich a Whetten 1981). Interorganizační sítě jsou oproti tomu komplexnější, sestávají ze všech organizací spojených určitým typem vztahu a vytvořených na základě
5
Stabilita a flexibilita organizací v klasických teoriích organizace – využití perspektivy neoinstitucionálních autorů Autoři zabývající se teoriemi organizací se pokouší identifikovat různé modely nebo perspektivy nahlížení na existenci a fungování organizací. Mezi významné představitele patří experti, kteří rozlišují jednotlivé teoretické perspektivy podle toho, zdali je organizační jednání omezováno a kontrolováno vnějšími silami (tzv. populačně ekologický model; a model závislosti na zdrojích), zdali je toto jednání záměrné a racionální ve snaze o dosažení organizačních cílů (tzv. racionálně kontingenční model; a model transakčních nákladů) anebo zdali je jednání organizace výsledkem idejí přítomných v organizaci nebo samotných hodnot organizačních aktérů (tzv. institucionální přístup) (Donaldson 1995; Pfeffer 1997; Hall 1999; srv. např. přístup dle Silverman 1971; Morgan 1996; Keller 1996). Problematikou organizační flexibility a stability se implicitně zabývají představitelé ekologické perspektivy, kteří se zaměřují na organizační změnu; a explicitně pak teoretikové institucionalismu a neoinstitucioanalismu. Dále v textu se zabýváme výhradně institucionálně laděnými autory, protože zastánci ekologického přístupu, ač jsou teoretiky organizační změny, se zabývají výhradně tématem stability organizací8 a neposkytují nám tak dostatek relevantních a empiricky testovatelných informací. Institucionální přístup je reakcí na expanzi intelektuální revoluce, ke které došlo od poloviny 60. let v souvislosti se zavedením otevřené teorie systémů [open systems theory]. Tato teorie přetransformovala dosavadní přístupy ke zkoumání organizací tím, že začala klást mimořádný důraz na společných pout mezi organizacemi (Aldrich 1979), které utvářejí sociální systém a sledují dosahování společných cílů (Van de Ven a Ferry 1980). Specifickou formou vztahů mezi organizacemi pouze ze ziskového nebo pouze z neziskového sektoru je tzv. společný podnik [joint venture], který představuje spojení organizací utvářejících partnerství, umožňující společné financování a společné poskytování statků nebo služeb. Důvodem vzniku takové spolupráce je spojení výhod obou organizací (např. jedna zabezpečuje finanční zabezpečení, druhá know-how z regionu, ve kterém funguje). Jejich hlavní funkcí je, že jsou schopné redukovat neurčitosti prostředí a riziko úpadku. Příkladem společného podniku neziskových organizací jsou dohody utvořené mezi organizacemi, které jim umožňují dosáhnout soutěžících výhod nad ostatními organizacemi občanského sektoru (Pfeffer a Nowak 1976). 8 Ani jeden ze dvou přístupů ekologických autorů zabývajících se organizacemi se nezabývá organizační flexibilitou: důvodem může být fakt, že své úvahy tito autoři aplikovaly často pouze na (specifické) prostředí ziskového sektoru; dále, v době vzniku těchto teorií (70. léta minulého století) nemělo organizační prostředí tak turbulentní podobu jako je tomu dnes, na počátku dvacátého prvního století; zároveň se tito představitelé zabývali tematikou organizačního přežití, u kterého je důležité, aby byly organizace stabilní. První perspektiva je zastoupena již zmíněným populačně ekologickým přístupem [obvykle také nazývaným naturalselection model], který zkoumá povahu a distribuci zdrojů v prostředí organizací. Saží se vysvětlit, jaké typy organizací (tzv. organizační „formy“) jsou schopny lépe se přizpůsobit svému prostředí a jaké zdroje z něj organizace využívají (reálně jde o schopnost organizací využít dosud nepokryté segmenty trhu [niches] tím, že plánovaně nebo neplánovaně reaguje na změny [variations], vybírá optimální organizační formu [selection] a následně se ji snaží v organizaci ukotvit [retention]). Využitelnost tohoto modelu je ale pro naše téma omezené: Aldrich a Pfeffer (1976), autoři tohoto modelu, si totiž ve skutečnosti všímají výhradně stability (jako opaku změny) (už vůbec je nezajímají zdroje změn nebo manažerské procesy uvnitř organizace). Tvrdí pouze to, že výběr správné organizační formy je odvislý od postupného přežití organizace a ne její adaptace na vnější prostředí. Nevšímají si tak vůbec flexibility organizací, protože tvrdí, že proces udržení [retention] naplánovaných organizačních forem je uskutečňováno užitím neměnících se standardně operujících procedur nebo formálních pravidel (p.82-3). Další nevýhodou je to, že model je využitelný výhradně v ziskovém sektoru a v prostředí dokonalé soutěže, což není možné reálně vždy zajistit (Hall 1999: 276). Zatímco naznačený populačně ekologický model si všímá toho, jak se organizace přizpůsobují prostředí, vůči kterému jsou pasivními příjemci (Hall 1999: 279), druhý z ekologických modelů, model závislosti na zdrojích [resoucre-dependence mode; jindy politicko-ekologický model organizace, nebo přístup závislost-směna], se zabývá rozhodováním a vztahy moci, vlivu a strategií managementu organizací, jak ovlivňovat vnější prostředí ve svůj prospěch. Uvnitř organizace dochází podle zastánců tohoto modelu ke strategické volbě mezi různě hierarchicky (a tedy i mocensky) postavenými aktéry, jakým způsobem a jaké zdroje (technologické, personální, finanční aj.), na kterých je organizace závislá, budou z prostředí získávány. Zároveň platí, že větší organizace mohou více ovlivnit své prostředí než organizace malé (tato moc se odvíjí od typu a způsobu rozhodnutí, které může být výsledkem klíčového manažera s dostatečnou autonomií, více aktérů s odlišnými hodnotami, anebo strategií ovlivnění prostředí typu vytvoření poptávky po organizací nabízených službách nebo stanovením tarifů či kvót, které zamezí soutěžení jiných firem). Význam a důležitost stability organizací tito autoři deklarují vymezením mechanismům, které by měly zajistit, aby si organizace udržely takové „formy“, které jim zajistí přežití v prostředí (mezi mechanismy zvyšující stabilitu organizací patří (1) byrokratizace pozic, procesů a aktivit uvnitř organizace; (2) proces socializace zajišťující přenos stávající organizační kultury na nové členy; a (3) reprodukce stávající struktury vůdcovství v organizaci) (blíže Aldrich a Pfeffer 1976).
6
širší organizační kontext, sociální a kulturní síly, tj. institucionální prostředí, které omezuje, utváří, proniká a přetváří organizace (Scott 1998). Organizace tak přestaly být vnímány jako pouhé systémy produkce, ale jako sociální a kulturní systémy (Scott 2001). Mezi průkopníky institucionalismu, kteří se explicitně zabývají otázkou flexibility a stability organizací, patří v současnosti9 americký politolog a sociolog March (1991), americká politická ekonomka Elinor Ostrom (2005) a Marchovy pokračovatelé, švédší autoři zabývající se politikou životního prostředí a konceptem vládnutí Duit a Galaz (2008). James March se ve svém příspěvku „Explorace a exploatace v organizačním učení“ (1991) zabývá dvěma modelovými možnostmi organizačního učení, kterými se zabývali v minulosti jeho předchůdci při studiu procesů přizpůsobování se [adaptive processes] (Schumpeter, Holland, Kuran): využíváním zaběhlých jistot a stávajících znalostí personálu uvnitř organizace na straně jedné, a možnostmi rozvoje nových možností v procesu organizačního učení na straně druhé. March (1991: 71) tvrdí, že kultivované využívání dosavadních znalostí personálu organizace (exploatace), které je rychlejší než snahy o nalezení nových možností (explorace), je sice z krátkodobého hlediska efektivnější, z dlouhodobého pohledu ale působí sebedestruktivně. Navrhuje proto, aby bylo využívání stávajících znalostí a zkoumání nových možností v rovnováze, aby organizace dobře prosperovala a přežila. Důvodem tohoto tvrzení je skutečnost, že systémy adaptace, které se více angažují ve zkoumání nových možností než stávajících znalostí mají problémy s velkými náklady na experimentování a malými zisky, a naopak, že systémy upřednostňuící využívání stávajících znalostí před zkoumáním nových možností se dostávají do nerovnovážné pasti [suboptimal stable equilibria]. Ať již organizace vybere první nebo druhý model organizačního učení, pokaždé se potýká s nedostatkem zdrojů: explicitním řešením volby mezi těmito modely jsou racionální rozhodování o alternativních investicích a strategiích soutěžení, implicitní řešení je možné nalézt v charakteristikách organizačních forem a zvyků (např. v rámci organizačních procedur redukujících absentérství, v hledání správných pravidel a praktik, nastavování a měnění cílů, v systémech odměňování apod.). Marchův koncept exploatace a explorace (který zjednodušujícím (a funkčním) způsobem v empirické části této práce ztotožňujeme s pojmy stabilita a flexibilita, protože proces exploatace vede ke stabilizaci organizace a proces explorace je projevem organizační flexibility), dále rozpracovali a aplikovali na oblast veřejné politiky již zmíněný Duit a Galaz (2008). Za pomocí Marchova konceptu a konceptu lokálního řízení [local governance] se tito autoři snaží zachytit odlišnou schopnost organizací veřejné politiky reagovat na požadavky vnějšího prostředí. Na základě vysoké či nízké míry flexibility (explorace) a stability (exploatace) rozlišují čtyři typy řízení, které vypovídají o odlišných schopnostech organizací (a potažmo systémech veřejné politiky) odlišné způsoby reagování organizací (či systémů politiky) přizpůsobit se vnějším změnám. Konkrétně jde o následující typy řízení: rigidní typ (s vysokou stabilitou a nízkou flexibilitou), robustní typ (vysoká stabilita i flexibilita), křehký typ (nízká stabilita i flexibilita) a flexibilní typ (nízká stabilita a vysoká flexibilita). Za nejstabilnější typ řízení je považován robustní systém řízení, který je schopen maximálně využit svých kapacit a zároveň reagovat a přizpůsobovat se vnějším změnám a naopak, za nejnestabilnější typ řízení, je považován křehký systém, který nedostatečně využívá svých zdrojů a zároveň není schopný reagovat na jakékoli vnější změny.
9
Rovnováhou mezi využíváním stávajících znalostí [exploitation] a prozkoumáváním nových možností [exploration] se pochopitelně zabývalo mnoho předchůdců v textu zmíněných autorů: šlo o představitele teorie racionální volby (Radner a Rotschild), omezené racionality (Cyert a March, Simon), organizačního učení (Winter, Levinthal, March) a ekologických modelů (Ashby, Hannan, Freeman) (blíže March 1991: 72).
7
Schéma 1: Typy „local governance“ podle míry stability (exploatace) a flexibility (explorace) flexibilita (explorace)
Vysoká
stabilita (exploatace)
vysoká
nízká
Robustní - Nejstabilnější typ, maximálně využívá svých kapacit a včasně reaguje a přizpůsobuje se vnějším změnám - příkladem novodobé vojenské organizace s rozsáhlou mocí
Flexibilní - vysoká schopnost využít procesů učení, zpětnovazebních smyček, monitorovacích schémat, zdrojů a kapitálu k identifikaci vnějších změn, nedokáže je ale využít, přizpůsobení se změnám je postupné, častno náhodné a bez institucionálních zdůvodnění - příkladem Francie, Německo a Velké Británii Zdroj: Duit a Galaz (2008), upraveno
Rigidní - maximálně stabilní (vysoká úroveň koordinace a kooperace), ale minimálně flexibilní (malá vnímavost vůči vnějším změnám) - příkladem skandinávské země, Japonsko, Singapur
Nízká
Křehký - nejméně stabilní typ, nedostatečně využívá svých zdrojů, není schopný reagovat na vnější změny - špatné fungování institucí, neexistující vlastnická práva, korupce a nízká úroveň sociálního kapitálu neumožňují efektivní kolektivní akci
Organizacemi jako socio-ekologickými systémy, které se vyznačuje právě robusností nebo křehkostí, a tedy odlišnou schopností přežít, se zabývá Elinor Ostrom (2005). Konceptem socioekologického systému má na mysli systém, tedy i organizaci 10, která se vyznačuje vysokou nestabilitou, nemožností soustavné kontroly, nízkou organizační strukturovaností a je pod neustálým tlakem vnitřních a vnějších změn, kterým musí čelit, aby se nezhroutila. Těmto změnám dobře odolávají tzv. polycentrické instituce, které se vyznačují tím, že obvykle řídí více organizací (Ostrom, Tiebout a Waren 1961; Ostrom 1999) a jsou robustní, což znamená, že jsou méně flexibilní, ale více stabilní (Shepsle 1989; Carlson a Doyle 2002; Andries, Janssen a Ostrom 2004). Podle Shepsleho (1989) jde obecně o dlouhotrvající instituce, u kterých byly (vnitřní) operační pravidla vymyšlena a měněna v čase, s ohledem na (vnější) legislativní pravidla [constitutuional-choice rules], která by se měla v čase měnit pomaleji a pouze občas. Robustní organizace tedy konkrétně představují takové samoorganizující se systémy řízení, které - v historické snaze přizpůsobit se vnějšímu prostředí a učit se – zrobustněly, což podle Ostrom znamená, že začaly být schopny odolávat sociálním, ekonomickým a ekologickým změnám, ke kterým v čase dochází. „Robustnost“ potom představuje schopnost přizpůsobit se změnám udržením určitého žádoucího systému charakteristik i navzdory změnám v chování jeho částí, anebo navzdory změnám v jeho prostředí“ (Carlson a Doyle 2002; Andries, Janssen a Ostrom 2004). 10
Organizace jakožto socio-ekonomický systém podle Ostrom (2005) konkrétně vzniká propojením dvou odlišných, na sobě závislých prostředí: vnějšího, ekologického prostředí a vnitřního prostředí představujícího sociální systém, nebo spojením několika menších sociálních systémů (Tento složitý socioekologický systém je navíc vymezován vůči technickému systému, který je jednoduchý, lehce sledovatelný a lehce pochopitelný). Ty jsou složené z několika subsystémů tvořenými vzájemně závislými a navzájem interagujícími aktéry (představujícími zdroje), jejich uživatele (zaměstnanci organizace) a tzv. poskytovatele veřejné infrastruktury (vedoucí zaměstnanci). Klíčovým prvkem socioekologického systému představovaného organizacemi jsou zdroje využívané různými uživateli, kteří záměrně investují svůj potenciál do psychologické či institucionální infrastruktury, aby zvládali různé výkyvy vnějšího i vnitřního prostředí. Zároveň mohou uživatelé zdrojů splňovat roli poskytovatelů veřejné infrastruktury, kteří mají na starosti naplňování společných cílů a poskytování veřejné infrastruktury představovanou hmotnými nebo duševními statky (zatímco hmotné statky jsou využívány všemi účastníky organizace, statky duševní reprezentují pravidla). Mezi výše naznačenými aktéry existuje nespočet vztahů, které mohou být v důsledku vlivu vnějších nebo vnitřních změn narušeny, což může vést k celkovému kolapsu organizace (vnější nebezpeční představují socioekonomické nebo biofyzikální změny typu růstu populace, ekonomických či politických změn, změn klimatu apod.; vnitřní ohrožení mohou souviset s reorganizací vyvolanou ekologickým nebo sociálním subsystémem). „Fungování organizace je komplexním procesem, souhrnem koordinace různorodých činností, pravidel, technického zázemí a jednotlivců či skupin, působících v rámci organizaci, ale i vně organizace. Tento složitý soubor vztahů má na organizaci různorodý vliv, existuje celá řada výkyvů, které mohou organizaci jak pozitivně, tak i negativně ovlivnit.“ (Kijonková 2011: 43; blíže Ostrom 2005).
8
S ohledem na skutečnost, že se Ostrom snaží robustnost aplikovat zejména na (výdělečnou) oblast zemědělské a rybářské politiky, využitelnost jí navržených „principů“ robustních institucí11, které vymezuje (Ostrom 2005), je pro námi zkoumanou oblast (nevýdělečné) politiky pracovního trhu omezená, a proto ji v empirické části dále nevyužíváme. Naproti tomu výše uvedený koncept stability (exploatace) a flexibility (explorace) Marche (1991), a jeho rozpracování do jednotlivých typů organizací dle Duit a Galaz (2008) (rigidní, robustní, křehký a flexibilní typ řízení), využíváme dále v empirické části textu. 2. Stabilita a flexibilita státních a nestátních organizací při realizaci aktivačních programů a služeb na regionálních trzích práce – případové studie a jejich srovnání Cíl výzkumu a užitá metoda Obsahem této části textu je analýza státních a nestátních organizací fungujících v oblasti trhu práce z hlediska jejich stability a flexibility při realizaci konkrétních programů, opatření a služeb pro nezaměstnané a zaměstnavatele. Význam tohoto zkoumání jsme naznačily již v úvodu tohoto textu – v případě flexibility je jím požadavek pružného chování současných organizací, tj. schopnost reagovat na proměnlivou povahu novodobých trhů práce. Naší výchozí úvahou je v tomto případě předpoklad, že flexibilní organizace budou schopny lépe se přizpůsobit vnějším změnám, a tím i lépe řešit konkrétní problémy na trhu práce nežli organizace neflexibilní12. U těch naopak dominuje větší omezení jimi prováděných aktivit pravidly upravujícími chování implementátorů a samotný proces realizace jednotlivých programů, opatření a služeb, což se projevuje i v průběhu samotných intervencí, které příliš nereflektují aktuální potřeby nezaměstnaných a zaměstnavatelů na trhu práce. Vedle flexibility jsme u námi zkoumaných organizací zjišťovali také jejich stabilitu. Konkrétně jsme se snažili zodpovědět výzkumnou otázku, která zní: „Jakým způsobem jsou podle výpovědi vlivných expertů ze státních a nestátních organizací vybraného kraje realizovány aktivní programy, opatření a sociální služby v oblasti trhu práce s ohledem na schopnost dotázaných organizací spolupracovat a využívat dostupné zdroje, pravidla a procedury (organizační stabilita) anebo k analýze a inovacím v oblasti politiky pracovního trhu, které reflektují měnící se prostředí (organizační flexibilita)?“(dílčí výzkumné otázky viz schéma 11 v příloze). K zodpovězení výše uvedeného cíle jsme využili polostandardizované hloubkové rozhovory13 s osmi experty ze státních a nestátních organizací ze čtyř okresů Pardubického kraje, kteří se v době našeho dotazování (2010) podíleli na administraci a/nebo realizaci aktivních programů a opatření v oblasti pracovního trhu pro různé skupiny klientů 11
Mezi principy robustních institucí, které zahrnují jasně vymezené hranice systému zdrojů, patří: (1) jasně definované hranice systému zdrojů a jejich uživatelů; (2) rovnováha mezi přínosy a náklady organizace zajištěná jasně nastavenými pravidly určujícími rozsah a výši alokace zdrojů; (3) záruka participace zaměstnanců na rozhodování; (4) monitorování vnějšího prostředí a chování zaměstnanců organizací; (5) sankce za porušení pravidel; (6) záruka snadného řešení konfliktu rychlým přístupem k relevantním orgánům; (7) záruka minimálního práva zaměstnanců na získávání a držení zdrojů; a (8) organizace výše uvedených principů v rámci vzájemně propojených aktivitách (Ostrom 2005, upravil autor). 12 Přesné znění tohoto předpokladu je následující: (1) pružné organizace s převahou pružného řízení (explorace) se budou projevovat schopností přizpůsobit se vnějším změnám na trhu práce a v legislativě, a to tak, že: (a) budou mít možnost uzpůsobit existující pravidla ovlivňující chod organizace a administraci a/nebo realizaci aktivačních programů a opatření případným změnám; (b) bude využívat dostatečných financí, kvalifikovaného a vzdělaného personálu a moderní technologie a profesionálních technologických postupů k analýze procesů a výstupů aktivačních programů a opatření; (c) shromažďované informace o procesu a výstupech aktivačních programů využije k dolaďování stávajících programů a opatření a k vytváření nových programů a opatření. (2) Nepružné organizace s převahou nerpužného řízení (exploatace) se budou projevovat omezenou schopností přizpůsobit se vnějším změnám na trhu práce a v legislativě, a to tak, že: (a) nebudou mít možnost uzpůsobit existující pravidla ovlivňující chod organizace a administraci a/nebo realizaci aktivačních programů a opatření případným změnám; (b) bude klást důraz na posilování dostatečného objemu financí, kvalifikovaný a vzdělaný personál a posilování technologie a technologických postupů zaměstnanců organizace; (c) bude zkvalitňovat stávající cíle, obsah a podmínky administrace a realizace aktivačních programů a opatření zdokonalováním personálního zabezpečení programů, spolupráce a komunikace mezi implementujícími aktéry. 13 Analyzované informace pocházejí ze čtyř desítek hloubkových rozhovorů s experty z 25 lokalit v 11 různých regionech ČR, které byly získány v průběhu března a dubna 20010.
9
(konkrétně šlo o představitele čtyř neziskových organizací (jedné státní a tří nestátních), tří úřadů práce a jednoho krajského úřadu a jedné státní příspěvkové organizace). Výběr tohoto kraje, který jsme dosud neanalyzovali, byl zvolen s ohledem k tomu, že v polovině z dotázaných regionů jsme získali metodou sněhové koule rozhovory s experty ze státního i nestátního sektoru. Vlastní sledování flexibility a stability námi zkoumaných organizací bylo výsledkem procesu konceptualizace, operacionalizace a utřídění sledovaných prvků stability a flexibility: konkrétně jsme si nejprve (1) vymezili oblasti zkoumání v organizaci použitím typizace Marche a Olsena (1984; 2006), kteří v rámci organizace odlišují dimenzi pravidel, struktury a procesů. (2) Současně jsme operacionalizovali Marchův koncept exploatace (stability) a explorace (flexibility) (viz schéma 9 a 10 v příloze) a umístili jej do jednotlivých zkoumaných oblastí navržených Marchem a Olsenem (jejich výsledkem je schéma 11 v příloze, které ve zjednodušené podobě předkládáme dále v textu v následujícím schématu 2). (3) Výsledné indikátory stability a flexibility umístěné v dílčích oblastech jsme seskupili do podoby devíti indikátorů (blíže schéma 12 v příloze), které jsme sledovali v průběhu námi prováděné analýzy a na základě kterých vnitřně strukturujeme text následujících podkapitol. Schéma 2: Zkoumané oblasti a dílčí oblasti zkoumání při zjišťování způsobů administrace a realizace aktivních programů, opatření a služeb v oblasti trhu práce zkoumané oblasti Dílčí oblasti zkoumání 1. Aktivace, typy - Vnímání pojmu „aktivace“ aktivačních programů a - Typy realizovaných programů a opatření opatření a způsoby - Cíle programů a způsoby aktivace spolupráce - Typ partnerství/dialogu - Zhodnocení spolupráce a případné návrhy na její zlepšení 2. Legislativní a jiné - dodržování legislativy a dalších norem a předpisů upravujících aktivační programy a normativní zajištění chování implementujících aktérů uvnitř organizace (EXT): aktivačních programů a - hodnocení a spoluutváření pravidel upravujících aktivační programy (EXR): opatření - hledání inovací a experimentování v rámci existujících a navrhovaných pravidel (EXR): 3. Povaha - využívání financí, personálu a dosavadních znalostí technologických postupů k plánování, implementujících realizaci a dolaďování aktivních programů a opatření (EXT): organizací z hlediska jejich - zpřesňování cílů a zkvalitňování obsahu a podmínek realizace aktivních programů a stability a flexibility opatření (EXT): - posilování personálních kapacit (EXT): - posilování spolupráce a komunikace mezi stávajícími aktéry a klienty (EXT): - využívání financí a personálu k analýzám a zhodnocení realizovaných aktivních programů a opatření a nových technologií při jejich inovaci (EXR): - shromažďování a analýza informací o aktivní politice a průběhu a výsledcích aktivních programů a opatření v regionu (ČR, zahraničí) (EXR): - testování, hodnocení, ladění a následné zavádění inovací do aktivní politiky, programů a opatření(EXR): Zdroj: autor
Při hodnocení získaných expertních rozhovorů jsme konkrétně postupovali tak, že jsme nejprve zjišťovali, jakým způsobem dotázaní respondenti vnímají pojem „aktivace“ a „aktivační programy“ a jakým způsobem spolupracují na jejich realizaci s ostatními subjekty v regionu14 (srv. schéma 2). Následně jsme hodnotili u jednotlivých indikátorů stability a flexibility, nakolik jsou jednotlivé organizace stabilní a pružné jak v oblasti pravidel, tak i v oblasti vlastní administrace a realizace aktivních programů, opatření a služeb15. S ohledem na současný trend hovořit o těchto aktivitách jako o aktivitách, které by měly vést k aktivizaci nezaměstnaných, jsme v průběhu rozhovorů s experty zkoumaných organizací tato opatření nazývali „aktivačními“ programy. Zjištění míry organizační stability a flexibility nám umožní v závěru textu využít typologii lokálního řízení Duita a Galaze (2008) a stanovit tak, zdali se u příslušného typu zkoumané organizace projevuje robustní, rigidní, flexibilní nebo křehký typ řízení. Toto zjištění vypovídá o silných a slabých 14
I přestože představuje povaha spolupráce jeden z dále sledovaných prvků stability, s ohledem na obsahové propojení aktivit a způsobu jejich realizace jsme výsledná zjištění o spolupráci umístili na začátek naší analýzy (srv. schéma 12 v příloze). 15 Rozlišování na programy, opatření a služby je zde účelové: v prvním případě je slovní spojení „programy a opatření“ spojováno s aktivitami krajského úřadu a úřadu práce, v případě služeb jde o aktivity nabízené neziskovými organizacemi.
10
stránkách daného typu kombinace flexibility a stability a v návaznosti na to určit adekvátní doporučení na zlepšení fungování organizace k efektivnějšímu řešení problémů na pracovním trhu. Nutno podotknout, že ačkoliv jsme se snažily získat co nejkomplexnější síť aktérů administrujících a realizujících aktivní programy a služby ve zkoumaném kraji, zvolená metodologická perspektiva neumožňuje činit jakékoli generalizace. Jinými slovy to znamená, že zjištěné poznatky je nutné vnímat jako dílčí a případové, a je proto dobré je brát jako reflexi skutečných způsobů řešení problematiky zaměstnanosti ve zkoumaných regionech. Je ale možné předpokládat, že podobná zjištění je možné identifikovat u shodných typů organizací i v jiných regionech ČR. Výsledná zjištění Z provedených rozhovorů přitom vyplynulo, že aktivační programy bývají explicitně spojovány téměř všemi dotázanými experty ze státních organizací s Evropskými strukturálními fondy, ze kterých jsou v českém prostředí od roku 2004 paralelně čerpány finanční prostředky na programy a opatření doplňující tradiční státní aktivní politiku zaměstnanosti. Představitelné neziskových organizací v souladu s touto skutečností spojují aktivační programy a pojem aktivace právě s opatřeními poskytovanými českými úřady práce. Všichni experti tak vnímají pod aktivačními programy a pojmem aktivace to, s čím reálně pracují ve své každodenní práci. Jejich výpovědi je tak možné diferencovat jednak podle toho, jaké je jejich vertikální postavení v hierarchii státní správy a samosprávy (u státních organizací) a dále pak, zdali poskytují programy a opatření zaměstnavatelům a zaměstnancům (úřady práce) anebo různě heterogenním skupinám osob řešících specifické problémy vyplývající z jejich životní situace (státní a nestátní neziskové organizace). Tuto logiku členění využijeme k uspořádání jednotlivých částí následujícího textu, kdy budeme nejdříve prezentovat naše zjištění o krajského úřadu, následně o čtyřech dotázaných neziskových organizacích a v poslední řadě i o třech úřadech práce ze zkoumaného pardubického kraje. V průběhu naší analýzy jsme se tedy pokusili identifikovat míru stability a flexibility v jednotlivých námi zkoumaných dimenzích organizace (viz schéma 12 v příloze) u jednotlivých typů námi zkoumaných organizací. V závěru potom srovnáváme výskyt stability a flexibility u jednotlivých typů organizací mezi sebou (i za využití Duitem a Galezem navržených typů „local governance“) a v rámci jednotlivých námi zkoumaných dimenzí se snažíme upozornit na méně pružné oblasti a navrhnout konkrétní doporučení, která by vedla ke zvýšení flexibility organizacemi poskytovaných programů, opatření a služeb. 2.1Stabilita a flexibilita Krajského úřadu Aktivace a způsob spolupráce. V systému státní veřejné politiky hierarchicky výše postavený zástupce krajského úřadu spojuje aktivaci s operačními programy ESF, a zejména pak s tzv. měkkými programy celoživotního vzdělávání poskytovanými v rámci Operačního programu lidské zdroje a zaměstnatelnost (tzv. „OP LZZ“). Tyto programy jsou obecně zaměřené na zvyšování kvalifikace, dovedností a vědomostí nezaměstnané i zaměstnané pracovní síly, aby se zvýšila šance na jejich zaměstnatelnost (myšleno udržení zaměstnání), a byli tím pádem lépe uplatnitelní na trhu práce. Konkrétně šlo o 24 programů (což bylo díky četnosti respondentem kritizováno) zaměřených na zaměstnavatele a skutečné a potenciální zaměstnance (konkrétně byl preferován program rozvoje dalšího profesního vzdělávání, programy celoživotního vzdělávání ve školách a operační program vzdělávání pro konkurenceschopnost). Z výpovědi politicky silně pravicově orientované respondenty přitom vyplynulo, že mnoho programů bylo zacíleno spíše na nemotivované a na trhu práce obtížně uplatnitelné uchazeče o zaměstnání, namísto aby sloužily na jazykové a další profesní vzdělávání zaměstnané pracovní síly („…takže ty peníze nebyly využívány efektivně“ (R2)). Podobný názor má i expert z velké neziskové organizace z téhož regionu, který tvrdí, že „projekty typu OP LZZ většinou sklouzly k měkkému doprovázení lidí, což je špatně, protože by to mělo jít k firmám, na tvorbu úvazků. Například na částečné úvazky pro ženy s dětmi, sociálně vyloučené a podobně. Měl by se posílit objem a struktura programů pro firmy, cílovou skupinou aktivačních programů by měla být firma, a ne jednotlivec“ (R4)). 11
Poměrně velký rozsah projektů administrovaný krajským úřadem ve zkoumaném regionu vyžadoval spolupráci s širokou paletou vzdělávacích a podnikatelských institucí (šlo o střední a vysoké školy, krajskou hospodářskou komoru, podnikatelské svazy a státní organizaci podporující malé a střední podnikatele, CzechInvest16). Spolupráce krajského úřadu s úřady práce byla minimální, „nechávala se na vztahu mezi ministerstvem práce a sociálních věcí a úřady práce“ (R2)). Zatímco projekty byly vytvářeny vypisování tzv. „Výzev“, koordinovány a kontrolovány ministerstvem (kterému se podávaly průběžné zprávy), krajský úřad nastavoval podmínky pro čerpání peněz v kraji, vypisoval výzvy, přijímal projekty, hodnotil je, kontroloval subjekty, které čerpaly finanční prostředky a celkově administroval jednotlivé projekty po celou dobu jejich trvání. Lidé z jednotlivých krajských úřadů vytvářeli na začátku vzniku Operačního program Rozvoj lidských zdrojů v roce 2006 poradní skupiny (zastoupené úřady práce, hospodářskou komorou, zástupci zaměstnavatelů, investory a komunálními politiky), které se scházely na Krajské radě pro rozvoj lidských zdrojů. V pravidelných intervalech se členové této skupiny scházeli a po sestavení programu spolupracovali při čerpání peněz a využívali strategických materiálů kraje. Samotnou spolupráci mezi regionálními aktéry hodnotí dotázaná expertka pozitivně: „…vytvořila se síť lidí, kteří spolupracovali, dostalo se dohromady spoustu informací, názory zaměstnavatelů, investorů, všechny názory se propojili a potom to mohlo fungovat“ (R2)). Komunikace mezi partnery byla díky vzájemné známosti z dřívějších dob velmi dobrá, navíc se díky častějším schůzkám, probíraným tématům a politické podpoře stále zlepšovala. Spolupráci krajského úřadu s ministerstvem práce a sociálních věcí oproti tomu respondenta hodnotí jako obtížnou, obzvláště z důvodu složité administrativy a nepružnosti ministerstva („podmínky se mění za provozu, jsou složitější než ty nastavené z EU, což práci ještě komplikuje, navíc ministerstva nejsou dost pružná, takže věci přicházejí se zpožděním“ (R2)). Větší vliv než ministerstvo by proto měly mít podle dotázaného experta krajské úřady, „protože do řešené problematiky více vidí“. Nepříjemné je i měnění podmínek za pochodu a z nich plynoucí obsahová a finanční nejistota realizovaných opatření, protože „člověk neví, jestli ty peníze dostane, jestli je to tak správné a připadá mi, že se často dělá, aby ty peníze čerpat zkrátka vůbec nešly“ (R2). Možnosti zlepšení vidí respondentka i v lepší koordinaci, konkrétně pak v zajištění toku srozumitelných a jednoznačných informací ministerstvem, s jednotným výkladem všech existujících ministerských manuálů. Specifický pohled, pohled „na krajský úřad“, podává představitel jediné dotázané velké „státní“ neziskové organizace. Upozorňuje přitom na to, že jsou „…v boji s krajem, který působí na ostatní subjekty nadřazeně, zatímco například s obcí se spolupracuje v rovnocenném, partnerském vztahu“ (R3). Zlepšení podle něj bezprostředně souvisí s potřebou rovného přístupu k penězům. Stabilita a flexibilita pravidel. Z výše uvedeného i z dalších výpovědí zastupitele krajského úřadu vyplývá, že úřad jakožto státní orgán klade s ohledem na svou roli a funkce v systému státní správy velký důraz na dodržování legislativy a dalších předpisů, které přesně vymezují administrované aktivační programy poskytované v rámci ESF, jež není možné příliš modifikovat („výběr programů probíhal v souladu se strategickými záměry kraje, věděli jsme na co peníze použít, ověřovali jsme kvalitu žadatelů a postupovali podle zákonných pravidel“ (R2)). Na jedné straně jsou totiž nařízení týkající se projektů mnohdy nejednoznačná a v počátku chodila i s časovým zpožděním, na stranu druhou jsou veškeré aktivity úřadu svázány zákonnými pravidly, která jsou „papežštější než papež“, jsou vzájemně svázána a neexistuje tak velký prostor pro jakoukoli samostatnou aktivitu pracovníků krajského úřadu. Dotázaný respondent v této souvislosti tvrdí, že „…by měly být více akceptovány podmínky v jednotlivých regionech, aby nebylo nutné dělat krkolomnosti, aby se člověk do výzvy vešel, což s praxí nemá nic společného“(R2) Řešení spatřuje v tom, že „…by bylo dobré, aby programy nebyly administrovány z ministerstev, ale z krajů, abychom si mohli nastavit svoje podmínky v jednotlivých programech, na co ten kraj ty peníze chce vlastně dávat“(R2).
16
CzechInvest představuje státní příspěvkovou organizaci podřízenou Ministerstvu průmyslu a obchodu ČR, která posiluje konkurenceschopnost české ekonomiky prostřednictvím podpory malých a středních podnikatelů, podnikatelské infrastruktury, inovací a získáváním zahraničních investic z oblasti výroby, strategických služeb a technologických center (Czechnvest 2011).
12
Existence pevně ustanovených a kontrolovaných ministerských nařízení a pravidel znemožňuje krajskému úřadu pružně reagovat na aktuální situaci na trhu práce ve zkoumaném kraji (jazykem teorie: klást větší důraz na exploraci). Navíc, přísná povaha těchto nařízení znemožňuje zpřesňovat a zkvalitňovat obsah a podmínky administrovaných aktivačních programů a opatření, které jsou předpokladem zdárného využívání dostupných (flexibilních) pravidel. Tato skutečnost omezuje veškeré aktivity týmu administrujícího ESF projekty na krajském úřadě tak, že jediné, co členové týmu mohou, je vybudovat kvalitní tým spolupracujících subjektů v rámci organizace a mezi tradičními spolupracujícími aktéry („personálně byly využívány různé poradenské a auditorské firmy, zaměstnanci pracující na projektu byli zkušení, kvalifikovaní vysokoškoláci“ (R2)). Příkladem budování kvalitního týmu jako jednoho z prvků stability jsou jednak obecné požadavky krajského úřadu na vysokoškolské vzdělání všech jeho zaměstnanců, reálné možnosti jejich pravidelného proškolování („peněz na celoživotní vzdělávání je poměrně dost, problémem mohou být podmínky neumožňující ideální čerpání …např. v minulém období nešlo čerpat peníze na jazykové kursy“). A v neposlední řadě i pěstování spolupráce s širší skupinou aktérů z řad zástupců krajského úřadu, úřadů práce, zaměstnavatelů a vzdělavatelů. Shrneme-li uvedené, krajský úřad představuje relativně vysoce stabilní instituci pevně svázanou pravidly, která musí být striktně dodržována, a která neumožňují přílišnou modifikaci cílů, obsahu a podmínek úřadem administrovaných aktivačních programů v oblasti trhu práce. Na druhou stranu stávající systémové nastavení umožňuje posilovat funkční sítě a spolupráci administrátorů a realizátorů aktivačních programů a opatření v daném regionu. Stabilita a flexibilita realizovaných opatření. Předpokladem flexibilně fungujícího krajského úřadu je vedle možností hodnotit, spoluutvářet a inovovat stávající pravidla projektů ESF také využívat dostupných finančních prostředků a personálních zdrojů k získávání a hodnocení informací o situaci na trhu práce a o realizovaných programech, včetně možností jejich inovací (viz schéma 3). Z výpovědi experta v této souvislosti vyplynulo, že k získávání informací příliš nedocházelo díky spoléhání se na dobrou informovanost úřadů práce („informací je poměrně dost, protože si ÚP sleduje zaměstnanost, a když zaměstnavatelé chystají propouštění, musí to hlásit“) a neochotě zahlcovat novými dotazníky různé aktéry („komunikace s ostatními subjekty vázne, protože všichni jsou přesyceni dotazníky, takže už nechtějí poskytovat jiné než zákonem stanovené informace“). I přestože k hodnocení procesů a výsledků docházelo („museli jsme to dělat, protože ty programy se hodnotí, kontrola proběhla bez ztráty kytičky…“), šlo především o zkvalitnění výběru programů než o zvýšení kvality jejich obsahu, přičemž hodnocení mělo formu kontroly. K prozkoumávání nových možností a zlepšování stávajících programů s jejich dolaďování tedy nedocházelo, „protože tam byla nastavena pravidla a vlastně se vyhlašovaly jenom další výzvy a ten program pokračoval dál“. Z uvedeného vyplývá, že krajský úřad představuje spíše nepružnou instituci, která je svázána pravidly, jejichž kontrola představuje jediný zdroj hodnocení administrovaných projektů v oblasti trhu práce. Případné informace o povaze a výsledcích administrovaných projektů nejsou získávány, odpovědnost za dostatečnou informovanost, a tedy i vhodnost realizovaných projektů je implicitně přenášena na jiné organizace. Na úřady práce, které jsou považovány za klíčové instituce odpovědné za správné fungování trhu práce a na další subjekty (např. školský systém v regionu zaváděl v době provádění výzkumu ve spolupráci s hospodářskou komorou inovativní jednotnou informační síť o absolventech jednotlivých oborů, která by sloužila k optimalizaci sítě středních škol a prognostice potřebnosti různých povolání v daném regionu). Jednotlivé informace vypovídající o vysoké stabilitě a nízké flexibilitě krajského úřadu při administraci projektů ESF jsou patrné ze schématu 3.
13
Schéma 3: Stabilita a flexibilita vybraného krajského úřadu při realizaci aktivních programů a opatření v oblasti trhu práce Dimenze stability a flexibility/typ organizace
KÚ
-
svázání legislativními pravidly (S)
+++
-
možnost modifikovat pravidla (F)
0
-
zkvalitňování podmínek pro realizaci služeb (S)
+
-
posilování personálních kapacit (S)
++
-
využívání zdrojů k vylepšování služeb (S)
++
-
důraz na spolupráci a komunikaci (S)
++
-
shromažďování informací o službách a jejich prostředí (F)
0
-
evaluace služeb (F)
+
-
inovace služeb (F)
+
Poznámky: KÚ = krajský úřad; +++ velmi silně inklinuje, ++ inklinuje, + slabě inklinuje, 0 neinklinuje; ; S = stabilita, F = flexibilita Zdroj: autor
2.2 Stabilita a flexibilita státních a nestátních neziskových organizací Aktivace a způsob spolupráce. Představitelé neziskových organizací (4 respondenti) shodně spojují aktivační programy s opatřeními aktivní politiky zaměstnanosti provozovanými úřady práce, přičemž pojmu aktivace ve svém profesním diskursu většinou nevyužívají17. Aktivaci aktérů na trhu práce potom vnímají zejména jako aktivity úřadu práce, tj. tzv. „těch druhých“ („aktivace je konkrétně vnímána buď jako „tvorba nových pracovních míst nebo podpora úřadu práce k zřízení nebo udržení pracovních míst“ (R6), anebo jako „aktivity úřadu práce, které vedou k získání zaměstnání“ (R3)… „aby ten, kdo nemá práci, ji získal“(R4)). K synergickému rozložení aktivit státních a nestátních organizací, které často řeší problémy stejných cílových skupin na trhu práce, pak nedochází. Optika úřadů práce a neziskových organizací je totiž odlišná, přičemž ve zkoumaném kraji dosud nedošlo k jejímu propojení (např. formou komunitního plánování, veřejného slyšení a jiných forem spolupráce – blíže Goss 2000). Zatímco úřady práce poskytují služby plošně definovaným skupinám nezaměstnaných, mezi kterými existují výrazné diference (některé z nich jsou jako ohrožené skupiny definované Zákonem o zaměstnanosti), (nestátní i státní) neziskové organizace se specializují na konkrétní skupiny zaměstnanců či nezaměstnaných podle určitého znaku18. Uvedené výpovědi naznačují o vyhraněné a izolované roli úřadů práce, která vychází oproti nestátním organizacím z jejich odlišného postavení na pracovním trhu, které souvisí s přímou odpovědností za poskytované služby. Navzdory uvedené skutečnosti tři ze čtyř dotázaných neziskových organizací explicitně uvedly, že s úřady práce „spolupracují“. Ve skutečnosti ale nejde o reálnou spolupráci, která spočívá ve vzájemné symetrické spolupráci více organizací navzájem, které utvářejí síť řízených společně (Goss 2000). V jednom případě totiž měla zato „spolupráce“ podobu pouhého formálního informování úřadů práce o službě nabízené neziskovou organizací, ve zbylých případech šlo spíše o pouhé využívání služeb nabízených úřady práce neziskovými organizacemi (nabídka volných pracovních míst, využívání opatření pro absolventy škol apod.). V prvním případě konkrétně šlo o nabídku skupinového poradenství neziskovou organizací: „[pracovníci úřadu práce nám] nechávali volnou ruku, jak to budeme dělat… 17
(výjimkou je agilní nestátní organizace a státní příspěvková organizace, které obě spolupracující na mnoha národních a nadnárodních projektech, ve kterých je tento pojem běžně využíván). 18 V našem případě šlo v případě nezaměstnaných o absolventy, nekvalifikované osoby, osoby se zdravotním postižením nebo sociálním znevýhodněním osoby z dětských domovů a bez domova, a v případě zaměstnanců o zvyšování kvalifikace pracovníků v sociálních službách.
14
v podstatě pouze sezvali klienty na úřad a my jsem se pak s nimi bavili a nabídli jim pomoc“. I přestože nezisková organizace žádné neformální kontakty s pracovníky úřadu práce neudržovala, úřad práce jí vyšel vstříc v možnosti představit uchazečům o zaměstnání formou prezentace její činnosti. Dotázaný expert ale upozornil na problém všeobecného (nespecializovaného) zaměření zaměstnanců úřadů práce, který je ale pochopitelný a je důvodem, proč by měli všeobecně zaměření pracovníci úřadů práce pracovat s pracovníky neziskových organizací specializující se na různé typy klientů: „zprostředkovatelky nejsou dost schopné odhadnout, jestli toho člověka k nám [do neziskové organizace] poslat nebo ne… takže to třeba nechají a vyplave to až za dva tři roky roky, že nám ho pošlou a přitom už k nám mohl dojít dřív“ (R1). Také v případě využívání služeb nabízených úřady práce bylo v některých případech prokázáno, že pracovníci úřadu práce občas udržují neformální vztahy se zástupci neziskové organizace („úřad práce umožňuje organizaci nahlížet do biografií jednotlivých uchazečů k zaručení bezúhonnosti uchazečů o zaměstnání“ (R3)). Až na jednu neziskovou organizaci, která dlouhodobě (a výhradně) spolupracuje s úřadem práce (a dále pak se soukromou organizací zajišťující další vzdělávání), protože se zaměřuje na absolventy škol, zbylé organizace „primárně“ spolupracují s jinými subjekty. Nejčastěji jsou jimi organizace, které poskytují podobné služby. Spolupráce se zaměstnavateli, kteří představují klíčové subjekty na trhu práce, přitom často vůbec neexistuje (jde zde pochopitelně o to, zdali cílová skupina neziskové organizace je či není pro zaměstnavatele atraktivní). Stejně jako v případě vztahu mezi neziskovými organizacemi a úřady práce, jde ve vztahu k zaměstnavatelům nanejvýš o vzájemnou informovanost („vždy se zaměstnavatel hledá individuálně podle potřeb klienta a občas se zaměstnavatel ozve sám, ale nesystematicky, spíše sporadicky… v průběhu roku dvou zhruba pět zaměstnavatelů.“ (R1)). Z uvedeného vyplývá, že ve zkoumaném regionu se často vyskytuje spíše vzájemná izolace organizací státního, nestátního a soukromého sektoru. Existující vztahy jsou spíše dyadické, výjimečně a mají často pouze formální, informativní charakter. Stejně informativní charakter potvrzuje i poslední dotazovaná organizace zaměřená na několik cílových skupin najednou. Díky jejímu širšímu záběru a participaci jejích členů v komunitním plánování a v několika plánovacích komisí (které jsou často výsledkem „zákonné povinnosti a ne oboustranné potřeby se spojit““ (R4), u ní dochází ke spolupráci s více subjekty. Kromě úřadu práce, který respondent vnímá pouze „jako plátce a kontrolní orgán“ a kromě neziskových organizací nabízejících doplňkové služby stejným cílovým skupinám klientů, spolupracuje dotázaná nezisková organizace s městským úřadem na komunitním plánování a s krajským úřadem jako partner společného projektu financovaného Evropskou unií. Informativnost vzájemných vztahů je patrná z toho, že převažují telefonické domluvy a osobní setkání na příležitostných akcích (vedle zmíněných skupinových sezení jde o příležitostné rauty a oslavy). Dotazovaný expert této organizace nevidí žádná negativa dosavadní spolupráce, má přitom přání více prohloubit partnerské vztahy, protože partnerství umožňuje diskuzi a motivuje personál zvýznamněním jeho práce („ví, že ta práce má smysl, že je to dobře venku hodnocená“ (R4)). Žádoucí by rovněž podle dotázaného bylo formální ošetření spolupráce typu vzniku poradního sboru nebo poradní skupiny, která reálně funguje v rámci realizovaného komunitního plánování, v jehož rámci jsou neziskové organizace vnímány krajským úřadem jako rovnocenný partner, kterého často žádají o expertní radu při realizaci nových projektů („žádoucí by bylo partnerství nebo vzájemná komunikace se zdravotnickými odbory nebo strategií kraje“ (R4)). Stabilita a flexibilita pravidel. Jediná z dotázaných státních neziskových organizací poskytující sociální služby je stejně jako krajský úřad a ostatní dotazované státní organizace (úřady práce) silně svázána legislativními pravidly (zejm. jde o Vyhlášku č. 505/2006 Sb. doplňující zákon o sociálních službách) a doprovodnými standardy kvality sociálních, zdravotních a pedagogických služeb, která upravují způsob poskytování nabízených služeb a jejich kvalitu. Zejména standardů kvality je podle dotázaného experta velké množství: na jednu stranu jsou „svázané a existuje mezi nimi trochu zmatek“ (R3), na stranu druhou jsou užitečné, ale obtížně dosažitelné („kdyby se to všecko dodržovalo, tak by to bylo dobrý...ta kvalita tu ale chybí, chce to čas.“ (R3)). Uvedená pravidla – a zejména pak vzdělání požadované zákonem a kvalita služeb podle dostatečnosti počtu pracovníků – jsou dodržována inspekcí z krajského úřadu. Problémem těchto inspekcí je ale neexistence jednoznačně měřitelných kritérií („my jsme tady měli na udání inspekci a ta byla otřesná… nejsou tam měřitelná hlediska, jsou velice 15
subjektivní, je to otřesný“ (R3)). Stejně jako v případě krajského úřadu nejsou pro poskytované aktivity zkoumané státní neziskové organizace utvářená speciální pravidla, která by byla hodnocena, byla pružná a umožňovala větší modifikace v rámci pomyslných inovací a experimentování, vše se odvíjí od platné a jasně dané legislativy. Tato skutečnost je ale dána i tím, že hlavní náplní dotázané organizace je právě proškolování zaměstnanců ve zdravotnických službách, které vyplývá ze zákona o Sociálních službách a ze standardů kvality. Pro své aktivity tato organizace využívá prostředků z ESF, které jsou podle dotázaného ředitele dostatečné nejen pro vlastní fungování organizace („my peníze vlastně nepotřebujeme, protože si to necháváme zprostředkovat a protože nejsme organizace, která se tím živí“ (R3)), ale i pro vzdělávání vlastních zaměstnanců („kromě posilování vzdělání realizujeme vlastní semináře pro zaměstnance anebo je posíláme na cílené kursy, což je většinou na základě rozhodnutí nadřízeného zaměstnance, který dělá hodnocení“ (R3)). Zbylé (nestátní) neziskové organizace jsou kupodivu „většinou“ (!) v podobné situaci jako zmiňovaná státní organizace, i když jde o organizace z neziskového sektoru: také oni jsou totiž často významně svázány (legislativními) pravidly (jde zejm. o zákon o sociálních službách). Tato pravidla ale tvoří rámec, který jim není explicitně vnucován, ale jeho dodržování je vyžadováno, pokud mají získat obdobné výhody (např. finanční zdroje) jako je tomu u státních organizací (což je často otázka jejich přežití). Toto svázání pravidly se týká těch organizací, které nějakým způsobem spolupracují se státním sektorem nebo se zabývají aktivitami vůči cílové skupině, které jsou legislativou vymezovány (např. zaměstnáváním zdravotních osob na trhu práce, kde trh práce je silně institucionalizovaným, a tedy legislativně sevřeným prostorem). Jiná situace je u neziskových organizací (v našem případě rozhovor se zástupcem jedné takové organizace), které se zabývají výhradně službami zaměřenými vůči určité cílové skupině klientů bez nutné participace s jinými (státními) subjekty, kterých činnosti jsou svázány legislativou. Znamená to, že organizace občanského sektoru, které se zabývají izolovaně určitou cílovou skupinou, se mohou v ideálním případě vyskytovat mimo prostor vnějších legislativních pravidel, a o to více využívat vnitřních norem jako je etický kodex a vnitřní pracovní řád organizace. (to pochopitelně reálně není zcela možné díky existenci zákoníku práce, který je obvykle s vnitřním pracovním řádem organizace bezprostředně svázán). Příkladem je menší nezisková organizace, které zástupce hovořil výhradně o vnitřních pravidlech, která regulují poskytování služby (komunikace se zaměstnavatelem, s opatrovníkem apod.) a slouží k dosahování určitého standardu práce v organizaci a jako opora „…v situacích, kdy řešíme nějaký případ nebo zápletku a když to nemáme v hlavě, tak jdeme a podíváme se, takže já vnímám pravidla jako nápomocný“ (R1). Klíčovou vlastností vnitřních pravidel týkajících se realizace sociálních služeb, která je odlišná od vnějších pravidel, je jejich flexibilní charakter, protože připouští změnu („vnitřní pravidla jsme si vytvořili sami a vyhovují nám, protože jsme si je „ušili na sebe“ (R6); „když je potřeba, pravidla měníme, dělají se revize“ (R1)). Zatímco vnitřní pravidla tendují k pružnosti, vnější pravidla často vedou ke stabilizaci stávajících způsobů chování členů organizace („Zákon je vyhovující, má ale určité chyby typu příliš direktivního zacházení s kvalitou sociální práce… Dobré by bylo více možností, více benevolence… rovněž příruček a manuálů je velké množství, metodika je dobrá, jsou ale méně přehledné a je obtížné zajistit jejich znalost u všech lidí v organizaci.“ (R4)). Přílišná stabilizace chování však není vždy žádoucí, protože neumožňuje flexibilně reagovat na měnící se požadavky v poskytovaných sociálních službách: „pravidla stanovena třeba na aktivní politiku zaměstnanosti jsou jasná a nepotřebují měnit, ale například náš projekt přechodného zaměstnání, který má za úkol učit základním pracovním návykům děti z dětských domovů, neumožňuje při požadavku na kvalitu dle zákona o sociálních službách mít páku k tomu, jak ty děti k tomu přimět, sankcionovat je třeba nějakým odebráním výhod…“ (R4). Jinými slovy, neziskové organizace mohou být významně ovlivňovány jednak „vnějšími“, legislativními a často striktně stanovenými pravidly, vyplývajícími ze zákona a vytvořenými na základě logiky neosobní racionality, která významně stabilizují aktivity organizace. Zároveň jsou neziskové organizace logicky ovlivňovány i svými primárními, „vnitřními“, organizačními a mnohdy pružnými pravidly, která je možné modifikovat s ohledem na změny v prostředí organizace a jež jsou stanovena na základě dohody mezi klíčovými aktéry, a zejména pak na základě logiky osobní zkušenosti. Tato vnitřní pravidla v ideálním případě zajišťují, že mohou být organizace maximálně pružné. Ve skutečnosti tomu ale tak vždy není: (nejen) v českém prostřední totiž typicky dochází ke kolonizaci vnitřních pravidel 16
organizace pravidly vnějšími - v případě poskytování sociálních služeb – jsou jimi standardy kvality sociálních služeb, které významně determinují aktivity organizace a mohou vést ke snížení flexibility jejich aktivit („u standardů kvality by bylo někdy dobré přizpůsobit je více uživateli a ne tak zaměstnancům, snížit míru administrativy“ (R6)). Z uvedeného vyplývá, že v závislosti na tom, v jakém prostoru neziskové organizace se svými ideálně pružnými vnitřními pravidly imaginárně řečeno „rotují“, a tedy jakou měrou ovlivňována stabilizujícími vnějšími pravidly, dochází k posilování stability a oslabování flexiblity realizovaných aktivit či naopak. Stabilita realizovaných opatření. Ze sledování podmínek a způsobů poskytovaných služeb vyplývá, že je u státní neziskové organizace kladen důraz jak na zkvalitňování jejich obsahu a personálního zajištění, tak i na komunikaci mezi pracovníky organizace a jejich klienty (z řad školených pracovníků ve zdravotnictví). Tyto skutečnosti jsou projevem velké stability pravidel a realizovaných aktivit a jejich zajištění u zkoumané státní neziskové organizace (blíže schéma 4). U nestátních neziskových organizací je ale situace v některých aspektech jiná: shodně velký důraz je kladen na zkvalitňování poskytovaných služeb, které představují „gros“ neziskových organizací, jež je zdokonalované projekty, které zajišťují jejich financování, a tedy i přežití. Shodně velký důraz je rovněž kladen na „využití“ stávajících finančních, personálních a technologických zdrojů v organizaci. Uvedené prvky posilující stabilitu poskytovaných služeb jsou ale oslabovány omezenými možnostmi neziskových organizací posilovat vzdělanostní potenciál svých personálních zdrojů anebo ho početně rozšiřovat. Slabé je i využívání spolupráce s vnějšími aktéry. V prvním případě spočívá omezené posilování personálních kapacit v nejistých a omezených finančních zdrojích. Omezený důraz na spolupráci a komunikaci s vnějšími partnery v případě druhém vypovídá o jisté izolovanosti neziskových organizací, zřejmě v důsledku konkurenčního tlaku ostatních neziskových organizací v regionu a dále pak i v důsledku omezené zkušenosti s hlubší spoluprací se státními organizacemi (pochopitelnou výjimkou je komunikace s uživateli služeb, ta je považována za přirozenou). Konkrétně si dotázaní experti pod zkvalitněním podmínek pro realizaci poskytovaných služeb představovali jednak vytváření nových projektů, které slouží k saturaci potřeb různých cílových skupin a dále pak vlastní inovaci v práci s klienty, jež jsou považovány za přirozenou součást těchto projektů. Finanční nejistota, která zabraňuje rozvíjet ideálním způsobem personální politiku neziskových organizací, byla zmíněna všemi dotázanými: typicky byla zmiňována diskontinuita v pravidelném přísunu peněz („občas jsme chtěli od úřadu práce zaměstnance přes aktivní politiku zaměstnanosti, ale nebyly na ně peníze… jindy se zdrželo vyhlášení grantových programů o půl roku, takže byl tok peněz opět přerušen“ (R6)) a roztříštěnost jejich alokace „do několika cílů, ne šťastně zvolených a ne šťastně strukturovaných podle výše alokace“ (R4). Z toho důvodu řeší neziskové organizace rozsah a množství finančních (i materiálních) prostředků vícezdrojovým financováním (prostřednictvím státních dotací, grantů ministerstva práce a sociálních věcí, od krajského úřadu, úřadů práce, darů apod.). Na kvalitu personálu je kladen velký důraz, čehož důkazem je například výpověď jedné z organizací, ve které mají „všichni zaměstnanci vysokoškolské vzdělání a kdo ho nemá, tak si ho dodělává. Všichni mají také kurz pracovního konzultanta, jedno-dvoudenní semináře efektivního učení, kurzy pro lidi s duševním onemocněním.“ (R1)). Přesto často dochází díky omezením finančním prostředkům ke školení pouze v omezené míře, aby byly splněny požadavky legislativy (zejména Zákona o sociálních službách, který si nárokuje školení v minimálním rozsahu 24 hodin ročně). Díky dlouhodobé finanční nejistotě a problémům s udržením určitého standardu kvality odvedené práce, se zástupci neziskových organizací často brání rozšiřování počtu zaměstnanců („já se chci vyvarovat tomu, že bych nabral pracovníky, vyškolil je a za půl roku je musel propustit, protože na ně nebudu mít“(R1)). Kromě nedostatečných financí byl ve zkoumaném regionu identifikován i problém nedostatečně kvalifikované pracovní síly: a to nejen na otevřeném pracovním trhu, ale i v samotných organizacích („kvalitnější uchazeči o zaměstnání na místním trhu zkrátka nejsou k mání… což nás nutí zaučovat stále nové zaměstnance, kteří často nemají dostatečné vzdělání a zkušenosti“ (R4)). Vzdělávání pracovníků podle názoru stejného dotázaného, ředitele velké organizace, není komplexní, ale omezené pouze na danou pracovní pozici: tito pracovníci potom nemají žádné znalosti v oblasti strategie, plánování a projektového řízení, které by jim umožnily „vhled do toho celku, protože nemají ponětí o různém kontextu té práce, třeba o více projektech našeho podniku… Jsou to často mladí lidé po škole, s krátkou pracovní historií…“ (R4). 17
Jiným problémem byli uchazeči o zaměstnání nabízené úřady práce, kteří byli omezeni pouze na určité věkové kategorie („tam je častým problémem věkové omezení pro lidi do 25 let a nad 50 let“ (R6)). U mnohých neziskových organizací platí, že služby, které tvoří „jádro“ organizační činnosti, jsou vykonávány izolovaně, bez hlubší a rozsáhlejší spolupráce s dalšími aktéry mimo organizaci (často je využíváno individuálních kontraktů s externími experty anebo činnosti dobrovolníků). Komplexnější služby, které vyžadují spolupráci dalších aktérů, nejsou díky neexistenci kontinuálního financovány zabezpečeny vůbec a spolupráce tak probíhá většinou nesystematicky, sporadicky, tzv. „podle potřeby“, na základě omezených známostí s několika málo vybranými aktéry nebo během nahodilých událostí typu slavnostních příležitostí, rautů apod. Zkušenosti se spoluprací se státní správou přitom mohou být pozitivní. Ředitel velké organizace v této souvislosti kladně hodnotí přesun rozhodovací moci státní správy do regionů, protože dochází právě k vytváření sítě kontaktů a k vzájemnému porozumění („podle nás, kdykoliv děláme nějaký projekt vůči kraji nebo vůči městu, tak nacházíme daleko větší porozumění než vůči ministerstvu. A je to tím, že dochází k vytvoření sítě kontaktů navzájem, oni znají nás a my je, máme pak možnost se lépe dobrat k nějakým návrhům na změny“(R4)). Z uvedeného je patrné, že státní a nestátní neziskové organizace jsou založeny na tvorbě nových projektů a realizaci takových aktivit, které vedou ke zvýšení kvality jimi poskytovaných služeb při současné snaze maximálně využívat svých finančních, personálních a technologických zdrojů. Tyto aspekty zajišťují neziskovým organizacím určitou míru stability. Na druhou stranu je ale tato stabilita omezena tím, že jsou finanční zdroje nejisté, personální zdroje mnohdy nemají odpovídající kvalitu a díky omezeným zdrojům je její postupné zvyšování obtížně dosažitelné. Flexibilita realizovaných opatření. Ze zkoumání organizačních aktivit, které umožňují zjistit, zdali je organizace schopná flexibilně reagovat na měnící se podmínky (viz indikátory flexibility ve spodních řádcích schématu 4), vyplývá, že nestátní organizace, které fungují na principu získávání nových projektů (dvě ze čtyř dotázaných), se snaží shromažďovat potřebné informace o poskytovaných službách. Nejde přitom o komplexní analýzu programu či situace na trhu práce, ale o dílčí analýzu potřeb cílových skupin klientů a/nebo jejich spokojenosti s poskytovanými službami („Finance brané systémově nám umožňují dělat nějaké dílčí průzkumy, neumožňují ale vzít si například nějakého sociologa…“ (R4)). Stejné organizace ztotožňují inovace ve svých aktivitách s obsahem jimi podaných projektů („K inovacím služeb dochází tehdy, pokud je to předmětem projektu…“ (R4, R6)). Na druhou stranu existují neziskové organizace, které stejně jako krajský úřad informace nezjišťují, protože to nepotřebují (šlo o státní neziskovou organizaci nabízející školení pracovníků ve zdravotních a sociálních službách a o nestátní neziskovou organizaci, které podíl na projektové činnosti je vůči ostatním zdrojům minimální). Tyto organizace se spoléhají na informace dostupné od úřadů práce („sami nic nezjišťujeme, nemáme dvakrát kde, většinou přes ten úřad práce“(R3)) anebo hospodářské komory („ne že bychom to nedělali proto, že by nás to nenapadlo… ale nevidím v tom důvod, když spolupracujeme s hospodářskou komorou, která o nás ví a informuje o nás své členy… jsme malá organizace, nepomohlo by nám to, když můžeme tyto informace získat jinde“ (R1)). Důraz na hodnocení průběhu a výsledných efektů poskytovaných služeb je mezi organizacemi nahodile diferencovaný: na jedné straně provádí jedna státní a jedna nestátní nezisková organizace evaluaci programů a opatření značně nesystematicky („Jednou dvakrát ročně dochází k hodnocení zaměstnanců organizace a uživatelů jednotlivých služeb“ (R6)). Na straně druhé existují nestátní neziskové organizace, které provádí hodnocení systematickým způsobem: formou dotazníku a na základě komunikace s jinými poskytovateli služeb („říkáme si, co funguje a co nefunguje“ (R1)), předmětem evaluace je pak jak hodnocení průběhu práce, tak i jeho výstupů („hodnocení je u nás prováděno tzv. metodikem sociální práce, který dostává každý měsíc podklady od svých vedoucích projektů a z nich porovnává různé výstupy, indikátory a vyhodnocuje plnění… výsledky zapracovává do závěrečné práce vedoucí divize, někteří pracovníci dostávají zpětnou vazbu na poradách.“ (R1)). Z uvedeného vyplývá, že nestátní neziskové organizace se oproti státním organizacím (krajskému úřadu a státní neziskové organizaci) vyznačují menší stabilitou, ale zároveň i vyšší flexibilitou v možnostech ovlivnit pravidla, která upravují podmínky a realizaci organizacemi poskytovaných služeb. V oblasti faktické realizace poskytovaných služeb jsou nestátní organizace převážně průměrně stabilní a více pružné. V prvním případě, ideální stabilitu narušuje zejména 18
nedostatek rozsahu a plynulosti finančních zdrojů, omezené příležitostí najmout nebo vycvičit ideální pracovní sílu a dále pak menší snaha využívat sociálního partnerství s větším množstvím potenciálních partnerů ze ziskového a státního (neziskového) sektoru. V druhém případě se vysoká flexibilita neziskových organizací projevuje schopností a ochotou shromažďovat relevantní informace o cílových skupinách klientů a jejich situaci na trhu práce, hodnotit průběh nebo alespoň výsledky poskytovaných služeb a tendence tyto služby neustále inovovat vytvářením nových projektů. Menší flexibilita se vyskytuje u organizací, které nepovažují získávání informací o službách a situaci na příslušném trhu práce za potřebné a kterých vedení systematicky nevyužívá možných metod evaluace nabízených programů a opatření (blíže schéma 4). Schéma 4: Stabilita a flexibilita jedné státní a tří nestátních neziskových organizací při realizaci poskytovaných služeb v oblasti trhu práce Dimenze hodnocení/ typ organizace SNO NNO 1 NNO 2 NNO 3 -
svázání legislativními pravidly (S)
+++
++
++
+
-
možnost modifikovat pravidla (F)
0
++
++
+++
-
zkvalitňování podmínek pro realizaci služeb (S)
+++
++
+++
+++
-
posilování personálních kapacit (S)
++
+
++
+
-
využívání zdrojů k vylepšování služeb (S)
++
++
++
++
-
důraz na spolupráci a komunikaci (S)
++
+
+
+
-
shromažďování informací o službách a jejich prostředí (F)
0
0
++
++
-
evaluace služeb (F)
+
++
+++
+
-
inovace služeb (F)
+
++
++
++
Poznámky: SNO = státní nezisková organizace, NNO = nestátní nezisková organizace; +++ velmi silně inklinuje, ++ inklinuje, + slabě inklinuje, 0 neinklinuje; S = stabilita, F = flexibilita Zdroj: autor
2.3 Stabilita a flexibilita úřadů práce Aktivace a způsob spolupráce. Zástupci dotázaných úřadů práce explicitně spojují aktivizační programy s konkrétními činnostmi, které jsou poskytovány zejména nezaměstnaným, ale i zaměstnavatelům (zmínil jeden ze tří dotázaných). Jde zejména o motivační, poradenské a vzdělávací aktivity poskytované pomocí Individuálních akčních plánů (tzv. „IAP“), Job klubů a rekvalifikačních kursů či veřejně prospěšných prací, tedy opatření, která jsou nabízená především v rámci státní aktivní politiky zaměstnanosti. Jeden z expertů považoval za aktivizační programy všechna opatření poskytovaná v rámci národních a regionálních individuálních projektů úřady práce (tzv. „NIPů“ a „RIPů“), jakož i programy v oblasti zaměstnanosti financované z globálních grantů, realizované různými vzdělávacími a dobrovolnými organizacemi mimo úřad práce. Ať už respondenti upozorňovali na konkrétní opatření či obecné programy, v obou případech bylo zavádění principu aktivizace na českých úřadech práce spojováno s počátkem využívání nadnárodních, národních a regionálních projektů českým systémem veřejných služeb zaměstnanosti. V případě aktivizace uchazečů o zaměstnání jde shodně o představu zintensivněných činností úřadů práce, kterých cílem je „dostat“ nezaměstnané do práce (protože „řada uchazečů příliš aktivní není“ (R8)), získat potřebné pracovní návyky u uchazečů, kteří je postrádají (např. u skupiny handicapovaných) a nepodporovat ty z nich, kteří jsou registrováni na úřadě práce pouze kvůli finančnímu zabezpečení („…aby si uvědomili, že je pro ně daleko jednodušší dostávat peníze za práci, než chodit po různých úřadech a tam dostávat peníze.“ (R5)). Z uvedeného je patrné, že mezi registrovanými uchazeči o zaměstnání existují odlišnosti mj. i v míře jejich schopností (motivace) a 19
ochoty (kompetence) nalézt si vhodné zaměstnání. Tyto odlišnosti logicky vyžadují odlišnou formu aktivizace – slovy jednoho z expertů, „ mělo by se citlivě posuzovat, zda uchazeč stojí za to, aby se sním pracovalo… abychom mu věnovali nějaký ten prvek aktivace nebo aktivizace, nebo zda je to dopředu ztracená válka. (R8)“. V této souvislosti může aktivizace na jedné straně nabývat podoby (1) činností, které povedou k uvědomění si klienta, že úřad práce není v nalezení zaměstnání všemocný (tento přístup můžeme nazvat metodou „porozumění“). Jde o případ motivovaných uchazečů o zaměstnání, kteří potřebují aktivizovat, aby jim byl zvýšen dosavadní omezený lidský a sociální kapitál a zvýšila se tak jejich šance v nalezení vhodného zaměstnání na otevřeném trhu práce (např. diskriminovaní a handicapovaní uchazeči), (2) Na straně druhé může mít aktivizace formu jednostranného mocenského aktu úřadu vůči uchazeči o zaměstnání, jehož cílem je „donucení k aktivitě“, za jehož neuposlechnutí hrozí legitimní sankce (tuto variantu můžeme nazvat metodou „sankce“). Toto pojetí je přitom možné uplatňovat u „osob, které o práci zájem nemají a ani nepracují a dělají vše proto, aby nemuseli být aktivováni (R7). Na úřadech práce jsou ale registrovány i další skupiny nezaměstnaných, u kterých je aktivizace zbytečná nebo neúčinná. Poslední z citovaných expertů úřadu práce popisuje dvě skupiny, u kterých aktivizace nemusí mít smysl: (3) první jsou uchazeči, kteří si práci hledají, a není je proto třeba aktivovat; (2) druhou jsou nezaměstnaní, kteří „všechno jenom předstírají a ve skutečnosti pracují na černo a podobně…“ (R7), a tam je aktivace zbytečná. K aktivizaci nezaměstnaných je často užíváno již zmíněného Individuálního akčního plánu, který je podle platné legislativy sepisován se všemi uchazeči, kteří jsou na úřadě práce registrováni déle než pět měsíců (§ 33, odst.2 Zákona o zaměstnanosti). Jeho plošné vyžadování zákonem spolu s omezenými časovými možnostmi pracovníků úřadů práce eliminuje do značné míry možnosti individuální aktivizace uchazečů o zaměstnání. Jeden z úřadů řeší tento problém pomocí „dvoustupňového modelu“, které je založený na plošném sepsání IAP se všemi relevantními klienty, po kterém následuje selektivní sepsání IAP s osobami, „…které úřad posoudí jako „návratný“ typ uchazečů“ (R8). Jde přitom o nezaměstnané, kteří mají zajištěnou možnost participovat na některém z opatření dalšího vzdělávání nebo rekvalifikace, které je financováno ze zdrojů Evropského sociálního fondu. Akční plán má potom „…jednoduchou formu a když se otevře projekt ESF, vytváří se další, na míru šitý IAP, který bude toho člověka velmi rychle vracet na trh práce“ (R8). Obsah individuální akční plánů je často následně naplňován jednak poradenskými aktivitami Job Clubů nabízených Informačními a poradenskými středisky úřadů práce (např. kursy asertivity, psaní životopisů nebo doprovod k zaměstnavateli aj.) a dále pak konkrétními opatřeními aktivní politiky zaměstnanosti typu rekvalifikací nebo poradenských programů nabízených mimo úřady práce a často financovaných výhradně penězi z Evropského sociálního fondu. Jiným způsobem aktivizace nezaměstnaných je využívání institutu veřejně prospěšných prací, který byl v době dotazování často realizován pracovníky různých odborů úřadu práce (trhu práce, poradenství a rekvalifikace, a zprostředkování) v rámci Regionálních individuálních projektů. Neopomenutelná musí být i permanentní aktivizace poptávkové strany na pracovním trhu, a to jak s celou zaměstnavatelskou veřejností, tak i s jednotlivými zaměstnavateli. Jde o aktivity týkající se partnerské spolupráce mezi úřady práce a zaměstnavateli, o které budeme pojednávat dále. Klíčovou oblastí je zde podle jednoho z dotazovaných samotná „informovanost o možnostech o průběhu aktivit a činností na trhu práce jako takovém, …přičemž není třeba se zabývat nějakými oficiálními aktivačními prvky nebo procesy, podstatnější je ta stavebnice postavená z těch drobečků, která zajišťuje a zlepšuje aktivaci nebo aktivizaci obou stran, i když v mnoha případech to nebude mít úspěch“ (R8) .Často využívaným aktivizačním nástrojem je v tomto případě například zaměstnanecká rekvalifikace přímo v podnicích. Jak již bylo naznačeno výše, při rozhodování o aktivizaci nezaměstnaných a zaměstnavatelů je klíčovým rámcem pro rozhodování úřadů práce způsob financování programů (i když jak státní aktivní politika zaměstnanosti, tak i programy nabízené z financí Evropské unie jsou zpravovány, koordinovány a vypláceny z rozpočtu ministerstva práce a sociálních věcí, které jednotlivé finanční prostředky rozděluje mezi okresní úřady práce podle míry nezaměstnanosti v daném regionu). Od něho se totiž odvíjí typ skutečně realizovaných programů a opatření, které mají regionální trhy práce k dispozici (resp. které si vysoutěžili). Na jedné straně tak existují opatření státní aktivní politiky zaměstnanosti, které jsou ustanoveny v legislativě a placeny ze státního rozpočtu, a na straně druhé existují blokové granty a projekty z Evropského sociálního fondu získávané v rámci Operačního programu Lidské zdroje 20
a zaměstnanost (již zmíněné Národní a Regionální individuální projekty), které obsahují často designově shodná opatření jako je státní aktivní politika zaměstnanosti. Cíle obou typů těchto opatření, tj. národní aktivní politiky zaměstnanosti a národních individuálních projektů jsou totiž stejné, „peníze se vlastně sečtou“ (R7), přičemž cílová skupina se liší: „u Regionálních individuálních projektů je cílová skupina přesně dána, cíle státní aktivní politiky zaměstnanosti a národních individuálních projektů jsou dané zákonem a příslušnou normativní instrukcí z ministerstva práce a sociálních věcí“ (R7). Z obsahového hlediska přitom mají Regionální individuální projekty oproti zbylým programům a opatřením (tj. NIPům a státní APZ) zjevnou výhodu, protože nejsou tak svázány zákonem a na dodatečné náklady je možné vytvořit samostatný projekt („např. když byl zrušen příspěvek na dopravu zaměstnanců do zaměstnání, náš úřad práce umí napsat regionální individuální projekt“ (R5)). Na globálních grantech, které jsou řízeny ministerstvem práce a sociálních věcí a administrovány krajským úřadem oproti tomu úřady práce většinou neparticipují. Hlavním důvodem je obava ze situace, že by hlavní realizátor z nestátního sektoru od projektu ustoupil a úřad práce by byl nucen jako hlavní partner projektu zabezpečit jeho zdárné pokračování. Z tohoto důvodu úřad práce v této věci spolupracuje pouze tehdy, pokud má za úkol „…nezávazně vytipovat uchazeče o zaměstnání, kteří mají na tom kterém projektu participovat“ (R5). Ze zkoumání spolupráce tří dotázaných expertů různých úřadů práce zkoumaného moravskoslezského kraje vyplývá, že jeden z expertů hovoří v souvislosti s realizací opatření aktivní politiky na daném lokálním trhu práce o „spolupráci“ pouze ve spojitosti vztahu úřadu práce k zaměstnavatelům, zatímco ve zbylých dvou případech jsou zmiňovány souvislosti týkající se projektů ESF. V prvním případě šlo o upozornění na existenci zavedeného systému elektronického nahlašování volných pracovních míst zaměstnavateli („jsme snad jediný úřad práce v ČR, který něco takového má“) (R8). Ve zbylých dvou případech šlo o diskuse týkající se národních a regionálních individuálních projektů, ze kterých zejména projekty druhého typu jsou považovány za pružnější opatření než státní APZ či NIPy, protože je možné je více uzpůsobit specifickým regionálním podmínkám. Před samotnou realizací projektů dochází výhradně k jednosměrné komunikaci od ministerstva práce a sociálních věcí k úřadům práce o penězích a způsobech jejich naplnění přes direktiva vydaná ministerstvem (např. u RIPů existuje konkrétní vzor obsažený v ministerských příručkách, který stanovuje, co vše mají projekty tohoto typu obsahovat). Na plánování konkrétních projektů se účastí výhradně tři tradiční subjekty – úřady práce, krajský úřad a vybrané firmy. Ostatní subjekty typu obecních a sociálních úřadů nebo neziskových organizací nebyly do těchto aktivit explicitně zahrnuty: („nikoho zvenčí k tomu není potřeba… pro výběr máme povědomost, že jsou tu firmy, které jsou schopny to udělat, což je ale věc výběrového řízení“ (R7)). Například regionální individuální projekty mají na starosti zaměstnanci úřadu práce, kteří mají na starosti implementaci Evropských strukturálních fondů. Píší jednotlivé RIPy na základě podkladů dodaných odbornými pracovníky specializovaných odborů daného úřadu a dalších úřadů práce v kraji (jde zejména o odbory a oddělení trhu práce, rekvalifikace a poradenství, a zprostředkování). V průběhu koordinovaných setkání jsou těmito pracovníky vymezovány cílové skupiny a cíl projektu, dostupné finanční prostředky apod. Jak již bylo řečeno, vztah mezi úřady práce a neziskovými organizacemi v tomto směru neexistuje, „…neziskové organizace spíše využívají konzultací s úřady práce pro své vlastní, samostatné projekty“ (R5). Poté, co na RIPy ministerstvo poskytne finanční prostředky pověřenému úřadu práce, probírají ředitelé všech úřadů v kraji RIPy na radách ředitelů, na jejichž přípravě participují všichni odborní pracovníci úřadu, kteří vzájemně konzultují náměty a následně rozhodují mj. i o efektivní alokaci peněz. Výsledný RIP obsahuje potřeby úřadů práce a finanční krytí. Následně je vyhlášena veřejná soutěž o nejlepšího dodavatele a v této fázi dochází k překročení hranic úřadu. Následné aktivity vykonává pověřený úřad práce, který je zodpovědný za veškeré další aktivity: vybere realizátora a následně začne dělat nábor uchazečů, píšou se smlouvy („dělá v podstatě všechno, protože to má často prostě za úkol: výběry uchazečů, po úvodních schůzkách s uchazeči o zaměstnání“(R7)).Ze zkušenosti jednoho z expertů úřadu práce vyplývá, že po soutěži o realizátora programů a opatření vyžadovaných projektem (ke které dochází mezi ziskovými a neziskovými organizacemi), může nastat problém „…v komunikaci mezi realizátorem a námi [úřadem práce], protože ve výběrovém řízení realizátor nasliboval vše možné a při realizaci pak vznikají potíže, že to není schopen dodržet… My ale na tom podle smlouvy musíme trvat“ (R7). 21
Stabilita a flexibilita pravidel. Ze zkoumání míry svázanosti aktivit úřadů práce legislativními pravidly a případné možnosti jejich modifikace (v potenciální situaci, kdy jsou obecněji formulovány) vyplývá, že dva ze tři úřadů práce přílišnou svázanost vnějšími pravidly potvrzují, zatímco třetí dotázaný danou situaci nepovažuje za problematickou a možnost modifikace připouští. V prvním případě šlo o zmínku o „komplikovanosti zákona o veřejných zakázkách a pravidlech čerpání prostředků z Evropského sociálního fondu“ (R8) a o obtížích ve změně těchto pravidel, i když se tím některé projekty stávají nerealizovatelnými („Příkladem je v rámci opatření jedna dva Operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost program Restart pro podniky, které jsou v problémech: proces schvalování a vypsání výběrového řízení, kdo bude programy realizovat, trvá šest měsíců a ti lidi přitom mají výpovědní lhůtu dva měsíce… Takže ten projekt je pro mně nereálný, protože já nevím, co bude za šest měsíců, nevím která firma… na jaké školení… na jakou rekvalifikaci… A zákon o zadávání veřejných zakázek hovoří jenom to, že musí být větší zakázka vyvěšena 55 dnů na centrální adrese. Na trhu práce se za tu dobu může změnit spoustu věcí …“ (R5)). V druhém případě dotázaný expert úřadu práce tvrdí, že jsou „legislativní pravidla v dostatečné podobě… zákon a prováděcí předpisy, které přijdou z ministerststva si totiž následně tvůrčím způsobem dopracuji“ (R7). Pomineme-li benevolenci poslední z dotázaných expertů, dotázané úřady práce vykazují – stejně jako ostatní dotázané státní organizace, tj. krajský úřad a státní nezisková organizace – velkou míru svázanosti legislativními pravidly, které lze obtížně přizpůsobovat konkrétním podmínkám na regionálním trhu práce. V této souvislosti je nutné dodat, že stejně jako nestátní organizace mají svá vnitřní pravidla, taktéž úřady práce jakožto zástupci státní správy mají tento typ pravidel, kterými se řídí jednotliví pracovníci při provádění konkrétních opatření, a nemusí jít nutně o neformální pravidla, která se mohou u jednotlivých pracovníků lišit. Jeden z dotázaných k tomuto tématu hovoří např. o pravidlech výběru uchazečů do programů státní aktivní politiky zaměstnanosti („například jestliže bychom do těchto aktivit zařazovali člověka, pro kterého v žádném případě práci nenajdeme a jsme si toho vědomi předem, tak takového člověka tam nezařadíme… prostě vymýšlíme metodu, jak tam zařadit, do těch aktivit ty, na které je to vlastně šité“ (R5). Tato pravidla mají na zkoumaném úřadu oficiální podobu: jde o několikastránkový materiál, který je každoročně aktualizován („aby nás nemohl někdo obvinit z diskriminace, korupce a podobně... jdeme na každého stejným metrem“ (R5)) a upravován podle aktuálních potřeb. Ze získaných výpovědí je tak patrné, že vnější pravidla zastoupená legislativou představují obecný rámec designu a podmínek vzniku a poskytování jednotlivých programů a opatření na pracovním trhu v rámci existujícího systému státní politiky zaměstnanosti a národních a regionálních projektů. Jak již bylo několikrát ukázáno, tato pravidla se vyznačují silnou stabilizační funkcí. Konkrétní naplňování těchto nástrojů je již v rukou zaměstnanců úřadů práce, přičemž zvolený pracovní postup je významně ovlivňován nejen pracovními podmínkami stanovenými legislativou, ale právě i osobnostními charakteristikami konkrétních (skupin) pracovníků ovlivněných výší a typem jejich dosaženého vzdělání, hodnotovou orientací, věkem, pracovní zkušeností a podobně. Jak vidno, vnější pravidla mají dominující roli, která ve většině případů omezuje více flexibilní chování úřadů práce při řešení problémů na zkoumaných regionálních trzích práce. Stabilita realizovaných opatření. Ze zkoumání jednotlivých prvků, kterých funkcí je stabilizovat nabízené programy a opatření v průběhu jejich realizace, je zjevné, že úřady práce se vyznačují průměrnou stabilitou: možnosti zkvalitňovat podmínky pro realizované služby jsou většinou limitovány díky jasné dikci požadavků uvedených v administrovaných projektech, a stejně tak i procesu posilování personálních kapacit není věnována přílišná pozornost. Využívání finančních, personální a technologických zdrojů je všech třech dotázaných úřadech práce poměrně podporováno a rovněž spolupráce s vnějšími aktéry je – jak již bylo naznačeno výše – na dobré úrovni, i když jde často pouze o dyadické vztahy mezi úřady práce a zástupci zaměstnavatelů a o formální vztahy úřadů práce s realizátory jednotlivých projektů (blíže schéma 5) S konkrétními podmínkami realizace služeb, které jsou nastavovány v rámci vytvářených projektů, byl spojen v jednom případě požadavek na lepší formulace cílů projektů ministerstvem jakožto tvůrcem či zprostředkovatelem projektů a zároveň i na respektování regionálních zvláštností („formulace cílů by měly být jednoznačně přesnější… více by měly reagovat na impulzy z nižších článků, tj. decentralizace rozhodování, ale s přísnou centralizací legislativní podpory rozhodování“ (R8)). Na posilování personálních kapacit ani jeden ze tří dotázaných 22
úřadů neklade velký důraz: mezi udávanými důvody jsou omezené finanční prostředky, spoléhání se na budoucí najímání vnějších pracovníků mimo úřad práce (outsourcing) a na dostatečné kompetence stávajících pracovníků úřadu, kteří jsou pravidelně školeni („v rámci veřejných služeb zaměstnanosti existují vzdělávací střediska, které mají za úkol školit lidi, cirka 25 kursů, lektoři jsou placeni z ministerstva“ (R5)). Zpětnou vazbu na kvalitu odvedené práce dostávají jednotliví pracovníci úřadu „skrze monitorovací zprávy z projektů, od starostů a zaměstnavatelů… U pracovníků nejde o formální vzdělání, ale nabité kompetence, které lze hodnotit pozitivně“ (R5). Dobrou podmínkou pro maximální využívání všech dostupných zdrojů úřady práce jsou dostatečné finanční prostředky („máme dost peněz, nemůžeme si stěžovat“ (R8)). I přes jistou strnulost přístupu vedení úřadů práce ke kariérové politice svých zaměstnanců jsou ale často extrémně vytížení pracovníci mnohdy poměrně snaživí (u dvou ze tří dotázaných úřadů). Například na jednom z úřadů pracovníci systematicky získávají a opakovaně v průběhu roku aktualizují velice kvalitní informace o velkém počtu regionálních a krajských firem (dva a půl tisíce firem v okrese, šest tisíc firem v celém kraji: „máme tzv. evidenční kartu zaměstnavatele, kde jsou na stránku a půl unifikované dotazy, každý rok stejné, návratnost 95 procent… Data jsou využitelná např. pro analýzy školství, jaké budou potřeba absolventi škol, protože středních škol je velký přebytek“ (R5)). Naopak, v jiném regionu je například zmiňována překážka zamezující vylepšování stávajících služeb, která se týká „nedostatečně pružné internetové podpory, která měla za následek nemožnost vytváření smluv ze starého softwaru, a tím i nemožnost čerpání prostředků z Evropského sociálního fondu“ (R8). Shrneme-li uvedené, úřady práce – shodně jako neziskové organizace – jsou méně stabilní v oblasti malého důrazu na posilování svých personálních zdrojů. Tyto zdroje se ale na druhou stranu úřady snaží ve většině případů (dva ze tří dotázaných) spolu s dostupnými finančními a technologickými zdroji využít k poskytování kvalitních služeb. Odlišnost je ale patrná v omezené možnosti úřadů práce zlepšovat podmínky realizovaných služeb, které jsou oproti neziskovým úřadům menší: možným důvodem je skutečnost, že jsou úřady „pouhými“ administrátory projektů, které jsou jedním z možných zdrojů finančních prostředků, zatímco neziskové organizace jsou realizátory projektů a na jejich kvalitě a množství závisí jejich samotné přežití. Relativně stabilní jsou úřady práce i z pohledu jejich spolupráce s vnějšími subjekty na trhu práce, i přestože nejde o hlubší partnerství mezi více subjekty, které by vzájemně využívaly svých zdrojů sledujíce stejný cíl, ale o úzké, často jednosměrné informační kontakty mezi několik málo stálými subjekty (zejm. zaměstnavateli a realizátory projektů z řad ziskových a neziskových organizací). Flexibilita realizovaných opatření. Z výpovědí zaměřených na zjišťování míry flexibility vyplývá, že úřady práce jsou poměrně pružné, a to jak v oblasti shromažďování informací o poskytovaných službách a situaci na trhu práce v daném regionu (o expertnosti úřadů práce ostatně vypovídala většina dotázaných z neziskových organizací), tak i v oblasti evaluace jím administrovaných aktivních programů a opatření. A to i přesto, že jsou některé úřady zaměřené pouze na vybrané subjekty na trhu práce (typicky upřednostňování informací získávaných o zaměstnavatelích) a hodnocení se týká zejména výstupů projektů, které je v podstatě povinné, zatímco další opatření mimo projekty většinou nejsou z kapacitních důvodů systematicky hodnoceny. Zjevný je rozdíl mezi jednotlivými úřady práce, ze kterých prostřední dotazovaný klade na evaluaci programů velký důraz („snažíme se reagovat na vyhodnocení situace v loňském a předloňském roce zaváděním nových opatření s vědomím toho, že jakmile to spustíme, tak se zas na to budeme koukat, jak to vypadá a případně to budeme ladit“ (R7)). Inovace služeb je – stejně jako v případě neziskových organizací – spojována s možnostmi nově zaváděných projektů, je ale zmiňována s minimálním důrazem a očekáváním. Příkladem inovace nefinancované z Evropského sociálního fondu ale existují: je jím například „zavádění doprovodů k zaměstnavatelům, na které uvolnil úřad peníze, pracovníci ale budou tuto aktivitu vykonávat na úkor poradenství pro volbu povolání“ (R7). Inovacím tohoto typu, tj. v rámci státní politiky zaměstnanosti, je ale často bráněno nedostatečnou legislativou – týž dotázaný expert zmiňuje zákonnou povinnost sepsat s každým nezaměstnaným IAP pod hrozbou vyřazení z registru, čímž každého registrovaného uchazeče může úřad práce donutit k tomu, aby nastoupil do zaměstnání, „…ale když za pár dní odejde, jsme na úřadě bezbranní… vrátí se sem zpátky a chechtá se nám do očí, že jsme si s ním dali takovou práci, že jsme ho až do toho zaměstnání dostali a v podstatě jsme stejně ničeho nedosáhli, protože on po dvou dnech přetržky je znovu v naší evidenci, zaeviduje se a my ho znovu na to místo poslat nemůžeme, 23
protože by si stěžoval zřejmě ombudsmanovi nebo někomu a dalo by se to brát jako šikana, že ho posíláme znovu na to jedno a to samé místo, které on opustil… kdybychom zařídili, aby ho ten zaměstnavatel bral, pokaždé, tak bychom ho tam teoreticky mohli posílat pořád dokola. A on by nastoupil, odešel, nastoupil, odešel. A nikdo by tomu nezabránil, kdybychom ho tam dotlačit mohli, poněvadž je to vhodné zaměstnání a pokud by ten zaměstnavatel ho bral, tak bychom to mohli dělat donekonečna. A tam je legislativní chyba.“). Zjištěné poznatky napovídají o tom, že úřady práce jsou - stejně jako zbylé dotázané státní organizace (tj. krajský úřad a státní nezisková organizace) - stabilní v oblasti legislativních pravidel (neumožňujících modifikaci), ve snaze o využívání stávajících finančních, personálních a technologických zdrojů, a v úzkoprofilové spolupráci s tradičními partnery (jakými jsou zaměstnavatelé a realizátoři projektů ESF ze ziskového i občanského sektoru). Naopak, stabilita úřadů je oslabena v menším důrazu na posilování kvality vlastních personálních zdrojů (čímž se liší od ostatních státních organizací) a v omezených možnostech, jak ovlivnit podmínky projektů z ESF, které úřady administrují. Na druhou stranu existují úřady práce, které ve velké míře uplatňují vnitřní pravidla využívaná k realizaci aktivních programů a opatření, která jim umožňují v rámci pevně semknutých legislativních pravidel pružněji reagovat na řešený problém. Zatímco stabilita úřadů práce převažuje, flexibilita je již menší. Nejsilnější stránkou většiny úřadů práce je jejich dominantní postavení na trhu jako shromažďovatelů informací o situaci na příslušném trhu práce. Na některých úřadech je rovněž silná tendence hodnotit stávající situaci včetně hodnocení efektů poskytovaných služeb, i když jinde jde o pouhý důsledek tlaku ministerstva na zhodnocení administrovaných projektů ESF nežli vlastní iniciativa. Tlak na inovaci služeb je většinou minimální: díky velké přetíženosti pracovníků úřadů práce často souvisí především s existencí projektů ESF, jejichž programy jsou „ve své podstatě“.považovány za inovace. Schéma 5: Stabilita a flexibilita úřadů práce při realizaci aktivních programů a opatření v oblasti trhu práce Dimenze hodnocení/typ organizace ÚP1 ÚP2 ÚP3 -
svázání legislativními pravidly (S)
+++
++
+++
-
možnost modifikovat pravidla (F)
0
+
0
-
zkvalitňování podmínek pro realizaci služeb3 (S)
+
+
+
-
posilování personálních kapacit (S)
+
+
+
-
využívání zdrojů k vylepšování služeb (S)
++
+
++
-
důraz na spolupráci a komunikaci (S)
++
++
++
-
shromažďování informací o službách a jejich prostředí (F)
+
++
++
-
evaluace služeb (F)
++
++
+
-
inovace služeb (F)
+
+
+
Poznámky: ÚP= úřad práce; +++ velmi silně inklinuje, ++ inklinuje, + slabě inklinuje, 0 neinklinuje; ; S = stabilita, F = flexibilita Zdroj: autor
Závěrečné srovnání, shrnutí a obecné doporučení Ve vybraném (pardubickém) kraji jsme pomocí polostandardizovaných expertních rozhovorů se zástupci státních a nestátních organizací zjišťovali míru flexibility a stability jednotlivých organizací, neboť právě organizační flexibilita je v současnosti považována za ideální lék při boji s problémy vyskytujícími se na novodobých proměnlivých trzích práce. Organizační stabilitu i flexibilitu jsme sledovali zaměřením se na institucionální podmínky a proces realizace aktivních programů, opatření a služeb na regionálních trzích práce, kde tyto organizace fungují. Zjištěná míra flexibility a stability 24
jednotlivých typů organizací je v rámci námi zkoumaných dimenzí souhrnně uvedena v následujícím schématu 6. Schéma 6: Stabilita a flexibilita dotázaných státních a nestátních organizací KÚ SNO NNO 1 Dimenze stability a flexibility/typ organizace
NNO 2
NNO 3
ÚP 1
ÚP 2
ÚP 3
-
svázání legislativními pravidly (S)
+++
+++
++
++
+
+++
++
+++
-
možnost modifikovat pravidla (P)
0
0
++
++
+++
0
+
0
-
zkvalitňování podmínek pro realizaci služeb (S)
+
+++
++
+++
+++
+
+
+
-
posilování personálních kapacit (S)
++
++
+
++
+
+
+
+
-
využívání zdrojů k vylepšování služeb (S)
++
++
++
++
++
++
+
++
-
důraz na spolupráci a komunikaci (S)
++
++
+
+
+
++
++
++
-
shromažďování informací o službách a jejich prostředí (P)
0
0
0
++
++
+
++
++
-
evaluace služeb (P)
+
+
++
+++
+
++
++
+
-
inovace služeb (P)
+
+
++
++
++
+
+
+
S 0,53 S 0,67 S 0,53 S 0,60 S 0,47 S 0,60 P 0,50 P 0,75 P 0,67 P 0,33 P 0,50 P 0,33 S 0,58, P 0,63 S 0,63, P 0,40 Poznámky: KÚ = krajský úřad; SNO = státní nezisková organizace, NNO = nestátní nezisková organizace; ÚP= úřad práce; +++ velmi silně inklinuje, ++ inklinuje, + slabě inklinuje, 0 neinklinuje; ; S = stabilita, F = flexibilita; maximální stabilita a maximální flexibilita je rovna jedné (výsledná stabilita a flexibilita vznikla jako podíl součtu jednotlivých položek stability (flexibility) z celkového počtu maximálně dosažitelných bodů, tj. v případě stability maximálně 15 bodů ze všech 5 položek, v případě flexibility maximálně 12 bodů ze všech 4 položek) Zdroj: autor
-
výsledná stabilita a výsledná flexibilita (S, F)
S 0,66 P 0,17
S 0,8 P 0,17
Ze schématu jsou patrná naše klíčová zjištění pozorovatelná ve dvou oblastech: v oblasti partikulární (představované jednotlivými hodnocenými dimenzemi v jednotlivých řádcích tabulky), a v oblasti obecné (znázorněné výslednou stabilitou a flexibilitou v posledním řádku tabulky). Z dílčích zjištění, která nám posloužila jako podklad pro výsledné zhodnocení flexibility a stability zkoumaných organizací, vyplývá následující (srv. schéma 4). Za prvé, jak státní, tak i nestátní organizace jsou významně ovlivňovány při realizaci svých aktivit legislativními pravidly. Avšak zatímco všechny dotázané státní organizace jsou těmito vnějšími pravidly zcela svázány (důvodem je jejich četnost, častá nejednoznačnost, vzájemná popletenost a striktnost), u nestátních neziskových organizací dominují vnitřní pravidla organizace, která umožňují těmto organizacím pružněji reagovat na situaci cílové skupiny klientů na trhu práce při realizaci konkrétních služeb (těmito pravidly jsou např. etický kodex, vnitřní organizační řád apod.). Přesto je zjevné, že vliv vnějších pravidel typu zákona o sociálních službách či standardů kvality nejsou u neziskových organizací nezanedbatelné a větší či menší měrou ovlivňují podobu vnitroorganizačních pravidel. Za druhé, z dalších sledovaných prvků stability a flexibility rovněž vyplývá, že nestátní organizace jsou díky existenci nadnárodních, národních a regionálních projektů, do kterých se zapojují, aby přežily, poměrně stabilními útvary. Projekty totiž umožňují neziskovým organizacím zkvalitnit a inovovat poskytované služby. Vzhledem k tomu, že státní organizace jsou převážně administrátory těchto projektů, jejich možnost ovlivnit kvalitu podmínek pro realizaci programů a opatření jsou omezené (výjimkou je státní nezisková organizace, která je na tom podobně jako organizace nestátní). Za třetí, kvalita služeb, a tím i zvýšená flexibilita je u obou typů organizací, státních i nestátních, rovněž zajišťována jednak tlakem vedení na maximální využití dostupných finančních, personálních a technologických zdrojů a dále pak nutností hodnotit výsledky těchto služeb. V případě evaluace služeb se některé organizace snaží o systematičtější hodnocení nejen výsledných efektů, ale i jejich obsahu a kvality. V této oblasti ale existují mezi jednotlivými organizacemi diference, které jsou zřejmě dané odlišnou motivací managementu: některé organizace jsou totiž v této oblasti vyloženě slabé (typicky 25
krajský úřad anebo státní nezisková organizace), jiné se snaží o komplexní zhodnocení nabízených aktivit v oblasti trhu práce. Dále, státní i nestátní organizace často trpí buď neadekvátními personálními zdroji anebo omezenými možnostmi jejich proškolování a dalšího vzdělávání. A to i přesto, že například veřejná správa zaměstnanosti, pod kterou spadají úřady práce, mají svá školící střediska (ta ale často poskytují neaktuální, zastaralé kursy malého časového rozsahu). Spolupráce s vnějšími aktéry je u nestátních neziskových organizací rovněž poměrně omezená – státní organizace oproti tomu využívají rozsáhlejších sítí, byť mají často formální charakter. V poslední řadě jsme zjistili, že výraznější diference mezi zkoumanými organizacemi jsou patrné v oblasti shromažďování informací: dominantními aktéry jsou v této věci často úřady práce, na které se většina ostatních subjektů na trhu spoléhá a sama vykovává minimum aktivit nebo aktivity žádné (typickým představitelem, který rezignoval na získávání informací o poskytovaných službách a situaci na příslušném trhu práce, je krajský úřad a státní nezisková organizace). Shrneme-li slabá místa zkoumaných organizací, která se týkají jejich nestability nebo omezené flexibility při realizaci aktivit v oblasti trhu práce, konkrétní doporučení je možné formulovat na základě následujícího souhrnného schématu, které kopíruje devět námi zkoumaných dimenzí. Schéma 7: Doporučení pro zvýšení flexibility zkoumaných státních a nestátních organizací KÚ
SNO
NNO 1
NNO 2 Zjednodušit příliš svazující legislativu
NNO 3
ÚP 1
ÚP 2
ÚP 3
Zjednodušit příliš svazující legislativu
Zjednodušit příliš svazující legislativu
Zjednodušit příliš svazující legislativu
+
Zjednodušit příliš svazující legislativu
Zjednodušit příliš svazující legislativu
Zjednodušit příliš svazující legislativu
Umožnit modifikaci pravidel
Umožnit modifikaci pravidel
++
++
+++
+++
++
+++
+++
Umožnit modifikaci pravidel Umožnit zkvalitňování podmínek realizace služeb
++
++
Posilovat personální kapacity
++
Posilovat personální kapacity
Posilovat personální kapacity
Umožnit modifikaci pravidel Umožnit zkvalitňování podmínek realizace služeb Posilovat personální kapacity
++
++
++
++
++
++
Umožnit modifikaci pravidel Umožnit zkvalitňování podmínek realizace služeb Posilovat personální kapacity Posílit využívání různých zdrojů k vylepšování služeb
Umožnit zkvalitňování podmínek realizace služeb
++
++
Rozšířit a zkvalitnit spolupráci s vnějšími aktéry
Rozšířit a zkvalitnit spolupráci s vnějšími aktéry
++
++
++
Posílit shromažďování informací o službách a jejich prostření
Posílit shromažďování informací o službách a jejich prostření
Posílit shromažďování informací o službách a jejich prostření
Posílit shromažďování informací o službách a jejich prostření
++
++
Zavést a posílit evaluaci designu, implementace a efektů služeb
Zavést a posílit evaluaci designu, implementace a efektů služeb
Podporovat inovace služeb
Podporovat inovace služeb
Rozšířit a zkvalitnit spolupráci s vnějšími aktéry
++
++
++
+++
Zavést a posílit evaluaci designu, implementace a efektů služeb
++
++
++
++
Podporovat inovace služeb
++
Podporovat inovace služeb
++
Zavést a posílit evaluaci designu, implementace a efektů služeb Podporovat inovace služeb
Poznámky: KÚ = krajský úřad; SNO = státní nezisková organizace, NNO = nestátní nezisková organizace; ÚP= úřad práce; +++ velmi silně inklinuje, ++ inklinuje, + slabě inklinuje, 0 neinklinuje Zdroj: autor
Výsledné hodnoty flexibility a stability znázorněné vespod schématu 6 jsme dále překlopili do schématu Duita a Galaze (2008), kteří odlišují různé typy řízení podle vysoké či nízké míry flexibility. Díky povaze primárních dat je nutné si uvědomit, že hodnoty využité k přidělení příslušného typu řízení mají pouze schematickou povahu. Z předložených obecných výsledků vyplývají tři klíčové fakty: první se týká výsledné míry stability, druhý výsledné míry flexibility a poslední celkového typu řízení. Ze 26
zkoumání stability dotazovaných organizací je patrné, že státní i nestátní organizace se vyznačují vyšší mírou stability, i přestože dvě ze tří dotázaných neziskových organizací se vyznačovaly hraniční hodnotou mezi nízkou a vysokou stabilitou. V případě flexibility organizačního chování můžeme na jedné straně zjednodušeně odlišit nestátní organizace, které se vyznačují vyšší flexibilitou, od státních organizací, které vykazují nižší míru flexibility. Z kombinace prvku flexibility a stability vyplývá, že se nestátní organizace při realizaci sociálních služeb na trhu práce podle typologie Duita a Galaze vyznačují flexibilním až robustním typem řízení (s příklonem k robustnosti). Tato skutečnost je zjevným důsledkem možnosti neziskových organizací pružně reagovat na proměnlivou situaci na trhu práce, kterou využívají průměrným způsobem. Důvodem jsou jednak omezené finanční zdroje, které by posílily kvalitu personálu, užívaných technologií a rozšířily časové kapacity zaměstnanců; a jednak kombinace nepružných, striktně vymezených legislativních pravidel a relativně pružných vnitřních pravidel a standardů organizace, které umožňují dobrý způsobem regulovat své aktivity. Zatímco nestátní neziskové organizace se vyznačují vyšší stabilitou a flexibilitou, a lze tedy u nich identifikovat příklon k robustnímu typu řízení, státní organizace vykazují (až na jednu výjimku) vysokou stabilitu a poměrně velice nízkou flexibilitu (srv. schéma 5). Podle typologie Duita a Galaze pak jde o organizace, které se vyznačují rigidním typem řízení, neboť striktní legislativa ruku v ruce s omezenými možnostmi ovlivňovat podmínky administrace a realizace projektů v oblasti pracovního trhu spolu s omezenými možnostmi v posilování personálních zdrojů neziskové organizace velice svazují. Řešení, které by zvýšilo flexibilitu státních organizací a vykazovalo realistický robustní způsob řízení, je nutné hledat ve výše uvedeném a již zmiňovaném schématu 7. Schéma 8: Výsledné typy řízení zkoumaných organizací podle míry identifikované stability a flexibility Flexibilita (explorace)
Vysoká (0,6-1,0)
Nízká (do 0,5)
ROBUSTNÍ typ řízení - NNO 2 (0,67, 0,75) - NNO 3 (0,53, 0,67)
RIGIDNÍ typ řízení - SNO (0,80, 0,17) - KÚ (0,66, 0,17) - ÚP 1 a 3 (0,60, 0,33) - NNO 1 (0,53, 0,5)
Nízká (do 0,5)
stabilita (exploatace)
Vysoká (0,6-1,0)
FLEXIBILNÍ typ řízení
KŘEHKÝ typ řízení - ÚP 2 (0,47, 0,5)
Zdroj: autor
27
Přílohy Schéma 9: Vymezení a operacionalizace stability (exploatace) Exploatace Zkoumané oblasti Indikátory stability - schopnost využívat - využívání financí, personálu Struktura (zdroje, lidi a třetí strany) kolektivní jednání a dosavadních znalostí - maximální využívání finančních, personálních stabilizovat instituce technologických postupů a technologických zdrojů uvnitř organizace ke - schopnost realizátorů potýkat k plánování, realizaci a kolektivní akci se s aktivitami spojenými se dolaďování programů zdokonalením, volbou, - dodržování legislativy a Pravidla produkcí, efektivitou, - dodržování práv a povinností vůči zákonu, dalších norem a předpisů výběrem, implementací, členství v organizaci a vůči profesi upravujících aktivační realizací programů programy a chování implementujících aktérů - mechanismy pozorované uvnitř organizace jako síla a hierarchie, - zpřesňování cílů, vynucení aktéry z nestátního Procedury (procesy a přístupy) - zdokonalování tvorby a implementace zkvalitňování obsahu a sektoru, generalizovaná realizovaných programů a služeb v oblasti podmínek realizace důvěra, síťové struktury, jejich designu, způsobů kooperace a aktivačních programů institucionalizovaná důvěra, komunikace mezi aktéry navzájem a klienty - posilování spolupráce a normy reciprocity, vnímání, (pomocí supervizí, školení a dalšího komunikace mezi aktéry a víra a tabu a tvorba vzdělávání zaměstnanců v zákonech a klienty institucionálních pravidel metodikách a relevantních postupech práce - posilování personálních s klienty) kapacit Zdroj: vymezení exploatace a explorace dle Duit a Galaz (2008), rozlišení na strukturu (zdroje, lidi a třetí strany), dle March a Olsen (1984, 2006), upravil, uspořádal a operacionalizoval autor Schéma 10: Vymezení a operacionalizace flexibility (explorace) Explorace Zkoumané oblasti - schopnost Struktura (zdroje, lidi a třetí strany) experimentovat, - využívání finančního kapitálu k posílení inovovat a učit se personálních a technologických zdrojů uvnitř i vně z měnících se okolností, organizace, k následné analýze realizovaných konkrétně pak: programů a k jejich zhodnocení a zpětné vazbě 1. mít dostatečné technické, finanční a personální zdroje; 2. shromažďovat, analyzovat a akumulovat informace o Pravidla probíhajících - schopnost hodnotit a spoluutvářet stávající práva a procesech povinností ve snaze dodržovat principy objevování, v prostředí inovace, experimentování a riskování komunity; 3. testovat, hodnotit, dolaďovat a opětovně aplikovat Procedury (procesy a přístupy) nové formy vládnutí, - shromažďování, analýza a akumulace informací o institucionální probíhajících procesech tvorby a realizace politiky konfigurace, politiky a programů a praktiky. - experimentování - testování, hodnocení, ladění a opětovného aplikování nových programů
Indikátory flexibility využívání financí k analýzám a zhodnocení realizovaných programů a zavádění následných inovací - využívání personálu uvnitř a vně organizace k analýzám a zhodnocení realizovaných programů a zavádění následných inovací - využívání nových technologií při inovaci programů - hodnocení a spoluutváření pravidel upravujících aktivační programy - hledání inovací a experimentování v rámci existujících a navrhovaných pravidel - shromažďování a analýza informací o aktivačních politice a průběhu a výsledcích programech v regionu (ČR, zahraničí) - testování, hodnocení, ladění a následné zavádění inovací do politiky a programů Zdroj: autor na základě vymezení exploatace a explorace dle Duit a Galaz (2008) a rozlišení na strukturu, pravidla a procedury dle March a Olsen (1984, 2006)
28
-
Schéma 11: Zkoumané oblasti a dílčí oblasti zkoumání při zjišťování způsobů administrace a realizace aktivních programů, opatření a služeb v oblasti trhu práce (PODROBNÉ SCHÉMA) Okruhy otázek k aktivačním politikám na trhu Zkoumané oblasti (výzkumná otázka) práce - vnímání pojmu „aktivace“ (INF) 1. Vnímání pojmu aktivace a způsob spolupráce lokálních - způsoby aktivizace uchazečů a způsob spolupráce aktérů při realizaci aktivačních programů (Jak zástupci organizací vnímají pojem aktivace a jaké typy s nestátními aktéry (INF) aktivačních programů a opatření ve spolupráci s jakými aktéry - typy implementovaných aktivačních programů v příslušné lokalitě realizují?) (APZ, NIP, RIP aj.) (INF) Indikátory stability a flexibility - využívání financí, personálu a dosavadních znalostí 2. Struktura (Jaké jsou finanční, personální a technologické zdroje organizace a technologických postupů k plánování, realizaci a jak jsou využívány?) dolaďování programů (EXT) - využívání financí a personálu k analýzám a - maximální využívání finančních, personálních a zhodnocení realizovaných programů a nových technologických zdrojů uvnitř organizace ke kolektivní akci technologií při jejich inovaci (EXR) (EXT) využívání finančního kapitálu k posílení personálních a technologických zdrojů uvnitř i vně organizace, k následné analýze realizovaných programů a k jejich zhodnocení a zpětné vazbě (EXR) - dodržování legislativy a dalších norem a předpisů 3. Pravidla (Jak organizace nakládají s existujícími legislativními, upravujících aktivační programy a chování organizačními a profesními pravidly a jak je mohou ovlivňovat?) implementujících aktérů uvnitř organizace (EXT) - dodržování práv a povinností vůči zákonu, členství - hodnocení a spoluutváření pravidel upravujících v organizaci a vůči profesi (EXT) aktivační programy (EXR) - schopnost hodnotit a spoluutvářet stávající práva a povinností - hledání inovací a experimentování v rámci ve snaze dodržovat principy objevování, inovace, existujících a navrhovaných pravidel (EXR) experimentování a riskování (EXR) - zpřesňování cílů, zkvalitňování obsahu a podmínek 4. Procedury (Převažuje v organizaci strategie udržovat a vylepšovat stávající realizace aktivačních programů (EXT) aktivační programy a opatření anebo analyzovat a využívat - posilování spolupráce a komunikace mezi aktéry a dostupné informace o programech a situaci na trzích práce a klienty (EXT) zavádět programy nové?) - posilování personálních kapacit (EXT) - zdokonalování tvorby a implementace realizovaných programů - shromažďování a analýza informací o aktivačních a služeb v oblasti jejich designu, způsobů kooperace a politice a průběhu a výsledcích programech komunikace mezi aktéry navzájem a klienty (pomocí supervizí, v regionu (ČR, zahraničí) (EXR) školení a dalšího vzdělávání zaměstnanců v zákonech a - testování, hodnocení, ladění a následné zavádění metodikách a relevantních postupech práce s klienty) (EXT) inovací do politiky a programů (EXR) - shromažďování, analýza a akumulace informací o probíhajících procesech tvorby a realizace politiky a programů (EXR) - experimentování - testování, hodnocení, ladění a opětovného aplikování nových programů (EXR) Zdroj: vymezení exploatace a explorace dle Duit a Galaz (2008), rozlišení na strukturu (zdroje, lidi a třetí strany), dle March a Olsen (1984, 2006), upravil, uspořádal a operacionalizoval autor
-
29
Schéma 12: Sledované dimenze organizační stability a flexibility a jejich operacionalizace = dodržování legislativy a dalších norem a předpisů 1. svázání legislativními pravidly (S) upravujících aktivační programy a chování implementujících aktérů uvnitř organizace = hodnocení a spoluutváření pravidel upravujících aktivační 2. možnost modifikovat pravidla (F) programy = zpřesňování cílů a zkvalitňování obsahu a podmínek realizace 3. zkvalitňování podmínek pro realizaci služeb (S) aktivních programů a opatření = zvyšování kvalifikace a dovedností personálu podporou 4. posilování personálních kapacit (S) vzdělávání a různými formami školení = využívání financí, personálu a dosavadních znalostí 5. využívání zdrojů k vylepšování služeb (S) technologických postupů k plánování, realizaci a dolaďování aktivních programů a opatření = posilování spolupráce a komunikace mezi stávajícími aktéry a 6. důraz na spolupráci a komunikaci (S) klienty shromažďování a analýza informací o aktivní politice a průběhu 7. shromažďování informací o službách a jejich a výsledcích aktivních programů a opatření v regionu (ČR, prostředí (F) zahraničí) = využívání financí a personálu k analýzám a zhodnocení 8. evaluace služeb (F) realizovaných aktivních programů a opatření a nových technologií při jejich inovaci = testování, hodnocení, ladění a zavádění inovací do aktivní 9. inovace služeb (F) politiky, programů a opatření S = stabilita, F = flexibilita Zdroj: autor
Literatura Aldrich, H.E. 1979. Organizations and Environments. New York: Prentice Hall. Aldrich, H.E., Pferrer, J. 1976. Environment of Organizations. Annual Review of Sociology, 2, pp. 79-105. Aldrich, H.E., Whetten, D. 1981. Organization-sets, Action-sets and Networks: Making the Most of Simplicity. In: Nystrom, P.C., Starbuck, W.H. (eds). Handbook of Organizational Design, pp. 385-408. Allan, E., Cook, B. Mitchell, W., Watts, M. 2007. The failed full employability paradigm. Working Paper No. 07-04. Centre of Full Employment and Equity: The University of Newcastle. Andries, J.M., Janssen, M., Ostrom, E. 2004. A Framework to analyze the robustness of socialecological systems from an institutional perspective. Ecology and Society, 9, 1, p 18. Carlson, J.M., Doyle, J. 2002. Complexity and robustness, PNAS, 99, pp. 2538–45. Child, J., Kieser, A. 1981. Development of Organization over Time. In: Nystrom, P.C., Starbuck, W.H. (eds). Handbook of Organizational Design, pp. 169-98. Czechnvest. 2011. Oficiální stránky organizace. Dostupné na: http://www.czechinvest.org/o-czechinvestu. Donaldson, L. 1995. American Anti-Management Theories of Organization: A Critique of Paradigm Proliferation. Cambridge: Cambridge University Press. Duit, A. and Galaz, V. 2008. Governance and Complexity - Emerging Issues for Governance Theory. Governance, 21, 3, pp. 311-35. Froy, F., Giguére, S. 2009. Which countries have most flexibility in the management of labour market policy? An OECD comparison. In Giguére, S., Froy, F. Flexible policy for more and better jobs. OECD, pp. 35-58. Giguére, S. 2008. More than just jobs. Workforce development in a skills-based economy. Paris: OECD. Giguére, S., Froy, F. 2009. Flexible policy for more and better jobs. Paris: OECD. Goss, S. 2000. Making Local Governance Work. Houndmills, Hampshire: Palgrave Macmillan. Hage, J. 1980. Theories of Organizations. New York: John Willy. Hall, R.H. 1999. Organizations. Structures, Processes and Outcomes. 7th ed. New Jersey: Prentice Hall. Hannan, M.T., Freeman, J.H. 1984. Structural Inertia and Organizational Change. American Sociological Review, 49, pp.149-64. Haveman, H. 1993. Organizational Size and Change: Diversification in the Savings and Loan Industry after Deregulation. Administrative Science Quarterly, 38, pp. 20-50. Hedberg, B. 1981. How Organizations Learn and Unlearn. In: Nystrom, P.C., Starbuck, W.H. (eds). Handbook of Organiaztional Design, pp. 3-27. Horák, P. 2010. Možnosti a aktuální způsoby realizace aktivační politiky na trhu práce ve dvou regionech ČR: výpovědi expertů z úřadů práce a z nestátních organizací. In Winkler, J.; Klimplová, L. (eds.): Nová sociální rizika na trhu práce a potřeby reformy české veřejné politiky. Brno: Masarykova univerzita, s. 186-198.
30
Horáková, M. 2010. Význam konceptu lidského kapitálu v ekonomické teorii v době ekonomické recese. Fórum sociální politiky, 4, 6, s. 2-10. Horáková, M. 2011a. Empirické zhodnocení významu lidského kapitálu v době ekonomické recese. Fórum sociální politiky, 5, 1, s. 2-12. Horáková, M. 2011b. Pracovní vzdělávání a výcvik: podpora zaměstnatelnosti nebo iluze? Přínosy rekvalifikačních programů pro zaměstnatelnost účastníků (s přihlédnutím k postavení ohrožených skupin na trhu práce). Disertační práce. Brno: FSS MU. Horáková, M., Horák, P. 2010. Návrh mezinárodní komparace systému výcvikových a vzdělávacích programů. Fórum sociální politiky, 4, 5, s. 2-10. Jacobs, D. 1974. Dependency and Vulnerability: An exchange Approach to the Control of Organizations. Administrative Science Quarterly, 19, pp. 45-59. Kaufman, H. 1971. The Limits of Organizational Change. Alabama: University of Alabama Press. Keller, J. 1996. Sociologie byrokracie a organizace. Praha: Sociologické nakladatelství. Kickert, W.J.M., Klijn, E.-H., Koppenjan, J.F.M. (eds). 1997. Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector. London: Sage. Kijonková, P. 2011. Problém fluktuace pracovníků ve flexibilní organizaci. Diplomová práce. Brno: FSS MU. Kooiman, J. 2003. Governing as Governance. London: Sage. March, J. G. 1991. Exploration and exploitation in organizational learning, Organization Science, 2, 1, pp. 71-87. March, J. G., Olsen, J. P. 1984. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. American Political Science Review, 78, pp. 734–49. March, J. G., Olsen, J. P. 2006. Elaborating the New Institutionalism. In: R. A. W. Rhodes et al. (eds.): The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford: Oxford University Press, pp. 3-20. Mitchell, W.F., Muysken, J. 2008. Full employment abandoned: shifting sands and policy failures. Aldershot: Edward Elgar. Morgan, G. 1996. Images of Organization 2nd ed.Thousand Oaks, CA: Sage Mosley, H. 2009. The trade-off between flexibility and accountalibity in labour market policy. In Giguére, S., Froy, F. Flexible policy for more and better jobs. OECD. Ostrom, E. 1999. Institutional rational choice: An assessment of the institutional analysis and development framework, In P. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview Press, pp. 35–71. Ostrom, E. 2005. Understanding Institutional Diversity. Princeton: Princeton University Press. Ostrom, V., Tiebout, C. M., Warren, R. 1961. The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry. American Political Science Review, 55, pp. 831-842. Peters, G. 2003. Governance and the welfare state. In: Ellison, N., Pierson, C. (eds). Developments in British Social Policy, Vol. 2, Basingstoke: Palgrave Macmillan. Pfeffer, J. 1983. Organizational Demography. In Cummings, L. L., Staw, B.M. (eds). Research In Organizational Behavior, 5, pp. 299-357. Pfeffer, J. 1997. Organizations and Organization Theory. Boston: Pitman. Pierre, J. Peters, G. 2000. Governance, politics and the state. New York: St. Martins Press. Provan, K.G., Milward, H.B. 1995. A Preliminary Theory of Interorganizational Network Effectiveness: A Comparative Study of Four Community Health Systems. Administrative Science Quarterly, 40, pp. 1-33. Rhodes, R.A.W. 1996. The new governance: Governing without government. Political Studies, 44, pp. 652 - 667. Rosenberg, S. 2008. From Segmentation to Flexibility. In Reich, M., Segmented Labor Markets and Labor Mobility. Volume II. Flexibility, Monopsony and The New Labor Market Segmentation. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, pp. 363-407. Rouban, L. 1999 (ed.). Citizens and New Governance. Beyond New Public Management. Washington: EGPA, IIAS, IOS Press. Salamon, L. M. (ed.) 2002. The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press. Schmid, G. 1998. Transitional Labour Markets: A New European Employment Strategy. Discussion Paper FS I 98-206. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. Scott, W.R. 1998. Organizations: Rational, Natural and Open Systems. 4th ed. New York: Prenctice Hall. Scott, W.R. 2001. Institutions and Organzations. Londond: Sage. Shepsle, K.A. 1989. Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach. Journal of Theoretical Politics, 1, pp. 131-47. Silverman, D. 197. The Theory of Organizations: A Sociological Framework. New York: Basic Books. Sirovátka, T. 2009. Dualizace na trhu práce a strategie „outsiderů“. In Sirovátka, T., Winkler, J., Žižlavský, M. 2009. Nejistoty na trhu práce. Brno: Albert, s. 9-38. Snow, Ch..C, Hrebiniak, L.G. 1980. Strategy, Distinctive Competence and Organizational Performance. Administrative Science Quarterly, 25, pp.317-36. Standing, G. 1999. Global Labour Flexibility. Seeking Distributive Justice. Houndmills, Basingstoke, Hampshire and London: Macmillan Press Ltd. Staw, B. 1982. Counterforces to Change. In: Goodman, P.S. (ed). Change in Organizations: New Perspectives on Theory, Research and Practice. San Francisco: Jossey-Bass Inc., pp. 87-121. Van de Ven, A.H., Ferry, D.L. 1980. Measuring and Assessing Organizations. New York: John Wiley.
31
