Společnost v přechodu: Obnova partnerství

12.6.2003

13:58

Stránka 1

Strukturální fondy

Společnost v přechodu: Obnova partnerství 1. 1. vydání vydání

Ministerstvo pro místní rozvoj ČR

16

2003

obal16-c.qxd

Ministerstvo pro místní rozvoj Edice Strukturální fondy – svazek 16/2003

Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství Sborník referátù z mezinárodní konference poøádané ve dnech 12.–13. 12. 2002 v Èeském Krumlovì

Sestavil: Marek Jetmar

První vydání Praha 2003

Publikace je výhradním vlastnictvím Ministerstva pro místní rozvoj ÈR a nesmí být použita pro jiné úèely bez jeho výslovného souhlasu.

Strukturální fondy è. 16 Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství Redakce:

MMR ÈR – odbor integrace a strukturálních fondù Staromìstské námìstí 6, 110 15 Praha 1 tel.: (+420) 224 861 345 ISBN: 80-239-0813-8

Sestavil:

Ing. Marek Jetmar

Výroba:

Metropolis Media, a. s.

Neprodejná publikace

Vážení ètenáøi, dostává se vám do ruky sborník materiálù z mezinárodní konference „Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství“, kterou poøádalo Ministerstvo pro místní rozvoj spoleènì s Organizací pro hospodáøskou spolupráci a rozvoj, programem LEED (Local Economic and Employment Development). Konference, která probìhla 12.-13.12. 2002 v Èeském Krumlovì pod osobní záštitou ministra pro místní rozvoj Mgr. Pavla Nìmce, završovala výzkumný projekt MMR a LEED OECD zamìøený na problematiku teritoriálního partnerství v ÈR. Badatelský tým pod vedením Filipa De Ryncka z univerzity v Ghentu v roce 2001 provedl øadu terénních výzkumù v èeských a moravských regionech, pøi kterých usiloval o zjištìní, jakým zpùsobem, jakou formou a s jakou intenzitou vznikají partnerské vazby uvnitø veøejné správy i mezi veøejnou správou a soukromoprávními subjekty na místní úrovni. Vykrystalizovaný výsledek jejich bádání se stal dovìtkem názvu práce a dal i jméno konferenci. Vìøím, že pøedkládaný materiál, který je výsledkem spolupráce MMR a OECD Vám pøinese øadu zajímavých informací i podnìtù pro Vaši práci, a zaøadí se tak k dlouhé øadì dokumentù zamìøených na seznámení se s nástroji užívanými v rámci politiky hospodáøské a sociální soudržnosti. Ing. Marek Jetmar zástupce ÈR v LEED OECD

3

Obsah: Projev ministra

Mgr. Pavel Nìmec ............................................................................................................5

Politika regionálního rozvoje: první zkušenosti z realizace

Ing. arch. Kamila Matoušková, CSc. .................................................................................7

Mikroregiony – nová vize místního rozvoje

Charles-Henri Dimaria a Philip Wade .............................................................................13

Rady rozvoje hrabství a mìst: Nový model správy usilující o zlepšení místního rozvoje v Irsku

Michael O’Cinneide ........................................................................................................21

Dosavadní zkušenosti partnerské spolupráce v kraji Vysoèina

Ing. Marie Èerná..............................................................................................................29

Partnerské vztahy v praxi: úèast obèanské spoleènosti

Roman Haken ..................................................................................................................31

Problémy organizací obèanské spoleènosti v Èeské republice

Ivan Malý, Simona Škarabelová ......................................................................................35

Partnerství jako prostor hledání správy vìcí veøejných

Petr Pirožek, Eliška Novotná...........................................................................................43

Èeská zkušenost z britského pohledu

Mike Geddes....................................................................................................................47

Místní partnerství a správa v zemích OECD

Sylvain Giguére ...............................................................................................................55

Reforma veøejné správy

Josef Postránecký ............................................................................................................67

Partnerství v Èeské republice – jak jsme pøipraveni na skuteèné partnerství

Ing. Marek Jetmar............................................................................................................73

Místní partnerství v Èeské republice

Filip De Rynck.................................................................................................................77 4

Projev ministra Mgr. Pavel Nìmec, ministr pro místní rozvoj Vážený pane pøedsedo, vážené dámy a pánové, dovolte mi, abych Vás uvítal na mezinárodní konferenci „Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství“, kterou poøádá Ministerstvo pro místní rozvoj ve spolupráci s Programem pro rozvoj místního hospodáøství a zamìstnanosti (LEED) Organizace pro hospodáøskou spolupráci a rozvoj. S potìšením konstatuji, že spolupráce, kterou rozvíjí Èeská republika s uvedenou organizací, se pozitivnì rozvíjí a dlouhodobì pøináší své plody. Od roku 1998, kdy po zmìnì kompetencí byly pøevedeny další pravomoci v oblasti rozvoje místního hospodáøství a zamìstnanosti na Ministerstvo pro místní rozvoj, nabyla spolupráce s OECD nové dimenze. Aktivní úèast Èeské republiky v programu LEED umožòuje navazovat spolupráci s nejrozvinutìjšími státy svìta, spoluvytváøet prostor pro støetávání se rùzných idejí, rozvojových konceptù a politik v oblasti rozvoje místní ekonomiky i politiky zamìstnanosti. Výsledkem tìchto aktivit je i studie „Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství“ zpracovaná experty OECD, jež dala název této konferenci a jejíž výsledky budou na tomto fóru podrobnì diskutovány. Problematika partnerství, jež je hlavním mottem konference, stojí v pozadí snad témìø všech krokù, které èeská vláda v posledních letech provedla v oblasti regionálního rozvoje a s ní úzce spojené reformy veøejné správy. Dovolte mi, abych se krátce zastavil u této problematiky, nebo provedení výrazných zmìn ve veøejné správì bylo nutnou podmínkou k pøijetí nové koncepce regionální politiky. Reforma veøejné správy je vedená pøedevším snahou pøiblížit správu obèanùm, dále zvýšit její efektivnost a zabezpeèit širokou úèast nestátních subjektù – organizací v rámci tzv. tøetího sektoru, soukromých spoleèností ziskovì orientovaných atd. na øídícím mechanismu, a to ve všech fázích – koncepèní, rozhodovací i kontrolní. Obzvláštní dùraz je kladen pøedevším na posílení samosprávné vìtve, tj. cílem je svìøení veøejné moci pøedevším územním spoleèenstvím obèanù, se snahou uspokojit jejich pøirozené právo na správu vlastních záležitostí. V prùbìhu posledních nìkolika let byla pøenesena øada klíèových pravomocí ze státu (státních institucí) ve prospìch územní samosprávy (v souèasné dobì dochází v souvislosti se zánikem okresních úøadù k pøevodu úkolù na obce s rozšíøenou pùsobností, obce s povìøeným obecním úøadem a novì vytvoøené kraje). Jsme svìdky postupného naplòování role krajù, tak jak jsou pøevádìny pravomoci, materiální a lidské zdroje nutné k dosažení jejich základního cíle, tj. povinnosti, kterou mají vùèi svým obèanùm – øádný rozvoj svého území. Provádìné reformy výraznì ovlivnily a doposud ovlivòují strukturu aktérù rozvoje na místní a regionální úrovni – zánik územních státních institucí s všeobecnou agendou, zvýraznìní nodální funkce mikroregionálních center, a vytváøejí tak zcela odlišné prostøedí pro vznik partnerství mezi jednotlivými subjekty veøejné správy, soukromého sektoru a obèanskou spoleèností. Nyní bych se zamìøil na problematiku regionální politiky. Regionální politika, tak jak je v Èeské republice koncipována a provádìna, se vyznaèuje tøemi dimenzemi. 5

1. Je to již zmínìná role krajù, jejichž hlavním a pøirozeným úkolem je rozvoj svìøeného území. 2. Stát vystupuje jakožto koordinátor regionální politiky – definuje cíle rozvoje, dále postupy a prostøedky, jakými lze rozvojová opatøení realizovat. Zároveò však nese odpovìdnost za zmíròování neodùvodnìných meziregionálních rozdílù plynoucích ze strukturálních potíží urèitých oblastí. Vytváøí proto státní programy regionálního rozvoje pøímo cílené na odstraòování pøíslušných disparit (pøedevším pro NUTS 2 Severozápad a Ostravsko). Tøetí rovinou je pak regionální politika podmínìná spoluprací v nadnárodních uskupeních èi mezinárodních organizacích, za jejíž realizaci nese stát zodpovìdnost. Nelze opomenout ani roli obcí v šíøeji chápaném prostorovém rozvoji, jakožto rozhodujících èinitelù na lokální úrovni, jejichž rozvojové koncepce a politiky vyplývají z obdobných východisek jako v pøípadì krajù. Z výše uvedeného vyplývá, že existence tøí dimenzí regionální politiky musí nezbytnì vést k vytvoøení formálních (legislativou podmínìných), avšak i neformálních vazeb mezi jednotlivými institucemi veøejné správy a v širším smyslu pak i mezi jednotlivými aktéry regionálního rozvoje. Již sama myšlenka regionálního rozvoje, tak jak je chápána v Èeské republice, tedy v sobì skrývá i ideu spolupráce a partnerství. Rád bych se nyní zmínil o naší pøípravì na èerpání prostøedkù z fondù EU. Ministerstvo pro místní rozvoj pøipravuje øadu zásadních dokumentù, jejichž prostøednictvím bude možno po vstupu Èeské republiky využívat k regionálním zásahùm i pøíspìvkù ze strukturálních fondù. Pro jednání èeské vlády jsou proto pøipravovány Národní rozvojový plán jakožto koncepèní a zastøešující dokument, dále Spoleèný regionální operaèní plán jakožto operaèní program spoleèný pro všechny regiony soudržnosti spadající pod Cíl 1, a Jednotný programový dokument pro Prahu. Jak pøi pøípravì a implementaci, tak i vlastní realizaci programù se dùslednì vychází a bude i nadále vycházet z principu partnerství, tak jak je chápáno a uplatòováno v zemích Evropské unie. Pøi pøípravì tìchto dokumentù (vèetnì jejich optimálnímu nastavení) byla nezbytná spolupráce se zástupci krajù, regionálních rad regionù soudržnosti èi Asociace krajù. Dovolte mi zdùraznit nᚠzájem, v rámci prostoru vymezeném èeskou legislativou a legislativou EU, pøenést formou delegace na územní jednotky co možná nejširší okruh pravomocí, avšak tak, aby byla zajištìna co nejvìtší úèinnost provádìných aktù èi opatøení, tj. respektování principu subsidiarity. Rád bych upozornil napø. na problematiku Spoleèného regionálního operaèního programu, ve kterém se výraznì prolíná úroveò celostátní a regionální. Pøenos nejdùležitìjších øídících úkolù – proces výbìru projektù na regionální rady (NUTS 2) tvoøené zástupci krajù, nebo nadpolovièní zastoupení zástupcù krajù v tzv. øídícím výboru programu, jsou toho zjevným dùkazem. Z pøíkladù zde uvedených tedy jasnì vyplývá dùležitost principu partnerství v koncepci regionálního rozvoje Èeské republiky a jeho nezbytnost pøi realizaci politiky. Dovolte mi, abych závìrem svého vystoupení popøál úspìšný prùbìh konference. 6

Politika regionálního rozvoje: první zkušenosti z realizace Ing. arch. Kamila Matoušková, CSc.,

Ministerstvo pro místní rozvoj, Staromìstské nám. 6, 110 15 Praha 1, Èeská republika Tel.: 224 861 214, e­mail: [email protected]

Souvislosti Èeská republika prochází od roku 1989 obdobím závažných spoleèenských a hospodáøských zmìn spojených s pøechodem od totalitní spoleènosti s centrálnì øízeným hospodáøstvím k demokratické spoleènosti s tržním hospodáøstvím. V prvním desítiletí se promìnily nejdùležitìjší zákony a instituce, a také nejrychlejší zmìny nastaly v oblasti ekonomické, liberalizací tržních vztahù, restitucemi a privatizacemi. Spoleèenské zmìny a veøejná správa jsou mnohem složitìjší a nepostupují takovým tempem. Soubìžnì se demokratické principy spolu s reformou struktury i obsahu veøejné správy rozšiøují na regionální a místní úroveò, zaèíná modernizace státní správy a dosud probíhají mnohdy tìžké restrukturalizace velkých podnikù. V tìchto zmìnách se nyní nacházíme. Navíc se souèasnì urychlují pøípravy na vstup do Evropské unie. Dovolte mi na pøíkladu programu SAPARD a národních programù dokumentovat podstatu zmìn. Jedním z principù, jak uspokojovat potøeby obèanù a podporovat trvale udržitelný rozvoj, je dosažení širokého partnerství s obèany, obèanskou spoleèností, nestátními neziskovými organizacemi a se soukromým sektorem.

SAPARD SAPARD je Speciální pøedvstupní program pro rozvoj zemìdìlství a venkova. 26. øíjna 2000 schválila Evropská komise strategický programový dokument Plán rozvoje zemìdìlství a venkova Èeské republiky na období 2000–2006. 5. února 2001 byla podepsána Víceletá finanèní dohoda mezi Èeskou republikou a Komisí Evropských spoleèenství jménem Evropského spoleèenství, a také Roèní finanèní dohoda pro rok 2000, která urèuje výši finanèní pomoci EU pro tento rok. Roèní finanèní dohoda pro rok 2001, kde jsou souèasnì uvedena zvýhodnìní pro oblasti postižené mimoøádnou pøírodní katastrofou v srpnu 2002, byla podepsána 30. øíjna 2002. Pøíprava administrativních struktur na realizaci programu trvala dva roky a rok z toho akreditaèní provìøování zpùsobilosti Agentury SAPARD. Rozhodnutí Komise, kterým se Èeské republice svìøuje pravomoc realizovat program SAPARD, bylo vydáno 15. dubna 2002. Rozhodnutí umožnilo zahájit program SAPARD v Èeské republice, ale má provizorní povahu. To znamená, že si EK vyhrazuje nové provìøení administrativních postupù po spuštìní programu a posouzení použitých postupù pøi vyhodnocování projektù. Na realizaci programu SAPARD se podílejí dvì ministerstva. Ministerstvo zemìdìlství zøídilo realizaèní Agenturu SAPARD. Orgánem s delegovanou pravomocí pro výbìr projektù, osvìtu a pomoc pøi realizaci v oblasti rozvoje venkova je Ministerstvo pro místní rozvoj. Agentura SAPARD je odborem Ministerstva zemìdìlství s centrálním pracovištìm a 8 regio7

nálními pracovišti. Agentura zodpovídá za realizaci programu – výbìr projektù v oblasti zemìdìlství, kontrolní èinnost, uzavírání závazkù a platební úlohu. Vnì Agentury SAPARD jsou výbìrové komise, složené z úøedníkù, jako poradní orgány øeditele Agentury SAPARD. Øízení je rozložené na tøi orgány Agenturu SAPARD, øídící orgán, který zodpovídá za vykazování výsledkù realizace, a monitorovací výbor, který schvaluje výsledky realizace a návrhy zmìn programu. První kolo pøijímání žádostí do programu SAPARD probìhlo v termínu 15. 4.–15. 5. 2002, druhé kolo 25. 9.–6. 11. 2002 a tøetí povodòové kolo 25. 11.–13. 12. 2002. Podle dosavadních zkušeností byl nejvìtší zájem a nejvíce projektù v oblasti rozvoje venkova. Nejlépe jsou pøipravené obce a mikroregiony (na opatøení Obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury) ve všech regionech NUTS 2 Èeské republiky také díky Programu obnovy venkova, který je v ÈR od roku 1991. Byl pøipraven hned po revoluci na základì zkušeností Rakouska a Bavorska. Program SAPARD Èeské republiky má tøi priority a 9 opatøení, z toho 7 opatøení již bylo schváleno v rámci akreditace. Priorita 1.: Zvyšování konkurenceschopnosti zemìdìlství a zpracovatelského prùmyslu Opatøení 1.1.: Investice do zemìdìlského majetku Investice do zemìdìlských podnikù napomohou dosažení pokroku pøi zavádìní Acquis communautaire a pøispìjí k odstranìní nedostateèné úrovnì norem péèe o zvíøata (welfare) a hygienických norem. Opatøení 1.2.: Zlepšování zpracování a marketingu zemìdìlských produktù a produktù rybolovu Modernizace zpracovatelského prùmyslu umožní podpoøit konkurenceschopnost potravináøských výrobkù a pøispìje k odstranìní nedostateèného souladu s normami bezpeènosti potravin. Posílí se tím i odbytové možnosti zpracovatelských závodù. Podpora marketingu zlepší pozici prvovýrobcù a zpracovatelských závodù na trhu a bude lépe využíván prodejní potenciál, což pøispìje ke zvýšené ziskovosti potravináøského prùmyslu. Opatøení 1.3.: Zlepšení struktur pro kontrolu kvality, kvalitu potravin a ochranu spotøebitele Zvýšená konkurenceschopnost prvovýroby umožní udržení pracovních míst zejména ve venkovských oblastech. Opatøení 1.4.: Meliorace a pozemkové úpravy Investice do pozemkových úprav pøispìjí k vyøešení vlastnických práv a k vytvoøení plnì funkèního trhu s pùdou. Priorita 2.: Trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí Opatøení 2.1.: Obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury a) obnova a rozvoj vesnic b) rozvoj venkovské infrastruktury Podpora zpracování a realizace strategií rozvoje mikroregionù za úèasti místních obyvatel a podnikù vèetnì podpory investic do infrastruktury napomùže pøi odstraòování rozdílù 8

v kvalitì života mezi venkovskými a mìstskými oblastmi a zlepšování podmínek rozvoje malých a støedních podnikù na venkovì. Opatøení 2.2.: Rozvoj a diverzifikace hospodáøských èinností, zajišující rozmanitost èinností a alternativní zdroje pøíjmù Podpora diverzifikace aktivit ve venkovských oblastech pøispìje k øešení nezamìstnanosti ve venkovských oblastech a odlivu obyvatelstva do mìstských oblastí. Opaøení 2.3.: Metody zemìdìlské produkce urèené k ochranì životního prostøedí a uchování krajiny (opatøení nebylo akreditováno v první etapì) Podpora ekologického zemìdìlství v chránìných oblastech formou pilotních projektù pøispìje k rozšíøení zkušeností v oblasti udržování a zvyšování pøírodních hodnot životního prostøedí. Priorita 3: Podmínky pro plné využívání plánu Opatøení 3.1.: Zlepšování profesního vzdìlávání (opatøení nebylo akreditováno v první etapì) Opatøení 3.2.: Technická pomoc Tato opatøení pøispìjí k vytvoøení podmínek úspìšné realizace plánu, k poskytování odborných dovedností a vzdìlání zemìdìlcùm a venkovskému obyvatelstvu, a zároveò k zvyšování konkurenceschopnosti zemìdìlství a zpracovatelského prùmyslu.

Princip partnerství v programu SAPARD Programový: Jedno z opatøení programu SAPARD 2.1. Obnova a rozvoj vesnic a venkovské infrastruktury je koncipováno na principu Iniciativy EU LEADER. Žadateli o podporu mohou být seskupení sousedních obcí se spoleènou charakteristikou nebo problémy, mikroregiony s 800–50000 obyvateli. Mikroregiony (svazky obcí nebo obce vázané smlouvou s ostatními obcemi mikroregionu) pøedkládají s žádostí o podporu strategii rozvoje mikroregionu a zpravidla tøi nebo více realizaèních podprojektù. Strategie øeší problémy ekonomického rozvoje, zamìstnanosti, cestovního ruchu, øemesel a služeb na venkovì, sociálního zaèlenìní, životního prostøedí, vzdìlanosti, kulturních tradic a památek i veøejných prostranství v obcích. Musí být prokázáno, že se na pøípravì strategie podíleli místní obèané, místní neziskové organizace a místní podnikatelé, zpracovatel by mìl být místní a veøejná správa mùže být zastoupena nanejvýš z poloviny. Ze zpracovatelské pracovní skupiny vyrùstají místní manažeøi, navazují realizaèní firmy a uživatelské organizace. Vznikají nové neziskové organizace a nové soukromé podnikatelské subjekty. Sám princip dobrovolného sdružování obcí do mikroregionù podporuje iniciativu obcí zdola sdružovat se k øešení spoleèných problémù na území Èeské republiky, která se vyznaèuje roztøíštìnou sídelní a administrativní strukturou 6244 obcí, s velkým podílem malých obcí. Mikroregiony vystupují vstøíc administrativnì shora definovaným regionùm a mají zajistit vìtší stabilitu a lepší konkurenceschopnost venkovských oblastí s mìsty. Opatøení 2.2. Rozvoj a diverzifikace hospodáøských èinností, zajišující rozmanitost èinností a alternativní zdroje pøíjmù, je orientováno na podporu malého a støedního nezemì9

dìlského podnikání na venkovì a na tvorbu nových pracovních míst. Je zdánlivì odlišné, ale v programu SAPARD je zakotvena podmínka, že i takový projekt musí být v souladu s rozvojovou strategií pøíslušného mikroregionu. Etapa posuzování projektù v prvním kole je za námi, nastává realizace. V ÈR je 343 mikroregionù evidovaných v rámci programu SAPARD. V prvním kole podaly mikroregiony 140 žádostí se strategií a podprojekty a 48 žádostí bylo pøijato. Ve všech pøípadech pøijatelných žádostí (to je více než pøijatých) byly pøiloženy kvalitní rozvojové strategie mikroregionù. Podprojekty sloužily k realizaci strategické vize, nìkteré z priorit strategie. Obdobnì projekty diversifikace podnikatelských èinností byly všechny v souladu s rozvojovou strategií pøíslušného mikroregionu nebo obdobného strategického dokumentu. 39 pøijatých podnikatelských projektù vytvoøí 447 nových pracovních míst. Ze všech tøí kol bylo vytvoøeno 1000 nových pracovních míst. Obsah strategií jsme nechtìli ovlivòovat, nebo je vìcí vlastní orientace a aspirací obèanù mikroregionu. Stojíme na poèátku strategického plánování mikroregionù, obcí a regionù, a proto ani pøísnost z hlediska metodiky není na místì. Teprve postupnì se fyzické územní plánování a nástroje centrálního øízení regionù transformují do profesionálnì zpracovaných strategií a v našem pøípadì i do místních strategií mikroregionù pøipravovaných s úèastí veøejnosti. Institucionální: Národní monitorovací výbor je složen ze zástupcù státní správy, profesních organizací, krajù a starostù obcí a zástupcù nestátních neziskových organizací. Má v administrativní struktuøe programu nejvìtší, schvalovací a rozhodovací moc. Kraje jsou úèastny v regionálních monitorovacích podvýborech a postupnì se dostávají do regionálních výbìrových subkomisí. Metodický: V systému hodnocení interim, v prùbìhu realizace programu se používá participativní, skupinový pøístup ke stanovování hodnotících otázek, kritérií a indikátorù. Úèelem tohoto pøístupu je dosažení interindividuální shody názorù a snížení rizika nepravdivé subjektivnosti. Posuzování hodnoty efektù programu – okruh hodnocení a politiky A Výstupy Audit podle postupù a pravidel

Operaèní cíle

B

C

Výsledky

Dopady

Monitoring podle øídících standardù

Hodnocení podle potøeb obèanù, podle politických cílù Strategické cíle

Specifické cíle

10

Hodnocení mìøí dopady programu ve vztahu ke strategickým cílùm podle potøeb obèanù a podle politických cílù. Evropská komise pro zjednodušení a sjednocení postupù jednotlivých zemí sama stanoví okruh obecných a prùøezových hodnotících otázek, kritérií a indikátorù. To proto, že potøebuje výsledky hodnocení mezi jednotlivými zemìmi porovnávat. Specifické hodnotící otázky, kritéria a indikátory si však stanoví jednotlivé zemì samy.

Dosavadní zkušenosti Dosavadní zkušenosti ukazují, že nevelké finanèní prostøedky Evropské unie jsou zatíženy obrovskou administrativní nároèností a dalšími výdaji ze státního rozpoètu na chod administrativních struktur. Pøíprava projektù je pro malé a zaèínající žadatele èasto pøíliš nákladná. Pro banky je poskytování úvìrù nejisté. Nìkterým postupùm se žadatelé i administrativa musí uèit. Jsou to zejména zpracování ekonomických èástí projektù a povinnost pøedkládat vìtšinu projektù orgánùm životního prostøedí. Nové jsou postupy zadávání veøejných zakázek podle pøedpisù EU. Tyto problémy se v prùbìhu realizace postupnì odstraòují, uèíme se praxí a zvykáme si na nové postupy. Ocenit je tøeba promyšlený evropský systém urèení zodpovìdnosti státní správy a nestátních subjektù, rozdìlení zodpovìdnosti orgánù a pracovních pozic a vnitøních a vnìjších kontrol, aby se co nejvíce vylouèila možnost subjektivního rozhodování, ovlivòování a chyby. Mimoøádnì dùležité jsou postupy monitorování výstupù opatøení a prùbìhu financování jako podklad pro vypracování pravidelných zpráv o prùbìhu realizace programu SAPARD pro Evropskou komisi. Samostatnou dùležitou a nároènou èinností je pøedbìžné, prùbìžné a následné hodnocení programu SAPARD, které zajišuje zpìtnou vazbu o výsledcích a dopadech programu pro Evropskou komisi a politiky, kteøí rozhodují o pøidìlování prostøedkù na další období. Okresní úøady, které nyní ukonèují svoji èinnost, byly zapojovány do expertní a kontrolní èinnosti. Novì vznikající kraje jsou zapojeny v monitorovacích výborech, výbìrových komisích a krajské úøady také v expertní èinnosti. Obce jsou v roli pøíjemcù pomoci a starostové nebo sdružení obcí v monitorovacích výborech. Delegovat na jiné i nestátní orgány lze vyhlašování kol pøíjmu žádostí, vlastní pøíjem a evidenci žádostí, posuzování pøijatelnosti a urèování preference projektù, tedy výbìr projektù až do stadia pøípravy smluv a uzavírání závazkù. V prùbìhu realizace lze delegovat pomoc pøi realizaci a sledování postupu realizace. Delegovat mimo státní správu nelze vlastní uzavírání závazkù, kontrolní èinnost a platební funkce. Úloha partnerství nejlépe napomáhá ve stadiu pøípravy strategií a z nich vyplývajících projektù, pøi monitorování a schvalování výsledkù programu a jeho zmìn a uvnitø nìkterých metodických postupù.

Program obnovy venkova Program obnovy venkova je národní program, jehož vznik se datuje do roku 1991. Od roku 1994 je podporován ze státního rozpoètu. Jde o velké množství projektù podporovaných pomìrnì malými èástkami z neinvestièních prostøedkù. V první etapì do roku 1997 se zamìøoval pøedevším na zlepšení fyzického stavu a vzhledu obcí. V druhé etapì se pozornost pøesunula na podporu místních spoleèenských i hospodáøských aktivit, cílené partnerství na místní úrovni, podporu sdružování obcí do mikroregionù a škol obnovy venkova. Program dlouhodobì pøipravoval obce a jejich sdružení na strukturální fondy, a to zejména pøedstrukturální program SAPARD. 11

V souvislosti s reformou veøejné správy se postupnì pøesouvají èinnosti ministerstva v oblasti sbìru žádostí, jejich posuzování a asistence pøi realizaci na úøedníky krajù a obecních úøadù s rozšíøenou pùsobností. Stát si ponechává evidenci žádostí, uzavírání závazkù formou rozhodnutí a limitek, kontrolní èinnost a platební funkce. Kontrolní èinnost bude èásteènì svìøena krajským úøadùm. V tìchto zmìnách lze princip partnerství sledovat na úrovni pøípravy projektù a ve spolupráci obecních úøadù s kraji pøi výbìru projektù. V této souvislosti je tøeba vyzdvihnout každoroèní soutìž Vesnice roku, která je plnì organizována nestátní organizací, Spolkem pro obnovu venkova, ve spolupráci se státní správou.

Oèekávaná budoucnost Otázky venkova budou v ÈR po vstupu do EU dál øešeny v rámci Programu obnovy venkova – pro jednotlivé obce a malé projekty. Bude pokraèovat a v prùbìhu roku 2003 postupnì ukonèovat èinnost program SAPARD – v oblasti zemìdìlství pro zemìdìlské podniky a zpracovatelský prùmysl, a v oblasti rozvoje venkova pro mikroregiony a malé a støední nezemìdìlské podniky. V sektorovém operaèním programu Rozvoj venkova a multifunkèní zemìdìlství, který zaène pùsobit od roku 2004, se plánuje hlavní zamìøení pro sektor zemìdìlství; v rámci rozvoje venkova pùjde jen o pozemkové úpravy, èistotu vodních zdrojù a infrastrukturu a služby pøímo sloužící zemìdìlským podnikùm. Pùjde také o pøípravu na Iniciativu LEADER +. Rozvoj venkova zamìøený na obnovu vesnic, rozvoj mikroregionù a stabilizaci a oživení venkovských oblastí spojené s tvorbou pracovních míst, vèetnì pøípravy rozvojových strategií, bude zaèlenìn do Spoleèného regionálního operaèního programu, který tak naváže na èást programu SAPARD, která je zamìøena na rozvoj venkova. Kromì oživení venkovských oblastí zahrnuje SROP také rozvoj místních podnikatelských aktivit, regionální rozvoj dopravy a komunikaèních technologií, místní rozvoj lidských zdrojù, zlepšení životního prostøedí v obcích a regionech a rozvoj cestovního ruchu v obcích a regionech. Z hlediska realizace bude mít tento program obdobnou strukturu jako program SAPARD s obdobnou rolí partnerství. Rozdíl lze spatøovat pøedevším v širším zapojení krajù, jejichž úloha zahrnuje politickou i administrativní roli – výbìr projektù, pøípravu smluv, úèast v monitorovacím výboru a kraji budou i v roli pøíjemcù pomoci vèetnì grantových schémat, jež budou dále rozdìlovat koneèným pøíjemcùm pomoci. Tato role krajù se bude dále zpøesòovat v prùbìhu dokonèování programového dokumentu a jeho projednávání v Evropské komisi a v prùbìhu pøípravy programového doplòku a operaèního manuálu. Spoleèný regionální operaèní program by mìl rovnìž zaèít pùsobit od vstupu do Evropské unie v roce 2004.

Závìr V rámci nových stupòù veøejné správy se budou nadále novì definovat a zpøesòovat role jednotlivých stupòù, úøedníkù a partnerství. Partnerství vzniká pøedevším na místní a regionální úrovni. Má velký význam pro místní spoleèenství obcí, mikroregionù a menších regionù. Partnerské vztahy vznikají k øešení problémù ekonomického rozvoje, zamìstnanosti, sociální soudržnosti a kvality života a životního prostøedí. Spoleèným cílem je zlepšit øízení na místní a regionální úrovni posílením samosprávy. Pøirozeným výsledkem je tvorba harmonické soudržné struktury spoleèenství obcí a regionù. Pro veøejnou správu má nejvìtší význam vytváøení rozvojových strategií území, jež mùže pomáhat realizovat. Princip vytváøení strategií zdola s úèastí místních spoleèenství napomáhá lépe využít místních pøírodních a lidských zdrojù a lépe reagovat na požadavky místního obyvatelstva. 12

Mikroregiony – nová vize místního rozvoje Charles-Henri Dimaria,

Consultant, Territorial Development Service OECD, 15 boulevard de l’amiral BRUIX, Paris 75775, France, Tel.: +33 (0) 1 45 24 13 59, Fax: +33 (0) 1 45 25 16 68, E-mail: [email protected]

Philip Wade,

Consultant, Territorial Development Service OECD, 15 boulevard de l’amiral BRUIX, Paris 75775, France, Tel. (+33 1) 45 24 15 90, e-mail: [email protected]

Úvod Jedním z nejvýraznìjších rysù nejnovìjších vývojových trendù politiky ekonomického rozvoje èlenských zemí OECD je pokus pøesáhnout sektorové cíle a zaujmout širší teritoriální pøístup k realizovaným iniciativám. Tento pøístup se odráží v decentralizaci institucionálních èinitelù tìchto politik a v zakládání agentur místního rozvoje. Jiným rysem tohoto pokusu o nalezení místních øešení je ustoupení od užívání masivních dotací a vytvoøení nových pilíøù ekonomického rùstu. Aèkoli realizované politiky byly pro tyto zmìny efektivnìjší, absence výraznìjšího zamìøení na geografické lokality a zpùsoby vládnutí ponìkud rozøedily jejich dopad [osnovu pro diskuse na toto téma viz Wilson (1995)]. V dùsledku procesu decentralizace se posílily pravomoci mìstských i venkovských oblastí. V tìchto oblastech se rozvinula spolupráce mezi obcemi, s vìdomím místních potøeb. Tak vznikly nové oblasti vládnutí a ekonomických partnerských vztahù, jež ne vždy odpovídají institucionálním správním hranicím používaným pro realizaci politik ekonomického rozvoje [rostoucí dùležitost teritoriálních jednotek pro udržitelný rozvoj viz OECD 2001a]. Dlouhodobou a velmi rozšíøenou praxí je spolupráce mezi obcemi: každá zemì má své partnerské vztahy mezi obcemi. V mnoha èlenských zemích OECD tato spolupráce byla výsledkem nadmìrné roztøíštìnosti místních samospráv a politik povinného sluèování, jež byly èasto neúspìšné. Byla to technická a finanèní odezva obcí na vìtší manažerské problémy (nedostatek zdrojù, vzdìlání, atd). Hlavním dùvodem, proè obec spolupracuje s jinými obcemi, je, že mùže sdílet náklady a øídit jisté služby spoleènì (zvláštì infrastrukturu, jako je kanalizace a zpracování mìstského odpadu). Rozsah jejich spolupráce je obvykle zøetelnì vymezen v legislativì. Tyto manažerské partnerské vztahy, vytvoøené pro omezené úèely, èasto vymezené v legislativì, se netýkají obèanù pøímo. Obce rovnìž vytváøejí asociace na národní nebo regionální úrovni. Jejich hlavním cílem je poskytovat místním orgánùm pomoc anebo školení v efektivní místní samosprávì, zvláštì tìm nejmenším, jež nemají nezbytný personál a finanèní zdroje, podporu, konzultace a školení (napøíklad Wyomingská asociace obcí, Ontarijská asociace obcí, atd.). Rovnìž pomáhají pøi podpoøe a transpozici dobrých metod v této oblasti. Povšimnìte si, že v dùsledku rozvoje evropské integrace mohou dobré metody zahrnovat mezinárodní metody. Místní orgány rovnìž mohou vytváøet dobrovolná seskupení se sdíleným cílem zlepšit jejich ekonomickou a sociální situaci, aèkoli tato seskupení nemají žádné skuteèné 13

správní pravomoci. Tyto partnerské vztahy, jež v nedávné dobì vznikly v mnoha zemích, mají širší cíl než spolupráci mezi obcemi a odrážejí místní pøístup k ekonomickému rozvoji. Tento rozvoj je charakterizován zavádìním strategií spojujících sociální, ekonomické a ekologické cíle, jež OECD považuje za velmi dùležité pro skuteènì efektivní udržitelný rùst OECD 2001b Kromì toho tyto partnerské vztahy mohou pøesahovat tradièní správní hranice. Zde nás zajímají tyto teritoriální jednotky, èinitelé ekonomického rozvoje, fungující napøíklad jako „Pays“ ve Francii. Pøíkladem je mikroregion Moravská Tøebová - Jevíèko (MTJ) v Èeské republice 1, avšak v této zemi i v Maïarsku existuje více než 200 takových asociací [OECD 2001c]. Podobné pøíklady lze nalézt v jiných zemích: v Polsku, Bulharsku, Slovinsku, Kanadì, na Islandu, v Norsku, Øecku, Austrálii atd. Spolupráce místních orgánù versus mikroregiony Spolupráce místních orgánù

Mikroregiony

Cíl

Omezený Spoleèné øízení jistých služeb – sdílení nákladù

Široký Udržitelný rùst

Právní rámec

Obvykle se øídí právními pøedpisy; rozsah aktivit, pro které mohou být vytváøeny partnerské vztahy, je vymezen v legislativì

Buï jejich vytváøení není zakázáno a prostøedky, cíle a právní forma jsou vymezovány samotnými èlenskými státy Nebo tento postup a jisté zásady jsou vymezeny v legislativì, avšak èinitelùm je ponechán široký prostor pro iniciativu, pokud jde o formu a rozsah spolupráce.

Typ

Zpùsob øízení

Zpùsob vládnutí Zdroj: OECD.

V procesu decentralizace politik místního rozvoje èlenských zemí OECD se mikroregiony stávají rozhraním, prostøednictvím kterého jsou tyto politiky realizovány. Správní a geografické teritoriální jednotky, jež byly kdysi základem pro realizaci politiky, jsou postupnì nahrazovány oblastmi, jež jsou vymezeny místní sociální realitou. V místním rozvoji tak ve stále rostoucí míøe pøejímají iniciativu místní orgány. Tyto teritoriální jednotky mají v kterékoli zemi jisté podobnosti – Tyto asociace slouží spoleèným zájmùm. Jinými slovy, obce vzájemnì spolupracují, protože vidí, že nemohou øešit své sociální a ekonomické problémy samy, a neexistují žádné jiné struktury, jež pøevezmou iniciativu a jejich problémy za nì vyøeší. To je „obrácenᓠodezva na dosažení udržitelného rùstu, jež pomáhá vytváøet sociální kapitál regionu [viz definice v OECD (2001 d)]. 1

Teriroriální studie OECD o tomto mikroregionu byla prezentována v lednu roku 2002 (viz pøíloha).

14

– Teritoriální složení mikroregionù vždy neodpovídá správním hranicím, funkèním regionùm nebo oblastem trhu práce [povšimnìte si, že francouzský zákon z 12. èervence 1999 stanovuje, že spolupracující podniky nesmí být založeny podle správního dìlení (tj. départements) a mohou zahrnovat øadu správních jednotek]. Tyto mikroregiony mají tendenci se vytváøet okolo vedoucí obce a vycházejí ze silného smyslu pro sdílenou historii rùzných èlenù (spoleèný osud). – Znaèná èást jejich souèasných aktivit se týká turistického ruchu a ekologie. Napøíklad v evropských zemích (èlenské státy EU a jiné státy) je èasto odkazováno na kritéria Programu 21. Existují dva hlavní dùvody této skuteènosti. Za prvé, ekologické dìdictví regionu, to, co vytváøí kvalitu života oblasti, mùže být pøímo hodnoceno jeho obèany, zatímco neménì dùležité problémy, jako je pøilákání podnikù nebo øízení veøejných služeb pro vìtšinu z nich, zùstávají záhadné. Za druhé, jednotícím problémem je životní prostøedí: poèáteèním cílem nìkterých tìchto asociací bylo hospodaøení s mìstským a zemìdìlským odpadem, což pøirozenì zasahovalo do oblasti ochrany ekosystémù. – Aèkoli tyto asociace obvykle mají pouze standardní stanovy, jež zvláštì nestanovují, jaká opatøení mají být pøijata nebo jaké problémy budou øešit, všechny z nich mají úvodní ustanovení, že jejich koneèným cílem je udržitelný rùst. To je dùležitý bod, protože je málokdy stanoveným cílem jiných typù asociací obcí nebo jednou ze zákonem stanovených povinností obcí. Proto omezená literatura zabývající se tímto tématem hovoøí o iniciativách místního ekonomického rozvoje (LED), rozvoji založeném na obcích, nebo, jak bylo poukázáno na schùzi Výboru pro politiku teritoriálního rozvoje v lednu roku 2002, o místní hospodáøské politice. Nicménì existují rovnìž znaèné rozdíly – Rozdílné situace a rozdíly v sociální a ekonomické výkonnosti. Nìkteré z tìchto asociací se sdružují okolo vedoucích obcí, jež mají vážné problémy. Navíc nìkteré z nich mohou být rovnìž nepøístupné. Naopak více prosperující obce mohou založit asociaci, aby dosáhly vyšší efektivnosti (zvláštì u iniciativ v oblasti turistického ruchu, za úèelem vylouèení duplicitních nákladù a využívání synergií). Koneènì, nìkteré mikroregiony mají potíže s nastartováním svých aktivit, zatímco jiné dosahují pokroku. – Rozdíly v teritoriálních strukturách: mìstské, venkovské nebo smíšené oblasti, pøíhranièní nebo jiné oblasti, nebo dokonce mezinárodní oblasti (napø. mezi Chorvatskem a Maïarskem a zvláštní „Euroregiony“), atd. Zdá se, že vìtšina tìchto oblastí je „venkovskomìstských“ (asociace mìstské oblasti a venkovských oblastí). Mikroregion se èasto vyvíjí okolo jednoho nebo dvou hlavních mìst a absorbuje malé sousední obce. – Koneènì, rozdíly ve velikosti: od pouze nìkolika obcí (napø. ve Slovinsku existuje v mikroregionu Karst asociace ètyø obcí) po nìkolik desítek nebo více obcí. Podobnì se velmi liší velikost tìchto oblastí a poèet jejich obyvatel. Kromì toho v nìkterých zemích obec mùže patøit k nìkolika mikroregionùm (jak je tomu v Èeské republice), zatímco v jiných jim mùže být zakázáno, aby patøily k více než jedné takové asociaci (napøíklad ve Francii). – Tyto asociace mohou být založeny v souladu s rùznými legislativními rámci. Existují tøi typické pøístupy: 15

– V nìkterých zemích jsou tyto asociace podporovány (proaktivní vláda) prostøednictvím systému dotací a pøíslušného legislativního rámce. Tak je tomu ve Francii. – V jiných zemích nejsou zakázány, avšak legislativa se nevyjadøuje k jejich zakládání ani rozsahu jejich aktivit (neproaktivní vláda). To je situace, se kterou se setkáváme nejèastìji. – Se vzácnými výjimkami je jim bránìno ve vzniku. Taková situace existuje v Dánsku. V této zemi zákon stanovuje, že asociace založené za úèelem plnìní takového cíle a takového rozsahu by prostì konkurovaly existujícím regionálním strukturám. – Rozdíly v metodách financování: dotace, dobrovolné pøíspìvky èlenských obcí, sdílení daní. Pøíkladem financování prostøednictvím sdílení daní je Francie, kde asociace obcí vybírají obchodní danì spoleènì, takže èlenové asociace si vzájemnì nekonkurují pøi lákání podnikù do své oblasti. Jaké jsou pøedbìžné závìry ze studie mikroregionu Moravská Tøebová-Jevíèko – Mikroregiony jsou základní odezvou koneèných uživatelù i èinitelù udržitelného rùstu. Avšak všechny jejich individuální iniciativy dohromady stìží mohou vyøešit všechny problémy zemì; proto by mohla být zaruèena urèitá pozornost vlády a dozor. Výkonnost jednotlivých mikroregionù nebude nezbytnì pøispívat k optimálním podmínkám v celé zemi (pozitivní a negativní externality, vliv konkurence mezi regiony, prohlubování rozdílù atd.). – Tento mikroregion jasnì nepochopil své pøednosti a nedostatky. Studie OECD bude sloužit jako model pro ostatní mikroregiony v Èeské republice, aby si mohly udìlat pøedstavu o své vlastní situaci, jak požaduje Ministerstvo pro místní rozvoj. – Ve všech pøíslušných sektorech (zemìdìlství, pracovní trh, malé a støední podniky, turistický ruch atd.) zøetelnì chybí úplné a jasné informace o rozvojových nástrojích, jež jsou mikroregionùm k dispozici (vèetnì evropské pomoci). – Veøejné informace a úèast/konzultace pøi vymezování cílù a jejich realizaci jsou dosud omezené. – Rozpoètové a lidské zdroje, jež jsou k dispozici asociacím obcí, se zvyšují, avšak ve srovnání se zdroji vìtšiny obcí jsou dosud omezené. – Zatímco problémy místní dopravy byly uvádìny jako jedna z hlavních pøekážek øešení problému nezamìstnanosti ve venkovských oblastech, MTJ má zdokonalený systém vytvoøený na základì partnerského vztahu mezi okresem, obecními orgány, dopravní spoleèností a místními podniky. V tomto mikroregionu jsou k dispozici dobré metody. – Zpráva navrhuje øadu všeobecných doporuèení aplikovatelných na národní úrovni a nìkterá doporuèení zamìøená spíše na tento mikroregion. Navrhované smìrnice pro místní ekonomické politiky zahrnují oba tyto aspekty (viz pøíloha). Proè provádìt další studie o mikroregionech – Vzhledem k tomu, že mikroregiony jsou místní základní odezvou, nezávislou na národní vládì, tato praxe se pravdìpodobnì rozšíøí ve všech zemích OECD. Pouze s nìkolika výjimkami právní pøedpisy evropských zemí nezakazují vytváøení mikroregionù a v nìkterých pøípadech je podporují. 16

– Jsou to místní iniciativy èinitelù i uživatelù udržitelného rùstu, jež se v urèité etapì úèastní realizace politik místního rozvoje. Je dùležité pøesnì prozkoumat roli, kterou tyto asociace hrají, a navrhnout rámec pro maximalizaci jejich iniciativ, zvláštì jako partnerù krajù. – Pøehledy klasifikující dobré metody, jež mohou být pøijaty jinými regiony, by byly užiteèné jako standard pro èlenské zemì OECD i jako referenèní materiál pro budoucí regionální a národní studie. – Ani Svìtová banka ani Mezinárodní mìnový fond nenavrhují provádìní studií o mikroregionech, ani nejsou plánovány žádné akademické studie. Studie zpracované k dnešnímu dni vycházely pouze ze správních jednotek (obcí, okresù, krajù atd.). Byly však prozkoumány nìkteré partnerské vztahy mezi dvojicemi obcí. To vytváøí mezeru ve studiích o politikách místního rozvoje a pøíslušných èinitelích, jež zajišuje další práci. Tyto ètyøi pøipomínky smìøují k jedinému pracovnímu cíli: studie mikroregionu jako formy vládnutí za úèelem podpory rozvoje venkovských i smíšených oblastí. Jaká témata by mohla být námìtem pro komparativní studii Po sérii teritoriálních studií je možno vydat pøehled vyvozených závìrù jako jediný dokument. Proto pøi každé studii musí být dodržována standardní osnova, i když se jednotlivé zemì liší. Hlavními tématy, na která bychom se mohli soustøedit, jsou: – Vládnutí (viz teritoriální studie MTJ), napøíklad stanovy, legislativa anebo struktury, jež vlády mohou vytvoøit za úèelem podpory tìchto iniciativ. Do této oblasti patøí analýza forem úèasti obèanské spoleènosti na projektech ekonomického a sociálního rozvoje. – Financování pro tyto teritoriální jednotky: podle jejich vlastních daòových výnosù, pøíspìvkù nebo dotací. – Místní partnerské vztahy v dopravním sektoru, na pracovním trhu, v sektoru školství a s firmami za úèelem podpory udržitelného rùstu. Zvláštì sektorální interakce. – Zpùsoby posilování jejich role pøi navrhování a realizaci politiky udržitelného rozvoje, jež vede k problému disponibilních lidských zdrojù (personál, úroveò kvalifikace). – Politiky rozvoje veøejných zaøízení každého mikroregionu za úèelem pøilákání pøímých zahranièních a domácích investic. To by mohlo vést k diskusi o problémech regionální konkurence a rozdílù, a o opatøeních, jež by vlády mìly pøijmout za úèelem jejich zmírnìní. – Absence nebo existence obchodních clusterù nebo místních výrobních systémù. Bylo by tøeba analyzovat historické, sociální, teritoriální a právní faktory, jež vysvìtlují proces vytváøení clusterù. – Tématem, jež je stejnì dùležité, avšak obtížné øešit, je optimální velikost tìchto teritoriálních jednotek a zpùsoby, jak je uvést v soulad s oblastmi pracovního trhu a funkèními oblastmi. Napøíklad ve Francii volba hranic „Pays“ a její velikost podle ekonomického hlediska je jeden z problémù, jež jsou místnì diskutovány bìhem vytváøení tìchto jednotek. V pøípadì MTJ zpráva navrhuje dva partnerské vztahy mezi ekonomickými èiniteli mikroregionu a školícími centry mimo oblast. Pro každé z tìchto témat by mohla být pouèná komparativní studie dobrých metod, jež by sloužila k vymezení „místních politik“. Kromì toho by po dokonèení tyto studie mohly slou17

žit jako kapitoly jediného dokumentu. Všechny tyto problémy jsou v dokonalém souladu s pùvodními aktivitami a zkušenostmi získanými všemi jednotkami Odboru teritoriálního rozvoje. LITERATURA OCDE (2001a) OECD Territorial Outlook, OECD, Paris. OCDE (2001b) Sustainable Development, Critical Issues, OECD, Paris. OCDE (2001c) OECD Territorial Reviews, Hungary, OECD, Paris. OCDE (2001d) The Well-Being of Nations: The Role of Human and Social Capital, OECD, Paris. OECD (2002) Review on the development of rural regions, local development issues regional and national policy making: Moravská Tøebová-Jevíèko micro-region territorial review, OECD, Paris. Wilson, P.A. (1995) ‘Embracing locality in local economic development’ in Urban Studies, Vol 32, N 4-5, pp 645-658.

18

Pøíloha Shrnutí teritoriální studie o Moravské Tøebové-Jevíèku a problémy této studie Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo práce a sociálních vìcí Èeské republiky požádaly Odbor teritoriálního rozvoje (TDS) Organizace pro hospodáøskou spolupráci a rozvoj, aby zpracoval teritoriální studii mikroregionu Moravská Tøebová-Jevíèko (MTJ). Tento mikroregion se nachází v okrese Svitavy (Pardubický kraj), pøibližnì 200 kilometrù východnì od Prahy. Sestává z 33 obcí s pøibližnì 28 000 obyvateli žijících na území více než 400 kilometrù ètvereèních; hustota obyvatel (67) je jedna z nejnižších v zemi. Hlavní ekonomické ukazatele charakterizují tento mikroregion jako oblast se zemìdìlským sektorem, jenž zùstává dùležitìjší než v mnoha jiných èástech Èeské republiky, a upadající prùmyslovou základnou, jež je dosud vìtšinou reprezentována tradièními sektory, jako je textilní prùmysl. Míra nezamìstnanosti je vyšší než je národní a regionální prùmìr (12,3 % na konci roku 2001), avšak nižší než míra nezamìstnanosti strukturálnì slabých regionù tìžkého prùmyslu. Sektor SME je málo rozvinutý. Teritoriální studie mikroregionu Moravská Tøebová-Jevíèko byla zpracována jako analýza mikroregionu, zvoleného jako pøíklad z pøibližnì 200 takových dobrovolných seskupení obcí v Èeské republice, za úèelem identifikace problémù, objasnìní výzev a pøedložení doporuèení podporujících ekonomický a sociální blahobyt tìchto malých území. V dobì, kdy žádaly OECD, aby zpracovala tuto zprávu, orgány Èeské republiky byly zcela obeznámeny s dùležitými celosvìtovými trendy vyznaèujícími se vznikem takových asociací obcí, èasto pøesahujících tradièní správní hranice a zahrnujících rùzné obce s cílem provádìní spoleèných rozvojových strategií. Vytváøení mikroregionù jako asociací obcí v Èeské republice zaèalo na základì zákona o obcích z roku 1992, jenž se výslovnì nezmiòoval o této kategorii seskupení ani ji nebral v úvahu. Tak vznikly mikroregiony rùzné velikosti a cílù. Nový zákon o obcích, jenž nabyl úèinnosti v listopadu roku 2000, stanovil zvláštní pravidla a pøedpisy pro zakládání asociací obcí, týkající se jejich fungování a oblastí spolupráce, avšak tato pravidla a pøedpisy nevycházejí nezbytnì z teritoriálních úvah. Tento zákon stanovuje cíle velmi všeobecnì: èlenství je obcím povoleno „za úèelem ochrany a podpory jejich spoleèných zájmù“. Pøi tak široké definici je rozsah a hloubka spolupráce mezi obcemi, jež založily asociaci na úrovni mikroregionu, z velké èásti ponechána na iniciativì jejích èlenù. Vytvoøení mikroregionu obcemi v dané oblasti je odezvou na potøebu spoleèných pøístupù a øešení problémù, jež nemohou být øešeny bez spolupráce mezi obcemi. To platí nejen pro základní infrastrukturu a teritoriální plánování, nýbrž rovnìž pro nové oblasti, jako je turistický ruch. V pøípadì Èeské republiky dochází k vytváøení mikroregionù podporovanému národní vládou v rámci velkých zmìn souvisejících hlavnì se vstupem do EU. V souèasné dobì je pro19

vádìna dùležitá regionální reforma, jež povede ke zrušení okresù, po vytvoøení krajù na úrovních NUTS II a NUTS III2. Paralelnì s tím vláda pøevádí jisté povinnosti nejen na nové kraje, nýbrž rovnìž na zvolené velké a støední obce urèené k zajišování služeb v širší oblasti. Cílem této kategorie pøevodù je odstranit roztøíštìnost obcí: v zemi existuje pøibližnì 6200 obcí a aèkoli v obcích s ménì než 200 obyvateli žije ménì než 2 % obyvatelstva, pøedstavují 27 % celkového poètu obcí. Klíèové problémy zvažované v této teritoriální studii jsou následující: – Za jakých podmínek mohou dobrovolná seskupení obcí tohoto typu úspìšnì realizovat komplexní strategii rozvoje? – Jaké ekonomické a teritoriální strategie vycházející z konkrétních místních aktiv pravdìpodobnì zvýší zamìstnanost a investièní možnosti v mikroregionu? – Jaké jsou, zvláštì s ohledem na vládnutí, pøedpoklady efektivní spolupráce mezi jejich èleny a obèanskou spoleèností, soukromým sektorem, jakož i s národními a regionálními orgány? – Jaká opatøení spoèívají více na regionálních a místních orgánech a jaké reformy na národní úrovni by usnadnily tento proces v rùzných mikroregionech? – Jak mùže regionální reforma, jež je v souèasné dobì realizována v Èeské republice jako jeden z krokù smìøujících ke vstupu do EU, pøispìt k vyváženému rozvoji území každého regionu? – Jaké strategie a nejlepší metody by mohly být považovány za aplikovatelné v jiných èástech Èeské republiky?

2

NUTS: „Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques“ (Nomenklatura statistických teritoriálních jednotek). NUTS I odpovídá úrovni zemì, NUTS II a III odpovídají nejvyšším subnárodním teritoriálním jednotkám. Úroveò NUTS II je úrovní regionální politiky EU.

20

Rady rozvoje hrabství a mìst: Nový model správy usilující o zlepšení místního rozvoje v Irsku Michael O’Cinneide,

National University of Ireland, Galway, Ireland, Tel.: 35391524411, Fax: 35391750587

Dùvody zøizování Rad rozvoje hrabství Akutní nedostatek koordinace pøi formulování cílù a strategií a pøi poskytování služeb na místní úrovni byl hlavním dùvodem reorganizace systému místní správy, jež vedla k nedávnému zøízení Rad rozvoje hrabství a mìst (County and City Development Boards – dále CDB) v Irsku. Na místní úrovni fungovaly víceménì na sobì nezávisle celkem tøi paralelní systémy. Mnohá vládní ministerstva a centrální orgány, i když pùsobily na regionálních èi místních úøadech, byly centrálnì øízeny a plnily úkoly národních programù, které jen zøídka odpovídaly místním podmínkám a prioritám. Ve srovnání s funkcemi pøevládajícími v jiných zemích Evropské unie je druhá úroveò, kterou tvoøí systém místní správy, charakterizována omezeným rozsahem statutárních funkcí. Místní úøady se hlavnì zabývají poskytováním lokální infrastruktury a praktickými otázkami rozvoje pøíslušného spoleèenství. V hospodáøství tradiènì nehrály žádnou aktivní úlohu, k èestným výjimkám patøí poskytování sociálního bydlení. Jen v omezené míøe se též zapojovaly do pøípravy a realizace sociálních programù. V této struktuøe veøejné správy byla zøízena sí veøejnì financovaných místních rozvojových orgánù, ztìlesòujících zásady partnerství a participace, vìtšinou spojených s programy vytvoøenými pro èerpání prostøedkù ze strukturálních fondù Evropské unie, s cílem plnit specifické sociálnì-ekonomické cíle. I když tu existoval jistý stupeò centrálního øízení tìchto partnerských struktur, fungovaly v podstatì jako místní rozvojové agentury typu „zdola nahoru“, pùsobící mimo formální rámec systému státní moci. Z celkového pohledu byla hlavním problémem tìchto paralelních struktur slabina v jejich vzájemném propojení [Interdepartmental Task Force, 1998]. Zmínìné tøi rùzné systémy pracovaly víceménì nezávisle jeden na druhém. Pro jednu a tutéž oblast bylo pøipraveno nìkolik rozvojových plánù, z nichž každý se pohyboval ve specifickém rámci pøíslušného odpovìdného orgánu, celková koordinace mezi nimi byla jen malá nebo nulová. Neexistovala žádná celková vize, která by propojovala úkoly rozvoje ekonomického a spoleèenského života v jednotlivých lokalitách. Místo toho zpùsobila inflaci plánù se zøejmým potenciálem k vytváøení konfliktních cílù a strategií situaci, ve které rùzní klíèoví místní aktéøi projevovali tendenci jeden druhému se spíš vyhýbat než spolupracovat. Tento problém bylo možno øešit pouze holistickým pøístupem k místnímu rozvoji. Pro partnerský pøístup k plánování, který zapojoval veøejný i soukromý sektor, jakož i zástupce komunální sféry a dobrovolných organizací, již existoval precedens na celostátní úrovni. Výrazný pøíspìvek takovému celonárodnímu sociálnímu partnerskému pøístupu byl spatøován v nebývalém rùstu a rozvoji Irska v devadesátých letech a pùsobil jako silný dùvod zaujmout podobný postoj i na místní úrovni. Prvotní reakcí bylo zøízení výše zmínìných místních part21

nerství, která byla povìtšinou nezávislá na centrální vládì. Ovšem potøeba dohodnout a vytvoøit spoleènou pøedstavu klíèových aktérù a partnerù na místní úrovni, nutnost formulovat dohodnutou integrovanou strategii místního rozvoje i promyšlený zpùsob pøidìlování odpovìdnosti nejdùležitìjším aktérùm ve veøejném sektoru, byly brzy považovány za rozhodující faktor úspìšného programu místního rozvoje. Ve snaze øešit tyto problémy byly první Rozvojové rady hrabství a mìst (CDB) v Irsku zøízeny v roce 2000 a právní status získaly zákonem o místní správì z roku 2001.

Základní principy Od samého poèátku bylo rozhodnuto, že nový model bude stát na urèitých zásadách místní správy, jejichž cílem bude maximalizovat výkonnost, úèinnost a rovnoprávnost. Pøedevším mìl být nový model vybudován na zásadách partnerství. Tripartitní struktura, která by místním komunitám a sociálním partnerùm dovolila spolupracovat se státním sektorem pøi poskytování místních služeb, byla považována za zvláštì dùležitou. Dobrovolná spolupráce byla pokládána za významný pøíspìvek k místnímu rozvoji. Nový model má tuto praxi zavést a dále rozvíjet. Nový model má místním komunitám nabídnout pøíležitost zaujmout ústøední postavení v procesu ovlivòování rozhodnutí, které se jich týkají. Tato zásada má být sice zavádìna celoplošnì, pøevládá však názor, že budou zapotøebí zvláštní intervence a opatøení k zajištìní praktického a úèinného zavedení této zásady v komunitách s vysokým stupnìm zaostalosti. Úèast v rozhodovacím procesu na místní úrovni ze strany tìch, kteøí se v minulosti cítili vytlaèeni na okraj spoleènosti, je považována za významnou sama o sobì. Proto je kladen znaèný dùraz na zapojení co nejvíce sociálních skupin a to zvláštì v pøípadech tìch sektorù populace, jejichž vliv na rozhodování byl dosud nepøíliš významný. Nový model má též èerpat z demokratické legitimity místní správy tím, že významnì zapojí do èinnosti nových struktur zástupce zvolené na místní úrovni a zajistí mezi nimi a místními úøady silné vazby. Z podobného pohledu má místní správa – kromì svých zastupitelských funkcí – zlepšit své dosavadní zapojení a plnit své úkoly tak, aby aktivovala místní komunity a povzbuzovala je k pøijetí vìtšího dílu zodpovìdnosti za jejich vlastní rozvoj. Další zásady se týkají procesù, jež mají být flexibilní, motivované výkonností a založené na kritériích celkové hodnoty v pomìru k vynaloženým prostøedkùm. Prùhlednost a odpovìdnost za veškeré èinnosti týkající se CDB jsou též považovány za zásadní faktor. A koneènì, CDB mají plnit politické a strategické úkoly v souladu s udržitelným rozvojem. [Interdepartmental Task Force, 2000].

Struktura Rad rozvoje hrabství a mìst Vzhledem k parametrùm svého zøízení vycházejí CDB ze zásady partnerství a jejich èlenové se rekrutují z místní správy samotné, z organizací místního rozvoje, místních zástupcù státních orgánù a sociálních partnerù. Typický poèet èlenù se pohybuje v øádu 25, z nichž 7 jsou zástupci místní správy, 6 pøedstavitelé místních rozvojových agentur, 7 pracovníci státních orgánù a 5 zástupcù sociálních partnerù. Mezi kandidáty za státní správu patøí zvolení zástupci v klíèových funkcích, jako jsou starosta, pøedsedové strategických politických vý22

borù, zástupci mìstských rad, jakož i tajemníci jednotlivých hrabství a mìst. Zástupci místní správy volí ze svého støedu pøedsedu CDB. Pøedstavitelé místních rozvojových agentur pøicházejí z podnikatelských rad hrabství a mìst a místních partnerství, jako jsou ta, jež podporují iniciativy známé pod názvem European Union LEADER. Ke státním orgánùm zastoupeným v CDB patøí ty agentury, jejichž rozvojové smìrnice se vztahují ke klíèovým sektorùm místní ekonomiky, jako je zemìdìlství, prùmysl a cestovní ruch, a dále národní školící a výcvikové agentury, regionální rozvojové instituce a regionální èi místní zdravotní a školské rady. Mezi sociální partnery pùsobící v CDB patøí zástupci podnikatelù a podnikatelských organizací, zemìdìlských a farmáøských sdružení, odborù, komunálních a dobrovolných organizací. V každé radì hrabství èi mìstské radì má CDB podporu ze strany Úøadu øeditele pro komunální a podnikatelské záležitosti (Director of Community and Enterprise). Èinnost øeditele, který je èlenem vrcholového vedení místního úøadu, je pod celkovou kontrolou a pod dohledem tajemníka daného hrabství èi mìsta. V rámci výkonu svých povinností vùèi CDB posílá øeditel CDB zprávy podle jejích požadavkù. Všichni tito øeditelé prošli krátce pøed svým jmenováním praktickým výcvikem ve výkonu svých povinností. V každém místním orgánu pracuje pro Úøad øeditele pro komunální a podnikatelské záležitosti nevelký sekretariát, sestávající pøevážnì ze zkušených odborníkù v oblasti strategického plánování a øízení místního rozvoje [Interdepartmental Task Force, 2000].

Funkce a pravomoci Rozvojových rad hrabství K hlavním funkcím CDB patøí: (a) pøíprava a formulace dohodnuté strategie hospodáøského, sociálního a kulturního rozvoje pøíslušného hrabství èi mìsta, (b) pøíprava vize na místní úrovni, jež zahrnuje rùzné místní a oborové plány, (c) zamìøení na dlouhodobou spolupráci na úrovni hrabství èi mìsta v èinnosti rùzných agentur, podpora koordinace a snaha vyhnout se duplicitì èinností na této úrovni, (d) snaha maximalizovat úèinné vynakládání zdrojù na programy a projekty na místní úrovni díky propojení a sdružení rùzných zájmù. Pøíprava integrované strategie má poskytnout široký rámec, který zajistí sladìní zásad a programù jednotlivých klíèových aktérù. Poté, co CDB pøipraví dohodnuté strategie, aktivnì se vìnuje podpoøe jejich realizace a snaží se stimulovat koordinované plnìní rozvojových úkolù ze strany nejvýznamnìjších aktérù. CDB rovnìž vyvinuly systém monitorování a hodnocení pokroku pøi zavádìní svých strategií do praxe [Interdepartmental Task Force, 1999]. Celkem lze øíci, že CDB rozvíjejí mechanismy a procesy vedoucí ke koordinovaným a integrovaným pøístupùm k hospodáøskému rozvoji na místní úrovni. Hlavním úkolem CDB je pøíprava a zajištìní realizace integrovaných strategií jednotlivých hrabství a mìst. Každá strategie by mìla pokrývat celé spektrum zásad týkajících se hospodáøského, spoleèenského a kulturního rozvoje hrabství èi mìsta. Èetné konzultace se zástupci všech klíèových sektorù a zájmových skupin jsou považovány za nejdùležitìjší úkol v pøípravì a provádìní tìchto strategií. Tyto konzultace nejsou pokládány za jednorázový krok v plánovacím procesu, ale za organickou souèást celého postupu, sahající od poèáteèního auditu souèasné situace pøes analýzu silných a slabých stránek strategie, pøípravu celkové vize, cílù a úkolù, zjišování alternativ, priorit a strategií až k sestavení celkových cílù a monitorování a hodnocení výsledkù. Znaèné úsilí se vynakládá k zajištìní co nejširšího a smys23

luplného konzultaèního procesu a zvláštní pozornost se vìnuje posílení pozice a zapojení døíve marginalizovaných èi dalších ménì vlivných skupin ve spoleènosti. V rámci zajištìní tohoto procesu je nastavení vhodných konzultaèních mechanismù požadavkem všech CDB, i když každá CDB si mùže zvolit svùj vlastní pøístup vèetnì informaèních kampaní, workshopù, semináøù, konferencí atd. Tyto mechanismy musí zabezpeèovat vstupy a závazky státních orgánù a dalších agentur veøejného sektoru, jakož i sociálních partnerù a zástupcù komunální politiky. Zvláštní alternativu nabídky smysluplné úèasti v místním rozvoji pro døíve marginalizované skupiny populace tvoøí projekty zamìøené na rozvíjení schopností takových skupin. Zdùrazòuje se vìdomí výluènosti každého hrabství èi mìsta, jakož i potøeba pøizpùsobovat rozvojové zásady a programy místním potøebám i rozvojovému potenciálu. Takový postup si mùže vyžádat vypracování zvláštních akèních plánù pro jednotlivé oblasti v rámci hrabství èi mìsta. Pøi jejich pøípravì je dùležité, aby pøíslušné komunity dostaly co nejvíce pøíležitostí uplatòovat ve svých rozhodnutích skuteèný vliv.

Pøíklad Rady rozvoje hrabství Clare Jak CDB plní své funkce, lze ilustrovat na pøíkladu Rozvojové rady hrabství Clare. To leží podél západního pobøeží Irska. V roce 2002 mìlo celkem 103 333 obyvatel. V hrabství, které tvoøí èást Støedozápadního kraje Irska, se nachází letištì Shannon. Shannonská prùmyslová zóna je hlavním dynamem hospodáøského rùstu hrabství i hlavním faktorem témìø 10% nárùstu obyvatel hrabství v období mezi dvìma sèítáními obyvatel v letech 1996 a 2002. Zóna je silnì závislá na zahranièních investicích. Velká èást prùmyslu je pomìrnì moderní a patøí k rozvíjejícím se odvìtvím, jako jsou elektronika, letectví a informaèní technologie. Ovšem tato prùmyslová odvìtví jsou tváøí v tváø rostoucí zahranièní konkurenci v oblasti mobilních investic citlivá na jejich pohyb a souèasnou nízkou výkonnost globální ekonomiky. V hrabství žije poèetná venkovská populace, která se tradiènì vìnuje zemìdìlství, ale vzhledem k pokraèujícím redukcím tohoto sektoru se poèet venkovského obyvatelstva hrabství snižuje, a to i pøes trvalé pokusy diverzifikovat ekonomiku tìchto oblastí rozvojem nových hospodáøských aktivit, jako je lesnictví a agroturistika. Rada rozvoje hrabství Clare byla založena v roce 2000 a okamžitì jí byla svìøena odpovìdnost za formulování dohodnuté integrované strategie kulturního, hospodáøského a sociálního rozvoje hrabství v pøíštích deseti letech až do roku 2012. V této 28èlenné radì zasedají zástupci komunální politiky a dobrovolného sektoru (2), sociálních partnerù (3), státních orgánù (9), místního rozvojového sektoru (6) a místní správy (8). Jako taková, rada sdružuje – poprvé na úrovni hrabství – pøední státní orgány, zástupce sociálních partnerù, zvolené èleny místní správy, komunální politiky a pøedstavitele dobrovolných organizací. Pracovní postupy pøijaté radou zahrnují zøízení pracovních skupin s cílem øešit šest klíèových sektorù a oblastí, které vykrystalizovaly bìhem úvodních konzultací a analýzy, jež rada provádìla (obr. 1). Èleny pracovních skupin jsou èlenové rady i zástupci organizací zapojených do specifických èinností v tìchto oblastech, jakož i osoby zastupující zájmové skupiny i zkušenosti v daných sférách èinnosti. Široké oblasti, jež tyto pracovní skupiny svou èinností pokrývají, nabízejí komplexní rámec, v nìmž lze hodnotit jednotlivé priority hrabství Clare. Pracovní skupiny pøedstavují hlavní kanál, jímž je rada informována o skuteèných problémech a starostech místní populace, o rozvojovém potenciálu a prioritách, jež podle zjištìní rady 24

v hrabství existují, a o požadovaných èinnostech, jejichž prostøednictvím jsou prioritní úkoly hrabství plnìny. Veøejnost a dobrovolný sektor *

Sociální partneøi

Fórum hrabství Clare Veøejnost a dobrovolnické skupiny

Státní agentury

Místní rozvoj

Místní správa Konference

Rada rozvoje hrabství

Integrované strategie

Šest pracovních skupin Šest poradních skupin

Zemìdìlství, ekonomika venkova a pøírodní zdroje Rozvoj hospodáøství, lidských zdrojù a podpora inovací

Zdravotnictví a sociální služby Turistika, kultura a kulturní dìdictví

Rovnost, snižování chudoby a rozvoj spoleèenství

Infrastruktura, prostorové plánování a životní prostøedí

* pøedstavitelé obèanské spoleènosti

Obr. 1. Pracovní schéma Rady rozvoje hrabství Clare (Pramen: Clare County Development Board, 2002).

Jednotlivé pracovní skupiny používají rùzné metody ve snaze zapojit do plánovacího procesu širší veøejnost a poskytovat jí pocit spoluúèasti na tvorbì tohoto plánu. K tìmto metodám patøí informaèní kampanì vedené takovými sdìlovacími prostøedky, jako je místní tisk a rozhlasové stanice, setkání, konzultaèní dny, semináøe a konference o tématech pøímo se vztahujících k rozvojovým problémùm hrabství. I když konzultaèní proces fungoval dobøe a poskytl celkem uspokojivé výsledky, podaøilo se tímto zpùsobem odhalit množství problémù: (a) mnoho lidí se zabývá úzce omezenými problémy na úkor širšího pohledu na úkoly celého hrabství, (b) nìkteøí zástupci komunální politiky se necítili ve své kùži na setkáních s profesionály, kteøí mohou mít díky svému postavení, renomé a pøímému pøístupu k pøíslušným informacím vìtší vliv, (c) pøetrvává jistý cynismus a pocit zklamání, zpùsobený nedodrženými sliby v minulosti. Tyto pocity lze vystopovat u nìkterých úèastníkù konzultaèních setkání. (d) Hovoøí se o inflaci konzultací, zvláštì kvùli obecnému úpadku prestiže dobrovolné práce, vedoucímu k malému poètu lidí, kteøí jsou k dispozici pro práci pomìrnì èetných konzultaèních výborù. 25

Pracovní skupiny podávaly relativnì èasté zprávy plenárním zasedáním CDB, která se konají jednou za dva mìsíce. Význaèný mezník tohoto procesu nastal v roce 2002 vydáním integrované strategie rozvoje hrabství na období do roku 2012. Tato strategie pøedkládá výhled budoucího rozvoje hrabství Clare, urèuje krátkodobé a dlouhodobé cíle, jichž je tøeba dosáhnout v rámci èasového harmonogramu plánu, pojmenovává hlavní agentury odpovìdné za plnìní jednotlivých úkolù a vytyèuje zmìny, k nimž v hrabství dojde po dosažení tìchto cílù. Vedle strategického øízení rozvoje zahrnuje integrovaný plán rozvoje hrabství i detailní programy èinnosti s výhledem na dva èi tøi roky dopøedu. Pøedpokládá se, že desetiletý výhledový plán, celkové cíle i vedlejší úkoly budou splnìny pomocí sérií krátkodobých plánù èinnosti tohoto typu [Clare County Development Board, 2002]. CDB hrabství Clare má též ze zákona odpovìdnost za realizaci plánu. V tomto ohledu ale neplní žádnou pøímou roli a nemá vlastní rozpoèet k zahájení rozvojových projektù. Záleží na všech partnerech a aktérech, zda splní sliby, jež dali bìhem pøíprav dané strategie. Prvoøadá úloha CDB se týká monitorování a koordinace procesu plnìní strategie a obecného úsilí o její vèasnou realizaci. Pracovní skupiny, které pomáhaly pøi formulaci plánu v první instanci, a rada zreorganizovaly do podoby realizaèních skupin, jejichž úkolem je pomáhat hodnotit pokrok, zjišovat faktory ovlivòující výkon dohodnutých èinností a výstupù. Dále je to podpora krokù zamìøených na pøekonávání pøekážek úspìšné realizace plánu, porovnávání jednotlivých zásad a programù s celonárodními smìrnicemi a celkové monitorování a hodnocení výsledkù tìchto oblastí odpovìdnosti. Realizaèní skupiny pravidelnì podávají zprávy CDB. CDB hrabství Clare pøipravuje výroèní zprávu, která obsahuje celkové hodnocení pokroku dosaženého v plnìní strategie a jejího dopadu na kulturní, spoleèenský a hospodáøský život hrabství. Zpráva vychází ze zpráv svých realizaèních skupin a z konzultaèního a výzkumného programu, který se má stát organickou souèástí hodnotícího procesu. Rada se snaží urèit, do jaké míry vede koordinovaná èinnost jednotlivých partnerù a aktérù – tak, jak je dohodnuto ve strategii – ke zvyšování kvality života všech obyvatele hrabství. Rada navrhuje pravidelnou publikaci informací o sociálnì-ekonomickém profilu hrabství i obèasné vydávání specifických oborových zpráv coby zpùsobu monitorování a hodnocení pokroku a informování partnerù i široké veøejnosti.

Závìr Nedávné ustavení CDB v hrabstvích a velkých mìstech po celém Irsku pøedstavuje výrazný posun k lepšímu výkonu místní správy v zemi. Pøed jejich zøízením neexistoval na místní úrovni žádný mechanismus, který by systematicky zjišoval všechny prioritní potøeby a cíle jednotlivých komunit a zabezpeèoval integrovaný komplexní a koordinovaný pøístup k jejich øešení. Na místní úrovni tak CDB nabízejí strukturu ke sdružování klíèových partnerù a aktérù místního rozvoje pøi plnìní spoleèných úkolù k co nejúèelnìjšímu vynakládání finanèních prostøedkù a posilování výkonnosti. Ztìlesòují i snahy rozvíjet systém správy na místní úrovni, který je stejnì otevøený vùèi možnému zapojení a úèasti rùzných sociálních skupin, jako i transparentní a demokratický. Kvalitnìjší èinnosti správních orgánù se dosahuje díky znaènému dùrazu na konzultace se všemi partnery, na zapojení marginalizovaných 26

a tradiènì nedostateènì zastoupených skupin populace do pøípravy a realizaci integrovaných strategii zamìøených na pøípravu cesty rozvoje každého hrabství a mìsta. Pøevládá pocit, že díky smysluplnému zapojení všech klíèových aktérù do tohoto procesu se podaøilo formulovat hodnotové strategie, jež jednotlivé komunity vyznávají. Tento pocit komunální sounáležitosti pak nastartoval znaènou dynamiku, jež slouží pøevádìní tìchto strategií do praxe a realizaci vizí, k nimž pøíslušné komunity ve své èinnosti smìøují. Je pøíliš brzy na hodnocení, jak tato podnìtná iniciativa funguje v praxi. I když mají CDB ze zákona pravomoci, díky nimž plní dané strategie, èinnost mnohých CDB stále ještì do znaèné míry závisí na dobré vùli a spolupráci rùzných partnerù a aktérù. Ti mají své vlastní oborové strategie korigovat a provádìt jakákoliv úpravy potøebné ke sladìní pøíslušných zásad a programù a co nejvìtšímu pøíspìvku k realizaci cílù integrované místní strategie pro každé hrabství a mìsto. Je velmi pravdìpodobné, že nastanou praktické obtíže, jako jsou zvýšené rozpoètové dopady spojené s požadovanými úpravami pùvodních plánù. Nebudou-li øešeny systematicky, mohou zpùsobit velké èi nepøekonatelné pøekážky plnému zabezpeèení integrovaných strategií. Navíc není neobvyklé, když veøejné orgány a další organizace pøistupují dost opatrnì k jakékoliv iniciativì, kterou lze interpretovat jako pokus omezovat nezávislost jejich jednání [O’Cinneide and Keane, 1990]. To vede k znaènému nebezpeèí – že totiž jejich úèast v tom, co je ve své podstatì partnerským vztahem, nemusí být pøíliš nadšená. Na druhé stranì si každý partner a aktér jistì uvìdomí, že synergické úèiny spolupráce pravdìpodobnì pøinesou vìtší výhody a zisky, než je tomu u povìtšinou nekoordinovaných èinností. To je i hlavní a prvoøadý dùvod pro zøizování CDB. V koneèné analýze bude výsledek každého hrabství a mìsta pravdìpodobnì do znaèné míry záviset na citlivosti a šikovnosti, s níž pracovníci Úøadù øeditele pro komunální a podnikatelské záležitosti (Office of the Director of Community and Enterprise) zvládnou úkol stimulovat a pøivést množství rùzných partnerù a aktérù, z nichž každý pøichází s vlastními cíli a plány, k týmové spolupráci pro spoleèné dobro. Odkazy Clare County Development Board, 2002. Shaping the Future: Integrated Strategy for the Social, Economic and Cultural Development of County Clare, Ennis: Clare County Development Board, 117 pp. Interdepartmental Task Force, 1998. Report of the Task Force on the Integration of Local Government and Local Development Systems, Dublin: Department of the Environment and Local Government, 25 pp. Interdepartmental Task Force, 1999. Preparing the Ground: Guidelines for the Progress from Strategy Groups to County/City Development Boards, Dublin: Department of the Environment and Local Government, 51 pp. Interdepartmental Task Force, 2000. A Shared Vision for County/City Development Boards: Guidelines on the CDB Strategies for Economic, Social and Cultural Development, Dublin: Department of the Environment and Local Government, 83 pp. O’Cinneide, Michael S. and Keane, Michael J., 1990. Applying Strategic Planning to Local Economic Development: the Case of the Connemara Gaeltacht, Ireland, Town Planning Review, 61(4), 475–486. 27

28

Dosavadní zkušenosti partnerské spolupráce v kraji Vysoèina Ing. Marie Èerná,

námìstkynì hejtmana kraje Vysoèina, Žižkova 57, 587 33 Jihlava, Èeská republika Tel: 56 46 02 141, fax: 56 46 02 420 Zahájením fungování krajù v Èeské republice od 1. 1. 2001 vznikla nová pøíležitost ke spolupráci zastupitelské demokracie s partnery v území, která smìøuje k cílenému a efektivnímu, všestrannému rozvoji regionù. V následujících øádcích bych se ráda velmi struènì podìlila s dosavadními zkušenostmi partnerské spolupráce na rozvoji kraje Vysoèina. l

l

l

l

l

l

Prvním zkušebním kamenem byly práce na vytváøení a aktualizaci základního rozvojového dokumentu – Programu rozvoje kraje. Na tomto dokumentu se podílelo 14 pracovních skupin s témìø tøemi stovkami èlenù – zástupcù partnerù z oblasti hospodáøské, neziskové, obcí a dalších, kteøí se aktivnì podíleli na tvorbì tohoto pro kraj velmi významného dokumentu. Prostøednictvím www stránek pak mìl možnost vyjádøení a zaslání pøipomínek každý obèan kraje. Na podzim loòského roku byla na odboru regionálního rozvoje zøízena funkce koordinátora pro neziskové organizace kraje, který má již témìø kompletní databázi NGO kraje Vysoèina z rùzných oblastí a oborù èinnosti a zprostøedkovává horizontálnì i vertikálnì množství informací, užiteèných pro jejich èinnost (kontakty, dobré pøíklady, zdroje finanèních prostøedkù…). Na jaøe roku 2002 byl zastupitelstvem kraje zøízen rozvojový fond – Fond Vysoèiny, jako finanèní nástroj rozvoje kraje, kdy jsou pomocí grantových programù transparentním zpùsobem rozdìlovány prostøedky na základì pøedložených projektù od neziskových organizací, obcí, škol i podnikatelù, pøièemž programy jsou vytváøeny právì na základì Programu rozvoje kraje a diskuse s partnery o potøebách v rámci kraje. Celkem bylo pro letošní rok alokováno do tohoto Fondu 81,6 mil Kè. Napø. v rámci prvních 14 programù pøispìl kraj èástkou 30 mil Kè a bylo nebo je realizováno 439 projektù. Velmi dùležitá se nám jeví v souèasnosti tìsná spolupráce se všemi partnery v území zejména v pøípravì projektù pro èerpání strukturálních fondù EU, kdy kraj bude sehrávat dùležitou osvìtovou, iniciaèní a koordinaèní roli. V souèasné dobì se jedná o podílu kraje na zøizovatelské funkci Regionální rozvojové agentury Vysoèina – spoleènì se svazkem obcí a mìst a sdružením hospodáøských komor na principu partnerství. Ve fázi jednání je i zøízení partnerského poradního orgánu kraje (pracovnì Ekonomická rada kraje), kde by mìly být zastoupeny zájmové skupiny, jako jsou obce, podnikatelé, neziskové organizace, zemìdìlci, odbory, zamìstnavatelské svazy. V rámci tohoto poradního 29

orgánu se uvažuje o zøízení odborných skupin, které budou v oblastech prioritních os Národního rozvojového plánu – takto se již napø. koncipuje Rada pro rozvoj lidských zdrojù, rovnìž sestavená na principu partnerství. l

l

l

Velkou pozornost nᚠkraj vìnuje spolupráci s obcemi – svými nejbližšími partnery. Dvakrát roènì poøádá tematická setkání se starosty všech obcí kraje, kde se vzájemnì informujeme o aktuálních záležitostech. Velmi tìsná spolupráce je se starosty povìøených obcí – zejména novì vzniklých obcí s tzv. rozšíøenou pùsobností. Základním pøístupem k úspìšné spolupráci je otevøenost a transparentnost – všechny dokumenty, projednávané v orgánech kraje (radì, zastupitelstvu, komisích rady i výborech zastupitelstva) jsou v plném znìní zveøejnìny ještì pøed projednáváním na www stránkách kraje, stejnì jako zápisy. Závìrem – partnerská spolupráce je dle názoru nìkterých velmi pracný, relativnì zdlouhavý proces, který se ale z hlediska dlouhodobého, udržitelného rozvoje území velmi vyplácí.

30

Partnerské vztahy v praxi: úèast obèanské spoleènosti Pøekážky úèasti obèanské spoleènosti z pohledu nevládních organizací Roman Haken,

výkonný øeditel, Centrum pro komunitní práci – CpKP sídlo: Palackého 30, Pøerov, 750 02, Èeská republika tel/fax. 581 219 555, mobil: 7777 93 711, www.cpkp.cz

Partnerství v regionálním rozvoji Mezi sociálnì-ekonomické partnery patøí vedle veøejné správy a podnikatelského/zamìstnavatelského prostøedí nepochybnì i tøetí sektor, neziskový. Nestátní neziskové organizace jsou charakterizovány právní subjektivitou: obèanská sdružení, obecnì prospìšné spoleènosti, nadace, nadaèní fondy, církevní právnické osoby. Kvalifikovaný odhad poètu tìchto organizací v ÈR je pøes 50 000 organizací. Tradièní možnost úèasti zástupcù nestátních neziskových organizací v rozhodovacích procesech na úrovni mìst a obcí je formou èlenství v komisích a výborech obecních rad a zastupitelstev. Tyto politické orgány však vìtšinou dovolí zájemcùm o práci v nich stát se èleny pouze po pøedchozím navržení politickou stranou. Významnìjší roli pøi zapojení NNO do rozvoje na základì pøípravy programových dokumentù pro vstup ÈR do EU sehrál princip partnerství. První partnerské orgány na úrovni NUTS II i NUTS III s úèastí zástupcù NNO vznikaly po roce 1998. Svoji roli zde sehrála Rada vlády pro nestátní neziskové organizace. Tato je poradním orgánem vlády, který se zabývá problematikou neziskového sektoru. Plní základní úkoly: l l l l

l

iniciuje a posuzuje koncepèní a realizaèní podklady pro rozhodnutí vlády, týkající se podpory nestátních neziskových organizací (dále jen NNO), koordinuje spolupráci mezi ústøedními orgány státní správy a spolupracujícími kraji v oblasti podpory NNO vèetnì dotaèní politiky z veøejných rozpoètù, analyzuje a zveøejòuje informace o postavení NNO v rámci Evropské unie, ve spolupráci s ministerstvy, NNO, dalšími orgány a institucemi zajišuje dostupnost a zveøejòování informací o NNO a o opatøeních státní politiky, spolupracuje pøi vytváøení a provozování veøejnì pøístupného informaèního systému o NNO, zøízeného pøi informaèním systému CEDR Ministerstva financí ÈR, sleduje a informuje vládu o využívání finanèních prostøedkù kategorie Nadaèní investièní fond.

Adresa: Úøad vlády ÈR, Nábøeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, 118 01, www.vlada.cz RV NNO byla oficiálním místem, které poté co probìhly regionální konference NNO, delegovalo zástupce NNO do Regionálních øídících a monitorovacích výborù pro jednotlivé NUTS II. 31

Úroveò NUTS III – kraje V souèasnosti v ÈR neexistuje metodika pro efektivní partnerství, a mùžeme zaznamenat rùzný pøístup krajù. Napø. v Olomouckém kraji pracují zástupci NNO v komisích Rady a výborech Zastupitelstva kraje (více www.cpkp.cz/skrk) : Spoleèné prohlášení o spolupráci veøejné správy a nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji „Dovolte, abychom vám pøedstavili model spolupráce volených i odborných orgánù kraje se zástupci nestátních neziskových organizací (NNO) v rámci Olomouckého kraje. Tato spolupráce má tradici již od roku 1998, kdy se zástupci NNO zúèastnili pøipomínkování programového dokumentu Pilotní program Haná. Poté jim byla nabídnuta úèast v Regionální koordinaèní skupinì i v Regionálním øídícím a monitorovacím výboru pro NUTS II Støední Morava. Èásteènì byly tyto kroky vyvolány v rámci pokraèující pøípravy ÈR na vstup do EU, s nímž je spojena pøíprava na èerpání pøedvstupních a strukturálních fondù EU, kde mají NNO také své nezastupitelné místo a také díky metodickým doporuèením EU ohlednì možnosti zastoupení neziskových organizací v orgánech koordinující pøedvstupní a strukturální pomoc z EU. V souèasnosti proces smìøuje k zapojení NNO do poradních orgánù Zastupitelstva i Rady Olomouckého kraje. Pøedstavitelé NNO v komisích a výborech se podílí na èinnosti Stálé komise regionální konference NNO Olomouckého kraje a jsou garanty komunikace smìrem k neziskovým organizacím v celém Olomouckém kraji. Náplní èinnosti SKRK je pøedevším: zapojení NNO do rozhodovacích procesù v Olomouckém kraji, navázání mezioborové spolupráce mezi NNO v Olomouckém kraji a dalšími partnery neziskového sektoru (veøejná správa, podnikatelský sektor), podpora demokratické spolupráce mezi NNO Olomouckého kraje, spolupráce s NNO na celostátní úrovni, zvyšování informovanosti NNO Olomouckého kraje, pøíprava NNO v Olomouckém kraji na vstup do EU, podpora vzdìlávání NNO Olomouckého kraje, koordinace èinnosti zástupcù NNO ve výborech, komisích a pracovních skupinách, spolupráce v regionálním rozvoji, koordinace pøípravy regionálních konferencí Olomouckého kraje. 20. bøezna 2001 probìhla III. krajská konference NNO Olomouckého kraje, na které došlo k delegaci zástupcù nestátních neziskových organizací – obèanských sdružení, obecnì prospìšných spoleèností, nadaèních fondù, nadací, úèelových zaøízení církví a dalších obèanských iniciativ – do komisí a výborù Olomouckého kraje. Tato delegace, založená na demokratické a svobodné volbì úèastníkù konference, probìhla na základì výzvy Rady Olomouckého kraje ze dne 3.1. 2001. K takto široké spolupráci jsme dospìli po nìkolikaletých zkušenostech. Jsme pøesvìdèeni, že i rozdílné názory na jednotlivé problémy pomáhají pøi jejich øešení. Jde nejen o naplòování principu partnerství Evropské unie, ale zároveò o vìdomou a užiteènou spolupráci veøejné správy a obèanských aktivit.“ V Olomouci 19. záøí 2001 Ing. Jan Bøezina, hejtman Olomouckého kraje za Radu Olomouckého kraje Roman Haken, CpKp støední Morava za Stálou komisi regionální konference nestátních neziskových organizací Olomouckého kraje 32

Jiný model je Výbor pro NNO Zastupitelstva Zlínského kraje, kde tento orgán má øešit problematiku neziskového sektoru. Vìtšina NNO má povìdomí o krajském uspoøádání a vzájemné vztahy hodnotí spíše kladnì. Ve velké míøe ale záleží na osobních kontaktech. Bohužel nejèastìjší formou spolupráce jsou grantová øízení vyhlašovaná krajem. Bývají nìkdy krajskou samosprávou využívána pro motivování krajských NNO seznámit se s regulemi EU používanými pro uvolòování financí z fondù EU. Vzhledem k obtížnosti tohoto, jsou podobné postupy ze strany neziskových organizací hodnoceny rùznì. Zástupci krajské samosprávy a úøedníci KÚ si uvìdomují nezastupitelnost NNO v urèitých oblastech. Èastým problémem v jejich oèích však je neuchopitelnost neziskového sektoru, jeho roztøíštìnost a objevující se neschopnost jednat flexibilnì a sjednotit se. Pro úøedníka je proto mnohokrát lepší oslovit komerèní firmu, než NNO, u níž si není jistý stoprocentním servisem. V centru pozornosti krajù stojí pøebírání pùsobnosti nad oblastmi, které byly až do minulého roku v pùsobnosti centrálních orgánù. Neziskovým sektorem se proto zabývají pouze urèité odbory. Nìkdy má tuto problematiku ve své pùsobnosti také konkrétní pracovník KÚ. Toto øešení je ze strany NNO hodnoceno rùznì, pozitivní názor však zatím pøevládá. Pøi pøípravì strategických rozvojových dokumentù – napø. Program rozvoje územního obvodu kraje – byla nìkterým NNO nabídnuta úèast na zpracování programových dokumentù, koncepcí ve vìtšinì krajù. V neziskovém sektoru vznikají oborové/organizaèní regionální støechy (Krajská rada zdravotnì postižených, Krajská rada dìtí a mládeže, krajské uskupení Všesportovního kolegia etc..). Je ovšem stále problematický zpùsob delegace do partnerských orgánù. Je volen buï oborový mandát nebo mezioborové konference. V horizontální poloze chybí informaèní toky mezi NNO navzájem, ve vertikální v rámci jednotlivých oborù èinnosti.

Národní úroveò Zástupci NNO byli pøítomni v øídících a monitorovacích orgánech pøi pøípravì nìkterých operaèních programù. Vìtšinou šlo o ad hoc pøístup pøi sestavování tìchto partnerství, je nevyjasnìná metodika a znaèná poèetní nerovnováha v tìchto partnerských orgánech (ve prospìch veøejné správy).Vyjednávání o zaøazení zástupcù NNO do partnerských orgánù na národní úrovni vedla ze strany NNO pracovní skupina „NNO a regionální rozvoj“ (www.cpkp.cz/regiony), novì i výbory Rady vlády pro NNO (RVNNO). V souèasné dobì probíhá analýza naplnìní principù partnerství na pozadí zpracování programových dokumentù. Vzhledem k jednotlivým typùm SOP bylo rozhodnuto oslovit úøedníky pøíslušných ministerstev, kteøí se pøímo podíleli na tvorbì dokumentù (Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo životního prostøedí, Ministerstvo prùmyslu a obchodu, Ministerstvo dopravy a spojù, Ministerstvo práce a sociálních vìcí a Ministerstvo školství, mládeže a tìlovýchovy). V rámci každého budou osloveni minimálnì dva respondenti v souvislosti s každým dokumentem. Souèasnì nevyluèujeme oslovení nezávislých odborníkù, kteøí se pøípadnì na vzniku pøíslušných dokumentù podíleli. Pøíslušná nezisková organizace je vybírána jednak podle prokazatelného podílení se na tvorbì dokumentu, jednak podle hlediska celostátní pùsobnosti. Výhradní pùsobnost v oblas33

ti regionálního rozvoje není podmínkou. Osloveny tudíž byly i napø. organizace se zamìøením na ekologii, zdravotnictví èi sociální oblast. Stejná kritéra jsou použita i v pøípadì dokumentù SROP a NDP. Výsledky analýzy budou známy v kvìtnu roku 2003. Spoleèné problémy z pohledu NNO na uplatnìní principu partnerství v ÈR: l

neexistující jednotná platná metodika,

l

neexistující srovnatelné podmínky pro úèast partnerù,

l

neexistující jednotný pøístup k partnerským konzultacím a k vypoøádání pøipomínek.

34

Problémy organizací obèanské spoleènosti v Èeské republice Doc. JUDr. Ivan Malý, CSc.,

prodìkan pro zahranièní vztahy a styk s veøejností, Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity v Brnì, Lipová 41a, 659 79 Brno, Èeská republika Telefon: 543 523 111, Fax: 543 523 222, [email protected]

Mgr. Simona Škarabelová, PhD.,

Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity v Brnì, Katedra veøejné ekonomie, Lipová 41a, 659 79 Brno, Èeská republika Telefon: 543 523 238, Fax: 543 523 222, [email protected] Název tohoto vyžádaného pøíspìvku mùže být ponìkud zavádìjící. Budeme-li se blíže zabývat problémy, resp. postavením nestátních neziskových organizací (dále NNO) z pohledu partnerských vztahù, nechceme tím rozhodnì naznaèit, že pro efektivní partnerství je tøeba pouze odstranit problémy a pøekážky, které by NNO bránily v maximální úèasti na vymezování a realizaci strategických zámìrù politik utváøených v regionech. Spíše než o maximalizaci by se zde mìlo jednat o nalezení správné míry, formy a prostøedkù. Jakkoliv je tématem této èásti jednání konference otázka „jak má být uspoøádána a zastoupena obèanská spoleènost, aby partnerské vztahy byly efektivní“, zamìøujeme nᚠpøíspìvek spíše na otázku, jaké jsou souèasné pøedpoklady pro uspoøádání partnerských vztahù mezi veøejnou správou a NNO (a pøípadnì i dalšími sektory). Lze oèekávat, že výsledek takového partnerství bude efektivní a poslouží rozvoji obèanské spoleènosti? Za souèást obèanské spoleènosti pøitom chápeme (podobnì jako V.Havel) i stát, resp. veøejnou moc.1 Nedomníváme se tedy, že by se dal nestátní neziskový sektor pojmovì ztotožnit s obèanskou spoleèností jako takovou. Rovnìž nesdílíme názor, že by obèanský princip mìl být opakem principu politického. Pøedstava, že neziskové organizace vnáší do spoleènosti výluènì èistou „nepolitickou“ participaci v zájmu øešení „skuteèných“ problémù, se nám jeví jako sporná, jakkoliv uvnitø NNO pøevažuje.

Stávající partnerská spolupráce institucí státní správy a neziskových organizací Politická reprezentace se do roku 1998 nestavìla pøíliš vstøícnì k pøijetí neziskového sektoru jako partnera pøi øízení vìcí veøejných. Dílem snad z pøecenìní své legitimity vzniklé z rodícího se systému zastupitelské demokracie, dílem z podcenìní role resp. potenciálu neziskového sektoru pøi identifikaci spoleèenských problémù. Na druhé stranì, jak ukážeme v dalším textu, neziskový sektor svojí snahou o získání „rovného“ partnerství výraznì pøed1

„…jednou ze základních dimenzí obèanské spoleènosti a zároveò jednou z forem èi podmínek jejího rozvoje je tedy decentralizovaný stát…“ Václav Havel – Co je obèanská spoleènost – projev 26. 4. 1999 v Minneapolis, USA

35

bìhl vlastní reálné schopnosti. Tato situace pøispìla k výrazné polarizaci neziskového sektoru, který se cítil ohrožen a nedocenìn. Výsledkem bylo, že se øada neziskových organizací znaènì vyhranila ve svém negativním postoji k vládním strukturám. Po roce 1998 zaèala tehdy nastupující vláda hledat ponìkud jinou platformu pro spolupráci s nestátním neziskovým sektorem. V lednu 1999 se konal první semináø s názvem Vztah státu a nestátních neziskových organizací. Na semináøi vláda pøislíbila 2, že bude øešit problém nedostateèného rozlišení veøejné a vzájemné prospìšnosti, zrovnoprávní pøístup k financím z veøejných rozpoètù státním i nestátním neziskovým organizacím, bude podporovat vícezdrojové financování, rozvoj mezirezortního i víceletého financování, pøenesení èásti dotací na nižší èlánky státní správy a stimulovat rozvoj dárcovství. Nepochybnì se jednalo o víceménì správné, pragmaticky ladìné priority, zamìøené na øešení nejzjevnìjších bariér reálného fungování NNO. Spoleèným motivem je usnadnìní pøístupu NNO k finanèním prostøedkùm veøejným i soukromým. Pro nìkteré další otázky, vztahující se obecnìji ke koexistenci státního a nestátního neziskového sektoru a roli NNO v procesu koncipování a realizace veøejné politiky (kooperace versus konkurence v oblasti sociálních služeb, žádoucí role a legitimita NNO pøi definování spoleèenských problémù a stanovování priorit, zjišování efektivnosti vynakládání veøejných prostøedkù) nebylo patrnì na semináøi vhodné místo. Pravdìpodobnì si je tehdy vítìzná politická reprezentace ani nekladla. Vládním orgánem pro záležitosti nestátního neziskového sektoru v ÈR se stala Rada vlády pro nestátní neziskové organizace (dále RANO). Ta i dnes zùstává poradním orgánem vlády. Její èleny 3 jmenuje ministr bez portfeje, který Radì pøedsedá, z øad zástupcù ústøedních orgánù státní správy a ze zástupcù všech typù nestátních neziskových organizací. Ty navrhují samy nestátní neziskové organizace za obory i kraje na svých regionálních konferencích. Prvním a prioritním úkolem RANO bylo pøerozdìlení prostøedkù z Nadaèního investièního fondu mezi nestátní neziskové organizace. Dle pøání nestátních neziskových organizací 4 bude RANO i nadále zpracovávat koncepèní a realizaèní podklady pro rozhodnutí vlády ÈR zabývající se podporou nestátních neziskových organizací. Jde napø. o povinnost pøedložit návrh hlavních oblastí státní dotaèní politiky èi každoroènì vyhodnocovat informace o poskytování státních dotací nestátním neziskovým organizacím. Rada bude novì iniciovat a koordinovat spolupráci mezi ústøedními orgány státní správy a spolupracujícími kraji v oblasti podpory NNO. Podíváme-li se na vládní priority roku 1999, není sporu o tom, že mnohé zùstaly jen na papíøe. Na stranì druhé, jednotlivé resorty dnes rutinnì zvládají vypisování grantù, jejichž celková výše neustále roste. O tom, že souèasný modus vivendi spíše obìma stranám vyhovuje navzdory øadì problémù, svìdèí i to, že souèasný pøechod podpory NNO na kraje a zmìna úlohy ústøedních orgánù státní správy je vnímán jednoznaènì jako ohrožení a nikoliv jako 2 3

4

ústy tehdejšího ministra bez portfeje Jaroslava Bašty nová Rada (sestavovaná dle nového statutu po volbách 2002 má 36 èlenù, kterými jsou zástupci NNO, kteøí tvoøí vždy nejménì polovinu všech èlenù Rady), zástupci ústøedních orgánù státní správy, do jejichž kompetence patøí výkon státní politiky vùèi NNO a zástupci spolupracujících krajù vyslovily se pro to na celostátním setkání k projednání návrhu vzniku národní platformy NNO v prosinci 2001

36

šance. V této souvislosti je potøeba pøipomenout vládní usnesení è. 642 z letošního roku k Hlavním oblastem státní dotaèní politiky vùèi NNO pro rok 2003, ze kterého vyplývá pro pøedsedu Rady pøedložit vládì do 31. èervence 2003 souhrnný materiál z návrhù dotujících resortù k decentralizaci èásti finanèních prostøedkù urèených na státní dotace projektù NNO s krajskou pùsobností, na úroveò krajù, a to od roku 2004. Souèasná forma partnerské spolupráce státu a NNO spoèívá v uplatnìní principu, že stát prostøednictvím státní dotaèní politiky zajišuje plnìní èásti veøejných služeb v oblasti sociální, zdravotní, vzdìlávání, kultury, sportu apod. Jinými slovy využívá NNO k snad efektivnìjšímu (v porovnání s klasickými ROPO) zabezpeèování toho, co stále považuje za své úlohy. To je samo o sobì správné a pøirozené. Ovšem úmìrnì tomu, jak eventuálnì pøevažují státní dotace jako zdroj pøíjmù NNO, objevují se i negativa. Rozhoduje ten, kdo platí. A platí stále víc napø. MPSV udává, že celkový objem dotací se zvìtšuje stejnì jako poèet dotovaných organizací a programù. K tomu, aby NNO mohly dnes rozvíjet své èinnosti, musí „pøesvìdèit“ hlavního klienta – stát, že právì jejich èinnost je ve veøejném zájmu. Že stojí za to, aby na ni pøispìl daòový poplatník. Domníváme se, že klíèový význam NNO v dnešních demokratických státech ale není v tom, pøesvìdèit stát, že je potøeba ještì zaplatit to èi ono. (Pøièemž nepochybujeme obecnì o prospìšnosti jejich úèasti pøi definování priorit a cílù veøejné politiky a potøebì øešit institucionální aspekty jejich participace na tvorbì klíèových koncepèních materiálù.) Hlavní roli NNO spatøujeme v nahrazování nedobrovolnosti a donucení jako primárních principù státní organizace, redukci prostoru pro „stát“ a jeho funkce. Neziskový nestátní sektor je skuteènì obèanským sektorem pouze do té míry, do jaké se dokáže obejít bez veøejných financí. Jinak je to poplatníkovi úplnì jedno, kdo utrácí jeho peníze, ledažeby NNO byly výraznì efektivnìjší než veøejný sektor. Podíváme-li se z tohoto pohledu na strukturu vnìjších zdrojù, musíme konstatovat, že státní dotace pøedstavují nejvýznamnìjší zdroj pøíjmù NNO 5. Tìžko øíci, jestli jde již o „nebezpeènou“ úroveò. Museli bychom znát alespoò pøibližný poèet NNO, které jsou na státních dotacích existenènì závislé. Tabulka 1. Pøíjmy nestátních neziskových organizací z vnìjších zdrojù (rok 1998) Dotace ministerstev Dotace okresních úøadù Dotace samospráv Loterie a hry Soukromé dary Zahranièní dárci Granty èeských nadací Pøíjem z daòového osvobození CELKEM

2 188 899 000 144 000 000 504 134 000 826 172 000 1 248 191 000 99 162 000 698 000 000 495 000 000 6 203 558 000

35,3 % 2,3 % 8,1 % 13,3 % 20,1 % 1,6 % 11,3 % 8,0 % 100,0 %

Pramen: Müller, J.: Ekonomické prostøedí pro obèanský neziskový sektor v Èeské republice. Nadace a majetek. Fórum dárcù. Praha 2000, rozšíøeno autory. 5

Nìkteré zdroje uvádìjí, že pøibližnì 55–60 procent vnìjších zdrojù NNO pøichází od státu. (DeRynck zde cituje Frièe.)

37

Jednou z cest, jak pøekonat toto nebezpeèí „finanèního postátnìní“, je vymezení hranic státem garantované úrovnì služeb. U nás k tomu udìlalo krok pøedevším Ministerstvo práce a sociálních vìcí vytvoøením standardù sociálních služeb. Nezbytným je rovnìž stimulace dárcovství. A zde se dostáváme k typickému rysu vztahu státu a NNO – pøes všechny proklamace stát jen velice nerad ztrácí kontrolu. Radìji bude stokrát propracovávat zpùsoby vyhlašování grantù, zajišovat rovný pøístup ke zdrojùm, vyjednávat o zpùsobech participace neziskového sektoru, než by vùbec zaèal uvažovat o stimulaèních zmìnách napø. v daòovém systému.

Obecné pøedpoklady efektivního partnerství Aniž bychom se na tomto místì chtìli pouštìt do diskuse samotného pojmu „efektivní partnerství“, budeme zjednodušenì vycházet z toho, že smyslem partnerství je pøekonávat omezení plynoucí z vnitøních charakteristik a momentální situace jednotlivých partnerù. Mezi obecné pøedpoklady partnerství patøí vzájemná dùvìra, schopnost definovat cíle i parametry èinností, schopnost komunikace vèetnì kontrolních mechanismù. Zde lze vypozorovat jistý posun. Lze ho dokumentovat mimo jiné i tím, jak se postupnì zlepšuje úroveò pøedkládaných grantových projektù 6. I dnes se ovšem setkáváme s poruchami dùvìry: nìkteré NNO podléhají ve svatém nadšení a pøesvìdèení o vyvolenosti právì „svého“ poslání nárokovému uvažování. Tento syndrom natažené dlanì vede ke zbyteèné konfrontaci ve vztahu k veøejné moci ve stylu „nedᚠ– jsi nepøítel“, v lepším pøípadì – jsi hlupák, protože nechápeš. Jako nejaktuálnìjší se zde jeví otázky legitimity resp. mandátu k jednání ze strany NNO. Dosti èasto se v této souvislosti hovoøí o klientelismu (tj. vymezení úzkého okruhu podporovaných organizací). Je to jev, se kterým bude velice tìžké bojovat, nebo je do znaèné míry pøirozený a má svùj ekonomický dùvod. Definování cílù a parametrù èinností, které stát platí, je nároèné – ekonomicky vzato, jsou tu vysoké transakèní náklady. Vstup do „odvìtví“ resp. do soutìže o zdroje je obtížný, pøi nižší schopnosti definovat a kontrolovat roste význam dùvìry založené na pøedchozí zkušenosti. Problémem nových organizací je pak pøirozenì nedostateèná úroveò dùvìry. Klientelismus paradoxnì pøináší nižší transakèní náklady. Jedním z klíèových pøedpokladù je podle našeho názoru i schopnost NNO pøesvìdèit veøejnou moc, že existují jasné a prokazatelné výhody z prohlubování partnerství. Zde je ovšem znát veliký dluh jak NNO, tak i teoretické fronty. Výzkumy, které by se zabývaly mapováním a analýzou ekonomických aspektù chování NNO, jsou u nás stále ještì popelkou. Vìtšina neziskových organizací v Èeské republice má pomìrnì jasnou pøedstavu o svém místì a fungování ve spoleènosti, pøièemž tato pøedstava je založena na pøesvìdèení, že jsou efektivnìjší a více inovaèní než srovnatelné organizace státní správy. Jakkoliv pravdìpodobnou, pøesto jde v našich podmínkách stále jen o hypotézu. Nemluvì o tom, že kardinální otázkou je pøedevším to, jak by vypadaly náklady, ceny, dostupnost služeb, inovace a efektivnost v porovnání se standardními podnikatelskými subjekty. Nelze nevidìt nìkteré závažné limity, které omezují schopnosti NNO. Takovýmto limitujícím faktorem bývá pøedevším relativní nedostatek zdrojù. Ten s sebou nese horší pøedpo6

Alespoò soudì podle vystoupení zástupcù nìkterých ministerstev na konferenci Partnerská komunita, 2002.

38

klady NNO k øešení rozsáhlejších spoleèenských problémù. Navíc podfinancování vede k neoptimálnímu podílu výrobních faktorù, práce a kapitálu pøedevším na produkci služeb. Typická je nízká úroveò investic, špatná vybavenost technikou, zaostávání v produktivitì práce (navzdory mnohdy vyšší intenzitì práce pøesvìdèených dobrovolníkù èi profesionálù…). Kapitál (pro NNO bohužel) je prostì alokován tržnì…. Dalšími aspektem, který s tímto nedostatkem financí souvisí (možná, že ne už tak relevantním) je kvalita pracovní síly. Obecnì mùžeme konstatovat, že neziskové organizace (jako koneckoncù všechny zájmové skupiny…) v rámci spolupráce s veøejnou správou monitorují problémová pole spoleènosti, identifikují ty problémy, které považují za závažné a mobilizují tlak na stát, resp. vládu, aby se o problémy zaèala zajímat. Stát reaguje vstøícnì, vypracuje (za pøispìní neziskových organizací) programy, jak problémy øešit, najde zdroje na jejich realizaci a pak se zároveò obrátí jak na neziskové organizace, tak na podnikatelské subjekty, aby zajistily pøíslušné služby. Ekonomicky vzato, jde o model, kde prodávající ovlivòuje plátce, který jen zprostøedkovanì zastupuje spotøebitele, jaké „zboží“ má zaplatit. To není nijak výjimeèné. Dokonce to není nezbytnì ani neefektivní, zejména pokud platí, že existuje výrazná informaèní nerovnováha ve znalosti toho, co si vlastnì obèané, veøejnost pøejí.

Partnerství obcí a krajù s neziskovými organizacemi Vzhledem k realizaci reformy veøejné správy bude vìtšina stávajících kompetencí ministerstev ve vztahu k veøejným službám zajišována kraji èi obcemi s povìøenou pùsobností. Právì zde bude více než nutné hledat nové cesty k partnerství tìchto orgánù a nestátních neziskových organizací. Veøejná moc decentralizací ztrácí svou možnost zajišovat rovné podmínky v soutìži o zdroje. Na stranì druhé, rozhodování se pøibližuje dolù k obèanùm a je asi rozumné pøedpokládat, že kraje, potažmo obce mají daleko menší problém identifikovat pøání a preference obèanù. Výstižnì to formuloval námìstek ministra práce a sociálních vìcí na jedné z nedávných konferencí: „Jsme pøesvìdèeni, že místní samosprávy budou moci daleko lépe posoudit potøebu jednotlivých sociálních služeb ve svém regionu, posoudit kvalitu poskytovaných sociálních služeb a tím lépe alokovat finanèní prostøedky opravdu tam, kde je jich nejvíce zapotøebí. Ministerstvo práce a sociálních vìcí se však definitivnì nevzdává možnosti dále ovlivòovat prostøednictvím dotaèní politiky státu sociální služby poskytované NNO. Pøedpokládáme, že resort bude dále stanovovat priority sociální politiky, vyhlašovat programy a v rámci nich podporovat nové pilotní projekty. Je pravdìpodobné, že bude podporovat i nìkteré projekty nadregionálního významu. Zvýšená pozornost bude vìnována zejména naplnìní tìch potøeb, které budou vycházet z principù komunitního plánování.“ Výsledky nedávného výzkumu 7 mapujícího dosavadní spolupráci mezi novými kraji a neziskovými organizacemi ukázaly, že se spolupráce hlavnì na úrovních krajských úøadù zatím nemùže plnohodnotnì rozvinout kvùli nevyzrálosti obou zúèastnìných stran. Kraje doposud nedisponují vlastními financemi nezávislými na státním rozpoètu, pøevod kompetencí v jednotlivých oblastech dosavadní èinnosti okresních úøadù na kraje s sebou pøinese jis7

Bartošková, J., Rylichová, J., Tylová, P.: Spolupráce krajské samosprávy a neziskového sektoru. Fakulta sociálních vìd UK, Praha 2001.

39

tì celou øadu problémù. Výkon samostatné pùsobnosti krajù je z tìchto a dalších dùvodù v dnešních dnech do znaèné míry omezen, což výraznì limituje uzavírání dlouhodobìjších závazkù s dalšími aktéry v této oblasti. Na stranì neziskového sektoru byly v jednotlivých regionech zjištìny výrazné odlišnosti co se týèe vznikajících forem a míry spolupráce mezi samotnými nestátními neziskovými organizacemi, ta i v podobì spoleèného vyjednávání a uplatòování vlivu na krajskou samosprávu. Bylo by zbyteèné také popírat, že se samotný neziskový sektor potýká s øadou vnitøních problémù, mnohdy i konfliktù, které brání jeho akceschopnosti. Citovaný výzkum identifikoval 6 obecnìjších problémových okruhù, které na sebe váží další dílèí problémy. Na stranì krajù je to: 1. Jejich krátká existence a s ní související nevyjasnìné financování a nedoøešené pøevody kompetencí, nezkušenost s principy samosprávy na regionální úrovni, nezkušenost s aplikací principù regionální politiky, mezi nìž mj. patøí princip partnerství, tolik dùležitý pøi vstupu do EU, aj. 2. Nejasnì vymezená pravidla poskytování, získávání a výmìny informací v prostøedí, jehož jednou z pøíèin mùže být neochota mìnit zažité postupy a strukturu výkonu veøejné správy. Tento problémový okruh pak mùže vyústit v netransparentní a nekontrolovatelný výkon veøejné správy, rozhodování bez úèasti ze strany dalších aktérù v regionu èi v nedostateènì zmapovaný terén, vèetnì neznalosti èinností NNO v pøíslušném regionu. Ze strany krajù také nejsou dosud stanovena jasná pravidla, která by snahám o navázání spolupráce dala potøebný rámec a byla by oboustrannì závazná. V nìkterý krajích byly zaznamenány alespoò pokusy, napø. v Jihomoravském kraji byly NNO vyzvány ke spolupodílení se na vytvoøení rámcové dotaèní politiky kraje vùèi NNO. Pro NNO je specifický další okruh, a sice èasto: 3. Chybìjící èi nedostateènì organizovaný a demokraticky formulovaný vliv NNO na krajskou samosprávu, jehož pøíèinami mohou být nedùvìra pramenící z negativních zkušeností se spoluprací i nedemokratickými strukturami a konceptem zastupování v rámci NNO (napø. zneužití mandátu v rámci koalice NNO), nezkušenost a nevyzrálost jednotlivých NNO, které ještì nìkdy stále neznají své pøíležitosti, možnosti, vèetnì nízké míry vzdìlanosti v oblasti èinnosti a funkce celého neziskového sektoru a chodu veøejné správy a koneènì nedostatek kapacit a zdrojù napø. kvùli pøílišné závislosti na jednom finanèním zdroji (pøevážnì z veøejných rozpoètù, jak jsme si výše ukázali). Další problémové okruhy jsou spoleèné do jisté míry obìma aktérùm zároveò: 4. Tlak na NNO, aby se pøizpùsobily vnitønímu chodu krajské samosprávy, jako napø. úøední hodiny krajských úøadù a výdaje na dojíždìní, které pøedstavují èasové investice vyèerpávající zdroje a kapacity NNO. 5. Problematiènost formulace akreditaèních a dotaèních pravidel vèetnì mìøítek pro hodnocení kvality poskytnutých služeb. Krajùm sice byla nabídnuta pomoc formou pøevzetí a pøizpùsobení si výše popsané, fungující dotaèní politiky státu za odborného vedení RANO, záleží však jen na nich, zda nabídnutou pomoc pøijmou nebo budou vytváøet zcela novou, sobì vlastní dotaèní politiku. Pokud kraje zvolí druhou variantu, je tu vyso40

ká pravdìpodobnost, že NNO budou narážet na odlišné formulace koncepcí jednotlivých odborù krajských úøadù a budou závislé na subjektivních rozhodnutích konkrétních pøedstavitelù krajské samosprávy, navíc se tak bude otevírat prostor i pro klientelismus. 6. Nerovné postavení jednotlivých NNO a státních (krajských, obecních) pøíspìvkových organizací a organizaèních složek tìchto orgánù veøejné správy. Tento problém by mohlo úspìšnì vyøešit pøijetí navrhovaného vìcného zámìru zákona o poskytování veøejnì prospìšných služeb, což bude úkolem vlády vzešlé z parlamentních voleb roku 2002. Navrhovaný zákon totiž poèítá s vymezením parametrù služeb, které budou muset být také platnými parametry pro vyhlášení a vyhodnocení veøejné soutìže pro poskytování veøejných služeb. Pak už bude jen na neziskových organizacích, aby prokázaly v rámci veøejné soutìže s jakýmikoliv jinými organizacemi, tj. státními, krajskými, obecními, ale také soukromými podnikatelskými (pokud tyto budou chtít veøejnou službu poskytovat), svoji kvalitu. Zákon by také definoval zodpovìdnost dané samosprávy za dostupnost dané veøejné služby ve vztahu k potøebám obèanù, nikoliv ve vztahu k existující síti zaøízení poskytujících veøejné služby ani ke zpùsobu jejích zabezpeèení. Pøi vymezených prostøedcích by kraje i obce byly zainteresovány na nalezení místních podmínek, uspoøené prostøedky (logicky jen za pøedpokladu zabezpeèení standardu veøejných služeb) by mohly použít na jiné úèely. POUŽITÁ LITERATURA: Friè, P. a kol.: Strategie rozvoje neziskového sektoru. Fórum dárcù, Praha 2000. Friè, P.: Neziskové organizace a ovlivòování veøejné politiky. AGNES, Praha 2000. Háva, P.: Analýza procesù rozhodování ve veøejné politice v Èeské republice. In: Purkrábek, M. a kol.: Rozhodování, financování a komunikace ve veøejné politice v Èeské republice. Praha FSV UK, Institut sociologických studií 1997. Návrh vìcného zámìru zákona o poskytování veøejnì prospìšných služeb Rozbor financování nestátních neziskových organizací ze státního rozpoètu ÈR, sekce ministra bez portfeje, 1998, 1999, 2000. Rozbor financování nestátních neziskových organizací ze státního rozpoètu ÈR, sekce ministra bez portfeje, 1998, 1999, 2000. Salamon, L. M., Anheier, H. K.: The Emergind Sector. The Nonprofit Sector in Comparative perspective – An Overview. Baltimore, The Johns Hopkins University 1994. Salamon, Lester M., Anheier, Helmuth K., Sokolowski, W. and Associates: The Emergigng Sector. Baltimore. Institute for Policy Studies, the Johns Hopkins University, 1996. Sborník pøíspìvkù ze semináøe o státní dotaèní politice vùèi nestátním neziskovým organizacím pro zástupce krajských samospráva a pracovníky krajských úøadù. Úøad vlády, Praha 2002. Setkávání 2002. Partnerská komunita – kraje ÈR v roce II. Sborník z diskusního fóra poøádaného v rámci kampanì „30 dní pro obèanský sektor“. Spiralis, Praha 2002. Zákony zmínìné v textu. Internetové odkazy: www.cpkp.cz/ps, www.neziskovky.cz, www.vláda.cz

41

42

Partnerství jako prostor hledání správy vìcí veøejných Ing. Petr Pirožek, PhD.,

prodìkan pro vnìjší vztahy, Fakulta managementu Vysoké školy ekonomické v Praze, Jarošovská 1117/II, 377 01 Jindøichùv Hradec, Èeská republika tel: 384417220, piroz–[email protected]

Mgr. Eliška Novotná,

vedoucí Katedry managementu veøejného sektoru, Fakulta managementu Vysoké školy ekonomické v Praze, Jarošovská 1117/II, 377 01 Jindøichùv Hradec, Èeská republika tel: 384417207, [email protected] Partnerství vychází ze zájmu o spoleènou nebo blízkou vìc. Ve veøejné sféøe znamená partnerství nezprostøedkované podílení se obèanù na správì vìcí veøejných v situaènì vymezeném veøejném prostoru. Tímto prostorem máme na mysli komunitu, region èi konkrétní lokalitu zájmu jednotlivých partnerù partnerství. V posledních letech dochází ke znovu vytváøení partnerství, pøi kterém jsme svìdky nejen mnoha skvìlých aktivit, ale také zásadních nedorozumìní. Partnerství nelze chápat jako delegování kompetencí v rozhodování na nižší stupnì èi pouhé finanèní podporování projektu jiného subjektu. Z takového v praxi velmi èastého pojetí partnerství se zcela vytrácí sdílení spoleèného zájmu a prostoru, kdy nástrojem uspokojení spoleèné potøeby je diskuse, dialog v pùvodním smyslu toho slova. V takové diskusi si nesdìlujeme data a nepøedáváme informace (to už máme za sebou), ale spoleènì hledáme øešení „naší“ vìci. Partnerství vzniká tam, kde je vzájemnì respektováno právo druhého, jeho odlišné názory na cíle a prostøedky jejich dosahování (co je dobré, co se má stát a jak se to má stát). Být partnery znamená pøijmout princip „rovnosti v rùznosti“, tzn. naplnit rovná práva úèasti pøi vìdomí nerovných postavení partnerù. Partnerství se odvíjí od schopnosti a dovednosti definovat „nᚠproblém“, najít potencionálního partnera pro jeho øešení a pøesvìdèit ho o výhodì partnerství a po celou dobu existence vztahu o ducha partnerství peèovat. Partnerství je podmínìno znalostí prostøedí, ve kterém se partnerství odehrává, a procesù, které mohou nastat.1 Partnerství znamená aktivitu: alespoò jeden (a mnohdy to bývá jen jeden) z partnerù aktivnì partnerství vyvolává a ve spoleèném nalezeném prostoru ho rozvíjí a opeèovává. Nezáleží na tom, kdo je tímto aktivním „hráèem“ – zástupce veøejné správy, soukromého sektoru nebo zástupce obèanské spoleènosti – nevládní neziskové organizace (dále jen NNO). Partnerství vychází ze suverenity lidského rozhodování a svobod týkající se správy veøejného sektoru. Toto pojetí je pøijímáno v komunitách, kde pùsobí nebo aktivnì spolupracují pøedstavitelé se znalostmi a zkušenostmi demokraticky fungujících struktur – a takových není v ÈR mnoho. Vzhledem k minulosti spojené s potlaèením obèanských aktivit na bázi demokratických principù je dodnes pøítomna averze ke sdružování obèanských aktivit, svobodnì projevenému názoru èi pøijmutí role oponenta v rámci obèanské spoleènosti vùèi soukromému sektoru a veøejné správì. V mnoha pøípadech dochází ke ztrátì hlavního poslání part1

Partnerství, komunita, filantropie, participace – vstupní texty k tøídenním semináøùm programu CPSI, OSF Praha 2001.

43

nerství a pøípadné aktivity se vytrácejí do „obèanské pasivity“. Tím dochází i k ochuzení ostatních partnerù o možné názory a návrhy projevujících se v rozvoji komunity a spoleèného prostoru. Potenciální partneøi, kteøí se jimi nestali, jdou za týmiž cíli obtížnìji, zdlouhavìji a v zásadì ménì efektivnì (pokud své usilování vùbec nevzdají). Partnerství je pøedevším formální shoda na nìjakém spoleèném postupu èi cíli k naplnìní vlastních zájmù partnerù, které se tak stávají partnerským zájmem, a která je pro všechny partnery více èi ménì výhodná. Partnerství vede k tomu, že strany na sebe vzájemnì pùsobí a pøibližují se k sobì i tam, kde nedochází ke shodì ve všech pøístupech. Partnerství je nalézání forem, kterými se z této rùznosti vymezuje spoleèný prostor. Jde o vztah, který vychází z bohatství jedince èi postavení instituce a smìøuje do spoleèného prostoru komunity, která je ovlivòována veøejným, soukromým a obèanským sektorem.2 Partnerství je neodmyslitelnì spjato s obèanskou spoleèností. Cílem obèanské spoleènosti je takový veøejný a kulturní život, ve kterém jsou vytváøeny podmínky tak, aby byly naplòovány pøedstavy lidí v souladu s jejich pojetím naplnìní života. Obèanská spoleènost je neodmyslitelnì spjata s jistou mírou liberalismu, ve kterém svobodný jedinec mùže sám rozhodovat o svých cílech. Otázkou je, jak jedinec chápe svoji svobodu, jakým zpùsobem ji naplòuje a jaká je míra shody rozmanitých pojetí „svobody“ rùzných jedincù a institucí. Je možné zajistit rozvoj obèanské spoleènosti s minulostí, kterou tato zemì prošla? Nìkteré projekty koordinované prostøednictvím NNO ukazují cestu prostøednictvím nejmladší generace, která pøenáší svoji zkušenost o výhodnosti partnerských postupù a naplòování principù obèanské spoleènosti na starší generace. Z našeho pohledu se jedná o velmi efektivní zpùsob pøenosu postojù a tím i vstøebávání základních demokratických hodnot.3 Výsledkem mùže být, že obèanská spoleènost bude využívat demokratických principù, uznávat rovnost obèanských a lidských práv z pozice všech èlenù partnerství. Vytváøení obèanské spoleènosti pøedpokládá fungující strukturu liberálních demokratických institucí a praktické uplatòování jejich mechanismù. Nutnou podmínkou je, aby zástupci soukromého sektoru a pøedevším veøejné správy akceptovali pojem, význam a poslání obèanské spoleènosti tvoøené zástupci komunity a NNO v dané lokalitì. Jsou aktéøi veøejného sektoru schopni realizovat partnerství, a se již jedná o volené zástupce èi jmenované úøedníky? Jsou schopni být v diskusi a dialogu partnery? Jak kdo, jak kdy….. Je otázkou, do jaké míry je to problém na stranì veøejné správy a do jaké míry na stranì zástupcù obèanské spoleènosti. Obèanská spoleènost musí aktivnì vytváøet mechanismus diskuse, kde na názor zejména jednotlivých obèanù, ale i na názor partnerù v rámci partnerství je pohlíženo rovnoprávnì. Základním úskalím partnerství je problém participaèní demokracie a veøejné odpovìdnosti. Zástupci veøejné správy mají odpovìdnost vùèi volièùm a vládì. Bøemeno odpovìdnosti z nich partnerství nesnímá (a není divu, že mnohdy je proto vnímáno jako komplikování a zdržování na cestì k dosahování cílù tìmi, kteøí „do toho mluví“, aniž by nesli odpovìdnost za dùsledky partnerských èinù). Øíci, že obèanská spoleènost nese spoluodpovìdnost za sebe, znamená cokoliv – otevøený prostor jak pro zastupitelskou, tak pøímou demokracii. Naplòování principu partnerství je tedy hledáním postupù v prostoru vymezeném absolutní pøí2 3

Štogr, J.: Partnerství a participace – veøejný prostor, Nadace Open Society Fund, Praha 2001. Poznatky z projektu Interpretace místního dìdictví prostøednictvím NNO.

44

mou a absolutní nepøímou demokracií. K partnerství nás historicky dovedly neblahé zkušenosti s obìma, které pøed námi tento prostor hledání rozevøely v netušeném rozsahu. Pro toto pojetí partnerství je ovšem nutno zajistit takové sociální prostøedí, ve kterém aktéøi budou disponovat potøebnými schopnostmi, dovednostmi a znalostmi. Tak bude docházet (a mnohdy již dochází) k aktivnímu ovlivòování cílù a postupù na lokální úrovni prostøednictvím diskuse, pro kterou se otevøe prostor všem potenciálním partnerùm. To pøedpokládá v rámci spoleèného prostoru zajištìní práva být informován, úèastnit se a být slyšen (zveøejòovat). Ale pøedpokládá to též ochotu a zájem vytvoøených práv využívat. A nìkdy se zdá, v tìch situacích, kdy podmínky byly vytvoøeny a partneøi „nepøicházejí“ (viz prázdné sály veøejných diskusí), že zmìna postojù veøejnosti k naplòování principù partnerství bude mnohem t잚í a zdlouhavìjší než vytvoøení podmínek pro ni. Literatura: Štogr, J.: Partnerství a participace, Veøejný prostor, Praha 2001. Vstupní texty k tøídenním semináøùm programu partnerství, komunita, filantropie, participace, nadace Open society fund, Praha, 2001.

45

46

Èeská zkušenost z britského pohledu Dr. Mike Geddes,

The Local Government Centre, Warwick Business School, University of Warwick, Coventry CV5 7AL, UK, Tel: 00 44 2476 522312, e-mail: [email protected]

Úvod Hlavní téma konference se zabývá otázkou, do jaké míry pøispívá partnerství – mezi vládou, obèanskou spoleèností a soukromým sektorem – k øešení klíèových problémù moderní spoleènosti. I pøes mnohé rozdíly ve zkušenostech Èeské republiky a Velké Británie pojí obì zemì nìkteré základní podobnosti: V obou pøípadech se vztah mezi tìmito tøemi oblastmi – státem, trhem a obèanskou spoleèností – mìní, a zejména dochází v dùsledku tlakù ze strany tržního sektoru a obèanské spoleènosti k erozi døívìjšího dominantního postavení státu a veøejné sféry. Tento tlak èásteènì vyplývá z výhrad vùèi legitimitì státu i výkonnosti veøejného sektoru. Proti zástupné demokracii jsou stavìny pøímìjší formy politické úèasti a aktivismu, zatímco službám poskytovaným veøejným sektorem se jen stìží daøí pokrývat potøeby vzdìlanìjší, kritiètìjší a bohatší populace. V dùsledku tohoto tlaku na stát a veøejné poskytování služeb se ideologie trhu stává hegemonickou; zároveò si však mnozí lidé uvìdomují nerovnosti, jež vytváøí trh. Rostoucí požadavky na organizace obèanské spoleènosti, aby plnily jednak správní roli a zároveò poskytovaly veøejné služby, jsou prubíøským kamenem schopností „tøetího sektoru“. V tomto kontextu, jenž se vyznaèuje mìnícím se a silnì konkurenèním politickým prostøedím, pøevládá tendence považovat partnerství, jež aktéry ze všech tøí sfér sdružují, za nástroje k dosažení následujících cílù: a) zvyšovat legitimitu správy; b) v kontextu „rizikového prostøedí“ sdílet rizika i náklady a rozložit tak tlak na finanèní zdroje; c) zvyšovat schopnosti øešit problémy správního systému a zvláštì jeho schopnost pøipravovat „propojenᓠèi spoleèná øešení takzvaných celoplošných èi „ožehavých“ problémù. Tento referát hodnotí schopnosti partnerství plnit takovou nároènou agendu s poukazem na vývoj místní správy v Anglii, zvláštì po zavedení místních strategických partnerství (dále LSP) a dohod o místních veøejných službách (dále LPSA).

Místní strategická partnerství Místní strategická partnerství pøedstavují významnou novinku nedávno zavedenou do systému místní správy v Anglii. LSP je orgánem, který: a) na místní úrovni sdružuje rùzné složky veøejného sektoru, jakož i zástupce soukromého, podnikatelského, komunálního a dobrovolného sektoru, k rozvoji vzájemné podpory a spolupráce rùzných iniciativ a služeb; b) není statutární, ani výkonnou organizací; 47

c) pracuje na úrovni, jež umožòuje pøijímat strategická rozhodnutí co nejblíž øadovým obèanùm na místní úrovni a tak rozvíjet pøímé zapojení dané komunity do správního procesu. První smìrnici pro zøizování LSP vydala (britská) vláda na poèátku roku 2001. Do dnešní doby byla LSP zøízena v pøevážné vìtšinì lokalit v Anglii. Rychlejší postup byl zaznamenán na 88 místech v zemi, kde jsou i nejzaostalejší oblasti v Anglii, která mají nárok na èerpání vládních zdrojù z Fondu místní obnovy (Neighbourhood Renewal Fund), což je podmínkou existence každého LSP. Ovšem vládní návrhy pøivítaly s nadšením i mnohé další lokality. Klíèových úkolù LSP se týká množství nedávných vládních iniciativ: Zavedení statutárních Komunálních strategií (Community Startegies). Jejich cílem je zlepšovat hospodáøské, ekologické a sociální podmínky každé oblasti a pøispívat k dosažení udržitelného rozvoje po celé zemi. Je pravda, že místní úøady mají mnohé povinnosti i pravomoci potøebné ke zlepšování situace ve svých komunitách, ale pøíležitost pøispívat k tomuto vývoji by mìly dostat i další oblasti veøejné služby, místní obyvatelé, podnikatelé, dobrovolný a komunální sektor. Úkolem LSP je tedy pøipravovat a realizovat komunální strategie pro danou oblast. Kroky vedoucí k racionalizaci a zjednodušování stávajících partnerství: Jednotliví aktéøi si uvìdomují naléhavou potøebu zracionalizovat ono matoucí a rostoucí množství partnerství, plánù a iniciativ na místní úrovni, snižovat duplicitu i zbyteènou byrokracii a usnadòovat partnerùm, vèetnì tìch stojících mimo statutární oblast, zapojení do procesu. LSP byl svìøen úkol „racionalizace“ místních partnerství v jejich oblasti. Zahájení celonárodní strategie k obnovì nejzaostalejších lokalit v zemi: Cílem Národní strategie místní obnovy (National Strategy for Neighbourhood Renewal) je zmenšit mezeru mezi nezaostalejšími lokalitami a ostatními oblastmi; dalšími spoleènými cíli jsou nižší nezamìstnanost a kriminalita, kvalitnìjší zdravotní, vzdìlávací a ekologické prostøedí. Pøevládá názor, že úèinná místní obnova závisí na sektoru služeb, který spolupracuje pøi plánování a realizaci úkolu spojeného se zlepšováním veøejných služeb. Místní obyvatelé, podnikatelský a veøejný sektor – ti všichni by mìli mít možnost se zapojit. Úkolem LSP je pøipravit a místní komunitì nabídnout strategii obnovy. Pøíprava dohod o místních veøejných službách mezi ústøední vládou a místními správními orgány s cílem øešit prioritní problémy na celonárodní i lokální úrovnì (v oblasti zdravotnictví, školství, zamìstnanosti, boje proti zloèinnosti a bydlení) s dohodnutým pružným rámcem, zvyšováním státních subvencí a výdajù na místní rozvoj a s finanèními prémiemi za skuteèná zlepšení: Místní úøady musí prokázat, že jejich návrhy místní obyvatelé podporují, a musí spolupracovat s dalšími partnery na plnìní cílù LPSA prostøednictvím LSP. Tento nároèný komplex úkolù vyžaduje od LSP následující aktivity: l l l l l l

rozvíjet širokou paletu metod, jak konzultovat s místními obyvateli; budovat mezi partnery vìdomí spoleèného cíle a odpovìdnosti a vyhýbat se dominantnímu postavení kteréhokoliv partnera èi skupiny partnerù; rozvíjet a zveøejòovat spoleèné cíle a priority; vymìòovat si místní informace a zkušenosti o správných postupech; identifikovat, povzbuzovat a podporovat úèinné místní iniciativy; rozvíjet spoleèný systém øízení výkonnosti. 48

Ve snaze pomoci tìm LSP, jež èerpají zdroje z Fondu místní obnovy (ale pouze tìmto), se každoroèní akreditaèní proces øízený krajskými vládními úøady snaží zajistit, aby LSP fungovly jako strategické orgány, zabezpeèující zapojení všech aktérù, aby byly úèinnì zamìøeny na praktickou èinnost a øízení výkonnosti a aby byly schopny se dále uèit a rozvíjet se.

Dohody o místních veøejných službách V novém kontextu místní správy, které LSP vytváøejí, považuje vláda LPSA za prostøedek k lepšímu poskytování veøejných služeb na místní úrovni, a to zpùsoby, jež stimulují místní úøady k plnìní a pøekraèování celonárodních cílù a které zároveò reflektují místní potøeby a priority. LPSA je dohodou mezi místním orgánem a vládou. Popisuje závazek tohoto správního orgánu dosáhnout urèitého zlepšení ve výkonu služeb i závazek vlády taková zlepšení oceòovat. Tento model byl vyvinut podle návrhù Sdružení pro místní správu (Local Government Association) a vládní Dohody o veøejných službách (Public Service Agreements) pro jednotlivá ústøední ministerstva. V období 2001–2002 byl tento systém testován v rámci pilotního projektu ve dvaceti místních orgánech a po dobu pøíštích dvou let si mohou všechny místní úøady, které si to pøejí (s výjimkou okresù druhého stupnì), dojednat vlastní LPSA. Pøáním vlády je, aby místní úøady do pøípravy LPSA zapojovaly i ostatní organizace. Podstatou LPSA je: 1. Daný orgán se zavazuje splnit asi tucet specifických cílù, jejichž dosažení bude vyžadovat nadstandardní výkon. 2. Vláda nabízí finanèní odmìnu za dosažený úspìch. 3. Nabídka vlády též zahrnuje poskytnutí zvláštního grantu na pomoc místnímu rozvoji; možnosti dalších finanèních pùjèek; pøípadné úlevy pøi plnìní statutárních a administrativních požadavkù. 4. Vybrané cíle by mìly reflektovat národní i místní priority, jejichž vìtšina by se mìla týkat celonárodní cílù LPSA ohlednì místních vládních služeb. Úèelem LPSA je doplòovat další politické kroky zamìøené na zlepšování služeb, vèetnì Plánu co nejlepší výkonnosti místních orgánù (Best Value Performance Plan, který mùže navrhnout potenciální úkoly) a minimální cíle místní obnovy (Neighbourhood Renewal). Pokud jde o oblasti, které mají nárok na èerpání z Fondu místní obnovy (Neighbourhood Renewal Fund), pak jejich LPSA musí obsahovat úkoly týkající se obnovy dané oblasti.

Problémy modelu partnerství v místní správì Prostøedí, v nìmž LSP a LPSA vznikají, se vyznaèuje výraznými zmìnami dosavadních forem správy a skuteèností, že se nové formy objevují v reakci na nedokonalosti a vady tradièních velkých byrokratických „komplexù“, v dùsledku rùznorodìjší a promìnlivìjší škály institucionálních struktur a vztahù a mìnících se vztahù mezi státem, trhem a obèanskou spoleèností. Mnohé z tìchto tendencí jsou úzce spojeny s takovými klíèovými hnacími silami vládní politiky, jako jsou modernizace státní a místní správy, stálé zlepšování pøi poskytování veøejných služeb a spolupráce pøi øešení celoplošných problémù (cross–cutting issues), jako je zapojení co nejvìtšího poètu aktérù a skupin do místního rozvoje a obnova místních komunit. 49

Základní pøedpoklad zøizování LSP spoèívá v tom, že rámec strategického partnerství na místní úrovni povede k výkonnìjší a pluralitní místní správì, která zapojí co nejvíce skupin. Dále, že bude sdružovat klíèové organizace a aktéry (ze tøí oblastí – státu, trhu a obèanské spoleènosti) ve snaze identifikovat hlavní priority a potøeby jednotlivých komunit a pracovat s místními obyvateli na jejich plnìní. To odpovídá pøístupu k výhodám partnerství, který je velmi rozšíøený v celé politické komunitì a jenž partnerství považuje za cestu k dosahování úèinných výstupù a øešení tzv. „ožehavých problémù“ (wicked issues) budováním dùvìry, spoleèným využíváním zkušeností i zdrojù a rozvojem spolupráce pøes hranice okresù èi krajù apod. LPSA dodávají horizontálním partnerským vztahùm v rámci LSP rozmìr „vertikálního partnerství“ mezi ústøední vládou a místní správou. Ovšem mají-li LSP a LPSA plnit úkoly své nároèné agendy, k níž se zavázaly, budou muset nalézt zpùsoby, jak øešit mnohé napjaté situace.

Místní a strategické Má-li se stát LSP strategickým a zároveò i místním orgánem, musí pøizpùsobit svou úlohu a funkci pøíležitostem i omezením v dané oblasti. Pùvodní schopnosti vznikajících LSP budou ovlivòovat minulé úspìchy døívìjších partnerství i charakter a schopnosti klíèových partnerù, kteøí sebou pøinášejí své nezadatelné zájmy, znalosti, cíle, nadìje i obavy. Ovšem jednotlivé oblasti se liší. Snaha dosáhnout spoleèné vize bude mít rozlièný význam v oblastech, jejichž úkolem je pøekonat zaostalost, ve srovnání s regiony, které musí zvládat dopady hospodáøského úspìchu, aniž by se tím ohrozila stávající kvalita života jejich obyvatel. Ve velkém mìstì mùže být dost obtížné sladit strategické priority celého velkomìsta s rùznorodostí místních komunit a jejich potøeb, zatímco v menší lokalitì mùže LSP usilovat o zapojení klíèových strategických aktérù do místního rozvoje. Pokud se týèe politického a správního hlediska, vyžaduje historie, identita, politická kultura a strategický charakter dané lokality vertikální a horizontální integraci všech zúèastnìných organizací i subregionálních a regionálních orgánù. Strategický charakter partnerství vyžaduje i specifické kvality. Èlenové LSP musí být schopni posuzovat dané problémy z širší perspektivy a nenechávat se strhnout svými oborovými, partikulárními zájmy. Musí mít mandát zastupovat své vlastní organizace a prosazovat jejich cíle. Souèasné zkušenosti naznaèují, že formativní a rozvojová stadia partnerství jsou sice nejdùležitìjší, ale trvají dlouhou dobu. To platí o pøípadech, kdy je LSP ustaveno na základech pøedchozího partnerství, což od partnerù vyžaduje, aby se pøizpùsobovali zmìnìným cílùm, strukturám a jiné èlenské základnì. Platí to však i v pøípadech, kdy je LSP novì zøízeným orgánem, jenž potøebuje nové vztahy i novou dùvìru. Vedení se zde jeví jako úkol nejdùležitìjší. I když se od místního orgánu mùže oèekávat „vedoucí role“, mezi vedením a dominancí vede jen nevýrazná dìlící èára. Ostatní partneøi mohou projevit nechu investovat èas a finanèní prostøedky do snah vyrovnávat nebezpeèí toho, že se jeden z partnerù stane pøíliš dominantním. Dùležité je pøesnì definovat vzájemná oèekávání ohlednì úloh a odpovìdnosti, nastavit optimální rychlost rozvoje, zohlednit a využívat rozdíly, maximalizovat synergické úèinky kombinace perspektiv, úloh a zkušeností. Zdá se, jako by v nìkterých oblastech, kde bylo LSP zøízeno pøíliš rychle ve snaze získat pøístup ke zdrojùm NRF, scházel èas i prostor pro tyto procesy, zatímco v jiných oblas50

tech se „cukr“ v rukou fondù RNF stal podnìtem jednotlivým partnerùm v LSP, aby si „dali své priority do poøádku“.

Pøístupné všem, úèinné a zodpovìdné Potenciální èlenství v LSP je velmi široké. Ukazuje se, že existují znaèné rozdíly ve velikosti èlenské základny rùzných LSP i ve strukturách, jejichž prostøednictvím jsou jednotliví èlenové vybírání a zapojováni do èinnosti partnerství. Mnohé LSP mají mezi 20 až 40 èleny, jiné jsou mnohem menší, další jsou daleko poèetnìjší. Ve významném poètu pøípadù je podstata „èlenství“ ménì zøetelná – napø. v tom, zda jsou jednotlivci èleny ve své vlastní soukromé kapacitì èi jako zástupci svých organizací. Bìžnì má LSP spoleèné jádro èlenù pocházejících z úøadù místní správy a dalších veøejných orgánù, ale pokud jde o èlenství podnikatelù, zástupcù dobrovolného a komunálního sektoru, existuje vìtši rùznorodost. I zapojení místních radních se výraznì liší. Snahy úèinnì se zapojit do práce v místní komunitì se ukázaly jako zvl᚝ obtížné v pøípadì tìch LSP, jež mají na starosti vìtší množství obyvatel a širší zábìr zájmù a politických problémù. Mnohé LSP si uvìdomují potøebu získávat nové znalosti a dovednosti k plnìní následujících úkolù: a) mapování místních skupin a zastøešujících organizací; b) identifikaci tìžko dosažitelných skupin obyvatel, které mohly být v minulosti vytlaèeny z rozhodovacího procesu (mladí lidé, skupiny BME) a rozvoji spolupráce s takovými skupinami; c) budování struktur sloužících potøebám místní komunity a zájmových skupin; d) poskytování dlouhodobé podpory a rozvíjení kapacit pro komunální sektor. LSP s pøístupem k financování ze zdrojù NRF mohou ve své podpoøe komunálnímu zapojení èerpat z pøíslušných zdrojù, i když v nìkterých lokalitách nejsou tyto speciální fondy k dispozici. Zøizování LSP též nastolilo politicky citlivé problémy zastupitelské demokracie a demokratické odpovìdnosti. V oèích mnoha radních místních úøadù jsou tyto nové orgány a struktury zøizovány bez zjevných úvah o jejich dopadu na místní demokracii. Vládní smìrnice sice vìnují pozornost odpovìdnosti partnerských organizací vùèi LSP, ale neøeší problém vlastní odpovìdnosti LSP. Nejasné zùstává i postavení LSP vùèi volební demokracii èi zpùsob, jak mohou místní obyvatelé èinit pøíslušné LSP zodpovìdným. LSP nyní zkoumají rùzné zpùsoby, jak na jedné stranì rozvíjet své schopnosti úèinnì pracovat, zatímco otevírají své vlastní rozhodovací a realizaèní procesy širokému okruhu organizací. Toho lze dosáhnout zavádìním širších partnerských struktur, napøíklad vzájemným zastupováním v jiných partnerstvích, zøizováním nìkolikastupòových struktur èi podskupin, jež se zabývají detailním plnìním specifických úkolù èi øešením problémù. Z tohoto pohledu se nìkde LSP mìní z jednotlivého partnerství na komplex èi sí místních partnerství, sdružujících až nìkolik stovek lidí. Existují i výrazné rozdíly v rozsahu, jímž LSP získávají obìtavé pracovníky a zdroje na podporu vlastní práce. V nìkolika pøípadech mají nyní LSP své vlastní výraznì profilované týmy spolupracovníkù, jež jsou nezávislé na kterémkoli partnerovi. Ovšem práce vìtšiny 51

z nich stále závisí na výkonu minimální podpùrné skupiny, která je až do dnešní doby jmenována klíèovým partnerem, jako je napø. místní správní orgán. Pøi rozvoji svých vlastních (nìkdy složitých) struktur a procesù se LSP též zaèínají zabývat zpùsoby, jak zjednodušit a zredukovat celkový poèet místních partnerství. Ovšem souèasné zkušenosti ukazují, že složitá sí místních partnerství je propojena se širokým okruhem nejrùznìjších zájmù a tato sí se rozplétá èi odstraòuje jen velmi obtížnì. Schopnost LSP snižovat „pøetlak partnerství“ též závisí na ochotì centrální vlády upustit od zøizování dalších partnerství a usnadnit racionalizaci tìch stávajících. V mnoha LSP existují dùkazy o pøetrvávajícím napìtí mezi nutností fungovat jako odpovìdný orgán otevøený co nejvìtšímu poètu rùzných aktérù na jedné stranì a imperativem co nejvìtší akceschopnosti. V nejednom pøípadì LSP stále ještì pracují na své èlenské základnì a pracovních postupech. LSP s vìtším poètem èlenù, s nesourodým pøístupem ke zdrojùm a s nevyhranìným vlivem a dále partnerství, jež upøednostòují úkoly zapojovat do svých pracovních postupù co nejvíce partnerù a aktérù, mohou narážet na vìtší obtíže dohodnout se na spoleèné èinnosti. Ovšem ta partnerství, která mají pomìrnì malou, ale dobøe propojenou èlenskou základnu, mohou zase zjišovat, že jsou ve svém okolí kritizována za elitáøský pøístup k veøejné správì.

Od strategie k èinnosti a výsledkùm K prvním a klíèovým úkolùm LSP patøí pøíprava dokumentù zvaných Komunální strategie (Community Strategies) a Strategie místní obnovy (Neighbourhood Renewal Strategies). Informace z nedávné doby sice naznaèují, že LSP dosahují výrazného pokroku pøi spoleèném vytváøení široké pøedstavy takových strategií, ale jejich obtíže se stupòují v okamžiku, kdy poskytování služeb zaèíná vyžadovat pøechod od závazkù obecných ke specifickým. Pøevádìní strategií do praxe mùže odhalit slabiny, napìtí a nevyøešené konflikty mezi partnery. Mají-li LSP zavést skuteèné zmìny, musí se zamìøit na poskytování tradièních služeb, na kvalitu a úèinnost tìchto služeb a na úkol ovlivòovat místní politiku a praktickou èinnost tak, aby odpovídaly prioritám pøíslušných partnerství. Taková èinnost ale mùže pùsobit napìtí nejen uvnitø partnerství, ale zvláštì na celonárodní úrovni, jsou-li místní priority považovány za protichùdné zájmùm vertikálních aktérù z mateøských ministerstev. V tomto ohledu bude klíèovým úkolem zohledòování LPSA i zásad, jež ztìlesòují. Zdá se, že první reakce na pilotní program LPSA byla ze strany místní správy i ústøední vlády vcelku pozitivní. Místní úøady pøivítaly tento popud k inovaènímu myšlení, i když nìkdy zjišují, že dodateèné zdroje a pružnost prostøedí, v nìmž pracují, mají k oèekávání ještì daleko. Ovšem pøechod od omezeného pilotního programu k celoplošnému zavádìní tìchto zásad nepochybnì vyzkouší schopnosti partnerù jak na centrální, tak i místní úrovni. Stále dùležitìjší otázkou pro LSP je øízení výkonnosti administrativy a její mìøení. To se týká jak èinnosti LSP samotné, tak i vìdomé potøeby volat partnery k odpovìdnosti za výkon dohodnutých èinností a za jejich výsledky a – je-li to nutné – øešit problémy vyplývající z neplnìní povinností. Vláda nyní testuje balík opatøení k øízení výkonnosti LSP, který mùže být atraktivní pro ta LSP, jež oceòují význam silných podnìtù pro horizontální øízení výkonnosti s cílem vyrovnávat znaènou vertikální odpovìdnost, kterou má vìtšina partnerù, zvláštì tìch LSP, jež si dokázala vybudovat dostateènì silný tým spolupracovníkù k plnìní 52

úkolù v oblasti øízení výkonnosti. Ovšem nìkterá LSP v souèasnosti tvrdí, že pøístup k øízení výkonnosti vhodný pro tradièní organizace se pro LSP hodí mnohem ménì. Partnerství typu LSP jsou v podstatì dobrovolnými institucemi a nikoli formálními organizacemi. A proto musí struktury øízení výkonnosti a jejího mìøení tento kontext reflektovat. Pøevládá též názor o existenci stále vìtších obtíží spojených s postupem od mìøících vstupù a výstupù k mìøení výsledkù a výkonnosti u tzv. celoplošných problémù, které vyžadují spoleèný pøístup poskytovatelù služeb. Podobný názor tvrdí, že mìøení výkonnosti partnerství zpùsobuje vìtší obtíže než v kontextu jednotlivých služeb èi organizací. Klíèovým problémem pro LSP je zpùsob, jak mìøit pøidanou hodnotu, jíž jednotliví partneøi pøispívají k èinnosti celého partnerství (s vìdomím, že èinnost partnerství zahrnuje náklady i potencionální výhody). Z pohledu nìkterých LSP mohou být problémy získávání zkušeností a dalšího rozvoje dùležitìjší než samotné zavádìní formalizovaných systémù øízení výkonnosti. Odborníci si uvìdomují, že by LSP mìla zavést systematický pøístup k budování svých dovedností a znalostí (a zároveò se vyhýbat nebezpeèí informaèního pøetížení). Z tohoto hlediska zahájila nìkterá LSP místní školící programy specificky zamìøené na funkci obnovy dané komunity. Z širší perspektivy je zøejmé, že v rámci vzdìlávacích sítí zaèínají nìkterá LSP zkoumat možnosti spolupráce se svými kolegy z jiných LSP pøi vzájemném využívání znalostí a zkušeností a pøi hodnocení vlastní výkonnosti.

Závìry Je ještì pøíliš brzy na konstatování, zda nové správní formy v podobì LSP a LPSA plní své úkoly v propojování roztøíštìného systému místní správy v Anglii s cílem poskytovat lepší a komplexnìjší služby na místní úrovni. I když je partnerství považováno za nástroj ke zvyšování schopností øešit problémy ve složitých a nejistých podmínkách, èíhá tu nebezpeèí, že by èinnost partnerství mohla složitost a neproniknutelnost správního procesu ještì zhoršit. Dùraz LSP na co nejširší zastoupení všech partnerù a aktérù, vèetnì zájmù komunálních, musí být sladìn s požadavky místní demokratické odpovìdností spíš než stavìn do protikladu s takovou odpovìdností. LPSA sice nabízejí potenciálnì cenný model partnerství ústøední a místní správy, ale zásadu pružnosti centrální vlády je tøeba aplikovat dùslednìji. Pøidanou hodnotu, kterou partnerství poskytuje, lze stále ještì tìžko zmìøit a kroky, jako je zavedení systémù øízení výkonnosti, mohou v koneèném dùsledku pøispívat k byrokratizaci místní správy, kterou mají LSP pomáhat odstraòovat. Britské zkušenosti s partnerstvím jsou tedy pro politické èinitele v Èeské republice pomìrnì nejednoznaèným vzkazem. Odkazy: Department of the Environment, Transport and the Regions, 2001, Local Strategic Partnerships, Government Guidance, London. Office of the Deputy Prime Minister, 2000 (aktualizováno 2003) Local Public Service Agreements, London. University of Warwick, University of the West of England, Office for Public Management and Liverpool John Moores University, 2003, Evaluation of local strategic partnerships: Report of a survey of all English LSPs, for the Office of the Deputy Prime Minister and Department of Transport. London. 53

54

Místní partnerství a správa v zemích OECD Sylvain Giguere,

Deputy Head of the Co-operative Action Programme on Local Economic and Employment Development, OECD 2, rue André–Pascal, Paris 75016, France Tel.: +33(0) 1 45 24 85 70, Fax: + 33(0) 1 45 24 16 68, e-mail: [email protected] Vlády jednotlivých zemí dnes aktivnì vyhledávají výhody široce koncipovaných partnerství, spojujících obèanskou spoleènost a soukromý sektor ve snaze úèinnìji zmíròovat obavy obyvatel a podporovat udržitelný rozvoj. Dospìly totiž k širokému konsensu a vìøí, že inovaèní øešení klíèových problémù, jimž musí naše spoleènost dnes èelit, lze nalézt právì v otevøené veøejné diskusi. Partnerství se ovšem vytváøejí nejèastìji na místní a regionální úrovni, blíž každodenní realitì i jednotlivcùm, s cílem hledat øešení problémù s dalekosáhlými dùsledky. V podobném duchu se zøizují partnerství v zemích OECD k øešení otázek hospodáøského rozvoje, zamìstnanosti, sociální koheze a kvality života. Tento referát se zamýšlí nad novou úlohu partnerství v oblasti právních norem a ukazuje, že hlavní pøíspìvek partnerství spoèívá ve zkvalitòování místní správy. Pojmenovává nìkteré pøekážky, které musí partnerství pøekonávat, a pøedkládá øadu doporuèení ke zvýšení jejich dopadu na oblast správy. Referát vychází ze zkušeností Studie OECD o místním partnerství, kterou vydalo OECD, 2001a.

Nová úloha partnerství v oblasti zákonných norem Nedávno vytvoøená partnerství mají jen málo spoleèného s tìmi, co byla budována v osmdesátých a na poèátku devadesátých let minulého století ve specifických oblastech øešících závažné problémy spojené s hospodáøskou restrukturalizací. Dnešní partnerství, která se zabývají širokou škálou problémù (napø. otázkou udržitelného rozvoje, kvality života), se vytváøejí uvnitø sítí, jež èasto zahrnují všechny oblasti jednoho státu. Mnohé z tìchto sítí byly zøízeny národními vládami (viz rámeèek 1). Dalším rozdílem v porovnání s døívìjšími zkušenostmi s partnerstvím v krizových oblastech je zjištìní, že se nyní chtìjí do pøípravy rozvojových strategií svých oblastí systematiètìji zapojovat i místní aktéøi. Zatímco pøed nìkolika lety byla obèanská spoleènost zastupovaná svými komunálními skupinami a nevládními organizacemi (NGO) osamocena pøi navrhování koncepce partnerství, dnes tuto myšlenku akceptuje a pozitivnì hodnotí široký okruh aktérù. Podnikatelská sféra je pøesvìdèena o dùležitosti své úèasti v místním øízení veøejných programù tak, aby podnikatelé dokázali pøekonávat vlastní obavy o další osud hospodáøského rùstu v regionu. Sektor veøejných služeb zas tuto pøíležitost vítá jako možnost zefektivnit své kroky ve veøejné oblasti. Soukromý a veøejný sektor stále víc spoléhá na to, že jim nevládní organizace a komunální skupiny pomohou øešit souèasné problémy, zvl᚝ nedostatek pracovních sil a odborných øemeslných schopností. Na druhé stranì se jejich partneøi z obèanské spoleènosti chopili pøíležitosti pøi plnìní svého úkolu reintegrovat znevýhodnìné sociální skupiny a zvyšovat kvalifikaci dìlnických profesí. Odbory jsou aktivnìjší pøi tvorbì místních strategií a dále rozpracovávají a rozvíjejí svou novou úlohu v dalším zlepšování životních podmínek lidí. 55

Rámeèek 1. Národní vlády a partnerství Národní vlády samy vytvoøily èi podporují zøizování množství sítí partnerství, jež dnes v zemích OECD existují. Prostøednictvím tìchto sítí pak vlády vyhledávají spolupráci svých partnerù ze soukromého sektoru a obèanské spoleènosti, pøièemž sledují rùzné cíle, od snah stimulovat hospodáøský rozvoj k podpoøe sociální koheze. Irsko je dobrým pøíkladem takových iniciativ, jež slouží jako model v nìkolika evropských zemích. Díky svým následným krokùm, k nimž došlo v letech 1991 a 1994, zahájila irská vláda èinnost sítì 38 partnerství zamìøených na úkol zapojit co nejvìtší poèet sociálních skupin. Tuto zkušenost si irská vláda zopakovala v roce 2000, když ve všech hrabstvích a mìstech zemì zøídila rozvojové rady (development boards). Jejich úkolem byla pøíprava strategií hospodáøského, spoleèenského a kulturního rozvoje. Rakousko je další zemí, kde se partnerství stalo významným prvkem celého institucionálního rámce. V každé z devíti rakouských zemí (Lander) nyní koordinují partnerství, podporovaná federální vládou, specifické kroky v oblasti zamìstnanosti a nabízejí platformu pro spolupráci hlavním aktérùm v této oblasti, zvláštì krajským správním orgánùm, veøejným zprostøedkovatelnám práce, sociálním partnerùm a nevládním organizacím (NGO). Francouzské rozvojové rady v jednotlivých pays, podporované ze zákona, dohody o rozvoji krajù ve Švédsku a místní strategická partnerství ve Velké Británii – to jsou všechno souèásti jednoho trendu. Partnerstvím se též daøí v Austrálii, Kanadì, na Novém Zélandu a ve Spojených státech, kde jsou již dlouhou dobu zapojena do øešení rozlièných úkolù, od koordinace vládní politiky na trhu pracovních sil ke spoleènému využívání finanèních prostøedkù pro potøeby ekonomického rozvoje. Ve Spojených státech vedl zákon o investicích do pracovních sil, známý jako Workforce Investment Act z roku 1998, k vytvoøení partnerství s úkolem koordinovat široký okruh otázek od zamìstnanosti a sociální pomoci ke školství, vèetnì opatøení zamìøených na mládež. Norský parlament právì projednává reformu, podle níž by se mìla zøídit regionální partnerství zodpovìdná za koordinaci rùzných oblastí politiky vèetnì opatøení na celonárodní úrovni. Zvýšený zájem o partnerství lze doložit i pøíkladem z Belgie. Ve Flandrech nedávno postihlo veøejnou zprostøedkovatelnu práce (VDAB) – spolu s poskytovateli školících (rekvalifikaèních) služeb soukromého a neziskového sektoru – snížení dostupných prostøedkù v dùsledku klesající nezamìstnanosti, i když potøeba pracovních sil a specializovaných kvalifikací stále rychle narùstala. V jednom z nejvìtších mìst provincie Limburg, v Genku, kde požadavky na nábor pracovních sil v urèitých sektorech rychle rostou, zatímco dlouhodobá míra nezamìstnanosti je i nadále vysoká, uzavøela místní úøadovna VDAB s mìstem partnerskou dohodu. Má koordinovat – spolu s ochotnými nezávislými poskytovateli školících (rekvalifikaèních) služeb – výcvik v oblasti velkého Genku. Projektu se úèastní témìø všichni z celkového poètu 23 poskytovatelù tìchto služeb pùsobících v oblasti. I když je tu nebezpeèí slouèení tìchto služeb èi snížení zdrojù v dùsledku pøípadnì zjištìné duplicity služeb v rámci projektu, poskytovatelé služeb si cení celkového dopadu propojení svých aktivit. V rámci partnerství totiž mohou své zkušenosti lépe nabízet na trhu. Místní poskytovatelé služeb pracující se sociálnì postiženými skupinami (napø. s pøistìhovalci, mládeží a ženami) nabízejí v dnešním kontextu jistou konkurenèní výhodu. Na jedné stranì existuje podpora 56

rozvoje trhu práce, zatímco partnerství umožòuje veøejným zprostøedkovatelnám práce i místním úøadùm získávat cenné informace. I soukromí poskytovatelé služeb se mohou zviditelnit v oèích veøejnosti stejnì jako podnikatelská komunita, a to organizováním výcvikových èi rekvalifikaèních trhù. Místní partnerství též organizuje semináøe zamìøené na zvyšování výkonnosti øídících metod, které poskytovatelé daných služeb užívají. Provozní náklady partnerství hradí VDAB, která má 2 zamìstnance, a mìsto. V tomto pøípadì pomáhá iniciativa každé partnerské organizaci plnit své vlastní úkoly. Veøejná zprostøedkovatelna práce zvyšuje celkovou úèinnost pracovního trhu kvalitnìjšími školícími, výcvikovými a rekvalifikaèními službami a plní požadavky soukromého sektoru. Mìstské úøady udržují v dané oblasti investice a pomáhají zmíròovat její sociální problémy. Poskytovatelé soukromých služeb dostávají pøíležitost dále rozvíjet svou èinnost, místním poskytovatelùm se daøí snižovat poèet osob využívajících podporu v nezamìstnanosti, jimž poskytují základní výcvik a vedou je k dalším rekvalifikaèním èinnostem. Ty nabízejí veøejné zprostøedkovatelny práce a specializované instituce.

Nástroj zkvalitòování správy A už jsou oblasti jejich èinnosti jakkoli rùznorodé (pracovní trh, hospodáøský rozvoj, zapojování nejrùznìjších sociálních skupin, kvalita života), všechna partnerství sledují jeden spoleèný cíl: zkvalitòování správy, tedy zlepšování pøístupu spoleènosti jako celku ke stávajícím problémùm a k øešení vlastních potøeb. Prostøednictvím partnerství se pak obèanská spoleènost a její nevládní organizace, podniky a rùzné složky na vládní úrovni podílejí na pøípravì místních strategií, pøizpùsobují jednotlivé kroky místním podmínkám a rozvíjejí iniciativy v souladu se spoleènými prioritami. Proto snad není pøekvapením, že by zkvalitòování správy mìlo být považováno za hlavní pøíspìvek partnerství. I když se èasto klade dùraz na aktivity pøi plnìní konkrétních programù a poskytování služeb, náklady na tyto èinnosti jsou ve srovnání s náklady hlavních partnerù v pøíbuzných oblastech nevýznamné. Napøíklad náklady vynaložené na všechny projekty a veškerou èinnost irských partnerství, jež tvoøí nejvýznamnìjší a zároveò nejosvìdèenìjší model místního partnerství v Evropì, se odhadují na 3 % z celkových nákladù na aktivní politiku zamìstnanosti. To je oblast, která je èinnosti partnerství v této zemi nejbližší. Podobné výsledky byly zjištìny i v jiných státech. Pokud jde o zkvalitòování správy, jeví se pøíspìvek tìchto partnerství jako dost významný, i když jej lze jen tìžko hodnotit, a jak uvidíme dále, má stále ještì daleko k optimálnímu stavu. Existují pøinejmenším tøi hlavní èinnosti s pøímým dopadem na správní oblast, jimž se taková partnerství dùslednì vìnují ve všech zemích zkoumaných organizací OECD; a) partnerství podporují využívání vládních opatøení, která jsou v souladu s místními prioritami; b) pomáhají svým partnerùm z veøejného sektoru pøesnìji zacílit taková opatøení na místní potøeby; c) kombinují úèinky rùzných programù a místních iniciativ k optimalizaci jejich vzájemného dopadu. Tyto èinnosti jsou podrobnìji popsány níže. Podpora využívání jednotlivých opatøení. Partnerství, která mají k dispozici skromné finanèní prostøedky na pøípravu a realizaci programù a poskytování služeb, podporují využívání veøejných programù. Ty pomáhají plnit svìøené úkoly (napø. co nejširší zapojení rùzných sociálních skupin, hospodáøský rozvoj atd.). Partnerství vìnují pozornost i pozdìjším 57

stadiím realizace jednotlivých krokù a pracují s potenciálními uživateli veøejných programù: pomáhají jednotlivcùm zažádat si o projekty a granty; pomáhají sdružením a místním skupinám podat žádost o grant; radí jim ohlednì pøípravy podnikatelských zámìrù; informují cílové skupiny o významných dostupných veøejných programech a rozšiøují informace o vzorových postupech. Pøíklady takových úspìchù se našly ve všech zkoumaných zemích. Cílená opatøení. Partnerství pøibližují veøejné programy místním prioritám. Obèanské spoleènosti i dalším partnerùm se tak nabízí pøíležitost ovlivòovat praktickou politiku buï prostøednictvím neformálních systémù spolupráce èi v kontextu oficiálnìjších rámcových dohod navrhovaných vládou. Ty plnì využívají konzultaèních kapacit partnerství. (Viz pøíklad Irska v rámeèku 2. Jednotlivá partnerství poskytují sektoru veøejných služeb rady o cílech, termínech a podmínkách místní realizaci urèitých programù tak, aby lépe vyhovovaly lokálním potøebám. Propojování jednotlivých krokù. Partnerství identifikují a využívají pøíležitosti, jak propojovat veøejné programy a místní iniciativy a jak zvyšovat jejich úèinek. Omezené zdroje nutí partnerství vyhledávat synergické úèinky, jež jsou s to maximalizovat dopad rùzných aktivit na komunální úrovni, èinností realizovaných v souladu s místními prioritami. Partnerství totiž dokázala pøesvìdèit místní aktéry ze soukromého, veøejného a neziskového sektoru, aby se v rámci spoleèných projektù dìlili o své zdroje. Máme-li ještì jednou použít výše zmínìného irského pøíkladu, v nìkterých oblastech je pomoc poskytovaná v rámci programù CE/JI spojována s rekvalifikaèními a výcvikovými službami jiných vládních orgánù a iniciativ hospodáøského rozvoje, øízených místními úøady, které byly naplánovány jako souèást dohodnuté místní strategie. Rámeèek 2. Zamìstnanost v komunitì Rámcová dohoda o iniciativì pøi tvorbì pracovních pøíležitostí v Irsku V Irsku jsou to právì partnerství, pøesnìji øeèeno jejich pracovní skupiny pro zamìstnanost, jež definují místní podmínky poskytování veøejných služeb v oblasti zprostøedkování práce (FÁS), a to v rámci dvou programù na podporu reintegrace nezamìstnaných do pracovního procesu prostøednictvím grantù na jednotlivá pracovní místa v neziskovém sektoru (Community Employment – CE a Job Initiative – JI). Úèast partnerství je pak zakotvena v zákonných normách zemì, v rámcové dohodì CE/JI (CE/JI Framework Agreement). Základním cílem této dohody je zajistit, aby programy CE a JI vycházely vstøíc potøebám zaostalých oblastí, pokud jde o typ a rozsah podporovaných projektù a složení úèastníkù. Rámcová dohoda pøedává pracovním skupinám, které tvoøí FÁS, a dalším partnerùm odpovìdnost za nastavení detailních úkolù, za monitorování výkonnosti a výmìnu informací s ohledem na èinnost programù. Pracovní skupiny též rozpracovávají vlastní plány plnìní rámcové dohody. Dodateènou pružnost projektu jako dùsledek rámcové dohody zaruèuje desetiprocentní podíl z rozpoètu na projekty a úèastníky, kteøí neplní kritéria tìchto projektù. Partnerství ale nenesou žádnou odpovìdnost za hodnocení projektù, ani za plnìní pøíslušného opatøení. Oba úkoly zùstávají odpovìdností FÁS. Pøímé náklady na realizaci projektù CE a JI v Irsku dosáhly v roce 2000 celkové èástky 403 milionù EUR, což je významná položka ve srovnání s dostupnými fondy jednot58

livých partnerství na pøípravu a plnìní vlastních aktivit (v roce 1997 byly tyto zdroje odhadovány na 23 milionù EUR). Proto je pro partnerství definice cílù programù CE a JI tak významným nástrojem pøi plnìní jejich vlastní komunální agendy. Tento typ uspoøádání též rozvíjí úèinnou spolupráci mezi partnery. Místní veøejná zprostøedkovatelna práce získává užiteèné informace, které napomáhají úèinnému plnìní programu a dosažení cílù celonárodní ústøedny. Vzhledem k tomu, že odpovìdnost za implementaci programu nese ústøedna, nezdá se, že by úèast partnerství nìjak ohrožovala jeho sféru odpovìdnosti. Pramen: OECD (2001a)

Potenciál, který je nutno zužitkovat I pøes zaznamenaný rostoucí zájem o partnerství a výše popsané úspìchy, nebyl celkový potenciál zkvalitòování správy využívající tohoto nástroje dosud zcela vyèerpán. Zkušenosti provìøované v rámci „Studie OECD o místním partnerství“ ukazují, že výhody partnerství èasto zùstávají geograficky omezeny a nezøídka jsou zamìøeny jen na specifické otázky. Partnerské organizace se úèastní spoleèného rozvoje projektù, jež by mohly plnit jejich pøímé požadavky, ale zájem o prohlubování spolupráce a její rozšíøení na další èinnosti èasto pomine, jakmile je cílù dosaženo [viz též Turok, 2001]. Tváøí v tváø nižší intenzitì zapojení nìkterých významných partnerù, zejména v sektoru veøejných služeb, se partnerstvím vedeným obèanskou spoleèností a sociálními partnery daøí získávat finanèní prostøedky a poskytovat své služby. Vedle sebe tedy pùsobí oddìlené servisní struktury. Snižují celkový objem výmìny informací i poèet pøíležitostí získávat v rùzných organizacích nové poznatky a zkušenosti. Sektor veøejných služeb si z tìchto zkušeností partnerství vzal nìkterá ponauèení s cílem zlepšovat své metody práce se sociálnì postiženými jednotlivci a v krizí postižených oblastech (viz rámeèek 3). Rámeèek 3. Partnerství èi oddìlené struktury? Ve Spojených státech je èastou praxí, že zamìstnavatelská sdružení, zvláštì místní obchodní komory, podporují nevládní a komunální organizace v tom, aby samy poskytovaly služby v oblasti zprostøedkování práce a rekvalifikace nezamìstnaných a postižených skupin. V Clevelandu podporuje partnerství pro hospodáøský rozvoj, øízené zamìstnavatelskou organizací (Cleveland Growth Association), Støedisko pro pøípravu na zamìstnání (Center for Employment Training). To nabízí sociálnì postiženým skupinám populace široký okruh služeb. Growth Association poskytuje pøímé poradenství, zatímco specializovaný výcvik je zamìøen na plnìní požadavkù místních podnikù. V Chicagu zase skupina obchodních spoleèností (Chicagoland Business Partners) podporuje poskytování zamìstnaneckých a rekvalifikaèních služeb univerzity De Paul, která je napojena na nìkolik místních organizací pracujících se sociálnì postiženými skupinami obyvatel. Z tohoto pohledu je zøejmé, že v daném regionu USA nabízejí soukromá/nezisková partnerství své služby prostøednictvím systému oddìleného od sektoru veøejných služeb. Souèasnì tu fungují dvì (èi více) servisních struktur bez ohledu na snahy slouèit všechny poskytované služby do jediného centra prostøednictvím jednofázového systému (dle ustanovení zákona Workforce Investment Act z roku 1998). 59

Existence dvou oddìlených sítí tak zužuje prostor pro vìtší pøímé zapojení veøejných služeb do øešení problémù sociálnì postižených skupin do té míry, že si ostatní partneøi v oblasti radìji budují specializované služby. Podobné iniciativy vedou k relativní izolaci sektoru veøejných služeb a oslabují jeho schopnost propojovat jednotlivá opatøení a služby a zvyšovat tak jejich úèinnost. V jistých pøípadech pak veøejné služby ztrácejí pùdu pod nohama ve vlastních oblastech kvalifikace, a to proto, že jejich vytèené cíle plní i soukromý a neziskový sektor fungující prostøednictvím nezávislých sítí. V Clevelandu je jedním z hlavních cílù organizace Growth Association zvyšování úèinnosti trhu práce, což je typický klíèový úkol veøejných úøadù práce. Jako souèást svého snažení pomáhá toto partnerství místním firmám vyhledávat pracovní síly a podporuje zvyšování kvalifikace dìlníkù za malé úèasti veøejného sektoru. Takový stupeò duplicity a segmentace èinností byl pozorován i v Irsku. Tam byla zøízena sí místních zprostøedkovatelen práce pod dohledem lokálních partnerství. Stejný systém existuje i v jižní Itálii, kde pracovní úøady vykazují jen malou úèast jednotlivých partnerství, i když vìtšina z nich zdùrazòuje potøeby na poli rekvalifikace. Dùsledkem je, že mnohá partnerství se pak snaží nabízet èinnosti zamìøené na zvyšování kvality dovedností málo kvalifikovaných dìlníkù a zlepšovat nabídku pracovních pøíležitostí nezávisle na veøejných úøadech práce. Pramen: OECD (2001a) Neúspìšné vzájemné ovlivòování veøejných služeb a dalších složek ze strany partnerství zpùsobuje, že celková úèinnost služeb obyvatelstvu stále více závisí na zapojení soukromého a dobrovolného sektoru. Tam, kde se podnikatelé nezapojují do rozvoje místních lidských zdrojù, jak se èasto stává v chudých mìstských ètvrtích, kde podnikatelská komunita nezøídka zcela chybí, jsou dobrovolná sdružení ponechána bez významné podpory, pomoci èi øízení. Bez dobrých znalostí takových podmínek není sektor veøejných služeb dostateènì vybaven úèinnì pomáhat, což vede k nevyrovnané kvalitì služeb [Eberts and Erikcek, 2001].

Sbližovaní zásad veøejné odpovìdnosti a participaèní demokracie Zlepšování úèinnosti a pøimìøenosti rozhodování pøi praktickém výkonu veøejné politiky ze strany partnerství není snadný úkol. Staví totiž pøed nì zásadní problém – nutnost sladit princip veøejné odpovìdnosti se zásadami participaèní demokracie. Zvolení zástupci a úøedníci jsou odpovìdní jednak svým volièùm a jednak vládì. V podobném duchu jsou i zástupci odborových organizací a zamìstnavatelských sdružení v prvé øadì odpovìdní svým vlastním èlenùm. Ovšem obèanská spoleènost a nevládní organizace nesou jen malou èi žádnou zodpovìdnost. Mají-li být partnerství v rozvoji spolupráce a koordinace úèinná, je tøeba nalézt cesty, jak sladit bìžné normy odpovìdnosti s použitím kolektivního strategického plánování, jež sdružuje rùzné typy aktérù. Právì s cílem vyøešit tento ústøední problém inicioval v roce 1999 výbor LEED vypracování „Studie o místních partnerstvích“. Sekretariát studii provádìl v sedmi zemích (Rakousko, Belgie/Flandry, Dánsko, Finsko, Irsko, Itálie a USA). Jejím cílem bylo prozkoumat výkonnost místních a regionálních partnerství mezi státní správou, obèanskou spoleèností a soukromým sektorem pøi zkvalitòování správy. Studie mìla ve všech tìchto zemích zjistit 60

a porovnat následující faktory: a) mechanismy, jež partnerství využívají k plnìní svých hlavních funkcí (tj. rozvoj spolupráce, strategické plánování a implementace strategií), b) metody používané partnerstvími a jejich zøizovateli k plnìní øady podmínek pro úèinnou práci partnerství tak, jak je definuje výzkum a odborné semináøe a jak bylo dohodnuto výborem LEED (k nim patøí: pružné systémy øízení, rozsah institucionální angažovanosti, pøejímání místní odpovìdnosti ze strany sociálních partnerù, mobilizace, legitimita a administrativní úèinnost). Následná studie se v souèasné dobì provádí v Belgii/Valonsku, Èeské republice, Mexiku, Norsku, Španìlsku a Švédsku. Analýza mechanismù partnerství v sedmi výše zmínìných zemích i problémù, s nimiž se partnerství setkávají pøi plnìní výkonnostních úkolù, odhalila tøi základní problémy, jimž musí partnerství èelit. K nim patøí: a) nesrovnalosti v zákonných normách a dokumentech a slabá vertikální koordinace; b) úzce koncipovaný pøístup k implementaci politických rozhodnutí ze strany sektoru veøejných služeb, který se snaží maximalizovat úèinnost poskytování služeb; c) slabiny v oblasti odpovìdnosti vyplývající z nejasných hranic zodpovìdnosti. Hlavní pøekážkou úèinné práce partnerství jsou nesrovnalosti zákonných norem a dokumentù. Vlády sice zøídily sítì partnerství a urèily jim cíle, aniž by však zajistily, že se perspektivní partneøi budou moci aktivnì a dùslednì úèastnit èinností zamìøených na dosažení stanovených úkolù. Jen zøídka se musí veøejné služby pokoušet sladit své úkoly s politickými cíli, které byly partnerství uloženy a na jejichž øešení mají pracovat. To snižuje možnost jejich úèasti na spoleèných aktivitách na komunální a regionální úrovni. Konkrétním pøíkladem jsou orgány øídící pracovní trh, jejichž klíèovým úkolem je zajišovat úèinné fungování trhu práce. Jejich aktivity zamìøené na podporu geografické mobility pracovních sil k odstranìní disparity v míøe nezamìstnanosti nìkdy narážejí na cíle èinnosti místních vládních orgánù v chudých oblastech. Ty se snaží oživit chod svých lokalit a udržet v nich mladší skupiny populace. Snižování nezamìstnanosti je cílem, který – za jistých okolností – musí být vyvážen jinými prioritami, jako je napø. podpora udržitelného rozvoje, sociální koheze a kvalita života. Projekty strategického plánování, které realizují jednotlivá partnerství, mohou být v tomto kontextu užiteèné a mohou vést k pøijetí komplexnìjších rozvojových strategií, jež odrážejí široce sdílené priority. Dopad zmínìných nesrovnalostí v zákonných normách se ještì zhoršuje tím, že sektor veøejných služeb pøebírá metody øízení výkonnosti zamìøené na dosahování vysoké úrovnì úèinnosti pøi plnìní vytèených cílù. Metody øízení zohledòující zejména cíle a výsledky mohou veøejné služby dovést až k zaujetí úzce koncipovaného pøístupu k plnìní úkolù, a to i v decentralizovaných oblastech. Takové metody totiž lákají k tomu, aby se partneøi soustøeïovali na jednotky služebních výstupù, které jsou mìøeny a nahlašovány výš. Snahy maximalizovat úèinnost v sektoru veøejných služeb nìkdy vedou k tzv. stínícím úèinkùm, kdy ménì nákladné akce dostávají pøednost a mohou tak zakoøenit jistý „departmentalismus“ v poskytování služeb. Jak ukazuje irský pøíklad (rámeèek 2), toto nebezpeèí lze pøekonat použitím zdravých mechanismù partnerství a sladit tak požadavek efektivity poskytování služeb a pøizpùsobení se místním potøebám. Tøetí hlavní pøekážkou úèinného fungování partnerství je problém odpovìdnosti. Partnerstvím se nedaøí nechat si svou práci náležitì monitorovat a ohodnotit. Pokud jde o odpovìdnost jednotlivých partnerství, ta zdùrazòují své úspìchy v podobì výsledkù kon61

krétních opatøení (napø. poèet novì vytvoøených pracovních pøíležitostí, poèet nezamìstnaných, které se podaøilo umístit, poèet novì otevøených živností atd.). Ovšem, jak již bylo zdùraznìno výše, partnerstvím je pøidìlováno pøíliš málo finanèních prostøedkù na to, aby dosahovala výrazných úspìchù v tìchto kritériích. Z tohoto pohledu je jejich hlavním cílem spíš pomáhat partnerùm lépe realizovat stávající programy než vytváøet nové. Hodnocení partnerství z hlediska výsledkù konkrétní politiky nabízí jisté pobídky k získávání finanèních prostøedkù a pøímému poskytování služeb. To však zasévá zárodky konkurence mezi partnery ze sektoru veøejných služeb, kteøí jsou hodnoceni podle podobných kritérií. Tím se èasto rozostøuje hranice odpovìdnosti mezi partnery a partnerstvím, což se stává významným zdrojem neúspìchù na poli odpovìdnosti. Nejasná dìlící èára v odpovìdnosti vede k duplicitì pøi nahlašování výsledkù u partnerù a partnerství. Za takové situace nahlašuje jak partnerská organizace øídící urèitý program, tak i partnerství zapojené do jeho realizace, tytéž pozitivní výsledky (a opomíjejí negativní stránky vìci). Partnerství by mìla být hodnocena svými vlastními zøizovateli podle skuteèných výhod, které tito zøizovatelé z èinnosti partnerství mají. Napøíklad zvýšené využívání a pøesnìjší zacílení specifických krokù; vìtší vstøícnost vùèi místním podmínkám; identifikace možností širšího dopadu jednotlivých opatøení v dùsledku spoleèných aktivit; vyšší stupeò uspokojení obyvatel i zapojených partnerù. Tím, že pøevládající modely odpovìdnosti zanedbávají úkol monitorovat a hodnotit výkon partnerství pøi zkvalitòování správy, nedaøí se jim zlepšovat pracovní postupy partnerství i partnerù, kteøí je tvoøí.

Strategie zkvalitòování správy pomocí partnerství Úøedníci pracující v sektoru veøejných služeb i zástupci místní správy, sociální partneøi i pøedstavitelé širší obèanské spoleènosti již identifikovali a pojmenovali výhody víceoborového pøístupu k èerpání zdrojù a využívání schopností jiných aktérù na rùzných úrovních. Z pohledu veøejných služeb jsou partnerství nápomocná pøi zvyšování celkové úèinnosti a pøimìøenosti jednotlivých realizovaných programù a poskytovaných služeb. Ovšem partnerství nejsou vždy využívána svými vlastními zøizovateli právì tímto zpùsobem. Nedaøí se vždycky využívat pøíležitostí zkvalitòovat správu zejména kvùli nesrovnalostem v zákonných normách, kvùli pøíliš úzce koncipovanému pøístupu k realizaci praktické politiky i kvùli nedostatkùm v rozdìlení odpovìdnosti, jak již bylo popsáno výše. Danou strategii lze zavádìt tak, aby pomáhala maximalizovat pùsobení partnerství na kvalitu správy. Pøijetí takové strategie má své dùsledky nejen pro jednotlivá partnerství, ale i pro jejich zøizovatele: vládu a její pøíslušné veøejné služby, místní a regionální správní orgány, odbory a organizace zamìstnavatelù, nevládní a místní organizace. Zkvalitòování správy prostøednictvím partnerství pøedpokládá splnìní ètyø specifických úkolù (tato strategie byla hodnocena ze strany TDPC a schválena výborem LEED. Podrobná doporuèení lze nalézt v OECD, 2001a). Tyto úkoly jsou: a) sladit politické cíle na celonárodní úrovni; b) pøizpùsobit strategický rámec partnerství potøebám partnerù; c) posílit rámec odpovìdnosti partnerství; d) zvýšit flexibilitu øízení veøejných programù. 62

a) Sladit politické cíle na celonárodní úrovni Zkušenosti partnerství ukazují, že jejich potenciál koordinovat praktickou politiku na místní úrovni je omezen stupnìm dùslednosti v celé škále politických cílù, jehož se rùzná vládní ministerstva snaží dosáhnout na celonárodní úrovni. K tomu, aby se partnerství stala významnými a úèinnými nástroji, musí jejich partneøi sledovat spoleèné a zároveò vzájemnì kompatibilní cíle na národní úrovni. Tìch lze dosáhnout konkrétnìji a úèinnìji v partnerství na místní èi regionální úrovni. A proto by mìla být místní koordinaèní èinnost jednotlivých partnerství doplnìna podobným procesem i na centrální úrovni. Budování sítì partnerství by mìl doprovázet mechanismus, jímž by se místní a regionální zkušenosti znovu pøevádìly – jako zpìtnou vazbou – na nejvyšší úroveò s cílem zdùraznit nedostatky zákonných norem. Též by mìl být zaveden mechanismus usnadòující dojednávání nezbytných vzájemných ústupkù a kompenzací mezi vládními ministerstvy (a sociálními partnery) s ohledem na plné sladìní národních politických cílù s úkoly jednotlivých partnerství. Proto by všichni partneøi, jejichž úèast je potøebná, mìli být zodpovìdní za výsledek, který pøíslušné partnerství nakonec dosáhne. Jakmile se partnerùm podaøí sladit své cíle a dohodnout se na úloze, která bude partnerstvím pøisouzena pøi realizaci praktické politiky a pøi zkvalitòování správy, mìli by pojmenovat i výhody, jež podle jejich vlastního oèekávání vzájemná spolupráce pøinese, i to, co oni sami musí udìlat, má-li být jejich partnerství úèinné. Hodnotící kritéria by mìla být stanovena na tomto základì, a to samotnými partnery. To by mìlo pomoci vyøešit výše popsaný problém odpovìdnosti. b) Pøizpùsobit strategický rámec partnerství potøebám partnerù Zatímco sektor veøejných služeb pøiznal zájem o práci v partnerství, nevyrovnané ambice ostatních partnerù nìkdy podvazují jejich snahy aktivnì se úèastnit partnerského procesu. Paradoxem je, že silné zapojení místních a nevládních organizací mùže státní úøedníky odrazovat od výmìny informací a otevøené diskuse o tom, jak pøekonávat pøekážky víceoborového rozhodování. Nicménì zkušenosti ukazují, že rùzné druhy partnerských organizací jsou pøipraveny do partnerství investovat, pokud jim partnerství pomohou dosáhnout jejich cílù. Tuto skuteènost dokazují pøípady partnerství, jejichž provozní náklady jsou plnì financovány místními partnery, napø. mìsty a státními orgány. Strategický rámec partnerství by mìl státním úøedníkùm a místním zástupcùm umožnit splnìní jejich politických cílù úèastí na pøípravì a realizaci partnerské strategie. Konkrétnìji, strategie pøipravené partnerstvími by mìly zajistit dùslednost jednotlivých cílù na všech správních úrovních a snažit se konzolidovat ty oblasti, jež jsou spoleèné skupinám místních partnerù, jako napø. sousední municipality (viz rámeèek 4). To je podnítí k využívání partnerství jako nástroje ke zkvalitòování jejich vlastních aktivit na místní úrovni a na druhé stranì podpoøí širší zapojení a vìtší mobilizaci sil a prostøedkù. Rámeèek 4. Dùsledné plnìní úkolù na vìtším prostoru: Pøíklad Tyrolska Dùsledné plnìní vytèených úkolù na širším prostoru lze doložit pøíkladem cílù, jejichž plnìní pøekroèilo hranice rùzných organizaèních celkù. V rakouském Tyrolsku sjednotily 63

regionální správní orgány ve své strategii regionálního rozvoje cíle, které formulovalo jedno partnerství. Sdružuje tøi okresy na subregionální úrovni a jeho zøízení bylo inspirováno podobnou situací na úrovni mìsta. Pøíslušná strategie hospodáøského rozvoje zamìøená na každou ze ètyø rùzných oblastí stále zdùrazòuje úkol „posilovat místní nabídkový øetìzec“. Jde o následující oblasti: zemì (Land) Tyrolsko, partnerství regionu Tyrol Oberland und Außerfern, který tvoøí souèást Tyrolska; okres (Imst), který svou èinností pokrývá pøíslušné partnerství; jedna z municipalit ležící v tomto okrese, Tarrenz. Díky dùsledné realizaci cílù daného partnerství na vìtším prostoru se tedy podaøilo uplatnit pøístup k tvorbì politiky „zdola nahoru“. Ten zmenšil nebezpeèí nedùslednosti hospodáøského rozvoje vznikající bìhem èinnosti v nìkolika rùzných oblastech. Takový pøístup podnìcuje další spolupráci na rùzných administrativních úrovních v takovém rozsahu, že èinnosti provádìné na jedné úrovni pomáhají v plnìní úkolù na úrovních ostatních. Z geografického pohledu pak takový pøístup zlepšuje horizontální spolupráci, nebo si i jiné oblasti mohou lépe uvìdomit, jaké jsou vlastnì cíle jejich sousedù, a to díky konzolidaci i vìtší viditelnosti takových úkolù. I jiné oblasti mohou zjistit, že dané cíle mají význam i pro jejich vlastní region. Sousední okresy tak dostávají pøíležitost zhodnotit, zda má èinnost partnerství nìjaký dopad na tvorbu vládní politiky na vyšších správních úrovních. V Tyrolsku se stalo, že okresy pùvodnì nezapojené do partnerství pozdìji požádaly, zda by se mohly k nìkterým z projektù provádìných v Oberland und Außerfern pøipojit. Pramen: OECD (2001a) c) Posílit rámec odpovìdnosti partnerství Spoleèné akce mùže provázet nejasné rozdìlení odpovìdnosti, jež partnery svádí k tomu, aby si pøipisovali zásluhy o pozitivní výsledky a opomíjeli neúspìchy. Byly zjištìny i další faktory, které mohou podemílat odpovìdnost partnerství: nevyrovnaná úèast jednotlivých partnerských organizací, ad hoc zastoupení jejich delegátù, nedostateèný mandát ovlivòující èinnost delegátù a nedokonalé mechanismy pøi nahlašování výsledkù. Nedostatky v celkovém rámci odpovìdnosti snižují odhodlanost tìch institucí, které nesou nejvìtší odpovìdnost. Jako pøíklad uveïme sektor veøejných služeb, který je v koneèném dùsledku odpovìdný parlamentu, a dále volené mìstské zástupce. Výrazná odpovìdnost je pøedpokladem úèinnosti koordinace politiky a legitimity rozhodnutí o pøidìlování prostøedkù. K posílení odpovìdnosti partnerství by mìli partneøi ze všech sektorù (veøejné služby, sociální partneøi, nevládní sektor) mít pøed oèima jasnì formulované zásady ohlednì problémù, jež dané partnerství øeší. Podle toho by mìli svým delegátùm urèit mandát a nahlašovací mechanismus. Partneøi by se mìli dohodnout na vhodných mechanismech zastupování každého sektoru i na jasném rozdìlení odpovìdnosti v pøípadì realizace veøejných programù za úèasti urèitého partnerství. Aby se vyhnuli pøípadnému obvinìní ze støetu zájmù, mìli by se partneøi u projektù, které èerpají z veøejných fondù, snažit oddìlovat funkce strategického plánování a hodnocení projektù (viz rámeèek 5). Rámeèek 5. Oddìlování jednotlivých funkcí partnerství v Itálii Nìkteré zemì oddìlují funkce strategického plánování a hodnocení projektù. V Itálii to nejsou ani správní rady, ani pracovní skupiny partnerství (tzv. teritoriální pakty), jež se za64

pojují do schvalování projektù a pøidìlování fondù. Rada se dohodne na urèitém poètu strategických cílù a øadì kritérií pro výbìr projektù, jež bude podporovat. Po výbìrovém øízení pak akreditovaná banka obdrží návrhy, zhodnotí rùzné projekty podle daných kritérií a v závislosti na dostupných zdrojích vybere urèitý poèet projektù. Toto rozdìlení odpovìdnosti vede ke kvalitnìjší správì. Míra veøejné odpovìdnosti roste, pokud nejsou vybraní vítìzové tendrù do schvalování pøíslušných projektù nijak zapojeni, což dál zužuje prostor pro støet zájmù. Zlepšuje se soudržnost mezi partnery, nebo rada nemusí dospìt k dohodì o konkurenèních návrzích. Navíc partneøi sami smìji navrhovat projekty v rámci výbìrového øízení, a to jim zas pomáhá udržovat zájem o vlastní práci. Navíc širší dìlba práce vede k vyšší úèinnosti øízení. Lze tedy tvrdit, že s podnikatelskými projekty analyzovanými finanèními institucemi jsou správné schopnosti využívány ke správnému úèelu. Pramen: OECD (2001a) d) Zvýšit flexibilitu øízení veøejných programù Ve svìtle zpøísnìného rámce odpovìdnosti jednotlivých partnerství lze znovu posuzovat stupeò flexibility v øízení specifických krokù, které se týkají úkolù pøisouzených partnerstvím v plnìní rostoucích požadavkù místních úøadù. Nedostateèná flexibilita veøejného øízení omezuje rozsah výhod, které mohou místní úøedníci z èinnosti v partnerství získat, brání jim pøenášet svou vlastní úèast na formulaci spoleèné strategie místního rozvoje do konkrétného zapojení na její realizaci. Navíc slabá schopnost veøejných služeb, sociálních partnerù a místních správních orgánù náležitì reagovat na místní priority zmenšuje prostor pro plnì kooperativní vztahy uvnitø partnerství do té míry, že mùže jednotlivá partnerství pøesvìdèit o nutnosti pøipravit své vlastní kroky k poskytování služeb. Partnerství by se mìla úèastnit pøesného zamìøování veøejných programù na spoleèné cíle, zatímco hlavní odpovìdnost za realizaci by mìla zùstat v rukou veøejných služeb.

Závìr Práce výboru LEED potvrzuje, že partnerství jsou vhodným nástrojem pro zkvalitòování správy. Partnerství totiž umožòují integrovaný èi „holistický“ pøístup k rozvoji politiky, což se èasto doporuèuje jako cesta k dosažení sociální koheze a udržitelného rozvoje [viz napø. OECD, 2001b]. Tím, že partnerství soustøeïují v rámci téhož systému význaèné partnery z veøejného a soukromého sektoru, jakož i obèanské spoleènosti, dodávají rozhodovacím procesùm další informace, zvyšují pøimìøenost celkového výkonu vládní politiky a koordinují s ní èinnosti ostatních aktérù. Partnerství rozvíjejí moderní metody veøejného øízení založené na smluvních vztazích a opravòují místní aktéry k realizaci trvalejších øešení. Ukazuje se, že partnerství jsou též užiteèná pøi poskytování pomoci sektoru veøejných služeb pøi zvyšování úèinnosti programù, které realizují: partnerství stimulují využívání krokù, jež odpovídají sdíleným prioritám; pomáhají pøizpùsobovat programy místním potøebám i podmínkám a využívají znalostí rùzných partnerù o místních problémech a cílových skupinách; èerpají ze synergie pùsobící mezi vládními programy a místními iniciativami, jež mùže zvýšit jejich spoleèný dopad. Partnerství nevytváøejí náklady jako takové: jsou zpùso65

bem práce, nástrojem, který mohou rùzní partneøi využít ke zvýšení úèinnosti svých aktivit. Ovšem, jak tato práce jasnì ukazuje, lepší koordinace èinností nezbytnì nenastane jenom proto, že vláda zøídí po celé zemi sí partnerství. Úèinnost partnerství snižují nesrovnalosti v zákonných normách, úzce koncipovaný pøístup k zavádìní jednotlivých zásad a problémy v odpovìdnosti. V rámci øízení politiky rùzných partnerù je tøeba provést ještì další úpravy, má-li dojít k celkovému zkvalitnìní správy a zvýšení pøimìøenosti kolektivních akcí. Za tímto úèelem pøedkládá výbor LEED „Strategii ke zkvalitnìní správy prostøednictvím partnerství“, jež byla popsána v tomto referátu. Cílem strategie je zefektivnìní cest, jimiž spoleènost kolektivnì øeší své problémy a plní své požadavky. Strategie by se mìla stát souèástí širších vládních iniciativ a pomáhat sladit zásady hospodáøské konkurenceschopnosti, sociální koheze a pokroku v ochranì životního prostøedí. Literatura: Eberts, R. and Erikcek, G. (2001), The Role of Partnerships in Economic Development and Labour Markets in the United States, in OECD (2001), Local Partnerships for Better Governance, OECD Publications, Paris, France. OECD (1998), Local Management for More Effective Employment Policies, OECD Publications, Paris, France. OECD (1999), Decentralising Employment Policy: New Trends and Challenges, OECD Publications, Paris, France. OECD (2001a), Local Partnerships for Better Governance, OECD Publications, Paris, France. OECD (2001b), Sustainable Development: Critical Issues, OECD Publications, Paris, France. TUROK, I. (2001), Innovation in Local Governance: the Irish Partnership Model, in OECD (2001), Local Partnerships for Better Governance, OECD Publications, Paris, France.

66

Reforma veøejné správy RNDr. Josef Postránecký,

námìstek ministra, Ministerstvo vnitra, U Obecního domu 3, 110 00 Praha 1, Èeská republika, Tel.: 261 446 166 Tato konference se vìnuje diskusi o výsledcích provedených zmìn v územní samosprávì Èeské republiky, ke kterým došlo a již obnovením obecní samosprávy v roce 1990, tak i vytvoøením samosprávy na krajské úrovni, která vznikla v roce 2000. Reforma veøejné správy se stala pøedmìtem pozornosti politických kruhù i celé spoleènosti již na zaèátku spoleèenské transformace po roce 1989. Ústavním zákonem è. 347/1997 Sb. o vytvoøení vyšších územních samosprávných celkù (krajù) bylo rozhodnuto uplatnit princip racionálního dìlení kompetencí mezi jednotlivé úrovnì veøejné správy, princip subsidiarity, posílit vliv obèanù na rozvoj území, ve kterém žijí a zároveò jim pøiblížit státní správu. Tímto krokem se prakticky Èeská republika pøihlásila k realizaci úkolù reforem veøejné správy, které v té dobì probíhaly v øadì evropských státù, smìøujících dále ke zvýšení otevøenosti, transparentnosti a efektivnosti veøejné správy, zvýšení správní etiky a správní kultury a k uplatnìní decentralizace.

Reforma veøejné správy, její smysl a dùvody realizace Úkolem reformy veøejné správy je v maximální možné míøe odstranit dosavadní nedostatky v jejím výkonu. Reforma veøejné správy znamená komplexní systémovou zmìnu – decentralizaci, dekoncentraci a profesionalizaci veøejné správy. Parlament Èeské republiky zvolil tzv. spojený model výkonu veøejné správy, tzn. orgány samosprávy vykonávají na základì zvláštních zákonù vedle samosprávných pùsobností také státní správu v pøenesené pùsobnosti. Reforma veøejné správy v Èeské republice se zakládá na širokém pojetí, které v sobì zahrnuje tyto oblasti: reformu územní veøejné správy, I. fázi – zøízení krajských samospráv, II. fázi – ukonèení èinnosti okresních úøadù a pøenos jejich pùsobností, modernizaci ústøední státní správy, zvýšení kvality veøejné správy jako celku. Reforma veøejné správy v ÈR byla zahájena reformou územní veøejné správy, i když pochopitelnì øada transformaèních krokù spojených se zmìnou povahy a funkce veøejné správy se uskuteènila soubìžnì v celém systému veøejné správy. Dùvodem pro reformu územní veøejné správy bylo dlouhodobì nevyhovující územnì správní uspoøádání. Územní struktura veøejné správy pøitom pøedstavuje jeden z nejobtížnìji mìnitelných parametrù, na nichž závisí kvalita fungování celého systému. Cílem reformy bylo a je dosažení dekoncentrace a decentralizace státní správy, tzn. pøenesení státní správy z ústøedních orgánù státní správy na nižší stupnì veøejné správy a na samosprávu, a tak pøiblížení veøejné správy obèanùm. Zároveò jsou realizovány kroky k uskuteènìní dalších cílù reformy veøejné správy: 67

zvýšení informatizace veøejné správy, profesionalizaci pracovníkù veøejné správy – systémem vzdìláváním úøedníkù, zvýšení dostupnosti a kvality veøejných služeb.

Hlavní principy reformy územní veøejné správy Po obnovì samosprávy na obecní úrovni v roce 1990 mìlo pro další postup transformace veøejné správy zásadní význam obnovení krajského uspoøádání na základì Ústavního zákona è. 347/1997 Sb. o zøízení vyšších územních samosprávných celkù. Novì vzniklé kraje se ovšem územnì liší od dosavadních krajù, v nichž pùsobily do roku 1990 krajské národní výbory a které dosud pøedstavují územní obvody pro øadu specializovaných orgánù státní správy. I. fáze reformy územní veøejné správy byla tedy prakticky zahájena pøijetím Ústavního zákona è. 347/1997 Sb., kterým byla v ÈR zavedena vyšší samospráva, což mìlo zásadní význam z hlediska možnosti uplatnìní principù decentralizace, dekoncentrace a subsidiarity ve veøejné správì. Po vytvoøení územního základu krajù a koncepce reformy územní veøejné správy se stalo nejdùležitìjším úkolem právní zakotvení a vnitøní organizace krajské veøejné správy a jejích kompetencí. To bylo provedeno souborem zákonù pøijatých v prùbìhu roku 2000. Nejvìtší význam z nich mìl Zákon è. 129/2000 Sb. o krajích. Kompetence krajù vznikly pøevážnì pøechodem z ústøedních správních úøadù a jejich dekoncentrovaných orgánù. Menší èást kompetencí pøešla na kraje z okresních úøadù, výjimeènì se vyskytly i zcela nové kompetence zejména v oblasti regionální politiky. Jednotlivé kompetence státní správy pøešly na základì zvláštního zákona, Zákona è. 132/2000 Sb., tak, aby nebyla narušena stabilita základní úpravy èinnosti krajù daná v již uvedeném zákonì o krajích. II. fáze reformy územní veøejné správy obsahuje zejména tyto úkoly a cíle: l stanovení 205 obcí s rozšíøenou pùsobností a vytvoøení jejich správních obvodù, l pøenos pùsobností okresních úøadù a pøechodu jejich dalších funkcí na samosprávné orgány (obce a kraje) a další správní úøady, l zajištìní pøechodu zamìstnancù okresních úøadù a využití budov stávajících okresních úøadù na jedné stranì a materiální pøedpoklady obcí s rozšíøenou pùsobností pro pøevzetí jejich funkce od 1. ledna 2003 na druhé stranì. Cílem realizace této fáze je ukonèení èinnosti okresních úøadù a pøenesení jejich pùsobností na jiné subjekty stanovené zákonem. Jedná se v první øadì o obce s rozšíøenou pùsobností, na které bude pøenesena pøevážná vìtšina pùsobností tak, aby byl naplnìn jeden ze základních cílù reformy – pøiblížení státní správy obèanùm.

Vznik krajských samospráv Cílem reformy územní veøejné správy v její I. fázi bylo vytvoøení právního rámce, logistických a finanèních podmínek pro vytvoøení a èinnost orgánù vyšších územních samosprávných celkù. Volbami do krajských zastupitelstev dne 12. listopadu 2000 byla vytvoøena zastupitelstva 14 krajù. Jedná o tyto kraje: Støedoèeský, Jihoèeský, Plzeòský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Královéhradecký, Pardubický, Vysoèina, kraj Jihomoravský, Olo68

moucký, Moravskoslezský, Zlínský kraj a Praha. V zákonné lhùtì, a to ve dnech 18.–21. prosince 2000, byla svolána jejich první zasedání. Byli zvoleni hejtmani, kteøí se posléze ujali øízení další èinnosti krajských zastupitelstev. V návaznosti na novì pøijaté zákony byla zahájena pøíprava èinnosti krajských úøadù a orgánù krajù, zahrnující zejména personální zajištìní krajských orgánù, majetkové pøevody související s pøevodem zøizovatelských funkcí k pøíspìvkovým organizacím a organizaèním složkám státu zabezpeèujícím základní veøejné služby krajù v oblasti školství, kultury, dopravy, zdravotnictví a sociální péèe. Dále byla krajùm poskytnuta metodická pomoc pøi øízení postupu prací a vzdìlávání úøedníkù krajù v souvislosti se zøízením krajského stupnì, vypracování doporuèených náplní èinnosti jednotlivých útvarù krajských úøadù a jejich zamìstnancù, jakož i vzorového organizaèního øádu. Státem byly uvolnìny finanèní prostøedky na èinnost krajských úøadù a orgánù krajù pro rok 2001. Kompetence pøenesené v I. fázi reformy územní veøejné správy: Jedním z nejvýznamnìjších krokù I. fáze reformy veøejné správy spoèívající v decentralizaci a dekoncentraci pøi výkonu veøejné správy v Èeské republice byl Zákon è. 132/2000 Sb. o zmìnì a zrušení nìkterých zákonù souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úøadech a zákonem o hlavním mìstì Praze. Tímto zákonem se pøenesly pùsobnosti z ministerstev, školských a okresních úøadù na kraje v pøenesené i samostatné pùsobnosti. Celkem se jednalo o pøenos pùsobností z 29 zákonù, které se týkaly devíti ministerstev.

Obce s rozšíøenou pùsobností Ustavením krajù se soustava veøejné správy v Èeské republice (pokud zapoèítáme centrální úroveò) stala ètyøstupòovou (centrální úroveò, kraje, okresy, obce). Èeská republika není tak velkou zemí, aby byla ètyøstupòová soustava nezbytná; naopak se jeví pro zprùhlednìní informaèních a rozhodovacích tokù vhodné, aby se jednalo o soustavu tøístupòovou. Dosavadní okresy navíc nepøedstavují v øadì pøípadù pøirozené spádové obvody. Obvykle se vyskytují v jednom okrese dvì až ètyøi taková centra. Realizace druhé fáze reformy územní veøejné správy vycházela ze Zákona è. 147/2000 Sb. o okresních úøadech, jehož platnost konèí 31. prosince 2002. Toto datum je termínem ukonèení èinnosti okresních úøadù. V souladu s filozofií takzvaného spojeného modelu, kdy pùsobnosti výkonu státní správy pøecházejí ve velkém rozsahu na úøady samosprávy, budou pøevádìny èinnosti výkonu státní správy ze 73 okresních úøadù a 3 statutárních mìst na 205 obcí s rozšíøenou pùsobností, jejichž obecní úøady budou vykonávat státní správu v pøenesené pùsobnosti, nebo na krajské úøady pøevážnì v tìch pøípadech, kdy obèan pøichází s takovým výkonem státní správy minimálnì do styku nebo se jedná o výkon státní správy s vysokou nároèností na odbornost. Pøíslušné zákony, tvoøící legislativní základ druhé fáze reformy územní veøejné správy, byly Ministerstvem vnitra pøipraveny a po projednání Parlamentem Èeské republiky schváleny v èervnu 2002. Prùbìh II. etapy reformy územní veøejné správy: II. fáze reformy veøejné správy, která pøedstavuje pøenesení kompetencí z okresních úøadù na obce s rozšíøenou pùsobností, kraje nebo nìkteré orgány státu, zahrnuje jednak pøípra69

vu sídelních budov pøíslušných úøadù, jednak zabezpeèení financování a vytvoøení materiálních podmínek pro výkon pøenášených èinností. Pùsobnosti státní správy budou na samosprávné orgány a nìkteré další správní úøady pøeneseny s úèinností od 1. 1. 2003 hlavnì na základì Zákona 320/2002 Sb. o zmìnì a zrušení nìkterých zákonù v souvislosti s ukonèením èinnosti okresních úøadù, ale i podle dalších zákonù novelizovaných nebo novì pøijatých v období pøípravy a projednávání zákonù pøipravovaných pøímo v souvislosti s II. fází reformy veøejné správy. Zhruba 80 % pùsobností okresních úøadù budou po 1. 1. 2003 vykonávat obce s rozšíøenou pùsobností. Jedná se hlavnì o vyøizování osobních dokladù – obèanských prùkazù a cestovních dokladù, dále øidièských prùkazù a technických prùkazù, evidenci vozidel, vyøizování živnostenských oprávnìní. Na tyto obce s rozšíøenou pùsobností se pøenáší agenda sociální, ochrana životního prostøedí, státní správa lesù, agenda dopravy a silnièního hospodáøství a další. Krajské úøady budou v prvé øadì vykonávat pùsobnost odvolacího orgánu proti rozhodnutí obcí a dále agendy ve vztahu k obèanùm, které jsou velmi specializované a málo èetné.V malé míøe budou pøeneseny i pùsobnosti, které náleží do samosprávné pùsobnosti – napø. zøizovatelské funkce. Nìkteré pùsobnosti okresních úøadù se pøenášejí na další správní úøady a to Pozemkové úøady – pozemková agenda, kterou zajišovaly referáty pozemkových úøadù OkÚ, Státní oblastní archivy – agenda okresních archivù a Úøad pro zastupování státu ve vìcech majetkových – majetková agenda, vypoøádání hospodaøení OkÚ a obcí za rok 2002, dokonèení úkolù spojených s likvidací okresních úøadù.

Zvýšení kvality veøejné správy – lepší veøejné služby obèanùm Jednou ze základních podmínek kvalitního fungování veøejné správy po ukonèení reformních procesù je její postupná profesionalizace. Již v roce 1999, bezprostøednì po schválení Koncepce reformy veøejné správy, byla Vládì Èeské republiky pøedložena a po jejím projednání i schválena Koncepce pøípravy pracovníkù veøejné správy a následnì návrh Systému pøípravy zamìstnancù ve veøejné správì. Systém vzdìlávání bude postupnì uvádìn v praxi v souladu se Zákonem è. 312/2002 Sb. o úøednících územních samosprávných celkù, jehož úèinnost je stanovena od 1. 1. 2003, Tento zákon øeší nejen postavení úøedníka samosprávného celku (obce a kraje), ale i zpùsob a systém jeho vzdìlávání povinný jak pro zamìstnavatele tak pro zamìstnance, který vykonává správní èinnosti. Jeho realizací bude povìøen stávající Institut pro místní správu. Dále pak v souladu se Zákonem è. 218/2002 Sb. o službì státních zamìstnancù ve správních úøadech a o odmìòování tìchto zamìstnancù a ostatních zamìstnancù ve správních úøadech (služební zákon) bude novì zøizovaný Institut státní správy garantovat vzdìlávání úøedníkù na ústøedních správních úøadech. Spoleènými rysy výše uvedených zákonù a souvisejících provádìcích pøedpisù je snaha o vìtší profesionalizaci zamìstnancù veøejné správy. Zavedení tohoto vzdìlávacího systému by mìlo zajistit kvalitu úøedníkù a tím následnì kvalitní výkon veøejné správy ve prospìch obèanù. Veøejná správa v Èeské republice je a bude nucena pøizpùsobit se zmìnám prostøedí a z toho vyplývajícím zmìnám svých úkolù. Hlavní vlivy, které ji ovlivòují, jsou : ¹ vyšší nároky obèanù na kvalitu veøejné správy; ¹ reforma územní veøejné správy, v jejímž rámci se z ministerstev pøevádìjí na územní sa70

¹

¹

mosprávné celky èinnosti operativního charakteru (decentralizace a dekoncentrace) a souèasnì se zvyšuje tlak na koordinovaný postup ministerstev a jiných ústøedních správních úøadù; prosazování moderních informaèních a komunikaèních systémù a technologií, které by mìlo vést ke zmìnì zpùsobu výkonu veøejné správy a vytváøení podmínek pro zlepšení pøístupu veøejné správy k obèanùm; pøipravovaný vstup Èeské republiky do Evropské unie, který zvýší nároky na efektivnost ústøední státní správy, protože zejména ministerstva ponesou hlavní tíži prosazování èeských zájmù v Evropské unii a souèasnì budou odpovìdná za pøebírání a uplatòování práva Evropských spoleèenství v Èeské republice.

Nová vláda ÈR se po volbách ve svém programovém prohlášení ze srpna 2002 zavázala pokraèovat v oblasti reformy veøejné správy ve stanovených cílech. Znamená to dokonèení reformy územní veøejné správy a zahájení modernizace ústøední státní správy ve smyslu zahájených reformních krokù. Tímto programovým prohlášením vlády byly stanoveny hlavní cíle a priority této vlády, kterými byly vymezeny i úkoly Ministerstva vnitra pro další období.

71

72

Partnerství v Èeské republice – jak jsme pøipraveni na skuteèné partnerství Ing. Marek Jetmar

Odbor koncepce regionálního rozvoje, Ministerstvo pro místní rozvoj, Staromìstské nám. 6, 110 15 Praha 1, Èeská republika Tel.: 224861340, Fax: 224863155, e-mail: [email protected] Probíhající reforma veøejné správy a implementace nové regionální politiky v Èeské republice staví jednotlivé úrovnì veøejné správy – jednotlivé „vlády“ – pøed úkol vybudovat odpovídající institucionální rámec, nezbytný k realizaci politik (zvláštì rozvojových, tj. pøedevším regionální politiky) svìøených tìmto orgánùm. Souèasný dynamický vývoj uspoøádání veøejné správy je vyvolán dvìma základními tlaky, z nichž jeden lze oznaèit za endogenní a druhý za exogenní. První z nich je vnitøní potøeba státu dobudovat standardní struktury orgánù veøejné moci spojená se zmìnami po roce 1989, za vnìjší impuls ke zmìnám lze pak oznaèit požadavky na kompatibilitu ze strany EU pøi snaze Èeské republiky o pøistoupení k tomuto nadnárodnímu sdružení (jedná se o problematiku pøípravy na implementaci politik spoleèenství – pøedevším politiky hospodáøské a sociální koheze). Pøíprava na èerpání prostøedkù strukturálních fondù, která probíhá v rámci tzv. pøedvstupních programù Phare, SAPARD a Ispa (ten však pøedjímá kohezní fond), je spojena i s vypracováváním projektù, které již musí odpovídat požadavkùm a zvyklostem uplatòovaným v EU. Až prostøednictvím tìchto programù, jsme se tedy blíže seznámili s problematikou principù uplatòovaných v rámci regionální a strukturální politiky EU – partnerství, subsidiarita, doplòkovost ale i s otázkami programování èi evaluace. V Èeské republice v loòském roce byla formálnì vybudována již koneèná tøíúrovòová struktura správy ve složení: státní správa (ústøedí) a územní samosprávy na regionální a lokální úrovni. Vedle legislativního vymezení postavení se jednalo i o základní materiální vybavení nových institucí veøejné správy – krajù a tzv. obcí s rozšíøenou pùsobností. V tomto roce pokraèuje vyplnìní vlastního obsahu tìchto institucí pøevodem kompetencí ze zaniklých okresních úøadù a vybraných pravomocí z ústøedí. Zdá se však, že v pozadí tohoto obrovského úsilí zùstávají ve stínu otázky vìtšího zpružnìní veøejné správy, možné participace jiných institucí na správì – zástupcù obèanské spoleènosti (sociální partneøi, NNO, veøejné univerzity), integrace politik provádìných jednotlivými orgány veøejné správy, spolupráce pøi vytváøení základních a dlouhodobých rozvojových koncepcí, spolufinancování rozvojových opatøení (vznik fondù), atd. Jedná se o témata, která byla legitimnì nastolena již v 80. letech minulého století, avšak získala si v západoevropských zemích vìtší pozornost pøedevším až v 90. letech, kdy vedle tradièních problémù neschopnosti veøejné správy rychle reagovat na zmìny prostøedí, kontroverzních výsledkù celostátnì provádìných politik na lokální úrovni, byl jako citlivý novì posouzen problém dlouhodobé nezamìstnanosti, a to vše pøi narùstající nestabilitì veøejných rozpoètù, jež posléze vedla ke škrtùm na stranì výdajù. 73

Byly a jsou tedy hledány cesty, jak pøi stávající úrovni zdrojù dosáhnout splnìní rostoucího poètu úkolù a tedy i stanovených cílù. Lze øíci, že jsou ve vyspìlých státech sledovány v podstatì dva hlavní cíle, jež spolu však úzce vnitønì souvisejí. Toto rozdìlení vychází z pøevažujícího (tradièního) zpùsobu realizace správy v jednotlivých zemích s dùrazem na koncentraci úsilí pøi øešení takových aktivit, jako je problematika nezamìstnanosti a vlastního rozvoje území. a) Podpora zamìstnanosti Jedná se pøedevším o pokusy sblížit nabídky s poptávkou na místních a regionální trzích práce, kde se veøejné autority snaží pøiblížit k bodu tržního optima odstranìním strukturální nezamìstnanosti. Prostøednictvím analýz poptávky místních podnikatelù navrhují a uskuteèòují rekvalifikaèní programy za široké spolupráci s neziskovými i soukromými ziskovì orientovanými spoleènostmi. Role veøejných autorit je pøedevším ve: vytvoøení zázemí k distribuce informací mezi jednotlivými sociálními partnery, spoleèném stanovení priorit na úseku rekvalifikace, vzdìlávání atd., zahrnutí priorit do pøíslušných rozvojových dokumentù – strategií a programù, integraci sociálních politik – oblastí sociálního pojištìní a sociálních dávek, podpoøe zamìstnání rizikových skupin osob (absolventi, imigranti apod.). b) Podpora hospodáøského rùstu a zlepšení kvality života Jedná se o definici problémových jevù (disparit) v regionu a jejich spoleèné øešení s dalšími aktéry regionálního rozvoje s koneèným cílem podpoøit regionální rùst a zvýšit tak kvalitu života. Role místních orgánù veøejné správy je pøedevším v: koordinaci zpracovávání rozvojových dokumentù, vtažení zástupcù všech druhù aktérù do pøípravy strategických dokumentù i vlastních operaèních programù, vytvoøení rámce pro úspìšnou implementaci programu. Role ústøední vlády pak bývá zpravidla ve: vytvoøení legislativního rámce upravujícího vznik partnerství, pøímé podpoøe vytváøení regionálních a místních partnerských vazeb, finanèní podpoøe tìchto uskupení (nìkdy i formou podílu na výnosu daní). Z výše uvedeného vyplývá pøedevším snaha o dosažení formální rovnosti všech zúèastnìných aktérù. Mocenské nástroje státu (ménì pak samosprávy) ustupují zcela do pozadí, veškeré aktivity probíhají na bázi vzájemného uznání (v nìkterých státech jsou podepisována tzv. memoranda o vzájemném porozumìní), a tedy zcela dobrovolných kooperaèních vazbách. V pozadí celého pøístupu stojí základní premisa, kterou je zcela pragmaticky výhodnost kooperace pro všechny zúèastnìné. Vzájemné partnerské vazby mohou mít nepøeberné množství podob s rùzným poètem úèastníkù. Obec mùže být èlenem celé øady partnerství a vstupovat do libovolného množství vzájemnì výhodných vazeb dle svých potøeb. Na nejnižší úrovni se tak mùže jednat napø. 74

o spoleèné provozování technické èi environmentální infrastruktury (èistièky, skládky), což známe i z Èeské republiky v pøípadì dobrovolných svazkù obcí. Na mikroregionální a regionální úrovni pak bývá partnerství více institucionalizováno, kdy vznikají rady rozvoje s pøíslušnými sekretariáty jakožto fóra pro setkávání jednotlivých aktérù regionálního rozvoje, na kterých se diskutují a projednávají otázky hospodáøské, sociální a kulturní orientace regionu, dohadují rozvojové priority, pøipravují pøíslušné dokumenty a stanovují kritéria hodnocení projektù. Pøínosem partnerství je pøedevším: a) zlepšení úrovnì øízení, b) lepší využívání stávajících kapacit, c) zvýšení absorpèní kapacity, d) zvýšení konzistentnosti politik provádìných jednotlivými orgány veøejné moci, e) zlepšení úèinnosti provádìných intervencí. Je jistì pozoruhodné, že otázku zlepšení výkonnosti správy a aplikaci modelu partnerství dnes øeší státy jak s tradicemi etatistickými, tak korporativistickými, jakož i liberální spoleènosti s tradiènì poèetným zastoupením neziskových organizací. Právì zpùsoby uplatnìní partnerství v ÈR, možnostmi jejich posílení a rozšíøení se zabýval tým výzkumníkù pod vedením Filipa De Ryncka z univerzity v Ghentu, Belgie, který v roce 2001 provedl nìkolik terénních výzkumù v regionu soudržnosti Severozápad, kraji Vysoèina a okrese Pøerov. Výsledná zpráva, která bude zveøejnìna v prùbìhu konference „Spoleènost v pøechodu: Obnova partnerství“, odráží dynamiku zmìn v oblasti veøejné správy v ÈR, charakterizovaných zánikem staré správní struktury, provázané doèasnou existencí pøechodných orgánù – pøedevším na regionální úrovni, s nejasnì definovanými pravomocemi a zatím nedokonèenou výstavbou orgánù nových. Pøesto však autoøi došli k urèitým zobecòujícím závìrùm, které by vzhledem k nezaujatosti tvùrcù mìly objektivnì vypovídat o pøipravenosti naší spoleènosti využívat tohoto nástroje. Otázky dosažení efektivnìjší správní struktury prostøednictvím vyvážení rolí obcí, regionù, státu (a v brzké dobì i EU), spojené s redistribucí veøejné moci (a tedy pravomocemi) a reálné vybavení tìchto institucí zdroji (tj. jejich pøerozdìlením od státu) na jedné stranì, a možnosti èi omezení zahrnutí dalších subjektù neveøejnosprávní povahy do správy vìcí veøejných jsou mezi odbornou veøejností v posledních letech široce diskutovány. Je zøejmé, že pøes urèitý pokrok, který v uvedených oblastech v posledních letech nastal, stojíme stále spíše ještì na poèátku øešení problémù. Základy ke vzniku úèinného partnerství již položeny byly (napø. vznik regionální samosprávy), lze vysledovat i zájem o uplatnìní tohoto moderního zpùsobu øízení na regionální a místní úrovni (napø. kraj Vysoèina), pøesto však nezbytnost pøedevším institucionálních zmìn pro další rozvoj se stává zøejmou. V èeské spoleènosti stále ještì nebyly uspokojivì vyøešeny takové základní otázky, jako je vztah reprezentativní a participativní demokracie, zpùsob distribuce moci, problém odpovìdnosti (ochota ji sdílet a nést pøípadné dùsledky). Mezi jednotlivými partnery na místní, regionální i celostátní úrovni doposud pøevládá spíše vzájemná nedùvìra, pøetrvává malá ochota respektovat druhého, je zøejmá absence povìdomí o výhodnosti spolupráce. Nacházíme se teprve ve fázi hledání modelù vzájemné spolupráce regionálních aktérù, které by byly pøimìøené našim tradicím a kultuøe. 75

76

Místní partnerství v Èeské republice Filip De Rynck 1 a kol. Filip De Rynck, Polytechnic Gent – University Antwerp, Preshoekstraat 27, Kortrijk 8510, Belgie, e-mail: [email protected]

Úvod Cílem této zprávy je zhodnotit pøínos partnerství na zlepšování správy a øízení v Èeské republice. Aèkoliv Èeská republika je první z bývalých komunistických zemí, která je hodnocena v rámci OECD výzkumu místních partnerství, bylo by dozajista omylem považovat tuto zprávu za porovnání úspìšných místních partnerství v západních zemích s „amatéry“ v pøechodových ekonomikách. Studie OECD názornì demonstruje, že neexistuje žádný jasný, pøímoèarý a dlouhodobý úspìch místních partnerství v západních státech. OECD hovoøí o „potenciálu, který èeká na využití“ a o „nevyužité kapacitì ke zlepšení správy a øízení“ [OECD, 2001]. Jednotný model pro partnerství neexistuje ani v západních zemích. Studie OECD ukazuje, že místní partnerství se formuje a vytváøí smíšeným a rùznorodým souborem èinitelù: vládní struktura a stupeò modernizace, hospodáøská situace, politická a obèanská kultura a význam nevládních organizací ve spoleènosti, míra decentralizace, charakter a kultura firem, tradice národních a regionálních korporací. Koncepce partnerství zahrnuje škálu procesù a fenoménù probíhajících mezi organizacemi, od jednoduchých a ad hoc konzultací, pøes tradièní neo-korporaèní spolupráci až po dlouhodobou a stabilní výmìnu mezi–organizaèních zdrojù v osvìdèené a strukturované organizaci. V zájmu prozkoumání dynamiky partnerství v zemi je nezbytné studovat institucionální a sociálnì-ekonomické faktory. První èást zprávy se zamìøuje na tyto aspekty, aby pomohla vysvìtlit všeobecný trend a specifické chování místních partnerù v Èeské republice. Druhá èást pøidává konkrétnìjší místní a regionální faktory a zamìøuje se na rozdíly mezi regiony (proè jsou partnerství v jedné oblasti úspìšnìjší než v druhé, jak vysvìtlit rozdílné formy a typy partnerství). V závìreèné èásti docházíme k øadì závìrù a dáváme pøedbìžná doporuèení. Nìkolik dat z historie Èeské republiky 1918: Nezávislost na rakousko-uherském impériu; zrození mnoha nových obèanských sdružení. 1948: Komunistický puè; zavedení národních výborù (ústøedních, krajských, okresních a místních); hierarchická, na vládu orientovaná spoleènost; centralizace. 1989 (listopad): Sametová revoluce a obnovení místní vlády, zrušení regionù; vznik a tlaky od nových politických elit. 1

Zpracováno za pomoci Neila McInroye (Centre for Local Economic Strategies, Manchester) a Anderse Östhola (Institute for Growth Policy Studies, Stockholm). S jakýmikoliv pøipomínkami k této zprávì nebo ke Studii OECD o místním partnerství kontaktujte prosím Sylvaina Giguére, zástupce øeditele programu LEED, OECD ([email protected]).

77

1990–1991: Nová legislativa pro obecní úøady a volby do místních samospráv. 1992 (prosinec): Nové základní principy územní správy (ústava). 1993 (leden): Rozdìlení Èeskoslovenska. 2000–2001: Vytvoøení 14 krajù a první volby do krajských samospráv. Územní jednotky v Èeské republice Èeské instituce široce užívají klasifikaèní systém územních jednotek (NUTS – Nomenclature des unités territoriales statistiques) vyvinutých pro Evropskou unii (EU) Evropským statistickým úøadem (Eurostat). Územní jednotky Èeské republiky jsou uvedeny dle této typologie: NUTS I: Stát NUTS II: 8 „soudržných regionù“ (èi skupin krajù) NUTS III: 14 krajù NUTS IV: 77 okresù NUTS V: 6244 obcí Navíc èeské úøady užívají i termín „mikroregiony“, což jsou subregionální oblasti menší než kraje NUTS III, které oznaèují dobrovolná seskupení obcí. Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj.

Èást I Èeská spoleènost a partnerství

Hospodáøská situace a regionální ekonomiky Všeobecný kontext V roce 1995 mìly všechny èeské kraje (úroveò NUTS III) úroveò HDP nižší než 75 procent prùmìru v Evropské unii (což je hlavní kriterium pro získání finanèní podpory od EU pro regiony s vážnými strukturálními problémy – Cíl 1 strukturálních fondù). Hlavní mìsto Praha se nacházelo v mnohem lepší situaci. HDP na obyvatele bylo 182 procent celostátního prùmìru (115 % prùmìru EU). Venkovské oblasti mají nejhlubší ekonomické problémy kvùli spoleèným dùsledkùm nepøíznivých geografických i sociálních podmínek. Míra nezamìstnanosti vzrostla v posledních ètyøech letech dramaticky – z 2,9 procent v roce 1995 na 9,0 procent v roce 2000 [Vláda Èeské republiky, 2000a]. Nezamìstnanost mezi jednotlivými oblastmi znaènì kolísá: v roce 2000 byla v okrese Most 20,7 procenta, kdežto v okrese Praha–západ jen 2,8 procenta. Podíl dlouhodobì nezamìstnaných je vysoký: více než 50 procent v prùmyslových regionech procházejících zpìtnou pøemìnou do pøedprùmyslového stavu (60,5 % v Ústí nad Labem, 59,1 % v Ostravì a 54,1 % v Olomouci). Èeská republika zdìdila relativnì malé rozdíly vyplývající ze sociálních èi ekonomických nerovností. Systém komunistického centrálního plánování dokázal vyvážit regionální rozdí78

ly hlavnì prostøednictvím politiky pøerozdìlování pøíjmù a pøemisováním prùmyslu. V souèasnosti zvyšující se disparity jsou výsledkem transformace èeského hospodáøství na principy volného trhu, který nahrazuje politiku pøerozdìlování na centrální úrovni. Rozdíly se zvìtšují také na subregionální úrovní jak v krajích, tak v okresech (tamtéž). Prùmyslová restrukturalizace a rozvoj Útlum a restrukturalizace prùmyslu v tradièních sektorech mìl koncentrovaný dopad v nìkterých regionech, napø. v Ostravì, kde byl restrukturalizován hutní prùmysl, a v severozápadních Èechách s úpadkem tìžby uhlí. Vìtšina velkých prùmyslových a døíve státem vlastnìných podnikù trpí v souèasnosti nedostatkem finanèních zdrojù a ze svých vlastních prostøedkù investují jen málo. Investice jsou vìtšinou na dluh a s vysokými úroky. Kapitálový trh je málo rozvinutý a nenabízí významnou alternativní možnost pøístupu k financím. „Špatná úroveò technického vybavení má za dùsledek nízkou produktivitu práce, špatnì ohodnocenou pracovní sílu, nízkou úroveò inovace a malou pøidanou hodnotu na výstupech“ (tamtéž, str. 66). Tržní prostøedí postrádá „èistící mechanismy“: špatnì spravované firmy s vysokými dluhy a špatnými vyhlídkami dosud pøežívají. Hladina informovanosti je nízká. Výdaje na výzkum a vývoj neustále klesají, uzavírá se mnoho výzkumných ústavù ve výrobních podnicích, což s sebou nese pokles zamìstnanosti v oblasti vìdy a výzkumu. Nejvyšší rùst výroby mezi prùmyslovými podniky je v tìch se zahranièním kapitálem a pod zahranièní kontrolou. V tìchto spoleènostech pøevažují dlouhodobé cíle a jejich tržní hodnota vzrùstá. Aèkoli malé podniky jsou nìkdy považovány za nadìjný, dynamický a rozvíjející se sektor (tamtéž), státní politika dosud vìnovala pøíliš málo pozornosti podmínkám nezbytným pro podporu a vytváøení malých a støedních podnikù (MSP). Rùzná schémata rozvoje MSP zavádí Ministerstvo prùmyslu a obchodu a Ministerstvo pro místní rozvoj spoleènì s Èeskomoravskou záruèní bankou 2, pøestože nedostatek povìdomí omezuje jejich výsledky [OECD, 2002]. Sféra služeb roste, ovšem regionální distribuce se soustøeïuje ve vìtších mìstech a mìstských aglomeracích. Složena hlavnì z MSP není v pozici, z níž by mohla rychle pøekonat problémy nejpostiženìjších regionù. Nìkolik oficiálních dokumentù se zamìøuje na problémy veøejné infrastruktury, „v minulosti znaènì zanedbané“ (tamtéž, str. 28). Obzvláštì chybìjí dùležitá dopravní spojení „na podporu rozvoje mìstských oblastí, k zabezpeèení vnitøní mobility a k poskytnutí rychlého spojení s dalšími evropskými zemìmi. Prioritu nyní mají projekty rychlostních silnic, dálnic a koridorù tranzitní železnice v regionech, které jsou úzce spjaty s Prahou, zatímco napojení dalších regionù, jako jsou východní Èechy a severní Morava (Moravskoslezský kraj) na národní a mezinárodní dálnièní sí je opoždìno – se všemi dùsledky pro rozvoj tìchto regionù“ (tamtéž). 2

V Èeské republice existují tøi hlavní celostátní programy: garanèní program, program úvìrù a program malých pùjèek. Tato schémata doplòuje øada menších programù na pomoc firmám s jejich obchodními plány, marketingem, spoluprací, konzultacemi a designem. Informace o tìchto programech lze nalézt v OECD (2002).

79

Perspektivy ekonomického rozvoje Ekonomika a hospodáøská politika jsou v procesu pøemìny. Zavedení tržních principù zpùsobilo vážné problémy v regionech, v nichž dominují prùmyslové podniky. Všeobecnì se oèekává, že jejich další restrukturalizace prohloubí nerovnosti mezi regiony a zvýší nezamìstnanost. V oficiálních dokumentech bylo zdùraznìno, že chybí komplexní celostátní strategie na podporu MSP. V tomto kontextu je zvláštní, že finanèní a lidské zdroje na vývoj a výzkum klesají. V mnoha zemích je vývoj a výzkum plodným podhoubím pro vznik nových ekonomických iniciativ, rodících se v dùsledku vývoje a výzkumu. Tradice velkých a státem vlastnìných podnikù mìla rovnìž zøetelný dopad na praktiky v bankovnictví. Pøístup místních obchodních iniciativ k úvìrùm není pro jednotlivce a MSP jednoduchý. Kultura podstupování rizik, nezbytná pro vznik nových MSP, se ve spoleènosti dosud nerozvinula. Výzkum hospodáøského rozvoje ukazuje, že MSP jsou závislé na kvalitì jejich prostøedí (tedy kvalitì práce, úrovni vzdìlání, bankovních služeb, podpoøe místní správy) [viz napø. OECD, 1998]. Politika vùèi MSP a související regionální a místní iniciativy musí být úzce spjaty a usilovat o zlepšení kvality místního rozvoje [Hull a Hjern, 1982]. Tìmto faktorùm je v Èeské republice vìnována malá pozornost, aèkoliv v nìkterých regionech je patrný pozitivní pøístup k MSP, napø. v podpoøe místních iniciativ v cestovním ruchu. Regionální rozvoj, MSP a místní ekonomické iniciativy jsou ve vzájemném vztahu: regionální úroveò otevírá možnosti pro více decentralizovanou politiku a širší podporu místních iniciativ. To mùže být souèástí národní a regionální strategie na podporu MSP, která bezpochyby vyžaduje spolupráci mezi rùznými stupni vlády a správy.

Veøejná správa a regionální politika Moderní veøejnou správu opanovalo hledání efektivity a hospodárnosti a také obnovené hledání legitimity. „Øízení“ zahrnuje úsilí zapojit soukromý sektor, nevládní organizace a obèany do aktivit veøejné politiky. Posun od ovládání prostøednictvím hierarchie („zavøený krám“ – vláda, která usiluje o prosazování svého vlastního programu) k ovládání prostøednictvím trhu a spoleèenských sítí (skrze partnerství) dominuje transformaci veøejné správy ve vìtšinì západních zemí. Zatímco západní státy se posunují od vlády k øízení, Èeská republika smìøuje od svého komunistického hierarchického dìdictví ke stabilní demokratické vládní struktuøe. Je docela pochopitelné, že èeští politici považují za prioritu svou vlastní organizaci, aby prokázali schopnost vlády potýkat se s problémy. Legitimita vlády musí být teprve ustavena. Je obtížné otevøít politiku pro „øízení“ a partnerství, pokud veøejná správa musí teprve dokázat, že je schopna mezi tìmito dvìma zpùsoby vládnutí rozlišovat, a za situace, kdy stále pøevládá nedùvìra lidí k úèasti na veøejné správì. Dìdictví komunismu: kulturní tradice Bìhem období komunismu existovaly „výbory“ (ve skuteènosti státní správa) na každé správní úrovni (místní, okresní, krajské). Veøejné správì a politice dominovala totalitní autorita aparátu komunistické strany. Po roce 1990 byly krajské výbory zrušeny, okresy se staly souèástí státní správy a obce získaly zpìt svou autonomii. 80

Nejtíživìjší dìdictví není institucionální, ale pøedevším kulturní: ve veøejné správì po celá desetiletí panuje centralismus, hierarchie a absence výbìru a veøejné zodpovìdnosti. Je relativnì jednoduché reformovat instituce, avšak zmìnit pøístup zamìstnancù veøejné správy je obtížnìjší. Decentralizace a regionalizace jsou souèástí této zmìny: mohou povzbudit lidi a instituce, aby se nebáli pøijímat vìtší odpovìdnost a vùbec rozvinout aktivnìjší pøístup. Ovšem kulturní historie je stále pøítomna a je všeobecnì na pøekážku partnerstvím. Místní správa Místní samospráva byla zrušena po druhé svìtové válce a nahradily ji místní výbory. Bìhem období komunismu byl poèet obcí zredukován z 11 000 na 4 100. Øada obcí po sametové revoluci znovu nabyla svého ztraceného statutu (a zvedla celkový poèet obcí na nynìjších 6 231). Kompetence Obce mají na starosti pøedevším infrastrukturu a služby související s životním prostøedím: silnice, poulièní osvìtlení, dodávky vody, kanalizace, zpracování splaškù, svoz a ukládání odpadu, parky a další rekreaèní a kulturní objekty, høbitovy, veøejnou dopravu. Odpovìdnost za bydlení zahrnuje správu a opravy bytù v obecním vlastnictví. Obce rovnìž rozhodují o vydání stavebního povolení. Plány pro využití pozemkù musejí být nicménì v souladu i se všemi úrovnìmi státní správy (nový zákon o krajích svìøuje odpovìdnost za využívání pozemkù krajùm a obì správní úrovnì mají ze zákona rovnoprávný status). Obce udìlují oprávnìní k podnikání, spravují tržnice, knihovny, požární ochranu, kulturní centra, jesle, školky a sportovní zaøízení. Aèkoli nìkteré základní principy a procedury zùstaly beze zmìn od období komunismu, napø. v územním plánování, situace je odlišná v jiných, nových pravomocích, napøíklad v místním rozvoji. V pøípravì strategií místního rozvoje existuje jen velmi malá tradice a tato pøíprava je zcela v kompetenci daných obcí. V dùsledku tohoto stavu jsou v jednotlivých oblastech „struktura, cíle a kvalita místního rozvoje naprosto odlišné“ [Blažek, 1999, str. 8]. Nejvìtší problémy se strategiemi místního rozvoje jsou spojeny s jejich pomalým zavádìním a špatným vyhodnocováním. Zdá se, že místním správám se v této oblasti dostává pramálo oficiální podpory, asistence a pomoci. Mnohé závisí na iniciativách samotných obcí. To je samozøejmì pøíznivé prostøedí pro soukromé konzultanty, ovšem nezlepšuje to schopnosti místních samospráv reagovat na problémy místního rozvoje. Jak uvidíme níže, obce jsou èasto velmi slabì spojeny s regionálními rozvojovými agenturami. Zvládání lokální fragmentace Místní správa je roztøíštìná. Devadesát procent obcí má ménì než 2000 obyvatel a vìtšina je soustøedìna na venkovì. Souèasné ekonomické trendy prohlubují nerovnosti mezi venkovem a mìsty, jak bylo již zmínìno výše. Velký poèet obcí a jejich nízký celkový poèet obyvatel zpùsobuje dva problémy: a) obrovskou propast mezi jejich finanèními zdroji a investièními potøebami a b) velmi omezené lidské zdroje [„øada malých vesnic dokonce nemá ani dostateèné kapacity zamìstnancù, kteøí by èetli nové zákony“, tamtéž, str. 4]. 81

Roztøíštìnost místní správy je zmírnìna sítí zprostøedkovatelských firem pro vìtšinu veøejných služeb (napø. dodávky vody, svoz odpadu, kulturní služby). Tyto firmy se nacházejí v malé vzdálenosti od míst, jimž slouží a jsou schopny pracovat v rozsahu pøimìøenìjším potøebám [Davey, 1996]. „V praxi (skupiny obcí) sdílejí služby rùzných lokálních firem. Ty v typickém pøípadì obhospodaøují mìsto a okolní vesnice a jsou ve znaèné míøe kontrolovány okresními èi mìstskými úøady“ [tamtéž, str. 54]. Vìtšina takových firem existovala už v dobách komunismu, byly kvazi–autonomní a vedené stranickými funkcionáøi, takže jejich vztahy s obcemi nebyly nejdùležitìjší (místní správa delegovala realizaci) a byly zprostøedkované (za realizaci byla odpovìdná poloautonomní služba). Nyní si obce mohou zvolit, jak chtìjí organizovat své služby, nebo už nemusí využívat tìchto firem. Tyto zprostøedkovatelské firmy se velmi liší v kvalitì svého managementu. Tradièní vztahy nebyly motivovány získáním „dobré hodnoty za vynaložené prostøedky“ a standardní nástroje managementu (jako ohodnocování na základì výkonu, kontrola kvality) byly uplatòovány vzácnì. Základní nástroje pro nastolení dobrých vztahù mezi obcemi a tìmito firmami se teprve musejí rozvinout [tamtéž]. Statutární mìsta a autorizované obce Existenci takzvaných „statutárních mìst“ v Èeské republice stojí za to zaznamenat. „Tato mìsta (16) mají právo rozhodovat o svých vnitøních problémech a záležitostech managementu všeobecnì závazným dekretem (statutem)“ [Vláda Èeské republiky, 2000b, str. 7]. Statutární mìsta mají širší okruh pravomocí než obyèejné obecní úøady a „v pøípadì svìøených pravomocí (státní správy) oprávnìní obce vykonávat státní správu pro jinou obec nebo nìkolik obcí pøekraèuje teritoriální limity povìøené obce, což není možné v rámci samosprávy“. Tyto pravomoci jsou vykonávány primátorem. Výkon svìøených pravomocí pro jiné obce není jen pøípad statutárních mìst. V každém mikroregionu povìøená obec obyèejnì vykonává svìøené pravomoci pro okolní malé vesnice. Místní fiskální systém Blažek (1999 a 2000) popisuje místní finanèní a fiskální systém jako proces pokusu a omylu, který se èasto mìní. Rùzné systémy nahrazovaly jeden druhý od roku 1990 až dodnes a plánován je znovu nový systém. Dùležitá zmìna, úzce spojená s ustavením samosprávných krajù, byla zavedena v lednu 2001. Tento nový systém èlení obce do kategorií podle poètu obyvatel a pøiøazuje každé skupinì koeficient (vyšší pro vìtší obce a mìsta odpovìdné za okolní oblasti), což vede ke sluèování za úèelem obdržení vyššího koeficientu. Zatímco se diskutují výhody a nevýhody tohoto systému, byla na rok 2002 oznámena nová zmìna. Èasté a drastické zmìny místního finanèního systému zdržují víceleté investièní plány pøedevším v infrastruktuøe, což je v mnoha mikroregionech naléhavý problém. Blažek oznaèuje pokraèující zmìny za hledání øešení mezi principy solidarity a meritokracie. Nový systém vede k rozsáhlému pøerozdìlování zdrojù smìrem k velkým obcím a tedy upøednostòuje solidaritu na úkor hodnot. „Podnìty pro obce, aby na svém území podporovaly zamìstnanost a podnikatelské aktivity, jsou extrémnì omezené“ [Blažek, 2000, str. 9]. 82

Kapitálové investice Obce získaly zpìt majetek z období pøed nástupem komunismu (pøed rokem 1948 obce vlastnily podstatné kvazikomerèní majetky jako nákupní centra, nemovitosti, mlékárny a prádelny). „Tváøí v tváø perspektivì dotování ztrátových podnikù, oprav budov v dezolátním stavu a hledání kapitálu na dokonèení pompézních projektù se øada obecních úøadù snažila rozprodat novì nabytý majetek tak rychle, jak to jen šlo a za jakoukoli cenu“ [Davey, 1996, str. 53]. Zvláštì zmiòme mìsta, která prodala své podíly v regionálních energetických spoleènostech. Obce vyèlenily èást tìchto pøíjmù na investice do výstavby nové a finanènì nároèné infrastruktury, kterou považovaly za prioritu. Centrální vláda rovnìž pomohla nabídkou štìdrých grantù na tyto investice. Sumy investované místní správou však pøevýšily investice centrální vlády. To pøedstavuje dùležitý pøíspìvek místních správ k ekonomickému rozvoji, i když na úkor rostoucího místního zadlužení. Nástroj: partnerství subjektù veøejného a soukromého sektoru (PPP) Aby rozvinuly a spravovaly infrastrukturu, obce v západních zemích èasto èiní ústupky soukromému sektoru v podobì sjednaných vztahù. Nebo mohou založit smíšenou organizaci se soukromým sektorem pro autonomní správu infrastruktury èi služeb. Oba tyto zpùsoby se nazývají partnerství subjektù veøejného a soukromého sektoru (PPP). PPP potøebují k fungování kvalitní právní rámec. Èeské zákonodárství se nezdá být místním PPP naklonìno. Obce mohou provozovat ziskové aktivity coby právní subjekty, nikoli subjekty obchodního zdanìní (stát vrací danì zaplacené místní správou). Toto opatøení je široce využíváno a pøesahuje výši pøíjmù z majetkových daní. Pokud však obce založí oddìlený právní subjekt ve formì PPP nebo se stoprocentním majetkovým podílem, žádný takový podnìt ze strany státu neexistuje. „Znamená to, že legislativa … omezuje PPP na sféry, v nichž mohou být zisky znovu investovány: to je v soukromých firmách tìžko pøijatelné“ [Blažek, 1999, str. 15]. Okresy Jen správní orgány? Na úrovni okresu je státní správa plnì vykonávána okresními úøady (Zákon 425), vedenými pøednosty a složenými z jednotlivých oddìlení. Jejich hlavními aktivitami je vykonávat státní správu v záležitostech vymezených zvláštními zákony a dohlížet na rozhodnutí obecních úøadù a na hospodaøení obcí. Po skonèení období komunismu, v letech 1993–2000, mìl okres rovnìž politickou dimenzi: existovalo tu zastupitelství složené ze zástupcù obcí. Mezi hlavní aktivity tohoto okresního zastupitelství patøilo rozdìlování financí mezi jednotlivé obecní rozpoèty. Tato již zaniklá situace, ale i souèasné pravomoci, pøipomínají praxi ve Francii, kde existuje úzká vazba mezi místními politiky, místními veøejnými èiniteli a státními prefekturami. Francouzští prefekti (nebo v èeském pøípadì pøednostové okresních úøadù) jsou dùležitými prostøedníky èi vyjednavaèi mezi místními politikami a politikou státu. Pochopitelnì, že kvalita takové spolupráce na místní úrovni závisí na lokálních podmínkách a charakteru osobností. 83

Státní správa Okresy jsou souèástí státní správy na subregionální úrovni (mikroregiony), ne veškerá subregionální administrativa státu je však souèástí okresních administrativ. Øada ministerstev ustavila své vlastní poboèky na úrovních okresù (finanèní služby, pozemkový úøad, policie, soudnictví), èímž zbavila sebe a své rozpoèty odpovìdnosti za pøímou kontrolu okresních úøadù. Plány na zrušení okresních úøadù ke konci roku 2002 je neznepokojují. Okresní úøad se ve své souèasné podobì zabývá pøedevším problémem zamìstnanosti, vzdìláváním a sociálními službami. Otázkami hospodáøského rozvoje se okresní úøady (ani žádné jiné dekoncentrované státní orgány na subregionální úrovni) nezabývají. Okresní úøad práce Státní správa hraje dùležitou roli v zavádìní politiky pracovního trhu na subregionální úrovni prostøednictvím okresního úøadu práce. Tyto úøady nabízejí veškeré služby, jak sociální, tak i spojené s hledáním zamìstnání, lidem bez práce a sociálnì potøebným (tedy pracovní umístìní, poradenství, zaškolování a rekvalifikaci, sociální pøídavky, podporu zaèínajícím podnikatelùm a iniciativám osob samostatnì výdìleènì èinných). Poèet zamìstnancù okresního úøadu práce se liší podle velikosti oblasti, ve které poskytuje své služby: od 100 zamìstnancù (v okresech se 100 000 obyvateli) až po 40 (v menších okresech). Každý mìsíc jsou vypracovávány statistiky o uplatòování pøedpisù a každých šest mìsícù hodnotící zprávy. „Konzultace“ patøí mezi standardní nástroje okresù na podporu efektivního využívání jejich naøízení. Tento nástroj podporují i pøedvstupní programy Evropské unie. Každý okresní úøad má svùj poradní výbor (sdružující sociální partnery, zamìstnavatele, školy, finanèní instituce), který má zákonnou povinnost scházet se jednou do mìsíce. Hlavním úkolem výboru je alokace subvencí zamìstnavatelùm, kteøí se pøihlásí do rùzných nabízených programù zamìstnanosti. Okresní úøedník mùže zavést další mechanismy spolupráce. Jeden z okresù koordinuje okresy další v regionech NUTS III a poradní výbor øeditelù tuto koordinaci podporuje. Programy na úrovni NUTS III jsou subvencovány z rozpoètù celostátního resortu (Ministerstva práce a sociálních vìcí). Budoucnost okresù Okresní úøady jsou nyní relativnì velmi flexibilními právními subjekty. V období let 1993–2000 okresy financovaly své výdaje prostøednictvím podílu na výnosech danì z pøíjmù. Od roku 2001 dostávají peníze ze státního rozpoètu. Zákon o okresních úøadech zùstává v platnosti do 31. prosince 2002. Na základì reformy pøevezme nejdùležitìjší správní funkce okresních úøadù 180 vìtších mìst, kraje nebo zvláštní správní soudy. Školství je oblast, kde už byly kompetence pøevedeny v roce 2001. Volená krajská zastupitelstva na úrovni NUTS III se stala vlastníky (správci) naprosté vìtšiny škol (vèetnì prakticky všech støedních). Je nicménì nejasné, zda na nì pøejde i úloha plánovací. Odpovìdnost za tuto oblast zatím doèasnì pøevzaly právì okresní úøady (financování škol, uèebnic, podpory studentùm, nákladù spojených s kontinuálním vzdìláváním uèitelù). Nové plány jsou dosud pøedmìtem hlubokých sporù. Regionální restrukturalizace zasahuje do srdce správního systému. Takové operace vedou k dlouhodobé administrativní nejisto84

tì, která ubírá na efektivitì veøejné správy. Mnoho energie je vìnováno na takzvanou „kanceláøskou politiku“ (boj s byrokraty). Aèkoli regionalizace nabízí nové pøíležitosti pro správu (viz další èást zprávy), mùže mít rovnìž nìkteré negativní dùsledky. Kraje „Strukturální zmìny ve spoleènostech mají své prostorové dimenze …. Krajská struktura je pøetváøena spoleèenskými zmìnami a sama je prvkem tìchto spoleèenských zmìn. …. Pùsobí jako prostøedník zmìny ve spoleènosti … a rovnìž urèuje rozvojový potenciál, relativní výhody rùzných krajù a v tomto smyslu je aktivním faktorem spoleèenské transformace“ [Illner, 1995, str. 46]. Jsme svìdky teprve prvního stadia procesu regionalizace v Èeské republice. Tento proces je navíc ovlivnìn dalšími elementy transformace (napø. dùsledky volného trhu, vliv Evropské unie, daòová reforma, politická dynamika). Procesy regionalizace a vytvoøení politických a správních krajù pro „samovládu“ mají „krajský“ element spoleèný, ovšem nemají stejné cíle. Regionalizace se èasto vztahuje k vypracování plánovacího systému vedoucího k lepšímu pøizpùsobení národní politiky regionálním podmínkám. Je charakterizován pøístupem „shora dolù“, èasto podpoøeným dobøe strukturovaným dialogem mezi správou, odbory a organizacemi zamìstnavatelù a dekoncentrací správy. Èásteènì to koresponduje se situací Èeské republiky, zvláštì symbolizovanou pøístupem k první generaci plánování pro pøístupové programy EU na úrovni NUTS II (viz dále). Vytvoøení politické krajské úrovnì (NUTS III) v Èeské republice má za cíl rovnìž stimulovat dynamiku „zdola nahoru“ a zmìnit demokratickou a pravdìpodobnì i politickou strukturu zemì. Vede to k debatám o decentralizaci, subsidiaritì a autonomii. Podstatou je budování demokratické spoleènosti, pøedávání odpovìdnosti za všeobecné zájmy jejich oblastí obèanùm a místním pøedstavitelùm. To je druhá èást èeské regionalizace. Obì èásti jsou vzájemnì propojeny: procesy regionalizace ovlivòují regionální cíle a dialog mezi místními pøedstaviteli a mohou ovlivnit hodnotové vnímání a potenciál kraje a podnítit politické ambice oblasti. Èeská republika je dùkazem úzkého vztahu mezi obìma principy. Ekonomická struktura regionù Ekonomická struktura regionù je velmi závislá na dìdictví komunismu. Illner (1995) popisuje hlavní rysy tohoto dìdictví v oblasti regionálního rozvoje: l

l

l

l

pøerozdìlování ve prospìch východních èástí Èeskoslovenska a opomíjení krajù podél nìmeckých a rakouských hranic; socialistická industrializace posílená prùmyslovými aglomeracemi s jediným prùmyslovým odvìtvím, což tyto oblasti èiní nesmírnì citlivými, vytváøí sociální problémy a poškozuje životní prostøedí zvláštì na severozápadì Èech a na severní Moravì; kolektivizace zemìdìlství zmìnila systém využívání pùdy i systém osídlování (venkovská sídla bez funkce, vysídlování venkova a jeho transformace na rekreaèní vesnice, chalupáøské obce); priorita výstavby bytù na periferiích mìst, což nyní vedlo k naléhavé potøebì rekonstrukce mìstských center; 85

l

l

infrastruktura, doprava a telekomunikace, zvláštì se Západem, byly zanedbány (považovány za „neproduktivní“ služby); systém sektorové regionalizace a rozsáhlá podpora prùmyslu pøevážily nad teritoriální organizací a rozhodováním samospráv.

„Èeská republika vstoupila do éry postkomunistické transformace s polarizovanou regionální strukturou, pøeindustrializovanými mìstskými aglomeracemi, zaostalou infrastrukturou, zneèištìním životního prostøedí a pøílišnou centralizací teritoriální správy. Dynamika se pøesunovala smìrem na východ (Morava) na úkor západu (Èechy), který (jako historicky silnìjší makroregion) nabyl charakteru „staré prùmyslové oblasti“ [tamtéž, str. 49]. Po roce 1989 zaèala transformace spoleènosti v Èeské republice mìnit i regionální strukturu zemì [tamtéž, str. 50]. Roli hrály následující faktory: l

l

l

Obnovení ekonomické dynamiky západní èásti díky zmìnám geopolitické pozice pøíhranièních regionù, které zaèaly mít prospìch ze své polohy poblíž západním státùm. Východní èást zemì se nyní stala marginálnìjší (rovnìž v dùsledku rozdìlení Èeskoslovenska). Zmìny ve vlastnictví pùdy (o cenì pùdy nyní spolurozhoduje trh, sub-urbanizace, výbìrová migrace pryè z nìkdejších projektù bytové výstavby). Restrukturalizace ekonomické aktivity je výbìrová (prosperující sektor služeb ve mìstech, omezování produkce v regionech s jediným prùmyslovým odvìtvím). To vede k následující typologii potenciálu krajù [tamtéž, str. 53]:

l l l l l

pøíležitosti k rozvoji pøíhranièních regionù, zejména na západì; mizející pøíležitosti pro regiony s upadajícím prùmyslem; dobré pøíležitosti pro regiony s diverzifikovanými ekonomickými strukturami; lepší pøíležitosti pro regiony s privatizovanými podniky; nevýhody pro zneèištìné regiony (severozápadní Èechy, severní Morava), potenciál do budoucna pro jižní Èechy.

Rozhodující síly regionalizace Odborníci se shodují, že prohlubující se disproporce mezi regiony a hospodáøský úpadek vùbec jsou jedním vysvìtlením pro rostoucí povìdomí o potøebì systému regionálního plánování. „Centrální èeské úøady reagují jen v jednotlivých pøípadech, v nichž je zásah kvùli vzniku kritické situace nezbytný (vysoká nezamìstnanost nebo extrémní zneèištìní životního prostøedí)“ [tamtéž, str. 51]. Malé rozdíly mezi regiony coby produkt komunistického režimu poèátkem devadesátých let vysvìtlují pomalejší start. „Regionální rozdíly existovaly, avšak problémy nebyly považovány za tak závažné, aby pøimìly centrální vládu k ustavení regionální politiky pøizpùsobené problémùm rùzných oblastí“ [Bøízová a Maryška, 2000]. Když se potøeba proaktivnìjšího systému stala naléhavou, zvýraznily se zároveò i problémy nekoordinované správy. To bylo pro státní správu silným stimulem pro zmìnu – tak, aby se dokázala vypoøádat s institucionální roztøíštìností a chybìjící horizontální koordinací („hlavním problémem byla zcela chybìjící koordinace mezi centrálními úøady. A rovnìž spolupráce s dalšími úrovnìmi správy byla neuspokojivᓠ[tamtéž]). Jestliže první dùvod pro ustavení krajského systému byl pøedevším ekonomický a institu86

cionální, druhý byl více politický: potøeba obnovit demokracii a podpoøit místní a regionální iniciativy [Blažek, 1999]. Tlak zdola nahoru na øešení ekonomických problémù pøimìl národní vládu, aby jednala aktivnìji a posílila veøejnou odpovìdnost. „Cílem tìchto zmìn je úsilí uèinit veøejnou správu demokratiètìjší na jedné stranì pøesunutím nìkterých funkcí státu na samosprávné orgány a na stranì druhé pøiblížit administrativní rozhodnutí daòovým poplatníkùm“ [Vláda Èeské republiky, 2001a, str. 2]. Tøetí dùvod souvisí s geopolitikou. Rozhovory odhalily, jaký vliv mìla Evropská unie na správní struktury a kulturu v jedné ze zemí usilujících o vstup do Unie. Aèkoli Evropská unie nemusí být hlavním faktorem, jistì podnítila transformaci systému krajù. Dùsledek: rozvoj RRA Narùstající regionální problémy (polovina devadesátých let) nejprve vyústily ve vytvoøení regionálních rozvojových agentur (RRA), zejména na bázi soukromých místních iniciativ (obchodních komor) a za podpory místní správy. Mezi aktivity RRA patøí: shromažïování a zpracování dat o regionu, podpora investorù, organizace a pomoc s projekty prùmyslových zón, technické poradenství pro podniky, podpora vlády a správních orgánù v ekonomickém plánování, propagace regionu. Jen v nìkolika pøípadech jsou RRA podporovány státem. Malá podpora vede k jejich strádání – nedostatku zdrojù, zkušeností i kvalifikovaných zamìstnancù a také k tomu, že u místních pøedstavitelù nemají dostateèný respekt. Tato analýza se nicménì v jednotlivých oblastech liší a závisí na místních podmínkách: „pozice RRA v Ostravì je mnohem silnìjší díky podpoøe samosprávných orgánù velkého mìsta, které dominuje celému Ostravskému kraji. Na druhé stranì pozice RRA v Mostu (severozápadní Èechy) je daleko slabší, èásteènì kvùli konkurenci nìkolika dalších, zhruba stejnì velkých mìst“ [Blažek, 1999, str. 10]. Hlavním podnìtem pro založení RRA bylo nedávné oèekávání vzniku 14 krajù a dozajista i pøíprava na evropské fondy soudržnosti urèené pro kandidátské zemì v pøedvstupním období 3. V mnoha pøípadech byly RRA zapojeny do navrhování a realizace programù a projektù financovaných prostøednictvím tìchto schémat. Dnes „operuje v každém ze 14 krajù alespoò jedna RRA“ [tamtéž, str. 11]. Nìkteré z RRA nabyly své první praktické zkušenosti právì díky programùm Evropské unie. Jde o zdroj pravomocí, pøedevším ve vztahu k novým krajským správám (viz dále). Impuls EU Poté, co si Èeská republika podala žádost o vstup do Evropské unie, Evropská komise uvedla, že Èeská republika nemá regionální politiku, žádné koordinaèní mechanismy na celostátní úrovni, žádné efektivní nástroje a finanèní zdroje pro regionální rozvoj a žádný právní, administrativní a rozpoètový rámec pro integrovanou regionální politiku [Vláda Èeské re3

Zemím žádajícím o vstup do EU pomáhají tøi nástroje: PHARE: konsolidace institucí, úèast na programech EU, regionální a spoleèenský rozvoj, prùmyslová restrukturalizace a rozvoj sektoru malých podnikatelù; ISPA (Instrument pro pøedvstupní strukturální politiku): rozvoj dopravy a infrastruktury; SAPARD (Zvláštní pøístupový program pro zemìdìlství a rozvoj venkova): modernizace zemìdìlství a rozvoj venkova.

87

publiky, 2000a, str. 35]. Hodnocení bylo pøíkré. Musely se pøipravit struktury, které by vyhovìly evropské regionální politice: dokumenty o regionálním a sektorovém plánování, systémy podpor a spolufinancování, organizaèní instituce a regionální výbory, uplatnìní principù subsidiarity a partnerství [tamtéž]. Vliv EU mìl nejvýraznìjší dopady zøejmì na restrukturalizaci na celostátní úrovni, na vznik celé nové úrovnì institucí a nových typù poradních orgánù ustavených na úrovni regionální: l vytvoøení Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) a podpùrného Centra regionálního rozvoje na úrovni ministerstva (1996); l realizace pøedvstupní podpory EU: vytvoøení Národního programovacího a monitorovacího výboru pro hospodáøskou a sociální soudržnost na celostátní úrovni; vytvoøení osmi regionù soudržnosti na úrovni NUTS II a ustavení partnerské struktury a regionálních øídících a monitorovacích výborù v každém z nich na pomoc s naplòováním plánù a programu; l vytvoøení Regionálních koordinaèních skupin k pøípravì plánù regionálního rozvoje ve 14 nových krajích na úrovni NUTS III ještì pøed volbou samospráv; l schválení Zákona o regionálním rozvoji (základní dokumenty: 235/8-4-1988 a 248/2000 1. ledna 2000). Regionální øídící a monitorovací výbory (nyní zrušené) na úrovni NUTS II se skládaly pøedevším z partnerù tripartity v regionech (klíèoví politici, odbory, zamìstnavatelé). Zástupci nevládních organizací byli zapojeni jiným zpùsobem podle své síly a pozice v regionu. Regionální øídící a monitorovací výbory byly první „oficiální“ partnerské struktury založené na modelu Evropské unie. I když šlo o struktury „shora dolù“, tyto výbory stimulovaly regionální plánovací procesy v závislosti na charakteristikách regionù. Nabídly první oficiálnì uznaný rámec pro diskusi o regionálních prioritách a daly tomuto procesu legitimitu. Krajské koordinaèní výbory (také zrušeny – kvùli volbám do krajských zastupitelstev) na úrovni NUTS III se skládaly pøedevším ze zástupcù státní správy, obcí a sociálních partnerù. V nìkterých krajích vypracovávali regionální plány rozvoje v prvé øadì technici a èlenové výboru, v jiných krajích byla veøejná debata otevøenìjší a více interaktivní (viz pøíklad Vysoèiny v èásti II). Výbory se otevøely strategickému plánování a zavedly koncepci partnerství, aèkoli koncepce sama o sobì byla ve vìtšinì krajù pouze pøevedena do formálnìjší podoby (konzultace zájmových skupin pro vypracování veøejných programù ovládaných veøejnou správou). Souèasný systém plánování Oficiální plánovací systém založený na Zákonu o regionálním rozvoji mùže být popsán následovnì, na tøech akèních úrovních: celostátní, NUTS II a NUTS III. Celostátní úroveò: Ministerstvo pro místní rozvoj Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) vytvoøené na celostátní úrovni má tyto povinnosti: a) stanoví cíle regionálního rozvoje a kriteria pro výbìr regionù; b) buduje Regionální strategii rozvoje, koordinuje a zajišuje monitorování regionálních rozvojových aktivit; c) schvaluje regionální rozvojové programy na úrovních NUTS II a NUTS III; a d) zakládá Øídící a koordinaèní výbor na celostátní úrovni. 88

Úroveò NUTS II: soudržné regiony Každý z osmi „regionù soudržnosti“ (na úrovni NUTS II) má regionální radu, která zajišuje realizaci programù a je odpovìdná za efektivní využívání tìchto prostøedkù. Rada shromažïuje údaje a stará se o jejich vyhodnocování. V pìti regionech soudržnosti s více než jedním krajem úrovnì NUTS III je rada volena sborem zástupcù krajù (NUTS III). V regionech soudržnosti skládajících se jen z jednoho kraje NUTS III plní funkci rady sbor zástupcù kraje NUTS III na základì pøevedené pravomoci. Rada regionu soudržnosti má kompetence pro a) pøedvstupní programy a strukturální fondy (rada je jejich správním orgánem); b) ustavení výboru regionálního rozvoje, výbìr komisí a výkonné sekce; a c) návrhy zástupce do Øídícího a koordinaèního výboru, které pøedkládá ministerstvu. Výbor regionálního rozvoje jmenovaný radou regionu soudržnosti monitoruje a vyhodnocuje využívání pomoci z fondù a pøedkládá radì návrhy øešení a dalších krokù. Zástupci krajù NUTS III, obcí, správních úøadù, zamìstnavatelù, odborù, nevládních organizací a dalších partnerù jsou èleny výborù. Úroveò NUTS III: nová úroveò zastupitelské demokracie Nové krajské úøady zaèaly fungovat k 1. lednu 2001, brzy po prvních krajských volbách v listopadu 2000. Zvolená zastupitelstva nových samosprávných krajù podporují rozvoj krajù ve spolupráci s dalšími úøady na centrální a místní úrovni (ministerstva, okresní úøady, obce). Vytváøejí krajské rozvojové programy, které jsou pøedkládány nejprve radì regionu soudržnosti. Zákon 129/2000 o krajích shrnuje pravomoci krajù. Krajùm je dovoleno: l l l l l

pøedkládat návrhy parlamentu; schvalovat plány územního rozvoje; koordinovat vzdìlávací, sociální a zdravotnické služby; spravovat silnice (druhé a tøetí tøídy) a rozhodovat o dopravní politice; vytváøet politiku v oblasti životního prostøedí.

Spory mezi kraji Nové kraje jsou výsledkem ostré politické debaty. Shrnuli jsme hlavní øídící síly a formální motivy pro ustavení krajù. Byly ovšem rovnìž vzneseny zásadní pøipomínky motivované strachem z nárùstu byrokracie a z nového dualismu mezi dvìma historickými zemìmi (Èechami a Moravou). Obì koncepce „kraje“ a „zemì“ jsou pøítomny v èeské akademické literatuøe: „zatímco zemì (Èechy, Morava se Slezskem) pøestaly oficiálnì existovat v roce 1949, èásteènì pøežívají coby kulturní entity a také v pamìti èástí populace. Navíc existují rovnìž tlaky obnovit je jako politické a správní entity“ [Illner, 1995, str. 47]. Davey poznamenává, že konkrétní regiony v Èeské republice aspirují na kvazi-federální status, „produkt jak historických identit, tak i blízkosti nìmeckého modelu“ [Davey, 1996, str. 50]. Poèet a rozsah 14 krajù je výsledkem politického kompromisu. „O nìkterých krajích panují jisté pochybnosti, všeobecnì ale mùžeme øíci, že kraje NUTS III odpovídají ‘pøirozenému’ uspoøádání mìstských center dominujících regionùm“ [Bøízová a Maryška, 2000]. Ne všichni lidé dotázaní v této studii s tímto pohledem souhlasí. A otevøena zùstává opaèná otázka: 89

mùže nová politická elita vytvoøit novou identitu krajù a spoleèenskou metropoli? Je zvolené uspoøádání vhodné pro efektivní veøejnou politiku a vybudování správní kapacity? Zájem veøejnosti o první volby do krajských zastupitelstev byl malý (32,2 % volièù), což vznáší otázku sluèitelnosti tohoto uspoøádání s identitou regionu: „jednou z nejdùležitìjších pøekážek na cestì regionálního plánování je nedostatek náklonnosti a zájmu obyvatel a neexistující krajská identita obèanù“ [tamtéž]. Obèany nicménì musí pøesvìdèit samotný produkt a jeho výsledky. Zatím je pøíliš brzy uèinit závìr, že chybí dùvìra v kraje 4. Vytvoøení regionù soudržnosti bylo nutné kvùli faktu, že kraje NUTS III byly považovány za pøíliš malé pro efektivní realizaci programù Evropské unie. Vznik regionù soudržnosti nìkteøí rovnìž považují za nástroj centrálních ministerstev, jímž si chtìjí udržet regionální vliv. Regiony NUTS II jsou nìkdy považovány za platformy pro handrkování mezi krajskými politiky a centrálními ministerstvy. „Tøetí sektor“ Historie a statutární otázky Dìjiny neziskových aktivit se datují zpìt do støedovìku a po celá staletí byly úzce spjaty s katolickou církví. Pak církev ztratila vìtšinu svého vlivu (18. století) a neziskové aktivity se staly sekulárními. Hlavní impuls pro rozvoj pøišel s národním obrozením (19. století), které vyvrcholilo vyhlášením samostatného státu (1918) a „zlaté éry“ obèanské spoleènosti spojované s obdobím pøed druhou svìtovou válkou [Fric a kol., 2000]. Komunistický pøevrat v roce 1948 vážnì omezil nezávislou aktivitu. Všechny legální organizace byly sdruženy do Národní fronty a do komunistické strany na rùzných úrovních. Odbory a profesní asociace dostávaly štìdré státní pøíspìvky výmìnou za striktní kontrolu stranou. Podporu obdržela široká škála organizací v oblasti kultury, sportu, zájmových spolkù. Organizace kritické vùèi režimu byly potlaèovány a nezávislé organizace neexistovaly. Po roce 1989 poèet nevládních organizací explodoval (44 378 organizací s pøibližnì 6 660 000 èleny v roce 1995) [tamtéž]. Nové neziskové organizace hrají nezávislejší roli a nìkteré z nich fungují i jako obèanská opozice systému politických stran. Dnes nezávislé organizace pokrývají široké spektrum uskupení, od velmi specializovaných (záchrana památek, zaškolování) až po organizace se širokým zábìrem a všeobecnìjšími cíli (spojených s rozvojem kraje èi obèanské spoleènosti), od tradièních neokorporaèních organizací k organizacím plnícím roli alternativních kulturních sfér. Nevládní organizace a legitimita Politici v Èeské republice si èasto radìji udržují odstup od svìta nevládních organizací. Provedený výzkum naznaèuje øadu pøíèin: l

4

Staré a nové organizace pracují ve stejném sektoru rùznými zpùsoby, s rùznými pøedstavami o své roli ve spoleènosti. Nìkdy tyto vztahy pøipomínají období studené války, nebo v rámci daného sektoru probíhají bitvy o zdroje a vliv. Parlament ÈR odmítl nedávný návrh (2002) na pøetvoøení teritoriálních jednotek podle pøání nìkterých obcí, které chtìly být pøesunuty z jednoho kraje do druhého, jako napø. mikro-region Moravská Tøebová-Jevíèko (OECD, 2002).

90

l

l

Existoval nedostatek profesionality a vyskytlo se mnoho pøípadù zneužití systému. Nevládní organizace teprve nedávno zaèaly dávat dohromady systém seberegulace (etický kodex, oddìlení administrativy od vedení organizace). Až do velmi nedávné doby mìla ménì než polovina nevládních organizací své správní rady. Na rùzných administrativních úrovních neexistovaly efektivní zastøešující organizace, takže neexistovala legitimní reprezentace. Avšak „v posledních dvou èi tøech letech probíhá proces integrace. Jeho výsledkem je nyní nìkolik aktivních zastøešujících organizací napø. v oblasti kultury, životního prostøedí a sociálních služeb spolu se sedmi spoleèenskými koalicemi napøíè celou zemí“ [tamtéž, str. 8]. Staré organizace nejsou zapojeny v tìchto nových koordinaèních strukturách a udržují si své tradièní skupinové aktivity.

V nedávných letech byly podniknuty následující kroky, které lze považovat za pozitivní: národní struktura nevládních organizací, strukturovaná forma reprezentace na regionální úrovni (s pravidelnými konferencemi) a zastoupení (nìkterých) nevládních organizací v institucích regionálního rozvoje. Tyto nové zpùsoby fungování jsou nicménì limitovány na nové nevládní organizace. Politika pro nevládní organizace Vliv Evropské unie a její koncepce partnerství (partnerské projekty jsou všeobecnì upøednostòovány s pøihlédnutím k podpoøe ze strany evropských institucí) spojené s vytvoøením Ministerstva pro místní rozvoj zvýšily míru oficiální pozornosti, které se dostává nevládním organizacím. Úèast nevládních organizací v regionálním a sektorovém plánování je nyní povinná. Jedno procento pøíjmù z privatizace musí být vìnováno nevládním organizacím. Dlouhá léta však byly nevládní organizace vládní politikou zanedbávány. „Zatímco komerènímu a veøejnému sektoru se bìhem transformaèního procesu dostávalo znaèné pozornosti a významné finanèní podpory od všech sektorù spoleènosti, neziskovému sektoru se vìnovala pramalá pozornost a jeho rozvoj byl vážnì podfinancován“ [tamtéž]. Tato situace se v posledních letech s pøíchodem nové legislativy a vyšší finanèní podpory postupnì zlepšila. V lepším postavení jsou ty nevládní organizace, které pùsobí ve veøejností „viditelných“ sektorech, jako ochrana životního prostøedí èi udržování památek. Do urèité míry vykonávají tyto nevládní organizace veøejné funkce a pracují v kvazismluvním vztahu s vládou. Pøibližnì 55 až 60 procent finanèní podpory nevládním organizacím pøichází od státu. „Státní podpora nevládním organizacím zùstala od dob komunismu v podstatì beze zmìn. Je to velice centralizovaný systém s ménì než jednou šestinou zdrojù alokovaných regionálními èi místními orgány. Financování nìkdy záleží na poètu èlenù a je závislé na libovùli konkrétních veøejných èinitelù. Výplaty jsou provádìny jednou za rok a èasto dochází ke zpoždìním. Sportovní a rekreaèní organizace dostávají lví podíl (nerozlišuje se mezi organizacemi, které pùsobí ve prospìch spoleènosti a tìmi, které slouží hlavnì svým vlastním èlenùm)“ [tamtéž].

91

Èást II Pøípadové studie Tato èást zprávy analyzuje zkušenosti s partnerstvím ve tøech oblastech Èeské republiky: a) v regionu soudržnosti severozápadních Èech (NUTS II) a pøedevším v jeho okrese Most (NUTS IV) v Ústeckém kraji (NUTS III), b) v kraji Vysoèina (NUTS III) a c) v mikro-regionu Pøerov (Olomoucký kraj). Tento výbìr oblastí, schválený Ministerstvem pro místní rozvoj a OECD, poskytuje reprezentativní vzorek podmínek pro rozvoj partnerství v Èeské republice. Analýza je založena na studijní návštìvì tìchto tøí oblastí podniknuté 11.–15. èervna 2001, na základì podkladových materiálù a na podkladì akademického výzkumu a literatury.

Pøíklad severozápadních Èech Koncepce partnerství V regionu severozápadních Èech (NUTS II) a pøedevším v okrese Most Ústecký kraj), je koncepce partnerství využita pro: l

l l

l

l

hospodáøskou a sociální radu (HSR): sí nejdùležitìjších aktérù okresu, pøedevším sociálních partnerù; projekty nevládních organizací provádìné ve spolupráci s Okresním úøadem práce; místní ekonomické iniciativy: Business Centrum Litvínov (vytváøení nových obchodních pøíležitostí a podpora nových iniciativ spravovaná obchodní komorou a obcí za podpory státu); spolupráci mezi obcemi v mikroregionu Krušnohoøí zamìøenou na rozvoj turistických aktivit; nezávislou soukromou školu nabízející na zakázku pøipravené vzdìlávací programy ve spolupráci s místními soukromými podniky (bez podpory veøejných orgánù).

Velmi specifická ekonomická historie Severozápadní Èechy byly a stále jsou pøedevším regionem tìžkého prùmyslu, vážnì poškozeny tìžbou hnìdého uhlí. Dramatická situace v oblasti životního prostøedí byla prioritním problémem pro vstup do Evropské unie, která poskytla silné podnìty k øešení. V nìkterých oblastech, jako v okrese Most, došlo k pozoruhodné pøemìnì zpìt k pùvodnímu stavu, vèetnì státem masivnì podporovaných operací na zisk velkých vytìžených území (vznikly na nich napø. hipodrom, vinice, závodní okruh). Dominantní pojetí partnerství v tomto prùmyslovém okrese se vztahuje k tradiènìjším spojenectvím v rámci tripartity, jak dokládá HSR. Prùmyslový charakter, masivní problém nezamìstnanosti a výsadní postavení HSR jsou rozhodující pro partnerské vztahy v oblasti. Ústecký kraj: vybraná statistika Poèet obyvatel: 827 000 (1999). Urbanizace: 40 procent obyvatel žije ve mìstech (celostátnì 10 %). 92

Zemìdìlství a lesnictví: druhý nejnižší percentuální údaj v zemi, prùmysl a stavební sektor nadprùmìrné, sektor služeb zhruba na celostátním prùmìru. Prùmysl: dominuje hnìdé uhlí. Nezamìstnanost: 15,3 procenta (20 % v okrese Most) v roce 2000. Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj. Dopad Regionálního øídícího a koordinaèního výboru Regionální øídící a koordinaèní výbor v severozápadních Èechách již neexistuje (od 2000), nicménì vypracoval užiteèný rozvojový plán pro využití pøedvstupních fondù. HSR operující v regionu dosud fungují v rámci tohoto plánu. Plán klade dùraz na veøejnou infrastrukturu, restrukturalizaci prùmyslu a investice do nových obchodních aktivit, pøitahování zahranièních investorù, nové prùmyslové zóny, management vody a sí veøejné zdravotní péèe. Je to pøíklad tradièního rozvojového pøístupu vedeného nejsilnìjšími aktéry: odbory, velkými státními podniky a obchodními komorami za podpory starostù nejdùležitìjších mìst (jako je Most). Období fungování Regionálního øídícího a koordinaèního výboru mìlo pozitivní výsledky: lidé se zorganizovali do funkèní struktury, byl podnìcován proces strategického plánování v oblasti a centrální rozpoèty byly smìrovány do prioritních investic. Øídící a koordinaèní výbor byl obzvláštì pøínosný jako podnìt pro vstup nevládních organizací do ekonomické sféry a stimuloval jejich sebeorganizovanost, nebo nevládní organizace poøádaly konference, aby zvolily své zástupce do výboru. Aèkoli Regionální øídící a koordinaèní výbor byl strukturou vytvoøenou „shora“, dokázal aktivovat plánovací proces a iniciativy zdola nahoru. Regionální øídící a koordinaèní výbor byl zrušen v roce 2000 a jeho úkoly formálnì pøevzala dvì nová krajská zastupitelstva a také tìmito shromáždìními ustavená regionální rada a regionální rozvojový výbor (viz èást I). Kvùli organizaèním slabinám teprve se rodících krajù plánovací proces v praxi pøevzala dominantní sí HSR na okresní úrovni. HSR: všeobecnì výhodné øešení k prevenci dalších ztrát Hospodáøské a sociální rady jsou tripartitní organizace na okresní úrovni spojené v regionální radì na úrovni NUTS II. V Mostì pracují v HSR ètyøi lidé (dva s akademickým vzdìláním). Èleny rady jsou: mìsta, podniky, odbory, státní správa a obchodní komora. Rada spolupracuje s nìkolika výbory (napø. vzdìlávací, investièní, infrastruktury). Jedním z úspìchù rady bylo vytvoøení fondu, do nìhož pøispívaly státní podniky Chemopetrol a Uhelné doly. To umožnilo zrealizovat øadu projektù na rekonverzi pùdy. Chemopetrol v souèasnosti prochází dùležitým procesem restrukturalizace s možnou ztrátou 1000 pracovních míst pro lidi bez kvalifikace. Pøedseda HSR okresu Most je senátor Falbr, klíèová postava v tripartitì i na centrální politické úrovni. Jeho role nemùže být podceòována. Jde o klasický jev: mnohé závisí na jedné èi dvou klíèových osobnostech, které využívají svých kontaktù, aby pomohly v pokroku místní agendy. HSR a RRA: vzájemnì spolupracovat každý na svém V severozápadních Èechách jsou tøi regionální rozvojové agentury: v Karlových Varech, Mostu a Ústí nad Labem. Mostecká RRA zamìstnává dohromady 18 osob. Hrála dùležitou 93

úlohu v pøípravì programù Evropské unie: Regionální øídící a monitorovací výbor byl plánovacím orgánem, avšak pøípravu obstarala RRA. Vztah mezi RRA a HSR se zdál být spíše nepøátelský, než aby naplòoval pøedstavy o spolupráci. HSR je založena na rozsáhlé úèasti dùležitých èinitelù a funguje jako okresní „parlament“. Rada založená na dobrovolnické bázi uvádí do života projekty, poskytuje peníze. RRA funguje jako firma: prodává služby (obcím, okresùm, podnikùm) za úèelem zisku. Využívá zkušeností s evropskými programy pøi svém vymezování vùèi HSR, která je hùøe vybavena pro naplòování tìchto programù. Být oficiálnì ustanovenou manažerskou jednotkou programù Evropské unie je pro RRA dùležitým zdrojem moci a pøíjmù. Všechny tyto prvky vysvìtlují dojem, že pro klíèové pøedstavitele HSR je RRA „nechtìnou, leè nepostradatelnou sekretáøkou“. Zmocnìnec: instituce vytvoøená na míru prioritnímu regionu V roce 2000 jmenovala centrální vláda „vládního zmocnìnce“, novou službu s deseti zamìstnanci poskytovanou Ministerstvem pro místní rozvoj v severozápadních Èechách, v jedné ze dvou prioritních oblastí. Aktivity zmocnìnce se orientují na projekty infrastruktury (silnice, železnice, vodní cesty, prùmyslové zóny, správa vodních systémù). Pøidanou hodnotou zmocnìnce je pøímìjší vztah mezi regionem a centrální vládou, což dává vìtší smysl a lépe koordinuje celostátní politiku v konkrétním regionu. Kromì tohoto dopadu nemá zmocnìnec zøetelný vliv na místní správu. Pøedevším je zapojen do velkých infrastrukturních projektù. Neexistuje žádná stopa nìjakého ústrojného partnerství, jemuž zmocnìnec napomáhá, ani zapojení zástupcù obèanské spoleènosti èi soukromého sektoru v definovaných strategických orientacích, ani žádný vztah k zamìstnanosti a sociální politice. Role zmocnìnce ve vztahu ke krajské úrovni je otevøenou otázkou, mimo jiné proto, že kraj teprve vznikl. Agendu prozatím jasnì udává centrální vláda. Nevládní organizace: otevøené vztahy s dalšími aktéry Nevládní organizace jsou èasto v kontaktu s Okresním úøadem práce v souvislosti s projekty, které uskuteèòují v oblasti vytváøení pracovních pøíležitostí pro mladé nezamìstnané a nekvalifikované lidi. Výše dotací na sociální projekty nicménì klesá (za rok klesla o polovinu). Nevládní organizace nemají finanèní možnosti ke kompenzaci tohoto snížení. Nevládním organizacím se na tomto poli jen obtížnì navazují konstruktivní vztahy s úøady práce. Všeobecné mínìní nevládních organizací o úøadech práce je èasto negativní: jsou byrokratické, centralizované, defenzivní, špatnì øízené, pøitom na øídící struktury orientované, s drahými vzdìlávacími programy (poøádanými v Praze). Obrázek úøadù práce o nevládních organizacích také není veselý: vyèítají jim nedostatek otevøenosti, zpronevìøování fondù, nemají prý finanèní odpovìdnost ani poøádné vedení. Smýšlení nevládních organizací o obecních správách je rovnìž spíše negativní: obce nemají zájem o spolupráci, panuje v nich kultura „my jsme ti zvolení“. Mínìní nevládních organizací o starostech se podobá vztahu mezi úøady práce a tìmito organizacemi. V Ústeckém kraji vyvíjí èinnost bezmála 5400 nevládních organizací a RRA jim pomohla vytvoøit centrum jejich sítì. Zatímco tento projekt (pøeshranièní projekt Evropské unie s nizozemskou provincií) je pro RRA zdrojem pøíjmù, nevede k ucelené spolupráci mezi RRA 94

a nevládními organizacemi. Nevládní organizace, s nimiž bylo hovoøeno v rámci této studie, o zmínìném projektu nevìdìly. Závìr V této oblasti sužované vážnými ekonomickými problémy je koncepce partnerství vázána na konzultace tripartity, vyjednávání a osobní kontakty. Vùle spolupracovat existuje mezi obcemi, odbory a zamìstnavateli. Programy a plány se inspirují tradièním ekonomickým pøístupem založeným hlavnì na veøejné iniciativì, infrastruktuøe a pøísunu investic. Programy Evropské unie pøedstavují podnìty, kvùli nimž se podnikají kroky smìrem k ucelenìjšímu strategickému plánování s tím, jak jsou do procesu zapojováni noví partneøi. Je však tøeba udìlat víc. Tohoto procesu se úèastní jen vìtší obce a i ony postrádají schopnost zhostit se vùdèí role. Vztah mezi RRA a HSR brání efektivnímu zkombinování potenciálu obou organizací. HSR má možnosti v oblasti spolupráce a shromažïování zdrojù. RRA má potenciál na poli plánování, expertizy evropských programù a zkušenosti s podnikovým poradenstvím. Pøesto se jejich chování naprosto liší: HSR je založena na všeobecném zájmu a dobrovolné úèasti, RRA na manažerském, na zisk orientovaném stylu. Koncepce partnerství je nedostateènì rozvinuta v oblasti zamìstnanosti a sociální politiky. Existují pøíklady spolupráce mezi veøejnou správou (úøad práce) a nevládními organizacemi, ovšem tento druh spolupráce je pouze formální a mezi tìmito dvìma partnery neexistuje otevøený dialog. Jedni potøebují zdroje druhých, ale spolupracují ve stylu „kdo z koho“. Je to vztah založený jen na poskytování služeb, nikoli na koordinaci a strategickém plánování.

Pøíklad kraje Vysoèina Koncepce partnerství Koncepce partnerství je v tomto pøípadì užita pro: pøípravu strategického plánu regionálního rozvoje vypracovaného bývalou Regionální koordinaèní skupinou ve formì pokynù pro èinnost nové krajské správy (NUTS III); l konkrétní projekty uskuteèòované ve spolupráci odvozené z tohoto strategického plánu: sociální projekty za úèasti okresního úøadu práce, nevládních organizací a obcí; investièní projekty za úèasti obcí a obchodních komor; l metody spolupráce vyvinuté novým krajem s cílem lepšího výkonu správy: smíšené výbory (statutární výbory shromáždìní) s bývalými partnery procesu strategického plánování; l specifické projekty založené na úèasti nevládních organizací pro zdravotní péèi, výchovu mládeže, sociální politiku pro postižené obèany, správu ekologických zón. l

Kraj: kultura otevøená strategickému plánování Tento rozlehlý kraj byl vytvoøen jaksi umìle a pøejmenován z Jihlavského na Vysoèinu. Skládá se z pìti okresù s rozdílnou kulturou i identitou (nìkteré okresy jsou èástí historického území Èech, jiné zase Moravy). Jednou z otevøených otázek je vztah regionu Jihovýchod (NUTS II) k silnému jihomoravskému kraji (NUTS III). Centralizace na úrovni NUTS II je nebezpeèná, ale je také možné, že k sobì pøiblíží partnery na úrovni NUTS III (na Vysoèinì). 95

Kraj Vysoèina: vybraná statistika Poèet obyvatel: 522 486 (1998). Hospodáøská struktura: aèkoli výraznì poklesl poèet pracovníkù v zemìdìlství a lesnictví, zemìdìlství zùstává nejsilnìjším sektorem regionu. Potravináøství a kožedìlná výroba jsou dalšími silnými sektory. Hrubý domácí produkt na hlavu je nižší (80 %) než celostátní prùmìr a prùmìrná mìsíèní mzda je ze všech krajù nejnižší. Nezamìstnanost: 7,5 procenta (2001). Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj. Kromì problému identity obklopuje øada otázek zrození krajské samosprávy: finanèní otázky a daòové kompetence, vztah mezi reformou okresù a autonomií obcí pro jejich samosprávnou èinnost. Jeden z dotazovaných shrnul finanèní otázku slovy: „kraje zatím nemají peníze, okresy už nemají peníze a obce peníze nikdy nemìly“. Tento nedostatek vlastních zdrojù nutí kraj k vybudování své legitimity zapojením dalších aktérù do vytváøení plánù a programù. Krajská správa je zatím velmi malá: 80 zamìstnancù pro kombinovanou samosprávu a administrativu. To je extrémnì skromný poèet pro kraj se zhruba pùlmilionem obyvatel. Pro srovnání Okresní úøad práce v Pøerovì (tøetí pøíklad, viz dále) má sám 80 zamìstnancù. Pøesun nových kompetencí mùže pochopitelnì vést k rapidnímu nárùstu poètu krajských úøedníkù. V prùbìhu èinnosti Regionální koordinaèní skupiny byl ustaven strategický plánovací proces podporovaný soukromou konzultaèní firmou a pøipravený sedmdesáti partnery (napø. státní správa, obce, obchodní komory, nevládní organizace). To, zdá se, podnítilo partnerství a zlepšilo koordinaci spoleèného úsilí. Regionální rozvojový plán byl považován za stìžejní oblast zájmu a èinnosti krajské dimenze hospodáøského rozvoje. V dùsledku bylo vytvoøení plánu samotným procesem rozvoje partnerství, které pak bylo pøeneseno do krajského zastupitelstva. Nìkteré klíèové osobnosti, jež pracovaly v Regionální koordinaèní skupinì, jsou nyní aktivními èleny krajské politické elity. Partnerství pro strategický rozvoj Partnerství, Regionální koordinaèní skupina, bylo založeno v roce 2000 s úkolem navrhnout strategický rozvojový plán pro kraj. Jeho aktéøi se shodli na ètyøech cílech: a) zlepšovat konkurenceschopnost ekonomiky kraje, b) rozvíjet lidské zdroje, c) zlepšovat infrastrukturu (vèetnì telekomunikací a poèítaèového vybavení) a d) peèovat o udržitelný rozvoj. Následnì bylo v Regionální koordinaèní skupinì vytvoøeno tøináct pracovních skupin. Napøíklad skupina pro lidské zdroje (zamìøena pøedevším na zaškolování) byla složena z nevládních organizací, starostù, obchodních komor, zemìdìlské komory a jednotlivcù. Plánovací projekt skonèil ve fázi pøedkládání pracovních cílù. Krajské zastupitelstvo, které proces v roce 2001 zdìdilo, zodpovídá za vypracování a realizaci konkrétních projektù v souladu s dohodnutými postupy a má definovat indikátory a metody pro monitorování a ohodnocování prùbìhu a výsledkù procesu. 96

Nevládní organizace: skeptické, ale pøipravené ujmout se odpovìdnosti Regionalizace mìla dopad na rozvoj nevládních organizací na Vysoèinì. Protože tyto organizace byly intenzivnì zapojeny do procesu regionálního strategického plánování, rozvinuly dobré vztahy pøi spolupráci s dalšími aktéry. Vytvoøily své vlastní krajské zastøešující organizace. Pøispìt k tomu mohla ménì výrazná „tripartitní kultura“, než jaká panuje v Mostì, a vìtší sociálnì-ekonomická rozmanitost regionu. Zrušení okresù ovlivòuje bezprostøední finanèní potøeby nevládních organizací: odstranìní okresních rozpoètù, které (prozatím) nenahradily rozpoèty krajské, má významný dopad na plánování jejich èinnosti. V dùsledku tohoto stavu nevládní organizace v souèasné nejistotì a zmatku kolem kompetencí nevìdí, kam se obrátit se žádostí o podporu. Nevládní organizace vnímají vztah vyvíjející se mezi nimi a novou krajskou správou pozitivnì. Jsou nicménì znepokojeny tím, že krajští politici dosud nechápou nezbytnost dynamické obèanské spoleènosti. Zaobírají se faktem, že koncepce partnerství mùže být použita k získání legitimity na krajské úrovni. Zdá se, že nevládní organizace mají tìsnìjší vztahy s obcemi, pøestože i na této úrovni existuje stejný zpùsob již zmínìného chování stylu „my jsme byli zvoleni“. Dalším problémem je reprezentace nevládních organizací. Navzdory skuteènosti, že založily zastøešující organizace, je i nadále potíž všechny nevládní organizace sjednotit. Z 1300 tìchto organizací pùsobících v kraji se jich jen 70 zúèastnilo konference poøádané za úèelem zvolení zástupcù k úèasti v procesu strategického plánování. RRA: stojící opodál Tak jako v okrese Most i v okrese Jihlava RRA podporuje rozvoj projektù na komerèní bázi a podobá se soukromým konzultantùm. Postrádá však zkušenost mostecké RRA s využíváním evropských zdrojù. Je to zapøíèinìno odlišným charakterem regionu (ménì restrukturalizace prùmyslu). Tato skuteènost má významný dopad na roli RRA v kraji. Její vztah s ostatními partnery je ménì nepøátelský v Jihlavì oproti Mostu, ovšem RRA je také ménì zapojena do vytváøení a realizace strategie regionálního rozvoje. Okresní úøad práce Øeditel okresního úøadu práce v této oblasti je dokladem toho, jaký vliv má osobnost na kvalitu spolupráce. Je prototypem proaktivního manažera úzce spolupracujícího s nevládními organizacemi. To potvrzuje, že dynamiètí vùdci mohou do urèité míry kompenzovat slabiny správního rámce. Formální centralizovaný èi decentralizovaný charakter správy je vždy urèován pøístupem místních úøedníkù. Závìr Vytvoøení nového kraje se na Vysoèinì setkává s entuziasmem, jak to dokládá nová generace politikù a úøedníkù, z nichž nìkteøí døíve pùsobili v nevládních organizacích nebo Regionální koordinaèní skupinì. Proces strategického plánování iniciovaný Regionální koordinaèní skupinou na Vysoèinì byl spíše klasického typu. Partnerství však nespoèívá pouze v metodách plánování, ale také v dùvìøe. Spojuje lidi, kteøí chtìjí podporovat budování obnovované obèanské spoleè97

nosti. To je tvùrèí prostøedí, které v kraji mùže nastolit novou atmosféru a pøiblížit demokracii lidem. Strategický proces vedený novou krajskou samosprávou pøedstavuje ambiciózní pokus dosáhnout tohoto spojení s tím, jak se pokouší skloubit decentralizaci s partnerstvím a kombinovat zastupitelskou a pøímou demokracii. Zástupci do nových krajù jsou voleni, avšak protože kraje dosud nemají daòovou pravomoc a upøímnì øeèeno ani rozpoèet, jsou nuceny pro dosažení jakýchkoliv výsledkù zavést efektivní komunikaèní kanály smìrem dolù (na místní úroveò) a nahoru (celostátní úroveò) a do strategického plánování, které provádìjí, musí být zapojeny všechny relevantní subjekty. Souèasné slabiny kraje se mohou stát výhodami této nové úrovnì: vytvoøení platforem ve spoleènosti, pøemìna vládního stylu v novou kulturu spravování regionu.

Pøíklad Pøerova Pøerov (Olomoucký kraj, støední Morava) je prùmyslové mìsto s pøevážnì farmaceutickým a chemickým prùmyslem. Region má navíc k tìmto faktorùm urèitý ekonomický potenciál v obchodní turistice. Èelí také problémùm, pøedevším úpadku zemìdìlství. Pøíklad Pøerova je pøíkladem na úrovni mikroregionu: týká se jak mìsta, tak okresu Pøerov. Koncepce partnerství Koncepce partnerství byla v tomto pøípadì využita pro: l

otevøenìjší kulturu obecní správy (více informací, konzultace obèanù v mìstské obèanské komisi, zøejmá otevøenost návrhùm a nápadùm);

l

zapojení aktérù do vypracování strategického plánu vedeného obecními úøady;

l

partnerství veøejnost-veøejnost (zahrnující centrální úøady, okresní úøady a obce);

l

zlepšování dialogu mezi orgány samosprávy a nevládními organizacemi na okresní úrovni.

Modernizace vlády na místní úrovni Mìstská samospráva nastoupila cestu modernizace: profesionálnìjší komunikaèní kultura, otevøenìjší fungování komisí, vypracovávání strategického plánu pro mìsto, pøedkládání klíèových priorit pøedevším v oblasti infrastruktury (rozvoj prùmyslové zástavby, dopravy, logistického centra, silnièní infrastruktury, dostupnosti bydlení, propagace mìsta, vzdìlávací støediska, rozvoj vzdìlávacího systému, dodávky vody, zábava). Strategickému procesu proto dominují priority mìstského úøadu. V tomto kontextu je podstatná èást partnerství vìnována spolupráci veøejnost-veøejnost, spíše než spolupráci s podniky, nevládními organizacemi a dobrovolnými sdruženími. Pøerov, mìsto a mikroregion: vybraná statistika Poèet obyvatel pøerovského mikroregionu: 137 500 osob (r. 2000). Zemìdìlská pùda: 68 procent rozlohy. Záporné migraèní údaje, nepøíznivá vìková struktura. 98

Ekonomické sektory: prùmysl 32,5 procenta zamìstnancù; zemìdìlství 8,2 procenta; obchod 13,2 procenta; doprava a telekomunikace 10,1 procenta (r. 2000). Nezamìstnanost: 14,4 procenta v roce 2001 (10 % v r. 1997). Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj Partnerství vedené nevládními organizacemi Nevládní organizace se v okrese Pøerov chopily iniciativy k vytvoøení sociálnì-ekonomické platformy. Oficiálními èleny této platformy jsou: mìsto Pøerov, Okresní úøad práce, nevládní organizace, zemìdìlská komora a komora obchodní. Hlavními cíli jsou zlepšení komunikace a spolupráce, a také prosazování zájmù okresu. Organizace je založena na dobrovolném zapojení. V praxi to záleží v prvé øadì na vstupu hlavních osobností z nevládních organizací. Organizace nemá žádné zamìstnance a nemá realizaèní pravomoci. Partnerství nedávno opustila ètyøi mìsta. Úèast mìsta Pøerov se stala zásadní, ale jeho cíl je nejasný: panuje urèitá nedùvìra a skepse. Hlavními dùvody se zdají být pøevaha nevládních organizací, nemožnost prosazení realizace dohodnutých krokù a strategické ambice a programy mìsta samotného. Okresní partnerství postrádá zamìøení a nemá jasné cíle. Role Okresního úøadu práce Jedním z dùležitých aktérù je Okresní úøad práce, který v tomto regionu podle všeho má skuteèný potenciál hrát v partnerství významnou roli. Na úøadì je zamìstnáno osmdesát lidí, 12 z nich v úseku zavádìní aktivní politiky zamìstnanosti. Úøad má prospìch z podstatné autonomie vùèi centrální úrovni, s níž vyjednává kvantitativní cíle. Svùj urèený rozpoèet pak využívá relativnì svobodnì. Obecní úøady hrají pøi zavádìní politiky pracovního trhu marginální roli, úøad práce nicménì vyhledává potenciální partnery, aby jim tuto politiku pomohl realizovat co nejlepším zpùsobem. Úøad má kapacitu, finanèní zdroje i oficiální pravomoc tak èinit. Závìr Tento pøíklad poukazuje na potenciál místní samosprávy posílit komunikaci s obèany. Silná místní samospráva automaticky nevede k lepšímu partnerství. Pøedkládá své priority a hledá partnery, kteøí by spolupracovali na realizaci tìchto projektù. Je také docela pochopitelné, že nejdùležitìjšími partnery jsou v této fázi další orgány veøejné správy, které èasto sledují podobné cíle. Pøípad tohoto okresu dokládá, že partnerství si potøebuje získat dùvìru. Ambice nevládních organizací a nìkdy jejich negativní názor na veøejné iniciativy podkopává ochotu orgánù veøejné správy zapojit se do partnerství. Rámec partnerství má umožnit a dokonce podporovat orgány veøejné správy v dosahování jejich cílù tak, aby jejich úèast otevøela možnosti vìtší místní spolupráce. Tento vzájemný respekt je základní podmínkou efektivního partnerství [viz v OECD, 2001] a pøíklad Pøerova v tomto ohledu dobøe ilustruje nìkteré z problémù. Bylo obtížné zhodnotit, zda je èi není v souèasné situaci akceptována vùdèí role nevládních organizací. To mùže vysvìtlovat urèitý odpor ze strany místních samospráv. 99

Èást III Výhledy pro partnerství Partnerství: co je do jména Øada lidí v Èeské republice pokládá za partnerství jakýkoli nový vztah na poli spolupráce: formální konzultace obèanù, dialog zapojující sociální partnery v tripartitních organizacích, projekty nevládních organizací za použití veøejných prostøedkù, zlepšení spolupráce mezi rùznými úrovnìmi správy a øízení. Koncepce partnerství ale zahrnuje všechny tyto oblasti. Aèkoliv existuje rozdíl mezi místní samosprávou otevírající své komunikaèní kanály veøejnosti, dvìma úzce spolupracujícími orgány veøejné správy a spoluprací veøejných a soukromých aktérù v rekvalifikaèním projektu, všechny tøi tyto pøípady pøedstavují pokusy o zlepšení správy. V prosazování úèasti a spolupráce a ve vzájemném pøibližování nástrojù veøejné správy, obèanské spoleènosti a soukromých subjektù je partnerství nástrojem ke zlepšení vládnutí. Tato zlepšení mohou být samozøejmì marginální, pokud je komunikace èistì formální, když je spolupráce vedena jen osobními vztahy nebo jestliže partnerství dominuje jeden partner. To vede k pokøiveným prioritám, jak jasnì ukázala první Studie OECD o místním partnerství [OECD, 2001]. Všechny tyto pøípady se v Èeské republice, kde jsou partnerství dosud v ranné fázi realizace, vyskytly. Partnerství v Èeské republice se také èasto vztahuje na pouhé komerèní vztahy mezi veøejnými službami a nevládními organizacemi v poskytování konkrétních služeb, bez jasného dopadu na kvalitu správy, nebo v tìchto pøípadech zùstává rozhodování a strategické plánování plnì v rukou orgánù veøejné správy. Koncepce partnerství, která vzniká na základì tìchto pøíkladù, se vztahuje ke specifickým „spolupracujícím sítím autonomních organizací“ založeným na procesu vyjednávání a smlouvání, staví na spoleèných zájmech, zamìøuje se na konkrétní cíle a realizaci projektù založených na vstupu zdrojù rùzných partnerù. Politika a partnerství: to nejdùležitìjší nejdøív Politická a správní restrukturalizace zemì je zásadním faktorem pro rozvoj partnerství. Otevírá nové pøíležitosti k vylepšování správy (samosprávné regiony, lepší místní samosprávy, nový regionální plánovací systém), avšak obsahuje i prvky nejistoty (zrušení okresù a „administrativní války“, omezení finanèních zdrojù pro nevládní organizace, nejasné vztahy mezi regionálními úrovnìmi NUTS II a NUTS III). Z našeho pohledu by v zájmu vytvoøení stability nutné pro zlepšení správy prostøednictvím partnerství mìla být nejvìtší politická pozornost vìnována tìmto prioritám: l pevné politické stanovisko o decentralizaci a základní náplni èinnosti na každé správní úrovni, decentralizované fiskální odpovìdnosti, vylepšování realizace spoleèných projektù mezi rùznými správními orgány, právním rámci partnerství; l støednìdobý výhled pro právní kompetence nových regionù: decentralizace kompetencí v oblasti plánování a rozvoje pro regionální ekonomickou zamìstnanost, malé a støední podniky, územní plánování, vzdìlávání (celoživotní studium, profesní kvalifikace, zaškolování nezamìstnaných); 100

l

l

politika pro místní správu: rámec pro modernizaci, fiskální systém založený na podnìtech k povzbuzení spolupráce (nebo fúzí), posílení vùdèí role mìst; promyšlená politika vùèi nevládním organizacím (viz dále).

Hledání politické legitimity mùže bránit skuteènému partnerství. Existuje tendence pøehnanì zdùrazòovat primární roli politiky a neochota pøedat politickou kontrolu a odpovìdnost. Øada pøíkladù partnerství má i oficiální znaky partnerství, avšak hlubší zkoumání odhalí, že kontrola spoèívá ve velké míøe v rukou politického orgánu s mizivou koordinací pøi stanovování priorit a sdílení odpovìdnosti. Na øešení tohoto problému neexistuje jednoduchý recept: zmìny ve veøejné kultuøe potøebují èas. Podnìty k modernizaci správy a zpùsobu vládnutí spolu s politikou decentralizace mohou tyto zmìny v kultuøe chování nastolit. Partnerství mají specifické zámìry, cíle i termíny k jejich dosažení. Mají svou pragmatickou logiku: proè zakládat partnerství, k èemu takové partnerství bude, jak dlouho bude trvat, co je potøeba k jeho fungování, jak bude organizována komunikace, ohodnocovány výsledky, jaké jsou krátkodobé a støednìdobé cíle? Tato „agenda managementu“ je ve zkoumaných pøípadech odsunuta na vedlejší kolej politickou agendou. Nevládní organizace: složitý svìt Pojetí nevládních organizací zahrnuje širokou škálu organizací. To vytváøí úèelovou jednotu tam, kde žádná není. Jde o organizace místních komunit, dobrovolné organizace, subjekty sledující sociální cíle, polokomerèní organizace, organizace s velice omezenou územní pùsobností, organizace s celostátními ambicemi. Všechny tyto typy organizací oèekávají od partnerství nìco odlišného. Zpùsob, jímž Èeská republika zachází se všeobecnou koncepcí nevládních organizací, s tím, jak je reprezentována jejich široká škála, zakrývá realitu a brání otevøeným diskusím. Zanedbává velkou rozmanitost jejich typù a vztahy s veøejnou správou. Být konkrétnìjší, spojovat typy organizací se specifickými typy partnerství, mùže podporovat hledání konkrétnìjších technik a strategií. Svìt neokorporaèních tripartitních organizací má svou vlastní historii (zvláštì ve vztazích s odbory) a panuje v nìm jiná kultura a tradice, než ve vznikajícím svìtì nových obèanských organizací. Velké organizace kdysi podporované komunistickým režimem dosud dostávají dùležité dotace a brání své pozice, zatímco nové organizace se pokoušejí obdržet oficiální podporu pro svou práci. V západních zemích mají nevládní organizace èasto velmi úzké vztahy s veøejným sektorem díky dlouhé historii soukromých iniciativ a zapojení privátních organizací do veøejných aktivit. Tyto nevládní organizace nepatøí pøímo veøejné správì, ale nìkdy mohou plnit její úkoly a jsou dotovány a kontrolovány orgány veøejné správy. Nevládní organizace se také èasto úèastní strategického plánování a kolektivního rozhodování v oblastech, v nichž pùsobí. Tyto vztahy jsou podporovány tìsnými kontakty, v nichž panuje atmosféra dùvìry, která je základní podmínkou pro øešení sporù, vzájemné závislosti a rolí. V Èeské republice je zapojení nevládních organizací do partnerství vyloženì jen informaèní a konzultaèní, s jistými výjimkami v oblasti sociální politiky a politiky zamìstnanosti, kde se podílejí na uskuteèòování projektù na smluvní nebo dotaèní bázi. Zapojení nevládních organizací ostatní partneøi vždy nevítají. Nevládní organizace totiž vyjadøují své vlastní názory a nikoli názory lidí, jimž slouží, a nìkteré z nich jsou politizované. Všeobecnìji øeèeno panuje nedùvìra vùèi zapojování veøejnosti, a už na stranì politických orgánù anebo nevládních organizací. 101

Vzájemná nedùvìra je dùsledkem bitvy o dotace, pozice a oficiální uznání, typické pro elitáøské konflikty. Zástupci nevládních organizací a veøejné správy mají ve skuteènosti spoleèný problém: zmìnit pøístup obèanù, vybudovat veøejné fórum a diskusi, povzbudit lidi k nové víøe v politiku a zapojení veøejnosti. Proces regionalizace nespornì nabízí nové pøíležitosti pro nevládní organizace: kraje jsou novou platformou pro dialog a veøejnou debatu. Regionalizace je tedy strategickou pøíležitostí pro podporu a zapojení obèanù a nevládních organizací. Pro dosažení dalšího pokroku by vládní politika vùèi nevládním organizacím mìla: l poskytnout všeobecný rámec v centrální a krajské legislativì, aby bylo možné zapojit nevládní organizace do veøejné politiky (následovat pøíklad z oblasti životního prostøedí); l zákonem podpoøit seberegulaci a veøejnou evaluaci (hodnotící mechanismy, které v souèasnosti vypracovává Ministerstvo práce a sociálních vìcí v úzké spolupráci s nevládními organizacemi, mohou poskytnout dobrý model pro podobné úsilí v jiných oblastech); l decentralizovat zdroje do krajù a podporovat, vèetnì podpory finanèní, vznik dialogu s nevládními organizacemi. Jedním z dùsledkù je, že jmenování zástupcù nevládních organizací (zvolených tìmito organizacemi samotnými) do struktur regionálního rozvoje by mìlo být v pravomoci krajù. Kraje mají zajistit dobré zastoupení nevládních organizací v jejich vlastním strategickém plánování a zadávání zakázek. Pokusy zapojit nevládní organizace do krajských a celostátních konferencí mohou být užiteèné k podpoøe transparentnìjší celostátní a regionální politiky a prùhlednìjšího systému dotací. Dotaèní politika musí být založena na uzavøenìjším systému, který se zamìøuje na rùzné typy organizací a je podporován rùznými zastøešujícími organizacemi na pomoc sektorùm komplexního svìta nevládních organizací. Nenalezli jsme pøíklady, kdy by byly podstatnìjší finanèní zdroje smìøovány do budování kapacity a rozvoje komunit. Mají-li být nevládní organizace pøímo zapojeny do strategického plánování a poskytování služeb, musí toto být pro kraje a obce absolutní prioritou. Kraje a obce musí podporovat obèany, aby vyjadøovali své obavy a nabízeli iniciativy, a to i v pøípadech, kdy to bude znamenat, že obèané budou kritiètìjší k fungování krajù a obcí. Tento obèanský pøístup je úhelným kamenem a hybnou silou partnerství. Vliv Evropské unie a regionálního plánování Regionální øídící a monitorovací výbory a Regionální koordinaèní skupiny existovaly již pøed vznikem pøímo zvolených krajských samospráv (od r. 2001). Zahrnovaly orgány veøejné správy, politiky a obèanskou spoleènost. I když toto zastoupení bylo pøedevším formální a ustavení tìchto institucí bylo iniciativou shora dolù, šlo o jeden ze zásadních faktorù pro vznik partnerství na úrovni plánovacího systému. Napøíklad v kraji Vysoèina vznikl proces strategického plánování zahrnující škálu organizací v rùzných oblastech pùsobení. Lidé s odpovìdností v tomto procesu vstoupili na novou politickou úroveò coby veøejní èinitelé a politici. Jedním z dùsledkù tohoto procesu je vìtší soudržnost regionálních aktérù, zvýšený tlak na politiku smìrem zdola nahoru, lepší koordinace a rozsáhlejší konzultace obèanské spoleènosti. Tento pøíklad dokládá, že cílené zapojování rùzných subjektù do spoleèných projektù (i ve formálních strukturách a strukturách „shora dolù“) mùže vylepšit zpùsob øízení. 102

Evropské pøedvstupní fondy, pøedevším ty infrastrukturní a vedené spoluprací typu veøejnost-veøejnost, hrají ústøední roli v tomto vývoji. Pøispìly ke zlepšení vztahù mezi rùznými správními úrovnìmi a k vytvoøení rámce pro strategické plánování. Nicménì dopad tìchto programù na širší partnerství zahrnující nevládní organizace, soukromý a veøejný sektor v projektech, se zdá být ponìkud malý. Shrnuto, nový typ správní kultury si klestí cestu byrokratickými tradicemi. Od hodnocení v roce 1999 bylo dosaženo pokroku. Pøedchozí zpráva hovoøila o chybìjící koordinaci, neexistenci øádného systému finanèního managementu, vhodného systému pro spolufinancování programù EU, nedostatku kvalifikovaných lidí i kvalitních projektù [Blažek, 1999]. Nyní existují rámce pro konzultace a plánování. Vzdìlávací proces právì zaèal a rùzní aktéøi se teprve musí nauèit svým rolím a jak spolupracovat. Pøetrvává nedostateèná kapacita, možná v oblasti personálu, urèitì však v oblasti finanèní. Vstup nové elity však podporuje modernizaci. Vytvoøení krajù je z tohoto pohledu dùležité. Mùže modernizaèní proces urychlit. Vytvoøení plánovací struktury prostøednictvím legislativních a správních organizací (napø. Ministerstvo pro místní rozvoj, regiony soudržnosti, regionální rozvojové programy) nabízí urèitou stabilitu a spoleèný referenèní rámec; poskytuje pøíležitosti pro reorganizaci systému. Každá zemì musí vyvinout schopnost ohodnotit pøedchozí systém a zavést novou generaci regionálních plánovacích systémù. Èeská republika dosud nemá schopnost zhodnotit první generaci regionálního plánování a pøipravit generaci další. Úloha regionálních rozvojových agentur Vìtšina regionálních rozvojových agentur v jiných zemích je souèástí interaktivní diskuse o rozvoji. V mnoha státech se partnerství vyvíjí uvnitø a prostøednictvím struktury RRA. V Èeské republice panuje v RRA tržnì orientovaný pøístup: jsme pøesvìdèeni, že toto není pro tento okamžik a toto období tou nejlepší volbou. Jde o volbu vhodnou pro dobøe rozvinutou kulturu partnerství a uspokojivou úroveò hospodáøského rozvoje. V místním rozvoji a partnerství oèividnì chybí expertíza v èeské veøejné správì jak na krajské, tak místní úrovni. RRA disponují potenciálním know-how, z nìhož mohou mít vìtší prospìch pøímo kraje, které to potøebují. Sí odborníkù RRA mùže poskytovat podporu potøebnou pøi navrhování a realizaci projektù partnerství. Jejich komerèní pøístup nicménì brání efektivnímu využití jejich expertíz obcemi a kraji. A s jistotou pùsobí proti rozvoji partnerství, nebo partnerství vyžaduje jistou energii a finanèní investici ze strany veøejného sektoru, zvláštì ve fázích vytváøení a rozvoje. Pohlížet na jiné subjekty výluènì z komerèních pozic ve skuteènosti znamená zanedbávat opravdové potøeby nových partnerství zahrnujících širší škálu partnerù. Nìkdy jsou promrhány vstupní náklady, nìkdy investice pøinese úspìch, jen vzácnì však okamžitý komerèní zisk. To je riziko, kterému nelze zabránit. Stát se skuteèným partnerem pro místní a regionální rozvoj vyžaduje, aby RRA považovala za souèást svého poslání i priority urèené partnerstvími zahrnujícími veøejný a soukromý sektor stejnì jako obèanskou spoleènost. To by bylo v souladu s OECD Strategií k vylepšení zpùsobu øízení prostøednictvím partnerství, která doporuèuje sladit cíle nejdùležitìjších partnerù s cíli, jež má stanoveno partnerství [OECD, 2001]. To mùže znamenat, že se samy RRA stanou širšími partnerskými organizacemi zahrnujícími všechny tyto aktéry. 103

Kraje a reforma veøejné správy Všeobecnou situaci v nových krajích lze nejvýstižnìji charakterizovat jako nestálou a nejasnou: mnoho nejistot, chybìjící základní právní nástroje, hledání rovnováhy s místní samosprávou zvláštì ve vztahu s pøedstaviteli ve vìtších mìstech. Zmínili jsme, že regionální souboj (mezi okresy, obcemi, ministerstvy a kraji) mùže být na úkor efektivity veøejné správy. Souèasná kapacita krajù (finanèní a lidské zdroje) je extrémnì skromná ve srovnání s regionálními strukturami v západních státech. Je tu ale víc než pochyby a skepse. Setkali jsme se i s entuziasmem: lidmi pøesvìdèenými o tom, že kraj bude velkým pøínosem. Nìkteøí vysocí pøedstavitelé kraje byli aktivní v regionálních plánovacích procesech a pokoušejí se v tomto duchu pokraèovat i v rámci nových politických struktur. Kraj organizuje veøejnou debatu o prioritách území. Další subjekty adaptují své struktury na krajskou úroveò: obchodní komory, odbory, ale také nevládní organizace. Takže kraje mohou zmìnit zpùsoby komunikace a mít vliv na strukturu sociální a politické sítì. Kraje, jak už øeèeno døíve, jsou výsledkem spoleèenských zmìn, ovšem mohou naopak také ovlivnit spoleènost. Shrnuto – vytvoøení nové krajské politické úrovnì zlepšuje pøedpoklady pro dobrou správu a zpùsob øízení. Stát v kraji: okresní úøad práce Okresní úøady práce spadají pod Ministerstvo práce a sociálních vìcí. Napìtí mezi centralizací a decentralizací se tu projevuje a mùže pøedstavovat problém (napøíklad v pøípadì centrálnì orientovaného øeditele okresního úøadu), mùže ovšem také vytvoøit nové pøíležitosti pro partnerství (díky relativnì autonomnímu využívání finanèních prostøedkù). Vcelku se organizace pracovního úøadu na okresní úrovni zdá být pozitivní pro rozvoj partnerství: jsou tu podstatné finanèní i lidské zdroje; efektivita a pøizpùsobení místním podmínkám jsou ústøedními prioritami; existuje oficiální konzultaèní struktura s veøejnými i soukromými (potenciálními) partnery. V èeské pracovní správì jsou navíc úzce skloubeny služby v oblasti zamìstnanosti a sociální politiky. Klientùm slouží stejná veøejná služba. I když se vyskytují problémy v aplikaci kombinace sociální pomoci a akcí na podporu zamìstnanosti (napø. omezení sociální pomoci po prvním roce), øada z nich mùže být vyøešena pøizpùsobením centrálních regulací a rozpoètù okresní úrovnì. Na druhé úrovni analýz mnohé závisí na personálních kvalitách šéfa okresního úøadu práce a veøejných èinitelù odpovìdných za politiku zamìstnanosti. Tento poznatek znamená, že míra, v jaké je jejich pøístup orientován na partnerství, mùže být souèástí posuzovaných kvalit nových øeditelù. Stávající systém sledování a ohodnocení podnìcuje okresní pøedstavitele ke skuteènému naplòování projektù, napøíklad pokud jde o cílové skupiny. Zlepšení v míøe adaptace politik zamìstnanosti místním potøebám a ve spolupráci s ostatními partnery mùže rovnìž být souèástí rámce ohodnocení pracovních výsledkù øeditelù. To je mùže pøimìt, aby více naslouchali dalším organizacím, nebo jejich osobní ohodnocení budou èásteènì záviset na úspìchu aktivit sdružujících partnery z rùzných sfér. Takový charakter ohodnocení (ve smyslu jeho dopadù na správu a øízení) by byl pozitivní pro dobrou správu a pomohl by uèinit partnerství efektivnìjším, tak jak to doporuèuje studie OECD [OECD, 2001]. 104

Tento výhled s sebou pøináší dva zásadní body: potøebu více strategického pøístupu k politice zamìstnanosti na krajské úrovni, ale také potøebu zachování efektivního zpùsobu její realizace. První element mùže být pochopitelnì pøedmìtem kritiky pramenící z pøíkladù: pøístup pracovních úøadù ve sledovaných pøípadech byl orientován spíše na implementaci, tj. plnìní národních cílù a sestavování programù pro cílové skupiny. Strategický èi støednìdobý pøístup na úrovni kraje èasto chybí. Navzdory tomu potøebuje strategický pøístup vždy konkrétní vstup a zkušenost z terénu: proto dokonce i poté, co se kraje stanou odpovìdné za plánování politiky zamìstnanosti, mìlo by existovat pøímé spojení s implementaèní úrovní (úøady práce). Vytvoøení tìchto vztahù se nám zdá být dobrým pøíkladem nejslibnìjší cesty budování partnerství v Èeské republice, kombinující nástroje a základní èinnosti každého veøejného subjektu s expertízou soukromých a obecních partnerù, a proto zlepšující správu a øízení v èeské spoleènosti. Literatura Blazek, J. (1999), Local and Regional Development and Policy in the Czech Republic in the 1990s, in: Hudak, V., Huitfeldt H., E Meegan E. (eds), Regional Policy Goes East, The East-West Institute, Prague, Czech Republic. Blazek, J. (2000), Systems of Czech Local Government Finances as a Framework for Local Development, draft research paper, Department of Social Geography and Regional Development, Faculty of Science, Charles University, Prague, Czech Republic. Brizova, M. and Maryska, I. (2000), Dezentralisiering in der Tschechischen Republik– neuere Entwicklungen, draft research paper. Davey, K., (1996), The Czech and Slovak Republics in: Local Government in Eastern Europe, MacMillan: London, United Kingdom. European Union (2001), Enlargement: Helping Future Members Prepare for Community Regional Policy, Inforegio, Panorama, No. 4, Brussels, Belgium. Fric, P. et al. (2000), “A Proposed Strategy for the Czech Third Sector, paper presented at the Donors Forum, June 2000, Prague, Czech Republic. Government of the Czech Republic (2000a), Regional Development Strategy of the Czech Republic, General Document, Ministry of Regional Development, Prague, Czech Republic. Government of the Czech Republic (2000b), Local Government Authorities in the Czech Republic, Ministry of Interior, Prague, Czech Republic. 105

Government of the Czech Republic (2000c), Act No 548/2000 on Support to Regional Development, Prague, Czech Republic. Government of the Czech Republic (2001a), Consequences of Public Administration Reform for Self-Governing Territorial Units and District Authorities, informal note by the Ministry of Regional Development, Prague, Czech Republic. Government of the Czech Republic (2001b), Common Provisions of the Statutes of Regional Councils of Cohesion Regions, Prague, Czech Republic. Hull, C. and Hjern, B. (1982), Helping Small Firms Grow: an Implementation Analysis of Small Firm Assistance Structures, in European Journal of Political Research, No. 10, Amsterdam, The Netherlands. Illner, M. (1995), Regional Structures and Post-communist Transformation: the Case of the Czech Republic, in: Faltan, L. (ed), Regions and Self-government European Integration, Institute of Sociology, Bratislava, Slovakia. OECD (1998), Fostering Entrepreneurship, OECD Publications, Paris, France. OECD (2001), Local Partnerships for Better Governance, OECD Publications, Paris, France. OECD (2002), Review on the Development of Rural Regions, Local Development Issues, Regional and National Policy Making: Moravska Trebova-Jevicko Micro-region Territorial Review, Official document, DT/TDPC/RUR(2002)9, Paris, France. Regional Development Agency Most (2001), Transition to Decentralised Regional Decision-making, Most, Czech Republic.

106