Sešity pro sociální politiku
ROMOVÉ VE MĚSTĚ
Socioklub Praha 2002 editor ing.Petr Víšek ISBN 80-86484-01-7
Obsah
Problémy bydlení etnických menšin a trendy k rezidenční segregaci v České republice
str.3
Andrea Baršová
Romové ve městě – společné bydlení
str 43
Hana Frištenská
Romové a aktuální otázky bytového práva.
str. 70
Stanislav Křeček
Zadlužení, sociální dávky a sociální práce
str. 126
PaedDr. Petr Niederle
Jak předcházet vzniku novodobých ghett z hlediska stavebních předpisů
str. 141
Marek Hanák a Jana Stehlíková
2
Problémy bydlení etnických menšin a trendy k rezidenční segregaci v České republice Andrea Baršová
Část I. Segregace Sídelní koncentrace a segregace menšin Rezidenční segregace zahrnuje prostorovou koncentraci určitých skupin obyvatelstva. Tento fenomén není nový. Segregace se objevuje ve všech lidských kulturách s určitou minimální mírou společenské diferenciace. Různé společnosti rozdělovaly své členy v obývaném prostoru podle ekonomických, sociálních, etnických či náboženských linií po celá tisíciletí. Rezidenční segregace a její převažující typy jsou nejpatrnější ve větších sídelních strukturách jako jsou města a metropole. Např. v tradičních orientálních městech převažovala segregace podél etnických a náboženských linií. Ve středověkých evropských městech dominovala sociální segregace. Kupecké čtvrti byly odděleny od čtvrtí řemeslníků a židé žili v uzavřených ghettech. Příchodem industrializace byla sociální segregace doplněna funkčním rozdělením využití pozemků. Rozdílnost městských čtvrtí, včetně jejich převažujícího obydlení různými příjmovými a sociálními skupinami, je přirozeným a do jisté míry nezbytným rysem moderní urbánní společnosti. 1 Někteří autoři přitom tvrdí, že pozvolný proces sociálně-prostorové diferenciace bohatých a chudých nezastavil ani dopad socialistické urbánní a bytové politiky. 2 V našem kulturním kontextu - tj. v prostoru euroamerické civilizace - se v současné době, i když z různých historických a společenských důvodů a v různém
1
O vysvětlení vzniku sociálně-prostorové struktury ve městech usilují různé sociální a ekonomické teorie. Jejich stručný nástin nabízí práce L. Sýkory: Teoretické přístupy ke studiu města. In: Sýkora, L. (ed.): Teoretické přístupy a vybrané problémy v současné geografii. Katedra sociální geografie a regionálního rozvoje Přírodovědecké fakulty UK, Praha, 1993, s. 64-99. 2 Maďarský badatel J. Ladányi dokládá toto tvrzení na poválečném vývoji Budapešti. Viz: Ladányi, J.: Patterns of Socio-economic and Ethnic Residential Segregation in a Comparative Perspective. Council of Europe, Culture and Neighbourhoods Project, 1994, s. 39-48. Názory badatelů se však v tomto ohledu rozcházejí. Srovnej také: Sýkora, L.: The Geography of Post-Communist Cities: Research Agenda for 2001. Acta Facultatis Rerum Naturalium Universitatis Comeniane, Geographica, Supplementum No. 2/II, s. 269-278. 3
rozsahu, sociální sídelní segregace prolíná se segregací etnickou. Se silnou tradicí bádání o rezidenční segregaci, která si všímá i etnického statusu obyvatel, se setkáváme především v zemích s dlouhou historií rasově a etnicky různorodé skladby obyvatelstva. Dominující roli na tomto poli si udržují severoameričtí badatelé, kteří tak odpovídají na společenskou objednávku vzešlou z americké historie nucené rasové segregace a z úsilí o její odstranění. 3 Přestože segregace je historicky přetrvávajícím a do jisté míry přirozeným jevem, jsou určité typy segregace považovány urbanisty a sociálními vědci za projev patologického vývoje. Jedním ze signálů defektního vývoje je soustředění etnicky a kulturně odlišného menšinového obyvatelstva představovaného v zemích západní Evropy především imigranty, kteří se přistěhovali po 2. světové válce. 4 Např. studie Rady Evropy „Rozmanitost a soudržnost“ věnovaná integraci imigrantů a menšin uvádí: „Chudší čtvrti v evropských městech existovaly odjakživa, nicméně jejich situace se v osmdesátých letech zhoršila a vyznačovala se rostoucí úrovní dlouhodobé nezaměstnanosti nebo podzaměstananosti, koncentrovanou chudobou, nízkou úrovní vzdělání, špatným bydlením a vysokou závislostí imigrantů a menšin na systému sociálního zabezpečení. Ve slovní zásobě plánovačů a tvůrců politiky velkoměst se vynořily pojmy jako rozdělené město a prostorová segregace“. 5 Za patologickou segregaci je považován vznik městských čtvrtí, které jsou obydleny lidmi z nejnižších příček sociálního žebříčku s doprovodnými jevy jako jsou nezaměstnanost či nedostatek vzdělání nebo skupinami přistěhovalců, jejichž kulturní kapitál se značně liší od kulturního kapitálu domácího obyvatelstva. Obyvatelé těchto čtvrtí trpí sociálním vyloučením, což je živnou půdou pro vznik konfliktů.
3
Počátek zkoumání rezidenční a rasové segregace v USA je spojován s tzv. chicagskou školou, která působila ve 20. a 30. letech 20. století. Badatelské úsilí bylo nejprve zaměřeno především na pochopení rasových a sociálních nerovností. V novější době se výzkum v USA soustřeďuje spíše na metodologické otázky popisu a měření stavu segregace. 4 Proces nahrazování domácí dělnické třídy zahraničními pracovníky, který je důsledkem globalizace, bývá někdy označován jako proces „zabarvování“ třídních struktur. Tento jev nabízí také hypotézu pro objasnění vzniku sídelních koncentrací etnických skupin přistěhovaleckého původu na základě udržování dřívějších vzorů sociální a prostorové diferenciace domácího obyvatelstva. 5 Rozmanitost a soudržnost: nové úkoly v oblasti integrace imigrantů a menšin. Rada Evropy, červenec 2000, s. 70. 4
Indikátorem patologické koncentrace menšin může být geografická podoba sídelních vzorců. Uvádí se například, že pro evropská města není typická severoamerická „šachovnicová“ segregace bohatých a chudých, která se v USA kryje s rozdělením na barevné a bílé. V evropských městech je zřetelný jiný trend. Zatímco lidé s vyšším společenským postavením jsou vyčleněni v několika málo velkých, prostorově rozlehlých a sourodých oblastech, obyvatelé s nízkým statusem jsou obvykle
koncentrováni
ve
vícero
malých,
prostorově
nekoherentních
„mikrosegregátech“. Vytvoření velkých, zřetelně prostorově ohraničených městských oblastí, kde je soustředěno chudé minoritní obyvatelstvo, tak naznačuje určitý defektní vývoj. 6 Maďarští badatelé např. poukazují na to, že v Budapešti dochází k nahrazování
tradičních
roztroušených
mikrosegregátů
chudých
vznikajícím
rozsáhlým souvislým ghettem blízko centra, které zahrnuje celé budapešťské obvody, a kde dochází k výrazné koncentraci Romů a k útěku majetnějšího obyvatelstva. 7 Koncentraci menšinového obyvatelstva lze zachytit nejen uvnitř měst, ale také v širším rámci bohatých a chudých oblastí evropských zemí. Například oficiální zdroje z Velké Británie, kde obyvatelé s etnickým menšinovým původem tvoří 6,5% obyvatel, uvádějí, že: • 56% příslušníků etnických menšin žije v 44 nejvíce deprivovaných místních správních celcích; přitom v těchto oblastech žije čtyřikrát více příslušníků menšin než v jiných oblastech, •
příslušníci etnických menšin jsou koncentrováni v několika urbánních obvodech; 2/3 z nich žijí v Londýně a na území tří velkých metropolitních oblastí (West Midlands, Manchester a West Yorkshire),
•
v některých oblastech tvoří příslušníci etnických menšin téměř polovinu obyvatel, např. ve dvou londýnských hrabstvích,
•
až 50% příslušníků některých komunit (afro-karibské a bangladéšské) bydlí v nějakém typu sociálního bydlení, zatímco takto bydlí jen zhruba čtvrtina bílých domácností,
6
Ladányi, J., op. cit., s. 40-41. Zayzon, M. D.: Marginalisation and Segregation of the Romanies in Budapest. In: European Vision, 1995, s. 38-42.
7
5
•
až 15% menšinových domácností žije v přeplněných bytech, zatímco takto žijí jen 2% bílé populace. 8 Současné studie, které se zabývají rezidenční koncentrací etnických minorit,
upozorňují, že segregace je fenoménem, jenž má mnoho podob. Je úzce spojen s rasismem a diskriminací, ale i s mnoha individuálními rozhodnutími vedenými sebezájmem, a to jak u příslušníků většiny, tak menšiny. Důležitou roli přitom hrají také institucionální postupy a praktiky. Zatímco v minulosti se odborné bádání soustřeďovalo na negativní jevy vedoucí k segregaci, v současnosti kladou někteří autoři důraz na možnost volby a společného jednání členů menšinové komunity. Např. britský badatel L. M. Harrison ve své knize věnované vztahům mezi „rasou“, bydlením a politickou moci tvrdí, že tradice výzkumu zaměřeného pouze na problémové oblasti vedla k některým falešným představám o nebezpečí koncentrace menšinového obyvatelstva. 9 Myšlenka, že koncentrace je škodlivý proces, který je produkován pouze vnějšími silami, nahodilostí nebo sociální patologií, může vést k podcenění významu politických rozhodnutí, která jsou činěna uvnitř menšinových komunit a rovněž k nesprávným opatřením, jako je úsilí o rozptyl menšinových obyvatel. V praxi může být podle Harrisona geografická koncentrace pro menšinové obyvatele výhodná, např. z hlediska ochrany proti rasistickým útokům, možnosti politické organizace, možnosti rozvoje dobrovolných náboženských, vzdělávacích a kulturních aktivit a hodnoty přítomnosti vlastní jazykové skupiny. Na segregovanou etnickou čtvrt tak lze nahlížet jako na zvláštní teritorium, které slouží k projevení a pozvednutí vlastní menšinové identity, a které poskytuje minoritám podporu a ochranu. Etnické enklávy mohou pozitivně působit nejen dovnitř směrem k příslušníkům menšinové komunity, ale v interakci s většinovým prostředím se mohou stát rovněž novými centry inovace a kreativity ve vznikající multikulturní společnosti. Obdobně i v USA změnila rostoucí solidarita a politická organizovanost rasových skupin a obyvatel čtvrtí diskurs týkající se rasy, segregace a moci. Tím, že se spojily v mocné politické hlasovací bloky a místní organizace, etnické skupiny jsou nyní 8 9
Minority Ethnic Issues in Social Exclusion and Neighbourhood Renewal. Cabinet Office, London, June 2000. Harrison, M. L.: Housing, „Race“, Social Policy and Empowerment. Aldershot, Avebury, 1995, s. 58. 6
schopny požadovat po společnosti služby, které jim byly v minulosti upírány. Existuje proto obava, že tato moc zmizí, rozpustí-li se tyto skupiny do širší společnosti. Pokusy o desegregaci některých oblastí jsou proto často spojovány spíše s negativními aspekty gentrifikace. 10 Existenci etnických enkláv vzniklých převážně na základě svobodné volby, kde jsou zastoupeny všechny sociální vrstvy jedné komunity a jejíž obyvatelé pociťují sounáležitost, je tak nutné odlišovat od etnických ghett nebo slumů obydlených výlučně chudými vrstvami jedné etnické skupiny. Rozdíl mezi „etnickou enklávou“ a „ghettem nebo slumem“ lze zachytit v hlavních rysech takto: 11 ETNICKÉ ENKLÁVY
GHETTA/SLUMY
městské čtvrtě či oblasti obývané
městské čtvrtě či oblasti města
převážně jednou etnickou skupinou
obývané převážně chudými
dobrovolné bydlení ve čtvrti
nedobrovolné bydlení ve čtvrti
úplná komunita
neúplná komunita
sdílená etnicita
-
silný pocit komunity a sounáležitosti
-
různost společenských tříd
třídní a rasová homogenita
zřetelně definované fyzické hranice
-
Při zkoumání segregace je nutné mít na paměti i to, že segregace může být vnímána jednak jako stav a jednak jako proces. Čtvrtě, které se mohou jevit v konkrétním časovém bodě jako integrované, mohou být z hlediska segregačních procesů čtvrtěmi ve fázi přechodu. (Podle pesimistů je tak integrace obdobím mezi příchodem prvního barevného obyvatele a odchodem posledního bílého.) To, co se děje v etnicky segregovaných sídelních oblastech v průběhu času, je rovněž dobrým indikátorem faktorů, které přispívají k jejich vzniku. Jestliže například druhá generace přistěhovalců zůstává žít bez zřetele ke svému sociálnímu a ekonomickému
10
Gentrifikací se rozumí proces obnovy čtvrti, který může vést ke zvýšení ceny nemovitostí a k vytěsnění původních obyvatel, kteří si již nemohou dovolit platit zde daně nebo nájem. 11 Při tvorbě tabulky byl použit výukový materiál z USA. 7
postavení v oblasti, kam přišli jejich rodiče, mluví tento fakt proti teoriím, které vysvětlují vznik segregovaných oblastí pouze třídně a ekonomicky. Fenomén sídelní diferenciace představuje rámec, do jehož vnitřního pole je nutné
umístit
i
problém
etnické
segregace
jinoetnického
obyvatelstva
ve
středoevropském a v českém prostředí. Při úvahách o sídelní segregaci a integraci v tomto prostoru je ovšem nezbytné rozlišovat tzv. historické a nové menšiny. Historické neboli národnostní menšiny jsou především důsledkem vzniku národních států po zániku mnohonárodních říší (Rakouska-Uherska, Osmanské říše) a posouvání hranic mezi státy. Pro uchování jejich národní, kulturní a jazykové odlišnosti, která je považována nejen za evropskou kulturní hodnotu, ale i za základní právo příslušníků těchto menšin, může být udržení sídelní koncentrace v tradičních oblastech nezbytností. 12 Ve středoevropském a českém prostoru jsou tak dnes, stejně jako v západní Evropě, možným předmětem diskursu o rezidenční segregaci a integraci především tzv. „nové menšiny“, tj. jinoetnické komunity usazených přistěhovalců či skupin obyvatelstva imigrantského původu. Zvláštním případem je romská menšina. Ve střední a východní Evropě je považována za menšinu historickou. Obdobně jako přistěhovalcům však schází Romům teritorium, které by mohlo být považováno v zemi, v níž žijí, za jejich tradiční území. Romská menšina ve střední a východní Evropě sdílí s barevným obyvatelstvem v severní Americe a s přistěhovaleckými komunitami v západní Evropě osud dlouholeté diskriminace a obtížného sociálního postavení. Na rozdíl od sídelní koncentrace tradičních historických menšin (v Česku např. Poláci a Němci) je tak rezidenční koncentrace romského obyvatelstva problematickým společenským jevem. Tato práce pojednává o problematice bydlení Romů a přistěhovalců samostatně. Vede k tomu odlišný historický vývoj, který má za následek četná specifika. Pominout nelze ani rovinu etickou. Z postavení Romů jako národnostní menšiny plyne silnější morální nárok na řešení jejich problémů, a to i za použití mnohem radikálnějších a
12
Článek 16 Rámcové úmluvy o ochraně práv příslušníků národnostních menšin (1995) proto zakazuje, aby státy činily jakákoli opatření, která by měnila podíl minoritního obyvatelstva v oblastech tradičně obývaných příslušníky národnostních menšin. 8
silnějších intervenčních postupů ze strany ústředních a místních orgánů než je tomu u nových dobrovolných imigrantů. 13 Pokud jde o tyto nové přistěhovalce, může společnost předcházet tíživým problémům jejich segregace a sociálního vyloučení rovněž přiměřeným nastavením imigrační politiky státu. Do budoucna je však nutné počítat s tím, že v evropském prostoru se budou postupně stírat rozdíly mezi starými a novými menšinami, a to i v rovině právní a etické.
Typy romských městských sídel ve střední a východní Evropě Historický proces postupného usazování se Romů ve střední a východní Evropě vedl ke vzniku specifických romských sídelních struktur, tj. místních koncentrací Romů jako enkláv či mikroenkláv obklopených většinovým obyvatelstvem. I na tyto struktury se vztahuje teze, že „vzorce bydlení“ jsou dobrým indikátorem jevů jako jsou asimilace, segregace a sociální interakce. Podnětným příspěvkem pro poznání romské urbánní sídelní struktury je práce bělehradského urbanisty Vladimira Macury, který se ve své studii zpracované pro skupinu odborníků pro otázky Cikánů/Romů při Radě Evropy soustředil na typologii městských romských sídel (tj. prostředí, ve kterém Romové žijí). 14 Tato typologie je zajímavá pro Česko, kde, na rozdíl od nám jinak blízkých středoevropských zemí jako jsou Maďarsko a Slovensko, žije většina Romů v městském prostředí. 15 Podle Macury je typologie romských sídel spoluvytvářena třemi faktory: morfologickými charakteristikami sídel (tj. typem ulic, domů a infrastruktury), umístěním (s historicky převažujícím periferním umístěním) a charakteristikami populačních skupin (např. stará urbánní populace, přistěhovalci, tj. zahraniční dělníci, 13
Tato teze vychází z koncepce silnějších morálních nároků příslušníků původních obyvatel nežli nových imigrantů, kterou propracovává kanadský badatel Will Kymlicka. Viz Barša, P.: Politická teorie multikulturalismu. CDK, Brno, 1999. 14 Macura, V., Petrovic, M.: Housing, Urban Planning and Poverty: Problems Faced by Roma/Gypsy Communities with Particular Reference to Central and Eastern Europe. Council of Europe, MG-S-ROM (99)1, Strasbourg, 22 February 1999. 15 V Maďarsku žilo podle výzkumu provedeného v letech 1993-94 maďarskou Akademií věd asi 482 000 Romů, tj. 4,96 % populace. Z toho žilo na venkově 60,5% Romů, v menších městech 30,4% Romů a v Budapešti 9,1% Romů. Ještě na počátku 70. let zde žila většina Romů (až 70% v menších městech a na vesnicích) v tradičních romských koloniích. Podle názoru autorů studie žilo až 60 % maďarských Romů v době výzkumu v podmínkách segregace. Na Slovensku žije podle odhadu odborníků 480-520 000 Romů, tj. 10% populace. V roce 1997 bylo
9
proletarizovaná populace, pauperizovaná populace a nově urbanizovaná populace). Na základě kombinace těchto charakteristik rozlišuje Macura 7 typů romských sídel: 1. Urbánní romské „mahaly“ nacházející se v centrech balkánských městech, které mají svůj původ v období turecké správy v 19. století, kdy byla města vnitřně organizována na náboženském a etnickém principu. 2. Dočasné slumy v městských centrech, které byly postaveny na jednu či dvě sezóny s vědomím, že je obyvatelé budou muset opustit, které však někdy, např. v důsledku nedostatku zájmů investorů o pozemky, kde se nacházejí, přetrvávají celá desetiletí, 3. Roztroušená chudá obydlí, která zahrnují i romské rodiny. Tyto roztroušené chudé enklávy se nejčastěji nacházejí ve staré městské zástavbě, která nebyla po dlouhou dobu renovovaná a postupně chátrala. Romové přitom v těchto místech obývají nejzanedbanější obydlí, sklepy či opuštěné domy. 4. Periferní slum, což je sídlo, v němž jsou sociální situace a životní prostředí takové, že mají negativní dopady na zdravotní, společenský a psychický stav obyvatel. Periferní slumy se vyznačují sociální a ekonomickou homogenitou obyvatel, kteří trpí vyloučením a jsou jen málo integrováni do místní i globální pospolitosti. 5. Nově postavená sídla typu „ghetta“, která jsou financována orgány místní správy nebo jinými institucemi v rámci městského rozvojového programu anebo v rámci řešení nějakého sociálního problému. Jsou to podstandardní sídla, která jsou často budována na okrajích měst. Většina těchto sídel, zvláště ve velkých urbánních celcích, kde jsou značné vzdálenosti, je předurčena k izolovanému životu bez kontaktu s vnějším světem. Velkým problémem je nedostatečná městská doprava, která je nepravidelná či omezena na několik spojů denně. 6. Nouzová obydlí jsou kategorií, která v materiálním ohledu představuje velmi rozdílné budovy. Mohou to být například různé komunální ubytovny nebo opuštěné buňky, které sloužily k dočasnému ubytování stavebních dělníků. V některých případech může tento typ obydlí zahrnovat domy ze sousedních vesnic zakoupené městskými úřady, aby řešily problém chudých. 7. Zničené bloky bytů (sídliště) jsou velká sídla, která vznikla v období socialistické industrializace v některých středoevropských a východoevropských městech. na Slovensku 516 izolovaných romských osad, které představují nejzávažnější sociální problém. Vzhledem k těmto podmínkám je srovnávání sídelní situace Romů v České republice s těmito zeměmi obtížné. 10
Romské rodiny se nastěhovaly do těchto sídlišť na základě zaměstnání v socialistických podnicích. V období transformace však tato sídliště postupně upadala současně s chudnutím obyvatel. Jako příklady uvádí Macura košické sídliště Luník IX nebo český Chanov u Mostu. Pro nově urbanizovanou populaci představovanou Romy, kteří přišli do měst z venkova v nedávném období, je typické bydlení v dočasných slumech v městských centrech, v periferních slumech a v nových ghettech. Macura považuje poznání typů romských sídel za důležité pro vytvoření vhodných a účinných programů ke zlepšení romského bydlení. Není podle něj totiž možné používat stejná opatření k nápravě pro všechny typy sídel, např. pro nejchudší slumy v městských centrech a pro velké komunity na periferii. Upozorňuje rovněž na to, že romská sídla (tj. byty, domy a prostředí, ve kterém jsou umístěny) byla doposud zkoumána etnograficky a sociologicky a jen velmi málo prizmatem stavebních disciplín, architektury a územního plánování. Macurův popis romských sídleních typů je statický. Zachycuje stav ve střední a východní Evropě ke konci 20. století. Jeho typologii lze obohatit o časový rozměr. Zkoumání proměn typů romského bydlení může přinést důležité poznání z hlediska zachycení sociálních změn v romské menšině a v celé společnosti. Proměny v četnosti, intenzitě a vznik nových, dosud se nevyskytujících typů sídel, mohou být jedním z nástrojů zmapování trendů k sídelní segregaci, na níž se váže také sociální vyloučení. V další kapitole se pokusím za pomoci tohoto přístupu zachytit vývoj v České republice, k němuž došlo v období po roce 1990.
Romské sídelní struktury v Česku a jejich proměny Poznání tradičního způsobu bydlení Romů má velký význam pro pochopení specifického přístupu Romů k bydlení jako součásti jejich životního stylu. 16 Podle některých odborníků by měl být tradiční způsob života Romů vzat v úvahu také při 16
Tématem se zabývá např. E. Davidová v článku K bydlení Romů v uplynulém půlstoletí. In: Romové, bydlení, soužití. Socioklub, Praha, 2000, s. 8 - 14. 11
hledání vhodného typu bydlení pro Romy. Pro zkoumání romských sídelních útvarů v Čechách a na Moravě v poválečném období a v současnosti však má v důsledku historických okolností, jakým byla genocida původních romských obyvatel v Česku za druhé světové války a poválečná migrace Romů ze Slovenska, jen menší význam. Podle kvalifikovaných odhadů žije v současnosti na území České republiky kolem 200 000 Romů; krátce po válce se však odhady počtu Romů na tomto území pohybovaly řádově mezi 600 - 1000. Migrace Romů ze Slovenska do českých zemí probíhala ve třech migračních vlnách. 17 První Romové přicházeli do pohraničních oblastí po vyhnání německého obyvatelstva. Druhá vlna v padesátých letech byla tvořena zejména dělníky, kteří přicházeli v organizovaném náboru do průmyslových oblastí Ostravska, Mostecka, Kladenska a jižních Čech. Třetí vlnu představují Romové, kteří byly nuceně přesídleni ze Slovenska do českých a moravských okresů s nízkou koncentrací Romů. Romové, kteří migrovali v poválečných letech do českých zemí ze Slovenska, především z romských vesnických osad, se zde usídlovali, resp. byli usídlováni převážně do městského prostředí průmyslových aglomerací. Již v prvních migračních letech po II. světové válce se vytvořila nová soustředění Romů (např. Praha - Žižkov, Karlín, Libeň, Kladno, města severočeského kraje). Výsledkem této migrace byla relativní koncentrace Romů v bývalém severočeském, severomoravském a západočeském kraji. Migrace Romů ze Slovenska do českých zemí byla současně procesem urbanizace Romů. Podle některých odhadů žije až 80% českých Romů ve městech, zatímco na Slovensku žije naopak až 80% Romů na venkově. Protože převládajícím cílem státní politiky vůči Romům byla jejich asimilace, našly tyto asimilační představy také svůj výraz v politice „rozptylu“ romského obyvatelstva. 18 Výsledkem souhrnu řízených politik a jejich proměn byla značná prostorová integrace romského obyvatelstva, tj. jeho prostorové začlenění mezi většinové obyvatelstvo. Relativně úspěšné úsilí o „rozptýlení“ romského obyvatelstva však neznamená, že v tomto období nevznikly i specifické typy romských sídelních struktur a koncentrací, a to částečně jako důsledek spontánní vnitrostátní i 17
Viz článek A. B. Manna: Kde se vzala romská ghetta. Lidové noviny, 18. srpna 2001, Příloha Orientace, s. 2122.
12
vnitroměstské migrace. Za použití Macurovy typologie můžeme identifikovat následující typy charakteristických romských urbánních sídel, která vznikla na území Česka v období socialismu: 19 -
Roztroušená chudá obydlí umístěná převáženě ve staré chátrající městské zástavbě, což bylo mimo jiné způsobeno i tím, že Romům byly často přidělovány byty v těchto zónách, někdy jako byty nižší kategorie nebo jako prostornější byty, které odpovídaly početnosti jejich rodin. V kombinaci s přirozenou migrací tak někdy docházelo k vytvoření koncentrací Romů v určitých městských částech (např. Nusle, Žižkov, Karlín a Libeň v Praze).
-
Satelitní sídliště na okrajích větších měst, kde bylo uměle sestěhováno větší množství romských rodin a kde se již v období socialismu začal projevovat úpadek. Představitelem tohoto typu je Chanov - sídliště z 13 panelových domů na periferii severočeského Mostu vystavěné v roce 1978. 20
-
Větší koncentrace Romů na periferiích měst, v málo kvalitní zástavbě, zpravidla v dělnických koloniích z minulého století, které však za socialismu ještě neměly charakter slumů (např. Bedriška - Mariánské Hory, Prostějov - kolonky u Svaté Anny, Kolonka - Semily). I v transformačním období 90. let zůstaly uvedené typy sídel zachovány. Přitom
v důsledku komplexu okolností (mimo jiné relativní zchudnutí obyvatel, přirozené zvyšování koncentrace demografickým vývojem a zánik státního systému přidělování bytů) se periferní koncentrace začaly na mnoha místech propadat do kategorie periferních slumů a nově zbudovaná satelitní sídliště (Chanov) podléhala procesu postupné devastace a úpadku. 21 Transformace přinesla důležité změny i pro roztroušená obydlí ve staré městské zástavbě. Zde můžeme pozorovat intenzívní 18
Centrální státní politiky vůči romskému obyvatelstvu popisují uceleně T. Haišman a P. Víšek ve dvou kapitolách publikace Romové v České republice. Socioklub, Praha, 1999, s. 137-218. 19 Tím nemá být řečeno, že v těchto typech sídel žila v období socialismu většina Romů. Politika prostorové asimilace byla relativně úspěšná, což znamená, že převážná část Romů žila rozptýleně mezi jiným obyvatelstvem. Uvažovat lze i o tom, že vedle uvedených urbánních typů existovala typická neurbánní sídla jako důsledek toho, že Romům byly často přidělovány byty v budovách patřících k hospodářským komplexům, jako byly statky, cukrovary apod. 20 Chanov byl postaven jako sídliště pro obyvatele ze starého Mostu, který byl obětován těžbě hnědého uhlí. Ve starém Mostě žilo v té době cca 3500 Romů. Zpočátku bylo v Chanově smíšené obyvatelstvo. V důsledku „útěku“ neromských obyvatel (ale i některých Romů) se sem začali stěhovat další Romové, včetně Romů ze Slovenska. V současné době bydlí v Chanově oficiálně 1300 Romů, ve skutečnosti však pravděpodobně kolem dvou tisíc.
13
pohyb několika směry. Jde o vytěsňování Romů ze starší zástavby, zejména z center měst a jiných lukrativních oblastí, které může mít i podobu nucené migrace z městských celků na venkov. Současně však dochází k nárůstu koncentrace Romů v bytech a v domech nárůstem rodin či přestěhováváním příbuzných a jinými faktory a k vytváření nových enkláv v rozsahu ulic či čtvrtí. V období transformace, zejména ve druhé polovině 90. let, se dále objevuje jako podstatný a pokud jde o jeho dimenzi i nový fenomén, a to vznik podstandardních sídel, podle Macurovy typologie „nových ghett“, která jsou financována orgány místní správy v rámci řešení určitých společenských problémů, a obvykle se nacházejí na okrajích měst. Vznik těchto sídel souvisí s budováním tzv. holobytů, kterým bude věnována zvláštní část této práce. Zpravidla nejde o domy nově postavené, ale spíše o starší (někdy rekonstruované) objekty sloužící dříve jiným účelům. Jejich společným znakem je, že jsou zřizovány a provozovány obcemi, resp. jinými subjekty z jejich pověření. Přestěhování či nastěhovaní se do těchto sídel není ve většině případů otázkou svobodné volby, takže jde do jisté míry o nucenou koncentraci. Jiným typem sídla, které se objevuje v období transformace častěji, jsou nouzová obydlí.
Nouzová
obydlí
však
představují
ve
srovnání
s
výše
uvedenými
podstandardními sídly méně charakteristický fenomén. Jednak nejsou příliš četná a jsou zpravidla dočasnou reakcí na vnější události (např. osada Liščina v Ostravě). 22 Bydlení v jednotlivých sídleních typech má rozdílné znaky a přináší odlišné problémy. I když všechny typy vykazují určité rysy sociálně-prostorové koncentrace a segregace, je podstatný rozdíl v jejich intenzitě a také v dimenzích života, do nichž se případné negativní důsledky prostorové koncentrace promítají. Pohled na vnější podobu sídelního útvaru může být doplněn o pohled zevnitř, vhledem do něj: etnická enkláva se může časem proměnit v uzavřenou komunitu charakterizovanou
21
K tomu přispěla i skutečnost, že město začalo do Chanova umísťovat další romské rodiny. Město se přitom dokonce rozhodlo stěhovat do sídliště neplatiče nájemného z jiných částí Mostu, pro něž zde vybudovalo holobyty. 22 Tímto tvrzením ovšem nemá být bagatelizována skutečnost, že ve způsobu poskytování pomoci a náhradního bydlení obětem povodní docházelo patrně ke znevýhodnění Romů, které mohlo mít diskriminační prvky. Jedním z těchto případů (Dolní Hrušov) se zabývá v současné době Veřejný ochránce práv. Viz také: Sobotka, E.: Life under the Bridge: Ghettoising Roma in Lower Hrušov, Ostrava, Czech Republic. Roma Rights, Newsletter of the European Roma Rights Center, No. 2, 2000, s. 52-55. 14
nedostatkem komunikace a vzájemným nepřátelstvím mezi většinou a menšinou a různými negativními společenskými jevy rozvíjejícími se uvnitř této komunity. Různé typy romských sídel jsou do různé míry ohroženy rizikem proměny etnické enklávy v ghetto. Jako nejméně problémové se jeví roztroušené mikrosegregáty v centrech či ve vnitřních zónách měst. Kromě samotných špatných podmínek bydlení totiž tyto malé enklávy nevedou nutně k sociálnímu vyloučení. Obyvatelům těchto enkláv jsou, alespoň teoreticky, přístupné všechny služby (např. dopravní, vzdělávací, zdravotní) jako jejich bohatším sousedům. Na opačném konci škály se pak nacházejí satelitní sídliště a „nová ghetta“, pokud jsou umístěna na okrajích měst či dokonce na rozhraní městského a venkovského prostředí. V tomto prostředí jsou nejpříznivější podmínky pro rozvoj patologických jevů jako jsou kriminalita, závislost na drogách či lichva. Pokud jde o další typy (např. periferní kolonie), lze je umístit někde doprostřed stupnice s tím, že míra sociálního vyloučení se může podle místních podmínek značně lišit. Na základě empirického pozorování proměn typů romských sídel lze vyslovit následující teze ohledně dopadu transformačních změn na sídelní struktury: •
Procesy transformace ohrožují tradiční typ sídla, roztroušená chudá romská obydlí v centrech měst, která jsou z hlediska hrozby sociálního vyloučení nejbezpečnější.
•
Nově vznikají a posilovány jsou typy sídel, která jsou společensky nejvíce riziková (periferní slum, nová ghetta). Tezi, že v české společnosti dochází k nebezpečnému trendu vytváření etnicky
segregovaných a sociálně dezintegrovaných sídelních struktur, podporují i dílčí poznatky ze šetření bydlení sociálně slabých Romů, které provedli v roce 2001 romští poradci při okresních úřadech. 23 Podle výsledků tohoto průzkumu žilo v komunitách s kumulovanými problémy, tj. bytovými a jinými vážnými sociálními problémy (mimo magistrátní města) cca 16 tisíc Romů. Některé ze zachycených komunit, zpravidla umístěné v periferních oblastech měst, čítají podle odhadů až
23
Viz podrobněji III. část této práce, s. 28. 15
několik stovek či tisíc lidí: např. Předlice - cca 1000 osob, Třinec - Starý Borek cca 300 osob, Prostějov - U Svaté Anny - cca 450 osob, Dolní Rychnov - cca 350 osob, sídliště Janov v Litvínově - cca 3000 osob.
16
Část II. Transformace Dopady transformace 90. let na bydlení marginalizovaných sociálních skupin a etnických menšin Podobně jako v jiných evropských zemích a v USA došlo i na našem území k prvním výrazným zásahům státu do oblasti bydlení v období první světové války. Za první světové války a v období po ní byly postupně vytvořeny nástroje regulace (hospodaření s byty, regulace nájemného, právní ochrana nájemníků a podpora výstavby bytů pro nezámožné), které se uplatňovaly po celé období první Československé republiky. Po roce 1948 byly regulační zásahy státu transformovány v systém, v němž centralisticky řízený a paternalistický stát přebíral odpovědnost za bydlení občanů. Tuto svou funkci plnil jako investor výstavby nových bytů, podporou stavebního družstevnictví a individuální výstavby a současně také prostřednictvím komplexního systému přidělování bytů. Tento přídělový systém měl řešit a do jisté míry také skutečně řešil problémy bydlení různých skupin obyvatel, včetně domácností sociálně slabších či jinak znevýhodněných. 24 Např. poslední zákon z řady zákonů o hospodaření s byty, který platil do konce roku 1991, stanovil, že byty, s nimiž hospodaří národní výbory, jsou určeny „pro rodiny s nižšími příjmy a větším počtem dětí“. Tyto byty přidělovaly národní výbory podle pořadníků a bez jakékoli protihodnoty. 25 Pro pochopení současného stavu bydlení Romů je nezbytné připomenout, že v rámci tohoto administrativního přídělového systému byla řešena i jejich bytová situace. Např. v prvním pětiletí po roce 1980 přidělovaly národní výbory Romům každoročně cca 1600 bytů, přesto však byla bytová situace Romů ve srovnání s většinovým obyvatelstvem horší. 26 Odstranění administrativně přídělového systému hospodaření s byty a rozhodnutí o zásadních transformačních změnách v oblasti bydlení (restituce, převod státního 24
Jednou z přehledných prací, které popisují vývoj politiky bydlení v Československu v letech 1945 -1989, je studie J. J. De Deken: Social Policy in Post-war Czechoslovakia: the Development of Old Pension and Housing Policies during the Period 1945 - 1989. European University Institute, Florence, 1994. 25 Viz také IV. část této práce, s. 44-45.
17
bytového fondu na obce, privatizace, ústup státu z role investora bytové výstavby) byly učiněny již v letech 1991 - 1993. Tato rozhodnutí však nebyla přijata jako součást nové transformační strategie pro oblast bydlení. Jednotlivé kroky byly součástí realizace jiných reformních opatření. Např. u restitucí šlo o rehabilitaci soukromého vlastnictví a nápravu majetkových křivd, v případě převodu bytů do vlastnictví obcí byl tento krok dílčím prvkem procesu decentralizace státu a obnovení územní samosprávy. Realizace těchto rozhodnutí neměla v oblasti bydlení roli cílených opatření, ale spíše neregulovaných vedlejších dopadů. V některých klíčových politických a ideologických otázkách, jako byla např. privatizace bytového fondu obcí odprodejem bytu stávajícím nájemníkům, nebylo nikdy dosaženo celospolečenského konsensu. Jednotlivá transformační opatření nebyla doprovázena přijetím komplexní vize řešení bytové problematiky, která by stanovila mechanismy zajištění bydlení pro všechny skupiny občanů. 27 Důležité je podtrhnout především skutečnosti, které se týkají sektoru nájemního bydlení: •
Převod státního bytového fondu do vlastnictví obcí nebyl doprovázen přijetím (resp. uložením) pravidel pro hospodaření s těmito byty.
•
Nedošlo k vytvoření koncepce přístupu lidí s nižšími příjmy k bydlení.
•
Sociální otázky bydlení byly „řešeny“ pouze úzkostlivou konzervací stávajících poměrů, především regulací nájmů a zákonnou ochranou nájemníka, která se však ukázala jako kontraproduktivní v tom, že postavila „staronájemce“ a pronajímatele do antagonistického postavení. Zásadnější změnu v přístupu k problému bydlení přinesl teprve konec 90. let.
Mezitím se však již začaly, zejména od druhé poloviny 90. let, projevovat nejen pozitivní, ale zejména negativní dopady provedených transformačních změn.
26
Víšek, P.: Program integrace, řešení problematiky romských obyvatel v období 1970 - 1989. In: Romové v České republice. Socioklub, Praha, 1999, s. 210. 27 Podle dnes převažujícího názoru to bylo způsobeno neoliberálním přístupem k bydlení, který vládl před nastoupením sociálně demokratické vlády. Mnohé však svědčí o tom, že šlo spíše o projev bezradnosti a
18
Restituce a prodej domů Podle některých údajů bylo v České republice v restituci vráceno asi 10 % bytového fondu; restitucemi byla přitom města zasažena nerovnoměrně. Zatímco např. Praha byla dotčena velmi výrazně (např. v městské části Praha 1 bylo restituováno až 70 % budov, v městské části Praha 2 až 75%), někde, zejména ve městech s výraznou německou menšinou v minulosti (Český Krumlov), se nevracelo téměř nic. Restituce měla jasný uzemní vzor a nejvíce zasáhla centra měst. Zejména restitucemi nemovitostí vznikl soukromý nájemní sektor v ČR, který podle údajů Ministerstva pro místní rozvoj tvořil koncem roku 1999 cca 6% bytů, tj. asi 215 tisíc bytů. Restituovány byly především domy ze starší zástavby, tj. domy, o které přišli původní soukromí vlastníci v důsledku ekonomického a politického nátlaku zejména v průběhu padesátých let. Údaje o tom, zda a jakým počtem byli mezi restituenty zastoupeny Romové, neexistují. Protože většina Romů, resp. rodičů a prarodičů Romů žijících dnes na území Česka, imigrovala ze Slovenska, lze vyslovit tezi, že Romové byli mezi restituenty zastoupeni zcela okrajově. Na druhé straně můžeme odhadovat, že podíl romských nájemníků v restituovaných domech mohl být významný v důsledku častého přidělování méně kvalitních bytů ve starší zástavbě v centrech měst početnějším romským rodinám. 28 Pro domácnosti nájemníků, které bydlely v restituovaných domech, případně v domech zprivatizovaných odprodejem soukromému vlastníkovi, měla změna vlastníka významné dopady. Přestože nájemné zůstalo regulováno, situace těchto nájemníků se výrazně zhoršila v mnoha ohledech. 29 Jako nový, dominantní faktor se objevil zájem vlastníka na co nejefektivnějším využití nemovitosti. Jedinou možnou cestou k uvolnění nemovitosti pro využití, které by přinášelo zisk, bylo vystěhování stávajících nájemníků do náhradního bydlení. z toho plynoucí neschopnosti přijetí zásadních a vzájemně provázaných rozhodnutí. Např. udržování systému regulovaných nájmů lze liberálními teoriemi stěží odůvodnit. 28 Podle šetření provedeného Ministerstvem pro místní rozvoj v roce 1999, které bylo zaměřeno na bydlení Romů, bydlí více než polovina Romů v obecních bytech. Protože vlastnické bydlení není pro Romy typické, lze vyvodit, že značná část Romů žije v restituovaných domech. 29 Srovnej: Kostelecký, T.: Housing and Social Inequalities in the Czech Republic. In: Trh bydlení, jeho regionální diference a sociální souvislosti. Sociologický ústav AV ČR, Praha, 1999, s. 56 - 71, s. 67. 19
Jinou, pro nájemníka méně příznivou alternativou byl tlak nového vlastníka, aby s ním podepsal „novou nájemní smlouvu“. Tato smlouva však v četných případech obsahovala horší podmínky nežli smlouva původní; často pronájem na dobu určitou, zatímco původní smlouva zněla na dobu neurčitou. Závažným právním následkem „uzavření nové nájemní smlouvy“ je skutečnost, že po skončení nájmu bytu na dobu určitou nepřísluší nájemníkovi náhradní byt. Na straně nájemníka proto v naprosté většině případů neexistuje důvod, proč by měl dobrovolně souhlasit s dohodou o změně nájmu, a přejít tak de facto z režimu „chráněného nájmu“ do režimu nájmu nechráněného. 30 Dualita v nájemním bydlení, představovaná regulovanými staronájmy na jedné straně, a zcela neregulovanými novými pronájmy na straně druhé, tak vedla k systémové deformaci vztahů nájemníka a pronajímatele. Místo vzájemného prospěchu byli staronájemci a noví majitelé postaveni do antagonistického postavení. Tato obecná východiska a dílčí informace z terénu napovídají, že noví majitelé k tomu, aby přiměli nájemníka k podpisu nové dohody, nejčastěji využili jeho neinformovanosti a neznalosti, ev. i jeho mylných domněnek, o nichž věděli, někdy v kombinaci s tlakem nebo pobídkami. Obětí tohoto postupu se velmi často stali Romové. Starším problémem, který se teprve v důsledku restitucí a privatizací plně vyjevil, je skutečnost, že v minulosti národní výbory a později obce často tolerovaly neoprávněné užívání bytů, zejména málo kvalitních bytů ve starší a špatně udržované zástavbě. Tzv. nabourávání bytů často praktikovali chudí Romové. 31
30
Podle ustanovení občanského zákoníku (§ 685 odst. 1) je nájem bytu nájmem chráněným; pronajímatel jej může vypovědět jen z důvodů stanovených v zákoně. Ve skutečnosti je ovšem rozsah ochrany nájemníka, který uzavřel nájemní smlouvu na dobu určitou, ve srovnání s nájemníkem majícím smlouvu na dobu neurčitou, velmi omezený. Ochrana nájemníků spočívá především v povinnosti pronajímatele poskytnout náhradní bydlení (s výjimkou úzce vymezených případů). Tato povinnost je sice i u nájmu na dobu určitou, avšak pochopitelně pouze do skončení sjednané doby nájmu. Skutečnost, že nájem bytu na dobu určitou není de facto nájmem chráněným, dokládá i rozsudek Okresního soudu v Náchodě sp. zn. 11C 13/98-21 ze dne 2. 6. 1998, o povinnosti vyklidit byt, v němž se uvádí: „Právo na bytovou náhradu však není možno žalovaným přiznat, neboť nájem bytu na dobu určitou není chráněným nájmem a při jeho skončení uplynutím doby náhradní byt nepřísluší.“ 31 I většinové obyvatelstvo si v období socialismu opatřovalo ve značném rozsahu byty různými machinacemi, především fiktivními směnami bytů. Jednání tohoto typu však bylo formálně legální, resp. jeho nelegálnost byla 20
Tolerantní postoj úřadů byl do jisté míry podložen tím, že nechtěly vyhrocovat sociální problémy. Pokud však byl takový dům restituován či jinak privatizován, nový soukromý majitel již nemá motivaci trpět neoprávněné užívání bytů. Lze se proto domnívat,
že
vystěhování
těchto
nelegálních
nájemníků
novými
vlastníky
představovalo první vlnu nuceného pohybu ve sféře bydlení s jistou etnickou dimenzí. Pokud takové problémové domy zůstaly ve vlastnictví obce, obce se někdy pokoušejí vyřešit tuto záležitost prodejem domu soukromému vlastníkovi (např. Praha 4, Praha 3 32 , Praha 5 33 ), a tak obtížného břemene zbavit. Pokud jde o Prahu, určité nasměrování k tomuto řešení můžeme najít v Koncepci bytové politiky hlavního města Prahy, kde se uvádí, že „k prodeji by měly být vybírány především domy majetkově a technicky problémové“. 34 Zcela zvláštní rozměr nabyla tato praxe v Mladé Boleslavi, kde se od roku 1998 již nejedná o ad hoc odprodej určitých domů, ale o cílený prodej všech domů, v nichž bydleli Romové. 35 Romové jsou pak z domů novým majitelem, jemuž město domy systematicky prodává, pod různým nátlakem a pohrůžkami vystěhováváni do okolních vzdálenějších obcí, kde pak dochází k sociálnímu vyloučení s kumulací negativních jevů, jako je ztráta zaměstnání, zanedbání docházky dětí do školy v důsledku nákladnosti dojíždění apod. Tak z původně 11 romských lokalit představovaných několikapodlažními domy, obydlenými pouze romskými rodinami, zbyly v Mladé Boleslavi pouze dvě. I poslední dva domy jsou však již odkoupené. Z centra města bylo do května 2001 vystěhováno 80-90% Romů. Domy, takto zbavené romských nájemníků, jsou dokonce posléze prodány zpětně městu.
jen těžko prokazatelná. V jistém smyslu můžeme považovat rozdílnou formu opatření si bytu (nabourání papírový podvod) a její pozdější dopady za projev související s tzv. strukturální diskriminací. 32 Například v Praze 3, Žižkov, se takto městská část snažila řešit situaci domu v Roháčově ul. č. 107, kde jsou podle informací bytového odboru Prahy 3 podány žaloby o vyklizení na všechny romské rodiny, které údajně bydlí v domě neoprávněně. Blesk, 30. 11. 2000. 33 Zastupitelstvo Městské části Praha 5 schválilo na svém zasedání dne 2. 12. 1999 prodej domu v Kmochově ulici 2 se 17 byty, kde však platnou nájemní smlouvu měli pouze 2 nájemníci. Metro, 6. 8. 1999, také http://www.Praha5.cz/komise.12asp. 34 Koncepce bytové politiky hl. města Prahy na rok 2000 a navazující období. Příloha k usnesení ZHMP č. 13/01 ze dne 25. 11. 1999. 35 Zpráva o situaci romské komunity v Mladé Boleslavi. 10. 4. 2001. Informace o situaci v Mladé Boleslavi pochází z agendy kanceláře Meziresortní komise pro záležitosti romské komunity. Podle těchto informací zastává Okresní úřad, který o situaci ví, názor, že jde o občanskoprávní vztahy, do kterých nemůže zasahovat. 21
Zvláštním případem, který bezprostředně souvisí s ekonomickou transformací, je situace, kdy vlastník (často bývalý státní podnik) v důsledku ekonomických potíží de facto zanikne a následně přestane plnit povinnosti pronajímatele. Taková situace nastala např. v obci Smiřice u Hradce Králové. Cukrovar, který byl vlastníkem domu, v němž bydlelo devět romských rodin (a dvě české), se octl v likvidaci. V důsledku zcela zanedbané údržby v tomto objektu nakonec došlo v zimě 2000 k požáru s následkem ztráty bydlení. 36
Privatizace bytového fondu obcí V České republice nebyl nikdy přijat a uskutečněn celkový strategický plán privatizace bytového fondu obcí. Chaotická privatizace bytů, která spadá do výlučné pravomoci obcí (resp. na počátku transformace do kompetence národních výboru), znemožnila jakékoli řízení a kontrolu jejího průběhu, a to do takové míry, že dokonce o ní neexistují ani spolehlivé statistické údaje. 37 Dlouhodobou absenci strategického přístupu ilustruje například skutečnost, že Zastupitelstvo hlavního města Prahy rozhodlo teprve v polovině roku 1999, že městské části musí návrh na prodej bytových domů doložit koncepcí své bytové politiky. Základním předpokladem pro masovou privatizaci bytového fondu se stal převod státního bytového fondu do vlastnictví obcí. 38 V roce 1991 došlo zákonem k převodu 877 tisíc bytů, tj. 23.5 % bytového fondu, z vlastnictví státu do vlastnictví obcí. 39 I když hlavním důvodem tohoto opatření byla snaha napomoci obnovení územní samosprávy, stát se tak v neposlední míře zbavil také řešení problému financování údržby bytového fondu, pro níž neexistovaly v důsledku regulace nájmů přirozené zdroje. S odstupem jednoho desetiletí lze říci, že bylo velkou chybou, že stát při tomto přesunu vlastnictví na obce neurčil obcím pro další nakládání s tímto majetkem
36
Požár ve Smiřicích. Řešení situace 11 vyhořelých rodin. Situační zpráva. Leden 2000. Autor: J. Polák. Lux, M.: The Housing Policy Changes and Housing Expenditures in the Czech Republic. Institute of Sociology, Academy of Sciences of the Czech Republic, Prague, 2000, s. 36. 38 Odprodej bytů ve vlastnictví státu do soukromého (tehdy ještě osobního) vlastnictví však začal probíhat spontánně již od roku 1990. Tento postup se snažilo upravit do jistých mezí nařízení vlády č. 283/1990 Sb., kterým se stanoví postup národních výborů při prodeji bytů do osobního vlastnictví. 39 Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí. Stát si ponechal pouze některé domy, např. domy s více než jednou třetinou ploch užívaných ke komerčním účelům. 37
22
žádná, ani rámcová pravidla. Nestanovení nových pravidel přitom předcházelo zrušení pravidel starých. 40 Protože tento převod znamenal výrazné zatížení obecních rozpočtů, jedním z dostupných řešení se jevila privatizace obecních bytů. Nástrojem privatizace se staly - při výše uvedené absenci jakýchkoli centrálně daných pravidel - obecní vyhlášky umožňující prodávat celé domy do vlastnictví právnických osob, zpravidla družstev tvořených nájemníky. V průběhu privatizace, která dodnes není ukončena, nebyla zodpovězena otázka, jakou část bytového fondu by si měly obce ponechat, aby mohly poskytovat sociální bydlení. Stejně tak nebyla řešena otázka, jakými charakteristikami by se měl „zbytkový“ fond vyznačovat. Otázka sice byla zejména v polovině 90. let veřejně diskutována, avšak protože nedošlo k vyjasnění pojmu „sociální bydlení“, nevedla k všeobecně přijatým závěrům. Nejčastěji se v ní uvádělo tvrzení, že tuto funkci mohou obce plnit, pokud si ponechají 20% celkového bytového fondu. 41 Nebyla však výjimkou ani města, která se rozhodla postupovat pragmaticky, tj. zprivatizovat vše, co se dá. Podle některých odhadů hodlaly obce prodat polovinu ze svého bytového fondu. 42 Privatizace nabyla v některých městech značný rozsah. Např. v Praze bylo ke konci roku 1998 prodáno 60 tisíc bytů, 23 tisíc bytů bylo nabídnuto k prodeji; ve vlastnictví obce (bez bytů nabídnutých k prodeji) zůstávalo 102 tisíc bytů. Privatizace bytového fondu se uskutečňovala zejména zpočátku prodejem hluboko pod tržní cenu a za velmi příznivých podmínek. 43 Pravidla privatizace stanovená obcemi však z privatizace vyloučila osoby s problematickými či neexistujícími nájemními vztahy a fakticky i sociálně slabé nájemníky. Jako typický 40
Zrušení zákona č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty, zákonem č. 509/1991 Sb., s účinností k 1. 1. 1992. Tento přístup byl uplatněn např. v Praze, kde zastupitelstvo v roce 1996 rozhodlo, že v hl. městě zůstane ve vlastnictví obce bytový fond v rozsahu nejméně 20% všech bytů. S platností od 1. 7. 1999 však byla novelizací „Zásad postupu při prodeji bytových domů ve vlastnictví hl. m. Prahy“ z roku 1996 i tato hranice zrušena. 42 MF Dnes, 26. 8. 1996. Rozsah prodeje bytového fondu privatizací prodejem nájemníkům představoval (v roce 1999) podle odhadu Ministerstva pro ministerstva pro místní rozvoj asi 7,5 % bytového fondu. 43 Toto tvrzení vychází z výběrového průzkumu privatizačních pravidel, do kterého jsem zahrnula velká města (Praha, Brno, Ostrava) a některá další města (např. Jihlava, Hořovice, Bruntál). 41
23
příklad lze uvést Vyhlášku města Brna č. 3/1996, o pravidlech prodeje domů, bytů a nebytových prostor v těchto domech z vlastnictví města Brna do vlastnictví právnických či fyzických osob, novelizovanou vyhláškou č.10/1998. 44 Vyhláška upravila 3 formy prodeje: 1. prodej domů s více než 5 byty podle občanského zákoníku do vlastnictví právnické osoby založené výlučně nájemci bytů a nebytových prostor či fyzické osoby, která je nájemcem bytu v domě, 2. prodej domů do 5 bytů do podílového spoluvlastnictví a 3. prodej podle zákona o vlastnictví bytů pro domy, v nichž již byly prodány byty, půdní vestavby a nástavby. V prvních dvou případech umožňuje vyhláška prodat dům ne všem nájemcům (např. právnické osobě složené pouze z části nájemců). Na straně kupujícího přitom nemohl vystupovat nájemce, který dlužil za nájem bytu (ani jako člen příslušné právnické osoby). Dále podle novely vyhlášky z roku 1998 nemohla na straně kupujícího vystupovat ani osoba, která neprokázala existenci nájemního vztahu k bytu či nebytovému prostoru písemnou nájemní smlouvou, ani nemohla být členem právnické osoby vystupující na straně kupujícího. Kupní cena byla stanovena hluboko pod cenu tržní, nejvýhodnější kupní cena platila při zaplacení celé kupní ceny při podpisu kupní smlouvy, nejméně výhodná byla při prodeji ve více splátkách. I v tomto případě však bylo nutné uhradit při podpisu smlouvy 30% kupní ceny. Obce tak vyloučily z možnosti účasti na privatizaci tři kategorie uživatelů bytů: ty, kteří nemohli doložit nájemní vztah písemnou smlouvou, tzv. „neplatiče“ (zpravidla bez ohledu na výši dluhu) a konečně ty, kteří si nebyli schopni opatřit sumu, řádově desetitisíce korun, na zaplacení první splátky. Ač se privatizační vyhlášky od sebe značně lišily, vyloučení výše uvedených kategorií osob bylo pravidlem. Toto vyloučení
ovšem
nelze
považovat
za diskriminační. 45
Je
totiž
dostatečně
odůvodněno účelem, především tím, aby byl dům do budoucna náležitě spravován a udržován. Úvaha, že osoby, které neplnily řádně roli nájemce, nebudou schopny plnit odpovědnější roli vlastníka, není nepřiměřená. Rovněž z hlediska spravedlnosti by bylo těžké ospravedlnit „odpuštění“ či další podstatnou redukci kupní ceny vůči některým nájemcům. Na druhé straně je zřejmé, že tato pravidla dopadla negativně na sociální skupiny, v nichž jsou sociálně slabí Romové početně zastoupeni. Vyloučením z privatizace nedošlo k ukončení nájmu, pokud existoval. Situace těch, 44 45
Vyhláška č. 23/1998 a další, které obsahují pouze seznam dalších domů určených pro privatizaci. Srv. III. část této práce, s. 35-39. 24
kteří zůstali v zprivatizovaných domech, se však zhoršila obdobným způsobem, jak byl nastíněn v části o restitucích. Doprovodným jevem privatizace obecních bytů byl zesílený tlak na „řešení“ situace domácností obývajících byty bez nájemní smlouvy nebo neplatících řádně nájemné. Vyřešení této situace se prakticky stalo podmínkou privatizace a současně pro obce i způsobem, jak vymoci před odprodejem bytu nedobytné dluhy na nájemném. Některé obce vytvořily za tímto účelem promyšlené mechanismy, kdy jsou tyto byty ještě před privatizací pronajaty (někdy i před faktickým vystěhováním starého nájemníka) ve výběrovém řízení zájemcům, kteří „odkoupí pohledávku“ (tj. zaplatí dluh) bývalého nájemníka, 46 případně v sofistikovanější variantě také podíl na dalších dluzích v obecních bytech. 47 Jinou, jednodušší variantou, je přímá dražba obecních bytů „s nájemníky“, zpravidla dlužníky nájemného. 48 Prodej bytů obsazených nelegálními či neplatícími nájemníky ovšem není českým specifikem. Dochází k němu např. i v Budapešti. 49 Česká privatizace bytového fondu obcí odprodejem nájemníkům, která transformovala - selektivně, nesystematicky a podle nahodilých kritérií 50 - užívací právo nabyté ve většině případů na základě administrativních rozhodnutí někdejších národních výborů v právo vlastnické, je pochybenou z hlediska principů spravedlnosti či rovných šancí. Mnoha občanům s průměrnými příjmy však umožnila získat značný majetek a právní jistotu bydlení. Bydlení sociálně slabých občanů, včetně sociálně slabých Romů, však neprospěla. Její negativní dopady lze shrnout do tří okruhů: vyloučení z privatizace, změna pronajímatele ze subjektu s možnými sociálními závazky, resp. ohledy (obce), v subjekt ryze soukromý (např. družstvo vlastníků)
46
Např. Jihlava (Mechanismus prodeje bytů dlužníků v domech již zčásti prodaných, 16. 5. 2000, ve znění novely z 7. 12. 2000), Praha 5 (Zásady pro pronájem bytů). 47 Např. Praha 4 (Závazný postup při pronajímání bytů v domech ve vlastnictví nebo spoluvlastnictví hl. města Prahy - svěřeno městské části Praha 4 z roku 1996, ve znění novelizací, naposledy 20. 4. 2000). 48 Např. obec Králův Dvůr. Králodvorský zpravodaj č. 4/2000. 49 Podle informací Roma Press Centre bylo v srpnu 2000 prodáno v 13. budapešťském obvodu v aukci 15 obecních bytů obsazených nelegálně romskými rodinami. Roma Rights, No. 3, 2000, s. 25. 50 Mám na mysli nahodilost z pohledu nájemníka. Např. Zásady postupu při prodeji bytových domů ve vlastnictví hl. města Prahy z roku 1996 stanovily, že privatizovat nelze mj. domy, v nichž se nacházejí kotelny dodávající teplo a teplou užitkovou vodu do jiných domů než domů ve vlastnictví obce nebo kde se nacházejí úkryty civilní obrany. Tato kritéria jsou z hlediska společenského zájmu důvodná, pro konkrétní občany však jde o nahodilost. 25
a velmi podstatný nepřímý dopad - ochromení možnosti obcí poskytovat sociální bydlení. Na závěr můžeme shrnout, že privatizační procesy v oblasti bydlení, představované především restitucí a privatizací obecních bytů, měly velmi závažné následky: •
Vznikl soukromý nájemní sektor s novými, vyhraněnými antagonistickými nájemními vztahy mezi vlastníky a nájemníky způsobenými existující dualitou regulovaných a neregulovaných nájmů a s minimálním prostorem pro zohlednění sociálních problémů bydlení uvnitř tohoto sektoru.
•
Do pozice nájemníků v novém tržním nájemním sektoru se dostaly i domácnosti, pro něž by bylo přiměřené spíše určité sociální bydlení, a to nejen z hlediska jejich příjmů, ale zejména proto, že v důsledku nízké sociální a vzdělanostní úrovně nedovedou hájit svá práva. 51
•
Privatizace
zesílila
tlak
na
vystěhovávání
domácností
užívajících
byt
neoprávněně či tzv. neplatičů, protože vyřešení těchto problémů se stalo předpokladem privatizace. •
Celkový rozsah restitučních a privatizačních procesu podstatně zmenšil schopnost obcí poskytovat sociální bydlení, na němž je převažující část romské populace zcela závislá.
•
Restituce byly negativní silou, která znemožňovala obcím usměrnit transformační tlaky. Tam, kde historicky cenné budovy či budovy předurčené ke komerčnímu využití zůstaly v majetku obce, tedy tam, kde neproběhly masivní restituce, existovaly lepší předpoklady pro vyrovnání přirozených transformačních tlaků. Tato hypotéza by mohla platit např. pro Český Krumlov, který je považován za příklad soužití většinové populace s Romy. V Krumlově žila od roku 1946 do počátku 90. let většina Romů v historickém jádru města; na počátku 90. let však byli vystěhováni, až na nepočetné výjimky, z historicky cenných domů na sídliště Plešivec a sídliště Mír v Domoradicích. Historické centrum se proměnilo v
51
V důsledku přetrvávající regulace nájemného zůstaly relace mezi druhem nájemního sektoru (podle vlastníka) a výší nájmů zamlženy. Uvolnění regulace je však nezbytně odhalí. Lze předpokládat, že zatímco obce jako pronajímatelé budou při zvyšování nájmů brát zřetel na sociální postavení nájemníků, soukromí majitelé budou usilovat spíše o vystěhování chudších domácností. 26
turistickou zónu. Pokud by byly domy restituovány, celý proces by byl patrně konfliktnější. 52 Privatizační procesy měly své vítěze a poražené. Romové se dostali, ovšem s mnoha jinými občany, do druhé skupiny. Mezi faktory, které tento proces podpořily, lze zařadit špatné výchozí sociální postavení a související nízké právní povědomí mezi Romy, které jim neumožnily rychlou orientaci v měnící se situaci a včasný a účinný přístup k právní pomoci. Jistou roli mohlo sehrát i to, co je považováno za typické pro romské nazírání na svět: soustředění se na přítomnost a menší schopnost vytvoření si osobní dlouhodobé strategie řešení problémů. Pokud jde o nově nastolené vztahy mezi soukromými majiteli a nájemníky, jsou možnosti veřejné intervence, řešení a předcházení konfliktům značně omezené. Nejúčinnějším opatřením je včasná právní pomoc poskytovaná nájemníkům. Zajištění včasné a účinné právní pomoci je možné především rozšířením bezplatného právního poradenství, o něž usiluje Český helsinský výbor a Asociace právních poraden. Některé obce zajišťují pro občany pravidelné porady se smluveným advokátem (např. Praha 4). Tato forma se jeví jako velmi vhodná, protože odpovídá dlouholetému návyku občanů hledat pomoc u orgánů místní správy. Pokud jde o poradenství poskytované nestátními organizacemi, je možná jeho podpora zejména formou poskytnutí vhodných prostor k pronájmu.
52
Davidová, E.: Dobré soužití je možné. In: Romové, bydlení, soužití. Socioklub, Praha, 2000, s. 51-57. Srv. také: Hanšpach, D., Vajdová, Z.: Český Krumlov: Housing Policy, Privatisation and Local Development. In: Gibson J., Hanson P. (eds.): Transformation from Bellow. Edward Elgae Pbl. Lmt., Cheltenham, 1993. 27
Část III. Stát Poznámka k diskriminaci v bydlení Diskriminace v bydlení zůstávala dlouho nezmapovaným polem. Hana Frištenská, autorka první ucelenější sondy do této oblasti, identifikuje některé z problémů, které jsou příčinou tohoto stavu, jako jsou privátnost zóny bydlení či skrytost diskriminace v masivních strukturálních problémech, jímž je celá oblast bydlení zatížena. 53 Přehlížení diskriminace v oblasti bydlení může mít vedle těchto důvodů také sociálně psychologické kořeny. Diskriminaci můžeme intuitivně chápat jako stav, kdy dochází k odklonu od všeobecně uznaných principů spravedlnosti a rovných šancí. V oblasti bydlení však v 90. letech došlo, zejména v důsledku restitucí a privatizace obecních bytů, ke stavu, kdy postavení domácností na trhu bydlení neodráží nutně jejich příjem či reálně vynaložené úsilí, ale je spíše výsledkem nahodilosti. Na takto rozmlženém pozadí se i rasová diskriminace stává hůře viditelnou a snadněji tolerovatelnou. Přístup k diskriminaci v bydlení se dosud vyznačuje jistou pojmovou a metodologickou nejednotností. Za diskriminaci je někdy označováno neetické nebo nezákonné jednání, jehož obětí jsou příslušníci etnických minorit. Příkladem může být jednání restituentů, kteří se snaží nezákonnými prostředky zbavit nájemníků. Nezákonné jednání se však charakteristikou oběti nemění v jakýsi obecný čin diskriminace, ale zůstává např. porušením domovní svobody, vydíráním či podvodem. Jiným projevem je příliš široké vymezení pojmu nepřímé diskriminace, kdy je každý postup či opatření, které má disproporční dopad na příslušníky menšiny, považováno za diskriminační. Problémem je také nevyjasněnost vztahů mezi diskriminací a segregací. Segregace jako výsledný stav je někdy považována implicitně za důsledek diskriminace, aniž by byly zohledněny i jiné skutečnosti, které mohou k segregaci vést. Na druhé straně není v právním řádu jasně stanoveno, že segregační jednání lze považovat za diskriminaci, resp. za obdobné zapovězené jednání, jestliže jedince neznevýhodňuje, ale pouze „vyděluje“.
53
Frištenská, H.: Diskriminace Romů v oblasti bydlení a její projevy. In: Romové, bydlení, soužití. Socioklub, Praha, 2000, s. 24-41. 28
Pro vytvoření náležitého rámce pro zkoumání diskriminace a segregace v oblasti bydlení, který by byl schopen se s těmito obtížemi vypořádat, je proto nutné především: -
vzít v úvahu skutečnost, že spravedlivé rozdělování statků za podmínek jejich nedostatku vždy vyžaduje určitá kritéria rozlišení,
-
náležitě
definovat
pojem
zapovězeného,
nesprávného
rozlišování
neboli
diskriminace, což zahrnuje i určení, zda tento termín chceme definovat striktně jako termín právní či šířeji jako pojem z oblasti společenských věd, -
odlišit segregaci jako jednání od výsledného stavu. V současné době nabízí v evropském kontextu nejpropracovanější definici
diskriminace Směrnice EU 2000/43/EC z 29. června 2000 o rovném zacházení bez ohledu na rasový či etnický původ. 54 Použití této definice pro posouzení diskriminace v oblasti bydlení není žádoucí pouze z hlediska našeho přistoupení k EU, ale především proto, že na rozdíl od jiných definic má v sobě zabudováno kritérium pro posouzení situací, kdy, co se týče výsledku, dochází ke znevýhodnění příslušníků menšin, přesto se však o diskriminaci nejedná. Koncept „rovného zacházení“ ve smyslu směrnice znamená absenci přímé i nepřímé diskriminace. Podle směrnice: a) přímá diskriminace nastává, pokud je, bylo nebo bude s osobou nakládáno méně příznivě než s jinými ve srovnatelné situaci na základě jejího rasového nebo etnického původu, b) nepřímá diskriminace nastává, když zdánlivě neutrální ustanovení, kritérium nebo praxe staví osoby určitého rasového nebo etnického původu do zvláštního nevýhodného postavení ve srovnání s jinými osobami; to neplatí, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe mohou být odůvodněny legitimním cílem a prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné.
54
Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 Implementing the Principle of Equal Treatment between Persons Irrespective of Racial or Ethnic Origin, OJ L 180, 19. 7. 2000, s. 22. 29
Pokusme se nyní podívat na problém rasové diskriminace v bydlení pod zorným úhlem této definice. Pokud jde o přímou diskriminaci, nemá v České republice oporou v žádném právním předpisu či jiném formalizovaném postupu. 55 Na druhé straně však mnohé informace napovídají, že přímá diskriminace příslušníků etnických minorit v oblasti bydlení existuje, a že je dokonce značně rozšířena. Různé formy přímé diskriminace přitom nejsou pouze projevem vlastních předsudků, ale často pragmatickým jednáním, které předpokládá předsudky u jiných osob. Příkladem může být snaha majitelů zbavit se přednostně romských nájemníků při renovaci a následném rozprodeji či pronájmu bytů. Majitel zde může vycházet z předpokladu, že byty v domě, kde nebydlí Romové, bude moci výhodněji odprodat či pronajmout, protože potenciální kupci či nájemníci mají rasové předsudky. O rozšířenosti tohoto přístupu se může přesvědčit každý, kdo se v některých pražských čtvrtích (Nusle, Žižkov) pokouší pronajmout či koupit byt. Aniž se táže, vlastník či realitní kancelář často spěchají s ujištěním, že v domě nebydlí Romové. Hana Frištenská tento jev zobecňuje do tvrzení: „Při vztahu k romské komunitě je téměř nepochybné, že přítomnost romských nájemníků v domě, a to bez ohledu na to, zda jde objektivně o problémové osoby nebo lidi, s nimiž žádné problémy nejsou, snižuje jeho cenu i cenu pronajímaných bytů...“
56
Přímá diskriminace se může projevit nejen v soukromém sektoru, ale rovněž v sektoru veřejném, např. při pronájmu bytů obcemi. 57 Nejvážnějším případem tohoto druhu, který se dostal do pozornosti médií v roce 1996, bylo tvrzení o existenci ústní dohody mezi magistrátem města Prahy a obvodními úřady, že nebudou navrhovat za nájemníky Romy pro obsazení bytů, které přiděluje magistrát městským částem. 58 Podstatným prvkem ovlivňujícím jednání obecních úřadů může být předpokládaný či skutečný tlak stávajících nájemníků a širšího okolí proti příchodu romských rodin. 59
55
V průběhu práci na projektu se mi žádný předpis v oblasti bydlení, který by obsahoval kritérium etnické příslušnosti, nepodařilo odhalit. Zmínku nelze najít ani v pracích jiných autorů. 56 Frištenská, H., op. cit., s. 29. 57 Ina Zoon uvádí ve své práci „On the Margins“ případy takového jednání v Rokycanech a Olomouci s odkazem na tvrzení místních romských aktivistů. Viz Zoon, I.: On the Margins. Roma and Public Services in Romania, Bulgaria and Macedonia with a Supplement on Housing in the Czech Republic. Open Society Institute, New York, 2001, s. 168-169. 58 MF Dnes, 20. 6. 1996, s. 1-2 (Příloha Praha Dnes). 59 Případ tohoto druhu zmiňuje např. Právo, 12. 2. 2001. V tomto případě hledala početnější romská rodina v Bečově na Mostecku větší byt. Rodina objevila vyhovující obecní byt po neplatičích nájemného. Někteří nájemníci, podle cit. zdroje úředníci města, však výměně zabránili, což údajně potvrdil i předseda bytové 30
Např. v Prostějově začaly uvažovaly městské úřady v roce 2 000 o odstěhování některých rodin z nechvalně známé „Kolonky u sv. Anny“, aby mohly započat s její demolicí. Obávaly se však, že zveřejnění konkrétních plánů by mohlo vyvolat paniku. 60 Na možnost prolínání nepřátelských postojů „bílé“ populace a „rasistických“ přístupů úředníků ukazují zahraniční studie. Již citovaný britský badatel M. Harrison uvádí: „Pokud jde o bydlení v komunálních bytech, výzkumy ... ukázaly, že bytové odbory se často podílejí na tomto procesu rasové diferenciace. Nepřátelské reakce bílých obyvatel na místní sociální a ekonomické změny, které jsou mimo jejich kontrolu, se mohou skloubit s rasismem úředníků.“ 61 Jestliže problém přímé rasové diskriminace je především otázkou vytvoření účinného mechanismu jejího postihu, nepřímá diskriminace nás staví také před „předběžnou“ otázku jejího rozpoznání. Myšlenkové schéma pro rozpoznání nepřímé diskriminace zahrnuje tři kroky: -
identifikace stavu či situace, kdy jsou osoby určitého rasového nebo etnického původu v nevýhodném postavení ve srovnání s jinými osobami,
-
vyhledání mechanismu, tj. ustanovení, kritéria nebo praxe, který je příčinou tohoto stavu,
-
analýza mechanismu z hlediska jeho odůvodnění legitimním cílem a přiměřenosti a nezbytnosti prostředků, použitých k jeho dosažení. Toto třístupňové schéma lze použít k analýze rasově neutrálních kritérií
stanovených pro distribuci určitých statků za podmínek jejich relativního nedostatku, jako jsou např. pravidla pro přidělování obecních bytů. Přitom je nutné vzít v úvahu, že srovnání s „jinými osobami“ je nutné vykládat ve smyslu jiných osob, které jsou ve srovnatelném postavení. Tato úvaha se dá ilustrovat např. na problému nezaměstnanosti Romů. Údajem, který vypovídá o možné rasové diskriminaci na trhu komise. Potíže s nalezením vhodného náhradního ubytování měla z tohoto důvodu např. vsetínská radnice při rekonstrukci jednoho domu v centru města pro bydlení Romů. Lidové noviny, 4. 5. 1996, s. 5. 60 MF Dnes, 30. 6. 2000, s. 3. Obec nakonec zahájila demolici prvního ze čtyř bloků domů romské kolonie v červnu 2001. Město zajistilo náhradní bydlení 7 rodinám. Metro, 20. 6. 2001. 61 Harrison, M., op. cit., s. 63. 31
práce není údaj o celkové nezaměstnanosti romské a neromské populace, ale spíše údaj o nezaměstnanosti části romské a neromské populace se srovnatelným vzděláním, kvalifikací apod. Podle předběžných závěrů jediného současného šířeji koncipovaného terénního výzkumu zaměřeného na problém diskriminace Romů se nepřímá diskriminace v oblasti bydlení týká především dvou okruhů problémů, a to mechanismů obcí pro přidělování obecních bytů a umísťování romského obyvatelstva v tzv. holobytech. 62 (Těmto problémům se věnuji podrobněji v IV. části práce.) Lze ovšem předpokládat, že k diskriminaci může docházet i v jiných sférách (např. při přístupu ke zvýhodněným půjčkám na údržbu a rekonstrukci nemovitostí) nebo v soukromém sektoru (např. transakce zprostředkované realitními kancelářemi). Odhalení nepřímé diskriminace v soukromé sféře je však těžko dostupné systematickému zkoumání. Diskriminace v privátní sféře je navíc zpravidla vedlejším produktem diskriminace třídní (tj. diferenciace založené na majetku a společenském statusu) a jako taková je v podmínkách tržní společnosti jen velmi obtížně odstranitelná. Český právní řád zatím nenabízí k postižení diskriminace v bydlení přiměřené nástroje. Diskriminační aspekty jednání lze účinně postihnout pouze za předpokladu, že se vážou k činům, které mají povahu trestného činu. Pak již ovšem pochopitelně nejde primárně o postih diskriminace, ale jiného nezákonného jednání. Pro oběť diskriminace existuje možnost domáhat se ochrany soukromoprávní žalobou na ochranu osobnosti, ta je však spíše teoretická. Situace by se ovšem mohla brzy změnit. Připravovaná novela občanského soudního řádu má umožnit, aby ve věcech ochrany před diskriminací zastupovala poškozené občanská sdružení. Navíc má být v případech diskriminace přesunuto důkazné břemeno na žalovaného. 63 Dalším krokem by mělo být paralelní doplnění občanského zákoníku o přímý zákaz diskriminace. Dílčí pomoc by mohl přinést také nový zákon o právech příslušníků národních menšin, který zavádí skutkovou podstatu přestupku působení újmy osobě
62
Viz Připomínky Poradny pro občanství, občanská a lidská práva ke Zprávě o stavu lidských práv v ČR v roce 2000. Informace jsou ve stručnější verzi obsaženy ve Zprávě o stavu lidských práv V ČR za rok 2000. 63 Novela implementuje citovanou směrnici EU 2000/43/EC. 32
pro její rasový či etnický původ. 64 De lege ferrenda existují i jiné, složitější institucionální a procesní možnosti řešení. Jednou z nich je zavedení zvláštní legislativy pro odstranění diskriminace v bydlení po vzoru Fair Housing Act (1968) v USA.
64
Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin a o změně některých zákonů. 33
Část IV. Obce Problematika tzv. „holobytů“ Přestože spisovná čeština a ani právní terminologie neznají pojem „holobyt“, uchytil se v posledních letech pevně ve slovníku publicistů, orgánů místní správy, sociálních pracovníků i stavebních firem. 65 Původně byl termín „holobyt“ používán k označení nízkostandardních bytů o jedné místnosti zřízených za účelem vystěhování, resp. přestěhování „neplatičů nájemného“ a tzv. „nepřizpůsobivých osob“, které byly upraveny tak, aby se v nich nedalo „nic zničit ani ukrást“. 66 Postupně se však použití tohoto pojmu začalo rozšiřovat na různé druhy ubytoven a azylových zařízení ve vlastnictví obcí, v nichž je poskytováno bydlení občanům s nejrůznějšími sociálními problémy, kteří si nemohou opatřit jiné bydlení. Stavebně technicky mohou mít holobyty nejrůznější podobu od malometrážních klasických bytů III. či IV. kategorie, přes různé nízkostandardní ubytovny až po nové levné stavby z kontejnerových jednotek. 67 Pojem holobyt nelze definovat právně, protože, jak bude podrobněji vysvětleno dále, ubytování v holobytu může mít různý právní základ (např. nájemní smlouva nebo smlouva o ubytování.) Exaktně jej také nelze definovat ani ve smyslu stavebních předpisů. Nejspíše jej můžeme účelově vymezit jako zařízení pro ubytování určité kategorie osob, s přihlédnutím k právnímu důvodu ubytování (především poskytování náhradního bydlení) a ke stavebnětechnické podobě (nízký standard bydlení). Zřizování holobytů není spjato výlučně s obcemi. Úvahy o něm se objevují okrajově také v prostředí jiných poskytovatelů bydlení, např. bytových družstev, které
65
Jako určitou kuriozitu lze uvést zmínku o holobytech v pozitivním kontextu. Viz článek Tomáše Ferteka, Naděje ve třech obrazech, Reflex, 6. dubna 2000, kde autor v článku o budoucnosti pohraničí (Jindřichovice pod Smrkem) uvádí: „Mají se tu stavět domky, byty i holobyty.“ 66 Např. holobyty v Přerově zřízené v roce 1994 (s betonovými podlahami, kovovými dveřmi a okenními rámy a zesíleným sklem) nebo holobyty zřízené v roce 1996 v Rakovníku v bývalých kasárnách (pouze jeden zdroj osvětlení). 67 Holobyty složené z modulů nabízí firma Tekaz, která již realizovala stavbu v roce 1996 ve Chvaleticích. 34
se potýkají s problémem neplatičů nájemného. 68 Je to však právě zřizování holobytů obcemi, jehož počátek lze datovat do poloviny 90. let, které se natolik rozšířilo, že představuje nebezpečný společenský problém. 69 Dosavadní soustředěné poznatky o tomto jevu zdaleka neodpovídají jeho závažnosti. Prvním vládním dokumentem, který označil zřizování holobytů za vážný celospolečenský problém, je tzv. Bratinkova zpráva z roku 1997. Zpráva uvádí, že vzhledem k tendencím vystěhovávat zejména tzv. „neplatiče nájemného“, ale i obecně občany z nižších sociálních vrstev z center měst, lukrativnějších čtvrtí a domů, se městská zastupitelstva musejí potýkat s nutností zajistit těmto lidem náhradní bydlení. Častým řešením je podle zprávy výstavba tzv. holobytů soustředěných na okrajích měst. Důsledkem je pak výstavba jakýchsi novodobých ghett, v nichž lidé žijí často ve špatných sociálních podmínkách, vzdalují se pracovním a vzdělávacím příležitostem a ztrácejí kontakt s ostatní společností, což vede k dalšímu sociálnímu propadu, nárůstu kriminality a dalším problémům, jejichž řešení se stává o to obtížnějším. Zpráva rovněž upozornila na to, že probíhající budování holobytů a násilné vystěhovávání vzbuzuje v romské komunitě obavy, že se jedná o určitou formu „etnického čištění“ navíc neoficiálně ve společnosti podporovanou. Bratinkova zpráva se opírala o obsáhlý sociologický průzkum věnovaný romské problematice, který byl proveden v celkem 112 městech. Toto šetření zahrnovalo i problematiku tzv. holobytů. Protože ani pro účely tohoto výzkumu nebyl pojem holobyt definován, je nutné brát jeho výsledky jako orientační. V průzkumu uvedlo ze 143 respondentů - zaměstnanců bytových odborů okresních (resp. městských) úřadů - celkem 33,6 %, že v jejich okrese, resp. obci jsou postaveny tzv. holobyty pro neplatiče nájemného. Plánovanou stavbu holobytů pro neplatiče uvedlo 35,7% respondentů. Pokud jde o obsazení těchto bytů, ukazují odpovědi na významné, nikoli však převažující obsazení těchto bytů romskými domácnostmi. U existujících holobytů uvedlo 66,4 % respondentů, že podíl Romů je mezi 1-10%, pouze 9,8 % 68
O zřízení holobytů pro neplatiče z místního stavebního bytového družstva uvažovali např. v Semilech. Lomnické noviny 7/00 (www.lomnicenadpopelkou.cz). Ve spolupráci s jinými subjekty (bytové družstvo a Jaderná elektrárna Dukovany) hodlalo postavit holobyty město Třebíč. 69 Prvním případem zřízení holobytů, který se stal mediálně známým, byla výstavba holobytů v Přerově v roce 1994. 35
uvedlo nadpoloviční podíl romských domácností; výhradně obsazení těchto bytů Romy uvedlo 2,1 % respondentů. Pokud jde o odhad obsazení nových holobytů, předpokládali respondenti v polovině případů, že Romové budou tvořit méně než 50% obyvatel, v polovině případů předpokládali, že budou tvořit většinu. Některé cenné informace pocházejí z výzkumu Poradny pro občanství, občanská a lidská práva. 70 Podle tohoto zdroje se pohybuje zastoupení Romů mezi obyvateli holobytů mezi 60-80%. Konkrétně pak materiál Poradny uvádí, že Romové představovali 60% obyvatel holobytů v Havlíčkově Brodě a Tachově, 70% v Chrastavě a Liberci, 75% v Karviné, 79% v Berouně, 80% v Lounech a Nymburku, 90% v Mostu a 100% ve Slaným (Ouvalová ul. - Mexiko), Prachaticích a Rakovníku. 71 Přes metodicky obtížné srovnání obou souborů údajů lze vyslovit hypotézu, že dochází k zesilování etnické kolorace holobytů. Vysoký podíl Romů v tomto typu bydlení vede ke zneklidňujícím úvahám, zda není výsledkem cílené politiky některých obcí. Ina Zoon ve své práci On the Margins spojuje výstavbu holobytů se „státní“ politikou vystěhovávání, izolace a koncentrace Romů v ghettech. 72 V této souvislosti rovněž uvádí: „Jestliže je pravdou, že úředníci nevystěhovávají Romy cíleně, je pak těžké vysvětlit, jak je možné, že Romové tvoří 60-80%, nebo dokonce i 100 % mezi obyvateli holobytů, když tvoří méně než 3% české populace.“ 73 Tuto disproporci nelze brát na lehkou váhu, přestože nabízené srovnání je poněkud zavádějící. Relevantní srovnání by muselo poměřovat situaci romských a 70
Viz Připomínky Poradny pro občanství, občanská a lidská práva ke Zprávě o stavu lidských práv v roce 2000. Stejné informace cituje Ina Zoon s odkazem na průzkum holobytů provedený Poradnou. 71 Materiál Poradny identifikuje tři okruhy problémů, které jsou s holobyty spojeny: nevyhovující stav, např. hygienický, neumožňující důstojné bydlení, umístění na okrajích měst mimo dosah služeb a se špatným spojením či mimo obec a dále úpravu bydlení v těchto objektech prostřednictvím ubytovacích řádů, které jsou v rozporu s právními předpisy. Pokud jde o nevyhovující stav, uvádí cit. materiál: „Tyto objekty někdy nesplňují hygienické normy, např. výskyt plísní (Vsetín), neprošly žádnou rekonstrukcí (Louny, Pardubice, Rakovník, Rychnov nad Kněžnou, Teplice). Většinou mají společné sociální zařízení (okresy Beroun, Brno, Chomutov, Karlovy Vary, Klatovy, Liberec, Mladá Boleslav, Most, Přerov, Rakovník, Rokycany, Rychnov nad Kněžnou, Teplice, Uherské Hradiště, Ústí nad Labem, Vsetín, Žďár nad Sázavou), někdy dokonce se studenou vodou (Vsetín, Most, Teplice) a v některých případech se za jejich užívání musí platit jednorázový poplatek (Brno, Chomutov, Karlovy Vary).“ Umístění na okraji měst, mimo dosah služeb a se špatným dopravním spojením uvádí např. v Benešově, Berouně, Chomutově, Jihlavě, Karlových Varech, Liberci, Lounech, Mostě, Nymburku, Pelhřimově, Prachaticích, Pardubicích, Prostějově, Přerově, Rakovníku, Rokycanech, Táboře, Teplicích, Svitavách, Uherském Hradišti, Ústí nad Labem, Vsetíně nebo mimo obec (Děčín, Kadaň, Tachov). 72 Zoon, I.: On the Margins, op., cit., s. 176 a následující.
36
neromských domácností ve stejné sociální a právní situaci, např. neplatičů nájemného, domácností bez platné smlouvy apod. I z informací od zdrojů, které v nelze považovat za zaujaté vůči Romům, plyne, že zastoupení Romů v této skupině není marginální. Potřebné statistické údaje k takovémuto srovnání ovšem stěží kdy budou k dispozici. 74 Další hypotézou, která může částečně vysoké zastoupení Romů vysvětlit, je skutečnost, že mezi Romy je vyšší procento rodin s dětmi. V těchto případech soudy zpravidla rozhodují v případě výpovědi z nájmu bytu o přidělení náhradního bytu, zatímco nájemníci bez nezletilých dětí mohou být častěji vystěhováni bez náhradního bydlení, případně do provizorního přístřeší. 75 Lze rovněž předpokládat, že obdobně postupují obce při vyklizení bytu užívaného bez právního důvodu. Tezi, že vlastní příčinou budování holobytů je snaha vystěhovat Romy do ghett, zpochybňuje skutečnost, že holobyty, resp. domy s nízkostandardním bydlením, zřizují i obce, které projevují pozitivní přístup k řešení interetnických vztahů. Příkladem může být např. městská část Brno střed, kde se ostatně dům s holobyty nachází v bezprostřední blízkostí domů, v nichž je realizován projekt komunitního bydlení. Jisté je, že zřizování tohoto typu ubytování má komplexní ekonomické a právní důvody, které jsou na etnicitě potenciálních ubytovaných nezávislé. Základní právní důvod pro budování nízkostandardních obytných komplexů obcemi je zakódován ve stávající zákonné ochraně nájemníků. Jestliže právní úprava poskytování náhradního bydlení pro neplatiče je hlavní příčinu vzniku sítě holobytů, její rychlé rozšiřování odráží současně silné ekonomické pohnutky. Neplacení nájemného není problém zdaleka nový. Avšak dnes, na rozdíl od dob socialismu, již dluhy na nájemném nenese anonymní erár, ale konkrétní 73
Tamtéž, s. 181. Nelze předpokládat, že by obce, které Romy cíleně vystěhovávají, tyto údaje dobrovolně zveřejnily, i pokud by je měly k dispozici. Obce se mohou úspěšně hájit i tím, že etnicitu, resp. národnost občanů nesledují. Shromažďování takovýchto údajů jim totiž platné zákony neumožňují. Jedinou představitelnou alternativou by mohlo být soudní projednání případu. Český právní řád však pro takovouto žalobu (tj. žalobu pro diskriminaci, za níž je považována i segregace) nedává vhodný prostor. V příloze této práce je uvedena stručná informace o Fair Housing Act v USA, který soudní projednání tohoto typu žalob upravuje. 75 Tuto hypotézu by mohlo potvrzovat malé zastoupení Romů mezi „klasickými“ bezdomovci. Některé nevládní organizace však tuto rozšířenou domněnku zpochybňují. 74
37
majitel nemovitosti. Obce, které zřizují náhradní ubytování, uvádějí zpravidla jako hlavní důvod tohoto opatření dluhy na nájemném, které mohou ohrožovat celkové bytové hospodaření obce. Vystěhování neplatiče je cestou ke zlepšení ekonomické situace, protože uvolněný byt může být pronajat za smluvní nájemné a dluh přímo nebo formou vyššího nájmu uhradí nový nájemník. 76 Lze shrnout, že za daného stavu je budování objektů s holobyty obcemi především pokusem alespoň rozevřít začarovaný kruh, který nelze rozetnout. Je-li nutno poskytnout náhradní bydlení nájemci, který má být vystěhován v důsledku páchání občanskoprávního deliktu, a tato povinnost dopadá de facto na obce, mají holobyty jen málo reálných alternativ. K řešení situace proto nepomůže jen nezbytné vydání předpisů, které by upravily podrobněji hygienické a technické podmínky provozování ubytovacích zařízení. Je nutná celková změna právní úpravy poskytování náhradního bydlení, jež by měla být součástí celkové reformy sektoru nájemního bydlení. Vraťme se však k tvrzení, že holobyty mají málo reálných alternativ. Jednou z těch, která by alespoň v některých případech mohla být realizovatelná, je přestěhování neplatičů do malometrážních bytů nižších kategorií. 77 Proč dávají obce přednost zřizování bloků holobytů před touto alternativou? Příčinou je to, že holobyty plní nejen základní funkci poskytnutí ubytování, ale rovněž funkce druhotné, v jistém smyslu „nadstavbové“. Mezi ně lze zařadit: •
funkci „odstrašující“, tj. obce doufají, že hrozba vystěhování do holobytu bytu přiměje další občany k placení nájemného, resp. také ke splacení dluhů, 78
76
Např. Městská část Praha 5 získala na „darech“ za pronájem bytů zařazených do privatizace v roce 2000 2,7 mil. Kč. Ke konci roku 2000 činily dluhy nájemníků v této pražské městské části 17,6 mil. Kč. Pražská pětka on web, č. 4, roč. 2001. 77 Obce ovšem zpravidla argumentují, že těchto bytů je nedostatek. Např. zástupce starosty v Mladé Boleslavi uvedl, že v Mladé Boleslavi došlo především k navrácení domů s byty nižší a nejnižší kategorie původním majitelům. Zkušenosti z provádění bytové politiky v Mladé Boleslavi. In: Státní, regionální a obecní bytová politika. Sborník materiálů celostátní konference. Praha, 19. října 1999, s. 33. 78 Toto odůvodnění stavby holobytů uvádějí představitelé obcí a příslušní úředníci bytových odborů obecních úřadů téměř standardně. Typické je např. vyjádření vedoucího odboru správy majetku města v Bruntále: „Jako východisko (řešení situace neplatičů) vidím výstavbu holobytů. Nemusí jích být mnoho, ale už skutečnost, že budou existovat, nám v mnohém pomůže. Mnozí dlužníci se totiž zaleknou, a něž by se měli stěhovat do holobytu, raději zaplatí.“ MF Dnes, 3. 9. 1996, s. 3. Zástupkyně starosty v Třebíči v souvislosti s rozhodnutím vystavět holobyty v lokalitě Budíkovická uvedla: „Holobyty snad budou působit jako strašák na tuto skupinu občanů, mezi nimiž se najdou i takoví, kteří nájem neplatí jen tak ze sportu.“ Regionalist, 26. 10. 1999, http://www.regionalist.c/archiv/991026.htm. V Programu bytové politiky města Lipník nad Bečvou pro léta 2000-2004 se můžeme dočíst: „Tyto velmi potřebné byty musí město urychleně řešit výstavbou nebo 38
•
funkce represivní, kdy umístění do holobytu je svého druhu trestem; tato funkce bezprostředně souvisí s funkcí první; obě funkce lze mírnější terminologií označit za funkce „výchovné“,
•
funkce „kontrolní“, spojena se snahou omezit přestěhovávání osob a vyloučit přechod nájmu, 79
•
funkce „pořádková“; při kumulaci problémových osob na jednom místě, kterou obec někdy paradoxně sama vytvořila, může snadněji zajistit kontrolu, např. umístěním úřadovny policie do blízkostí objektu, zajištěním hlídání bezpečností agenturou, vybudováním vrátnice apod. Lze vyslovit tezi, že právě pro plnění těchto druhotných funkcí dávají obce
přednost zřizování komplexů s tzv. holobyty před jiným řešením. Např. uvedené rozptýlené, byť i nízkokvalitní bydlení tyto funkce plnit buďto nemůže, nebo je může plnit jen málo efektivně. Pokud však bude pokračovat budování těchto kolektivních zařízení, i když v humánnější apaternalistické podobě bydlení s asistencí, bude toto řešení nevyhnutně nadále posilovat segregační tendence. Na skutečnost, že komplexy nízkostandardního bydlení vykazují zjevné segregační rysy, musí začít neprodleně reagovat společnost jako celek, tj. stát. Existuje pro to řada důvodů. Především je tu mezinárodní závazek státu, že zakáže a odstraní všechny praktiky rasové segregace a že jí bude předcházet. Tohoto závazku se stát nemůže zprostit poukazem na to, že k těmto praktikám dochází ve sféře samostatné působnosti obcí či v soukromém sektoru. Hledání schůdných alternativ je proto prioritou dne. Bude to však hledání nanejvýš obtížné. Níže uvedené schéma znázorňuje základní dilemata, která je nutné řešit. Naznačuje, že každý ze zvažovaných či navrhovaných kroků může přinést negativní dopady a nové problémy.
nákupem nemovitostí mimo město. ... Zřízením holobytů dojde k poklesu počtu neplatičů a snížení výše pohledávek na nájemném, které k 31. 10. 1999 činí cca 1 200 000 Kč.“ 79 K funkci „kontrolní“ je však nutné uvést, že současná právní úprava nájmu bytu nijak neomezuje nájemníka v tom, aby si do pronajatého bytu nastěhoval další osoby, ať již členy své rodiny nebo i osoby „cizí“; nesmí však jít o podnájem. To platí i v případě, že je na základě nájemní smlouvy poskytnut náhradní byt či ubytování. Snahu obcí o omezení této možnosti však dokládají vyjádření představitelů místních správ v tisku. Například pracovnice bytového odboru mladoboleslavského městského úřadu uvedla: „Chceme, aby byl dům specifikován jako dům zvláštního určení, aby se k lidem v něm žijícím nemohli stěhovat příbuzní a známí.“ Právo, 18. 3. 1999. Obdobně místostarosta městské části Brno-střed uvedl, že „ ... nepřipustíme, aby se k řádným nájemníkům nastěhovala polovina jejich příbuzných.“ MF Dnes, 2. 8. 1999. 39
Závěr Změna politických a ekonomických poměrů po roce 1990 nastartovala ekonomické a sociální rozrůznění obyvatel, a tím vytvořila předpoklad pro zesílení sociálně-prostorové diferenciace. V polovině 90. let se začínají objevovat signály, že rezidenční diferenciace má i etnickou dimenzi. Trend k segregaci podél etnických linií se týká především Romů jako jediné „viditelné“ historické etnické menšiny. U nových komunit přistěhovalců se vznik etnických sídelních enkláv objevuje zatím v ojedinělých náznacích. Zahraniční paralely a zkušenosti ukazují, že na vznik sídlení etnické koncentrace nelze nahlížet jednostranně. Je důsledkem působení mnoha faktorů: strukturálního znevýhodnění, diskriminace, projevů rasové nesnášenlivosti, ale i svobodné volby jedinců a komunit. Zvláště v případě komunit přistěhovalců může být prvek svobodné volby a soudržnosti rozhodující. Nelze jej ostatně do budoucna vyloučit ani v případě romské menšiny. Etnické sídelní enklávy mohou představovat zvláštní teritorium, které slouží k projevení a pozvednutí vlastní menšinové identity. Současná situace však, pokud jde o romskou menšinu, vykazuje především znaky nedobrovolného soustředění s výraznými prvky sociální homogenity. V četných romských enklávách se projevují zřetelné tendence k vytváření slumů a ghett. V celospolečenském měřítku lze pozorovat tyto negativní tendence na pozvolných proměnách romských urbánních sídel, která vznikla za socialismu. Tradiční typy bydlení, roztroušená chudá romská obydlí v centrech měst, která jsou z hlediska sociálního vyloučení nejméně problematická, jsou procesem transformace ohrožena. Romové jsou vytěsňování z center měst na periferii. Na druhé straně se na starších základech rozvíjí typy sídel jako je periferní slum a vznikají nová „mikroghetta“, jež přispívají k prohlubování sociálního vyloučení a reprodukují ho. Příčiny těchto proměn jsou komplexní. V ekonomické rovině se odvíjí především od změny vlastnických vztahů ve sféře nájemního bydlení. Restitucemi, které zasáhly především centra měst, se část sociálně slabých romských domácností a domácností s problémy (dlužníci nájemného, neoprávnění uživatelé bytů) dostala do soukromého nájemního sektoru, kde je minimální prostor pro sociální ohled. Přísná regulace 40
nájemného u tzv. „staronájemců“ na jedné straně a volnost stanovení nájmů u uvolněných bytů na straně druhé měla za následek vznik antagonistických a pokřivených vztahů mezi novými vlastníky a nájemníky. Obětí nejrůznějších praktik vlastníků směřujících ke zbavení se nežádoucích nájemníků, od legálních až po nátlak a výhrůžky, se často stali právě Romové, jimž sociální a kulturní znevýhodnění neumožnilo úspěšně těmto tlakům čelit. Noví vlastníci se snažili zbavit se přednostně romských rodin také proto, že jejich vystěhováním se jim zvýšila šance na pronájem dalších bytů za vyšší nájemné. Některé poznatky totiž napovídají, že se v Česku setkáváme s jevem, který je dobře znám a zdokumentován např. v USA, totiž, že etnické složení obyvatel může mít dopad na cenu nemovitostí. Snahy soukromých majitelů o vystěhování Romů našly někdy podporu v širším okolí, které je intuitivně vnímalo jako součást zápasu o „dobrou adresu“ své čtvrtě. Ke zhoršení postavení sociálně slabých a marginalizovaných skupin přispěla také privatizace bytového fondu obcí, která probíhá nekoncepčně na místní úrovni. Osoby s problematickými nájemními vztahy, dlužníci nájemného a chudé domácnosti byly z tohoto procesu vyloučeny. Privatizace obecních bytů navíc podstatně zesílila tlak na vystěhování prvních dvou uvedených skupin uživatelů bytů a v některých městech se stala dokonce jejím předpokladem. Masivní privatizace obecného bytového fondu obcí rovněž v některých městech podstatným způsobem omezila možnost obcí poskytovat nájemné bydlení sociálně potřebným. Bydlení sociálně slabých Romů negativně ovlivnila také absence strategického a koncepčního přístupu k problematice sociálního bydlení na centrální úrovni, která přetrvá doposud. Převod státního bytového fondu do vlastnictví obcí nebyl doprovázen přijetím centrálních pravidel pro nakládání s ním. Zaniklý přídělový socialistický systém hospodaření s byty, na němž byla podstatná část Romů závislá, nebyl nahrazen novým modelem sociálního bydlení. Ve špatném a neúplném rámci centrální legislativy a politiky pro oblast bydlení a za situace, kdy se bydlení stalo nedostupným pro široké vrstvy obyvatel, začaly mnohé obce přijímat politiky („tržní“ pronájem obecních bytů, systematické vystěhovávání neplatičů), které tendence ke vzniku etnických enkláv posílily.
41
K zastavení trendů k etnické rezidenční segregaci nemůže dojít bez přijetí zásadních systémových opatření. Tato opatření by přitom měla být zaměřena nejen na odstranění či zmenšení již vzniklých problémů, ale měla by předjímat pravděpodobné dopady připravovaných změn. Jedním z těchto okruhů je přijetí komplexních doprovodných opatření k chystanému uvolnění nájemného. I když bude dosažení určitého typu tržného nájmu otázkou mnoha let, lze předpokládat, že bude současně procesem postupného vytěsňování sociálně slabých (včetně Romů) z bohatších čtvrtí a z center měst. V současných ekonomických podmínkách v ČR totiž, ani za masivního použití všech existujících a navrhovaných podpůrných nástrojů v oblasti bydlení, nelze počítat s tím, že by trh mohl nabídnout realistickou alternativu skupinám obyvatelstva s nízkými příjmy. Pro tyto skupiny, kam se řadí podstatná část romské minority, je nutné vytvořit sociální nájemní bytový sektor. Jeho vytvoření je z pohledu řešení bydlení Romů (a do budoucna patrně i některých skupin přistěhovalců) stěžejní již proto, že přeplněnost bytů a zhoršování bytové situace je také důsledkem odlišného populačního vývoje u těchto skupin. To znamená, že i pouhá nečinnost společnosti povede ke dramatickému rozevírání nůžek mezi většinovým obyvatelstvem a minoritami. Na závěr je však nutné připomenout, že vzhledem k ekonomické a sociální povaze nejhlubších příčin etnické rezidenční segregace nemohou být opatření zaměřená do sféry bydlení dlouhodobě úspěšná, pokud nebudou součástí komplexních
strategií
ke
zlepšení
postavení
marginalizoavných
a
sociálně
znevýhodněných skupin na všech startovacích čarách. Skutečně integrovanou společnost nelze vytvořit jen doplétáním volných ok v záchranné síti, ale především spouštěním lan, po nichž se dnes sociálně slabí budou moci dostat mezi bohaté a úspěšné.
42
Romové ve městě – společné bydlení Hana Frištenská
1. Úvodem Komunita, komunitní život a jeho organizovaní, to jsou kategorie a hodnoty, které začínají být na úrovni obcí a měst velmi aktuální. Samosprávy si čím dál častěji pokládají otázky typu: jak vyloučit, aby jednotlivé součásti komunity (často velmi rozdílné) si nebyly navzájem nebezpečné? Jak je přimět ke společné práci na jejím rozvoji? Jak (při vší toleranci k rozdílnosti, na kterou má navíc každý právo) udržet celek pohromadě, to je obec soudržnou? Když nebude v komunitě existovat vůle ke společnému životu, bude se jednotlivý obyvatel cítit ve „svém“ městě doma, dobře a bezpečně? Jedním z bolavých míst organizace komunity a jejího života je vytváření spolužití s Romy. Pokud nebudeme příliš ambiciózní a stanovíme-li si spíše minimalizované cíle, pak jde o hledání forem bezkonfliktního soužití obou stran, neromského a romského obyvatelstva. Města a obce jsou bezpochyby prvními liniemi, kde toto hledání probíhá. Jsou "laboratořemi", kde mohou být, budou a často již také jsou nalézány pozitivní, efektivní a občas i velmi lidské postupy pro ovlivňování této části interetnického soužití. Je jistě naivní tvrdit, že odlišnosti mezi Romy a většinovým obyvatelstvem nejsou při hledání forem vzájemného soužití významné. V některých oblastech mohou být dokonce rozhodujícími zdroji nedorozumění. Proto je nutné si je nejen průběžně připouštět, ale také je poznat, pojmenovat a počítat s nimi. Doslova propast odlišnosti mezi Romy a Čechy vytvořila úplně odlišná historická zkušenost kočovníků oproti historické zkušenosti usedlých. Tento rozdíl se projevuje velmi významně tam, kde jde o domov, bydlení, ale také o kvalitu vztahu k obci, ke komunitě. Neromský, usedlý vztah k domovu, k půdě, k rodnému městu či vsi, k tradiční a prostorově vymezené komunitě, ke které po generace patříme, je něco úplně jiného, než vztahy toho, jehož předci se po mnoho staletí pohybovali, 43
usazovali v obci
jen na chvíli, např. na pouhou jednu generaci. Vztah k půdě
Romové historicky nemají, neměli příležitost si jej vytvořit. To, co my nazýváme svými kořeny, to je vztah k soukromé historii předků, která se těsně pojí k historii komunit a míst, kde žijeme po generace zakotveni, a jsou součástí identity každého z nás? Toto Romové necítí. Nepřilnou k jednomu místu tak pevně, jako se to stává nám. Místo toho bývá pro neromy překvapením, jak nečekaně silné mají vztahy k rodu, k celku, ke svým lidem. A také ke každodennosti, která umožňuje žít v provizoriu, nutné podmínce dalšího pohybu. Ten, kdo je ustavičně připraven na cestu, neplánuje, budoucnost si nepředstavuje jako soubor subjektivních plánů, přání a obav, ale jako změnu. Toto fixovaly svými zkušenostmi celé generace Romů. Jak velkou odlišnost to z hlediska součastníků muselo přinést.… Popsaný rozdíl se projevuje jako obrovský problém tam, kde do komunitního života patří také organizace jejího bydlení. Subjektivní vztah (spíše nevztah) Romů k příbytku je zcela specifickou kapitolou jejich hodnot. Jean-Pierre Liegeois ve své knize "Romové, Cikáni, kočovníci" ji výstižně definuje takto: „Být usedlým je pro Cikána nebo kočovníka objektivní, ne subjektivní skutečnost. Ať žije v domě nebo v karavaně bez kol, zachovává si ducha nomáda. Měnlivé situace, které přežívá, mohou trvat desetiletí, celý život, ale mohou se také rychle měnit. Pod tlakem událostí (odmítnutí sousedství, potřeba ekonomické změny, vystěhovaní kvůli rekonstrukci čtvrti atd.) je přemísťování stále aktuální. Prioritní potřeba přizpůsobovat se nepřátelskému okolí, podmínkám obživy nebo možnostem sociálního života (udržování vztahů) je stejná pro obyvatele karavanu, domu nebo jakéhokoliv příbytku. Obyvatelé sami sebe nehodnotí podle toho, zda bydlí ve stanu, karavanu nebo v domě - obydlí považují často za vnucené nebo dočasné provizorium. Pro cikána nebo kočovníka nepředstavuje přemístění se do domu žádný pokrok. Je to jen výsledek momentální situace, která může být i synonymem úpadku, pokud se v něm žije z donucení.“ 80 Tyto vlastnosti romské pospolitosti je potřeba mít na vědomí zejména tehdy, kdy město uvažuje o nějakém opatření, směřujícím do přirozených
80
Ligerois J., Romovia, cigáni, kočovníci, Rada Evropy 1995, v roce 1996 vydala Academia Instropolitana v Bratislavě 44
územních enkláv či přijatém k řešení zárodků ghett, kde žijí ve větším soustředění lidé, které spojuje etnická (v našem případě romská) příslušnost. Mezi oběma jmenovanými prostorovými soustředěními, to je mezi územními enklávámi a ghetty, existuje určitá odlišnost. Etnické územní enklávy představují prostorové soustředění etnicky odlišných, kteří v nich nalézají bydlení dobrovolně a dobrovolně v nich trvale zůstávají, protože jim poskytují pocit jistoty ve víceméně nepřátelském světě, hodnotu sdílené etnicity a vzájemné sounáležitosti. Klíčové slovo pro odlišení enkláv od etnických ghett je dobrovolnost. Lidé zde trvale žijí, protože mají pocit, že jsou mezi svými, jsou připraveni se do jisté míry podílet na životě celku a mohou také počítat s pomocí svého okolí. Andrea Baršová ve své studii "Problémy bydlení etnických menšin a trendy k rezidenční segregaci" uvádí jeden ze základních znaků, které takové dobrovolné soustředění etnicky homogenního obyvatelstva charakterizuje, a tím je přítomnost všech sociálních tříd. Po všech stránkách nešťastné a nebezpečné však je, když existence takových enkláv přeroste nebo je zneužita k vytváření uzavřených ghett, izolovaných od ostatní společnosti. Ty pak charakterizuje sociální vyloučení jejích obyvatel, vzájemné nepřátelství mezi obyvateli ghett a jejich okolím, nízká sociální úroveň a různé negativní, patologické jevy uvnitř ghetta. Podstatným znakem je to, že určitá skupina víceméně etnicky homogenního obyvatelstva (v našem případě Romů) zde žije z donucení. 81 Je potřebné hledat a realizovat všechna opatření k tomu, aby nebezpečí vzniku nedobrovolných sídelních koncentrací romského obyvatelstva bylo včas rozpoznáno a minimalizovalo se.
2. Poznatky z projektu "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", realizovaného Vzdělávacím centrem pro veřejnou správu ČR, o.p.s V hledání cest k řešení problémů enkláv i zárodků ghett hrají rozhodující roli orgány měst, jejich prozíravost a schopnost přistupovat interdisciplinárně k bytové politice v obci. Městské orgány si často své povinnosti a možnosti v tomto směru 81
Baršová A., Problémy bydlení etnických menšin a trendy k residenční segregaci, Open Society Institut, Praha 2001 45
málo uvědomují nebo si je nepřipouštějí včas. Pokud však hledají řešení, pak jsou v tomto hledání osamoceny. Zatím neexistují výsledky výzkumů na uvedené téma, aplikovatelné výstupy státní politiky, informační spoje, které by přinesly údaje o úspěších, chybách a poznatcích těch měst, které již mají své zkušenosti s touto oblastí. Samozřejmě nejsou vyčleněny zdroje finančních prostředků, které by byly zřetelně na tento účel v některém typu veřejného rozpočtu určeny - a je třeba připomenout, že téměř všechny způsoby řešení problémů prostorového soustředění etnicky homogenního obyvatelstva jsou nákladné. V zásadě tedy lze shrnout, že určité zkušenosti na úrovni měst s územními koncentracemi Romů již existují. Města si již většinou uvědomují nutnost jejich ovlivňování a některá z nich osaměle, bez zkušeností a často bez odborného zázemí a bez vnější pomoci hledají svá vlastní řešení. Zatím neexistuje obecněji využitelný systém, který by jim pomohl. Pro ilustraci možných postupů při ovlivňování těchto jevů
a současně jako
příklad, jak městské orgány mohou uvažovat (a také často uvažují) nad svojí konkrétní politikou, uvádím své zkušenosti s realizací případové studie na téma "Integrace problémové romské komunity ve městě". Její zadání i výstupy uvádím v podobě, jak byly připraveny a zpracovány v rámci ojedinělého projektu "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", který provádí Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., za finanční podpory v rámci programu European Initiative for Democracy and Human Rights. Projekt byl zahájen v roce 2000 a stále ještě probíhá - jeho ukončení je plánováno na rok 2002. Jeho produkty (kurzy, stáže, metodické materiály, apod.) jsou určeny pro volené zástupce měst a zaměstnance městských úřadů, především se specializací sociálních pracovníků. Jeho cílem je pomoci hledat možnosti, jak mohou místní samosprávy ovlivňovat nebo řešit interetnickou situaci v českých městech. Projekt se setkal s mimořádným zájmem oslovené skupiny. I to svědčí o potřebě měst získat odborné informace pro ovlivňování interetnického soužití, ale také o potřebě vyměnit si vzájemně zkušenosti. Městské orgány jsou totiž s realitou interetnického konfliktu konfrontovány každodenně a vědí, že nemají možnost volby, zda se mu věnovat budou, nebo jej ve své praktické politice pominou. Po vstupním poskytnutí informací o národnostních menšinách, o cizincích a o uprchlících, zástupci 46
měst formulovali jednoznačně svoji objednávku: jejich interetnickou prioritou, a to velmi naléhavou, je dosahování bezkonfliktního soužití s romskou komunitou. Měla jsem to štěstí, že jsem byla jedním z několika lektorů, kteří tento projekt spoludotvářeli a lektorsky realizovali. Spolu s námi aktivně a s velkým zájmem řešili problémy soužití v komunitě starostové, místostarostové, tajemníci, ale také sociální pracovníci z 41 měst a městských částí z celé České republiky. Všichni účastníci projektu byli požádáni, aby na hned počátku charakterizovali konkrétní situaci svého města, odvíjející se od soužití s romskou komunitou. Vyjádřené problémy byly téměř totožné a pokud se něčím lišily, pak jen svoji intenzitou a připraveností samospráv je řešit. Z těchto charakteristik více než čtyř desítek měst a městských částí bylo možné odvodit několik ukazatelů, které ovlivňují četnost a hloubku problémů v soužití s Romy. Intenzita interetnického konfliktu v obci je
pochopitelně
v prvé řadě závislá na velikosti romské komunity - čím
početnější romská komunita, tím více je aktuálních problémů v soužití. Druhým důležitým ukazatelem, který už není tak nasnadě, je časový údaj, kdy jádro romské komunity (tj. základy jednotlivých velkorodin) do obce ze Slovenska přišlo - čím starší je počátek života podstatné části romské komunity v obci, tím je soužití vyzrálejší a klidnější. Velmi důležitým aspektem je také to, nakolik byla obec cílem dalšího, novějšího a případně průběžného přílivu Romů ze Slovenska a naopak odchodu nejdéle usazeného romského obyvatelstva jinam - čím více se členové romské komunity ve městě proměňují, čím častěji migrují sem a tam, tím více a obtížněji řešitelných problémů je v soužití s nimi. Problémy v soužití s romskou komunitou, které účastníci projektu jmenovali stále znovu, byly nezaměstnanost (a obtížná zaměstnatelnost) Romů, sociální problémy s tím související, problematika vzdělávání dětí (k níž se však vztahuje nejvíce nově vytvářených programů měst) a profesní příprava romské mládeže. Mezi těmito chronickými a notoricky známými problémy se bydlení Romů a bydlení s Romy objevovalo se železnou pravidelností. Navíc jde o oblast, kterou městské orgány považují za mimořádně citlivou a současně nejobtížněji řešitelnou.
47
Problém bydlení Romů se objevil výslovně ve vyjádření zástupců 21 měst, a to především v podobě chronického neplatičství nájemného, občas v podobě ničení bytového fondu (vybydlování) a také jako konflikty v soužití s neromskými sousedy. Zástupci z Ústí nad Labem, Jirkova, Olomouce, Podhorské vsi a zejména Prostějova ale již výslovně hovořili o prostorovém soustředění romského obyvatelstva v rozsahu domů či ulic, které mají znaky zárodků ghett. Referující je také ghetty nazývali. Naopak několik měst, jako Brno, Havířov, České Budějovice, Prostějov či Štětí, má již zkušenosti s hledáním nějakého řešení romského bydlení. Konkrétně jde o projekt komunitního bydlení v Brně, o azylové domy v Havířově, o výstavbu rodinných domků pro Romy v Českých Budějovicích, o budování Vesničky soužití v Ostravě, o řešení asanace u sv. Anny v Prostějově a o sociálním bydlení ve Štětí. 82 S ohledem na požadavek zástupců jednotlivých měst věnovat zvláštní pozornost bydlení Romů, jsme
v rámci všech kurzů projektu "Integrace menšin, cizinců a
uprchlíků" nabídli k řešení případovou studii, kterou jsme spolu s Petrem Víškem připravili za použití několika zcela konkrétních a aktuálních situací v českých a v moravských obcích. 83 Pro ilustraci ji uvádím v doslovném znění: Případ se hypoteticky stal ve městě střední velikosti (zhruba se 40 - 80 tis. obyvatel), s jednotlivými městskými částmi. Ve městě žije větší počet romského obyvatelstva. To odhadem činí cca 5 % obyvatel města (zhruba jde o 2 až 4 tis. etnických Romů). Ve městě skončila investiční výstavba. V satelitním panelovém sídlišti na okraji města, kde je většina bytů vlastnictvím města, byly proto zrušeny rozlehlé podnikové ubytovny pro stavební dělníky. Toto sídliště zaznamenává již několik let změnu sociální skladby obyvatel. Postupně se odtud stěhují bohatší lidé do vlastních bytů nebo domů v jiných částech města. Na jejich místo do uvolněných městských bytů přichází sociálně slabší obyvatelstvo ze všech městských částí, mezi nímž jsou ve významné míře zastoupeni Romové.
82
Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků" interní materiály, Praha 2001
83
Frištenská H., Víšek P., Metodické materiály pro projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s, Praha 2001
48
Městská část získala na tomto sídlišti právě objekty někdejších podnikových ubytoven a zřídila v nich byty, označené jako byty II. kategorie. Do těchto bytů stěhuje (z administrativního rozhodnutí nebo také na vlastní žádost nájemníků) nové obyvatele ze všech městských částí, a to zejména z následujících titulů: -
přidělení bytu na základě dekretu žadatelům, kteří zaplatili kauci,
-
přidělení bytu jako bytu náhradního po zrušení užívacího práva soudem, zejména pro vysoké dluhy na nájemném,
-
výměnou bytu za byt, který dosud tito lidé užívali a který byl v domě, jenž byl zbořen,
-
odstěhováním se z původního bytu, který byl restituován původním vlastníkem. Přesto, že důvody přidělení bytu byly různé, zřetelným a na první pohled
viditelným výsledkem je fakt, že jediným společným znakem všech nových obyvatel bývalých ubytoven je to, že jsou Romové (s jednou či dvěma výjimkami). Tito lidé se ve své většině v novém bydlišti postupně stávají závislými na sociálních dávkách a přestávají platit nájemné a služby, které s bydlením souvisejí. *** Uvedenou případovou studii řešilo více než deset skupin zástupců jednotlivých měst. Tyto kolektivní práce se lišily podle toho, zda skupiny byly vytvořeny volenými zástupci města (většinou místostarosty) nebo sociálními pracovníky. Volení zástupci měst kladli důraz na "tvrdá" a objektivizující řešení, náročná na rozhodovací procesy, jako jsou investiční náklady do bytového fondu, zajištění hygieny
stavebními
úpravami,
systematické
řešení
oddlužení
nájemníků,
problematika termínovaných nájemních smluv apod. Příliš je nezajímali jednotliví obyvatelé ghetta, jejich motivy a postoje. Současně bylo patrné, že málo znají a nedoceňují možnosti sociální práce s konkrétními lidmi a ovlivňování jejich odlišných a zcela individuálních osudů. Sociální pracovníci hledali jiné způsoby. Jejich řešení byla "měkká" a zaměřovala se na změnu postojů lidí, prohloubení sociální práce, zapojení Romů do řešení svých problémů apod. Z jejich návrhů bylo patrné, že se spoléhají spíše na vlastní síly, nevěří tomu, že lze získat podporu pro velkorysejší aktivity a že se jim podaří o jejich 49
účelnosti přesvědčit ty, kteří mohou rozhodnout. Lze říci, že teprve průnik těchto dvou základních přístupů by mohl a leckde tvoří organický a navzájem se doplňující celek. Jako příklad uvádím dva typické výstupy. První zpracovala jedna skupina starostů, místostarostů a tajemníků
pěti měst, druhý je sumářem práce celého
jednoho kurzu projektu "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", jehož účastníky byli sociální pracovníci z více než dvou desítek městských úřadů: 84 1) Řešení případové studie - Integrace problémové romské komunity ve městě, navržené jednou z pracovních skupin vedoucích představitelů měst (doslovné znění): ŘEŠENÍ ČÁSTI MĚSTA ZVANÉ „Mákov“
A B C
(3 roky)
PRACOVNÍ SKUPINA
A
-
plán
-
koordinace
-
vyhodnocení (1/2 letně)
POŘÁDEK A PRÁVO
dohody o změně náj. smluv na dobu určitou
- splátkový kalendář - dobrovolná platba z dávek - možnost odpracování části dluhu
soud, vystěhování (náhr. byt v Mákově)
(po doběhnutí smluv v případě jejich neplnění - vyklizení bez náhrady)
84
Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s, projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků " interní materiály, Praha 2001 50
B
ZKULTURNĚNÍ PROSTŘEDÍ domovník do každého vchodu uklidit okolí domů (VPP) + drobné opravy vymalovat chodby hřiště
správce
ohniště
SCIÁLNÍ POMOC
C
zřízení klubovny pravidelná právní poradna asistentka pro boj se záškoláctvím pomoc při přípravě na školu (úkoly) organizovat besedy s rodiči v klubovně *** 2) Řešení případové studie - Integrace problémové romské komunity ve městě, navržené pěti pracovními skupinami sociálních pracovníků městských úřadů (doslovné znění) Pracovní skupina 1 "Skupina za lepší zítřky" •
průzkum, komplexní prověrka, znalost prostředí ze zmapování situace, poznání romské komunity
•
ozdravná opatření - čistota okolí, pořádek
•
zřízení pracovní řídící skupiny z řad odborníků včetně zkušeností, kde byly takové případy vyřešeny a zapojení pracovníků města
•
provázanost města se složkami státní správy
•
oprava obecních bytů ve spolupráci s romskými firmami - možnost volného pohybu
51
•
využívání volného času dětí a mládeže, lepší zaměstnanost
•
vytvoření míst pro poradce a asistenty - prevence
•
vzdělávání - tábory pro děti, krátkodobé pobyty
•
stálá kontrola a vyhodnocování výsledků
Pracovní skupina 2 a) zmapování situace: - terénní pracovníci, získat pro spolupráci jednotlivce zevnitř lokality s přirozenou autoritou, hledání vnitřních zdrojů b) sociální práce uvnitř loklality: - motivace ke zlepšení bytových podmínek, včetně rekonstrukce svépomocí -
řešení zdravotních problému a hygieny
-
osvěta k odpovědnému rodičovství
-
zájmové aktivity a vztah ke vzdělání
c) integrace do majority: - vytvoření pracovních míst pro mladé a pomoc při hledání práce Pracovní skupina 3 Základní idea: získat Romy pro spolupráci při řešení problémů Projekty připravovat a řešit s participací Romů 1) Průzkum - monitorování terénu profesionální smíšenou skupinou - komplexní soc. šetření 2) Pojmenovat problémy - priority a stanoviska Romů k problémům a jejich ochota je řešit 3) Bytová otázka - řešení neplatičství, síť sociálního bydlení (ubytoven), pokus o dohodu o splácení dluhů 4) Nezaměstnanost - technické služby uvnitř jako veřejně prospěšné práce, soukromé podnikání jako hledání vlastní cesty (úklid, pomocné stavební práce), rekvalifikace přes úřad práce 5) Záškoláctví - kontakt s rodinou plus apel na školu, romský asistent plus lékaři, soustavný dohled státních institucí a romského poradce 6) Volný čas - sportovní a kulturní aktivity, romské občanská sdružení 7) Spolupráce s nestátními organizacemi - například Charitou, preventivními centry, prevence sociálních patologií jako jsou drogy, gamblerství, kriminalita 52
8) Rozšíření práce a osvěty v terénu - vzrůst počtu sociálních pracovníků (streetworkerů), monitoring s Policií ČR *** V průběhu práce na případové studii jsme účastníkům kurzů nabídli dvě konkrétní řešení. Obě situace, které byly frekventantům kurzů předloženy jako možný výsledek politiky orgánů města, jsme opět hledali v reálném chování českých a moravských měst. Obě se přihodily ve dvou městech v České republice a spojuje je stejné formální vyústění - o obou v popsané fázi vývoje jednala vláda (v pozitivním případě podpořila projekt města finančně, v negativním pak formulovala svůj kritický politický postoj) a u obou vstoupila do jednání Rada Evropy. Prvním východiskem vzniklé situace je fakt, že město neudělalo (kromě přidělení bytu v bývalých ubytovnách) vůbec nic, a to navzdory tomu, že se situace v ghettu stále zhoršovala: Město prostě po určitý časový (nikoliv nepatrný) úsek mlčí. Ghetto v bývalých ubytovnách je ponecháno samo sobě uvnitř okolního sídliště, které navíc již dlouho nevykazuje příliš pozitivní sociální charakteristiky. Během několika let de facto již nikdo z obyvatel nepracuje. Zaměstnání posléze už vůbec nepatří k životnímu stylu ghetta. Buď o zaměstnání nemají jeho obyvatelé zájem, nebo v menší míře je příslušnost k ghettu stigmatizuje natolik, že se zaměstnání stydí hledat, nebo jej získat ani nemohou. Na svoji situaci postupně rezignují i ti lepší. I ty rodiny, které přišly do domu bez dluhů, postupně převzaly beztrestnou „kulturu“ neplatičství. Při počtu cca 30 rodin a cca 150 obyvatel činí celkový dluh cca 1,5 mil. Kč. Dluhy na nájemném jsou v řádu desetitisíců korun, dluhy na elektřině v řádu tisíců korun. Město přijalo pravidlo, že tomu, kdo městu dluží, nemůže být přidělen jiný byt. I když je (spíše byla) úroveň jednotlivých obyvatel diferencovaná (vždyť i důvody jejich příchodu byly různé), postupně je vnitřní i vnější prostředí devastováno a zhoršují se životní podmínky jak pro obyvatele domu, tak pro okolní sídliště. V lokalitě se vyskytuje sociální závislost, nezaměstnanost, alkohol i mentální postižení. Mezi mládeží, možná i mezi dospělými, je vysoký výskyt závislostí na drogách, ovšem bližší a konkrétní informace o tom město nemá. Nikdo přesně neví, nakolik se v místě také vyskytuje zvýšená kriminalita, nikdo to vlastně nesleduje. Město však předpokládá (a také veřejnost), že je značná. Je to pravděpodobné. Ghetto se zvenčí 53
začíná jevit jako jednolitá masa pobudů. Vzniklé občanské sdružení Romů si upravilo půdní prostor jako klubovnu, to však městská část zrušila s ohledem na bezpečnostní či hygienické předpisy. Pro neplacení nájemného nejsou vlastníkem domů vyvozovány žádné sankce. Podniky dodávající energie (elektřinu) odstřihují neplatičům elektrické hodiny a ti se poté napojují na sousedy, s nimiž se finančně vyrovnají. Možnosti osobní hygieny jsou limitovány (studená sprcha za poplatek jednou týdně). V domech žije velké množství dětí, včetně děti velmi malých, které tráví volný čas až do pozdních nočních hodin na veřejné ulici. Jsou velmi hlučné. Všechny děti školou povinné jsou žáky zvláštních škol s vysokou frekvencí záškoláctví. Po ukončení školní docházky nemá nikdo z dětí ani další profesní přípravu ani zaměstnání. Nikdo to nesleduje, nikdo s nimi nepracuje. Městská část nemá dostatečný přehled o výši dluhů, o skutečném počtu v lokalitě žijících rodin, o identitě jednotlivých osob a jejich příbuzenských vztazích (je daná osoba syn, manžel, bratr nebo švagr?). Pokud sami obyvatelé o něco nežádají, nejsou úřadem městské části kontaktováni. Většina rodin je v moci poblíž žijící lichvářské rodiny, která jim odebírá sociální dávky a další příjmy. Z obav nejsou oběti ochotny svědčit. Do ghetta se postupně víc a víc bojí docházet sociální pracovníci, pošťáci a pracovníci dalších veřejných služeb. Jejich obavy jsou čím dál tím více reálné. Postupně přicházejí již jen v doprovodu policie. Z pohledu na část sídliště v sousedství ghetta je patrné, že ghetto na jedné straně stahuje nejbližší okolí k sobě a do určité míry je pohlcuje. Na druhé straně z jeho sousedství odcházejí ti, kteří ještě odejít mohou. Konkrétním impulsem pro vypuknutí konfliktu je hromada odpadků, které obyvatelé vyhazují před dům, protože nejsou odváženy s odůvodněním, že obyvatelé, stejně jako jiní občané, neplatí za odvoz popelnic. Konflikt je medializován jako spor slušných obyvatel v okolních domech a neplatičů – Romů. Všechna další
54
řešení jsou vnímána zjitřelou veřejností buď jako rasová diskriminace nebo naopak jako nadržování Romům. 85 *** Druhou možností je to, že město si včas uvědomilo, co se v sídlišti děje a jak samo svými rozhodnutími situaci "zahustilo". Přistupuje k pozitivním, u nás dosud neobvyklým řešením, které uskutečňuje s velkou razancí a odhodláním:
86
Město vytvořilo strategický plán řešení interetnických vztahů mezi majoritní společností a romskou minoritou ve městě se zvláštním přihlédnutím k předmětné lokalitě. Strategický plán obsahuje inventuru problémů, ale především soupis lidí, orgánů a nevládních organizací, které se interetnickými vztahy zabývají a které je možné použít při řešení situace. Obsahuje i výhled, kde je na tyto aktivity možné získat peníze. Součástí Strategického plánu je i projekt komunitního bydlení, který obsahuje způsob pozitivního řešení situace u komplexu nájemních domů ve vlastnictví města (v bývalé dělnické čtvrti, které se stala periferií), které obývá (řádně i neřádně) romská komunita. Jde celkem o 110 malometrážních bytů s regulovaným nájemným, určených pro lidi s nižšími příjmy. Město tento projekt vyvinulo nejen pro řešení této situace, ale i
jako ověřovací experiment pro další použití i v jiných
částech města. Byl stanoven harmonogram prací. Město udělalo rozpočet celého projektu a zvolilo si partnery pro spolupráci mezi romskými občanskými sdruženími. V jedné části domů v předmětné lokalitě sídlí romské sdružení Dživipen. Město jej začíná dotovat částkou několika milionů korun s objednávkou rozšíření jeho aktivit. Dživipen zpracovává pro město plán zapojení romské komunity do procesu rekonstrukce bytů a jejich následné správy formou samosprávy samotnými romskými nájemníky. Poté byl projekt zahájen debatou s romskými uživateli bytů. Byly formulovány základní problémy,
jako je platnost nájemních smluv, problematika
dluhů na nájemném, havarijní stav objektů a bytů. Sdružení Dživipen zajistilo, že do rekonstrukcí svých bytů se jmenovitě zapojují jejich nájemníci a odpracují si své 85
Frištenská H., Víšek P., Metodické materiály pro projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., Praha 2001 86 Frištenská H., Víšek P., Metodické materiály pro projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., Praha 2001
55
dluhy na nájemném. Ti, kdo toto podstoupí a bydlí v bytě neoprávněně, obdrží od města řádnou nájemní smlouvu, ovšem pouze s roční platností. Ta bude prodlužována, bude-li placení nájemného bez problémů. Město vytvořilo v loklaitě společensky prospěšná místa několika domovníků, asistentů pro práci dětmi, lektorů pro výuku tradičních řemesel, místa pro úklidovou četu, asistentů sociálních pracovníků - to vše funguje přímo v lokalitě. Přízemní prostory domů byly určeny pro komunitní zařízení, jako jsou dílny, klubovny dětí a dospělých,
doučuje
se
zde,
jsou
zde
úřadovny
sociálních
pracovníků
a
pedagogických asistentů romského sdružení. K projektu se připojilo několik desítek dobrovolníků (např. studentů).
Přesto, že Romové dál bydlí v objektech
koncentrovaně, místo se zcela změnilo. Domy jsou opravené nejméně z poloviny, lidé platí nájmy, změnila se atmosféra, žádná nenávist, žádný strach, prostředí je velmi pohostinné. Lidé získali smysl a naději. K tomuto ucelenému projektu se připojila vláda. Projekt schválila jako projekt komunitního bydlení občanů romské národnosti a poskytla prostřednictvím
dalších státních orgánů nemalé finanční
prostředky.
3. Závěry a doporučení, využitelné při řešení problémů romských enkláv a ghett na úrovni měst. Případová studie a její výstupy nám pomohly postupně zformulovat obecná doporučení, která by samosprávy ale i další zainteresované subjekty měly respektovat, pokud se
rozhodnou do problémů enklávy nebo ghetta vstoupit se
svými řešeními. Tato doporučení jsme podrobili diskusi se všemi účastníky projektu "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků". 87 Pokud je budeme třídit podle nutnosti sledovat při jejich uplatňování etnická hlediska, jsou tato doporučení dvojího druhu: buď je etnická příslušnost obyvatel pro takové doporučení rozhodující, nebo prioritně důležitá není. Všechna uvedená doporučení však budou fungovat jen pohromadě jako celek, protože se doplňují - je potřebné dbát všech a víceméně současně. 87
Frištenská H., Víšek P., Metodické materiály pro projekt "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků", Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ČR, o.p.s., Praha 2001
56
Pro několik pravidel je etnická příslušnost obyvatel enklávy nebo ghetta (jejich romství) prioritní. První z těchto doporučení je zásada, že v každé fázi vývoje je třeba mít stále na paměti, že etnické ghetto přináší v mnoha ohledech podstatně více rizik a problémů než ghetto chudých. Zdánlivě jsou si sice takové nedobrovolné koncentrace podobné, ať je tvoří etnicky odlišné (současně sociálně slabé) obyvatelstvo nebo jen sociálně charakterizovatelné skupiny lidí. Je to však jen vnější podobnost. Etnické charakteristiky (pokud etnicky odlišní tvoří značnou část obyvatel ghetta) začnou v každém případě objektivně působit, i když zpočátku téměř vždy jde "jen" o objektivní proces prostorové segregace podle příjmů a sociální situace. Proto je třeba věnovat od počátku pozornost tomu, že obyvateli ghetta jsou právě Romové, nepřehlížet jejich etnickou příslušnost (někdy i v dobře míněné snaze tzv. "nerozlišovat") a tomu přizpůsobit přístup k takové lokalitě. S tímto vědomím je potřebné i modelovat služby a programy, které budou uvnitř takové lokality umísťovány. Je třeba pokusit se rozeznávat i skryté znaky rasové, respektive etnické diskriminace romských obyvatel (nejen v oblasti bydlení, ale také na trhu práce, v přístupu sociálních pracovníků, policie a dalších zaměstnanců města apod.) a hledat způsoby, jak jí zabránit. Je třeba mít na mysli, že každé účinné řešení je vždy záležitostí obou stran, to je romské i neromské, a nelze očekávat ochotu ke změně jedné strany bez ochoty ke změně i na straně druhé. 88 Další z "etnických" doporučení je nutnost zabezpečit participaci samotných Romů na řešení své situace. Především přímí aktéři, totiž samotní obyvatelé, dokážou změnit atmosféru uvnitř enklávy nebo ghetta. Jejich aktivita při řešení vlastní situace, např. při opravě bytů, při uhrazování dluhů prací, při veřejně prospěšných pracích jiného charakteru má zásadní význam nejen pro změnu jejich života a chápání světa, ale i pro přístup veřejnosti k nim. Ti, které budeme pro spolupráci hledat, by měli mít
především etnickou "kvalifikaci", měli by být Romy. Splnění
ostatních kvalifikačních předpokladů může být dobré, ale je podružné - pokud bude nalezen člověk s autoritou v komunitě a ochotou spolupracovat se systémy majoritní
88
Ondruchová A., Zpráva o interetnických vztazích v Pardubicích, Univerzita Karlova - Institut základů vzdělanosti, Praha 2000 57
společnosti, není důležité, že nemá vysokoškolské ani středoškolské vzdělání, že nemá profesi příslušného zaměření apod. Protože předpokladem jeho úspěchu je to, že bude mít autoritu, je důležité, aby mohl také sloužit jako pozitivní příklad (neměl by mít za sebou výkon trestu odnětí svobody, neměl by mít aktuální problémy s dluhy na nájemném za svůj byt, měl by mít pracovní minulost, ale také by se neměl stydět za to, že je Rom, že hovoří romsky, měl by být příslušníkem některé velké a vážené rodiny, měl by mít pověst "paťivalo", čestného, Roma). Účastnici již uvedeného projektu "Integrace menšin, cizinců a uprchlíků" s takto pojatým angažmá samotných Romů zásadně souhlasili. Všichni však opakovaně avizovali obtížné hledání romských spolupracovníků a to, že je velmi těžké odhadnout, zda budou mít v romské komunitě nějakou autoritu. Připomínali, že pokud se podaří nalézt romského poradce, asistenta, streetworkra, že
tito lidé
nebývají vytrvalí, že ve své (mimochodem velmi těžké) pozici nevydrží, že ji někdy zneužívají, že nebývají dostatečně odborně vybaveni, a z toho všeho pramení častá nedorozumění. Přes tyto objektivní potíže je však třeba neztrácet trpělivost a romské spolupracovníky stále hledat, vzdělávat a zapojovat do všech opatření, která mají k romské komunitě vztah. Žádná jiná účinnější možnost totiž neexistuje. Dalším doporučením je hledat a zaangažovat na každodenním řešení problémů ghetta ty, kteří mají talent být "tlumočníky". Alice Ondruchová ve své práci "Zpráva o interetnických vztazích v Pardubicích" přináší zajímavé postřehy, které se k roli "tlumočníků" vztahují. Uvádí, že tuto schopnost pohybovat se v meziprostoru mezi etnicky odlišnými má jen velmi málo lidí, Romů i neromů. Přítomnost a působení takových jedinců z obou etnik na řešení problémů enklávy nebo ghetta je pro město nenahraditelným přínosem. Pozor, "tlumočníky" nejsou ti, kteří se svou aktivitou chtějí těm či oněm zavděčit a získat mezi nimi vliv. Role "tlumočníka" je nevděčná, oběma stranám musí říkat pravdu a musí mít jejich důvěru. Ti, kteří se v tomto prostoru mezi etnicky odlišnými pohybují, bývají často skutečnými profesionály, vidí pozitiva i negativa na obou stranách a vědí, že ke změně je potřeba mít nejen myšlenky, nápady a dobrou vůli, ale také odpovídající prostředky. 89 Aby se ve své nelehké situaci (obě strany na ně obvykle naléhají) 89
Ondruchová A., Zpráva o interetnických vztazích v Pardubicích, Univerzita Karlova - Institut základů vzdělanosti, Praha 2000 58
ubránili rychlému "vyhoření", nelze od nich očekávat, že se budou soustavně věnovat jen tomu nejtěžšímu. Je potřebné jim také umožnit, aby si svoji roli "užili" a aby získali "body" v aktivitách, které mohou být jednodušší, jednorázové a zdánlivě bez přímého vztahu k požadovaným výsledkům (např. zorganizování nějaké zábavy,akce pro děti apod.). Je potřebné pomáhat nestátním neziskovým organizacím působit uvnitř enklávy či ghetta a mít přitom na paměti, že efektivnější bývá spolupráce s organizacemi, ve kterých se angažují sami Romové. Město může napomoci jejich vzniku a uvést je do takové lokality svojí autoritou, ale může pomoci také tím, že pro ně budou vytvořeny prostorové a personální podmínky uvnitř enklávy nebo ghetta (musejí se stát jednou ze součástí místa). K tomuto doporučení doplňuji, že v současné době neziskové organizace představují hlavní způsob, jakým se sami Romové angažují na občanském dění, a prostřednictvím těchto organizací postupně budují vlastní kapacity pro řešení své situace. Tyto organizace jsou
také jedním z mála informačních zdrojů o stavu
romských komunit v lokalitách a o jejich problémech. Bývají nositeli nových nápadů a postupů práce s romskými komunitami a současně těmi, kdo je umí ověřit v první "bojové" linii, při kontaktu s lidmi. Navíc tyto organizace dokáží nejen poskytovat služby obyvatelům enklávy či ghetta, ale i měnit jeho atmosféru. Ve struktuře neziskových organizací, pracujících pro romskou komunitu, jsou z etnického hlediska tři druhy subjektů. Prvními jsou seskupení, jejímiž členy jsou pouze Romové. Ta se věnují romské komunitě zevnitř a jako její součást. Další skupinou jsou organizace, které jsou v poslední době nazývány jako proromské a založili je neromové ve prospěch romské komunity. Jsou obvykle zkušenější při provádění svých aktivit a hledání finančních prostředků, ale obyčejně mají problémy se vstupem do romské komunity. Jsou pro Romy někým, kdo přichází zvenčí a těžko získává jejich důvěru. Mezi oběma typy organizací panuje napětí, přestože oba typy mohou mít
své specifické role. Osobně preferuji takové organizace, které jsou
postaveny na multikulturním principu, kde Romové a neromové pracující spolu a vedle sebe. V takových organizacích aktéři vlastně sehrávají modelovou situaci možnosti vzájemného soužití a spolupráce v komunitě. Nestátní organizace mají pro 59
město ještě jeden, nikoli nepodstatný význam. Umějí získat na své aktivity finanční prostředky i mimo samotné město a jeho rozpočet. I při povrchním pohledu na stratifikovanost a objem zdrojů, určených pro práci s romskou komunitou, lze jednoznačně říci, že se v posledních letech několikanásobně zmnožily. Pro následující doporučení již nemá etnická příslušnost obyvatel enklávy nebo ghetta prvořadou důležitost. Prvním a nejdůležitějším z nich je zásadně dodržovat a zajistit průchodnost enklávy či ghetta směrem dovnitř i ven. Všechna rozhodnutí města a všechny aktivity uvnitř i vně takové lokality musí směřovat k zajištění tohoto základního principu. Každý, kdo už v takovém místě
nechce žít a prokáže vůli a
schopnosti žít jinde, by měl dostat v reálném čase šanci odejít a měla by mu být k tomu nabídnuta i účinná pomoc. Ti, kteří nalezli cestu z ghetta ven tím, že zlepšili své sociální postavení a vypořádali se s celou škálou svých dalších problémů, mohou být nejúčinnějším příkladem možnosti pozitivní změny pro své okolí. Ani pomoc, která jim byla městem nabídnuta, nebude v ghettu bez odezvy. Město svojí pomocí dává jednoznačně najevo: " Pokud uděláš něco pozitivního pro sebe, děláš to i pro své okolí. To oceňujeme a v takovém případě se můžeš spolehnout na naši pomoc". Je potřebné mít na vědomí, že základní metodou k řešení komplexní situace také etnicky odlišných (v našem případě Romů) je pouze individuální analýza a individuální přístup k jednotlivým rodinám. Řešení zárodků romských ghett se může odvíjet jen od řešení situace jednotlivců. Při takovém způsobu řešení však musí zůstat stranou to, že klienty jsou Romové. Předmětem řešení bude jen jejich sociální situace (navzdory tomu, že nutnost řešení v tomto případě vyvolalo především prostorové soustředění romského obyvatelstva). Nezastupitelnou roli při uplatnění této zásady hraje individuální sociální práce, prováděná přímo v terénu odborně vybavenými a důvěryhodnými sociálními pracovníky. Jako její součást je potřebné přisunout co nejblíže ghettu sociální poradenství a služby. Je potřebné pamatovat také na to, že i uvnitř takového soustředění, které se může navenek jevit jako jednolitá masa, jsou lidé různé sociální a kulturní úrovně a mají právo na ochranu a pomoc před těmi, kteří porušují pravidla. Nelze zaujmout postoj "vyřiďte si to mezi sebou". Při provádění a zejména při prezentaci výsledků individuální sociální analýzy je třeba vyvarovat se paušalizace, nedeklarovat a už vůbec nemedializovat
60
žádné jednoduché hledisko (Romové, nepořádní neplatiči kontra spořádaní občané apod.). Jako příklad metodiky individuální analýzy sociální situace
romských rodin,
kterou je možné zahájit řešení sociálních problémů obyvatel ghetta, je možné uvést způsob, kterým postupovaly dvě nevládní organizace při analýze v Matiční ulici v Ústí nad Labem. Pro nadaci Vize 97 Václava a Dagmar Havlových na podnět prezidenta republiky zpracovala totiž občanská sdružení R-Mosty a Socioklub studii pro názvem "Analýza vzniku, aktuální situace a možností řešení problémů obyvatel Matiční ulice". Cílem bylo zmapování sociálních kořenů problémů obyvatel dvou domů v Matiční ulici přímo na místě a navržení možných
kroků ke zlepšení jejich sociální
situace a tím i zmírnění napětí, které v této lokalitě vzniklo. Metodika individuální sociální analýzy byla pro tento projekt vyvinuta tak, aby mohla být využita jako model pro další lokality s obdobným problémem. 90 Proto ji uvádím v autentickém znění tak, jak ji tyto nestátní organizace zpracovaly: Během roku 1999 bylo provedeno sociální šetření obou nevládních organizací v Matiční ulici. Jedna skupina sociálních pracovníků šetřila přímo v 26 domácnostech a pro zdokumentování tohoto šetření založila spisy o rodinách. Kromě pohovoru s uživateli jednotlivých bytů byly v rodinách zjišťovány následující informace: počet osob v bytě, počet dětí a kam chodí do školy, stav bytu a jak se do Matiční ulice dostali podle jejich vlastního vyjádření. Druhá skupina sociálních pracovníků se zaměřila na srovnávací studium spisů jednotlivých rodin,
které vede MÚ, na
konzultace se domácími sociálními pracovnicemi a na konzultaci a sběr informací o důvodech, které vedly k přidělení bytů a k přestěhování jednotlivých rodin do Matiční ulice. Byly získány objektivní údaje o výši nájemného, které je jednotlivým uživatelům těchto bytů předepsáno, a o dluzích na nájemném, a to jak o dluzích, které daly podnět k přestěhování rodin do Matiční ulice, tak o dluzích, které již vznikly za jejich pobytu v této ulici. Byly zjištěny informace o problémech s úhradou vodného a stočného, a to s ohledem na rozpis globálních částek, účtovaných bytovému podniku dodavatelem vody a majitelem kanalizační sítě. Rovněž bylo šetření 90
Občanské sdružení R - MOSTY a Socioklub, Analýza vzniku, aktuální situace a možností řešení problémů obyvatel Matiční ulice, Praha 1999
61
zaměřeno na úhrady některých služeb a dodávek plynu a elektrické energie, včetně zjištění dlužných částek za tyto dodávky. V závěrečné fázi byly konfrontovány s pracovnicemi MÚ některé nejasné otázky, které nebylo možno v rámci výše uvedených aktivit objasnit. Z údajů, získaných vlastním
šetřením
v rodinách
i
na
příslušných
institucích,
byly
sestaveny
charakteristiky jednotlivých rodin, které byly převedeny do anonymní formy krátkých kazuistik se závěry, obsahujícími konkrétní doporučení pro další řešení jejich osudu. Na základě těchto charakteristik byly jednotlivé rodiny znovu posouzeny a zařazeny do čtyř základních skupin. První skupina "A" zahrnula rodiny, které by měly být postupně, popřípadě po splacení většinou menších dluhů na nájemném v Matiční ulici, z bytů v této ulici přestěhovány. Jde o rodiny s dobrým sociálním statutem, které do skupiny rodin, žijících v současné době v této lokalitě, nepatří. Důvod, pro který byly tyto rodiny přestěhovány do bytu v Matiční, je obvykle jiný než ”dluhy na nájemném v předchozím bydlišti”. U těchto občanů bylo možno vysledovat silné motivační prvky, směřující k tomu, aby mohli Matiční ulici opustit a přestěhovat se do jiné lokality v rámci Ústí nad Labem. Rodiny, které byly doporučeny k zařazení do této skupiny, nepotřebují trvalou pozornost sociálního pracovníka a přestěhováním by získaly možnost k plné integraci do prostředí svého budoucího bydliště. Přesto i tyto rodiny potřebují pomoc, a to právě při urychleném vyhledání budoucího vhodného bytu. Druhá skupina, označovaná písmenem "B", je charakteristická tím, že jde o rodiny, zatížené různými sociálními problémy (dluhy na nájemném, nezaměstnanost, závislost na sociálních dávkách, nemocnost, invalidita apod.), které se v důsledku toho nacházejí v obtížných sociálních situacích. Byly však u nich zaznamenávány určité motivy a snaha o změnu této nepříznivé životní situace. Rodiny, zařazené do této skupiny, by měly být zvláště v centru stálé pozornosti sociálních pracovníků, protože konkrétní pomocí, radou a především stálou pozorností lze jejich obtížnou sociální situaci změnit k lepšímu. K tomu je nezbytné stanovit dlouhodobý plán (program) opatření, jaké jednotlivé kroky bude nezbytné ze strany sociálních pracovníků i příslušníků těchto rodin učinit, kterým směrem bude pomoc nasměrována. Přitom důraz je nutno klást na slova ”sociální pomoc”, a to především 62
ve smyslu sociálního poradenství, které zahrnuje jak poskytování základních informací o možnostech řešení určitého sociálního problému, tak i odbornou pomoc prostřednictvím metod sociální práce popřípadě terapeutických aktivit. Třetí skupina "C" zahrnovala rodiny, patřící k rodinám nejvíce problematickým. Ty ve své převážné většině byly příčinou vznikajících konfliktů v Matiční ulici. Nejen že jsou zatíženy řadou vlastních vážných sociálních problémů, ale od skupiny předešlé je odděluje skutečnost, že u nich nelze nalézt žádnou snahu jich samotných po změně nepříznivé sociální situace, ve které se bezesporu nacházejí. V rodinách, zařazených do této skupiny, by si sociální pracovníci měli stanovit určité, zcela konkrétní, ale spíše minimalizované cíle a těch dosahovat třeba i za cenu hrozby represemi, které příslušné zákony předpokládají. Zejména by mělo jít o ty rodiny, v nichž vyrůstají děti. Stanovení minimálních cílů by mělo směřovat k tomu, aby v těchto případech sociální pracovníci v přeneseném slova smyslu ”neplýtvali silami”. U těchto rodin v plné míře platí, že bez vlastních vnitřních motivů členů těchto rodin nelze jejich situaci dlouhodoběji řešit. V některých případech lze zvážit i možnost řešení obtížných sociálních situací příslušníků těchto rodin ve spolupráci se zdravotnickými zařízeními, popřípadě s dalšími institucemi, které se problémovými klienty zabývají. Čtvrtá skupina, označovaná písmenem "D", byla charakteristická celkovým nedostatkem informací o jednotlivých rodinách, které byly do této skupiny zařazeny. Důvody, které vedly ke konstatování o nedostatku potřebných informací, měly původ v tom, že jednak o těchto rodinách z různých důvodů nebyla vedena na úrovni městské části, popřípadě na úrovni okresního úřad,u potřebná dokumentace, jednak tyto rodiny nebyly ochotny spolupracovat s pracovníky, kteří šetřili sociální situaci. Nežádaly o žádnou z dávek, sociální pracovníci proto neměli důvod k jejich návštěv. V některých případech však podle získaných informací z okolí jejich bytů žijí v těchto rodinách nezletilé děti, někteří členové těchto rodin jsou ve výkonu trestu odnětí svobody, mají dluhy na nájemném, které nejsou řešeny, což vše nasvědčuje, že i u těchto rodin lze předpokládat trvání či vznik sociálních problémů. I u těchto rodin proto bude nezbytné v blízké budoucnosti provést zevrubné sociální šetření. ***
63
Závažným doporučením je také to, že ti, kdo rozhodují nebo rozhodovat mohou, si musí průběžně uvědomovat, co vlastně dělají, co se děje, a ve své reflexi držet krok s dějem a předvídat další vývoj. Enkláva může vznikat samovolně (hledání levnějšího bydlení), nebo úmyslně (sestěhovávání podle rodových sounáležitostí za účelem ochrany), ale i městské orgány mohou mít tendenci je svými dílčími rozhodnutími spoluvytvářet (soustřeďovat občany podle nějakých kritérií - např. neplatiči, bezdomovci) a riskovat tak vznik skutečného ghetta. Pokud tak činí, musí si uvědomovat, co vlastně dělají a co dělat nehodlají a proč. Ghetto se jim nesmí "přihodit". Je třeba promýšlet, jaké důsledky bude mít každý takový krok a jaká opatření je souběžně třeba preventivně vykonat. Je například potřeba definovat předem tu či onu zvolenou formu bydlení (případně sociálního bydlení) a důsledně dodržovat její statut. Na "radnici" musí existovat politický konsensus o řešení. Jde o to, aby nikdo nevytahoval "romskou kartu", pokud o ni opravdu nejde. Jedině jednota vedení města zabrání excesům, protože činí vždy nelegitimními a nežádoucími zjednodušování a nepravdivou medializaci. Nikdo by neměl zpochybňovat princip a potřebu integrace, diskutovat se může jen o tempu řešení či o nástrojích nebo o výdajích. Nezbytná je i pomoc a spolupráce státních orgánů. Je třeba výslovně stanovit cíle, jichž má být dosaženo, to znamená, že musí existovat strategický, tj. dlouhodobý plán, ale také předem dohodnutá kritéria pro posuzování úspěšnosti řešení. Enkláva, a zejména ghetto,
si nepomohou
sami, ani nezmizí, budou-li ignorovány - je to přesně naopak. Jejich vznikem je jednou provždy založena škála problémů, na jejímž počátku jsou "pouze" problémy sociální a jejím vyvrcholením posléze mohou být problémy etnické. Jako příklad takového řešení je možné uvést projekt, který v současné době realizuje město Prostějov. 91 Jde o likvidaci kolonie u sv. Anny, kterou provádí město od roku 2000. Tuto lokalitu tvořily původně čtyři přízemní baráky, ve kterých žilo 53 romských rodin (a 3
91
O realizaci projektu se autorka informovala přímo na místě a tímto děkuje pí. místostarostce Sekaninové a především pí. Hájkové, vedoucí oddělení vnějších vztahů Domovní správy města Prostějov, za poskytnutí informací. 64
rodiny neromské), celkem 215 obyvatel. Kolonie byla původně dělnickou čtvrtí a romská enkláva zde začala vznikat kolem roku 1980. V tomto období sem postupně přicházely spřízněné rodiny Romů ze Slovenska. Většina zde dodnes žije a kolonie je jejich prvním a současně posledním bydlištěm ve městě. Kolonie rok za rokem více a více pustla. V roce 2000 obyvatelé okolních domů předložili petici, kde si stěžovali na nepořádek a hluk. Město se rozhodlo problém řešit. V roce 2000 schválilo „Projekt postupné asanace kolonie u sv. Anny“. Zastupitelstvo města zřídilo pětičlennou pracovní skupinu, která realizaci projektu řídí. První fáze projektu - analýza situace v lokalitě. Byla podrobně popsána situace a sociální postavení všech zde žijících rodin. Statistika o demografické struktuře zde žijícího obyvatelstva, zejména to, že více než 50 % je ve věku do 30 let, město přesvědčilo o navrhovaném řešení. Druhá fáze projektu - úklid lokality. Na začátku realizace projektu odtud město vyvezlo 50 tun odpadu, který byl mezi baráky, ve zpustlých hospodářských objektech apod. Na úklidu se podíleli sami obyvatelé a s nimi pracoval zástupce realizační skupiny. Nyní je v lokalitě víceméně pořádek. Třetí fáze projektu - příprava prvního baráku k asanaci a jeho asanace. Realizační skupina si pracovně rozdělila rodiny do tří "integračních" skupin. Toto rozdělení umožnilo, aby část osazenstva (ti nejlepší) byli připravováni (například splacení dluhů na nájemném) k přestěhování do bytů ve městě, mimo kolonii. Do současné doby bylo odstěhováno do městských bytů 8 rodin. To umožnilo zbourat první barák. Rodiny, které v něm zbyly a nepatřily mezi nejlepší, odstěhovala realizační skupina z tohoto prvního baráku do dalších třech, které ještě stojí. Čtvrtá fáze projektu - řešení bydlení nájemníků z dalšího domu, určeného k asanaci. Někteří nájemníci projevili zájem bydlet mimo město. Realizační skupina navrhuje Radě města koupi nemovitosti (celkem 1,5 mil. Kč) v některých vesnicích v 65
okolí. První domek je již koupen, připravuje se koupě v dalších obcích. Město prodejní sumu zapůjčuje na dobu pěti let Romům, kteří se do domku nastěhují. Několik rodin ještě čeká na byty ve městě, které zatím nejsou k dispozici. Malá skupina rodin v nejhorší skupině (obvykle bydlí v kolonii bez právního důvodu) bude exekučně vystěhována bez náhradního ubytování (u některých již soud rozhodl). Celá realizace projektu připomíná „klenotnickou“, velmi detailní práci. Duší projektu je paní H. – ona je iniciátorem projektu a bez její průběžné asistence by se zřejmě neuskutečnil v tak lidských dimenzích a za spokojenosti alespoň části obyvatel kolonie sv. Anny. *** Ghetto má nepochybný vliv na město, zejména pak na své bezprostřední okolí. Má tendenci "plavat v prostoru", znehodnocovat okolní nemovitosti, poté se rozšiřovat tímto směrem a případně i odcházet z lokality, která je již "vybydlená". Strategický plán musí proto analyzovat urbanistické otázky, řešit technické, komunikační problémy i možné důsledky vznikajícího ghetta. Před zpracováním strategického plánu je potřebné provést odbornou analýzu situace, sociologický výzkum, pohlédnout na situaci interdisciplinárně. Všechny aktivity města či obce v tomto citlivém problému je třeba projednat s občany, získat jejich podporu a zájem. Riziko změny enklávy v ghetto se špatnými hygienickými poměry, nízkou sociální úrovní, nezaměstnaností, zhoršeným zdravotním stavem obyvatel a dalšími problémy ohrožuje město a jeho život. Existence enklávy či vznikajícího ghetta, stejně jako úspěšná integrace romského obyvatelstva, je proto ve veřejném zájmu . K veřejnosti je proto potřeba přistupovat "s otevřeným hledím", informovat ji, vysvětlovat, seznámit s cíli, umožnit jí vyjádřit se a vést s ní dialog. Je potřebné zpracovat a publikovat písemné programy. Nelze podceňovat fakt, že izolované, společností opuštěné etnické ghetto charakterizuje nenávist těch, kteří jsou uvnitř, k těm, kteří jsou vně, a naopak. Tohoto principu si musí být vedení obce vědomo. Žádné projevy ani úsměvy ani rádoby racionální vysvětlování na tom nic nezmění. Z obou stran se postupně
66
vyhraní "oni" a "my". Čím déle je taková lokalita ponechána sama sobě, tím je tato negativní atmosféra masivnější a obtížněji změnitelná. Souběžně se vznikající enklávou či ghettem instalovat uvnitř nebo blízko nich příslušné služby (sociální, zdravotní, poradenské, pro práci s dětmi a mládeží). Čím déle je takové lokalita ponechána sama sobě, tím více se vyhraňuje její odlišnost a izolace. Tím je potom zavedení služeb obtížnější, protože ve zhoršující se atmosféře jejich roli příjemci již nechápou a nevěří opožděným projevům dobré vůle. Negativní atmosféru ghetta je velmi těžké měnit, pokud se "usadí" a má čas být sdílená jeho obyvateli. Pokud jde o enklávu, je situace poněkud jiná. Jde-li o místo dobrovolného soustředění etnicky blízkých lidí, je možné využít příležitost k poskytování soustředěné a intenzivní společenské služby s cílem pomoci rozvinout schopnosti odejít. V neposlední řadě je třeba důsledně uplatňovat všechny zákonné cesty, směřující k oddlužení obyvatel enklávy a ghetta. Je třeba spravovat bytový fond, popř. sledovat situaci tak, aby nevznikaly dluhy na nájemném z důvodu příjmové nedostatečnosti. K tomu je třeba využít všech existujících možností sociální ochrany, včetně pomoci při uhrazování dluhů. Zadlužení znamená sociální vyloučení a zadlužení je také nejčastější cestou k vytváření ghett. Petr Niederle ve své studii „Využití sociální práce a sociálních dávek při řešení problémů v oblasti bydlení“, která byla uveřejněna v publikaci "Romové, bydlení, soužití" popisuje prakticky použitelný návod, jak kombinovat možnosti sociální politiky k tomu, aby se dluhy související s bydlením neprohlubovaly, aby mohly být spláceny apod. 92 Pokud v některé lokalitě tohoto typu vznikají dluhy na nájemném v řádu deseti tisíců korun na jednoho obyvatele, svědčí to především o neprofesionální a zanedbané sociální práci. "Ve skleníku nelze házet kamenem" 93 . Jestliže ve městě vznikla etnická enkláva nebo dokonce ghetto, musí se městská správa vyvarovat
92
Niederle, P., Využití sociální práce a sociálních dávek při řešení problémů v oblasti bydlení, Romové, bydlení, soužití, Socioklub, Praha 2000 93 Ondruchová A., Zpráva o interetnických vztazích v Pardubicích, Univerzita Karlova - Institut základů vzdělanosti, Praha 2000 67
všech plošných, jednoduchých a radikálních řešení, nesmí podlehnout žádné iluzi, že je možné narůstající konflikt vyřešit definitivně, efektně a především rychle. Taková opatření mají jediný výsledek - situace se zradikalizuje. Město by mělo každému svému opatření poskytnout čas a prostor, aby mohlo být pochopeno a sdíleno všemi subjekty, kterých se týká. Každé opatření by mělo být navíc konstruované tak, aby mohlo být po svém zavedení uplatňováno po delší dobu beze změny - lidé potřebují čas, aby se naučili mu rozumět, akceptovat jej a současně být svědky jeho výsledků (například je-li v takové lokalitě zřízen nultý, přípravný ročník ve škole, je naprosto nevhodné jej následující rok zavřít, protože nemá dost žáků). Při řešení problémů romského soustředění v určité lokalitě se město musí obrnit trpělivostí ale současně postupovat důsledně.
4. Závěrem Bezpochyby jsou věci, procesy a jevy, které definitivně vyřešit prostě nelze. Soužití Romů a neromů v komunitě k nim patří. Jeho pozitivní podoba, (jak jsme již minimalizovaně řekli "bezkonfliktní") se musí stále znovu trpělivě obnovovat. Přitom ti, kteří ji mohou ovlivnit, musí umět rozpoznat okamžik, kdy se původně účinné prostředky již "spotřebovaly" a je nutnost hledat nové. Účastníci jednoho kurzu položili otázku: "Jak je možné poznat, že politika města byla při hledání forem soužití s Romy úspěšná?" Nezbylo než odpovědět: "Představit si, jaké by toto soužití bylo, kdyby taková politika města neexistovala. Pokud podstatně horší, pak byl postup města úspěšný." Ale současně musím dodat, že ani při sebepozitivnější a velkorysé politice města není vyloučeno, že negativní stránka namáhavého interetnického soužití vystoupí jak olej na vodu, nečekaně, překvapivě a v různých periodách. S otevírajícím se světem stále přicházejí zneklidňující myšlenky a termíny, a v poslední době zvláště naléhavě. Ve třech z nich a v jejich vzájemných vztazích je skryt i problém soužití komunity se všemi jejími odlišnými součástmi a zdravý rozvoj komunitního života. Je v nich skryta i podstata našeho soužití s Romy. Prvním z nich je termín "diverzita" (odlišnost) jako objektivní jev, ale také jako jedno ze základních práv, ale i obrovské kouzlo tohoto nepříliš bezpečného světa. 68
Přes svoji rozdílnost jeden od druhého a ve vlastním zájmu bychom se měli na věcech celku, komunity, podílet, spolupracovat. To je druhý požadavek "participace". Pokud to děláme, máme právo to žádat i po ostatních odlišných. Bez spolupráce nic dobrého, co celek může dát jednotlivci, nelze udržet pohromadě. To je třetí předpoklad "koheze" (soudržnost). Když jsou tyto tři termíny postaveny do vzájemných souvislostí, vyvolávají spíše otázky, než aby se nabízela řešení. Fungující demokracie stojí ve vztahu k jednotlivci na dvou pilířích: na právu na individuální odlišnost a na jeho právu na rovnost v komunitě, ve společnosti 94 . Jenže jak velká míra odlišnosti jednotlivce nebo skupiny je ještě únosná, aby nebyla ohrožena soudržnost celku? Je oprávněným nárokem celku vyžadovat od svých členů podílení se ve formě povinnosti, nebo je to "jen" jejich právem? Rozhodne-li se někdo povýšit svoji odlišnost nad své povinnosti vůči celku, může ještě po právu klást na celek své požadavky? Vždyť každý z nás je denně konfrontován se skutečností, jak odlišnost vystupuje ze soukromého světa a je uplatňována jako svrchovaný a sobecký nárok na celek. Jaká je však míra povinnosti participovat, kterou může celek po právu požadovat? Je ta míra u různých různá? Jedna z dobrých věcí, jakási odměna, která z nutnosti pracného soužití odlišných přes všechna nebezpečí a pochybnosti vyplývá, je stálá přítomnost
přirozeného
napětí. Toto napětí je životodárné. Pracuje jak péro v hodinách. Udržuje komunitu ve střehu, při chuti a je pro její vývoj klíčové. Stálé vyrovnávání tohoto napětí ji totiž nutí k pohybu, k permanentnímu vyrovnávání proporcí. A zřejmě toto stálé a dynamické vyvažování proporcí ve využívání práv a plnění povinností je odpovědí (stále znovu hledanou a nikdy natrvalo nalezenou) na výše uvedené otázky, a to nejen v oblasti bydlení a řešení problémů romských enkláv a ghett.
94
Princ El Hassan bin Talal, Forum 2000, Praha 2001
69
Romové a aktuální otázky bytového práva. Stanislav Křeček
Byt a nájemní smlouva Ne každé bydlení, tj. místo kde lidé reálně bydlí, je současně bytem, na který se vztahují zákonná ustanovení o nájmu bytů. Nikdo není samozřejmě nucen bydlet v bytě, který má parametry bytu podle platného práva, ale každý má právo v takovém bytě bydlet, zejména každý má právo na to, aby mu jako byt náhradní byl poskytnut takový byt, který platnému právu odpovídá. Pojem bytu není v občanském zákoníku ani obecně v právním řádu vymezen. To v praxi způsobuje některé potíže. Byt je vymezován jednotlivými zvláštními předpisy pro oblast jejich specifické působnosti, jako je vyhláška č. 376/1992 Sb., podle které je byt soubor místností pod společným uzavřením, splňujícím funkční a stavebně technické požadavky ČSN 73 43 01 a určený k trvalému bydlení. Vyhl. č. 83/1976 Sb. o stavebně technických požadavcích na výstavbu v § 41 odst. 3 (na tento právní předpis odkazuje v § 1 i vyhl. č. 176/1993 Sb. o nájemném z bytu, která však byla Ústavním soudem k 31. 12. 2001 zrušena) definuje byt jako soubor místností a prostorů pod společným uzavřením, který svým technickým a funkčním uspořádáním a vybavením splňuje požadavky na trvalé bydlení. Byt podle této podzákonné normy musí mít
obytný prostor, vlastní uzavíratelný vstup, předsíň,
prostor pro vaření, pro uskladnění potravin, pro tělesnou hygienu a pro umístění záchodové mísy. Rozsah a druh jednotlivých prostorů musí odpovídat velikosti bytu. Aniž bychom pochybovali o potřebnosti a, žel, i nutnosti budovat tzv. holobyty, je z těchto definic zřejmé, že holobyt není bytem ve smyslu zákona a nemůže být jako byt, a tedy ani jako byt náhradní, přidělován nebo zajišťován a snad ani nikdo nemůže být nucen v takovém bytě bydlet, pokud sám výslovně nechce a pokud tím neohrožuje zdravý vývoj svých dětí.
70
Požadavek na společné uzavření nesmí být chápan tak, že byt může mít jen jeden uzavíratelný vstup. Společné uzavření znamená, že uzavřením bytu nezasáhnu do práv někoho jiného, že uzavřením bytu neznemožním přístup někomu jinému do jiného bytu nebo jiné místnosti. I samostatný byt může mít několik vchodů a vchodových dveří. Soudní praxe postupně vymezila definici bytu, která je obsažena v rozsudku NS ČR ze dne 22. 10. 1999 ve věci 2 Cdon 1010/97, ve kterém je vyjádřen tento právní názor: „Pojmovým znakem bytu jako předmětu občanskoprávních vztahů ve smyslu § 118 odst. 2 Obč.Z je účelové určení místností, které tvoří byt, k trvalému bydlení dané
pravomocným
kolaudačním rozhodnutím stavebního úřadu.
Existence
uvedeného rozhodnutí je předpokladem toho, aby určité místnosti mohly být předmětem občanskoprávních vztahů“. Již před vymezením tohoto právního názoru ovšem soudní praxe z kolaudačního stavu vycházela. Z těchto skutečností je zřejmá nezbytnost přesvědčit se vždy, když je jednáno o konkrétním bytě, resp. o nějakém konkrétním prostoru, zda byl nepochybně zjištěn jeho kolaudační stav, neboť není žádnou výjimkou, kdy jako byty byly a jsou poskytovány prostory, které jako byt kolaudovány nejsou. V souvislosti s obligatorním požadavkem na kolaudační určení bytu i rodinného domku je na místě upozornit na ustanovení § 104 odst. 1 zák. č. 50/1976 Sb., stavebního zákona v platném znění, které stanoví, že není-li kolaudační stav znám, protože se písemné podklady nezachovaly, platí, že stavba je určena k tomu účelu, ke kterému je svým stavebnětechnickým uspořádáním vybavena. Jestliže vybavení nasvědčuje několika účelům, má se za to, že stavba je určena k tomu účelu, ke kterému je užívána bez závad. To má v praxi soudu značný význam. Zvláštní definici bytu pak obsahuje ustanovení § 10 zák. č. 133/2000 Sb. o evidenci obyvatel, kde se stanoví, že místo trvalého pobytu občana, tedy konkrétní byt, ve kterém hodlá občan své trvalé bydliště realizovat a kde je k trvalému pobytu přihlášen, musí být v "objektu, který je podle zvláštního právního předpisu (Vyhláška č. 97/1961 Sb. o názvech obcí, označování ulic a číslování domů) určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci". Jde o velmi důležité ustanovení! 71
Nájemní smlouva V ustanovení § 685 občanského zákoníku, tedy hned v prvním ustanovení té části občanského zákoníku, ve kterém se hovoří o nájmu bytů, se dočteme, že ájem bytu vzniká nájemní smlouvou. Není to ovšem tak pravda. Nájem bytu může vzniknout i jinak než nájemní smlouvou, například přechodem nájmu, sňatkem s nájemcem jiného bytu a dokonce i výměnou bytu (bez uzavření nájemní smlouvy, jak o tom budeme hovořit dále) apod. Nájemní smlouva však přesto zůstává základním právním dokumentem, který stanoví práva a povinnosti spojené s nájmem bytu. Jejímu obsahu, podmínkám, za kterých je nájem bytu uzavírán, by měla být věnována velmi podstatná pozornost, a to jak ze strany majitelů domů, tak především nájemců bytů. Dosud tomu tak rozhodně není. Nedostatky, omyly a často doslova osudové chyby, úmyslné i neúmyslné, se kterými se v praxi téměř denně setkáváme, jsou toho dostatečným dokladem. Zákon stanoví
obligatorní náležitosti nájemní smlouvy, tedy to, co v ní
nezbytně musí být upraveno. Nájemní smlouva ( § 686 občanského zákoníku) musí obsahovat označení bytu, jeho příslušenství, rozsah jeho užívání ( tj. zda byt bude užíván výhradně k bydlení nebo zda v něm může být provozována i jiná, např. podnikatelská činnost) a způsob výpočtu nájemného (tj. zda nájemné se bude řídit právním předpisem, nebo zda bude nájemné určováno smluvně, tj. dohodou mezi majitelem domu a nájemcem bytu) a úhrady za plnění spojená s užíváním bytu nebo jejich výši ( tedy zda za služby spojené s bydlením bude nájemce platit tak, jak mu ukládá právní předpis, tj. platit měsíční zálohy, které pronajímatel musí vyúčtovat, nebo zda bude nájemce platit např. pevnou částku bez vyúčtování majitele domu apod.). V praxi se setkáváme s tím, že u nově uzavíraných smluv je snaha upravit i jiné skutečnosti a podmínky nájmu, na kterých se pronajímatel s budoucími nájemci bytů dohodli, a které nejsou zcela obvyklé. Může zde být upraven např. chov domácích zvířat, používání jiných služeb než obvyklých, používání i jiných prostor v domě, než jsou obvyklé společné prostory ( např. užívání dílny, klubovny, domovní terasy apod.) 72
a mnoho dalších skutečností. Je to zcela v souladu s právním řádem, resp. s právem vlastníka nemovitosti stanovit podmínky nájmu. Jde ovšem o podmínky stanovené v nových nájemních smlouvách, rozhodně není možné, aby nějaké "nové" podmínky byly vnucovány současným nájemcům bytů, kteří byt užívají na základě dříve uzavřené nájemní smlouvy. Problém vzniká tehdy, pokud pronajímatel předkládá nájemci k podpisu "novou" nájemní smlouvu, např. při změně vlastníka nemovitosti, v níž nebere zřetel na to, že nájemci dosud svědčilo nájemní právo podle nájemní smlouvy předchozí. Pokud se nájemce a pronajímatel nedohodnou na tom, že původní nájemní smlouva zaniká a vzniká nový nájemní vztah podle nové nájemní smlouvy, je "nová" nájemní smlouva od počátku neplatná, neboť je uzavírána nájemní smlouva k bytu, který není právně volný, tedy k bytu, ke kterému již právo nájmu existuje. Tento obecně soudy respektovaný právní názor je obsažen např. v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 1998 ve věci 11 Co 387/98, ve kterém soud vyslovil tento právní názor: „Dle § 516 odst. 1 a 2 ObčZ účastníci mohou dohodou změnit vzájemná práva a povinnosti. Nevyplývá-li z dohody nepochybně, že sjednáním nového závazku má dosavadní závazek zaniknout, vzniká nový závazek vedle dosavadního závazku… Jestliže k určitému bytu existuje právo nájmu, nelze k témuž bytu sjednat souběžně nový závazek o nájmu za jiných podmínek. Nový závazek (nová nájemní smlouva) je tak totiž uzavírán k bytu, jenž není právně volný. Taková nájemní smlouva je v rozporu se zákonem a dle §39 ObčZ neplatná“. V jiné věci Krajský soud v Ústí n. L. - pobočka v Liberci, ve věci 30 Co 574/93, v rozsudku ze dne 12. 12. 1994 vyslovil tento právní názor: „Vzhledem k tomu, že nájemní vztah k danému bytu mezi účastníky existoval již v době uzavírání nájemní smlouvy ze dne 30. 10. 1992 (tj. nájemní smlouvy nové), nemohl tentýž právní vztah vzniknout znovu. Pokud jde o obsah a zánik nájemního práva, nic by nebránilo účastníkům dohodou změnit obsah a stanovit i zánik tohoto právního vztahu (§ 710 odst. 1 o.z.). Muselo by se však jednat o výslovný projev vůle účastníků“. Zásadně platí, že si účastnící takové smlouvy nemohou dohodnout odlišně to, co je upraveno v občanském zákoníku, pokud takovou možnost zákon výslovně 73
nepřipouští: není tedy možné, ač pokusy v tomto směru nejsou výjimečné, upravit si důvody a způsob ukončení nájmu bytu odlišně od § 710 občanského zákoníku, nelze si dohodnout jiné výpovědní důvody, než obsahuje § 711 občanského zákoníku apod. Všechna taková ujednání, i kdyby nájemce podepsal nájemní smlouvu, která je obsahuje, jsou od počátku neplatná ( § 39 občanského zákoníku). Důležitou součástí nájemní smlouvy je doba její platnosti. Platí (§ 686 odst. 2 občanského zákoníku), že pokud v nájemní smlouvě nebylo dohodnuto něco jiného, byla nájemní smlouva uzavřena na dobu neurčitou. To v praxi nečiní žádné potíže. Ty ovšem vznikají tam, kde nájemní smlouva není uzavřena ani na dobu určitou ani na dobu neurčitou, ale např. "po dobu trvání pracovního poměru“. V poslední době však byl publikován rozsudek NS ČR ze dne 21. 9. 2000 ve věci 26 Cdo 2138/99, který v této souvislosti stojí za pozornost. Soud zde rozhodoval nikoliv o nájmu, ale o přenechání nemovitosti
k dočasnému užívání ve smyslu občanského
zákoníku ve znění do 31. 12. 1991 a pokud jde o dobu trvání tohoto užívání, vyslovil tento právní názor: „Jak vyplývá z obsahu spisu…byla dohoda uzavřena "na dobu trvání pracovního poměru jmenovaného". Vymezení doby, na níž bylo
užívání
dohodnuto, bylo tedy vázáno na událost, o níž nebylo jisto zda v budoucnu nastane, resp. kdy nastane. Takové vymezení nelze považovat za určité (srovnej právní názor vyslovený v rozsudku NS ČR ze dne 30. 9. 1999 sp. zn. 2 Cdon 1574/96, uveřejněný v časopisu Soudní judikatura č. 10 ročník 1999 pod pořadovým číslem 99 ve vztahu k ujednání o době trvání nájmu bytu sjednaného na dobu trvání pracovního poměru), a proto je nutno dovodit, že doba, na kterou bylo užívání předmětné nemovitosti dohodnuto, nebyla určena. Vyjdeme-li z nepochybného zjištění, že právní vztah založený touto dohodou trval k 1. 1. 1992, pak je nutno jej považovat za nájem sjednaný na dobu neurčitou“. Jde o klíčové rozhodnutí, které dává nájemcům bytů, kde je nájem sjednán na dobu "trvání pracovního poměru", významné jistoty pokud jde o skončení jejich nájmu bytu. Někteří pronajímatelé, zejména obce, uzavírají dnes nájemní smlouvu na dobu určitou s dodatkem, často žel jen ústním, že pokud bude nájemce plnit řádně veškeré své povinnosti, bude mu nájemní smlouva, resp. právo nájmu, které z ní vyplývá, 74
dále prodlužováno. Jde o velmi účinný a doporučení hodný způsob ochrany pronajímatele před nájemci, kteří své povinnosti neplní, ovšem jen za situace, kdy závazek pronajímatele obnovovat trvání nájemního poměru je výslovně obsažen v písemné nájemní smlouvě. Řádný nájemce se nemusí bát takovou nájemní smlouvu uzavřít. Vše, co je obsahem nájemní smlouvy, tedy i takového prohlášení pronajímatele, je soudně vymahatelné a řádnému nájemci tedy nemůže být po uplynutí doby odepřeno právo na další prodloužení nájemní smlouvy. Pokud ovšem není povinnost pronajímatele prodloužit dobu trvání nájemní smlouvy vyjádřena jako jednostranný závazek pronajímatele v nájemní smlouvě, nelze se takového slibu dovolat. Podle citovaného ustanovení § 686 odst. 1 občanského zákoníku musí mít nájemní smlouva písemnou formu. A to je jeden z problémů dosavadní právní úpravy. V občanském zákoníku platném do 1. 1. 1995 bylo ustanovení umožňující uzavření nájemní smlouvy i tzv. konkludentním jednáním, tedy jednáním, ze kterého je patrné, co měli účastníci takto uzavřené nájemní smlouvy v úmyslu: jestliže majitel domu nechá nájemce bydlet v bytě, i když mezi nimi nebyla uzavřena písemná nájemní smlouva, nájemce v bytě bydlí a řádně platí nájemné a další poplatky, je zřejmé, co měli účastnící tohoto vztahu na mysli. Šlo jim o uzavření nájemní smlouvy konkludentním jednáním. Pokud tedy pronajímatel dnes při soudním jednání namítá, že nájemce nemá platně, tedy písemně, uzavřenou nájemní smlouvu, a přesto nájemce v předmětném bytě bydlel v období mezi 1. 1. 1992 (kdy nastala platnost novely občanského zákoníku nevyžadující ke vzniku nájmu bytu předchozí rozhodnutí správního orgánu) a 1. 1. 1995 (kdy naopak se stala platnou novela občanského zákoníku obligatorně vyžadující písemnou nájemní smlouvu), mohou se nájemci dovolat uzavření nájemní smlouvy i konkludentním jednáním. K
zákonné úpravě nezbytnosti písemné nájemné smlouvy při vzniku nájmu
dodejme, že v praxi vedl tento striktní požadavek spíše k nepřehlednosti právních vztahů, než k jejich zpřehlednění. V právním řádu totiž chybí povinnost pronajímatele uzavřít nájemní smlouvu s nájemcem tam, kde ke vzniku nájmu došlo ze zákona (např. při přechodu nájmu). To vede k nezbytnosti řešit tento problém judikaturou, jak se o této skutečnosti zmíníme u výměn bytů, nebo žalobou na určení nájemního 75
vztahu. A nic nebrání pronajímateli přenechat byt do užívání bez nájemní smlouvy, což činí nejistým nejen postavení takových "nájemců", ale i záležitosti daňové… Obligatorní podmínkou platné nájemní smlouvy je stanovení nájemného, neboť podmínkou vzniku ve smyslu § 663 občanského zákoníku přenechává pronajímatel věc do nájmu ze úplatu. Nestanovení výše nájmu (třeba i symbolické) vede k tomu, že vznikne nikoliv nájem, ale výpůjčka (§ 659 a násl. občanského zákoníku). Tak např. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 7. 1997 ve věci 23 Co 242/1997 změnou rozsudku soudu prvního stupně určil žalovaným povinnost vyklidit byt s tímto odůvodněním: „Odvolací soud dospěl k závěru, že mezi rodiči žalovaného a žalovaným nedošlo k dohodě o nájmu v rodinném domku, nýbrž k dohodě o výpůjčce. Tomu závěru nasvědčují okolnosti…že žalovaní mohli předmětný domek bez časového omezení bezplatně užívat, kdežto nájemní smlouva vyžaduje přenechání bytu nájemci do užívání za nájemné“. Stejně tak i Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 3. 12. 1998 ve věci 13 Co 838/98 vyslovil:
„Typickým znakem nájemní smlouvy obecně je, že věc je
přenechána nájemci za úplatu. Pokud úplata není sjednána a je dohodnuto, že nájem bude bezúplatný, pak se nemůže jednat o nájem, tedy v případě bytu ani o nájem bytu, ale o zcela jiný právní vztah. A o takový případ právě jde, když podle obsahu "nájemní smlouvy" ze dne 13. 9. 1995
"nájemce nebude platit žádný
nájem…" Jestliže tedy žalovanému nevzniklo právo nájmu bytu, pak ani není co vypovídat a není zde důvod žalovat na přivolení k výpovědi nájmu bytu“. Platná nájemní smlouva zakládá podle § 688 občanského zákoníku právo nejen nájemce, ale i těch, kteří s nájemcem žijí ve společné domácnosti, užívat společné prostory a zařízení domu, jakož i požívat plnění, jejichž poskytování je s užíváním bytu spojeno.
76
Odstoupení od nájemní smlouvy, její neplatnost, tíseň a nápadně nevýhodné podmínky Uzavření nájemní smlouvy je právním úkonem a musí proto splňovat zákonné podmínky platnosti právního úkonu. Právní úkon musí být učiněn vážně, svobodně, určitě a srozumitelně, jinak je neplatný (§ 37 občanského zákoníku). Právní úkon není neplatný jen pro chyby v počtech nebo v psaní, je-li jinak naprosto zřejmé, o co účastníkům právního úkonu šlo. Právní úkon není učiněn svobodně, jestliže účastník jednal v tísni, pod nátlakem násilí, psychického donucení, bezprávné výhružky apod. Pokud by za takových okolností byla uzavřena např. nájemní smlouva, byla by neplatná pro omyl v pohnutce právního úkonu. S tím se setkáváme v bytovém právu, především v nájemních vztazích často, a proto si tato podmínka neplatnosti právního úkonu vyžaduje bližší vysvětlení. NS ČR v rozsudku ze dne 8. 2. 2001 ve věci 22 Cdo 752/99 vyslovil ohledně dokazování tísně mající za následek neplatnost právního úkonu tento právní názor: „1. Při jednání v tísni jde o vadu v pohnutce právního úkonu, kterou je tíseň. V tomto případě neprojevuje jednající svobodnou vůli. Nejedná však pod vlivem fyzického donucení nebo bezprávné výhrůžky, a proto právní úkon není absolutně neplatný. 2. Bezprávnou výhrůžkou je výhrůžka, kterou je vynucováno něco co nesmí být vynucováno. Může spočívat v tom, že je vyhrožováno něčím, co hrozící vůbec není oprávněn provést (např. okamžitě vystěhovat nájemce "na ulici" , pozn. S.K.) nebo co sice oprávněn provést je, ale nesmí tím hrozit tak, aby někoho pohnul k určitému právnímu úkonu. Není třeba aby cíl, který je sledován použitím bezprávné výhrůžky, byl sám protiprávní. Musí jít dále o výhrůžku takového druhu a takové intenzity, aby podle okolností a povahy konkrétního případu u toho, vůči komu jí bylo použito, vzbudila důvodnou bázeň a výhrůžka musí být adresována tomu, jehož právní úkon se vynucuje, nebo osobám jemu blízkým. 3. Ke skutečnostem majícím za následek absolutní neplatnost právního úkonu, přihlíží soud i bez návrhu, ovšem jen v případě, že vyjdou v řízení najevo. Soud není povinen z úřední povinnosti zkoumat všechny okolnosti, které by mohly mít za následek absolutní neplatnost právního úkonu“. 77
V jiné věci Krajský soud v Českých Budějovicích v rozsudku ze dne 28. 2. 2000 ve věci 3To 904/99 vyslovil: „Za tíseň je třeba považovat tíživou situaci poškozeného mimořádné povahy, která je vyvolána určitou naléhavou potřebou, jejíž uspokojení není v momentálních možnostech poškozeného“. Z těchto právních názorů je možné učinit si závěr podle konkrétních okolností, zda právní úkon je absolutně nebo jen relativně neplatný. Je-li právní úkon neplatný jen relativně, je třeba se této neplatnosti dovolat vůči druhému účastníku právního úkonu nebo žalobou u soudu. Jednání, jak byla popsána shora, tedy pod nátlakem, pod bezprávnou výhrůžkou nebo v tísni není takové jednání, kdy pronajímatel vyzve nájemce např. k urychlenému podepsání nájemní smlouvy, nebo kdy na něj naléhá, aby nájemní smlouvu bez dlouhého studia a čtení podepsal. S touto námitkou nájemci se totiž setkáváme velmi často, zejména když nájemci zjistí, že podepsali novou, nevýhodnou nájemní smlouvu. Takovýto požadavek majitele domu mohou nájemci snadno odmítnout, nemusí mu vyhovět a pokud vyhoví, je to jej jejich chyba a nedostatek obezřetnosti, nikoliv nátlak. To vyžaduje takové okolnosti právního úkonu, ale i takový stav osoby, která právní úkon uzavírá, že lze na psychický nátlak snadno usoudit. Tedy pokud dospělého zdravého člověka vyzve nájemce k urychlenému podepsání nájemní smlouvy, o psychickém donucení nemůže být řeči. Pokud ovšem např. ve večerních hodinách přijde do bytu staré a nemocné osoby skupina osob a tvrdí, že musí okamžitě tento papír podepsat, psychické donucení je zřejmé. Mohlo by se jednat i o bezprávní výhrůžku, neboť o tu jde tehdy, pokud účastník právního úkonu hrozí něčím, k čemu není oprávněn a hrozbu lze brát, s ohledem na okolnosti, vážně. O bezprávní výhrůžku se ovšem nejedná např. tehdy, pokud nájemce způsobí majiteli nemovitosti škodu a pod hrozbou podání žaloby se zaváže k zaplacení náhrady. Podání žaloby není bezprávné, a proto není bezprávná ani výhrůžka žalobou. Plnění, ke kterému se nájemce zavázal, ovšem nesmí být v rozporu s dobrými mravy, tedy např. nesmyslně vysoké.
78
Jiná situace je u srozumitelnosti a určitosti právního úkonu. Ten je nesrozumitelný tehdy, jestliže je vyjádřen takovým způsobem, že nelze identifikovat jeho obsah, nedá se zjistit, co měli účastníci přesně na mysli a neurčitý tehdy, pokud jinak srozumitelně vyjádřený obsah má takové nedostatky, že z nich nelze seznat vůli toho, kdo právní úkon učinil, tedy nelze rozpoznat co chtěli účastníci projevit. Setkáváme se s tím, že byt není přesně definován, způsob výpočtu nájmu je nesrozumitelný apod. Takovéto vady právního úkonu vedou k tomu, že je absolutně, tj, od samého počátku, neplatný. Neplatný je i právní úkon, který odporuje zákonu nebo jej obchází a i takový, který se příčí dobrým mravům ( § 39 občanského zákoníku). To je nejčastější příčina neplatnosti právních úkonů spojených s nájmem bytu. Jde o ty části nájemní smlouvy, ve kterých se stanoví jiný způsob ukončení platnosti nájemní smlouvy nebo ukončení nájmu v rozporu se zákonem, jiné výpovědní důvody než zákon stanoví apod. V rozporu s dobrými mravy by bylo např. ustanovení nájemní smlouvy, kterým si pronajímatel vymiňuje právo kontroly bydlících osob v bytě ve 23. hodin, právo kontroly totožnosti osob, které nájemce navštěvují ( jde o skutečné případy) apod. Neplatné je pouze taková součást nájemní smlouvy, nikoliv nájemní smlouva celá, pokud její ostatní součásti jsou v pořádku. Nebyl-li právní úkon učiněn ve formě, kterou zákon požaduje, je rovněž neplatný. Požaduje-li tedy zákon v současné době striktně písemnou formu nájemní smlouvy, musí být tedy platně uzavřená pouze písemně, ústní dohoda o nájmu bytu je sice v praxi reálně možná, ale právní důsledky z ní nevznikají. Účastník, který uzavřel smlouvu v tísni za nápadně nevýhodných podmínek, má právo od ní ustoupit ( § 49 občanského zákoníku). Právo odstoupit od smlouvy má, jak jsme již uvedli shora, i účastník, který ji uzavřel v omylu a v tísni. Nejde zde o otázku subjektivní, tedy zda je účastník smlouvy přesvědčen, že smlouvu uzavřel v tísni, ale musí se jednat o objektivní stav. Je to ovšem otázka posouzení konkrétní věci a pokud nedojde k dohodě o neplatnosti smlouvy, tedy jestliže druhý účastník neakceptuje odstoupení od smlouvy, musel by rozhodovat soud v žalobě na neplatnost smlouvy. Platí to, co bylo řečeno výše o neplatnosti právního úkonu: naléhání druhého účastníka na urychlené podepsání smlouvy, nebo podobné 79
naléhavé žádosti ohledně textu nájemní smlouvy, nemohou sami o osobě způsobit tíseň, stejně tak, jako tvrzení majitele domu, jak jsme se již o tom zmínili shora, že pokud nájemce smlouvu nepodepíše, bude z bytu vystěhován. To je nesmysl, který nelze brát vážně a mohl by mít svůj význam jen s ohledem na konkrétní (staré, nemocné) osoby. Nápadně nevýhodné podmínky je ovšem snadné prokázat. Každý, kdo podepsal smlouvu na dobu určitou a každý, kdo se zavázal platit smluvní nájemné, může mít oprávněně pocit, že uzavřel nájemní smlouvu za nápadně nevýhodných podmínek, to však samo o sobě k neplatnosti nájemní smlouvy nestačí. Musí být současně smlouva podepsána v tísni a zde je, jak jsme již řekli, důkazní situace mnohem obtížnější. Nepozornost a lehkomyslnost při uzavírání nájemní smlouvy a konec konců při jakémkoliv právním úkonu ovšem není a nemůže být tísní.
Bydlení v prostorách neurčených k bydlení Stále se v praxi setkáváme s případy, kdy nájemci byl nebo je jako byt přidělen "byt", který však ve skutečnosti bytem není, neboť tento prostor nebyl stavebním rozhodnutím k bydlení určen, i když - a to třeba zdůraznit - byl takto k bydlení využíván mnoho let i dřívějšími soukromými majiteli domu. Nyní ovšem noví majitelé nemovitostí žalují "nájemce" takových prostor na vyklizení z takového "bytu" s odůvodněním, že užívají prostor v rozporu s kolaudovaným stavem. Často je ovšem otázka kolaudačního stavu nejasná např. proto, že se kolaudovaný stav nepodaří prokázat, když např. kolaudace proběhla před mnoha desítkami let a písemnosti z té doby se nezachovaly. Pokud je tomu tak, že se kolaudační stav nezachoval nebo nelze zjistit k jakému účelu nemovitost měla sloužit, je situace pro "nájemce" takových prostor výhodnější. Tuto situaci, jak jsme se o této problematice již zmínili v části věnované definici bytu, předvídal zákon č. 50/1976 Sb., stavební zákon v platném znění, jehož ustanovení § 104 řeší situaci takových nemovitostí tak, že pokud není kolaudační stav znám, má být nemovitost užívána k účelu, ke kterému je svým technickým vybavením vybavena nebo k čemu slouží bez závad. Krajský soud v Praze ve věci 80
26 Co 88/2001 v rozsudku ze dne 4. 7. 2001, kterým soud zamítl žalobu na vyklizení nájemce "z nebytových prostor" a svůj názor odůvodnil takto: „I když nebylo dohledáno kolaudační rozhodnutí týkající se prováděné přestavby předmětného domku, je třeba při stanovení účelu k němuž stavba slouží vycházet z ustanovení § 104 odst. 1 zák. č. 50/1979 Sb. o uzemním plánování a stavebním řádu. Dle tohoto ustanovení nejsou-li zachovány doklady (především ověřená stavební dokumentace), z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena, platí, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebnětechnickým uspořádáním vybavena. Jestliže vybavení stavby nasvědčuje několika účelům, má se za to, že stavba je určena k účelu, ke kterému se užívá bez závad. V řízení před soudem prvního stupně, ale i před soudem odvolacím bylo prokázáno, že předmětný domek je k bytovým účelům užíván nepřetržitě nejméně od r. 1947, pokud jeho menší část byla užívána jako váha, pak pouze sezónně, v rámci sklizně cukrové řepy. Je třeba proto učinit jediný závěr, že místnosti, které žalovaná užívá, jsou bytem a nikoliv nebytovým prostorem, jak tvrdí žalobkyně“. Většinou soudy v těchto věcech rozhodují tak, že "nájemce" je povinen byt vyklidit, ale až po uplynutí dlouhé, často i roční, výpovědní lhůty, aby si mohl bytovou situaci, kterou ovšem nezavinil, vyřešit. Zpravidla je třeba obrátit se na příslušný úřad obce s tím, aby ten situaci, kterou zavinil jeho právní předchůdce (zpravidla někdejší ONV), vyřešil přidělením náhradního bytu. Zkušenosti s tímto postupem jsou dobré.
Společný nájem bytu V praxi nečiní zvláštních potíží skutečnost, že byt nemusí být v nájmu pouze jediné osoby, pokud přehlédneme čas od času se vyskytující laickou představu, že všichni příslušníci domácnosti nájemce jsou současně i nájemci bytu. V praxi se však setkáváme v naprosté většině případů pouze se společným nájmem bytů manželi, avšak tento právní institut musíme odlišovat od společného nájmu jiných osob. Společný nájem bytů manželů vzniká ze zákona bez ohledu na přání nebo vůli pronajímatele, ale i bez ohledu na přání samotných nájemců, zatímco ke společnému nájmu jiných osob než manželů (např. matky a syna, druha a družky apod.) je nezbytný souhlas pronajímatele. 81
Jestliže se za trvání manželství manželé, nebo jeden z nich, stanou nájemci bytu, vznikne společný nájem bytu manželi (§ 703 občanského zákoníku). Stejně tak vznikne společný nájem bytu manželi, pokud jeden z manželů již před uzavřením manželství
byl nájemcem bytu ( § 704 občanského zákoníku).
Okamžikem sňatku vznikne oběma manželům společný nájem
bytu. Takový
společný nájem vzniká přímo ze zákona, není třeba, aby byla uzavírána zvláštní dohoda o jeho vzniku a naopak: pokud je nájemní smlouva uzavřena jen s jedním z manželů, nemění to nic na skutečnosti, že nájem k bytu vznikl oběma manželům. Společný nájem bytu manželů může vzniknout jen u bytů, ke kterým existuje běžné právo nájmu. Právo společného nájmu tedy nemůže vzniknout u bytů, které jeden z manželů užívá jako vlastník nebo spoluvlastník domu nebo u bytů, které již jsou ve společném nájmu více osob. Pokud se tedy manželka nastěhuje do bytu manžela, který tento byt užívá ve svém vlastním domě, tedy na základě vlastnického práva a nikoliv nájmu, právo společného nájmu, ale ani jiné nájemní právo, jí nevznikne, pouze právo bydlení. Společný nájem u manželů,
z nichž jeden získal byt za trvání manželství,
nevznikne, pokud manželé spolu trvale nežijí (§ 703 odst. 3 občanského zákoníku). Neznamená to ovšem, že je tomu tak i tehdy, pokud manželé spolu dočasně nebo i trvale nebydlí, tedy
pokud jen nemají společnou domácnost. Musí se jednat
o rozvrat manželství, o situaci, kdy manželství neplní svoji společenskou funkci, aniž by ovšem o zániku manželství rozhodl soud. K tomu NS ČR v rozsudku ze dne 20. 2. 2001 ve věci 26 Cdo 423/2000 zaujal tento právní názor: „Pro vznik práva společného nájmu k bytu uzavřením manželství dle §704 odst. 1 obč. zák. není rozhodné, zda v takovém bytě manželé založili či nezaložili společnou domácnost“. Společný nájem nemůže vzniknout ani u služebních bytů nebo u bytů zvláštního určení (tj. byt, který je upraven pro občany se zdravotním poškozením). Ty jsou, jak o tom budeme hovořit dále, v nájmu jen toho, komu byly dány do nájmu. Pokud by byl jeden služební byt, nebo byt zvláštního určení, dán do nájmu oběma manželům ( např. proto, že oba pracují u jednoho pronajímatele), vznikne jim nikoliv společný nájem k tomuto bytu, ale každému z nich samostatné právo nájmu. Právně poněkud 82
složitá konstrukce, která však
v praxi, také pro nečetnost takových případů,
nepůsobí potíže. Zásadně odlišná je však situace u družstevních bytů, kde vedle společného nájmu družstevního bytu je třeba brát v úvahu i společné členství v bytovém družstvu.
Vznikne-li jednomu z manželů za trvání manželství právo na uzavření
smlouvy o nájmu družstevního bytu, vznikne se společným nájmem tohoto bytu i společné členství manželů v družstvu. Z tohoto členství jsou oba manželé oprávněni a povinni společně a nerozdílně (§ 703 odst. 2 občanského zákoníku). Pokud vzniklo právo na uzavření smlouvy o nájmu družstevního bytu některému z manželů před uzavřením manželství, je, pokud jde o společný nájem bytu, situace stejná - oběma manželům vznikne společný nájem družstevního bytu (§ 703 odst. 2 a §704 odst. 2 občanského zákoníku). Zásadní rozdíl však spočívá v tom, že pokud společný nájem družstevního bytu vznikl podle § 704 občanského zákoníku (právo na uzavření smlouvy o nájmu bytu jednomu z manželů před uzavřením manželství), vzniká druhému z manželů sice právo nájmu, ale nikoliv společné členství v bytovém družstvu. To vzniká jen tehdy, pokud vzniklo právo na uzavření smlouvy o nájmu družstevního bytu jednomu z manželů za trvání manželství. To má zásadní význam při zániku práva nájmu. S ohledem na nedílnost práva společného nájmu manželů není možné dát, za trvání manželství, výpověď z nájmu bytu jen jednomu z manželů. Byt však může být ve společném nájmu i jiných osob než manželů. Takový společný nájem však může vzniknout jen dohodou mezi nájemci a pronajímatelem (§ 700 občanského zákoníku) a nemůže tedy vzniknout přímo ze zákona jako je tomu u společného nájmu bytu manželů. To u družstevního bytu neplatí: u takového bytu může společný nájem vzniknout jen mezi manželi (§ 700 odst. 3 občanského zákoníku). Společní nájemci mají stejná práva a povinnosti. Běžné věci týkající se společného nájmu může vyřizovat každý ze společných nájemců, v ostatních věcech je třeba souhlasu všech, jinak je právní úkon relativně neplatný ( § 701 občanského 83
zákoníku). Společný nájemce tedy může např. podepsat převzetí zásilky určené všem nájemcům, může dohodnout provedení běžné opravy, ale neplatný by byl právní úkon, kterým by jeden ze společných nájemců, tedy i manželů, např. uzavřel dohodu o změně nájemní smlouvy, nebo novou nájemní smlouvu s jiným obsahem k témuž bytu. Pokud mezi společnými nájemci nedojde k dohodě o právech a povinnostech vyplývajících ze společného nájmu, rozhodne na návrh některého z nich soud ( § 702 odst. 1 občanského zákoníku). Půjde např. o neshody pokud jde o placení nájmu, o užívání jednotlivých částí bytu apod. Soud může v případech zvláštního zřetele hodných na návrh některého ze společných nájemců, pokud, jak již řečeno, nejsou manželé a manželství trvá, zrušit právo společného nájmu, pokud vznikl stav, který brání společnému užívání bytu a jde o stav, který ten, který se domáhá zrušení společného nájmu, nezavinil (§ 702 odst. 2 občanského zákoníku). Např. babička vezme do svého bytu ke společnému bydlení svého vnuka a dosáhnou s majitelem domu dohody o společném nájmu. Po čase se však vnuk začne chovat mimořádně nepřijatelným způsobem a pak tedy má ona babička právo požádat soud, aby společný nájem bytu zrušil. Toto právo však nemá onen nehodný vnuk, neboť on byl právě ten, kdo zavinil, že společný nájem bytu není dále možný. Současně v takových případech soud určí, který z dříve společných nájemců bude byt dále užívat. V praxi však jde o nečetné případy.
Zánik práva společného nájmu bytu manželů po zániku manželství Zánik společného práva nájmu manželů za trvání manželství výpovědí nebo dohodu se řídí
výlučně podmínkami stanovenými v § 710 a § 711 občanského
zákoníku, tedy obecnými podmínkami zániku nájmu. Touto problematikou se budeme zabývat později. Zde se chceme zabývat otázkou zániku práva společného nájmu bytu v souvislosti s opuštěním společné domácnosti a v souvislosti se zánikem manželství.
84
Jestliže se rozvedení manželé po rozvodu nedohodnou o dalším užívání dosud společného bytu, musí o tom na návrh jednoho z nich rozhodnout soud (§705 odst. 1 občanského zákoníku). Zákon tedy zná dva způsoby jakými rozvedení manželé mohou naložit se společným bytem: dohodu manželů a rozhodnutím soudu. Zákon dává nepochybně přednost dohodě. Teprve pokud k dohodě nedojde, lze se domáhat rozhodnutí soudu. Před právní mocí rozsudku o rozvodu manželství není možné dohodu o dalším užívání bytu (ostatně ani dohodu o vypořádání společného majetku) uzavřít. Taková dohoda by nebyla pro nikoho závazná. Obsahem dohody bývalých manželů musí být především prohlášení, že se zrušuje společný nájem bytu a dohoda o tom, který z manželů bude byt nadále užívat a který
z nich se odstěhuje. Obsahem takové
dohody nemůže být bez dalšího dohoda o tom, že oba rozvedení manželé budou nadále užívat byt spolu jako společní nájemci. Taková dohoda by vyžadovala schválení pronajímatele, neboť společný nájem jiných osob než manželů podléhá jeho schválení. Obsahem soudního rozhodnutí musí být rozhodnutí o zrušení společného nájmu manželů a rozhodnutí o tom, který z manželů bude jako nájemce byt výlučně užívat, stejně tak, jako uložení povinnosti druhému
z bývalých manželů byt vyklidit. Při
tomto rozhodování přihlíží soud k zájmu nezletilých dětí, což ovšem nelze vykládat tak, že za všech okolností bude v zájmu nezletilých dětí zůstat v původním bytě, zejména pokud by se jednalo o byt, který jim např. ze zdravotních důvodů nevyhovuje. Dětmi v tomto případě nejsou jen společné děti rozvedených manželů. Může jít i o děti jednoho z nich, případně o nezletilé děti, k nimž má některý z bývalých manželů povinnost o ně pečovat a které se dosud zdržovaly ve společném bytě. Ani dohoda ani rozhodnutí soudu však nejsou možné u služebních bytů, kde nájemcem zůstává ten, komu byl byt přidělen a i u bytů družstevních, kde byt získá ten, kdo zdědil družstevní podíl.
85
Přechod práva nájmu a společná domácnost Právo nájmu bytu lze získat nejen uzavřením nájemní smlouvy a nejen uzavřením manželství s nájemcem bytu, jak jsme o tom hovořili dosud, ale i tzv. přechodem nájmu, kdy nájem přejde ze zákona na osoby, které žili s nájemcem ve společné domácnosti. Spory o přechod nájmu jsou jedním z nejčastějších soudních sporů v oblasti bytového práva. Přechod nájmu bytu není žádným pozůstatkem minulých právních úprav, není pozůstatkem totality, jak se nám někdy snaží někteří namluvit, ale je naprosto samozřejmou součástí nájemního práva všech demokratických států Evropy a byl i součástí nájemního práva platného u nás za prvé, předmnichovské republiky. Jistě je na místě otázka na rozsah tohoto práva, resp. okruh osob, na které nájem za zákonných podmínek přechází. Pokud jde o nejbližší příbuzné nájemce, pak jestliže nájemce zemře nebo jestliže opustí společnou domácnost a pokud nejde o byt ve společném nájmu manželů, stávají se nájemci, nebo i společnými nájemci bytu jeho děti, vnuci, rodiče, sourozenci, zeť nebo snacha za splnění tří podmínek: žili s nájemcem ve společné domácnosti v den smrti nebo v den opuštění společné domácnosti, nemají vlastní byt a prokáží tyto skutečnosti (§ 706 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku.) U cizích osob, tedy u těch, které nepatří k nejbližším příbuzným nájemce uvedených v prvé větě zmíněného zákonného ustanovení, je právní úprava přísnější: nájemci se stávají ti, kteří žili s nájemcem, který zemřel nebo opustil společnou domácnost, při splnění tří podmínek: pečovali o společnou domácnost nájemce nebo na něho byli odkázáni výživou, žili s ním ve společné domácnosti po dobu alespoň tří let před dnem přechodu nájmu, nemají vlastní byt a prokáží tyto skutečnosti. (§706 odst. 1 věta druhá občanského zákoníku). Je zde zapotřebí, aby základní podmínky přechodu nájmu, tj. soužití ve společné domácnosti a neexistence vlastního bytu, trvaly alespoň po dobu tří let. Přerušení této doby vede k zániku práva na přechod nájmu, i když došlo k jejich pozdějšímu obnovení.
86
Mimo velmi podstatného rozdílu v době, kterou zákon vyžaduje pro soužití s nájemcem u přímých příbuzných a u cizích osob je velmi podstatné také to, že u příbuzných stačí soužití ve společné domácnosti, ale u cizích osob je zapotřebí i péče o společnou domácnost nebo to, že spolubydlící byl odkázán na nájemce výživou. Nemusí jít jen o zákonnou vyživovací povinnost, kterou by měl nájemce k tomu, na kterého má nájem bytu přejít, může se jednat i o faktický stav. Nestačí v žádném případě pouhé soužití ve společné domácnosti. Při rozhodování těchto sporů se soudy velmi často musí zabývat jednak podmínkou vedení společné domácnosti, jednak neexistencí vlastního bytu u toho, kdo právo na přechod nájmu uplatňuje. Pokud jde o společnou domácnost zřejmě nevystačíme s obecnou definicí uvedenou v § 115 občanského zákoníku, totiž s tím, že společnou domácnost tvoří fyzické osoby, které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Někdy je třeba posuzovat otázku společné domácnosti šířeji, jindy je na místě restriktivní výklad. Tak Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 13. 6. 1994 ve věci 21 Co 402/93 vyslovil tento právní názor: „U nejbližších příbuzných nájemce (dříve uživatele) bytu, kteří patří do skupiny zákonem privilegovaných ( § 179 odst. 1 věta prvá obč. zák. před jeho novelizací provedenou zákonem č. 509/1991 Sb. popř. § 706 odst. 1 věta prvá obč. zák.) zásadně totiž pro splnění podmínky existence společné domácnosti postačuje společné bydlení těchto osob jako příslušníků domácnosti s nájemcem (uživatelem) bytu v jednom bytě a neexistence vlastního bytu těchto osob“. Společné hrazení nákladů na bydlení a společné hospodaření není tedy ke splnění zákonných podmínek přechodu nájmu nutné. Obvodní soud pro Prahu 8 se v rozsudku ze dne 6. 3. 1996 ve věci 9 C 129/93 odvolal na starší právní názor a vyslovil, že: „Soud se v daném případě ztotožnil s rozhodnutím tehdejšího Nejvyššího soudu ČSR č. 34/1982 dle kterého se chápe pojem společné domácnosti dle § 115 o.z. v případě osob uvedených dnes v § 706 odst. 1 věta první o.z. volněji v tom smyslu, že se nevyžaduje, aby společně uhrazovali náklady na své potřeby“. Poněkud složitěji je řešena otázka, zda je i u osob uvedených v § 706 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku nezbytné, aby s nájemcem žili ve společném bytě. Obecně je tato otázka soudy řešena tak, že pokud příslušník domácnosti se zdržuje 87
mimo byt z vážných důvodů (léčení, studijní pobyt v zahraničí, pracovní povinnost ) je společná domácnost a tedy i požadavek zákona na přechod nájmu zachován. Jinak je tomu ovšem u osob uvedených v § 706 odst. 1 věta druhé občanského zákoníku, kde je taková benevolence zřejmě vyloučena, neboť u těchto osob se vyžaduje péče o společnou domácnost, kterou mimo byt nelze patrně vykonávat. Druhou významnou skutečnost, kterou musí soudy zkoumat, je to, zda osoba uplatňující právo na přechod nájmu splňuje podmínku neexistence vlastního bytu. Technické vymezení bytu, jak jsme se jeho definicí zabývali v prvé části, je významově
zpřesněno
judikátem
NS
ČR,
který
ve
svém
rozhodnutí
ze
dne 30. 10. 1997 ve věci 2 Cdon 883/96 vyslovil: „Mít vlastní byt ve smyslu § 706 odst. 1 obč. zák. znamená disponovat takovým právním titulem, který zakládá právo na
bydlení,
jenž
podle
své
povahy
slouží
k
trvalému
(nikoliv
pouze
přechodnému)bydlení“. To znamená, že byt nemá nejen ten, kdo má jen možnost bydlet v jiném bytě, ale např. také manželka vlastníka rodinného domku, kde jí sice vzniká právo na bydlení, ale nikoliv trvalé (je odvislé od příbuzenského vztahu k manželovi) nebo ten, kdo je sice vlastníkem nemovitosti v níž však nejsou žádné volné byty, jimiž by jako vlastník mohl disponovat pro vlastní bydlení. Ustanovení zákona o přechodu nájmu nelze aplikovat na byty služební a byty zvláštního určení a také tehdy, pokud je byt ve společném nájmu, ať již manželů nebo i jiných osob. Zemře-li nájemce bytu, který je ve společném nájmu manželů, pokračuje v nájmu pozůstalý manžel § 707 odst. 1 občanského zákoníku), pokud byl byt ve společném nájmu jiných osob než manželů, přechází společný nájem, resp. pokračují v nájmu další společní nájemci (§ 707 odst. 3 občanského zákoníku). Na jiné osoby nájem nepřechází, i kdyby jinak podmínky přechodu nájmu splňovali. Ti mají, pokud s nájemcem žili ve společné domácnosti, jen právo na bydlení do doby, než jim bude opatřen náhradní byt (§ 713 občanského zákoníku). Jsou-li splněny podmínky přechodu nájmu, nastává přechod nájmu přímo ze zákona, není třeba žádného právního úkonu osob, na které nájem přešel a není ani třeba dohody nebo souhlasu pronajímatele. Není proto třeba pronajímatele o souhlas s přechodem nájmu žádat. Pokud pronajímatel s přechodem nájmu nesouhlasí, musí žalovat na vyklizení bytu. V řízení o takové žalobě je ovšem 88
důkazní břemeno na tom, kdo existenci přechodu nájmu tvrdí. Pokud důkazní břemeno neunese, neprokáže existenci zákonných požadavků na přechod nájmu, ve sporu neuspěje.
Právo bydlení, jiný právní důvod užívání bytu I když někdo nemá k bytu vlastnické nebo nájemní právo, neznamená to, že by v bytě nutně musel bydlet bez právního důvodu. Jedním takovým právem, na základě kterého může kdokoliv užívat byt, je právo bydlení. Naše právo zná dva druhy práva na bydlení: jednak odvozené právo na bydlení, tedy odvozené od práva jiného nájemce nebo vlastníka domu nebo bytu a právo na bydlení, které vyplývá přímo ze zákona a není odvozené od práva někoho jiného. Odvozené právo na bydlení mají především rodinní příslušníci nájemce nebo vlastníka bytu nebo domu, tedy osoby, které s ním žijí ve společné domácnosti. Je třeba zdůraznit, že je výlučně věcí nájemce s kým hodlá sdílet společnou domácnost a naopak s kým ji sdílet nehodlá. Pronajímatel nemá na toto rozhodnutí žádný vliv, nemůže platně nájemci např. zakázat, aby s další osobou nebo osobami sdílel společnou domácnost, tedy bránit těmto osobám v užívání bytu. Jde ovšem o okrajové excesy některých pronajímatelů, které však nemají větší právní význam. Osoby, které s nájemcem žijí ve společné domácnosti, mají vedle práva užívat byt i právo užívat společné prostory v domě a zařízení domu, jakož i plnění, jejichž poskytování je s užíváním bytu spojeno (§ 688 občanského zákoníku). Není jistě třeba zdůrazňovat, že odlišné právo na bydlení budou mít nezletilé osoby v příbuzenském vztahu k nájemci bytu a osoby dospělé. Tak Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 4. 12. 1996 ve věci 51 Co 354/96, kterým potvrdil zamítavý rozsudek soudu prvního stupně ohledně žaloby, kterou se žalobce domáhal bydlení, vyslovil tento právní názor: „Žalobce se mýlí, pokud má za to, že mu svědčí právo na bydlení v nemovitosti, která vlastnicky patří žalovaným, protože jeho právo zaniklo tím, že žalovaní, kterým jako vlastníkům přísluší rozhodovat o tom, kdo a v jakém 89
rozsahu bude předmět jejich vlastnictví užívat, svůj souhlas s jeho bydlením odvolali. Právo na bydlení žalobce ve sporné nemovitosti nelze dovodit ani ze skutečnosti, že žalovaná je jeho matkou a jí byl svého času jako nezletilý po rozvodu manželství jeho rodičů svěřen do výchovy. Za situace, kdy žalobce je zletilý a ekonomicky soběstačný, je vyloučeno dovodit, že by vůči žalované měl právo na to, aby mu zajišťovala bydlení jako to činila v rámci vyživovací povinnosti, kterou měla k žalobci v době jeho nezletilosti, která však již zanikla“. I když se rozsudek vztahuje k vlastnickému bydlení, lze tento právní názor analogicky použít v případě nájmu bytu. Odvozené právo na bydlení má i manžel vlastníka bytu nebo domu, který se k němu přistěhoval. Takový uživatel nemá vlastní byt (ve smyslu §
706 odst. 1
občanského zákoníku) a právo na náhradní byt po odepření souhlasu vlastníka s bydlením v bytě by mohlo vzniknout jen soudním rozhodnutím s ohledem na dobré mravy (§ 3 odst. 1 občanského zákoníku). Právo na bydlení neodvozené od práv jiného nájemce mají ti, kteří, po zániku práva nájmu, nemají povinnost se z bytu vystěhovat pokud jim není zjištěn náhradní byt. Na ně se vztahuje ustanovení § 712a) občanského zákoníku které stanoví, že od skončení nájmu do doby vyklizení do náhradního bytu mají v zásadě stejná práva jako by byt užívali na základě nájmu s výjimkou práva na přechod nájmu a práva na vznik společného nájmu. Naopak mají právo užívat byt s druhým manželem, i když manželství bylo uzavřeno až po zrušení práva nájmu. K tomu NS ČR v rozsudku ze dne 7. 9. 2000 ve věci 26 Cdo 495/99 uvedl: „Je-li subjektem práva v bytě bydlet do zajištění bytové náhrady (tzv. práva na bydlení) jeden z manželů, opírá se právo druhého z manželů v bytě bydlet o existenci rodinněprávního vztahu (existence manželství)“. Jde o důležitý právní názor, jehož aplikace ovšem může v praxi způsobit potíže, ne-li stav, který bude v rozporu s dobrými mravy. Půjde především o situaci, kdy po rozvodu manželství a po zrušení společného práva nájmu k bytu bydlí v předmětném bytě oba bývalí manželé, z nichž jeden má právo v bytě bydlet do doby, než mu bude opatřen náhradní byt. Zejména v malém bytě by přítomnost nových manželů, ve smyslu shora uvedeného právního názoru, mohla vyvolávat jistě představitelné problémy. 90
Skončení nájmu I nájem bytu může skončit. Nemůže však skončit jakkoliv a nemohou si nájemce a pronajímatel upravit ukončení nájmu vzájemnou dohodu. Zákon (§ 710 občanského zákoníku) zná jen dva způsoby ukončení nájmu, a těmi jsou dohoda mezi nájemcem bytu a pronajímatelem a výpověď z nájmu bytu, přičemž zákon upravuje ve shora uvedeném ustanovení podmínky obou způsobů ukončení nájmu. Důležité je, že jde o výslovné ustanovení, což znamená, že si účastníci nájemní smlouvy nemohou dohodnout nic jiného: nemohou ani jeden z důvodů ukončení nájmu vyloučit ani nemohou stanovit důvody jiné. Taková ujednání jsou od samého počátku neplatná pro rozpor se zákonem. Nájem bytu nemůže skončit pouhým odstěhováním nájemníka. Je ovšem celá řada případů, kdy nájemce bytu, často patřící k těm více problémovým, se z bytu prostě odstěhuje, nikde se k novému trvalému pobytu nepřihlásí a pro pronajímatele je skoro nemožné jeho současný pobyt zjistit, aby mohl s volným bytem dále nakládat. Zde nezbývá pronajímateli než obrátit se na soud s žalobou na přivolení k výpovědi z nájmu, soud pro toto řízení ustanoví nepřítomnému nájemci opatrovníka, který v soudním jednání o výpovědi z nájmu bude nepřítomného nájemce zastupovat. K tomu např. Krajský soud v Praze ve věci 26 Co 88/2001 v rozsudku ze dne 4. 7. 2001 vyslovil: „I když otec žalované v současné době bydlí u své družky, pak jeho odstěhováním nedošlo k zániku nájemního vztahu“. Pokud by pronajímatel toto nerespektoval a uzavřel novou nájemní smlouvu s někým jiným, aniž by předchozímu nájemci nájem k bytu některým zákonným způsobem zanikl, byla by smlouva o nájmu od samého počátku neplatná, z čehož ovšem plynou nepříznivé důsledky pro pronajímatele, ale především pro nové nájemce. Tento zákonný stav není v potřebné míře respektován, připomeňme jen hojně publikovanou problematiku Romů, kteří před pokusem o emigraci "prodali" své byty a po návratu se údajně nemají kam nastěhovat. Mají: do svých původních nájemních bytů, neboť odstěhováním ani "prodejem" (ať už je tím myšleno cokoliv) jim nájem nezanikl, a pokud někdo, např. obec, uzavřela k takovému bytu nájemní smlouvu s někým jiným, je taková nájemní smlouva od počátku neplatná.
91
Nájem bytu neskončí také tím, že nájemce se přestěhuje do náhradního bytu. Setkáváme se v praxi s případy, kdy se, často jen ústně, pronajímatel a nájemce dohodli na tom, že nájemce svůj dosavadní byt vyklidí a odstěhuje se do jiného náhradního bytu, který mu pronajímatel opatřil, ale po přestěhování a třeba i po delším bydlení v náhradním bytě nájemce svůj názor změní a domáhá se návratu do svého původního bytu. Pokud nebyla uzavřena dohoda o ukončení nájmu podle § 710 občanského zákoníku, pak mu nájem k původnímu bytu skutečně nezanikl a mohl by být v případě sporu úspěšný. Jak jsme již řekli výše, nemůže nájem skončit ani uzavřením nové nájemní smlouvy k témuž bytu nebo i k jinému. Nájemci se s pronajímatelem mohou dohodnout na změně nájemní smlouvy, ale za platnosti nájmu založeného platnou nájemní smlouvou nelze k témuž bytu uzavírat jiný nájemní vztah, byť se stejnými nájemci. Pokud se nájemce hodlá z bytu vystěhovat, nebo pokud souhlasí s důvody, které pronajímatele vedou k požadavku na vyklizení nebo uvolnění jeho bytu, není zapotřebí, aby se ukončením nájmu zabýval již tak přetížený soud, ale je možné uzavřít dohodu o ukončení nájmu. Zákon dává přednost ukončení nájemního poměru dohodou, ale v praxi se to příliš neprojevuje: Jako každý právní úkon musí mít i dohoda o ukončení nájmu obecné náležitosti právního úkonu, tedy musí být uzavřena svobodně, vážně určitě a srozumitelně (§ 37 občanského zákoníku). Ten, kdo uzavřel takovou dohodu v tísni za nápadně nevýhodných podmínek, může od ní odstoupit, ovšem jen za předpokladu, že prokáže tíseň tak, jak jsme o těchto zákonných podmínkách jakéhokoliv právního úkonu podrobně hovořili v části věnované uzavírání nájemní smlouvy. Dohoda o ukončení nájmu musí být uzavřena písemně, neboť jde o rušení nájemní smlouvy, která rovněž musí mít písemnou formu. V dohodě musí být uvedena doba, ve které nájem skončí. Pokud je nájem bytu ve společném nájmu, musí být dohoda o ukončení nájmu uzavřena se všemi společnými nájemci. Pokud se pronajímatel dohodne na ukončení nájmu jen s jedním společným nájemcem, jde o dohodu od počátku neplatnou, neboť 92
společní nájemci mohou jeden za druhého se zavazovat jen v běžných věcech, k nimž ukončení nájmu jistě nepatří. Pokud tedy pronajímatel uzavřel dohodu o ukončení nájmu jen s jedním z manželů, nemá taková dohoda žádné právní účinky pro nikoho. Pokud byla nájemní smlouva uzavřena na dobu určitou, končí nájem uplynutím dohodnuté doby, aniž by měl pronajímatel jakoukoliv povinnost k nájemci, jemuž nájem bytu skončil.
Obecné okolnosti výpovědi z nájmu bytu Podmínky výpovědi z nájmu bytu, jako jedné ze dvou možností ukončení nájmu bytu (mimo dohodu o ukončení nájmu), jsou upraveny v § 710, § 711 a § 712 občanského zákoníku. Hlavními charakteristickými znaky této právní úpravy jsou výpověď z nájmu jen s přivolením soudu, doručení písemné výpovědi nájemci, povinnost pronajímatele opatřit vypovídanému nájemci náhradní byt pokud jde o výpověď z důvodů, které nespočívají v chování nájemce (tedy pokud jde o důvody uvedené v ustanoveních § 711 odst. 1. písm. a),b),e),f) i) občanského zákoníku), a určitá sociální ochrana vypovídaných nájemců i při použití výpovědních důvodů, které spočívají v závadném v chování nájemce, tj. z důvodů uvedených v § 711 odst. 1 písm. c) a g) občanského zákoníku
(úprava podle § 712 odst. 5 věta druhá
občanského zákoníku, podle které jde-li o rodinu s nezletilými dětmi, může soud rozhodnout, že vypovídaný nájemce má právo na opatření náhradního bytu, i když k výpovědi bylo přivoleno pro hrubé porušení povinností nájemce nebo pro hrubé porušování dobrých mravů v domě ze strany nájemce). Ustanovení § 710 odst. 3 občanského zákoníku uvádí, že výpověď z nájmu musí být písemná a musí v ní být uvedena lhůta, kdy má nájem skončit, a to nejméně tři měsíce, tak, aby skončila ke konci kalendářního měsíce. V rozhodovací praxi soudů je nad tuto zákonnou úpravu ještě judikováno tak, že výpověď musí být doručena nájemci bytu, musí obsahovat důvody výpovědi (ač
93
to v zákoně výslovně uvedeno není) a musí být platným právním úkonem podle § 37 občanského zákoníku, což ovšem vyplývá z logiky věci. Tak Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 7. 1997 ve věci 11 Co 205/97 uvádí: „Pronajímatel může nájem bytu vypovědět jen s přivolením soudu z důvodů v ustanovení § 711 odst. 1 občanského zákoníku výslovně uvedených. Výpověď jako jednostranný právní úkon směřující k zániku právního vztahu nájmu bytu musí být učiněna písemnou formou, nesmí vykazovat nedostatky, s nimiž občanský zákoník spojuje neplatnost právního úkonu (§ 37 a nás. o.z.) musí obsahovat lhůtu, kdy nájem skončí a konečně musí být
nájemci doručena (§ 710 odst. 3 cit. zák.).
Občanský zákoník nevylučuje, aby výpověď nájmu bytu byla obsažena v žalobě, přičemž okamžikem doručení žaloby spolu s výpovědí je podmínka doručení výpovědi splněna a výpověď daná nájemci je účinná a způsobilá projednání soudem z hlediska platnosti i důvodů v ní uvedených“. Převažující právní názor soudů pokud jde o výpovědní lhůtu a její uvedení jak ve výpovědi tak v návrhu petitu žaloby, kterou pronajímatel žádá soud o přivolení k této výpovědi, vyjadřuje např. Obvodní soud pro Prahu 5 ve věci 25 C 349/97, když v rozsudku ze dne 24. 3. 1998 judikuje: „Zákon důsledně vyžaduje, aby při výpovědi z nájmu bytu byla uvedena 3 měsíční lhůta tak, aby skončila ke konci kalendářního měsíce. Z toho je třeba vyvodit, že byla-li výpověď z nájmu bytu dána bez uvedení výpověďní lhůty, nemůže mít takto učiněný právní úkon účinky platné výpovědi, když zde chybí jeden z pojmových znaků výpovědi“. Z již citovaných rozhodnutí soudů je zřejmé, že převažujícím právním názorem v rozhodovací praxi soudů je názor, že písemná výpověď musí být nájemci bytu doručena. Obecně je soudy sdílen právní názor vyjádřený např. v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2000 ve věci 25 Co 684/99: „Předpokladem úspěšnosti žaloby o přivolení k výpovědi z nájmu bytu je také prokázání skutečnosti, že žalovaným byla doručena výpověď z nájmu bytu, k níž chce pronajímatel přivolit“. To ostatně je zřejmé již z logiky věci. Kdy se tak má stát, tedy kdy má být, ve vztahu k žalobě na přivolení k této výpovědi z nájmu, výpověď doručena, ovšem ze zákona nevyplývá. 94
V rozhodnutí NS ČR ve věci 2 Cdon 27/97 byla vyslovena zásada, podle níž pronajímatel (nedal-li nájemci písemnou výpověď z nájmu bytu již dříve) může ji pojmout do žaloby. Je tedy, na základě tohoto právního názoru, soudy obecně respektován právní názor, že výpověď z nájmu bytu může být součástí žaloby. Výpověď z nájmu musí být doručena všem společným nájemcům bytu
(§
700 a § 703 Občanského zákoníku ) a nestačí pouze žalobu doručenou jen jednomu ze společných nájemců "adresovat"
všem společným nájemcům, neboť přijetí
výpovědi není běžnou věcí, kterou by mohl jeden ze společných nájemců (ve smyslu § 701 odst. 1 občanského zákoníku) vyřizovat za ostatní. To se týká zejména manželů. NS ČR v rozsudku ze dne 26. 6. 1997 ve věci
2
Cdon 37/97 vyslovil: „Právo společného nájmu manželi je zvláštním případem společného nájmu bytu, jehož podstata spočívá v tom, že svědčí oběma manželům společně a nerozdílně. V hmotněprávní oblasti se tato nerozdílnost projevuje tím, že výpověď z nájmu bytu musí být dána oběma manželům a musí jim být také doručena. Existenci výpovědního důvodu obsaženého ve výpovědi je třeba posuzovat k okamžiku doručení výpovědi druhému z manželů. Ve věci 9 Co 552/93 v rozsudku ze dne 5. 10. 1994 pak Krajský soud v Hradci Králové vyslovil tento respektovaný právní názor: “Jestliže jde o byt ve společném nájmu manželů, musí být dána výpověď z nájmu bytu (§ 711 o.z.) oběma manželům. Nedostatek výpovědi z nájmu bytu spočívající v tom, že výpověď byla dána jen jednomu z manželů, kteří jsou společnými nájemci, nelze zhojit jen tím, že i druhý z manželů bude žalován o přivolení soudu k výpovědi. Zásadně ovšem platí, že samotné doručení výpovědi nájemci nemá žádný právní význam; k této doručené výpovědi musí přivolit soud.
95
Poznámky k některým výpovědním důvodům Výpovědní důvod podle § 711 odst. 1 písm. a) – potřeba pronajímatele Podle § 711 odst. 1 písm. a) občanského zákoníku může pronajímatel vypovědět nájemce bytu s přivolením soudu jen "potřebuje-li byt pro sebe, manžela, pro své děti, vnuky, zetě nebo snachu, své rodiče nebo sourozence". Tento výpovědní důvod tvoří podle mých poznatků téměř polovinu ze všech výpovědních důvodů u soudů uplatněných. Výčet těchto osob, tedy okruh příbuzných pronajímatele, pro něž může pronajímatel vypovědět nájem bytu nájemce, je podle mého názoru příliš široký a neodpovídá ani naší legislativní tradici, ani legislativním úpravám této problematiky v evropském právu. Dnes však jsme v jiné společenské situaci, původní restituenti nemovitostí tvoří jen menší část dnešních vlastníků obytných domů, není proto již třeba jakýchsi politicky motivovaných ohledů na ty, kteří nemohli v minulosti užívat svůj majetek, a je proto jistě na místě vrátit se k v Evropě obvyklému rozsahu práva vlastníka na výpověď z nájmu bytu proto, že byt nájemce potřebuje pro vlastní potřebu. Pokud jde o platnou právní úpravu tohoto výpovědního důvodu je podle mého názoru jedním z hlavních problémů, že zákonný termín "potřebuje-li" je soudy vykládán velmi rozšiřujícím způsobem. Tak NS ČR ve věci 2 Cdon 36/97 v rozsudku ze dne 29. 10. 1997 k sémantické námitce autora těchto řádek, že "potřebuje-li" nemůže znamenat "chce-li" rozhodl: „Je jistě třeba rozlišovat stav, kdy pronajímatel byt "potřebuje" a kdy nájemce "chce byt takto užívat". Tuto potřebu pronajímatele však nelze omezovat na zlepšení podmínek bydlení, ale je třeba přihlížet ke všem oprávněným zájmům pronajímatele. Potřeba pronajímatele dle § 711 odst. 1 písm. a) o.z. je dána proto nejen v případech že pronajímatel, popřípadě osoby v zákoně uvedené, zlepší v důsledku výpovědi z nájmu své bytové podmínky, ale i tehdy, pokud užívání uvolněného bytu k bydlení uspokojí další oprávněné zájmy pronajímatele vztahující se k bydlení. Takovým oprávněným zájmem může být i zájem na lepší správě domu, zlepšení podmínek pro výkon zaměstnání anebo i jiné případy, vždy záleží na posouzení konkrétní situace. K tomu je třeba dodat jen to, že
96
soudy se tímto judikátem, žel, neřídí a nezkoumají zda opravdu existují "oprávněné zájmy pronajímatele" nebo i takové "jiné případy". Někdy soudy rozlišují mezi potřebou bytu pronajímatele a potřebou bytu dalších osob, které jsou v zákoně uvedeny. Tento postoj nemá ovšem v kontextu posuzování vlastnického práva u nás logického opodstatnění. Jestliže je potřeba vlastníka dána v podstatě kdykoliv, když vlastník potřebuje byt pro sebe a jestliže, jak vyplývá z právních názorů soudů uvedených shora, je nakládání s bytovým fondem jen výkonem jeho vlastnických práv, není při takovém pojetí vlastnických práv rozdílu mezi tím, když vlastník požaduje byt pro sebe, nebo pro kohokoliv jiného.
Výpověď podle § 711 odst. 1 písm. c) - porušování dobrých mravů v domě Podle tohoto zákonného ustanovení může pronajímatel vypovědět nájemce bytu "jestliže nájemce, nebo ti, kdo s ním bydlí, přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě". Jakkoliv k hrubému porušování dobrých mravů v domě ze strany řady nájemců bezpochyby dochází, patří tento výpovědní důvod v praxi k nejméně používaným. Je tomu tak proto, že pronajímatelé považují každé nepřístojné chování nájemců za porušení nikoliv dobrých mravů, ale za porušení povinností nájemce a žalují na přivolení k výpovědi z nájmu zpravidla podle ust. § 711 odst. písm. d) občanského zákoníku. Platné ustanovení našeho občanského zákoníku neobsahuje výslovné stanovení toho, co je v rozporu s dobrými mravy a neobsahuje - z důvodů ovšem pochopitelných - ani definici dobrých mravů. Krajský soud v Brně ve věci 15 Co 13/93 v rozsudku ze dne 15. 5. 1993 definoval dobré mravy takto: „Dobrými mravy společnosti je možno chápat souhrn určitých etických a kulturních norem společnosti, z nichž některé jsou trvalou a neměnnou součástí lidské společnosti, jiné spolu se společností podléhají vývoji“. Takovýto judikát (jakkoliv obsahuje nepochybně pravdivou a respektování hodnou myšlenku) sotva napomůže rozhodovací praxi soudu, ale posuzování tohoto výpovědního důvodu nepůsobí zpravidla soudům potíže a nevyvolává protichůdná 97
rozhodnutí, jako tomu je v jiných otázkách souvisejících s problematikou výpovědi z nájmu, nepochybně již také proto, že osoby dopouštějící se jednání, které je důvodem k výpovědi z nájmu, zpravidla nepožadují, aby o případných sporných otázkách rozhodovaly vyšší soudy. Za hrubé porušování dobrých mravů bude proto zpravidla považován křik, hádky a hlučné hudební produkce v bytě takové intenzity, která ruší ostatní nájemce bytů v jejich právech, napadání ostatních obyvatel domu, zejména pokud by se jednalo o fyzické útoky (ojedinělý, byť intenzivní incident, by patrně nestačil již také proto, že zákon vyžaduje opakované porušování dobrých mravů "přes písemnou výstrahu"), obtěžování ostatních nájemců v domě zápachem nebo dokonce hmyzem, který by se šířil z předmětného bytu, nebo znečišťování společných prostor. Bezpochyby by sem patřil i takový chov domácích zvířat, který by svým rozsahem nebo způsobem chovu ostatní nájemce poškozoval, nebo znepříjemňoval jim bydlení, pokud by dosahovalo určité, nikoliv obvyklé, intenzity. Pokud jde o nezbytnost výstrahy, pak ta musí být písemná, nemusí však být dána samotným pronajímatelem, nepochybně by postačovalo např. rozhodnutí správního orgánu, ze kterého by porušování dobrých mravů nájemce bylo patrno a které by výstrahu do budoucna obsahovalo. Nemusí se zde jednat o přímé upozornění, že při opakování závadného chování bude nájemce vypovězen z nájmu, postačuje jakákoliv výstraha, tedy varovné upozornění na nepřijatelnost konkrétního jednání nebo chování. Nepostačovala by, byť i písemná, výstraha od jiného obyvatele domu, který se cítí chováním nájemce poškozován. Nelze ovšem v této souvislosti přehlédnout, že někteří pronajímatelé doručují nájemci písemnou výstrahu i za situace, kdy jeho jednání zdaleka porušování dobrých mravů nezakládá. Činí tak jaksi preventivně, pro pozdější potřebné dokladování soudu, že již dříve byla písemná výstraha nájemci doručena. Dokladem o hrubém porušování dobrých mravů ze strany nájemce nemusí být zásah, nebo jen samotná přítomnost policie, neboť k takovému zásahu může dojít i bezdůvodně, např. na vyžádání pronajímatele, který polici uvede nepravdivé skutečnosti o situaci v domě a o chování nájemce bytu .
98
Porušovatel dobrých mravů v domě musí být, aby byl důvod výpovědi naplněn, "nájemce, nebo ti, kdo s ním bydlí". Porušování dobrých mravů se nemůže týkat návštěv v bytě nájemce (patrně mimo dlouhodobých), nebo příslušníků jeho domácnosti, nebo i jeho příbuzných apod., pokud v domě s nájemcem nebydlí přímo v jednom bytě - tedy i kdyby např. užívali jiný byt v domě. V této věci např. Městský soud v Praze ve věci 14 Co 133/95 rozsudkem ze dne 3. 9.1996 zamítl žalobu na přivolení k výpovědi z nájmu z tohoto důvodu a odůvodnil, proč nevyhověl žalobě za situace, kdy nájemce byl osobou závislou na konzumaci drog a kdy za ním docházeli jiné, stejně závislé, osoby: „Soud zaměřil pozornost na zhodnocení odpovědnosti žalovaného za rušivé činy osob, které v jeho bytě nebydlí, pouze občas v něm přespávají a návštěvníky nahodile do bytu přicházející, a to v době, kdy byly žalovanému doručeny výstrahy. V této otázce soud dospěl k závěru, že žalovaný na obě výstrahy mu doručené reagoval. Za reakci považuje soud opakované nástupy žalovaného k léčení, protože pouze tak je schopen normálního života, dále též neotvírání dveří návštěvníkům, výměny dveří a zámků v bytě. Celkové chování žalovaného nelze dle názoru soudu omlouvat, nicméně je třeba hodnotit jeho reakce v závislosti na jeho stavu a zde soud dospěl k závěru, že byly přiměřené dané situaci“. Z textu zákona ("v domě") by bylo možné odvodit, že zákonodárce měl na mysli pouze závadné chování odehrávající se přímo uvnitř domu, ale takovýto výklad by nebyl na místě. Ostatní nájemce bytů v domě může ovšem obtěžovat i chování odehrávající se v bezprostředním sousedství domu (zde bude požití výpovědního důvodu případné). Domnívám se, že v konkrétním případě by mohlo činit potíže rozhodnout, že nájemce odpovídá za hrubé porušování dobrých mravů v domě příslušníky své domácnosti, resp. mohlo by být obtížné posoudit, zda opravdu za všech okolností lze od nájemce spravedlivě požadovat, aby nesl tak závažný důsledek, jakým je výpověď z nájmu bytu pro chování příslušníků své domácnosti, které objektivně není schopen ovlivnit.
99
Výpověď podle § 711 odst. 1 písm. d) - hrubé porušování povinností nájemce Tento výpověďní důvod patří, po výpovědním důvodu uvedeným v § 711 odst. 1 písm. a) k těm, které jsou v soudní praxi, na základě žalob pronajímatelů nejvíce frekventovány. U tohoto výpovědního důvodu jsou příkladmo uvedeny skutkově tři druhy chování nájemce, které ovšem sami o sobě mohou být považovány za zvláštní výpovědní důvod: jde jednak o hrubé porušování povinností nájemce, dále neplacení nájmu nebo úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu a konečně o podnajímání bytu bez souhlasu pronajímatele. Budeme se jimi zabývat postupně. Zásadním právním názorem vztahujícím se k tomuto výpovědnímu důvodu je právní názor vyjádřený rozsudkem NS ČR ze dne 31. 3.1999 ve věci 20 Cdon 2059/98 : „Při úvaze, zda výpověď z nájmu bytu je v rozporu s dobrými mravy (§ 3 odst. 1 obč. zák), přihlíží soud též k době, která uplynula od porušení povinnosti zakládající výpovědní důvod podle § 711 odst. 1 písm.d) obč. zák. do dne výpovědi. Obecně pak u tohoto výpovědního důvodu platí, že nemůže jít o jakékoliv porušování povinnosti nájemce, ale jen o takové, které svojí intenzitou je možné považovat za hrubé. V této části půjde o možnost pronajímatele dát výpověď "jestliže nájemce hrubě porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu". Povinnosti nájemce jsou (na rozdíl od povinností pronajímatele) v občanském zákoníku popsány velmi obsáhle, a proto k výpovědi z nájmu lze přivolit, pokud nájemce své povinnosti porušuje hrubě. Je tedy zapotřebí určité intenzity takového porušování. Povinnosti nájemce vyplývají přímo ze zákona, ale mohou být také obsahem nájemní smlouvy, kterou pronajímatel uzavřel s nájemcem. Ty se mohou velmi výrazně odlišovat, přirozeně v neprospěch nájemce. Otázkou je, zda za hrubé porušení povinnosti nájemce je možné považovat i porušení povinností, které nevyplývají ze zákona, ale právě jen z nájemní smlouvy. S jistou výhradou je třeba přisvědčit tomu, že i takové povinnosti nájemce, které ten (zpravidla) dobrovolně přijal, musí být pod ochranou zákona, resp. pod sankcí výpovědi. Ona 100
zmíněná výhrada spočívá v tom, že podle mého názoru by nebylo možné, aby pod sankcí výpovědi bylo i porušení povinnosti, která je sice obsažena v nájemní smlouvě, ale která je v rozporu s dobrými mravy, ne-li s lidskými právy vůbec. Setkal jsem se v praxi s nájemní smlouvou, která zakládala právo pronajímatele na kontrolu ubytovaných osob ve 23. hodin každého dne nebo s nájemní smlouvou zakazující návštěvy v bytě nájemce bez souhlasu pronajímatele. Porušování takovýchto "povinností" by patrně nemohlo být důvodem k výpovědi z nájmu, porušování smluvně přijatých jiných povinností - např. zákaz chování domácích zvířat - patrně ano. Mimo dání bytů do podnájmu, o kterém se zmíním zvlášť, je podle mých zkušeností nejčastějším důvodem, pro který pronajímatelé požadují na soudu, aby přivolil k výpovědi z nájmu bytu podle § 711 odst. 1 písm.d) občanského zákoníku, skutečnost, že nájemce provedl v bytě nepovolené úpravy. Pokud nejde o hrubý zásah do nosných konstrukcí domu, nebo o stavební úpravy jinak poškozující dům nebo byt (setkal jsem se v praxi s instalací koupelny a WC, jejíchž odpad byl vyveden do okapu domu), představují tyto výpovědi zpravidla hrubé porušení dobrých mravů a o zneužití minulých poměrů (kdy si nájemci ze svých prostředků zlepšovali bytové poměry sami) v neprospěch nájemců bytů. Nejvyšší soud ČR v rozhodnutí ve věci 20 Cdon 2059/98 v rozsudku ze dne 31. 3. 1999 vyslovil závažný právní názor, který by měl učinit přítrž zneužívání oprav provedených nájemci před mnoha lety. Nejvyšší soud zaujal toto
stanovisko:
„Porušení povinnosti vyplývající z nájemního v vztahu, důvod výpovědi podle § 711 odst. 1 písm. d) o.z. zakládá nikoliv ve všech případech, ale až v případě kvalifikovaném, dosáhne-li takové intenzity, že je lze posoudit jakožto hrubé. Okolnosti dokládající existenci takové podmínky v řízení o přivolení k výpovědi z nájmu bytu tvrdí a dokazuje pronajímatel. Závěr, že porušení povinnosti bylo hrubé, může soud učinit až na základě konkrétních zjištění, a musí být odůvodněn jak z hledisek objektivních tak subjektivních a přehlédnout nelze ani povahu konkrétních poměrů, panujících v daném nájemním vztahu, včetně toho, jak jsou utvářeny i jednáním pronajímatele.
101
Nelze tedy pominout ani to, jež se váže k uplynutí času. Smysl, účelnost a posléze i oprávněnost sankce oslabuje (popřípadě potlačuje) okolnost, že od porušení právní povinnosti uplynula určitá, v konkrétních souvislostech relevantní, doba“. Právní názor zde vyslovený je v zásadním rozporu s dosavadní praxí soudů, které přivolovaly k výpovědi z nájmu kdykoliv bylo zjištěno, že v bytě užívaném nájemci jsou jakkoliv stavební úpravy provedeny bez souhlasu pronajímatele, bez ohledu na to, kdy byly provedeny. Proto bude mít tento rozsudek Nejvyššího soudu na praxi nižších soudů zásadní vliv. Uvážíme-li ovšem, že kolaudace řady obytných domů proběhla před mnoha lety za zcela jiným podmínek života nájemců, je požadavek na užívání bytu podle kolaudačního rozhodnutí pocházejícího např. z minulého století v hrubém rozporu a dobrými mravy a nelze jej, podle mého názoru, od nájemce spravedlivě požadovat. Podle § 711 odst. 1 písm.d) občanského zákoníku může pronajímatel dát nájemci výpověď pro hrubé porušení povinností nájemce, jak již uvedeno shora, přičemž zákon výslovně jako příklad takového porušení povinností uvádí,
"že
nájemce nezaplatil nájemné nebo úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu za dobu delší než tři měsíce". Obecně je možné konstatovat, že neplacení nájemného je vážným problémem nájemních vztahů u nás, je proto nezbytné sankcionovat takové počínání i výpovědí z nájmu, na straně druhé je zřejmé, že zákonu, který zdánlivě nedává soudům jinou možnost než po tříměsíčním neplacení nájemného přivolit k výpovědi z nájmu, zřetelně chybí humanitní hledisko, které by umožnilo zkoumat příčiny takového neplacení, nebo opožděného placení nájemného a služeb poskytovaných spolu s bydlením. Je totiž nezbytné zohlednit sociální a životní situaci těch nájemců, kteří třeba jen dočasně neplatí nájemné proto, že se dostali do obtížné životní situace (ztráta zaměstnání, vážná nemoc, úmrtí v rodině, rozvrat rodiny apod.). Je ovšem možné namítnout - a často se tak skutečně děje - že pronajímatele 102
soukromé problémy nájemce nezajímají, on chce mít za poskytování nájmu zaplaceno - ale takové přímočaré řešení sociálních problémů nemůže mít vliv na úroveň legislativy ani soudní praxe. Nájemní bydlení má v sobě, jak již v tomto textu několikrát zdůrazněno, i nepřehlédnutelný sociální aspekt, který musí být respektován nejen těmi, kteří nájemní bydlení jakožto pronajímatelé poskytují, ale i státními orgány obecně a legislativou pak zvláště. V nynějším zákonném ustanovení umožňujícím dát výpověď nájemci, který neplatí nájemné, chybí ustanovení dřívějších zákonných úprav o nutnosti předchozího upomenutí dlužícího nájemce a o poskytnutí dodatečné lhůty k zaplacení dlužného nájemného. Chybí rovněž výslovná zákonná možnost soudu odepřít výpověď z nájmu, pokud nájemce dluh dodatečně zaplatil. Nejvyšší soud ČR v rozsudku ze dne 12. 11. 1998 ve věci 2 Cdon 1706/97 vyslovil tento právní názor: „Soud posuzuje existenci výpovědního důvodu k okamžiku doručení výpovědi z nájmu bytu i v případě, že tímto důvodem je neplacení nájemného po dobu delší než 3 měsíce. Na tom nic nemění skutečnost, že nájemce dlužné nájemné po doručení výpovědi uhradil. Ta může mít význam jen při posouzení, zda přivolení k výpovědi z nájmu bytu není v rozporu s dobrými mravy (§ 3 odst. 1 obč. zák.)“. Pokud tvrdím, že naší zákonné úpravě výpovědního důvodu spočívající v neplacení nájemného chybí nejen nezbytné humanitní hledisko, ale i v zákoně výslovně uvedená možnost soudů odlišit svévolné a objektivně nezaviněné neplacení nájemného od neplacení způsobené sociální situací nájemce, nemá tím být řečeno, že by soudy při svém rozhodování nepociťovaly potřebu zásadně odlišit svévolné neplatiče nájemného od těch nájemců, kteří třeba dočasně nemohou nájemné platit ze sociálních důvodů. S takovou snahou, totiž se snahou velmi rozšiřujícím výkladem zákona posoudit spravedlivě všechny okolnosti, za kterých došlo k neplacení nájemného případně záloh na služby spojené s užíváním bytu, se v soudní praxi občas setkáme. Tak již Krajský soud v Praze ve věci 13 Co 439/93 v rozsudku ze dne 29. 3. 1993 vyslovil tento právní názor: „Občanský zákoník sice výslovně neupravuje postup soudu v případech, kdy bylo dlužné nájemné zaplaceno dodatečně, soud však v rámci úvahy, jde-li o hrubé porušení povinnosti vyplývající z nájmu bytu, přihlíží k 103
dodatečnému zaplacení i k tomu, z jakých důvodů a jak dlouho nájemce nezaplatil nájemné včas a zda nešlo o ojedinělé porušení povinností“. Obdobný právní názor vyslovil Nejvyšší soud ČR ve svém rozhodnutí z 21. 4. 1998 ve věci 26 Cdon 471/98: „Nezaplatil-li nájemce bytu nájemné nebo úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu za dobu delší než tři měsíce (§ 711 odst. 1 písm.d)o.z) výlučně z důvodů objektivně existující tíživé sociální situace a byla mu proto dána výpověď z nájmu bytu, avšak v době soudního řízení o přivolení k výpovědi z nájmu bytu dlužné nájemné uhradí a nadále platí, není vyloučeno posoudit jednání pronajímatele, který nadále na výpovědi trvá jako výkon práva, který je v rozporu s dobrými mravy. Existence tíživé sociální situace a příčinná souvislost této situace s neplacením nájemného musí být postaveny najisto“. Nájemce ovšem není povinen platit jakékoliv nájemné, ale, jak již řečeno shora, jen takové, které odpovídá právnímu předpisu nebo nájemní smlouvě. Nesouhlas se stanovenou výší nájemného nemůže být důvodem k jeho neplacení, nájemce má vždy možnost platit alespoň nájemné stanovené vyhl. č. 176/1993 Sb. v platném znění, i když i zde může být problém v přesném zjištění rozměrů místností s ohledem na různá zkosení a výstupky, které výší nájemného ovlivňují. Zjistit zcela základní částku a platit ji může ovšem každý nájemce. Jiná situace je ovšem v těch případech, kdy pronajímatel neposkytne nájemci nezbytnou součinnost k tomu, aby nájemné vůbec mohl platit, tedy nesdělí mu ani číslo účtu ani adresu, na kterou je třeba nájemné zasílat. Pak, podle mého názoru, nese i pronajímatel odpovědnost za vznik dluhu a chování nájemce, který za těchto okolností nájemné neplatí, nýbrž např. je ukládá na účet u peněžního ústavu nebo si je i ponechává doma a je připraven kdykoliv dluh vyrovnat, nelze považovat za hrubé porušení povinností nájemce. Jiná situace bude u neplacení služeb, nebo jak zákon ( §711 odst. 1 písm d) občanského zákoníku) říká "úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu". Přesto, že vyhláška č 176/1993 Sb. v platném znění - sice zrušená nálezem Ústavního soudu - poměrně podrobně stanoví náležitosti stanovení záloh za tyto služby, stejně tak jako způsob řádného vyúčtování placených záloh pronajímatelem, je právě výše 104
záloh a nedostatek vyúčtování těchto záloh hlavními příčinami, pro které je požadováno, aby soud v výpovědi z nájmu přivolil. Neplacení záloh za služby spojené s bydlením může být (odhlédneme-li od nečetných případů, kdy nájemce neplatí vůbec nic) dvojí: nájemce neplatí buď zvýšené zálohy, které pronajímatel stanovil, nebo nezaplatí nedoplatek z vyúčtování těchto záloh, který pronajímatel požaduje. Pronajímatel musí nájemcem zaplacené zálohy nejen vyúčtovat, ale toto vyúčtování také ověřitelným způsobem nájemci doručit, pokud se, v případě, že nájemce nezaplatí požadovaný nedoplatek, hodlá domáhat výpovědi z nájmu bytu. K doručování takového vyúčtování a k jeho náležitostem např. Obvodní soud pro Prahu 10 v rozsudku ze dne 23. 6. 1998 vyslovil tento právní názor: „Vyhl. č. 245/95 Sb,. konkrétně její § 10 upravuje jaké konkrétní údaje musí vyúčtování obsahovat. Vyhláška pak nestanovuje povinnost pronajímatele umožnit jednotlivým uživatelům, aby se předem s vyúčtováním seznámili, nicméně z dikce této vyhlášky vyplývá, že i dle tohoto předpisu je pronajímatel povinen topnou sezónu vyúčtovat, nikoliv pouze zveřejnit a oznámit. S ohledem na to, že vyhláška přesně stanoví, jaké údaje musí vyúčtování obsahovat, nelze doručení poštovní poukázky s nadepsanou částkou považovat za řádné vyúčtování“. Městský soud v Praze, který tento, odvoláním žalobce napadený rozsudek potvrdil ve věci 25 Co 691/98 rozsudkem ze dne 9. 4. 1999 navíc uvedl: „Teprve doručením konkrétního vyúčtování se spotřebitel dozví jakou konkrétní částku na základě jakých skutečností v jeho případě má povinnost vlastníkům domu za poskytnuté služby zaplatit“. Výpovědní důvod spočívající v tom, že nájemce bez souhlasu pronajímatele byt nebo jeho část přenechává pro podnájmu je upraven v našem právním řádu odlišně od jiných výpovědních důvodů. Není uveden v seznamu ostatních výpovědních důvodů, které obligatorně vyjmenovává
§ 711 odst. 1 občanského
zákoníku, ale na jiném místě občanského zákoníku, totiž v § 719 občanského zákoníku kde je uvedeno: "Pronajatý byt nebo jeho část lze jinému přenechat do podnájmu na dobu určenou ve smlouvě o podnájmu nebo bez časového učení jen 105
s písemným souhlasem pronajímatele. Porušení této povinnosti se považuje za porušení povinnosti podle § 711 odst. 1 písm.d) ". S ohledem na jednoznačné znění zákona nečiní soudům posuzování tohoto výpovědního důvodu větší potíže, pokud je přenechání do podnájmu skutečně prokázáno. Tak Krajský soud v Praze ve věci 13 Co 194/94 vyslovil právní názor totožný s textem zákona: „Je hrubým porušením povinnosti z nájmu bytu, jestliže žalovaná bez písemního souhlasu pronajímatele přenechala byt do podnájmu manželům s jejich dcerou a sama bydlí jinde“. Složitější bývá situace - a jedná se o naprostou většinu věcí projednávaných před soudy - kdy pronajímatel se domáhá výpovědi z nájmu právě z tohoto důvodu a tvrdí, že nájemce byt přenechal do podnájmu, zatímco nájemce uvádí, že nejde o podnájem, ale o návštěvu přátel nebo o přibrání jiných osob ke společnému bydlení ve společné domácnosti. Zde bude nezbytné vzít v úvahu, že podnájem je úplatný vztah a nebude možné považovat za podnájem jakékoliv soužití, nebo dočasné bydlení s jinými osobami nájemce v bytě. Judikatura zde nemá větších problémů a obecně je přijímán právní názor vyjádřený Krajským soudem v Hradci Králové ve věci 9 Co 734/92 v usnesení ze dne 1. 3. 1993: „Za důvod k podání výpovědi pronajímatele vůči nájemci bytu podle § 711 odst. 1 písm. d) o.z. nelze považovat, jestliže nájemce bez souhlasu pronajímatele přijme do bytu třetí osobu za účelem krátkodobé návštěvy nebo za účelem soužití ve společné domácnosti“.
Výpověď podle § 711 odst. 1 písm. e) občanského zákoníku - opravy v domě a bytě V § 711 odst. 1 písm. e) občanského zákoníku je uveden výpovědní důvod, který umožňuje pronajímateli dát nájemci výpověď : "Je-li potřebné z důvodů veřejného zájmu s bytem nebo domem naložit tak, že byt nelze delší dobu užívat nebo vyžaduje-li byt nebo dům opravy, při jejichž provádění nelze byt nebo dům delší dobu dále užívat." 106
Délka doby, po kterou nebude možné byt nebo dům užívat, je v zákoně uvedena tak, že pokud jde o prvou část tohoto výpovědního důvodu ("byt nelze užívat") je zřejmé, že byt nebo dům zanikne a nebude jej tedy možné užívat vůbec. U druhé části tohoto výpovědního důvodu se však jedná o to, že byt nebo dům nebude možné užívat po dobu trvání oprav ("při jejich provádění"), avšak nejen to: opravy, při kterých nelze byt nebo dům užívat musí trvat "delší dobu". Nejde zdaleka jen o teoretický nebo formulační problém. Řada pronajímatelů se domáhá výpovědi z nájmu bytu právě z důvodů takových "oprav", po jejichž dokončení nebude již možné byt dále užívat (dojde k zásadní přestavbě všech bytů tak, že původní byty zaniknou), ale rozhodně zde nejde o situaci, kdy by byt nebylo možné užívat jen po delší dobu: nebude jej možné totiž užívat vůbec. Naproti tomu
z textu zákona jednoznačně vyplývá, že u druhé části tohoto
výpovědního důvodu lze přivolit k výpovědi z nájmu pouze tehdy, bude-li se jednat skutečně pouze o opravy, nikoliv o rekonstrukce, nebo přestavby bytů a domů. Žalob na přivolení k výpovědi z nájmu podle prvé části tohoto výpovědního důvodu je velmi málo, což odpovídá nečetnému množství staveb nebo rekonstrukcí, které by byly ve veřejném zájmu. Bude se zpravidla jednat o havárie, kdy stav domu nezbytně vyžaduje provedení naléhavých stavebních úprav, ale kdy nejde o stav, který bezprostředně ohrožuje životy lidí, neboť v takovém případě by se nejednalo o výpověď z nájmu, nýbrž o vyklizení bytu, resp. celé stavby podle jiných právních předpisů. Soudům nečiní potíže zjistit veřejný zájem z územního plánu obce nebo její části, z vyjádření příslušného zastupitelského orgánu obce, nebo ze zprávy stavebního úřadu. NS ČR v rozhodnutí ze dne 31. 8. 1998 ve věci 3 Cdon 7/96 vyslovil právní názor pokud jde o verifikování tohoto výpovědního důvodu rozhodnutím stavebního úřadu: „Dal-li pronajímatel výpověď z nájmu bytu proto, že ze zdravotních důvodů (pro "maximální hluk a vysokou koncentraci exhalací") je byt nevhodný k bydlení, jde o výpovědní důvod spočívající v tom, že z důvodů veřejného zájmu je potřebné s bytem nebo domem naložit tak, že jej nelze dále užívat podle § 711 odst. 1 písm. e) obč. zák. jen tehdy, byla-li tvrzení obsažená ve výpovědi doložena příslušným 107
správním
aktem stavebního úřadu (nebo jiného stavebním zákonem určeného
subjektu) podle stavebněprávních předpisů“. Mnohem častější jsou žaloby na přivolení k výpovědi z nájmu z druhé části tohoto výpovědní důvodu, totiž žaloby, ve kterých pronajímatel tvrdí, že v důsledku oprav, které hodlá v domě provádět (častěji něž žaloby, ve kterých tvrdí, že dům vyžaduje opravy) nebude možné byt nebo dům po delší dobu užívat. Náš právní řád rovněž neobsahuje žádné sankce za takové počínání pronajímatele, kdy ten sice dosáhne přivolení k výpovědi nájemce pro nezbytnost oprav v bytě, ale tyto opravy neprovádí a skutečným cílem výpovědi, jak se zdá, bylo jen uvolněním bytu získat předpoklady pro vyšší prodejní cenu nemovitosti. Takové případy jsou zcela běžné. Při stavu našeho bytového fondu nebude zpravidla posuzování potřeby oprav činit zvláštní potíže. Musí se ovšem jednat o objektivně zjištěnou potřebu doloženou již pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu, jak je tento právní názor obsažen např. v rozhodnutí Krajského soudu v Brně ve věci 15 Co 137/93 ze dne 15. 4. 1993: „Podle § 711 odst. 1 písm. e) o.z. vyžaduje-li byt nebo dům provedení oprav, nelze dát přivolení k výpovědi z nájmu na základě tvrzení vlastníků nemovitosti, že hodlají takové úpravy provádět v domě nebo v bytě. Taková skutečnost musí být dokladována již vydaným rozhodnutím příslušného stavebního úřadu tak, aby na základě rozsahu zde uvedených oprav bylo možné posoudit, zda tyto opravy vyžadují uvolnění bytu . Pouhé úvahy navrhovatelů o tom, že v budoucnu hodlají takové opravy provádět, nemohou být důvodem přivolení k výpovědi z nájmu“. Ani vydané stavební povolení neosvědčuje zákonnou podmínku výpovědi na základě tohoto výpovědního důvodu a tou je skutečnost, že byt nebo dům takové opravy vyžaduje, resp. že při nich nelze byt užívat. Stavební povolení osvědčuje technickou správnost zamýšlené stavební úpravy, nikoliv jeho potřebnost z hlediska § 711 odst. 1 písm. e) občanského zákoníku. Patrně nejzávažnější otázkou při rozhodování soudů pak bude, zda během provádění oprav je možné byt nebo dům užívat, nebo zda byt nebo dům, jak říká zákon, nelze užívat. Je zřejmé, že při některých opravách - výměna stropních trámů napadených dřevomorkou - bude patrně nezbytné byt vyklidit, v celé řadě případů bude možné, díky moderním 108
stavebním metodám a materiálům, aby alespoň v části bytu nájemci po dobu oprav dále bydleli. Nelze se zde spolehnout na vyjádření stavební firmy, která bude stavbu provádět, neboť ta bude mít zájem na tom, aby celý byt nebo dům byl vyklizen, aby nebylo nutné brát na bydlící nájemce ohledy. Výpověď podle § 711 odst. 1 písm. g) - nájemce má dva nebo více bytů Toto zákonné ustanovení umožňuje pronajímateli vypovědět nájemce "má-li nájemce dva nebo více bytů, vyjma případů, kdy po něm nelze spravedlivě požadovat, aby užíval jen jeden byt ". Tento výpovědní důvod patří k velmi často využívaným, neboť pronajímatelé mají tendenci jakoukoliv delší nepřítomnost nájemce v bytě považovat za důkaz toho, že nájemce má více bytů, a že tedy je výpověď z nájmu na místě. Taková žaloba na přivolení výpovědi z nájmu ovšem zpravidla obsahuje i výpovědní důvod podle § 711 odst. 1 písm. h), neboť má-li nájemce dva byty, tak často užívá jeden každý byt jen občas… Při posuzování tohoto výpovědního důvodu bude zapotřebí nejprve zodpovědět otázku, v kterých případech má nájemce dva nebo více bytů. Bude tomu tak jen v případě, že nájemce má k dispozici, tedy k nastěhování nebo dokonce již v užívání jiný byt, tedy takový prostor, který jako byt může podle stavebních předpisů sloužit. Nestačí ovšem pouze, že nájemce má takové dva nebo více bytů ve vlastnictví nebo zda mu k těmto bytům svědčí právní titul k užívání, ale nepochybně je třeba zkoumat, zda jde o byty volné, které může v tomto okamžiku vypovídaný nájemce k bydlení využít, tedy nikoliv až po té, co vyklidí nájemce, kteří takový byt užívají. K tomu Vrchní soud v Praze ve věci 2 Cdo 122/94 v rozsudku ze dne 24. 3. 1994 vyslovil: „O dva nebo více bytů ve smyslu ustanovení § 711 odst. 1 písm. g) o.z. jde nejen tehdy, má-li nájemce dva nebo více bytů, ale např. i v případě, že druhý nebo další byt má k dispozici jako vlastník bytu nebo vlastník domu, popřípadě mu svědčí jiný neodvozený právní důvod k bydlení“.
109
Významnou zákonnou skutečností, kdy i při dvou a více bytů nájemce nelze tento výpovědní důvod použít, je situace, kdy od nájemce nelze spravedlivě požadovat, aby užíval jen jeden byt, tedy aby svou potřebu uspokojoval užíváním jen jednoho bytu. V praxi půjde o situaci, kdy ani jeden z bytů nesplňuje potřeby vícečlenné rodiny nebo o situaci, která je patrna z již citovaného nálezu Ústavního soudu ve věci II. ÚS 544/2000,
kdy podle tohoto názoru není bydlení pouhé užívání stavebně
technické plochy, ale je třeba též zkoumat celý "komplex zajišťování potřeb člověka v jeho materiální i duševní rovině". Jaký vliv bude mít tento právní názor na praxi soudů je obtížné předvídat. K potřebě více bytů např. Městský soud v Praze ve věci 51 Co 116/98 rozsudkem ze dne 13. 11. 1998 potvrdil rozsudek soudu prvního stupně a vyslovil tento právní názor: „Za tohoto stavu, kdy byt v nemovitosti žalované není vybaven zdrojem vody dostačujícím pro standardní potřebu tříčlenné rodiny, jakou rodina žalované je, a kdy i obecní úřad z tohoto důvodu akceptoval využití nemovitosti žalované jako stavby sloužící individuální rekreaci, nelze než uzavřít, že nelze na žalované spravedlivě požadovat, aby byt ve svém rodinném domě používala k trvalému bydlení“. Při úvahách o tomto výpovědním důvodu nelze se vyhnouti hodnocení situace, kdy nájemce pracuje třeba dlouhodobě v zahraničí a také zde po přechodnou dobu nějaký byt užívá. Lze očekávat, že takových případů bude - zejména u mladých lidí stále přibývat. Nejvyšší soud ČR ve svém rozhodnutí ze dne 27. 2. 1997 ve věci 2 Cdon 429/96 vyslovil k této problematice tento právní názor: „Pokud občan České republiky, který pracuje v zahraničí, má byt v zahraničí i v České republice a není prokázáno, že má v úmyslu se do České republiky navrátit není důvod k výpovědi z nájmu bytu podle § 711 odst. 1 písm. g) dán“.
Výpověď podle § 711 odst. 1 písm. h) - nájemce byt bez vážných důvodů neužívá nebo jen občas Pronajímatel může požít tohoto výpovědního důvodu "neužívá-li nájemce byt bez vážných důvodů anebo ho bez vážných důvodů užívá jen občas". Zásadní 110
rozhodnutí NS ČR v této věci je např. rozhodnutí ze dne 4. 8. 1998 ve věci 3 Cdon 11/96 kde tento soud vyslovil že: „Právní normou vtělenou do ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) obč. zák. činí užitý pojem " bez vážného důvodu" normou s relativně neurčitou hypotézou. V důsledku toho je na soudu, aby v konkrétním případě z předem neurčité množiny skutečností vymezil (kupř. demonstrativním výčtem nebo stanovením obecných kriterií) ty, jejichž pomocí určí vlastní obsah hypotézy právní normy, kterou aplikuje“. Poněkud příliš teoretické rozhodnutí je pak více upřesněno jiným rozhodnutím téhož soudu, a to rozhodnutím ze dne 31. 10. 1996 ve věci Cdon 252/96, v jehož odůvodnění se uvádí že: „Vážné důvody pro neužívání bytu ve smyslu § 711 odst. 1 písm. h) je třeba posuzovat objektivně a diferencovaně podle konkrétního případu. Všeobecně jen špatný zdravotní stav nebo vysoký věk není sám o sobě důvodem pro neužívání bytu ve smyslu tohoto zákonného ustanovení - k tomu musí přistoupit ještě další okolnosti, které brání nájemci po určitou dobu byt užívat k obvyklému způsobu bydlení. Takovými okolnostmi, které je možno považovat za vážné důvody, jsou zejména ústavní léčba, výkon vojenské služby, výkon práce mimo obec bydliště apod. , tedy stav, kdy se jedná o
přechodné
neužívání bytu, které, po odpadnutí jeho důvodu – pomine“. Základním předpokladem pro uplatnění tohoto výpovědního důvodu je tedy nejen to, že nájemce bez vážných důvodů byt neužívá nebo jej užívá jen občas, ale i to, že nejde o neužívání jen přechodné, dočasné. K povinnosti prokázat dočasnost neužívání bytu NS ČR v rozhodnutí ze dne 31. 5. 2001 ve věci 20 Cdo 1551/99 vyslovil: „V řízení o přivolení k výpovědi z nájmu bytu podle § 711 odst. 1 písm. h) obč zák. pro závěr o nedůvodnosti žaloby nepostačí, že žalovaný tvrdí a prokáže existenci vážných důvodů pro neužívání bytu,
jeho
povinností je rovněž třeba tvrdit a prokázat, že se jde o stav dočasný“. Poněkud odlišný názor v této věci vyslovil Ústavní soud v již zmíněném nálezu ze dne 2. 5. 2000 ve věci I. ÚS 326/99, kdy tento výpovědní důvod posuzoval z hlediska ústavního práva občanů na pobyt kdekoliv na území státu a zrušující rozhodnutí odůvodnil takto: „Soudy v podstatě opřely svá rozhodnutí o to, že stěžovatelka neměla právo volně pobývat mimo svůj byt, a to ani za účelem léčby. Opomenuly, že občan má ústavní právo pobývat kdekoli na území vlastního
státu i mimo něj. 111
Ustanovení občanského zákoníku je nutné v konkrétním případě vykládat tak, aby byla naplněna a dodržována ustanovení mezinárodních úmluv
a ustanovení
ústavněprávní“. Soud musí zkoumat, zda opravdu došlo převážně
opuštění bytu, tedy zda byt
opravdu není užíván vůbec nebo zda jde jen o stav, kdy je byt užíván jen občas. K oběma těmto situacím může mít nájemce vážné důvody, které je třeba zkoumat. Pouhé neužívání bytu, byť i dlouhodobé, samo o sobě výpovědní důvod naplnil, neboť je třeba zkoumat, zda nájemce nemá pro takové jednání vážný důvod. Z textu zákona, jak jsme již uvedli v citacích z rozhodnutí NS ČR, nelze odvodit co časově znamená užívání občas a co neužívání vůbec (týden, 1 rok, 3 roky…). Z hlediska logiky právní normy pak je třeba uvést, že pokud je výpovědním důvodem jen občasné užívání, pak tím spíše bude naplněním výpovědního důvodu vůbec žádné neužívání bytu. K tomu Krajský soud v Praze ve věci 10 Co 235/93 v rozsudku ze dne 29. 6.1993 vyslovil: „Neužívání bytu je stav, kdy je byt zcela nebo převážně opuštěn. Vážné důvody, pro které nelze použít ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) o.z. je třeba vždy posuzovat pouze objektivně a diferencovaně podle okolností konkrétního případu. Je třeba zjistit nejen, že
byt není užíván vůbec nebo je užíván jen občas, ale též
okolnosti, pro které tomu tak je“. Důvody takového neužívání bytu nájemcem mohou být nejrůznější a zpravidla spočívají v dlouhodobém pracovním pobytu nájemce mimo obec, ve které se byt nachází, často i v cizině, může se jednat o dlouhodobý pobyt v nemocnici, ale nepochybně sem musí patřit i dlouhodobý pobyt ve věznici. K tomu právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ve věci 2 Cz 23/90: „Pobyt uživatele bytu ve výkonu trestu odnětí svobody nelze bez dalšího považovat za neužívání bytu bez vážného důvodu“. Nepochybně tomu tak bude i za platnosti nové zákonné úpravy nájemních vztahů, tedy za situace, kdy se bude jednat o nájemce bytu, nikoliv uživatele na základě dřívějšího práva osobního užívání bytu. V praxi se často setkáme se situací, kdy nájemce bytu je umístěn v Domově důchodců. Takový pobyt nelze podle mého názoru bez dalšího považovat za trvalé opuštění bytu, resp. za neužívání bytu bez vážných důvodů, pokud má obyvatel 112
takového zařízení možnost se do bytu kdykoliv vrátit a nedal-li zřetelně najevo, že se již vrátit nehodlá, nebo nelze-li toto odvodit z jiných skutečností. Vážným důvodem pro neužívání bytu je i péče o jinou osobu, která není schopna se o sebe postarat a kdy péči o ní nelze zajišťovat v předmětném bytě. Samotné neužívání bytu ovšem k naplnění tohoto výpovědního důvodu nestačí, je zapotřebí zkoumat důvody proč se tak děje. K tomu Městský soud v Praze ve věci 29 Co 278/96 v usnesení ze dne 14. 11. 1996 odůvodnil zrušení rozsudku soudu prvního stupně takto: „Na naplnění výpovědního důvodu podle § 711 odst. 1 písm.h) o.z. soud prvého stupně usoudil jen na základě úvahy, že spotřeba energií ve sporném bytě a počet telefonních hovorů z něj uskutečněných svědčí o tom, že byt není užíván. Jisto je, že výše spotřeby energií může nasvědčovat způsobu jakým je byt užíván, ale sama o sobě nemůže postačovat k závěru, že byt není užíván nebo je užíván jen občas. To co bylo řečeno platí tím spíše, že soud prvního stupně vůbec nezjišťoval způsob života žalované a tím méně mohl posoudit, zda žalovaná pro neužívání bytu nebo pro občasné užívání má vážné důvody“. Častěji jsou v žalobách na přivolení k výpovědi z nájmu i v samotných výpovědích z nájmu obsažena tvrzení, že nájemce užívá byt jen občas. Bude to zpravidla tehdy, pokud nájemce tráví větší část roku v rekreačním objektu, na dlouhodobé návštěvě apod. Patří sem i skutečnost velmi často uváděná ve výpovědích z nájmu, totiž stav, kdy nájemce bytu je nemocný, nepobývá však v nemocničním zařízení, nýbrž je ošetřován u svých příbuzných, dětí apod. v jiném bytě. K počínání nájemců, kteří pobývají větší část roku v rekreačních objektech vyslovil právní názor již v r. 1993 Krajský soud v Brně ve věci 15 Co 1R7/93 ze dne 15. 4. 1993: „Pro přivolení k výpovědi z nájmu bytu podle § 711 odst. 1 písm. h) o.z. nepostačuje pouhé zjištění, že byt je neužíván, popřípadě užíván pouze vyjímečně, nýbrž musí být zkoumáno zda se tak neděje z vážných důvodů. Tyto vážné důvody nejsou zákonodárcem specifikovány, je nutno je zkoumat vždy individuálně s přihlédnutím k okolnostem věci. V daném případě odpůrce, který je důchodcem a není ani výkonem práce ani rodinnými svazky vázán k pobytu v Brně, využil skutečnosti, že mu jeho zdravotní stav umožňuje pobyt na chatě, kde je zatím plně schopen zajistit péči o svoji osobu, pravidelně dojíždět mezi chatou a Brnem a na 113
chatě si chovat domácí zvířectvo. Je nesporné, že takový způsob života z hlediska fysického i psychického zdraví staršího člověk daleko vhodnější, než pouhé setrvání v bytě. Tyto okolnosti lze považovat za dostatečný závažný důvod, pro který odpůrce užívá byt způsobem, jak dosud činí. Souhlas s výpovědí z nájmu bytu bylo proto nutno v této věci odepřít, jak správně dovodil soud prvního stupně, pro rozpor s dobrými mravy podle § 3 o.z“. Jiným důvodem, pro který nájemce byt po určitou dobu neužívá, je provádění stavebních prací v domě, které velmi ztěžují nebo dokonce znemožňují nájemci výkon jeho nájemních práv. V extremních, nikoliv však řídkých případech, se pronajímatel domáhá výpovědi z nájmu bytu nájemce po té, co mu sám přestavbou bytu jeho užívání znemožnil. Tak Obvodní soud pro Prahu 10 v rozsudku ve věci 7 C 270/96 ze dne 1. 7. 1998 odůvodnil zamítnutí žaloby v takové věci takto: „Podle zákonného ustanovení § 711 odst. 1 písm. h) může pronajímatel vypovědět nájem bytu s přivolením soudu pokud ho nájemce neužívá bez vážných důvodů. Z provedeného dokazování pak vyplynulo, že vlastník domu po jeho zakoupení v březnu 1996 začal provádět rekonstrukci
v bytě žalovaného (do tohoto bytu se
proboural ze sousední kanceláře, kterou užíval), kterého vyzval, aby odevzdal klíče od bytu tím způsobem, že změnil předmětný byt na nebytové prostory, odstranil WC a proboural zeď do vedlejší kanceláře. S ohledem na to se stal byt neobyvatelný. Podle názoru soudu jednal vlastník domu v rozporu s ustanovením § 3 odst. 1 o.z kdy výkon jeho práv nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmů jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy“.
Druhy a náležitosti bytových náhrad. Problematika bytových náhrad souvisí s problematikou výpovědi z nájmu bytu, neboť kvalita bytové náhrady přímo ze zákona souvisí s výpovědním důvodem, pro který bylo k výpovědi z nájmu bytu přivoleno. Tuto vazbu mezi použitým výpovědním důvodem a kvalitou náhradního bytu, či jeho absenci, je třeba považovat za správnou.
114
Návrh ohledně bytové náhrady nemusí být ani ve výpovědi z nájmu bytu a patrně ani v petitu
žaloby na přivolení k výpovědi z nájmu bytu. Soud musí o bytové
náhradě rozhodnout a navíc „při rozhodování o bytové náhradě podle § 712 obč. zák. soud není návrhem vázán (rozhodnutí NS ČR ze dne 17. 7. 1997 ve věci 2 Cdon 568/97)“ . Z ásadně platí, že pronajímatel nemá přímo zákonem výslovně uloženou povinnost zajistit vyklizovanému nájemci náhradní byt, občanský zákoník ani jiný právní předpis takovou povinnost pronajímateli neukládá, ale z celkového pojetí právní úpravy bytových náhrad plyne, že taková povinnost existuje, neboť ten, kdo má byt vyklidit nemusí tak učinit pokud mu náhradní byt není zajištěn. Pokud je k výpovědi přivoleno z důvodů uvedených v § 711 odst. písm. a),b),e),f) a i) občanského zákoníku má nájemce nárok na náhradní byt, který je podle věty druhé § 712 odst. 1 občanského zákoníku "podle místních podmínek zásadně rovnocenný bytu, který má vyklidit (přiměřený náhradní byt)". Pokud by bylo v zákoně uvedeno, že nájemce má nárok na rovnocenný byt, neexistovalo by v praxi tolik výkladových problémů, jako když je tato "rovnocennost" doplněna ještě o zmínku, že má být rovnocenný "podle místních podmínek". Co měl zákonodárce na mysli není, podle mého názoru, příliš zřejmé. Má-li být byt rovnocenný, tj. stejný, srovnatelný co do kvality apod., pak jaký mají na tuto srovnatelnost vliv blíže nespecifikované místní podmínky? V zásadě tedy zná shora uvedené zákonné ustanovení tři druhy náhradních bytů: jednak byt zásadně rovnocenný (přiměřený) bytu vyklizovanému), dále byt o menší podlahové ploše a konečně byt o menší podlahové ploše, nižší kvality a méně vybavený, popřípadě i mimo obec, než je vyklizovaný byt. Obecně pro rovnocenný náhradní byt by mělo platit rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne ze dne 28. 2. 1994 ve věci 2 Cdo 5/94, který stanovil že : „Za přiměřený náhradní byt je třeba považovat byt v téže obci a podle místních podmínek rovnocenný bytu vyklizovanému, tj. byt z hlediska vybavení, polohy, dopravní přístupnosti apod. srovnatelný s bytem vyklizovaným“. Tento právní názor však není příliš respektován. 115
Spíše se v praxi - přirozeně častěji v návrzích žalobců, než v rozhodování soudů - setkáme s názory, že při posuzování rovnocenného náhradního bytu se musí k místním podmínkám přihlížet a pokud není v obci k dispozici byt rovnocenný, musí se nájemce spokojit s bytem, který je (trochu) rovnocenný alespoň podle místních podmínek. Samotný zákonodárcem použitý termín "zásadně" již znamená, že takový byt nemusí být naprosto stejný, totožný s vyklizovaným bytem, může být jistě i o něco menší, ale to nemá nic společného s úsilím pronajímatele. Je ovšem zřejmé, že ani při jakkoliv doslovném výkladu, nelze považovat za rovnocenný byt pouze byt absolutně stejný, i když na straně druhé nemůže být rovnocenný náhradní byt být tak výrazně menší, nebo o menším počtu obytných místností, aby pak byl setřen zákonný rozdíl mezi náhradním bytem rovnocenným a bytem o menší podlahové ploše. V této věci existuje mezi soudy patrná nejednota při rozhodování. Příkladem takového respektovaného právního názoru je názor vyjádřený v rozhodnutí Vrchního soudu v Praze, ve věci 2 Cdo 100/93 v rozsudku ze dne 31. 3. 1994: „Přiměřeným náhradním bytem nemůže být byt s podstatně menší podlahovou plochou nebo s podstatně menším počtem obytných místností, než má vyklizovaný byt. Se zřetelem k místním podmínkám v dané obci tj. k rozdílné velikosti bytů, jejich vybavenosti apod. nelze trvat na absolutní srovnatelnosti výměry podlahové plochy, počtu obytných místností, vybavení apod. S poukazem na zásadní rovnocennost "podle místních podmínek" však nelze dovodit, že v konkrétní věci lze považovat za přiměřený náhradní byt takový byt, který zákon (ve vztahu k výpovědním důvodům podle § 711 odst. 1 písm. c) a d) o.z.) definuje jako byt nikoliv přiměřený“. Jedním ze znaků rovnocennosti náhradního bytu je i přiměřeně obdobná výše nájemného, resp. i plateb za služby spojené s bydlením. Není žádného důvodu, proč by se měl nájemce, který má právo na přestěhování do rovnocenného bytu, stěhovat do bytu, ve kterém bude platit patrně nikoliv nějak mimořádně odlišné nájemné (oba byty budou patrně stejné kategorie), ale podstatně vyšší poplatky ze služby poskytované spolu s bydlením. K tomu např. Krajský soud v Hradci Králové v 116
již citovaném rozsudku ve věci 19 Co 510/98 odůvodnil zrušení rozsudku soudu prvého stupně takto: „Mezi skutečnostmi, které je třeba při zjišťování, zda se jedná o přiměřený náhradní byt, ověřit, patří i výše nájemného a úhrad za služby spojené s užíváním bytu“. Dalším ze závažných charakteristik rovnocenného náhradního bytu je, že takový náhradní byt musí být ve stejné obci. Jakkoliv by se ze samotného textu zákona zdálo zřejmé, že náhradní byt musí být bytem, ke kterému bude nájemcům zřízení nájemní právo nebo jiný neodvozený právní titul k užívání tohoto bytu, tedy že se nemůže se jednat o pouhý podnájem (byť by i nabízený byt zákonné podmínky náhradního bytu splňoval), stále s takovými návrhy ze strany pronajímatelů ( i při odborné právní pomoci) setkáváme. Tak až Nejvyšší soud ČR musel ve věci 2 Cdon 820/97 zamítnout dovolání oprávněných, kteří nesouhlasili s tím, že jak okresní tak odvolací soud zamítl jejich návrh na vyklizení povinných do podnájmu, a v rozsudku ze dne 30. 4. 1998 vyslovil tento právní názor: „Součástí ochrany nájemního vztahu je, že po přivolení k výpovědi z nájmu je vyklizení bytu bývalým nájemcem ve vymezených případech podmíněno zajištěním bytové náhrady. Oproti tomu podnájem bytu obdobným způsobem chráněn není, lze jej vypovědět bez uvedení důvodů, přičemž podnájemce nemá právo na náhradní podnájem. Ochrana nájmu bytu se tudíž u institutu podnájmu neuplatní“. Mimo rovnocenný (podle místních podmínek) náhradní byt, na který má vypovězený nájemce právo pokud k výpovědi bylo přivoleno z důvodů uvedených v § 711 odst. 1 písm. a),b),e), f) a i), zná zákon jakožto náhradní byt ještě byt o menší podlahové ploše, nižší kvalitě a méně vybavený, popřípadě i mimo obec než je vyklizovaný byt.Takový náhradní byt musí být vyklizovanému nájemci opatřen pokud nájemní poměr nájemce skončil výpovědí pronajímatele podle § 711 odst. 1 písm. b) proto, že nájemce přestal pro pronajímatele pracovat bez vážných důvodů a jestliže soud rozhodne, že pro opatření takového náhradního bytu jsou důvody zvláštního zřetele hodné (§ 712 odst. 2, věta čtvrtá). Jinak stačí takovému nájemci poskytnout přístřeší.
117
Je, podle mého názoru, zřejmé, že nemusí být splněny všechny sankční omezení, kterými je tento typ náhradního bytu určen, nýbrž konkrétní byt může být buď o menší podlahové ploše, nebo hůře vybavený, nebo v jiné obci, a to podle rozhodnutí soudu. Jelikož však soud, který rozhoduje o výpovědi z nájmu zpravidla stanoví v rozsudku tento typ náhradního bytu celým výčtem jeho zákonných náležitostí (tedy že může jit o byt, který je bytem o menší podlahové ploše, nižší kvality a méně vybavený popřípadě i mimo obec, než je vyklizovaný byt) bude patrně nezbytné svěřit
- zcela vyjímečně - rozhodování o konkrétním bytě exekučnímu
soudu. Konečně zná § 712 odst. 2, věta třetí občanského zákoníku náhradní byt o menší podlahové ploše, tedy nikoliv již byt, který by byl navíc hůře vybavený nebo nižší kvality, případně mimo obec, než je byt vyklizovaný. Tento typ náhradního bytu, o němž může soud rozhodnout pokud bylo v výpovědi přivoleno z důvodů uvedených v § 711 odst. 1 písm. a), b), e), f) a i) občanského zákoníku, tedy z důvodů, které nespočívají v chování nájemce a pokud pro takové rozhodnutí soudu existují důvody zvláštního zřetele hodné. Pokud má být rozhodnuto o právu vypovídaného nájemce na náhradní byt o menší podlahové ploše, musí o této skutečnosti rozhodnout soud v nalézacím řízení, tedy soud, který rozhoduje o výpovědi z nájmu. Není možné, aby teprve při výkonu rozhodnutí byl pro takového nájemce požadován byt, který v rozsudku, kterým soud k výpovědi přivolil, není uveden. Stále se však v praxi setkáváme s návrhy na výkon rozhodnutí, ze kterých vyplývá, že oprávnění (a to i při odborné právní pomoci) považují přiměřený byt za byt přiměřený bytovým potřebám vyklizovaného nájemce, nikoliv odpovídající příslušnému výpovědnímu důvodu. Pokud pronajímatel opatřil nájemci, který má vyklidit byt ke kterému bylo přivoleno k výpovědi z nájmu, musí tomuto nájemci, resp. bývalému nájemci doručit řádnou nabídku, resp. oznámení, ze kterého musí být patrno nejen že je pro něho náhradní byt zajištěn, ale také
o jaký byt se jedná, na
jaké finanční a jiné
podmínky je nájem bytu vázán, ale zejména musí být z této nabídky patrny okolnosti, za jakých dojde k uzavření nájemní smlouvy. Obecně zde platí právní názor vyjádřený Vrchním soudem v Praze ve věci 2 Cdo 102/94 v rozsudku ze dne 19. 8. 118
1994: „Jestliže oprávněný při soudním výkonu rozhodnutí o vyklizení bytu tvrdí, že pro povinného bytovou náhradu zajistil sám, nemusí se obracet na obec se žádostí o zajištění bytové náhrady podle zák. č. 102/92 Sb., ale musí toto zajištění náhrady doložit věrohodným způsobem. Lze tak učinit např. doložením prohlášením vlastníka domu o tom, že je ochoten s povinným uzavřít nájemní smlouvu ohledně náhradního bytu, popřípadě doložením toho, že uzavřel s vlastníkem domu nájemní smlouvu ve prospěch povinného. Jde-li o byt k němuž má oprávněný sám nájemní právo, bylo by možné doložit uzavření dohody o skončení nájmu s odkládací podmínkou pro případ vyhovění návrhu na provedení výkonu rozhodnutí vyklizením bytu“. Za bytovou náhradu je rovněž považováno náhradní ubytování, jehož náležitosti jsou uvedeny v § 712 odst. 4 ObčZ. Podle tohoto zákonného ustanovení se za náhradní ubytování považuje byt o jedné místnosti nebo pokoj ve svobodárně nebo podnájem v zařízené nebo nezařízené části bytu jiného nájemce. Na náhradní ubytování má nájemce právo pokud k výpovědi bylo přivoleno z důvodů uvedených v § 711 odst. 1 písm. c) a d) pokud ovšem soud, s ohledem na existenci důvodů hodných zvláštního zřetele, nerozhodne, že takový nájemce má na náhradní ubytování právo (popřípadě může též rozhodnout, že nájemce má právo na náhradní byt). Jde-li o rodinu s nezletilými dětmi má podle § 712 odst. 5 může sodu rozhodnout, že nájemce, který dostal výpověď z nájmu podle § 711 odst. 1 písm. c) a d) může být vyklizen i do náhradního bytu, ač jinak má právo pouze na přístřeší. Musí však být splněny obě podmínky ustanovení § 712 odst. 5, totiž jednak se musí jednat o rodinu s nezletilými dětmi a jednak musí existovat důvody zvláštního zřetele hodné. Nemůže být důvodem zvláštního zřetele hodná jen skutečnost, že se jedná o rodinu s nezletilými dětmi. To je obsaženo v právním názoru NS ČR ze dne 31. 10. 2000 ve věci 20 Cdo 1474/98. Jinak má, jak již bylo řečeno, nájemce vypovězený z těchto důvodů právo pouze na přístřeší ( § 712 odst. 5 věta první občanského zákoníku). Na pouhé přístřeší má právo i nájemce, kterému zanikl nájem bytu výpovědí z důvodů uvedených v § 711 odst. 1 písm. b), pokud přestal pro pronajímatele 119
pracovat bez vážných důvodů a pokud soud neshledá důvody vhodné zvláštního zřetele k tomu, aby byl takovému nájemci zajištěn sice náhradní byt, ale byt o menší podlahové ploše, hůře vybavený nebo v jiné obci. Přístřeším se podle § 712 odst. 5 věta třetí, rozumí provizorium do doby, než si nájemce opatří řádné ubytování a prostor k uskladnění jeho bytového zařízení a ostatních věcí domácí a osobní potřeby. Použitý termín zákona - "stačí poskytnout" - by patrně mohl naznačovat, že toto provizoriu nemusí být nájemci poskytnuto ani v případech, kdy se zákon o jeho poskytnutí zmiňuje. Avšak není tomu tak. Přesto, že § 712 odst. 1 výslovně stanoví, že bytovými náhradami jsou "náhradní byt a náhradní ubytování" NS ČR ve svém rozhodnutí ze dne 17. 7. 1997 ve věci 2 Cdon 568/97 zaujal právní názor, že“ „Přístřeší je bytovou náhradou svého druhu, která slouží i k zajištění potřeby bydlení, byť i jen jako "provizorium" a na nezbytně nutnou dobu“.
Některé další aktuální problémy bytového práva Takovýmto aktuálním problémem je přihlášení k trvalému pobytu. Původně u nás dlouhou dobu platný zákon č. 135/1982 Sb., o evidenci obyvatel, byl novelizován novým právním předpisem, a to zákonem č. 133/2000 o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změna některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), který nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2000. Nás v souvislostech týkajících se bytového práva nejvíce bude zajímat hlava II, § 10 zákona týkající se trvalého pobytu obyvatel. Zákon zcela jednoznačně stanoví, že k přihlášení k trvalému pobytu není zapotřebí souhlasu pronajímatele ani vlastníka domu s tím ovšem, že z přihlášení k trvalému pobytu neplynou pro občana žádná práva ani k nemovitosti, ve které se k trvalému pobytu přihlásil, ani k vlastníku nemovitosti. Celý problém s trvalým pobytem občanů, který ani s přijetím výslovných ustanovení
nového zákona nebyl odstraněn, spočívá v tvrdošíjně se udržující
domněnce některých vlastníků domů, ale i některých nájemců, že s přihlášením k trvalému pobytu vzniká nájemci nějaké právo k bytu a následně pak vzniká 120
povinnost vlastníku domu opatřovat trvale přihlášenému občanovi náhradní byt v případě, že by e měl z bytu vystěhovat. Není tomu tak.Trvalý pobyt občana sám o sobě žádným zákonným předpokladem ke vzniku práva bydlení nebo nájmu být nemůže a není. Někteří pronajímatelé při uzavírání nájemní smlouvy požadují složení určité finanční částky, jako jakousi zálohu pro případ, že by nájemce bytu v budoucnu nemohl platit nájemné nebo poplatky za služby. ožadování takových plateb není v našem nájemním právu výslovně zatím upraveno. Obecně se užívá pro jistotu vyjádřenou v penězích termín kauce. Takový požadavek je jistě oprávněný a složení kauce v rozumné výši a za rozumných podmínek znamená jistotu pro pronajímatele, ale i pro nájemce, že pro případ, kdyby nastala situace, kdy nájemce není po přechodnou dobu schopen dostát svým závazkům vůči pronajímateli, existuje zde složená finanční částka, ze které lze náklady na bydlení nájemce po přechodnou dobu hradit. Za rozumnou výši kauce lze považovat částku ve výši 3 - 6 měsíčních nájmů a za rozumné podmínky takové, kdy pronajímatel je povinen kauci uložit na běžný úrok a nájemci, pokud kauce není využita ke smluvenému účelu, platit úrok z uložené částky. Přesto, že výměna bytu je dnes prakticky jedinou možností, jak si mohou lidé s průměrnými nebo i podprůměrnými příjmy opatřit byt podle své potřeby, je u nás výměna bytu spojena s těžko překonatelnými právními překážkami, které nebývají v evropské legislativě obvyklé. Problematika výměny bytů je v našem právním řádu upravena v ustanoveních § 715 a 716 občanského zákoníku. Hlavní podmínkou platné výměny bytu je jednak písemná dohoda o výměně bytů a jednak písemný souhlas pronajímatele s touto dohodou. Pokud pronajímatel odepře bez vážných důvodů dát souhlas s výměnou bytu, může soud na návrh nájemce nahradit projev vůle pronajímatele svým rozhodnutím ( § 715 ObčZ). Pokud jde o výměny družstevních bytů i zde musí být písemný souhlas pronajímatele, tedy družstva, pokud stanovy neříkají něco jiného. Ve stanovách si mohou družstevníci upravit podmínky výměny bytu jakkoliv. 121
Dohoda o výměně bytů je dvoustranným nebo vícestranným právním úkonem, který musí mít obecné náležitosti právního úkonu podle § 38 občanského zákoníku. Podmínkou platnosti je dodržení písemné formy. Písemná forma se týká především dohody o výměně bytu, nikoliv pouhé žádosti o souhlas pronajímatele se směnou. Zde vzniká v praxi řada problémů. Nájemci bytů se většinou domnívají, že k platné výměně bytu postačí písemný souhlas pronajímatele a již neuzavírají další písemnou dohodu o této výměně. K platnosti výměny bytu je však zapotřebí obojí: jak písemný souhlas pronajímatele, tak také písemná dohoda o výměně bytu. Pokud nájemci mají jen písemný souhlas pronajímatele s výměnou bytů a neuzavřou ještě mezi sebou písemnou dohodu o výměně, mohlo by se stát, že v případě sporu prohlásí soud výměnu bytu za neplatnou od samého počátku právě pro nedostatek základního právního předpokladu, kterým je právě existence písemné dohody. Je rovněž třeba dbát (a přesvědčit se) na to, aby účastníci výměny bytů byli řádnými nájemci bytů, které hodlají vyměnit. Není to vždy tak samozřejmé, jak by se mohlo zdát a ani formálně správné provedení výměny bytů tento nedostatek nemůže zhojit. Tak ve věci 29 Co 425/95 v usnesení ze dne 19. 3. 1996 odůvodnil Městský soud v Praze své zrušující rozhodnutí takto: „Předpokladem právně perfektní výměny bytů je mimo jiné prokázaná skutečnost, že účastníci výměny jsou nájemci vyměňovaných bytů. V souzené věci nebyla tato skutečnost prokázána u bytu v Praze 2. Nelze akceptovat stanovisko žalovaných, že
tato situace je zhojena
rozhodnutím o schválení dohody o výměně bytů a dohodou o odevzdání a převzetí bytu. Tyto právní úkony by totiž byly podle § 39 obč. zák. absolutně neplatné, pokud by jejich předpokladem nebylo platně existující právo k bytu“. Dohoda o výměně bytů je velmi jednoduchá a opravdu není třeba, aby ji sestavoval právník: nájemce A je uživatelem takového bytu, nájemce B je uživatelem bytu jiného. Rozhodli se, že nájemce A se přestěhuje do bytu nájemce B a nájemce B se přestěhuje do bytu nájemce A. Zejména obce často vyžadují, aby podpisy nájemců byly ověřeny. Neustálé ověřování podpisů je jedním z nepochopitelných součástí našeho života, která nemá nikde jinde obdoby. Pokud jde podpisy účastníků, lze tomuto požadavku vyhovět, ale pokud ještě obec jako jeden z 122
pronajímatelů vyžaduje, aby byly ověřeny i podpisy ostatních pronajímatelů, jde již o šikanování : pronajímatel nemá žádnou povinnost nechat svůj podpis ověřovat nehledě již na to, že obec má projevit souhlas nebo nesouhlas s bytem, který je v jejím vlastnictví a nikoliv se zajímat o to, jak vyjádřili svůj souhlas s výměnou další pronajímatelé. Zákon (§715, věta druhá občanského zákoníku) dává nájemcům možnost požádat soud, aby svým rozhodnutím nahradil nesouhlas pronajímatele, pokud byl takový nesouhlas dán bez vážných důvodů nebo pokud pronajímatel na žádosti o schválení dohody o výměně bytu nedává žádné vyjádření. Žaloba musí být koncipována tak, že v návrhu rozsudku musí být uvedena dohoda o výměně bytu v rozsudku právě tuto dohodu za pronajímatele schválí. Dosud platilo, že přestěhování nájemců do nových bytů po výměně, by měl pronajímatel uzavřít s novým nájemcem novou nájemní smlouvu. Ještě poslední (šesté) vydání komentovaného občanského zákoníku u vydavatelství C.H. Beck obsahuje tvrzení, že: „uskutečněním výměny bytů nevzniká ze zákona nájem ve vyměňovaných bytech, nýbrž je třeba uzavření nové nájemní smlouvy". To bylo zdrojem celé řady problémů a nedorozumění. Tato povinnost pronajímatelů nebyla v právním řádu nikde zakotvena, nebylo jasné, zda tato smlouva se může lišit od smlouvy původního nájemce a pronajímatelé často uzavření nové nájemní smlouvy odmítali, zejména pokud jejich nesouhlas s výměnou byl nahrazen soudím rozhodnutím. Tuto nepochybnou právní mezeru odstranilo rozhodnutí NS ČR ze dne 31. 5. 2001 ve věci 20 Cdo 1230/01, kde je vysloven zcela jiný právní názor: „Podmínkou vzniku nájemního poměru k výměnou získanému bytu není uzavření nové nájemní smlouvy“. Jde o jedno z precedenčních rozhodnutí NS ČR nejen proto, že odstraňuje jednu z oblastí, které dosud právem nebyly upraveny, ale také proto, že jde o jeden ze způsobů vzniku nájmu za situace, kdy není uzavřena nájemní smlouva. Svůj právní názor NS ČR dále rozvedl takto: „Nejvyšší soud má za to, že ke stejnému časovému okamžiku (ke dni splnění dohody o výměně bytů) účastníci dohody
(nájemci)
realizací výměny bytů ve výměnou získaných bytech vstupují do nájemního poměru založeného nájemní smlouvou mezi pronajímatelem a původním nájemcem. Jinak 123
řečeno, není-li před realizací dohody o výměně bytů dohoda mezi pronajímatelem a budoucím nájemcem (účastníkem směny) o tom, že dojde ke změně
původní
nájemní smlouvy (nebo není-li před splněním dohody o výměně bytů mezi pronajímatelem a budoucím nájemcem nová nájemní smlouvy uzavřena), pak dne, kdy se výměna uskuteční, se nájemní poměr trvající mezi pronajímatelem a původním nájemcem změní právě jen co do osoby nájemce a nikoliv již v dalších rozhodných znacích jako je např. doba trvání nájemního poměru, nebo výše nájemného“. Z řečeného je zřejmé, že pokud jde o výměny bytů, bude-li shora uvedený právní názor NS ČR soudy respektován, dojde k významnému průlomu v právním postavení účastníků dohod o výměny bytů a jejich právní postavení bude nyní zřetelné pokračují v postatě ve stejných právech a povinnostech jako ti nájemci, se kterými si vyměnili byt. Bydlíme na ubytovně Náš právní řád upravuje bydlení v zařízeních určených k trvalému bydlení tak, že v takovýchto zařízeních vzniká nájem obytné místnosti nájemní smlouvou mezi nájemcem a pronajímatelem (§ 717 občanského zákoníku). Jsou-li na užívání téže místnosti uzavřeny nájemní smlouvy s více nájemci, je každý z nich samostatným nájemcem, a to v rozsahu, který mu byl v dohodě vymezen. Pokud je nájemce obytné místnosti povinen se z ní vystěhovat, stačí mu poskytnout náhradní ubytování, pokud nebylo ve smlouvě mezi účastníky dohodnuto něco jiného (§ 718 občanského zákoníku). Práva těchto nájemců obytných místností jsou více chráněna něž práva podnájemníků. Pojem obytné místnosti není nikde v našem právu definován, zpravidla se však bude jednat o svobodárny, podnikové ubytovny a podobná zařízení. V praxi nečiní tato mezera v právu žádné obtíže již také proto, že pojem obytné místnosti je vymezen negativně tak, že se nemůže jednat o místnosti určení nikoliv k trvalému, ale k přechodnému bydlení jako jsou hotelové pokoje, noclehárny, internáty a pod. 124
Jak vyplývá ze zákonné úpravy může v jedné místnosti bydlet i více osob. Společný nájem k takové místnosti nikdy nemůže vzniknout, a to ani tehdy pokud jsou zde ubytováni manželé. Každý z nich má samostatný nájem. Při zániku práva nájmu jednoho ze spolubydlících nepřechází jeho práva na ostatní spolubydlící jako je tomu u společných nájemců neboť nejde o společné užívání téže věci.
125
Zadlužení, sociální dávky a sociální práce PaedDr. Petr Niederle
Je zřejmé, že pojmy „půjčka“, „úvěr“, „dluh“, „zadlužení“, „dlužník“ a „věřitel“ patří v pozitivním i v negativním smyslu k současnému každodennímu životu. Jednotlivé bankovní domy se předbíhají v nabídkách výhodných úvěrů, některé společnosti přinášejí prostřednictvím lákavých nabídek finanční prostředky občanům ve formě peněžních půjček donesených až do bytu. Pořízení nákladnějších spotřebních předmětů „na dluh“ je přijímáno se samozřejmostí, stejně jako prodej prostřednictvím „leasingu“. Splácení takovýchto dluhů ve větší či menší míře zatěžuje rozpočty občanů a jejich rodin. Pro některé z nich se v určitých obtížných životních situacích stává splácení velkým problémem, v řadě případů nejsou schopni dostát závazkům, vzniklým z právního vztahu, jakým je v těchto případech příslušná kupní smlouva, či smlouva o půjčce, úvěru apod. Obdobně se do takových obtížných situací, charakterizovaných neschopností hradit peněžité částky za poskytované služby, dostávají někteří občané v souvislosti s úhradou nákladů za nájemné a za plnění spojená s užíváním bytu. Jde především o nájemce komunálních bytů, bytů pronajímaných soukromými vlastníky nemovitostí, určených k bydlení, v řadě případů i majitelů rodinných domků, popřípadě bytů v soukromém vlastnictví, pokud nejsou schopni hradit náklady za spotřebovanou energii (elektřina, plyn), vodu a pod. Je nezvratnou skutečností, že počet těchto dlužníků narůstá. Nezaplacení nájemného se za stanovených podmínek stává spouštěcím či startovacím mechanismem procesu, na jehož konci je opuštění bytu, nutnost přestěhování, ztráty jistoty bydlení a právní ochrany s bydlením spojené. Za této situace je na místě otázka, kde nakonec budou žít lidé, kteří pro neplacení nájemného skončí v náhradním bytě nebo v náhradním ubytování, ale s nájemní smlouvou na dobu určitou, což je nechráněný nájemní vztah, a po jeho skončení (v případě opětovného neplacení) nevznikne nárok na žádnou bytovou náhradu. Některé příklady ukazují, že nájemné v náhradním ubytování je vyšší než to, které předtím obyvatelé nebyli schopni platit, takže očekávaný výsledek je zřejmý. Z hlediska záchranné sociální sítě je ještě možnost řešení této situace pomocí 126
azylové péče (nejde o péči, zaměřenou na občany, žádající v České republice o azyl). Jinak je třeba počítat se vznikem slumů a bezdomovectvím. Jak ukazují zahraniční i tuzemské zkušenosti, je azylové zabezpečení bydlení až desetkrát dražší, než opatření, která sociálně zranitelné skupiny „udrží v nájemním bydlení“. Druhou etapou reformy veřejné správy přechází působnost k výkonu sociálních služeb (jíž je takové azylová péče) výlučně do rukou samosprávných orgánů obcí, měst a krajů. Pokud jde o města (pověřené obce) realizují, popř. budou realizovat čtyři role: 1. Budou jako správci bytového fondu (v samostatné působnosti) vykonávat tlak na odstranění neplatičství, vymístění neplatičů, zhodnocení bytů apod. Výsledkem může být vytěsňování sociálně problémových osob na cestu od bydlení k azylové péči a bezdomovectví. 2. Současně budou v přenesené působnosti vykonávat státní správu při poskytování dávek sociální péče a některé obce i státní sociální podpory, jimiž mohou problém do značné míry řešit (a to ze státních prostředků). Cílem je, na rozdíl od předchozího bodu, naopak udržet sociálně ohrožené skupiny ve stavu nájemního bydlení. 3. Současně budou obce (v samostatné působnosti) poskytovateli sociálních služeb, včetně péče o bezdomovce a azylové péče, což znamená i péči o osoby, které ztratily bydlení v nájemních bytech aktivitou jejich majitelů mezi něž patří i jejich vlastní obce. Cílem je zabezpečit základní životní podmínky a přístup k sociálním službám v souladu s čl. 13 a 14. Evropské sociální charty. 4. Současně budou vykonávat sociální práci, s jejíž pomocí mohou zadlužení na nájemném předcházet nebo na jeho vznik bez prodlení reagovat tak, aby nepřerostlo do nezvládnutelných výší. Sem patří i nestranné poradenství. Jde v podstatě o sociální ochranu a podporu integrace.
127
Je velmi důležité, aby byly všechny tyto aktivity realizovány s vědomím jejich vzájemné souvislosti a také s přihlédnutím k ekonomickým důsledkům. Každý problém, který v této oblasti v obci vznikne v ní také zůstane a vytvoří uzavřený kruh. Jednou z cest řešení, které nepotřebují novou legislativní úpravu, je využití sociální práce se skupinou neplatičů nájemného a využití stávajících dávek státní sociální podpory a dávek sociální péče k pomoci těm, kteří z různých důvodů nejsou schopni výše uvedeným závazkům dostát.
Příčiny vzniku zadlužení Aby bylo možno doporučit postupy pro jednotlivé sociální situace, vedoucí ke vzniku zadlužení z titulu nehrazení nájmů a poplatků za služby a dodávku energií, je nezbytné formulovat příčiny vzniku tohoto typu zadlužení. Předmětem našeho zájmu nejsou ti občané, kteří mají odpovídající příjmovou situaci umožňující hrazení běžných nákladů spojených s užíváním bytu, ale oni z nejrůznějších důvodů tuto svoji povinnost neplní, lépe řečeno ji plnit nechtějí. Současná zkušenost ukazuje, že v této skupině nalezneme jak občany velice dobře finančně situované, tak i ty, pro něž úhrada nájemného a příslušných služeb je na hranici jejich možností. Cílovou skupinou aktivní sociální ochrany musí však být jen ti občané, kteří se dostávají do situace neplatičů z objektivních i subjektivních důvodů, protože většinou nemají dostatek finančních prostředků, které by jim umožnily tuto povinnost plnit. Jde např. o nezaměstnané a jejich rodiny, o občany, kteří jsou dlouhodobě nemocní či invalidní, o osamělé rodiče apod. V těchto případech se jedná často o občany, kteří žijí pouze z různých sociálních dávek, ať již jde o hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání, o dávky státní sociální podpory či dávky sociální péče, nemocenského pojištění, popřípadě dávky důchodového pojištění. Jde rovněž o občany, popřípadě o jejich rodiny, kteří nemají vysoké příjmy a jejichž příjmová úroveň se pohybuje dlouhodobě na hranici životního minima. I vznik zadlužení má své startovací body. Z historického hlediska k nim patří jeden z dříve častých, byť již dnes většinou překonaných důvodů, spočívajícím 128
v situaci, kdy jeden, popřípadě více členů domácnosti (společně posuzovaných osob) neměl nebo ještě nemá vyřízeno české občanství, takže jemu či jim nevzniknul podle stávající právní úpravy nárok na dávky státní sociální podpory. Pokud k tomu ještě neměli trvalý pobyt na území České republiky, potom jim nevzniknul ani nárok na dávky sociální péče, poskytované podle zákona o sociální potřebnosti. Lze říci, že uvedený důvod patřil v řadě případů k těm, které stály na počátku nárůstu zadluženosti občanů ve společnosti Rodiny, pohybující se příjmově kolem životního minima, popřípadě i nad jeho úrovní, mají v současné době s úhradou nájemného i poplatků za služby a dodávky energií značné potíže a vyrovnávají se s jejich úhradou mnohdy se značnými potížemi, většinou za pomoci zmíněných dávek státní sociální podpory a sociální péče. Životní minimum je totiž koncipováno pro krátkodobou expozici a dlouhodobé setrvávání ne jeho úrovni přináší obecně takovýmto občanům a jejich rodinám obtíže. Jejich
příjmová
úroveň
nedovoluje
vytvoření
rezerv,
finanční
prostředky
spotřebovávají na uspokojení základních životních potřeb. V okamžiku, kdy jsou nuceni zaplatit doplatky za dodávku energií (plynu, elektrické energie), popřípadě za dodávku tepla, teplé vody apod., je zde nastartován vznik zadlužení. Specifickým případem spojeným se zadlužením a s nárůstem tohoto zadlužení jsou občané a jejich rodiny, žijící pouze a jenom ze sociálních dávek, bez toho, aby měli jiné příjmy, z nichž by bylo možno všechny potřeby hradit. Současná praxe příslušných správních orgánů, rozhodujících především o dávkách sociální péče (sociální potřebnosti), ne vždy bere v úvahu těmito občany uváděné skutečné a odůvodněné náklady na zajištění jejich výživy a ostatních základních osobních potřeb a náklady na domácnost. Často se poskytují dávky tzv. „do životního minima“, což má za následek, že občané uhradí základní potřeby související s běžnými potřebami jako je jídlo, ošacení apod., ale na úhradu vyššího nájemného, služeb a energií jim již peníze nezbudou. Tento problém lze při poskytování dávek sociální péče, po individuálním posouzení, jednoduše řešit. Jako další důvod vedoucí k zadlužení, lze uvést „sociální nedovednost“, tj. neschopnost hospodařit tak, aby mohly být plněny všechny povinnosti v oblasti nájemného a služeb spojených s bydlením. Je zřejmé, že s malým příjmem to není 129
jednoduché. Aby občané v takové situaci mohli uhradit nájemné a služby, jsou nuceni šetřit na ostatních potřebách. Musí proto striktně oddělit peníze na plnění povinností spojených s bydlením od částek na ostatní výdaje. Ty nejsou povinné, je však na pováženou vznik situace, v níž občan redukuje výdaje na jídlo, hygienu, vzdělání, apod. Právě v takovýchto případech je na místě sociální poradenství. V souvislosti s vystěhováním občanů lze identifikovat i případy, kdy občanům, kteří ve svém původním bydlišti nebyli schopni platit nájemné, je poskytnuto náhradní ubytování, kde je jim vyměřeno vyšší nájemné než bylo to, které nebyli schopni před přestěhováním hradit. Jiným případem, který vede k značnému finančnímu zatížení sociálně zranitelné skupiny, je přidělení náhradního bytu, popřípadě náhradního ubytování, občanovi nebo jeho rodině, a to bytu nově rekonstruovaného, v němž byly v příslušném období instalovány přímotopy, jako preferovaný typ vytápění. Jde o vytápění, které je závislé na stále rostoucích cenách elektrické energie. Je zcela zřejmé, že se občané do těchto bytů stěhovali s vědomím utvářeným dřívější masivní reklamou, propagující vytápění přímotopy, kdy následné neúměrné zvýšení cen elektrické energie zdevastovalo většinou rodinné rozpočty a přeměna na jiné topné médium by byla rovněž nákladná. Na druhé straně je však nezbytné vzít v úvahu, že vybavení bytů přímotopy bylo a je pro majitele méně nákladným splněním podmínky existence vytápění, není třeba úprav komínů, instalace ústředního topení apod. Samotné vytápění je však pro nájemníka velmi nákladné. Jeden ze signálů, zachycený v Matiční ulici, hovoří o tzv. „úžernictví“. Tímto pojmem je označována lichva, která ve svém důsledku má velký vliv na vznik a nárůst zadlužení. Občané, kteří si u lichváře půjčí finanční prostředky na nejrůznější účely, se za krátkou dobu dostávají zcela do jeho vlivu a většinu, popřípadě všechny získané peníze, mu musejí odevzdávat, v řadě případů pod pohrůžkou násilí. Znamená to, že i dávky státní sociální podpory a sociální péče jsou vydávány na úhradu dluhů lichvářovi a rodina nemá na úhradu potřebných plateb, včetně plateb za nájem a služby spojené s užíváním bytu.
130
Obdobnou situaci může navodit nový způsob poskytování hotových peněžních prostředků formou zapůjčení určité finanční částky, doručené přímo do bytu potencionálního dlužníka. Tyto finanční prostředky jsou většinou zapůjčovány bez jakýchkoli podmínek, se stanovenou lhůtou splatnosti, která je v případě nedodržení ze strany dlužníka vymáhána. Často jsou touto cestou zapůjčovány peníze na úhradu dluhů vzniklých gamblerstvím, nákupem drog apod. Je zřejmé, že i v tomto případě nezbývají finační prostředky na úhradu nájemného vzhledem k potřebě úhrady vysokých úroků, spojených s touto formou peněžních půjček. V poslední době pracovníci pověřených obecních úřadů, zabývající se poskytováním dávek sociální péče z titulu sociální potřebnosti signalizují další příčinu vzniku zadlužení. Jde o získání komunálního bytu, tj. bytu z bytového fondu obce, na základě tzv. obálkové metody. Zajímavé na tomto jevu je, že situaci případného neplatičství nájemného a s tím spojeného zadlužování, si způsobují sami představitelé obce, kteří tuto metodu přidělování obecních bytů zvolili a uplatňují. Občané v zájmu získání bytu se předhánějí v nabídce co nejvyššího nájemného, aniž by mnohdy uvážili reálnost svých finačních možností, a to nejen ve chvíli nabídky, ale i s ohledem na budoucí schopnost uhradit nabízenou výši nájemného. Pokud se pak v důsledku různých sociálních událostí, nezaměstnanosti, nemoci apod. dostávají do situace, kdy nemohou takto stanovené nájemné hradit, obracejí se na příslušné pracovníky sociální péče s žádostí o pomoc formou peněžité dávky na úhradu vysokého nájemného. I když byly předchozí příčiny, vedoucí k zadlužení, formulovány jednotlivě, v praxi lze vysledovat jejich kumulaci a mnohdy velmi dlouhodobé působení. Je někdy velmi obtížné v řadě případů vysledovat důvody, které v minulosti stály na počátku vzniku dluhu a následného postupného zadlužování, které z nich nejvíce setrvávání v tomto stavu ovlivnily, popřípadě stále ještě ovlivňují.
Možnosti řešení vzniku zadlužení vznikajícího v souvislosti s bydlením V předchozím textu bylo naznačeno několik příčin, vedoucích ke vzniku zadlužení. Jejich výčet není jistě úplný ale dostatečný pro formulování možností, jak 131
situace vedoucí k zadluženosti řešit, a to jak preventivně, tak v době, kdy již k zadlužení došlo. Obecně lze znovu doporučit postup, obsažený v metodickém materiálu Ministerstva práce a sociálních věcí, který je zde ve zkrácené podobě uveden. Pro ostatní, nově specifikované situace, je doporučen rovněž postup využívající v plné míře metod sociální práce.
Prevence vzniku dluhu na nájemném a na službách s bydlením souvisejících. Za určitých okolností, způsobených příčinami specifikovanými v předchozím textu, dochází k situacím nesolventnosti občanů a jejich neschopnosti dostát závazkům, vyplývajícím ze smluv o užívání bytu. Aby bylo možno hned v zárodku vzniku takovýchto situací hledat vhodná řešení, je nezbytná spolupráce všech institucí, které se na zabezpečení bydlení občanů v určité lokalitě podílejí. Proto je především nezbytné identifikovat v rámci obce všechny subjekty, které se na této činnosti podílejí, a to jak na správě bytového fondu, tak na zajištění dodávky nejrůznějších služeb či energií. Je v zájmu všech těchto subjektů navázat v této oblasti spolupráci a dohodnout způsob výměny informací v těch případech, kdy je z prvních signálů zřejmé, že s úhradou nájemného a služeb jsou, popřípadě budou, ze strany uživatele bytu problémy. Doporučuje se, aby v tomto případě převzaly iniciativu příslušné orgány obce, které mají bytovou problematiku ve své kompetenci, a to v těsné spolupráci s příslušným sociálním odborem, popřípadě s odborem, zabezpečujícím finanční hospodaření obce. Ve většině případů, s ohledem na skutečnost, že jde o bytový fond obce, jde především o organizaci, která je buď přímo obcí pro účely správy tohoto bytového fondu zřízena, popřípadě, která byla obcí pro tento účel v rámci výběrového řízení vybrána. Dále jde o organizace, které se podílejí na zabezpečení služeb (např. odvoz odpadů, úklid společných prostor) a na dodávce energií ( elektrická energie a plyn ), tepla, vody a odběru odpadních vod. Doporučuje se proto, aby příslušné obecní orgány iniciovaly společné jednání všech těchto subjektů a dohodly, v souladu se stávající legislativou, postup při předcházení vzniku dluhů na nájemném a na službách spojených s užíváním bytu a 132
postup při snižování dluhů na nájemném, pokud takovýto dluh vzniknul, popřípadě na úhradě nájemného a služeb jiným způsobem než přímou platbou od uživatele bytu, tj. s využitím institutu zvláštního příjemce. Do řešení situace neplatičů nájemného je nezbytné zainteresovat i příslušné Okresní úřady, konkrétně pak jejich útvary (referáty) státní sociální podpory. V rámci státní sociální podpory je totiž poskytován stanovenému okruhu příjemců příspěvek na bydlení, který je rovněž určen k úhradě části nákladů, spojených s užíváním bytu. Výhodou příspěvku na bydlení je skutečnost, že ho lze využít i na úhradu dlužného nájemného oproti dávkám sociální péče, které jsou určeny na okamžitou spotřebu, tj. v těchto případech na úhradu běžného nájemného, nikoli dluhu na nájemném. Z hlediska sociální práce lze tuto činnost chápat jako individuální sociální práci i jako sociální práci s komunitou. Pokud jde o individuální případy neplatičů v rámci obce, sídliště či jiného urbanistického celku, je na místě použití metod případové sociální práce s jednotlivcem (v případě rodiny sociální práce se skupinou ), pokud jde o větší počet neplatičů, soustředěných do jednoho objektu, ulice, sídliště a pod., je vhodné použít metod sociální práce s komunitou. Znamená to shromáždění všech informací o této komunitě, o jejích potřebách a sociálních problémech, vymezení hlavního sociálního problému a jeho příčin, navržení optimálních řešení, seznámení komunity s těmito řešeními a konečně realizace těchto řešení a nápravných postupů. Pomoc neplatičům, popřípadě skupině neplatičů, není možné řešit pouze prostřednictvím poskytnutí dávek sociální péče či státní sociální podpory, ale především působením na změnu jejich celkové sociální situace, která je vedle dalších důsledků v této souvislosti i příčinou neplacení nájemného. Znamená to proto především využití postupů sociální práce s občanem a jeho rodinou, a to jak v preventivní činnosti, tak při řešení následků. Jsou-li
vytvořeny
dostatečné
podmínky
odborné,
personální,
technické,
materiální a ekonomické, je vhodné provést celkovou sociální analýzu problému „neplatičů nájemného“ v rámci obce. V jejím rámci zaměřit pozornost na příčiny vzniku problému, na dopad neplacení nájemného do jednotlivých sociálních skupin i na stávající postupy majitelů či správců bytového fondu při praktickém řešení vzniklé situace. 133
Praktický postup při řešení zadlužení občanů v souvislosti s úhradami za nájem a za služby spojené s užíváním bytu Následující doporučení praktického postupu lze akceptovat pro řešení v případě, že dojde k dohodě mezi subjekty, zainteresovanými na zajištění bydlení občanů v rámci obce. S ohledem na dohodu o vzájemné informovanosti je nezbytné, aby příslušné organizace (společnosti), spravující bytový fond obce, nahlašovaly obecnímu úřadu, a to bezprostředně po zjištění, že občan neuhradil nájemné za určité období ( 1 měsíc ), výsledek vlastního šetření, které v této záležitosti podnikly. Většina organizací má postupy řešení dlužníků upraveny vlastními interními předpisy. Pozornost by měla být zaměřena především na ty uživatele bytů, u nichž je důvodem neplacení nájemného nepříznivá sociální situace, tj. tu skupinu dlužníků (neplatičů), charakterizovaných v předešlém textu jako příslušníky druhé skupiny. Tuto skutečnost mohou konzultovat s příslušnými sociálními odbory obecních úřadů, které mají většinou o občanech, nacházejících se v obtížné sociální situaci přehled, a to především v těch případech, kdy již jsou tito občané klienty sociální péče a byla jim přiznány příslušné dávky. Obdobně je nezbytné, aby organizace (společnosti), dodávající jednotlivým spotřebitelům (nájemcům bytů) elektrickou energii, plyn, vodu, teplo a pod., nahlašovaly na základě dohody obecnímu úřadu jména občanů, kteří po určitou dobu nehradili zálohy, popřípadě vyúčtování za dodané energie či jiná média. Po obdržení příslušných informací nebo upozornění od zainteresovaných orgánů a institucí (organizací) sociální odbory obecních úřadů prošetřují sociální situaci občanů, u nichž vznikl dluh či nedoplatek na nájemném a zjišťují, zda jde o občany, kteří jsou klienty sociální péče, či zda jde o občany, kteří dosud nebyli za objekt sociální péče považováni. Na tomto místě je nezbytné upozornit, že zákonodárce obecně pamatoval na preventivní činnost a svůj záměr vyjádřil v ustanovení § 14 odst.1 zákona č.114/1988 Sb., o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení. Podle něj jsou příslušné obecní úřady povinny v rozsahu stanoveném tímto zákonem, organizovat a zabezpečovat sociální péči a za tímto účelem ve spolupráci se státními orgány, 134
občanskými sdruženími, církevními a charitativními organizacemi a jednotlivci vyhledávat občany, kteří potřebují sociální péči. Ministerstvo práce a sociálních věcí v tomto směru vysvětluje, že mezi tyto občany patří i občané, kteří z důvodu nedostatečného příjmu, či z jiných závažných důvodů, nejsou schopni hradit stanovené nájemné a úhradu za služby, související s užíváním bytu. Pro praktické řešení situace dlužníků i pro prevenci vzniku zadlužení mají sociální odbory pověřených obecních úřadů možnost poskytnut dávky sociální péče za podmínky, že občan, popřípadě osoby společně pro tyto účely posuzované, splňují podmínky sociální potřebnosti. Uvedené dávky sociální péče, které mimo jiné slouží i k úhradě nájemného a energií, které byly do bytu občana dodány, včetně úhrady za služby, spojené s užíváním bytu a to tak, aby tyto náklady byly pokud možno prezentovány jako nezbytné a odůvodněné a odpovídaly obvyklým nákladům v místě. V případě dávek sociální péče, poskytovaných podle zákona č.482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, je nutné připomenout, že tyto dávky lze použít pouze na úhradu běžného nájemného, nikoli na úhradu dlužného nájemného. Pokud občan, který se dostal do obtížné sociální situace v důsledku neplacení nájemného, je uznán sociálně potřebným, potom je nezbytné při stanovení výše dávky vzít v úvahu všechny podmínky, stanovené zákonem č.482/1991 Sb., o sociální potřebnosti ve znění pozdějších předpisů i všechny možnosti pomoci, které v současné době tento zákon i vyhláška MPSV ČR č.182/1991Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon ČNR o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení ve znění pozdějších předpisů, umožňují. Přitom se přihlíží k tomu, zda občan uplatnil nárok na příslušné sociální dávky (nemocenské, důchodové, státní sociální podpory), jaké je jeho životní minimum, po případě životní minimum s ním posuzovaných osob, jaké jsou skutečné odůvodněné náklady na zabezpečení výživy a ostatních základních osobních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost a jaké jsou jeho majetkové poměry. V souvislosti s rozhodováním o výši dávky sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti je nezbytné připomenout, že tyto dávky se neposkytují obecně ve výši rozdílu mezi životním minimem občana, popřípadě s ním společně posuzovaných osob a jeho či jejich životním minimem. Proto při rozhodování o poskytnutí dávek 135
sociální péče pro účely úhrady nájemného je nezbytné vzít v úvahu skutečné, odůvodněné a nezbytné náklady na domácnost, tj. především náklady spojené s úhradou bydlení. Dávku lze poskytnout jak ve výši, která spolu s příjmem občana přesahuje jeho životní minimum či životní minimum s ním společně posuzovaných osob, tak v částce nižší. V praxi zažitá terminologie „dávky do životního minima“ svádí k tomu, že výše dávky je obecně stanovována jako rozdíl mezi životním minimem občana a jeho příjmem. Příslušné sociální odbory obecních úřadů průběžně sledují sociální situaci svých klientů, kteří jsou příjemci dávek sociální péče, a to především dávek, vyplácených z titulu nedostatečného příjmu, který občanovi neumožňuje hradit nezbytné výdaje na domácnost, včetně úhrady nájemného a služeb spojených s užíváním bytu. Přitom kontrolují, zda vynaložené finanční prostředky jsou využívány na účel, pro který byly přiznány, tj. např. i na úhradu nájemného a výdajů za dodávku energií. Tyto skutečnosti lze na základě dohody s příslušnými dodavateli energií či služeb průběžně ověřovat a vyvozovat závěry v případech, kdy poskytovaná dávka sociální péče není používána k účelu, na který byly poskytnuta. V takovýchto případech lze ustanovit zvláštního příjemce, a to podle § 102 zákona č.100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení ve znění pozdějších předpisů a podle § 53 zákona č.114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení ve znění pozdějších předpisů. Souhlas oprávněné osoby (v tomto případě příjemce dávky sociální péče) s tímto postupem, tj. s ustanovením zvláštního příjemce, není nutný, protože takovýto souhlas se vyžaduje jen v případech, kdy oprávněná osoba nemůže výplatu dávky sociální péče přijímat. Zvláštním příjemcem může být v případě, že jde o nájemné či úhradu za dodanou elektrickou energii či plyn, organizace spravující bytový fond, event. dodávající příslušný druh energie. Zvláštní příjemce je pak povinen dávku použít pouze ve prospěch oprávněného, tj. v případě dávek sociální péče k úhradě běžného nájemného. Pro případ dlužného nájemného je možné využít příspěvku na bydlení, který patří mezi dávky státní sociální podpory. V případech, kdy jsou občané příjemci příspěvku na bydlení a příslušný obecní úřad v rámci sociálního šetření situace neplatiče 136
nájemného zjistí, že je takovýto občan zároveň příjemcem příspěvku na bydlení, a tento příspěvek nevyužívá k úhradě nájemného, uvědomí o této skutečnosti příslušný referát Okresního úřadu (referát státní sociální podpory, popřípadě referát sociálních věcí v jehož rámci je útvar státní sociální podpory začleněn). Pokud se Okresní úřad touto cestou, popřípadě vlastním šetřením dozví, že příjemce příspěvku na bydlení neplatí nájem (nikoli služby související s bydlením a nebo s úhradou za plyn a elektrickou energii), tak ustanoví opět zvláštního příjemce, kterým může být nejenom fyzická osoba, ale i právnická osoba nebo třetí osoba, kterou bude zpravidla věřitel, správce domu nebo nemovitosti. Ten je potom povinen použít dávku ve prospěch oprávněné osoby, tj. především k danému účelu dávky. V ustanovení § 59 odst.4 zákona č.117/1995 Sb., o státní sociální podpoře ve znění pozdějších předpisů je obsaženo zvláštní zmocnění, které umožňuje použít tuto dávku na nedoplatek na nájemném. Okresní úřad je povinen posoudit situaci neplatiče nájemného a to většinou na základě věrohodného doložení dluhu. Rovněž v tomto případě není ke změně příjemce dávky na zvláštního příjemce souhlasu oprávněné osoby.
Postup při řešení specifických situací na jejichž základě vzniká zadlužení občanů v souvislosti s úhradou bydlení V úvodní části bylo uvedeno, že na základě praktických zkušeností bylo možno identifikovat některé další příčiny vzniku zadlužení u občanů v souvislosti se jejich bydlením. Je zřejmé, že od okamžiku zjištění, že tito občané mají s úhradou nákladů za bydlení problémy, nastupuje postup, doporučený v předchozím textu. Odlišnosti lze spatřovat především v identifikaci těchto příčin, popřípadě v prevenci jejich vzniku, což při znalosti okolností, za kterých může vzniknout dluh a následné zadlužení, může vést k volbě odpovídajících opatření a následnému zmírnění či odstranění důsledků tohoto zadlužení. Ve všech těchto případech je nezbytné využívat metod sociální práce, tak jak byly v textu naznačeny a jak je nezbytné je pro řešení jednotlivých konkrétních případů aplikovat. V případě, že je nezbytné rozhodovat o náhradním ubytování u občanů, neplatičů nájemného, je problémovým řešením již zmíněné umístění do ubytovacího či jiného zařízení, které znamená pro takovéhoto občana potřebu úhrady ještě vyšší částky za 137
ubytování než v předchozím bydlišti, které pro neplacení nájemného soudním rozhodnutím ztratil. Zde je namístě, aby obce, v rámci řešení bytové politiky, zvažovaly o možnosti zřízení azylového zařízení, které by umožňovalo za přijatelných podmínek realizovat ubytování těchto občanů a přitom zajistilo v jeho rámci i nezbytné sociální služby, včetně konkrétní sociální práce, směřující k nalezení možností navrácení do odpovídajícího bytu a s tím souvisejícího nalezení zaměstnání s příjmem, umožňujícím úhradu nájemného a ostatních nákladů s bydlením spojených. Pokud vznikne nedoplatek a občan, popřípadě jeho rodina splňuje podmínku sociální potřebnosti, lze poskytnout na úhradu tohoto doplatku jednorázovou dávku sociální péče za předpokladu, že se nejedná o neúměrně vysokou spotřebu v porovnání se srovnatelnými domácnostmi. Obdobně lze řešit situace rodin, které jsou závislé pouze na dávkách státní sociální podpory a sociální péče. Lze usuzovat, že příjem takovýchto rodin se většinou pohybuje na úrovní životního minima a nelze předpokládat, že by si tyto rodiny mohly vytvářet určité finanční rezervy na úhradu neodkladných vyšších nákladů. I tyto situace lze v rámci stávajících ustanovení zákona o sociální potřebnosti řešit. Předpokladem je však důkladné šetření celkové sociální a majetkové situace, skutečných odůvodněných nákladů na zajištění základních životních potřeb, především pak nákladů na domácnost, včetně nákladů spojených s bydlením. Stálým problémem je, do jaké výše lze v případě nákladů na bydlení tyto skutečně vykázané náklady považovat za odůvodněné nebo nezbytné. I zde je nutné vycházet ze znalostí o situaci v místě, o výši obvyklých nákladů s přihlédnutím k tomu, zda zvýšené náklady oproti zvyklostem jsou způsobeny odůvodnitelnou skutečností (např. zdravotním postižením občana, dlouhodobou nemocí, potřebou vzdělávání apod.). Složitější příčinou zadluženosti v případě úhrad za užívání bytu je závislost na půjčkách od lichváře. V takovýchto případech jdou poskytované dávky na úhradu nájemného, služeb souvisejících s bydlením i nákladů na spotřebu energií do rukou lichváře, který rodině zapůjčil na počátku peníze a nyní je touto cestou dostává zpět s vysokým úrokem, častokráte převyšujícím výši zapůjčené částky. Tak se tito občané dostávají do bludného kruhu, obávají se tuto skutečnost oznámit orgánům činným v trestním řízením a snaží se opakovaně plnit požadavky lichvářů. Pokud 138
příslušný správní orgán zjistí, že takovýmto způsobem jsou poskytované dávky zneužívány jinou osobou než příjemcem, je jednou z možností zasílání finančních prostředků zvláštnímu příjemci za současného oznámení této trestné činnosti příslušným orgánům. Proto je nezbytné ze strany tohoto správního orgánu příčiny jednotlivých zadlužeností pečlivě šetřit a posuzovat, aby v případě, že jde o podezření na závažnou trestnou činnost v souvislosti se zneužíváním poskytovaných dávek, tyto orgány na sebe iniciativně vzaly oznamovací povinnost místo klientů, kteří se takovéto oznámení bojí učinit. Jak již bylo naznačeno, je jedna z možných příčin vzniku zadluženosti spojena s vlastní činností příslušného orgánu obce, který rozhoduje o pronájmu obecních (komunálních) bytů tzv. obálkovou metodou, tj. byt získá ten občan, který nabídne nejvyšší nájem. V těchto případech je na příslušných sociálních pracovnících, popřípadě pracovnících, kteří připravují rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče, aby upozornili představitele obce na rizika, která tato metoda přidělování bytů přináší. Sociálně potřební občané (často jde o mladá manželství) ve snaze získat byt projevují ochotu hradit vysoké nájemné a to bez ohledu na možné budoucí obtížné sociální situace (nezaměstnanost, nemoc apod.) i na skutečnost, že v případě narození dítěte se rovněž příjem rodiny sníží, pokud žena zůstává delší dobu doma s dítětem.
Závěr Úspěšné předcházení vzniku dluhů a v návaznosti na to zadluženosti občanů předpokládá především důkladnou analýzu, kterou, jak bylo v úvodních částech řečeno, nelze provést bez součinnosti všech subjektů, které se na zajištění bydlení a služeb s bydlením spojených podílejí. Tato součinnost je nezbytná i v dalším průběhu řešení situace dlužníků, a to především v těch případech, kdy dluhy na nájemném vznikly či vznikají v důsledku celkové nepříznivé sociální situace občana a jeho rodiny. Podstatou činnosti příslušných sociálních odborů obecních úřadů musí být sociální práce, která s využitím metod sociální práce s jednotlivcem, skupinou nebo s komunitou vede
nejen
k postupnému
vyrovnání
dlužné
částky
na
nájemném 139
prostřednictvím dávek sociální péče a státní sociální podpory, ale i ke zlepšení celkové sociální situace občana a jeho rodiny, která ve svém důsledku umožňuje průběžné hrazení závazků občana vůči majitelům a správcům bytového fondu. Znamená to rovněž, že při dobré znalosti situace v místě by nemělo docházet k nárůstu zadluženosti z titulu úhrady nákladů spojených s bydlením, protože lze situace, kdy z objektivních důvodů dochází k nedostatku finančních prostředků občana a následně k platební neschopnosti, ve většině případů řešit s využitím platných právních předpisů, upravujících poskytování dávek státní sociální podpory a sociální péče, vázaných na sociální potřebnost.
140
Jak předcházet vzniku novodobých ghett z hlediska stavebních předpisů Marek Hanák a Jana Stehlíková
Úvod Lidskou společnost provázejí, ostatně tak jako tomu bylo vždy, konflikty a střety pramenící z nejrůznějších skutečností. Ve středověku lze spatřovat kořeny takových konfliktů např. v rozdílném stavovském postavení, což se odráželo i v takzvaném právním partikularismu, tedy rozdílném právním režimu podle stavovské příslušnosti. Jinými slovy lze říct, že středověká společnost se vyznačovala právní nerovností, neboť nerovnost stavovská se promítala do nerovnosti v právech a povinnostech osob. Moderní společnost tento zdroj možného pnutí a nesvárů mezi lidmi odstranila, když si vydobyla přijetí občanských kodexů, jejichž hlavním přínosem bylo zakotvení rovných občanských práv bez ohledu na stav. Přesto nemůžeme ani dnes konstatovat, že by soužití lidí bylo zcela prosté všech společenských střetů. Pojmenování příčin a důvodů, jež vyvolávají i v moderní společnosti napětí, mnohdy eskalující až v občanské nepokoje, není vůbec jednoduché. Obecně je však možné uvést, že současnou civilizaci charakterizují konflikty mající svůj původ v generačních
rozdílech,
sociálně-ekonomickém
statusu,
rozdílnosti
kultur,
jazykových či etnických rozdílech ( poměrně častým důvodem vzniku napětí ve společnosti je migrace obyvatel a s ní související problém uprchlíků snažících se nalézt bezpečnou zemi, v níž by našli nový domov, a tím i novou sociální základnu). Řešení, zejména však předcházení, vzniku sociálního napětí, je třeba hledat již na té nenižší úrovni organizace státu, tj. na úrovni místní správy, a to jak státní správy, tak samosprávy. Právě představitelé orgánů samosprávy jsou v rámci systému veřejné správy těmi, kdo jsou lidem nejblíže, a proto mohou potencionálním sociálním střetům zabránit s mnohem větší účinností a především rychlostí, než je tomu v případě centrálních (ústředních) orgánů státní správy. Zdůvodnění tohoto závěru může být například v tom, že tyto centrální orgány nemají bezprostřední vazby k místu, které je nějakým konfliktem či vyhrocenou situací ohroženo.
141
Historií ověřenou skutečností je, že jedním z možných zdrojů sociálního napětí a příčinou občanských nepokojů, je umělé vyčleňování určitých kategorií osob do uzavřených enkláv lidských sídel, někdy i mimo tato sídla, za účelem jejich separace od ostatních (zpravidla většinových) obyvatel. Taková lidská ghetta můžeme členit podle nejrůznějších charakteristik, obvykle se vyznačují rysy národnostní, etnické, sociální, kulturní, ekonomické či náboženské odlišnosti od zbytku obyvatelstva té země (kraje, města nebo obce) v níž žijí. Nebezpečí vytváření těchto sociálních enkláv je více než zřejmé a máme zato, že není třeba je zvlášť připomínat. Vždyť izolace vybraných skupin obyvatel s sebou vždy nese riziko možného konfliktu. Česká republika není výjimkou v tom, že by na svém území nepocítila problémy s umělým vytvářením lidských ghett, především ve spojitosti s romským etnikem. Ať už budeme části měst nebo vesnic, obývaných lidmi majících původ v určité sociální, jazykové, etnické či ekonomické skupině, nazývat ghetty nebo ne, musíme si uvědomit, že většina rizikových faktorů často pramení z nedostatečného zájmu o životní podmínky lidí, kteří v takovém místě žijí. Zvlášť významnou je pak otázka bydlení, jež úzce souvisí s řádným výkonem všech funkcí státní správy i samosprávy. Domníváme se, že řádným výkonem a pečlivou koordinací postupu orgánů obcí
vykonávajících
v přenesené
působnosti
státní
správu
na
úseku
stavebního řádu a územního plánování je možné některým problematickým situacím čelit. Právě v tomto směru bychom chtěli upozornit na vybrané aspekty stávající právní úpravy veřejného stavebního práva, v němž lze najít instrumenty, jejichž aktivním a důsledným využíváním mohou obce řadě konfliktům předcházet.
A. Stavební úřady a působnost obcí 1. Stavební úřady Stavební úřady patří mezi ty orgány státní správy, jež mohou svým včasným a pečlivým uplatňováním pravomocí svěřených jim zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen stavební zákon), přispět k řešení 142
bytových problémů osob bydlících v lokalitách, které jsou svým způsobem odděleny od ostatních částí obce a žijících svým vlastním životem, odlišným od životního standardu v centru měst. Stavebními úřady jsou dle ustanovení § 117 stavebního zákona okresní úřady, kraje, hlavní město Praha a jeho obvody a části určené statutem, územně členěná statutární města a jejich obvody a části určené statutem, ostatní města a obce, které vykonávaly působnost stavebního úřadu ke dni 31. 12. 1997 nebo byla jejich působnost k tomuto datu schválena. Okresní úřad je podle § 117 odst. 3 stavebního zákona nadřízeným správním orgánem stavebních úřadů měst a obcí. V ustanovení § 118 odst. 1 stavebního zákona se pak stanoví, že obec, která je stavením úřadem, může se souhlasem okresního úřadu uzavřít dohodu s jinou obcí, že bude tuto působnost vykonávat i pro ni. Dle ustanovení § 118 odst. 2 stavebního zákona platí, že jestliže obec, která je stavebním úřadem, přestane vykonávat působnost stavebního úřadu pro jinou obec, vykonává pro ni působnost stavebního úřadu okresní úřad, pokud nedojde podle odstavce 1 k uzavření dohody o výkonu působnosti s jinou obcí, která je stavením úřadem. V hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech může dle § 118 odst. 3 stavebního zákona územní obvod stavebního úřadu tvořit území dvou nebo více městských obvodů nebo městských částí. Ve smyslu ustanovení § 119a stavebního zákona provádí orgán kraje v přenesené působnosti řízení a vydává rozhodnutí , jde-li o stavbu nebo opatření, jež se má uskutečnit v územním obvodu dvou nebo více okresů, může stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze stavebních úřadů, v jehož územním obvodu se má stavba nebo opatření uskutečnit. 2. Působnost obcí Všechny obce, případně města, která nejsou stavebním úřadem mají svěřenu působnost ve věcech podléhajících stavebnímu zákonu v rozsahu §122, odst.1, písm.a) až d) stavebního zákona. Rozsah základní působnosti je poměrně malý, má vesměs dohlídkový charakter. Obligatorně vymezený výčet zahrnuje kupříkladu: sledování veškeré stavební činnosti v obci, dozírání na stav staveb, kontrolu, zda stavby a jejich změny, terénní úpravy, práce a zařízení podle stavebního zákona se neprovádějí bez povolení nebo v rozporu s ustanoveními stavebního zákona. Nelze nezmínit významné oprávnění obce uvedené v odst.2, §122 stavebního zákona 143
umožňující ji vydat rozhodnutí o zastavení stavby, pokud při kontrole zjistí, že stavba a její změny, terénní úprava, práce a zařízení se provádějí bez povolení nebo v rozporu s ním. Uvedené zjištění obec projedná se stavebníkem. Nevede-li toto jednání k cíli, vydá výše zmíněné správní rozhodnutí, proti němuž případné odvolání nemá odkladný účinek a současně o vydání rozhodnutí o zastavení stavby vyrozumí příslušný stavební úřad. Působnost obce danou ustanovením §122 stavebního zákona vykonává obec pověřenými pracovníky, kterým musí být za tímto účelem uděleno oprávnění k výkonu státního stavebního dohledu a oprávnění ke vstupu na cizí pozemky a do staveb. Tímto písemným oprávněním je povinen pověřený pracovník se prokazovat.
B. Údržba staveb a jejich odstraňování Předmětem naší pozornosti se stane oddíl 8 stavebního zákona, kde jsou normativně zakotveny ty instituty veřejného stavebního práva, jejichž cíleným a včasným využíváním mohou stavební úřady citelně přímo i nepřímo ovlivnit bytovou situaci obyvatel v sociálně ohrožených lokalitách měst a vesnic. Jak mnohdy zůstávají stranou zájmu a pozornosti samotní obyvatelé těchto míst, tak totiž zůstávají stranou zájmu i objekty, v nichž tito lidé žijí. Stav takových budov nezřídka vypovídá o tom, že nejen objekty, ale i lidé byli ponecháni svému osudu. Je potom na stavebním úřadu, aby rozhodně a bez váhání přikročil k aplikaci všech zákonných prostředků, jež má k dispozici. Jedná se zejména o ustanovení upravující problematiku udržování staveb, jejich odstraňování, nařízení nezbytných úprav až po institut vyklizení stavby ohrožující svým stavem bezpečnost. 1. Údržba stavby Podle § 86 je vlastník stavby v souladu s dokumentací ověřenou stavebním úřadem a s rozhodnutím stavebního úřadu stavební povolení, kolaudační rozhodnutí) povinen udržovat stavbu v dobrém stavebním stavu, tak aby nevznikalo nebezpečí požárních a hygienických závad, aby nedocházelo k jejímu znehodnocení nebo ohrožení jejího vzhledu a aby se co nejvíce prodloužila její 144
uživatelnost. V odstavci druhém téhož ustanovení se uvádí, že neprovádí-li vlastník řádně údržbu stavby, může mu stavební úřad nařídit, aby v určené lhůtě a za stanovených podmínek zjednal nápravu. Uživatelé bytů a nebytových prostor jsou povinni umožnit provedení nařízené údržby stavby. Je třeba se zmínit i o tom, že podle § 86 odst. 3 stavebního zákona platí ustanovení odstavců 1 a 2 přiměřeně i pro terénní úpravy, práce a zařízení podle tohoto zákona. Pokud je stavba ve spoluvlastnictví, jsou všichni spoluvlastníci povinni provádět údržbu stavby společně a nerozdílně a vzájemně si při tom poskytovat potřebnou součinnost. Jestliže by stavební úřad nařídil provedení nezbytných úprav na stavbě ve spoluvlastnictví více osob, jsou spoluvlastníci povinni nést náklady podle výše svých spoluvlastnických podílů. Nařízené udržovací práce se mohou týkat jakékoliv stavby, bez ohledu na to, zda se jedná o stavbu drobnou, jednoduchou či jinou, a rovněž bez ohledu na tu skutečnost, kdo je vlastníkem takové stavby. Může to být jak soukromá fyzická (právnická) osoba, obec nebo stát. Je nutno se zmínit o tom, že při nařizování nezbytných úprav bude stavební úřad zpravidla spolupracovat s dalšími orgány státní správy, které mají za úkol hájit veřejné zájmy jako např. okresní hygienik, okresní požární rada apod. Z jejich stanovisek a vyjádření bude stavební úřad při svém uvažování, jestli udržovací práce nařídí, vycházet. Právní konstrukce udržovacích prací tak respektuje stávající koncepci vlastnického práva, vyjádřenou i v Listině základních práv a svobod,a sice v čl. 11, kde je výslovně stanoveno, že vlastnictví zavazuje. Převedeme-li si výše uvedené do běžného jazyka je tím míněno to, že vlastník například bytového domu je povinen zajistit bezzávadný stav objektu, aby mohl být bezpečně užíván a neohrožoval svým stavem v něm se zdržující osoby. 2. Nezbytné úpravy Stavební zákon ve svém § 87 odst. 1 stanoví, že vyžaduje-li to veřejný zájem z důvodů hygienických, bezpečnostních, požárních, provozních, ohrožení životního prostředí a estetických, nařídí stavební úřad provedení nezbytných úprav na stavbě vlastníku stavby nebo stavebním pozemku vlastníku tohoto pozemku. Nařízené úpravy je vlastník stavby nebo pozemku 145
povinen provést na svůj náklad. V odstavci 2 § 87 se uvádí, že ustanovení odstavce 1 platí přiměřeně i pro terénní úpravy, práce a zařízení podle tohoto zákona. Nevyžaduje-li nezbytná úprava, která má být nařízena, dokumentaci nebo jiné podklady, uloží stavební úřad vlastníku stavby nebo stavebního pozemku provedení úpravy a stanoví rozsah, způsob, podmínky a lhůtu jejich provedení (§ 87 odst. 3 stavebního zákona). Vyžaduje-li ve smyslu § 87 odst. 4 stavebního zákona provedení nezbytné úpravy dokumentaci nebo jiné podklady, uloží stavební úřad vlastníku stavby nebo stavebního pozemku jejich předložení ve stanovené lhůtě a rozsahu; nesplní-li vlastník tuto povinnost, opatří stavební úřad potřebnou dokumentaci nebo jiné podklady na jeho náklad. Po jejich předložení (opatření) stavební úřad nařídí nezbytnou úpravu a stanoví podmínky a lhůtu jejího provedení. Stavbu nebo její část, ve které byly dokončeny nařízené nezbytné úpravy, lze užívat jen na základě kolaudačního rozhodnutí, pokud stavební úřad od jejich kolaudace neupustil. Stavební úřad musí před nařízením nezbytných úprav zkoumat, zda je v daném případě pro nařízení určité nezbytné úpravy veřejný zájem. Tuto podmínku musí stavební úřad zkoumat vždy před zahájením řízení. Podstatné je, že veřejným zájmem být i zájem individuální, pokud je jeho obsahem ochrana takových zájmů, jako je například život či zdraví osob. Konkrétní důvody, které mohou vést k nařízení nezbytných úprav, jsou ve stavebním zákoně uvedeny taxativně, bez nároku je dále rozšiřovat o další tam nevyjmenované důvody. K nařízení nezbytných úprav se tedy, kromě již zmíněného veřejného zájmu, vyžaduje i konkrétní důvod, například zajištění bezpečnosti, hygienických požadavků, vycházejících z předpisů na úseku ochrany veřejného zdraví, požadavků protipožárních, ochrany životního prostředí aj. v jednoduchých případech stavební úřad nařídí rozhodnutím přímo provedení nezbytných úprav, jejichž provedení nevyžaduje nutnost pořízení složité projektové dokumentace nebo jiných podkladů, studií apod. Ve složitějších případech musí stavební úřad nejprve uložit vlastníku stavby povinnost zpracovat a předložit projektovou dokumentaci nebo jiné podklady, a teprve po jejich předložení dalším samostatným správním rozhodnutím nařídí provedení nezbytných úprav na stavbě nebo stavebním pozemku podle předložené projektové dokumentace, popřípadě jiných podkladů, jejichž správnost si předtím sám ověřil.
146
Jako příklad nezbytných úprav lze s odkazem na ustanovení § 37 vyhl. č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona uvést úpravy v zájmu bezpečnosti dopravy, požární bezpečnosti, úpravy jimiž se docílí, aby stavba nebo její zařízení neohrožovaly zdravé životní podmínky, životní prostředí, zejména neobtěžovaly své okolí nepřiměřeně hlukem, zápachem, exhalacemi, otřesy, úpravy z důvodu připojení stavby na síť technického vybavení (vodovod, kanalizace), úpravy jimiž se odstraňují hygienické, bezpečnostní, požární, provozní a estetické závady stavby a jimiž se stavba vybavuje sociálními nebo jinými hygienickými a společnými zařízeními. Nezbytné úpravy mohou rovněž zahrnovat odstranění nebo úpravu stavebních částí stavby (například zdí, stříšek, verand) zabraňující přístupu světla a vzduchu ke stavbám nebo působících jiné závady, včetně úprav k zajištění účinnějšího odvádění srážkových vod. Na tyto konkrétní situace stavební zákon, respektive jeho prováděcí vyhláška pamatuje, a dává tak stavebnímu úřadu prostředky k řešení možných problémů, souvisejících například s neudržovanými bytovými domy. 3. Nařízení zabezpečovacích prací Dalším institutem, významným z pohledu povinnosti vlastníka stavby bdít nad jejím technickým stavem, tak aby stavba neohrožovala bezpečnost osob a majetku, je institut zabezpečovacích prací. Ohrožuje-li podle § 94 odst. 1 stavebního zákona stavba svým stavem život nebo zdraví osob, popřípadě značné národohospodářské nebo kulturní hodnoty, a není-li nezbytné stavbu ihned odstranit, nařídí stavební úřad provedení neodkladných zabezpečovacích prací vlastníku stavby. Hrozí-li nebezpečí z prodlení a nezajistí-li provedení zabezpečovacích prací vlastník stavby, stavební úřad ve spolupráci s obcí zajistí jejich okamžité provedení prostřednictvím právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, která je k provedení prací odborně vybavena; takové osobě může stavební úřad provedení prací nařídit § 94 odst. 2 stavebního zákona). Ustanovení § 94 odst. 3 stavebního zákona hovoří o tom, že neodkladné zabezpečovací práce a odstranění stavby se provádějí na náklad vlastníka stavby. Zajistí-li stavební úřad provedení prací podle odstavce 2, uhradí náklady s tím spojené a vymáhá jejich zaplacení na vlastníku stavby obec. Podle § 94 odst. 4 stavebního zákona se ustanovení odstavců 1 až 3 použijí
147
přiměřeně, nařizují-li se zabezpečovací práce pro terénní úpravy, práce a zařízení podle tohoto zákona. Zabezpečovací práce je nutno chápat jako dočasný (vysloveně prozatímní) prostředek, jenž má zajistit, aby stavba nebo její část, která je ve vadném stavu, neohrožovala zejména životy nebo zdraví osob. Nejedná se o práce, jimiž by se odstranil existující vadný stav stavby, ale o její zabezpečení po dobu, než bude možné stavbu uvést do řádného technického stavu nebo než se stavbu, popřípadě její vadnou část způsobující ohrožení, podaří odstranit. 4. Vyklizení stavby Je-li stavba v takovém stavu, že bezprostředně ohrožuje život nebo zdraví osob, nařídí stavební úřad podle § 96 odst. 1 stavebního zákona uživatelům stavby její vyklizení; odvolání proti rozhodnutí nemá odkladný účinek. V odstavci 2 téhož ustanovení se stanoví, že rozhodnutí o vyklizení stavby podle odstavce 1 lze oznámit ústně; písemné vyhotovení tohoto rozhodnutí musí být doručeno neprodleně. Stavební úřad ve smyslu § 96 odst. 3 stavebního zákona také nařídí vyklizení stavby, je-li to nutno k provedení neodkladných zabezpečovacích prací, které sám nařídil. Jde-li o stavbu obsahující byty, vyrozumí stavební úřad obec. Při zajištění bytové náhrady se postupuje přiměřeně podle zvláštního předpisu, jímž je dosud platný zákon ČNR č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se měnil, doplňoval a upravoval občanský zákoník č. 40/1964 Sb. 5. Odstraňování staveb Na úvod této problematiky je třeba uvést, že stavební zákon jednak upravuje několik důvodů odstranění stavby, a jednak činí rozdíl mezi povolením odstranění stavby a situací, kdy odstranění stavby z úřední moci nařizuje. My se budeme blíže zabývat právě tou situací, kdy stavební úřad odstranění stavby nařizuje, a to z důvodu závadného technického stavu stavby, která ohrožuje životy a zdraví osob. Stavební zákon v ustanovení § 88 odst. 1 písm. a) hovoří o tom, že stavební úřad nařídí vlastníku stavby nebo zařízení odstranění závadné stavby ohrožující život 148
nebo zdraví osob, pokud ji nelze hospodárně opravit. Pro úplnost je nutno dodat, že v těch případech, kdy se vlastník poškozené či jinak závadné stavby rozhodne sám o sobě takovou stavbu odstranit, je třeba, aby si obstaral povolení stavebního úřadu (viz § 88 odst.4 stavebního zákona, dosud se užívá termínu demoliční výměr). Stavební zákon počítá samozřejmě s výjimkami u stavebně-technicky jednodušších staveb, kde povolení k odstranění nevyžaduje. Konkrétně se to týká zařízení staveniště, jehož dočasnost byla omezena ve stavebním povolení na dobu trvání výstavby, a k odstranění staveb a zařízení, jež nepodléhají stavebnímu povolení. U drobných staveb, informačních, reklamních a propagačních zařízení postačí ohlášení lhůty, do kdy budou odstraněny. Významné je pak ustanovení § 89 odst. 1, v němž je stanoveno, že náklady na odstranění stavby nese její vlastník. Stavební úřad může rozhodnout, že část skutečných nákladů na odstranění stavby uhradí vlastník podle míry své odpovědnosti za stav stavby, a zbylá část se uhradí z prostředků na státní stavební příspěvek. Není pochyb o tom, že z hlediska finančního je odstranění jakékoliv nemovitosti určené k bydlení poměrně nákladnou záležitostí, výrazně ovlivňující vůli stavebníka, kdy, respektive zda vůbec k odstranění stavby přistoupí. Musíme se zmínit i o tom, že dle § 89 odst. 2 stavebního zákona odpovídá vlastník odstraňované stavby za škodu vzniklou na sousedních stavbách nebo pozemku, pokud nebyla vyvolána jejich závadným stavem. Náklady zabezpečovacích prací, které je nutno souběžně provést pro závadný stav sousední stavby, nese vlastník této stavby. Nutnost provedení zabezpečovacích prací bude samozřejmě dána technickým, zejména statickým, stavem odstraňované stavby. Stavební úřad v rozhodnutí, jímž nařizuje nebo povoluje odstranění stavby, stanoví podmínky pro zajištění nezbytné dokumentace odstraňované stavby, pro odborné vedení prací a bezpečnosti včetně okolních staveb, dále podmínky vyplývající z obecných technických požadavků na výstavbu a podmínky pro archivování dokumentace. Stavební zákon pamatuje i na ty situace, kdy faktický stav ohrožující stavby neumožňuje z časových důvodů vést klasické správní řízení, protože je k odstranění stavby nutno přikročit bezodkladně. Ustanovení § 91 stavebního zákona stanoví, že jsou-li závadným stavem stavby bezprostředně ohroženy životy osob a není-li možno stavbu zachovat, může stavební úřad výjimečně vydat ústní příkaz k odstranění stavby a zabezpečit odstranění stavby bez projednání s vlastníky stavby. Stavební úřad nejpozději do 3 dnů oznámí 149
písemně rozhodnutí vlastníku stavby a důvody, pro které byl příkaz vydán, a rozhodne o úhradě nákladů na odstranění stavby. Je třeba upozornit na to, že účastníky řízení o odstranění stavby jsou podle § 97 osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, a dále osoby, které na návrh stavebníka budou odborně vést realizaci stavby nebo vykonávat odborný dozor. Uživatelé jednotlivých bytů a nebytových prostor jsou účastníky řízení jen tehdy, jestliže jejich užívací práva k pozemkům nebo stavbě mohou být přímo dotčena opatřeními, která mají být v řízení stavebním úřadem nařízena. Účastníkem řízení je i právnická osoba nebo fyzická osoba podnikající podle zvláštních
předpisů,
popřípadě její organizační složka, která bude provádět neodkladné zabezpečovací práce.
C. Státní stavební dohled Státní stavební dohled je upraven v ustanoveních §98 - §104 stavebního zákona. V citovaných ustanovením tento obecně závazný právní předpis stanoví cíle státního stavebního dohledu, vymezuje jeho orgány, stanoví povinnosti odpovědných osob a požadavky pro výkon státního stavebního dohledu, určuje jaká opatření mohou činit orgány státního stavebního dohledu a stanoví postup v případě, kdy nejsou zachovány doklady (především ověřená dokumentace), z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena. Státní stavební dohled lze volně charakterizovat jako nižší formu státní kontroly či inspekce, při níž se zejména sleduje zabezpečení veřejných zájmů a dodržování těch povinností stavebníků, vlastníků staveb, popřípadě dalších osob, které souvisejí s prováděním, užíváním, odstraňováním staveb a vyplývají z obecně závazných právních předpisů, popřípadě z technických norem, pokud obsahují závazná ustanovení. Výkon státního stavebního dohledu je svěřen jednotlivým pracovníkům příslušných orgánů. Ti jsou oprávněni vykonávat dohled po celé období provádění stavby až po její odstranění, přičemž výběr staveb, četnost dohledů, jejich rozsah a zaměření přísluší určovat orgánům státního stavebního dohledu. 150
Orgány státního stavebního dohledu mohou být pověření pracovníci: - obecných, speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů, - obecních úřadů, které nejsou stavebními úřady, - jiných orgánů státní správy, které jsou zvláštními předpisy pověřeni dozírat na provádění, užívání a odstraňování staveb (například pracovníci hasičského záchranného sboru, hygienické služby, bezpečnosti práce apod.). Pracovníci vykonávající státní stavební dohled jsou povinni se při výkonu dohledu prokázat písemným pověřením. Pracovníky okresního úřadu pověřuje výkonem státního stavebního dohledu zpravidla přednosta okresního úřadu, pracovníky ostatních obecných stavebních úřadů pověřuje zpravidla starosta, popřípadě tajemník. Náplň činnosti státního stavebního dohledu je podrobněji, a to formou demonstrativního výčtu obsažena v prováděcí vyhlášce č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Podle ní jsou orgány státního stavebního dohledu oprávněny zjišťovat zejména, zda: - jsou stavby prováděny v souladu se stavebním povolení nebo jiným rozhodnutím stavebního úřadu,stavební práce na stavbě provádějí oprávněné osoby, zda se odborně provádějí, zda je zajištěn a prováděn odborný dozor, - na staveništi je dokumentace ověřená stavebním úřadem a všechny doklady potřebné k provádění stavby, - je řádně veden stavební deník nebo jednoduchý záznam o stavbě, - nedochází k nepovolenému omezování provozu na komunikacích nebo užívání veřejných prostranství při provádění stavby, zda není okolí stavby nadměrně znečišťováno, ničena zeleň nebo jinak zhoršováno životní prostředí, - nejsou neodůvodněně omezována práva a právem chráněné zájmy vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich, - je na stavbě pořádek, zajištěna bezpečnost práce a technických zařízení, požární ochrana, řádné ohrazení a osvětlení staveniště, bezpečné přístupy ke stavbě a zda nedochází k znehodnocování nebo ničení použitelných materiálů, - jsou dokončené stavby užívány jen k povoleným účelům a zda se v průběhu užívání nezhoršují účinky na životní prostředí, - vlastník stavby řádně provádí její údržbu, - jsou dodržovány podmínky, které stavební úřad stanovil při povolení nebo nařízení k odstranění stavby, zda odstranění provádí oprávněná osoba a je-li při těchto pracích zajištěno odborné vedení prací a bezpečnost osob. Orgán státní stavebního dohledu je též
151
oprávněn nařídit zkoušky stavby, sejmutí a přezkoušení vzorků, jakož i přizvat znalce pro posouzení technicky obtížných nebo neobvyklých staveb. Zákonodárce do ustanovení §100 stavebního zákona začlenil povinnosti stavebníků, zhotovitelů, vlastníků staveb,
popřípadě dalších odpovědných osob
provádějících nebo odstraňujících stavbu spočívající ve vytváření podmínek pro činnost pracovníků pověřených výkonem státního stavebního dohledu, a to zejména: - umožnit orgánům státního stavebního dohledu a jimi přizvaným znalcům vstupovat na staveniště a do stavby, nahlížet do její dokumentace a vytvářet předpoklady k výkonu dohledu, - neprodleně oznamovat stavebnímu úřadu všechny závady na stavbě, které by mohly ohrozit její bezpečnost, životy nebo zdraví osob, anebo mohou způsobit značné národohospodářské škody, - zajistit, aby na stavbě byla k dispozici dokumentace a všechny doklady, které mají vztah k prováděné stavbě. Důležité je v dané souvislosti též upozornit na povinnost vyplývající pro stavebníky a jiné oprávněné osoby z odst.2, §100 stavebního zákona, a to umístit štítek “stavba povolena” se stanovenými identifikačními údaji na viditelném místě u vstupu na staveniště. Štítek je povinen stavebník umístit před zahájením stavby a ponechat jej tam až do její kolaudace. Štítek “stavba povolena” obsahuje označení stavby, stavebníka, způsob provádění stavby (dodavatelsky či svépomocí), označení zhotovitele, pokud je znám, u staveb prováděných svépomocí uvedení osoby odpovídající za odborné vedení či za odborný dozor, dále uvedení orgánu, který a kdy stavbu povolil a termín dokončení stavby. Velké, rozsáhlé stavby se zpravidla označují namísto štítkem “stavba povolena” tabulí obsahující totožné údaje jako na štítku. Stavebník je též při provádění stavby a jejich změn povinen vést evidenci o stavebních pracích. Tato evidence je označována buď jako stavební deník anebo jednoduchý záznam o stavbě, a to v závislosti na tom, kdo je stavebníkem či zhotovitelem stavby. Je-li stavebníkem či zhotovitelem právnická osoba nebo fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů, musí být o stavbě veden stavební deník. Stavební deník se vede ode dne, kdy byly zahájeny práce na staveništi podle stavebním úřadem ověřené projektové dokumentace, a končí dnem, kdy se odstraní stavební vady a nedodělky uvedené v kolaudačním rozhodnutí. Do stavebního 152
deníku se zapisují všechny důležité okolnosti týkající se stavby, zejména časový postup prací, odchylky od ověřené projektové dokumentace nebo od podmínek stanovených stavebním povolením nebo jiným rozhodnutím či opatřením správního orgánu. Do stavebního deníku jsou orgány státního stavebního dohledu oprávněny činit záznamy. Stavebník je zavázán uchovávat stavební deník po dobu deseti let od právní moci kolaudačního rozhodnutí, popřípadě od dokončení stavby, pokud tato stavba kolaudaci nepodléhá. Při realizaci ostatních staveb a jejich změn musí být na stavbách veden alespoň jednoduchý záznam o stavbě. Obdobně jako do stavebního deníku tak i do jednoduchého záznamu o stavbě jsou orgány státního stavebního dohledu oprávněny činit záznamy. Zjištění státního stavebního dohledu jsou bezprostředním podkladem pro následující formy zásahu státního stavebního dohledu, tak jak vyplývají z ustanovení §102 stavebního zákona. Základní formou zásahu orgánu státního stavebního dohledu je výzva. Zjistí-li uvedený orgán na stavbě závadu, vyzve toho, jemuž přísluší závadu odstranit, především stavebníka, vlastníka stavby či jiné odpovědné osoby, aby zjednaly nápravu. Výzva státního stavebního dohledu se provede bezprostředním opatřením, tj. záznamem do stavebního deníku nebo jednoduchého záznamu o stavbě, písemným oznámením, sepsáním protokolu apod. Výzva by měla obsahovat stručný popis zjištěné závady a lhůtu, do kdy má být zjednána náprava. Pokud osoba, které byla dána výzva, této výzvy neuposlechne, vydá stavební úřad správní rozhodnutí, jímž zjednání nápravy uloží. Výzvou lze tak operativně a neformálně řešit odstranění řady zjištěných závad, aniž by bylo třeba zahajovat správní řízení. Teprve nesplnění opatření k nápravě obsažených ve výzvě je podnětem, na jehož základě stavební úřad zahájí správní řízení a vydá rozhodnutí, jímž nařídí odstranění závad, popřípadě provádění stavebních prací. V praxi se uvedené nástroje státního stavebního dohledu, zejména výzva bude taktéž v nemalé míře týkat stavebně-technických závad bytových domů, respektive jednotlivých bytových jednotek. Pokud je na prováděné stavbě zjištěna neodstranitelná závada, která brání pokračování v prací na stavbě, stavební úřad na základě podnětu orgánu státního stavebního dohledu zruší stavební povolení a nařídí odstranění této stavby. 153
Jestliže orgán státního stavebního dohledu zjistí nepovolenou stavbu, učiní o tom oznámení stavebnímu úřadu. Pokud orgán státního stavebního dohledu shledá, že jde o rozestavěnou stavbu bez stavebního povolení, vyzve bezodkladně stavebníka, aby zastavil práce na této stavbě. Působnost orgánu státního stavebního dohledu může být zaměřena i vůči odpovědným pracovníkům na stavbě nebo osobám oprávněným k vybraným činnostem ve výstavbě. Nevykonávají-li odpovědní pracovníci na stavbě svou činnost v souladu s veřejnými zájmy, pak orgán státního stavebního dohledu upozorní buď příslušný správní orgán, zpravidla stavební úřad nebo právnickou či fyzickou osobu podnikající podle zvláštních předpisů s tím, aby mu sdělily, jaká opatření k nápravě přijaly. Pokud fyzické osoby, jež jsou oprávněny k vybraným činnostem ve výstavbě, zejména autorizovaní technici, inženýři či architekti, tyto činnosti řádně nevykonávají, orgán státního stavebního dohledu, je oprávněn dát příslušnému orgánu tj. například České komoře architektů a České komoře autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě podnět k přezkoumání jejich způsobilosti. S vytvořením podmínek pro výkon státního stavebního dohledu souvisí i uchovávání dokumentace stavby. Vlastník je povinen po celou dobu užívání stavby uchovávat dokumentaci jejího skutečného provedení, která zahrnuje i rozhodnutí o stavbě, zejména stavební povolení, kolaudační rozhodnutí, popřípadě jiná rozhodnutí a opatření stavebního úřadu. V důsledku toho je vlastník stavby povinen uchovávat i tyto dokumenty. Jestliže dokumentace nebyla vůbec pořízena, nedochovala se nebo není v náležitém stavu, může stavební úřad nařídit vlastníkovi stavby pořízení dokumentace jejího skutečného provedení, případně zjednodušené dokumentace – tzv. pasport stavby (§103 a §104 stavebního zákona).
154
D. Sankce
Stavební zákon v části třetí nazvané Sankce, v ustanoveních §105 – §107a rozlišuje mezi správními přestupky a jinými správními delikty na úseku územního rozhodování a stavebního řádu. 1. Správní přestupky Přestupkem proti stavební kázni lze vymezit takové zaviněné protiprávní jednání občana, které naplňuje znaky skutkové podstaty uvedené v §105 stavebního zákona. Jednotlivé skutkové podstaty přestupků a výše pokut za ně ukládaných jsou v citovaném
ustanovení
stavebního
zákona
stanoveny
diferencovaně
podle
závažnosti protiprávních jednání. V prvním odstavci jsou zahrnuty nejméně závažné přestupky, u nichž je stanovena pouze horní hranice sazby pokut. K nejmírněji sankciovaným, a to pokutou až do výše 10 000 Kč, protiprávním jednáním náleží například provádění drobné stavby, stavební úpravy nebo udržovacích prací, jenž je třeba ohlásit stavebnímu úřadu, bez ohlášení či v rozporu s ním, užívání drobné stavby provedené bez ohlášení nebo v rozporu s ním, nezajištění podmínek pro výkon státního stavebního dohledu, bránění v jeho výkonu, nesplnění výzvy orgánu státního stavebního dohledu nebo neprovedení opatření nařízené orgánem státního stavebního dohledu. Do této skupiny skutkových podstat náleží i skutková podstata spočívající v neudržování stavby přes opětovnou výzvu orgánu státního stavebního dohledu nebo rozhodnutí stavebního úřadu. Skutkové podstaty správních přestupků obsažené v odst.2, §105 stavebního zákona jsou sankcionovány peněžitou sankcí v rozpětí od 10 000 Kč do 25 000 Kč. Náleží sem například i skutkové podstaty přestupku spočívající v nepředložení dokumentace nebo jiných podkladů ve stanovené lhůtě či rozsahu pro nařízení nezbytné úpravy, anebo neprovedení nařízené nezbytné úpravy, nebo neprovedení ve stanovené lhůtě neodkladných zabezpečovacích prací. Nejpřísněji sankcionované jsou skutkové podstaty uvedené v odst.3, §105 stavebního zákona. Pokutou v rozmezí od 25 000 Kč do 50 000 Kč bude potrestán ten, kdo například jako stavebník provádí novou stavbu bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, či užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí, nebo umožní jiné osobě užívat stavbu bez kolaudačního
155
rozhodnutí. Takto vysokou sankcí bude potrestán i ten, kdo přes opětovnou výzvu orgánu státního stavebního dohledu nebo rozhodnutí stavebního úřadu neudržuje stavbu do té míry, že její stav ohrožuje život nebo zdraví osob. 2. Správní delikty Správním deliktem na úseku územního rozhodování a stavebního řádu je takové jednání právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů, která je za protiprávní jednání označeno v ustanovení §106 stavebního zákona s uvedením sankce za takové jednání. Kdo je právnickou osobou stanoví občanský zákoník v §18. Právnickou osobou jsou podle odst.2, písm.c/ citovaného ustanovení jednotky územní samosprávy tj. obce a kraje. Fyzickou osobou podnikající podle zvláštních předpisů je míněna osoba vykonávající podnikatelskou činnost například podle obchodního zákoníku či živnostenského zákona. Důležité je upozornit na skutečnost, že protiprávní jednání občana podnikajícího podle zvláštních předpisů je správním deliktem jen tehdy, pokud nesplnění či porušení povinnosti vyplývající ze stavebního zákona a předpisů prováděcích souvisí s jeho podnikáním. Skutkové podstaty správních deliktů a sankce za ně jsou uvedeny v ustanovení §106 stavebního zákona, kde jsou diferencovány podle jejich závažnosti, obdobně jako přestupky v ustanovení §105 stavebního zákona. Nicméně je nutné zdůraznit, že peněžité sankce za správní delikty jsou výrazně vyšší oproti správním přestupkům podle §105 stavebního zákona. Nejmírněji sankcionovaným, a to pokutou až do výše 200 000 Kč, protiprávním jednáním náleží kupříkladu provádění drobné stavby, stavební úpravy nebo udržovacích prací, jež je třeba ohlásit stavebnímu úřadu bez ohlášení či v rozporu s ním, nezajištění podmínek pro výkon státního stavebního dohledu, bránění v jeho výkonu, nesplnění jeho výzvy nebo neprovedení opatření jím nařízené. Pokutou do výše 200 000 Kč je sankcionováno i neudržování stavby přes opětovnou výzvu státního stavebního dohledu nebo rozhodnutí stavebního úřadu. Přísněji, a to pokutou od 200 000 Kč do
500 000 Kč stavební zákon sankcionuje
jednání v odst.2, §106. Náleží sem skutkové podstaty správních deliktů jako například odstranění stavby bez povolení příslušného orgánu, nepředložení ve stanovené lhůtě či rozsahu dokumentaci nebo jiné podklady pro nařízení nezbytné úpravy, nebo neprovedení ve stanovené lhůtě neodkladné zabezpečovací práce. 156
Nejpřísněji postižitelné jsou skutkové podstaty uvedené v odst.3, §106 stavebního zákona. Pokutou v rozpětí od 500 000 Kč do 1 miliónu Kč bude potrestán ten subjekt (právnická osoba či fyzická osoba – podnikatel), jenž provádí stavbu bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, či neudržuje stavbu do té míry, že tím jsou ohroženy životy nebo zdraví osob, anebo užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním, anebo umožní jiné osobě užívat stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním. Stejně tak je sankcionována osoba, která bez vážného důvodu neprovede nařízené neodkladné zabezpečovací práce či neprovede ve stanovené lhůtě rozhodnutí příslušného stavebního úřadu o odstranění stavby nebo zařízení. Rádi bychom zdůraznili, že stavebnímu úřadu stavební zákon neumožňuje dolní hranice pokut pro skutkové podstaty uvedené v odstavcích 2 a 3, §106 i §105 snižovat. Navíc u správních deliktů, na rozdíl od správních přestupků, není vyloučeno uloženou pokutu v odvolacím řízení zvýšit. Budeme-li uvedené demonstrovat na příkladu, pak provádí-li obec stavbu, vyžadující stavební povolení, bez takového povolení nebo v rozporu s ním, je povinností stavebního úřadu uložit ji sankci nejméně ve výši 500 000 Kč. Obdobně jako je tomu u správních přestupků proti stavebnímu zákonu, tak i řízení o správních deliktech je vedeno stavebním úřadem z moci úřední. Není tedy ponecháno na vůli stavebního úřadu, zda toho, kdo se deliktu dopustil, potrestá pokutou, ale je to jeho úřední povinností. Právnické osoby a fyzické osoby podnikající podle zvláštních předpisů jsou postihovány za správní delikt přímo, neboť za porušení povinností odpovídají bez ohledu na zavinění. Teorie práva hovoří o tzv. objektivní odpovědnosti. V daném kontextu podotýkáme, že správní delikty lze projednávat (řízení o nich vést) jen se subjekty, jež mají právní subjektivitu, resp. s jejich statutárními zástupci nebo zástupci oprávněnými například na základě plné moci. V souladu s odst.5, §106 stavebního zákona lze řízení o uložení pokuty zahájit pouze do jednoho roku ode dne, kdy se orgán oprávněný k uložení pokuty dověděl o tom, že právnická osoba nebo fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů porušila nebo nesplnila povinnost, nejpozději však do tří let ode dne, kdy došlo k porušení nebo nesplnění povinnosti.
157
Kromě zmíněných ustanovení se podle §107 stavebního zákona výrazně zvyšují horní hranice pokut, a to v případech uvedených ve výčtu, s cílem prosadit kázeň a pořádek ve výstavbě. Jedním z případů, kdy se horní hranice výše pokut zvyšuje, a to na dvojnásobek je v případech, kdy protiprávní jednání dle §105 a §106 trvá i po výzvě orgánu státního stavebního dohledu nebo po rozhodnutí stavebního úřadu, jímž bylo takové jednání zakázáno. 3. Vybírání, vymáhání a výnos pokut V ustanovení §107a stavebního zákona je pojednáno o vybírání, vymáhání a výnosu pokut. Pokuty za přestupky proti stavebnímu řádu uložené orgánem obce jsou příjmem obce, jejíž orgán ve věci rozhodoval v prvním stupni. Pokud by pokuty za přestupky ukládal okresní úřad jsou příjmem okresního úřadu. Budou-li pokuty za přestupky uloženy jiným správním orgánem ČR, pak jsou příjmem státního rozpočtu ČR. Pokuty jsou příjmem obce nebo okresního úřadu také tehdy, pokud je orgán obce nebo okresní úřad vymáhal. Pokuty za správní delikty uložené orgánem obce jsou příjmem obce, jejíž orgán ve věci rozhodoval v prvním stupni, pokuty uložené v prvním stupni okresním úřadem jsou příjmem okresního úřadu. Jsou-li pokuty za správní delikty uložené jiným správním orgánem jsou příjmem státního rozpočtu. V praxi se vyskytují případy, kdy se správního deliktu proti stavebnímu zákonu dopustí obec. Je-li stavebním úřadem orgán obce, která se deliktu dopustila, nejsou výjimkou případy, kdy stavebnímu úřadu činí potíž obec a potažmo svého zaměstnavatele sankcionovat. Stavební úřad tak zůstává obvykle nečinný. V takovém případě je za splnění podmínek daných §50 správního řádu možné, aby řízení o správním deliktu vedl a sankci uložil správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený stavebnímu úřadu – příslušný okresní úřad. Uložená sankce je pak příjmem okresního úřadu, který ji uložil.
158
Při vybírání a vymáhání pokut je postupováno podle zvláštních předpisů. Tímto zvláštním předpisem je zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.
Závěr Právě ve vztahu k objektům určeným k trvalému bydlení osob je nezbyté, aby stavební úřad vykonával svou činnost dostatečně aktivně, a aby důsledně a efektivně využíval všech nástrojů, kterými ze zákona disponuje, ať už mají podobu formálních správních aktů či bezprostředních zásahů v rovině faktických pokynů a donucovacích úkonů. Významnou roli zde hraje i to, jak se stavebním úřadem spolupracují ostatní dotčené orgány státní správy, zejména potom orgány ochrany veřejného zdraví, jež vykonávají svou působnost na základě zákona č. 258/2000 Sb. Je tomu tak proto, že případy stavebnětechnického stavu budov úzce souvisejí s otázkou bydlení, tedy otázkou se silnou vazbou na elementární životní podmínky lidí. Problematiku bydlení je totiž nezbytné vnímat nejen v rovině právní, ale především sociální a lidské.
159
Příloha Případ Slezská Ostrava-Hrušov JUDr. Otakar Motejl zahájil dne 21.května 2001 v souladu s ustanovením § 9 písm. d) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv z vlastní iniciativy šetření ve věci postupu Úřadu městského obvodu Slezská Ostrava, odboru výstavby, Magistrátu města Ostravy, odboru stavebně správního a Krajské hygienické stanice v Ostravě při řešení stížností na stavebně technický stav budov a hygienické situace v části městského obvodu Slezská Ostrava-Hrušov. Předmětem stížností obyvatel lokality Slezská Ostrava-Hrušov byl špatný stavebnětechnický stav objektů, v mnohých případech ohrožující zdraví a bezpečnost zde žijících obyvatel, a to včetně dětí. I přes opakované upozorňování na zmíněná nebezpečí, nedostatky v oblasti hygienické a špatný stav domů užívaných k trvalému bydlení, nebylo pokroku ke konečnému řešení vzniklých problémů dosaženo. V okamžiku, kdy se situace stala naléhavou, obrátilo se na veřejného ochránce práv s žádostí o pomoc Občanské sdružení Vzájemné soužití, a na základě informací, které byly poskytnuty, se veřejný ochránce práv rozhodl využít svého oprávnění a zahájit v dané věci šetření dle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Vzhledem k tomu, že se působnost veřejného ochránce práv nevztahuje na orgány samosprávy, jež rozhodují v oblasti bydlení, musel se s žádostí o stanoviska, vyjádření a doplňující informace obrátit na výše zmíněné orgány státní správy, které se vzniklou situací již dříve zabývaly. O zahájení šetření byl rovněž informován primátor města Ostravy, a to z toho důvodu, že řešení stávající životní situace obyvatel povodní postižené lokality Hrušov dle názoru veřejného ochránce práv přesahovalo rámec městského obvodu Slezská Ostrava a svou naléhavostí se dotýkalo rovněž celého města Ostravy a jeho zájmů. Protože v dané věci byla vydána řada rozhodnutí dle zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona (rozhodnutí o nařízení udržovacích a zabezpečovacích prací, včetně rozhodnutí o nařízení odstranění dotčených bytových domů), zajímal se veřejný ochránce práv o to, kdy nabyla tato rozhodnutí právní moci, a kdy bylo přikročeno k samotnému výkonu rozhodnutí, a jakým způsobem byl tento výkon proveden. Veřejný ochránce práv rovněž požádal o to, aby pověření pracovníci stavebního úřadu provedli v lokalitě 160
Hrušov státní stavební dohled, a to zejména na objektech, kde trval závadný stav. Osloven byl i krajský hygienik s tím, aby jako orgán ochrany veřejného zdraví provedl v lokalitě Hrušov dle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví státní zdravotní dozor. Celý případ byl nakonec ukončen ve smyslu § 17 zákona o veřejném ochránci práv, neboť příslušné orgány samy zjednaly nápravu, a to tak, že v dotčené lokalitě byly zahájeny demolice nejvíce zdevastovaných obytných domů bez ohledu na nedořešené majetkové vztahy mezi statutárním městem Ostrava a městským obvodem Slezská Ostrava, kterému byl majetek v této lokalitě svěřen do správy. Bylo tak učiněno na základě ústního příkazu k jejich odstranění, což stavební zákon v mimořádných situacích připouští. Investiční odbor Magistrátu města Ostravy pak připravil s ohledem na havarijní stav objektů zkrácené výběrové řízení ve smyslu zákona o zadávání veřejných zakázek, na základě kterého rada města rozhodla na svých mimořádných schůzích o dodavatelích demoličních prací. Následně byly nejvíce postiženým rodinám rozhodnutím Rady městského obvodu Slezská Ostrava přiděleny náhradní byty.
161
