EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 6.6.2012 COM(2012) 281 final
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A ÚČETNÍMU DVORU Shrnutí výsledků práce v oblasti řízení Komise za rok 2011
CS
CS
SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ A ÚČETNÍMU DVORU Shrnutí výsledků práce v oblasti řízení Komise za rok 2011
1.
ÚVOD
Článek 317 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) svěřuje Evropské komisi odpovědnost za provádění rozpočtu EU, v rámci dostupných prostředků, a s ohledem na zásady řádného finančního řízení. Stanoví, že členské státy mají spolupracovat s Komisí, aby zajistily využití prostředků v souladu s těmito zásadami. Schválením této souhrnné zprávy, a to na základě prohlášeních o věrohodnosti a výhradách, jež uvedli generální ředitelé a vedoucí útvarů ve svých výročních zprávách o činnosti, Komise přebírá celkovou politickou odpovědnost za řízení rozpočtu EU. Komise v souhrnné zprávě uvádí také nejdůležitější otázky v oblasti hospodaření, kterým je nutné přednostně věnovat pozornost, a kroky, které je třeba uskutečnit k řešení zjištěných nedostatků. V roce 2011 vydal Účetní dvůr čtvrtý rok po sobě pozitivní výrok bez výhrad ke konsolidované účetní závěrce EU za rok 2010. Pokud jde o legalitu a správnost plateb, Účetní dvůr odhadl míru chyb1 pro platby jako celek mezi 2 % a 5 %, která je relativně mnohem nižší než v roce 2006, kdy nejpravděpodobnější míra chyb byla stále vyšší než 7 %. To dokazuje, že opatření přijatá k nápravě zjištěných nedostatků jsou účinná a dokládá nepřetržité úsilí vynakládané Komisí. Komise rozumí skutečnosti, že Soudní dvůr se rozhodl zavést metodické změny. Tyto změny se týkají vymezení základních transakcí v jeho auditním vzorku (kromě předběžného financování a včetně zúčtování) a způsobu vyčíslení závažných nesrovnalostí při nabídkových řízeních ve všech oblastech politiky. Rozpočtový rok 2011 bude sloužit pro ověření nové metodiky Účetního dvora. Nový přístup, který se bude používat počínaje rokem 2012, pravděpodobně od roku 2012 zvýší mechanicky nahlášené míry chyb. Komise má za to, že tyto změny budou jasně vysvětleny a míry chybovosti uvedeny ve výročních zprávách takovým způsobem, aby byla zachována srovnatelnost s předchozími roky. Komise si je však znepokojena důsledkem, který zvýšení zveřejněné míry chybovosti může mít na náklady na kontrolu vzhledem k tomu, že tato skutečnost by mohla vést zúčastněné strany k tomu, aby požadovaly dodatečné kontroly, což by znamenalo další administrativní zátěž pro příjemce i pro útvary Komise.
1
Nejpravděpodobnější chyba odhadu Účetního dvora pro platby jako celek činila 3,7 % v roce 2010. (Úř. věst. C 326 ze dne 10. listopadu 2011, bod 1.16).
3
2.
POSÍLENÍ ZÁKLADU VĚROHODNOSTI
2.1.
Řetězec odpovědnosti
Sbor komisařů deleguje operativní provádění cílů politiky a hospodaření na generální ředitele a vedoucí útvarů, kteří jako „pověřené schvalující osoby“ dostávají prostředky na činnost. Tato organizace decentralizovaného řízení je jasně charakterizována vymezením odpovědností jednotlivých činitelů. Pověřené schvalující osoby mají všechny pravomoci pro stanovení nejvhodnějšího a nejúčinnějšího systému kontroly s cílem zajistit řádné a efektivní hospodaření s rozpočtovými prostředky, za které odpovídají. Výroční zpráva o činnosti je hlavním prostředkem, kterým pověřené schvalující osoby prokazují správu finančních a lidských zdrojů, za které jsou odpovědné. Pověřené schvalující osoby podávají zprávy o výkonu svých povinností ve výročních zprávách o činnosti2, které obsahují podepsaná prohlášení o věrohodnosti týkající se mimo jiné legality a správnosti finančních transakcí. Výroční zpráva o činnosti je zpráva, ve které jsou zdokumentovány všechny problémy vyplývající z hospodaření, na které je třeba upozornit kolegium, aby byly uznány na politické úrovni. Každá výroční zpráva o činnosti výslovně potvrzuje, že příslušný Komisař byl informován o hlavních bodech výroční zprávy o činnosti, včetně veškerých výhrad, které pověřená schvalující osoba zamýšlí provést před konečným podpisem prohlášení o věrohodnosti. Tato souhrnná zpráva je přijímána sborově po diskusi na jednom z týdenních zasedání Komise. 2.2.
Kvalita výročních zpráv o činnosti
Výroční zprávy o činnosti představují významný zdroj informací pro Účetní dvůr a pro orgán udělující absolutorium. Účetní dvůr posoudil ve své výroční zprávě za rok 2010 kvalitu 21 z celkových 49 výročních zpráv o činnosti. Podle názoru Účetního dvora poskytlo „věrné posouzení finančního řízení ve vztahu k správnosti“ dvanáct auditovaných výročních zpráv o činnosti za rok 2010 a „částečně reálné posouzení“ poskytlo devět auditovaných výročních zpráv o činnosti za rok 2010. V případě sedmi z těchto devíti výročních zpráv o činnosti Účetní dvůr zastával názor, že rozsah nebo počet výhrad by měl být širší. Výroční zprávy o činnosti za rok 2011 vysvětlují, jak příslušné útvary pracovaly na řešení problémů, na které poukázal Účetní dvůr. Stávající pokyny k výročním zprávám o činnosti za rok 2011 byly zdokonaleny, aby dále zlepšovaly kvalitu důkazů předložených na podporu věrohodnosti a zlepšily srozumitelnost zpráv. Z analýzy Komise vyplývá, že celkově byly revidované pokyny v rámci Komise přiměřeně prováděny. Všechny útvary uvedly indikátory správnosti týkající se všech významných oblastí rozpočtu a režimů hospodaření a útvary, které podávaly zprávy o následných událostech, je podaly v souladu s revidovaným pokyny. Komise bere na vědomí značné zlepšení směrem k objektivnějšímu a přesnějšímu stanovení rozsahu výhrad a výsledné finanční expozici. Tato zlepšení zahrnují lepší konzistenci používané terminologie, prezentaci měr chybovosti, výpočet částky vystavené riziku a uplatňování kritérií významnosti, tak i lepší využití nejspolehlivějších dostupných informací v oblasti sdíleného řízení.
2
Článek 60 finančního nařízení.
4
V rámci nepřetržitého zlepšování se ústřední útvary Komise dále zapojují do procesu již v raném stádiu tím, že pomáhají GŘ při vypracovávání výročních zpráv o činnosti, debatují o nejdůležitějších otázkách s generálními ředitelstvími a útvary a poskytují pokyny potřebné pro zlepšování kvality konečných textů. (Předběžná) vzájemná hodnocení se opět ukázala jako účinná platforma pro různé útvary, kde mohou jako partneři sdílet názory na to, jak formulovat některé průřezové otázky ve svých výročních zprávách o činnosti, jak zajistit soudržný přístup a jak přiměřeně řešit zjištěné nedostatky. Výroční zprávy o činnosti jsou hlavním nástrojem, jehož prostřednictvím schvalující osoby dokládají svou odpovědnost vůči kolegiu, a jsou důkazním prostředkem pro prohlášení o věrohodnosti (dále též „DAS“). Komise je odhodlána nadále zlepšovat srozumitelnost a porovnatelnost výročních zpráv o činnosti. Komise vyzvala generální sekretariát a GŘ pro rozpočet, aby i nadále poskytovaly generálním ředitelstvím a útvarům pokyny prostřednictvím pravidelného přezkumu stálých pokynů, pokynů, odborného vzdělávání, hodnocení kvality návrhů výročních zpráv o činnosti a jednání zaměřených na (předběžná) vzájemná hodnocení. 2.3.
Podávání zpráv o mírách chyb
Generální ředitelé zahrnují do svých prohlášení o věrohodnosti výhrady na základě svého posouzení významnosti nedostatků a/nebo pozorování týkajících se jednotlivých prvků výročních zpráv o činnosti. Nejdůležitějším prvkem používaným pro stanovení, zda je výhrada nutná, je hodnocení zjištěných nebo oznámených měr chyb a související finanční expozice. Útvary Komise mají pro posuzování a výpočet měr chyb různé přístupy, které zohledňují specifika oblastí politiky, za které odpovídají. Generální tajemník a generální ředitel pro rozpočet v každém možném případě podporují harmonizaci různých aspektů, zejména používání zbytkové míry chyb. Stále pokyny byly proto zdokonaleny s cílem zajistit konzistenci používané terminologie a kritérií ve všech útvarech, pokud jde o zbytkovou míru chyb, používání víceletého přístupu a pojem „následné události“ (události, které nastanou od konce roku do podpisu zprávy pověřenou schvalující osobou na konci března). Velký počet generálních ředitelství již přijal víceletý přístup k oznamování chyb. Komise vyzvala i ostatní útvary, které provozují víceleté programy, aby ve svých výročních zprávách o činnosti uváděly kumulativní finanční riziko v rámci víceleté strategie kontroly tak, aby toto byl od roku 2012 jediný přístup. Během vykazovaného roku pracovala generální ředitelství zodpovědná za oblast strukturálních fondů na novém společném přístupu k určování významnosti. Rozhodnutí o tom, zda učinit výhradu, nyní vycházejí ze třístupňového přístupu: - posouzení vnitrostátních řídicích a kontrolních systémů; - přihlédnutí k předpokládaným mírám chyb, které byly zjištěny vnitrostátními orgány a vykázány ve výročních kontrolních zprávách, pokud tyto mohly být validovány, namísto použití předem definovaných odhadovaných úrovní chyb3 a - použití kumulativního zbytkového rizika pro každý program, monitorování korektivní kapacity víceletých řídicích a kontrolních systémů. 3
Tzv. „paušální sazby pro finanční opravy“.
5
Tento přístup také znamená, že ve výročních zprávách o činnosti jsou uváděny výsledky posouzení systémů kontroly všech operačních programů provedená Komisí se zohledněním různých úrovní jistoty a stanovisek vnitrostátního auditu. To je v souladu s zásadou jednotného auditu a rovněž zdůrazňuje skutečnost, že členské státy nesou odpovědnost za svoje vlastní kontrolní prostředí. Komise považuje toto úsilí o harmonizaci kritérií významnosti za významné zlepšení, které přispívá k soudržnosti, srozumitelnosti a transparentnosti výročních zpráv o činnosti. Ukládá generálním ředitelstvím pro regionální politiku, pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, pro zemědělství a rozvoj venkova, pro námořní záležitosti a rybolov, aby v této harmonizaci pokračovala a aby se dohodla na jednotném souboru kritérií a prezentaci pro výroční zprávu o činnosti za rok 2012. Generální ředitelství pro vnitřní věci by se mělo k tomuto procesu harmonizace přiblížit co nejvíce, i když má jiné právní základy. 2.4.
Interní audit
Výbor pro pokrok v oblasti auditu (APC) dále informoval sbor komisařů o otázkách auditu, včetně otázek, které se týkaly celé Komise. APC informoval sbor komisařů i o pokroku při provádění doporučení v oblasti auditu přijatých na konci roku 2011. 80 % všech doporučení přijatých v období 2007–2011 bylo provedeno. Ze 118 velmi důležitých doporučení, která nebyla provedena na konci roku 2011, pouze 24 nebylo provedeno po dobu delší než 6 měsíců ve srovnání s původně plánovaným datem. V květnu 2012 předložil Útvar interního auditu Komise výroční zprávu o interních auditech Komise za rok 2011 v souladu s čl. 86 odst. 3 finančního nařízení. Ta byla přiložena k druhému celkovému stanovisku Útvaru interního auditu Komise. Stanovisko vychází z práce provedené odděleními interního auditu a Útvarem interního auditu během období 2009–2011 v rámci koordinovaného strategického plánu auditu. Zaměřuje se na finanční řízení. Celkové stanovisko poskytuje kladné stanovisko k finančnímu řízení v Komisi s výjimkou oblastí, ke kterým generální ředitelé ve svých výročních zprávách o činnosti vyjádřili výhrady. Odhadovaný potenciální finanční dopad těchto výhrad je menší než 2 % celkového rozpočtu a přestože ne všechny výhrady jsou vyčíslitelné, představují možné riziko pro dobrou pověst. Komise dále bere na vědomí, že v zdůraznění přiloženém k celkovému stanovisku Útvar interního auditu zdůrazňuje řadu otázek, které musí útvary Komise řešit: - potřebu další harmonizace výpočtu zbytkové míry chyb v rámci celé Komise, - zjištěné nedostatky v oblasti vnější pomoci v souvislosti s centralizovanými a decentralizovanými výzvami k předkládání návrhů a zejména potřebu zlepšit plánování, podávání zpráv a monitorování kontrol vykonávaných delegacemi EU v oblasti řízení grantů; - ty oblasti politiky, u nichž je riziko chyb i nadále příliš vysoké, a zejména problémy související se sdíleným řízením v oblasti politiky soudržnosti, - nutnost lepší koordinace a harmonizace kontrolních strategií na úrovni skupiny politik, zejména u programů pro kontroly na místě u GŘ zabývajících se výzkumem;
6
- nedostatky kontrolních systémů v členských státech, zejména u kontrol prvního stupně nároků útvarů odpovědných za provádění režimů podpory; - opatření, jejichž realizace ještě probíhala koncem roku 2011, na řešení některých významných rizik, jako je zlepšení správy, řízení projektů a účtování dlouhodobého majetku pro globální družicové navigační systémy (GNSS); zlepšování účinnosti kontrol ex ante prováděných u plnění vyplacených v oblasti výzkumu, řízení vývoje IT s cílem vyhnout se zdvojení činností, monitorování termínů splatnosti některými útvary a realizace strategie boje proti podvodům.
3.
VĚROHODNOST ZÍSKANÁ NA ZÁKLADĚ VÝROČNÍCH ZPRÁV O ČINNOSTI A VÝHRAD UČINĚNÝCH GENERÁLNÍMI ŘEDITELI
Komise po přezkoumání výročních zpráv o činnosti, a zejména prohlášení, které podepisují všichni generální ředitelé, konstatuje, že všechna poskytují přiměřenou věrohodnost, pokud jde o použití zdrojů na účely, na které byly určeny, dodržování zásad řádného finančního řízení a o skutečnost, že použité kontrolní postupy poskytují nezbytné záruky v souvislosti s legalitou a správností podkladových operací. Některé pověřené schvalující osoby signalizovaly přetrvávající nedostatky a ve svých výročních zprávách o činnosti uvedly výhrady, přičemž však nezpochybnily celkovou úroveň poskytnuté věrohodnosti. Čtrnáct generálních ředitelů a dva ředitelé výkonných agentur uvedli ve svých výročních zprávách o činnosti za rok 2011 celkem dvacet sedm výhrad. Výhrady vyjádřilo 17 útvarů, které odpovídají celkem za více než 90 % finančních operací Komise (výdaje a příjmy). Uvedené výhrady zahrnovaly čtrnáct ze sedmnácti výhrad vyjádřených již v roce 2010, na kterých se pracovalo ještě koncem roku 2011, a třináct nových výhrad. Tři výhrady z roku 2010 byly zrušeny. Celková riziková částka, která byla vyčíslena ve výhradách, byla ve výročních zprávách za rok 2011 výrazně zvýšena ze 600 mil. EUR, uvedených ve výročních zprávách o činnosti za rok 2010, na možné maximum 3 564 mil. EUR4. Toto zvýšení počtu výhrad a finanční expozice u částek vystavených riziku není důsledkem zhoršení kvality finančního řízení v Komisi. Je spíše způsobeno kombinovaným účinkem většího počtu technických a strukturálních faktorů: - z těchto dvaceti sedmi výhrad se šest týká stejného problému a stejného programu (FP7). Důvodem je skutečnost, že sedmý rámcový program (FP7), který byl ve větší míře prováděn v roce 2011 (viz kapitola 3.5), je spravován pěti generálními ředitelstvími a jednou výkonnou agenturou, a proto vede k vícero výhradám. - Relativní bod zralosti cyklu provádění víceletého rozpočtu: •
4
v rámci přímého řízení dosáhla nyní generace programů na období 2007–2013 takové úrovně provádění, která umožňuje vyvodit závěry z ex post auditů (což vysvětluje uvedení výhrady k výzkumnému RP7);
Toto je součet všech vyčíslených částek ve výhradách (maximálně 1 982 milionů EUR) a odhadované rizikové částky (1 582 milionů EUR) u výhrady GŘ BUDG týkající se tradičních vlastních zdrojů. U generálních ředitelství, kteří vykazují minimální a maximální rozsah, byla maximální částka zvážena.
7
•
v rámci sdíleného řízení začínají členské státy podávat zprávy o výsledcích auditů z většího vzorku probíhajících programů (což částečně vysvětluje zvýšený rozsah výhrad Generálního ředitelství pro regionální politiku);
•
většina programů období 2007–2013 nyní plně funguje. Zvýšená úroveň provádění programů na období 2007–2013 vede k vyšším objemům plateb a nese proto ve srovnání s předchozím rokem vyšší přirozené riziko chybovosti.
- V oblasti politiky soudržnosti mělo nahrazení paušálních odhadů hospodařícího subjektu (viz kapitola 3.3) skutečnými údaji o chybách, které vykázaly auditorské orgány v členských státech, za následek lepší posouzení rizik správnosti, což však rovněž znamená, že výhrada se vztahuje na větší počet programů s vyššími částkami, které jsou ohroženy. - Nově vydané pokyny o způsobu posuzování předběžného financování pro výpočet zbytkových měr chyb a částek vystavených riziku stanoví, že útvary mají zahrnout předchozí předběžné financování, které bylo zúčtováno společně s průběžnými platbami a platbou konečného zůstatku, i nové předběžné financování výdajů, při kterém je míra chyb ještě nulová. - U řady programů je riziko správnosti velmi blízko prahu významnosti o výši 2 %. Občasné výhrady vyplývají z mírných meziročních změn chybovosti zjištěné za toto období kolem prahové hodnoty. Všichni generální ředitelé a vedoucí útvarů zjistili hlavní příčiny svých výhrad a stanovili nápravná opatření pro jejich řešení. Zdrojem problémů byla většinou složitá pravidla způsobilosti příjemců grantů (otázka, která se týká finančních prostředků v rámci přímého centralizovaného řízení) a nesprávné uplatňování pravidel zadávání veřejných zakázek (častá příčina chyb v rámci politiky soudržnosti). Komise vyvodila z této zkušenosti praktické závěry a předložila návrhy na výrazné zjednodušení (viz kapitola 4.5 níže) pro příští generaci programů. Po posouzení výsledků kontroly byly zrušeny tři výhrady přenesené z předchozích let. Za účelem zrušení výhrady byly pověřené schvalující osoby požádány, aby uvedly opatření, která byla zavedena pro řešení stanovených nedostatků, a aby prokázaly, že opatření byla účinná a že nedostatky byly účinně odstraněny. Ve většině případů je zapotřebí informací z auditu, že míry chyb byly sníženy na přijatelnou úroveň nebo že systémy byly posíleny a nyní fungují řádně. 3.1.
Příjmy
Tradiční vlastní zdroje (TVZ) představují 12,2 % celkových příjmů rozpočtu EU na rok 2011. Tradiční vlastní zdroje stanovují a vybírají členské státy. Tři čtvrtiny těchto částek jsou odváděny do rozpočtu EU a zbývající čtvrtinu si členské státy ponechávají na pokrytí nákladů na výběr. Vzhledem ke své zeměpisné poloze je Belgie významným přispěvatelem TVZ, přičemž v roce 2011 odvedla 9,45 % celkových TVZ. Inspekce provedené Komisí a audity, které provedl Účetní dvůr poukázaly na problém odsouhlasování mezi převedenými částkami a podkladovými dokumenty. Generální ředitel pro rozpočet učinil výhradu týkající se nedostatečné věrohodnosti, pokud jde o spolehlivost belgických celních a účetních systémů. Komise požádala o nápravné opatření včetně zlepšení vnitřních kontrol a externích auditů účetního systému v plném rozsahu. Zatím panuje nejistota, pokud jde o správnost výše belgických TVZ připsaných na účet Komise.
8
Komise připomíná závazky, které přijaly orgány dotyčného členského státu, pokud jde o akční plány vypracované na nápravu nedostatků zjištěných v jeho systémech zpracování celních prohlášení, a znovu opakuje, že bude pozorně a přísně sledovat jejich provádění.
3.2.
Zemědělství a přírodní zdroje
Účetní dvůr ve své výroční zprávě za rok 2010 dospěl na základě odhadované míry chyb5, která byla mírně vyšší než 2 %, k závěru, že kapitola Zemědělství a přírodní zdroje byla ovlivněna významnou chybou. Zároveň uvedl, že v přímých platbách, na které se vztahuje integrovaný administrativní a kontrolní systém (dále jen „IACS“) a které představují 91,4 % všech výdajů EZZF, nebyly žádné významné chyby nalezeny. Generální ředitel pro zemědělství a rozvoj venkova uvedl ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2011 tři výhrady: - Z důvodu významu IACS pro řízení a kontrolu výdajů na zemědělství a závažných nedostatků IACS v Bulharsku a Portugalsku byla z důvodů ochrany dobré pověsti přenesena výhrada z roku 2010, i když vliv nedostatků nepřesáhl práh významnosti. V roce 2010 se tato výhrada týkala Bulharska, Rumunska a Portugalska. V roce 2011 byla výhrada pro Rumunsko stažena, protože audity Komise došly k závěru, že rumunský akční plán byl dokončen a provedená práce byla považována za přiměřenou. - Učiněna byla nová výhrada týkající se výdajů na opatření pro rozvoj venkova jako celku, protože zbytková míra chyb (až 2,36 %) byla v roce 2011 určena jako mírně nad hranicí významnosti. Toto zvýšení míry chyb bylo způsobeno hlavně tím, že rozvoj venkova podléhá vysokému počtu a / nebo složitým podmínkám stanoveným v programech, které zvyšují riziko chyb u příjemců, a činí kontroly vnitrostátních orgánů složitější a dražší. - Z důvodu ochrany dobré pověsti byla učiněna výhrada pro nedostatky v dohledu nad certifikovanými bio výrobky a u jejich kontroly. Události v roce 2011 ukázaly, že kontroly v odvětví bi006F zemědělství jsou považovány za nedostatečné a že mohou existovat nedostatky v dohledu EU nad kontrolními systémy členských států a třetích zemí včetně dohledu nad kontrolními orgány vydávajícími osvědčení o bio výrobcích pro dovoz do EU. Generální ředitel pro námořní záležitosti a rybolov zachovala svou výhradu týkající se finančního nástroje pro orientaci rybolovu (dále též „FNOR“), a to s ohledem na jeden program v Německu, u nějž bude vyžadována úprava, avšak až po ocenění. Generální ředitel pro námořní záležitosti a rybolov vydal novou výhradu týkající se řídicích a kontrolních systémů Evropského rybářského fondu a investic do plavidel, neboť byly zjištěny chyby týkající se způsobilosti výdajů a bylo zjištěno, že členské státy dostatečně neověřují, zda investice do plavidel zvyšují schopnost plavidel lovit ryby. Generální ředitel pro oblast klimatu zachoval svou předchozí výhradu, že závažné porušování bezpečnosti ve vnitrostátních registrech systému EU pro obchodování s emisemi (dále též „ETS“) poškozuje dobrou pověst Komise. 5
Účetní dvůr odhaduje, že míra chyb má pravděpodobně hodnotu 2,3 %. (Úř. věst. C 326 ze dne 10. listopadu 2011, Příloha 3.1).
9
Generální ředitel pro zdraví a spotřebitele vydal výhradu týkající se přesnosti uplatňování výdajů členských států v rámci programů eradikace a monitorování chorob zvířat v oblasti politiky potravin a krmiv. Hlavními zdroji zjištěných chyb jsou žádosti členských států o úhradu nákladů, v nichž nejsou správně uplatňována kritéria způsobilosti stanovená v právních předpisech. Generální ředitel pro zdraví a spotřebitele přijal již v předchozích letech několik opatření s cílem snížit míru chyb v oblasti potravin a krmiv. Například přesnější a restriktivnější definice způsobilých výdajů byla rozhodnutím Komise zavedena pro veterinární programy začínající dnem 1. ledna 2011. Zavedení jednorázové částky od roku 2012 dále sníží chyby učiněné v nárokovaných nákladech členských států v následujících letech. 3.3.
Soudržnost, energetika a doprava
Politika soudržnosti má již mnoho let odhadovanou míru chyb vyšší než ostatní oblasti politik. V roce 2010 odhadl Účetní dvůr nejpravděpodobnější míru chyb pro tuto kapitolu ve výši 7,7 %. Zjištěná míra chyb podléhá meziročním variacím a ovlivňuje ji relativní stádium víceletého cyklu provádění. Rok 2010 byl prvním rokem, během kterého se většina programů v rámci stávajícího právního rámce realizovala naplno a většina vnitrostátních orgánů prováděla projekty a vykazovala výdaje, což zvyšovalo inherentní riziko chyb. Generální ředitel pro regionální politiku vydal dvě výhrady: jedna se týkala ochrany dobré pověsti systémů řízení a kontroly některých operačních programů v Německu, Maďarsku, Irsku, Itálii a Španělsku a přeshraničních programů v rámci EFRR/Fondu soudržnosti na období let 2000–2006; a druhá systémů řízení a kontroly EFRR/Fondu soudržnosti pro některé operační programy v osmnácti členských státech6, systémů řízení a kontroly NPP v Bývalé jugoslávské republice Makedonii a programů Evropské územní spolupráce, a programu IPA7/přeshraniční spolupráce na období let 2007–2013. Generální ředitel pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začlenění učinil dvě výhrady: jedna se týká systémů řízení a kontroly některých operačních programů v Německu, Francii, Itálii a Španělsku v rámci ESF 2000–2006 a druhá některých operačních programů v Belgii, České republice, Německu, Itálii, Lotyšsku, Litvě, Rumunsku, na Slovensku, ve Španělsku a Spojeném království v rámci ESF 2007–2013 i programu IPA v Bývalé jugoslávské republice Makedonii. Obě výhrady byly uvedeny po zjištění závažných nedostatků v klíčových aspektech systémů řízení a kontroly stanovených operačních programů. Tyto nedostatky se týkají například certifikačních činností, vysokých měr chyb, dodržování pravidel zadávání veřejných zakázek, pravidel způsobilosti, ověřování hospodaření nebo neexistence auditní stopy. Komise bude nadále důsledně vykonávat svou kontrolní úlohu, přičemž bude vyzývat členské státy, aby okamžitě řešily nedostatky zjištěné v jejich systémech řízení a kontroly a včas přerušily nebo pozastavily platby a aby v případě potřeby rovněž uskutečnily finanční opravy. Komise zaměří své úsilí na tyto oblasti, a to prostřednictvím koordinovaných preventivních a nápravných opatření. V rámci tříletého přezkumu finančního nařízení i v návrzích pro jednotlivé sektory Komise navrhla, aby vnitrostátní akreditované orgány poskytly roční prohlášení řídícího subjektu o věrohodnosti v rámci sdíleného řízení, jak to je již prováděno v případě zemědělské politiky. 6
7
Rakousko, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Francie, Německo, Řecko, Maďarsko, Itálie, Lotyšsko, Litva, Nizozemsko, Polsko, Rumunsko, Slovinsko, Slovensko, Španělsko a Spojené království. Nástroj předvstupní pomoci
10
GŘ zodpovědná za politiku soudržnosti poskytnou vyčíslení výhrad tím, že uvedou celkovou odhadovanou rizikovou částku a odhad finančního rizika: - Celková odhadovaná riziková částka (vycházející z validované míry chyb) se vztahuje na kvantifikaci chyb vyjádřené percentuálně z průběžných plateb v roce 2011 pro všechny programy na období 2007–2013 a je vypočítána Komisí na základě auditorské činnosti provedené orgány auditu a výsledných měr chyb uvedených ve výročních kontrolních zprávách za rok 2011, po validaci příslušnými generálními ředitelstvími. Riziková částka Generálního ředitelství pro regionální politiku je v rozmezí od 3,1 % do 6,8 % a Generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a začlenění v rozmezí od 2 % do 2,5 %. - Odhadované finanční riziko se týká dopadu programů na období 2007–2013, kdy příslušná generální ředitelství neměla přiměřenou věrohodnost a proto učinila výhradu. Odhadovaný finanční dopad výhrad generálního ředitelství pro regionální politiku je v rozmezí od 632 milionů EUR do 1 427 milionů EUR a generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování 59 milionů EUR. Tyto částky odpovídají rozmezí od 2,1 % do 4,8 % a 0,6 % plateb uskutečněných v roce 2011. Celkově vyčíslení výhrad uvedených ve výročních zprávách o činnosti generálního ředitele pro regionální politiku a generálního ředitele pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování nejsou přímo srovnatelné s konsolidovanými mírami chyb v oblasti politiky soudržnosti, které odhadl Účetní dvůr ve své výroční zprávě. Hlavní rozdíly se týkají: - Kombinace programů, které jsou testovány, může mít dopad na výsledky testů: Účetní dvůr zakládá svůj výpočet na reprezentativním vzorku transakcí (plateb) a extrapoluje ho na všechny výdaje v rámci politiky soudržnosti, zatímco míry, které vypočítává Komise, jsou specifické pro jednotlivé fondy a vztahují se na každý program nebo skupinu programů, které podléhají stejným systémům řízení a kontroly. - Časový rozdíl: částku, která je vystavena riziku, vypočítává Komise v pozdější fázi kontrolního cyklu ve srovnání s mírou chyb, kterou uvádí Účetní dvůr. V souladu s příslušnými právními předpisy se výroční kontrolní zprávy, které předkládají členské státy, týkají výdajů za rok 2010, zatímco míra chyb, kterou každoročně oznamuje Účetní dvůr, je vypočtena na základě chyb zjištěných v příslušném roce. - Komise provádí víceleté kontrolní strategie a pověřené schvalující osoby posuzují fungování kontrolních systémů. Naopak Účetní dvůr je povinen vyjádřit výroční výrok auditora. I když lze riziko nesrovnalostí u řady programů považovat z víceletého hlediska za zvládnutelné, může být vyšší, než je odhadovaná průměrná míra u řady programů a členských států, pokud se posuzuje pro každý rok zvlášť. Z tohoto důvodu je zcela opodstatněné, že částka, která je vystavena riziku, kterou útvary Komise uvádějí ve výročních zprávách o činnosti v případě strukturálních opatření, zohledňuje různá zmírňující a nápravná opatření zavedená v rámci víceletých systémů řízení a kontroly (která umožňují, aby korekce byly provedeny několik let poté, co členský stát vyplatil finanční prostředky příjemcům a Komise členskému státu). Proto je míra chyb uvedená v prohlášení o věrohodnosti Účetního dvora obvykle vyšší, neboť zahrnuje chyby, které lze v následujících letech opravit na základě zásahů všech subjektů v kontrolním řetězci. - Kvantifikace míry chyb je někdy založena na odlišných předpokladech, zejména pokud je skutečná hodnota chyb neznámá. Například Účetní dvůr, na rozdíl od Komise, vyčísluje 11
závažná porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek v plné hodnotě zakázky, zatímco reálná hospodářská ztráta rozpočtu EU je omezena na dodatečné ziskové marže dodavatelů, kteří mají z takových porušení prospěch. Útvary Komise analyzovaly chyby, které Účetní dvůr zjistil v letech 2006–2009 a prezentovaly svou analýzu v pracovním dokumentu8. Tento dokument prokazuje, že nedodržení kritérií způsobilosti a chyby při zadávání veřejných zakázek nebo v rámci příslušných postupů jsou nejobvyklejšími druhy chyb zjištěnými v oblasti politiky soudržnosti. Zdrojem chyb jsou rovněž nedostatečná auditní stopa a nesprávný výpočet sazby spolufinancování u projektů vytvářejících příjmy. Provedená analýza ukazuje, že výběr projektů a nezpůsobilé náklady jsou hlavními chybami v oblasti způsobilosti, zatímco při zadávání veřejných zakázek jsou hlavní chybami posouzení nabídky, použití nevhodného nabídkového řízení a otázky zveřejňování. V roce 2011 Komise předložila návrhy pro příští víceletý finanční rámec, včetně řady významných zlepšení, zejména v rámci sdíleného řízení (které představuje přibližně 80 % rozpočtu) s cílem zlepšit systém režimů financování, vyřešit riziko chyb, omezit administrativní zátěž pro příjemce a další zúčastněné strany a snížit provozní náklady kontrol. Jako součást přezkumu finančního nařízení Komise navrhla zavedení ročních prohlášení řídících subjektů o věrohodnosti ze strany akreditovaných subjektů pro všechny programy v rámci sdíleného řízení, jak je tomu již v případě zemědělské politiky. Ve svých návrzích pro politiku soudržnosti na období 2014–2020 Komise rovněž navrhuje další zlepšení finančního řízení a řádnosti rozpočtových výdajů, a to zadržením 10 % plateb členským státům během roku, a roční schválení účetní závěrky, jakmile členské státy poskytnout ověřenou účetní závěrku pro každý program. Poskytování spolehlivých a úplných finančních informací a údajů o auditu členskými státy je příkladem oblasti, v níž jsou zlepšení nezbytná. Proto bude Komise od tohoto roku zasílat roční shrnutí členských států s analýzou jejich obsahu orgánu udělujícímu absolutorium v souladu s ustanoveními článku 319 Smlouvy. Komise v příslušných případech doporučí vnitrostátním orgánům, jak dále zlepšit tento nástroj podávání zpráv, zejména v oblasti výsledků vnitrostátního auditu a posudků, aby tyto lépe sloužily procesu zajištění věrohodnosti. Komise vyzývá členské státy, aby projevily svoje odhodlání zlepšit odpovědnost a transparentnost posílením kontrolních opatření, je-li to nezbytné, pro zbývající část stávajícího programového období, zejména pokud jde o kontroly na první řídící úrovni před potvrzením výdajů Komisi. Vyzývá je, aby respektovaly i její pokyny týkající zpracování chyb a výročních kontrolních zpráv a ročních shrnutí, aby se tyto materiály mohly stát pro Komisi cenným dodatečným zdrojem věrohodnosti a zdrojem informací pro orgán udělující absolutorium. Komise vyzývá všechny členské státy, aby následovaly příklad 15 členských států9, které zahrnuly prohlášení o věrohodnosti do svých ročních 8
9
„Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward“, („Analýza chyb v oblasti politiky soudržnosti v letech 2006–2009, opatření přijatá Komisí a další postup“) SEK(2011) 1179 v konečném znění. Pro ESF a EFRR, 15 členských států poskytlo dobrovolnou „Celkovou úroveň prohlášení o věrohodnosti“ ve svých ročních shrnutích: Bulharsko, Kypr, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Řecko, Finsko, Francie, Maďarsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Slovinsko, Švédsko a Spojené království.
12
shrnutích a přijaly další opatření s cílem prokázat svoje odhodlání k řádnému finančnímu řízení finančních prostředků EU a k transparentnosti. 3.4.
Vnější pomoc, rozvoj a rozšíření
Po vytvoření Evropské služby pro vnější činnost byla objasněna pravidla pro správu a účtování rozpočtu EU. Zaměstnanci ESVČ a zaměstnanci Komise byli přidělováni do delegací odděleně s cílem rozlišovat mezi klíčovými úkoly Komise a ESVČ v rámci delegací, a to při současném zachování určité míry flexibility. Aby bylo zajištěno, že zaměstnanci (a jiné administrativní zdroje) budou využíváni pro účely, pro něž byli určeni, byly vedoucím delegací uděleny společné instrukce a pokyny EEAS a Komise o řízení10 zaměstnanců v delegacích. Po přezkumu finančního nařízení dne 24. listopadu 2010 vedoucí delegací EU poprvé doplnili zprávu pověřené schvalující osoby o prohlášení o věrohodnosti. Kromě toho byl vedoucím delegací poskytnut společně dohodnutý rámec EEAS/Komise11 týkající se řízení delegací Evropské unie. Za tímto účelem byl zřízen Řídící výbor pro delegace (dále jen „EUDEL“) (složený ze zástupců ESVČ a Komise). Jak doporučoval Účetní dvůr s cílem dále posílit prohlášení o věrohodnosti ve výroční zprávě o činnosti, generální ředitelství pro rozvoj a spolupráci vypracovalo po provedení všech kontrol shody klíčový ukazatel odhadovaného finančního dopadu zbytkových chyb. Po zahájení auditu se nyní očekává, že tento ukazatel bude k dispozici pro rok 2012. Generální ředitelství pro rozšíření již má tento ukazatel již k dispozici pro finanční prostředky v rámci decentralizovaného řízení. Pilotní pracovní plán byl realizován s cílem rozšířit oblast působnosti tak, aby zahrnovala finanční prostředky v rámci centralizovaného řízení. Jak je zdůrazněno v celkovém stanovisku interního auditora, věrohodnost získanou kontrolami vnější pomoci, které byly vykonávané dekoncentrovanými delegacemi, je třeba zlepšit lepším plánováním a dohledem. 3.5.
Výzkum a jiné vnitřní politiky
Společná strategie auditu generálních ředitelství zabývajících se výzkumem (včetně intenzivních auditů s extrapolací systémových chyb) pro šestý rámcový program (6. RP) (2002–2006) se ukázala jako úspěšná, pokud jde o pokrytí a výsledky auditů. Na konci období víceletá zbytková míra chyb12 výrazně poklesla a dosáhla úrovni velmi blízké cílové úrovni ve výši 2 %. Ačkoli výhrady k 6. RP byly zachovány, náklady na kontroly by neodůvodnily dodatečné úsilí o dosažení úrovně nižší než 2 %. Pokud jde o 6. RP, míra chyb, kterou v roce 2011 zjistil generální ředitel pro informační společnost a média (méně než 2 %), potvrdila přístup, který byl přijat již v roce 2010, neposuzovat dále prohlášení o věrohodnosti, protože v průběhu roku 2011 se očekával pokles víceleté míry chyb (tj. měřené pro celý 6. RP) pod cílovou hodnotu.
10 11 12
Poznámka C. Day a D. O'Sullivana ze dne 20.12.2011 o řízení zaměstnanců v delegacích. JOIN(2012) 8 final, Společné rozhodnutí Komise a vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku ze dne 28.3.2012 o mechanismu spolupráce pro řízení delegací Evropské unie. Víceletá zbytková míra chyb uvádí skutečný dopad chyb na rozpočet EU, přičemž zohledňuje opravy a zpětně získané prostředky po celou dobu rámcového programu.
13
Sedmý rámcový program (7. RP) (2007–2013) se zrychlil v roce 2011, neboť program se dostal do svojí druhé poloviny a začaly být uzavírány první projekty zahájené na začátku programu. Jak bylo uvedeno již v loňském roce u prozatímních měr chyb, reprezentativní auditní vzorky prokázaly, že míra chyb u celé populace přesáhne 2 % hodnotu. Proto GŘ zabývající se výzkumem a Výkonná agentura pro výzkum13 zavedly od roku 2011 výhrady k RP7. Zjednodušující opatření zavedená v roce 2011 by měly mít kladný dopad na míru chyb v budoucnosti. Zbývající prostor pro snížení chyb bude řešen zejména těmito opatřeními: zlepšení pokynů a zpětné vazby pro účastníky a auditory o nejčastějších chybách; zlepšení strategií pro kontroly ex ante; a provedení vhodného počtu následných auditů spolu s opatřeními na vymáhání finančních prostředků s cílem snížit zbytkové míry chyb ve víceletém horizontu. I při použití těchto opatření kontrolní strategie 7. RP pravděpodobně povede ke zbytkové míře chyb na konci celého cyklu 7. RP ve výši mezi 2 % a 5 %. Podle současných postupů je za řízení rozpočtu na výzkum zodpovědných sedm pověřených schvalujících osob. Každá z nich se zaměřuje na určení reprezentativní míry chyb svojí části rozpočtu. To vede ke značným omezením při plánování a k vícenásobným auditům stejných příjemců různými službami. Z tohoto důvodu bylo dohodnuto, že od roku 2012 bude v celé oblasti výzkumu zaveden společný reprezentativní auditní vzorek. To zejména sníží zatížení příjemců auditem, neboť se sníží počet opakovaných auditů. Generální ředitel pro komunikaci zachoval výhradu týkající se ochrany dobré pověsti, kterou poprvé uvedl v roce 2008, a která se týkala potenciálního nedodržování platných právních předpisů upravujícího duševní vlastnictví útvary Komise. Většina nápravných opatření uvedených v akčním plánu byla provedena, ale neustálý vývoj v oblasti médií (jako například systém monitorování médií nebo rozsáhlé využívání nových médií) vytváří nové problémy dodržování právních předpisů, které je třeba vyřešit dříve, než dojde ke stažení této výhrady, což je plánováno na příští rok. Míra chyb všech akcí, které řídí centrálně14 generální ředitel pro vzdělávání a kulturu, poklesla pod 2 % a výhrady z roku 2010 týkající se centralizovaného přímého hospodaření lze po provedení účinných zmírňujících opatření a použití reprezentativnějšího vzorku vzít zpět. Ředitel výkonné agentury pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast informoval o pokroku při provádění akčních plánů na zlepšení kontrolních systémů pro řízení grantů. Výkonná agentura pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast vzala zpět výhradu z minulého roku týkající se programu pro kulturu a mládež, a to po snížení měr chyb. Výkonná agentura se však rozhodla vydat novou výhradu pro program celoživotního učení (LLP). S cílem řešit výše uvedené výhrady již agentura přijala akční plán na základě výroční zprávy o činnosti za rok 2010, která stanovila zmírňující opatření pro všechny programy řízené agenturou, včetně programu celoživotního učení. Agentura bude pokračovat ve svém úsilí pomoci příjemcům splňovat požadavky, zejména pokud se týče poskytování podpůrných dokladů. Generální ředitel pro vnitřní věci učinil ve výroční zprávě o činnosti za rok 2011 dvě výhrady, jednu týkající se rizik poškození dobré pověsti kvůli zpoždění při realizaci rozsáhlého informačního systému, projektu SIS II. U tohoto projektu bylo v roce 2011 13 14
U Výkonné agentury pro výzkum pro „Vesmír“ a „Bezpečnost“ se jedná pouze o dílčí činnosti. Akcí řízené centrálně představují 11 % finančních prostředků spravovaných generálním ředitelem pro vzdělávání, audiovizuální oblast a kulturu.
14
dosaženo významného pokroku směrem k úspěšnému zavedení tohoto rozsáhlého informačního systému. Podrobný akční plán byl plně proveden, ale nové události způsobily další zpoždění, jako je neschopnost příslušného členského státu poskytnout jeden ze zkušebních nástrojů původně určených pro testování a vznik nových zpoždění při vnitrostátním vývoji v některých členských státech nebo zpoždění na úrovni centrálního systému. Druhá, nová výhrada se týká finančního rizika vyplývajícího ze zbytkové míry chyb u neauditované populace grantů ve finančních programech „Prevence, připravenost a zvládání následků teroristických útoků a jiných rizik spojených s bezpečností“ (CIPS) a „Předcházení trestné činnosti a boj proti ní“ (ISEC). Tyto programy jsou zaměřeny na relativně nové oblasti politiky a nové příjemce a generální ředitel pro vnitřní věci je přesvědčen, že zvýšení počtu auditů ve spojení s větší a lepší informovaností příjemců napomůže v blízké budoucnosti snížit míry chyb. Generální ředitel pro podniky a průmysl prodloužil svoji výhradu týkající se spolehlivosti účetních výkazů Evropské kosmické agentury (ESA). V průběhu roku 2011 byla dále posílena strategie kontroly a monitorování Komise pro ESA: Komise bude pokračovat v auditu účetních výkazů předložených ESA a bude podněcovat a podporovat ESA při provádění jejího akčního plánu, realizovat doporučení vypracovaná výborem pro vnější audit agentury ESA a zlepšovat kvalitu účetních výkazů předkládaných Komisi. S ohledem na opatření, která již v současnosti probíhají, Komise předpokládá, že tyto záležitosti budou brzy vyřešeny, což umožní tuto výhradu omezit a nakonec vzít zpět. Kromě toho napomohlo využívání externích odborníků zajistit spolehlivost objemu dlouhodobých aktiv uvedených v rozvaze EU za rok 2011. Komise je spokojena s opatřeními přijatými na řešení problému týkajícího se práv duševního vlastnictví všech jejích útvarů a vyzývá je, aby podnikly nezbytné kroky pro to, aby v roce 2012 mohla tuto výhradu vzít zpět. Vítá pokyny15 pro správu práv duševního vlastnictví v rámci Komise. Komise vítá nízké zbytkové míry chyb na konci cyklu výzkumného 6. RP a bere na vědomí očekávání a omezení stanovená pro strategii auditu 7. RP. Komise bere na vědomí výhrady pro program celoživotního učení, který je řízený výkonnou agenturou EAC, navzdory práci vykonané pro lepší informovanost příjemců o požadavcích. Vyzývá agenturu, aby zvýšila své úsilí. Komise uznává, že vývoj a řízení rozsáhlých informačních systémů, jako je SIS II, představuje mimořádné výzvy. Zavedla silné mechanismy řízení a bude se i nadále prioritně zaměřovat na zachování účinné správy věcí veřejných a úzké spolupráce se zúčastněnými stranami, pokud jde o SIS II.
4.
PRŮŘEZOVÉ OTÁZKY A JEJICH ŘEŠENÍ
4.1.
Přidaná hodnota rozpočtu EU
Podávání zpráv o výsledcích Komise v oblasti hospodaření není omezeno na informování o dodržování rozpočtových pravidel a o mírách chyb. Kvalita výdajů a přidaná hodnota rozpočtu EU jsou důležitými faktory, které je třeba prokazovat. Ve svých výročních zprávách o činnosti 15
„Praktické pokyny pro zaměstnance ES v otázkách děl chráněných právem duševního vlastnictví, autorským právem a ochrannými známkami“, listopad 2010.
15
pověřené schvalující osoby vysvětlují, jak byly využity finanční a lidské zdroje, které jim byly přiděleny k dosažení politických cílů stanovených sborem komisařů, což ukazuje, jak politiky vytvářely přidanou hodnotou pro společnost v rámci EU. Stávající pokyny k přípravě výročních zpráv o činnosti vyžadují větší pozornost pro tento druh zpráv. V únoru 2012 Komise na základě článku 318 SFEU poprvé podala zprávu16 o hodnocení financí EU založenou na dosažených výsledcích. Účelem zprávy je poskytnout přehled o cílech programů EU a dopadech a výsledcích dosažených v závislosti na fázi dosažené v rámci programů v době hodnocení. Díky tomu, že se tato zpráva každý rok zabývá určitým počtem programů, u nichž jsou k dispozici příslušná hodnocení, ze střednědobého hlediska může pokrýt velký rozsah finančních programů v rámci různých metod hospodaření. Zpráva zahrnuje dvě hlavní oblasti přímých finančních zásahů EU: vzdělávání a kulturu a výzkum. Rovněž Útvar interního auditu již vynaložil velké úsilí, aby definoval svůj rámec výkonnostního auditu a vypracoval interní program odborné přípravy auditorů pro tuto otázku. Komise ukládá generálnímu sekretariátu, aby přezkoumal příležitosti, jak může být výroční hodnotící zpráva vypracovaná na základě článku 318 SFEU otevřenější, pokrývat celý rozsah činností financovaných z rozpočtu včetně přiměřených údajů souvisejících s doporučeními pro udělení absolutoria a zároveň se ve velké míře opírat o dostupné informace související s výkonností, jako jsou hodnotící zprávy, výroční zprávy o činnosti a prohlášení o činnosti pro návrh rozpočtu. 4.2.
Transparentní podávání zpráv o přerušení a pozastavení plateb, finančních opravách a zpětném získávání prostředků v rámci sdíleného řízení17
4.2.1.
Informace o přerušení a pozastavení plateb provedená Komisí
Komise v souladu se svým závazkem vůči orgánu udělujícímu absolutorium posílit svou kontrolní úlohu v rámci strukturálních opatření, který je uveden v jejím akčním plánu na rok 2008, vyzývá své útvary, aby přerušily platební postupy a navrhly postupy pro pozastavení plateb ihned po splnění právních podmínek. Pokud jde o sdílené řízení, Komise přeruší nebo pozastaví platební postupy ihned, jakmile je k dispozici důkaz, z něhož plyne výrazný nedostatek v systémech řízení a kontroly členských států. Útvary, které provádějí transakce v režimu sdíleného řízení, oznámily všechna rozhodnutí o přerušení/pozastavení ve svých výročních zprávách o činnosti. Tyto informace zahrnují příslušné operační programy, dotčené členské státy, druh nedostatku, hlavní skutečnosti, které podnítily jednotlivá rozhodnutí, a vliv rozhodnutí na rozpočet. Tyto informace představují důležitou součást přiměřené věrohodnosti a odpovědnosti. Po zavedení nového nástroje pro přerušení na programové období 2007–2013 generální ředitelé pracující v režimu sdíleného řízení přijali v roce 2011 formální rozhodnutí o přerušení platebních lhůt pro 91 programů v celkové výši 2 634 mil. EUR. Sbor komisařů rovněž přijal čtyři18 rozhodnutí o pozastavení plateb pro programy na období 2007–2013. Platby nebudou obnoveny, pokud pověřené schvalující osoby nezískají jasné důkazy z auditů o 16 17 18
COM(2012) 40 final. Hodnoty uvedené v tomto odstavci jsou předběžné, protože se očekává audit účetní závěrky roku 2011, který provádí Účetní dvůr. Jedno rozhodnutí o pozastavení se týká programu EFRR v Kalábrii (Itálie) a tři rozhodnutí o pozastavení se týkají ESF na Baleárech (Španělsko), v Kalábrii (Itálie) a v regionu PACA (Francie).
16
tom, že důvody přerušení a/nebo pozastavení byly napraveny na místě, že byly provedeny potřebné finanční opravy a že neexistují žádná další rizika budoucích výdajů, které osvědčuje Komise. Komise potvrzuje, že schvalující osoby by měly systematicky přerušovat platební postupy a navrhnout sboru komisařů pozastavení platebních postupů ihned po splnění uplatnitelných podmínek a pokud příslušné vnitrostátní orgány neprovedou nezbytná nápravná opatření. 4.2.2.
Finanční opravy, které Komise uložila členským státům
Další vykázané finanční opravy byly ty, které Komise uložila členským státům. Generální ředitelství pro regionální politiku oznámilo kumulativní finanční opravy v důsledku auditů provedených EU v období 2000–2011 ve výši 7,13 miliard EUR. Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování oznámilo 1,8 miliard EUR a Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova oznámilo 7,7 miliard EUR. Poznámky k roční účetní závěrce Evropské unie obsahují obsáhlejší informace o finančních opravách, o nichž rozhodla Komise a které byly provedeny v průběhu roku, jakož i o vymáhání. 4.2.3.
Informace členských států o finančních opravách a částkách získaných zpět
Důležitým aspektem řádného finančního řízení je oprava neoprávněně vyplacených prostředků. V roce 2011 dále pokračovalo úsilí o uplatňování finančních oprav ve vhodných případech, zlepšování kvality údajů členských států o finančních opravách a zpětném vymáhání a podporu používání nejlepších postupů s cílem zlepšit mechanismy zpětného vymáhání prostředků na úrovni členských států a EU. Pokud jde o sdílené řízení, výroční zprávy o činnosti obsahují podrobné informace o finančních opravách provedených členskými státy a oznámených Komisi a posouzení jejich vnitrostátních systémů kontroly. V oblasti politiky soudržnosti členské státy provádějí finanční opravy, které jsou výsledkem jejich vlastní auditní činnosti a auditů EU. Tyto jsou oznamovány s jednoročním zpožděním k 31. březnu, takže v roce 2011 byly oznámeny jejich opravy za rok 2010. Nicméně pověřené schvalující osoby oznámily nejaktuálnější údaje známé do dne podpisu jejich výročních zprávách o činnosti. Pokud jde o regionální politiku, členské státy oznámily, že do konce roku 2010 provedly u programů na období 2000–2006 kumulované finanční opravy ve výši 5,1 miliard EUR. Členské státy oznámily, že tyto finanční opravy jsou prováděny vzetím zpět (přibližně 4 miliardy EUR neboli 78 % celkové částky, která má být získána zpět) nebo vymáháním od jednotlivých příjemců podpory (přibližně 1,1 miliardy EUR neboli 22 %). Pokud jde o programy ERDF/FS na období 2007–2013, členské státy oznámily, že v roce 2010 provedly finanční opravy ve výši 212 milionů EUR (156 milionů EUR ve formě vzetí zpět, 31 milion EUR vymáháním a 25 milionů EUR představují vymáhané, ale dosud zpět nezískané prostředky). Za rok 2011 vykázaly členské státy u programů EFRR/FS k datu podpisu výroční zprávy o činnosti opravy v celkové výši 342 miliony EUR. U programů ESF na období 2007–2013 členské státy oznámily na rok 2010 finanční opravy ve výši 52 milionů EUR (33 miliony EUR ve formě vzetí zpět, 4 milionů EUR ve formě vymáhání a 15 milionů EUR představují vymáhané, ale dosud zpět nezískané prostředky). 17
4.3.
Použití předběžného financování
Komise uvádí, že předběžná účetní závěrka za rok 2011 vykazuje mírné snížení objemu předběžného financování. Tato částka se skládá ze tří hlavních prvků: - Za prvé, z tradičního předběžného financování různých programů s cílem zajistit příjemcům potřebnou likviditu na zahájení jejich programů a činností. Běžný výdajový profil víceletého programu je charakterizován vyššími částkami předběžného financování v prvních letech programového období. Jelikož provádění několika takových programů se zrychlilo v letech 2010/2011, podíl předběžného financování ztrácí význam ve srovnání s konečnými platbami. - Za druhé, z finančních nástrojů, které se stále více využívají ve strukturálních fondech a EZFRV. Finanční nástroje ze své podstaty obsahují velký podíl záloh a proto jsou zahrnovány do předběžného financování. Komise posiluje monitorování v této oblasti, jak je vysvětleno níže v oddílu 4.4. - A konečně, z předběžného financování vypláceného státem v rámci sdíleného řízení a doplněného dodatečným předběžným financováním v rámci balíčku opatření přijatých na boj proti důsledkům hospodářské krize. Toto předběžné financování je také pozorně monitorováno s ohledem na jeho provádění. Přestože je předběžné financování v různých programech potřebné k tomu, aby příjemcům umožnilo zahájit jejich projekty, je třeba chránit finanční zájmy EU a zohlednit provozní překážky a překážky nákladové účinnosti. Komise navrhla změny19 finančního nařízení na zlepšení následných opatření u předběžného financování. 4.4.
Finanční nástroje
• Finanční nástroje (dále též „FI“) mají multiplikační účinek: jsou způsobem pro přilákání dodatečných zdrojů z národních nebo regionálních rozpočtů, veřejných nebo soukromých bank a od jiných investorů tak, aby celková částka, která je k dispozici pro investice, byla navýšena. Tento multiplikační účinek se liší podle druhu finančního nástroje, však počáteční hodnocení prokázalo, že každé euro investované do FI by mohlo následně přinést mezi 3,4 až 7,5 EUR dodatečných finančních prostředků. • Větší využívání finančních nástrojů představuje novou výzvu z perspektivy vnitřní kontroly a účetní odpovědnosti. Pokud jde o nástroje uplatňované v rámci centralizovaného nepřímého řízení a společných iniciativ s EIB a EIF v oblasti regionální politiky, Komise tyto nástroje monitoruje a podává o nich zprávy podle článku 49 interinstitucionální dohody20. • Generální ředitelství, která využívají finanční nástroje na úhradu aspektů týkajících se politik a správy, je uvádějí v částech 1 a 2 svých výročních zpráv o činnosti a výsledky monitorování těchto nástrojů uvádějí v části 3. Útvary Komise připravily pracovní dokument útvarů Komise21, ve kterém nastínily situaci, pokud jde o používání finančních nástrojů pro strukturální fondy v členských státech od konce
19 20 21
Navrhovaný čl. 87 odst. 4 novelizovaného finančního nařízení. Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení (2006/C 139/01) SWD(2012) 36 final.
18
roku 2010. Kromě toho byl použitelný právní základ22 novelizován tak, aby se podávání zpráv o otázkách financování a provádění stalo v rámci podávání zpráv o provádění programů pravidelným, standardizovaným a povinným procesem. Tím se podstatně zlepší informace, které bude mít Komise k dispozici od poloviny roku 2012. Na tomto základě Komise předloží do října 2012 první zprávu o finančních nástrojích. • Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti zahrnulo do své výroční zprávy o činnosti tabulku, ve které jsou uvedeny všechny finanční nástroje, pro které bylo určeno generální ředitelství zodpovědné za politiku nebo provádění, jakož i informace o opatřeních monitorování a kontroly a odpovědnosti všech zúčastněných partnerů spolu s popisem požadavků na podávání zpráv a řetězců odpovědnosti. Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova změnilo použitelný právní základ zlepšením požadovaných podmínek pro vytvoření finančních nástrojů a na posílení jejich provádění a využívání zdrojů, které byly do těchto nástrojů navráceny23. Komise zahájila hodnocení s cílem poskytnout do konce roku 2012 analýzu podle jednotlivých členských států a celkové hodnocení využívání finančních nástrojů. Komise provádí i oborově zaměřený audit provádění vzorku finančních nástrojů až po úroveň jednotlivých příjemců s cílem posoudit věrohodnost, kterou lze udělit, pokud jde o provádění těchto nástrojů. Komise vyzývá všechny útvary, aby ve svých výročních zprávách o činnosti předložily zprávy o své činnosti v oblasti finančních nástrojů. Dále vyzývá útvary odpovědné za strukturální fondy a fondy pro rozvoj venkova, aby ve svých výročních zprávách o činnosti za rok 2012 předložily zprávu o výsledcích hodnocení a auditorské činnosti, kterou prováděly v této oblasti. Komise vyzývá ostatní orgány, aby kladně reagovaly na její návrh na další programové období, ve kterém navrhuje další zlepšení mechanismů monitorování finančních nástrojů. 4.5.
Cesta vpřed: poměr nákladů a přínosů kontrol a systémy vnitřní kontroly přiměřené riziku
Komise je zodpovědná, prostřednictvím důkladné kontroly a účinného měření výkonnosti, nejen za to, aby bylo zajištěno, že jsou prostředky vynaloženy správně, ale rovněž za přijetí opatření v reakci na potřebu zjednodušit své výdajové programy v zájmu snížení administrativní zátěže a nákladů pro příjemce prostředků a pro všechny účastníky, a to v souladu s programem Komise nazvaným „inteligentní regulace“24. I když bylo v rámci stávajících programů25 dosaženo pokroku, Komise pro budoucnost navrhla ambicióznější zjednodušení. Řádné finanční řízení vyžaduje, aby kontroly byly účinné, efektivní a hospodárné. Kontrolní strategie by se měly zaměřit na kontroly rizikovějších oblastí: takové cílené kontroly 22 23 24 25
Nařízení č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech. Nařízení č. 679/2011 ze dne 14.7.2011, kterým se mění prováděcí nařízení č. 1974/2006 pro zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV). KOM(2010) 543 v konečném znění. Například v rámci 7. rámcového programu pro výzkum, kde byla specifická zjednodušující opatření zavedena v roce 2011 a doba potřebná k poskytnutí prostředků se zkrátila téměř o 30 dnů.
19
by poskytovat přiměřenou věrohodnost pro evropského daňového poplatníka, přičemž by měly umožnit, aby se příjemci soustředili na dosažení cílů politiky ve větším rozsahu než dnes. 4.5.1.
Novelizace finančního nařízení
Finanční nařízení obsahuje společná finanční pravidla a zásady, které se vztahují na všechny oblasti politiky. Jako první krok zahájila Komise v květnu 201026 proces novelizace finančního nařízení. Návrh posiluje potřebu přizpůsobit kontrolní systémy zjištěným rizikům a nákladové efektivnosti kontrol. Vymezuje jasný obecný rámec provádění, který se týká všech režimů hospodaření (včetně společného rámce pro sdílené řízení), a stanoví vyhrazena pravidla pro inovativní finanční nástroje a ocenění. V oblasti grantů přímo řízených Komisí návrh konkrétně podporuje používání zjednodušených metod „výpočtu“ způsobilých nákladů (např. paušální částky, paušálních sazeb a standardní stupnice jednotkových nákladů), usnadňuje schvalování přiznaných nákladů podle „obvyklých účetních postupů“ příjemce a zavádí jednodušší postupy pro malé granty. Současný návrh revidovaného finančního nařízení bude obsahovat ustanovení, která budou od útvarů požadovat poskytování informací o zřízeném systému vnitřní kontroly, odhad nákladů a přínosů kontrol, které takový systém zahrnuje, a posouzení očekávané úrovně rizika chyb, když budou nové nebo revidované návrhy na výdaje předloženy zákonodárnému orgánu. Kromě toho novelizované nařízení stanoví povinnosti pověřených schvalujících osob zohlednit při sestavování systémů vnitřní kontroly nákladovou efektivnost a ve výroční zprávě o činnosti poskytnout celkové hodnocení nákladů a přínosů kontrol. V červnu 2011 a při zohlednění těchto očekávaných požadavků zahrnula generální ředitelství do svých legislativních návrhů na programy výdajů po roce 2013 odhad nákladů a přínosů kontrol, které jsou prováděny kontrolními systémy, a odhad očekávané úrovně rizika nedodržení platných pravidel. Vzhledem k ústřední úloze finančního nařízení jakožto referenčního materiálu pro právní předpisy týkající se jednotlivých sektorů Komise vyzývá Evropský parlament a Radu, aby dospěly k dohodě před letní přestávkou. 4.5.2.
Agenda pro zjednodušení VFR 2014–2020
Širší možnosti podle revidovaného finančního nařízení umožňují Komisi předkládat návrhy na ambicióznější zjednodušující opatření přizpůsobená příjemcům a dalším zúčastněným stranám, které zajišťují, že finanční prostředky EU lze vyplácet způsobem, který je jasný, snadno srozumitelný a snadno použitelný. Komise předložila několik návrhů, jak dosáhnout toho, aby kontroly byly vhodnější a nákladově efektivnější. Ve společné zemědělské politice by například navrhovaný systém podpory malých zemědělců snížil administrativní zátěž výrazného počtu zemědělců, aniž by se zvýšilo finanční riziko pro EU. Dalším příkladem je možnost příjemců finančních prostředků na výzkum používat své běžné účetní postupy pro vypracování žádostí o proplacení nákladů. Aby Komise zajistila, že zjednodušení nezpůsobí nárůst rizika chybovosti, měla na paměti potřebu navrhnout vyvážená opatření zohledňující náklady a přínosy kontroly a očekávanou úrovní nesouladu s právními požadavky, jak navrhuje Účetní dvůr ve svém stanovisku č. 1/2010. Komise se zaměřila zejména na tyto výzvy určené Účetním dvorem: zlepšení systémů financování s cílem posílit mechanismy řízení a kontroly; další zjednodušení grantových 26
KOM(2010) 815 v konečném znění.
20
režimů za současného dosažení politických cílů a vytvoření vhodných referenčních hodnot posuzování řízení rizik, které zohledňují náklady a přínosy kontrol. Tyto prvky zjednodušení by Komisi umožnily lépe přizpůsobit své kontrolní systémy určeným rizikům a snížily by pravděpodobnost chyb. 4.6.
Strategie Komise proti podvodům (CAFS)
Po přijetí nové strategie boje proti podvodům Komise27 byl připraven interní akční plán28. Stanoví povinnost všech generálních ředitelství vypracovat strategii boje proti podvodům na úrovni generálních ředitelství do 2013. Opatření v této oblasti (např. analýza konkrétních rizik příjemců, pečlivé sledování vybraných projektů nebo zakázek, nebo jakákoli jiná opatření ke zmírnění rizika podvodu) jsou již nastíněny v některých výročních zprávách o činnosti spolu s konkrétními výsledky opatření boje proti podvodům přijatých během vykazovaného roku, a se všemi prvky věrohodnosti, které z nich lze vyvodit. Toto bude dále zobecněno ve výročních zprávách o činnosti za roky 2012 a 2013. Komise vyzývá útvary, aby do svých výročních zpráv o činnosti v rámci posuzování svých systémů vnitřní kontroly zařadily informace o boji proti podvodům, které odrážejí realizaci strategie odvětví a popisují opatření na zmírnění rizik podvodů.
27 28
KOM(2011) 376 v konečném znění. SEK(2011) 787 v konečném znění.
21
