EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 28.10.2014 COM(2014) 688 final ANNEX 1
PŘÍLOHA
sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému účetnímu dvoru Doporučení pro zavedení a využívání dobrovolných vnitrostátních prohlášení podle čl. 59 odst. 5 finančního nařízení
CS
CS
Doporučení pro zavedení a využívání dobrovolných vnitrostátních prohlášení podle čl. 59 odst. 5 finančního nařízení Úvod a oblast působnosti Ustanovení čl. 59 odst. 5 finančního nařízení, které se vztahuje na sdílené řízení s členskými státy, zavedlo pro členské státy možnost předložit vedle povinných prohlášení řídících subjektů předkládaných subjekty, které členské státy pověřily řízením a kontrolou finančních prostředků Unie, dobrovolné vnitrostátní prohlášení. V návaznosti na žádost Evropského parlamentu v usnesení o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2011 Evropská komise zřídila pracovní skupinu složenou ze zástupců Evropského parlamentu, Rady a Evropské komise, která měla vypracovat praktická doporučení na podporu členských států, jež uvažují o vypracování vnitrostátního prohlášení. Doporučení obsažená v tomto dokumentu jsou tedy určena členským státům, které předkládají nebo mají v úmyslu předložit vnitrostátní prohlášení podle čl. 59 odst. 5 posledního pododstavce finančního nařízení. Pracovní skupina se sešla dvakrát na institucionální úrovni a čtyřikrát na odborné úrovni. Dokumenty související s její činností byly zveřejněny na této internetové adrese: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. Tento text shrnuje aktuální výsledky prezentací a diskusí v pracovní skupině. Souběžně s činností pracovní skupiny probíhá rovněž práce na ustanoveních a vzorech prohlášení řídících subjektů. Příslušné návrhy prováděcích nařízení mají být dokončeny v druhé polovině roku 2014. Je možné, že vzhledem k úzké vazbě mezi prohlášeními řídících subjektů a vnitrostátními prohlášeními bude nutný další přezkum doporučení obsažených v tomto dokumentu, aby se do nich promítla konečná ustanovení těchto právních aktů po jejich přijetí a aby v případě potřeby zohlednily zájmy jednotlivých států. První část tohoto dokumentu představuje doporučení pracovní skupiny ohledně struktury a obsahu vnitrostátního prohlášení a ohledně dalších důležitých aspektů jeho využívání, jako je výběr adresátů, načasování, zveřejnění a následná opatření. Druhá část obsahuje obecná kritéria, která by měla být v ideálním případě zohledněna při vypracování vnitrostátního prohlášení, aby se zvýšila jeho užitečnost pro vnitrostátní a/nebo evropské orgány, jimž bude určeno. Třetí a poslední část uvádí příklad vnitrostátního prohlášení, ilustrující jeho možný obsah. Tam, kde je to na místě, zahrnuje pojem „vnitrostátní“ orgány rovněž federální, subfederální nebo regionální úroveň (nebo odpovídající úroveň v souladu s ústavním zřízením).
1
Část I. Doporučení: Strukturu a obsah vnitrostátního prohlášení Článek 59 finančního nařízení zavedl nový povinný a komplexní nástroj pro vykazování ze strany vnitrostátních subjektů pověřených řízením a kontrolou programů v rámci sdíleného řízení: každoroční prohlášení řídicího subjektu. Zatímco finanční nařízení popisuje obecné zásady týkající se těchto prohlášení řídícího subjektu, prováděcí akty (jež mají být přijaty do konce roku 2014) stanoví zvláštní pravidla ohledně práce a kontrol, na nichž jsou uvedená prohlášení založena. Aby se zamezilo zdvojování a vzniku paralelních postupů vykazování, pracovní skupina tudíž doporučuje strukturovat vnitrostátní prohlášení pomocí dvou hlavních složek: 1) prohlášení řídících subjektů a jejich přílohy a 2) vlastní vnitrostátní prohlášení podepsané na patřičné úrovni v členských státech. Tento přístup je v souladu se zněním posledního pododstavce čl. 59 odst. 5 písm. b), jenž stanoví, že členské státy mohou na základě informací obsažených v každoročním prohlášení řídicího subjektu a jeho přílohách vydat „vnitrostátní prohlášení“. Vnitrostátní prohlášení může tyto informace přímo reprodukovat nebo z nich vycházet nepřímo. Protože mohou existovat dodatečné vnitrostátní požadavky na informace, členské státy se nemusí omezovat jen na obsah doporučení, ale mohou v prohlášení rovněž uvést další informace, které jsou považovány za nezbytné ve vnitrostátním kontextu. Kdo by měl vnitrostátní prohlášení podepsat? Pracovní skupina doporučuje, aby signatářem „na patřičné, pokud možno politické úrovni“ byla v ideálním případě osoba pověřená dohledem nad subjekty vydávajícími prohlášení řídících subjektů, a to buď přímo, nebo v případě, že je vnitrostátní prohlášení podepsáno jménem celé vlády, nepřímo. Signatář by měl nejen potvrdit deklarovanou jistotu a zprávy předložené řídícími subjekty – pokud jsou vykazovány nedostatky vyžadující nápravná opatření, měl by mít pokud možno také kompetenci k zahájení postupů nebo přijetí rozhodnutí, kterými se tato opatření usnadní nebo umožní, jakož i právní mandát k vynucení odpovídajících opatření. V závislosti na specifickém ústavním zřízení, kompetencích a strukturách odpovědnosti v jednotlivých členských státech mohou alternativně existovat odlišné přístupy. Komu by mělo být vnitrostátní prohlášení určeno? Vnitrostátní volení zástupci výkonné moci nejsou odpovědní Komisi, ale příslušnému celostátnímu či regionálnímu/subfederálnímu legislativnímu orgánu, v závislosti na politických strukturách každého členského státu. Pracovní skupina tedy doporučuje, aby byla prohlášení určena příslušné legislativní úrovni, která by je také měla projednat, případně přijmout návazná opatření. Toho by mohlo být například dosaženo tím, že bude vnitrostátní prohlášení stanoveno vnitrostátním právním nebo správním předpisem nebo bude případně obsaženo ve zprávě nebo stanovisku nejvyššího kontrolního orgánu, čímž se vyvolá diskuse v příslušném fóru. Kopie prohlášení by měla být zaslána Komisi. 2
Načasování vnitrostátního prohlášení Pokud jde o načasování vnitrostátního prohlášení, mělo by být za účelem maximalizace jeho hodnoty pro posílení řetězce jistoty a odpovědnosti ideálně vydáno co nejdříve po prohlášení řídícího subjektu a připojených zpráv podle článku 59 finančního nařízení. To však není reálně vždy možné, protože načasování vnitrostátního prohlášení může záviset na dalších vnějších faktorech (např. návazná opatření ve vztahu k předchozím akcím, externí posudky, parlamentní dohled nebo harmonogramy stanovené vnitrostátními právními či správními předpisy). V takovém případě by bylo žádoucí, aby bylo prohlášení vydáno před přijetím souhrnné zprávy (podle čl. 66 odst. 9 finančního nařízení) Komisí v červnu roku n+1. Nicméně i u prohlášení předloženého po tomto termínu lze zvážit možné použití v následném cyklu jistoty rozpočtu. Zveřejňování Pracovní skupina doporučuje, aby se prohlášení členských států zveřejňovala. Volení zástupci se tak viditelněji zavazují k přijetí celkové politické odpovědnosti a posiluje se tak odpovědnost za finanční prostředky EU. Vysoká míra transparentnosti by rovněž zvětšila jejich potenciál pro zvyšování informovanosti o systémech kontroly finančních prostředků EU v členských státech. Z těchto důvodů pracovní skupina členským státům doporučuje, aby usilovaly o vysokou míru zveřejnění. Motivace členských států pro vydání vnitrostátního prohlášení Předkládání vnitrostátních prohlášení vedle povinných nástrojů vykazování vyžadovaných čl. 59 odst. 5 by mohlo být vhodným základem pro zjednodušení kontrolních postupů, například při stanovení rizikových kritérií, na jejichž základě se určuje rizikový profil členského státu v rámci posouzení rizik prováděného pro účely auditu, nebo k tomu, aby byl členským státům při určování rozsahu a metodiky auditu přiznán určitý prostor pro uvážení, přičemž se vezmou v úvahu minimální požadavky mezinárodních auditorských standardů (ISA), aniž jsou dotčeny příslušné právní předpisy. Komise je nicméně odhodlána respektovat obecnou zásadu rovného zacházení v souladu s prohlášením vydaným Komisí v souvislosti s posledním pododstavcem čl. 59 odst. 5 finančního nařízení. Jakékoli snížení intenzity nebo četnosti kontrol je proto možné pouze v případě, kdy Komise zhodnotí výsledky v oblasti kontroly členského státu jako skutečně uspokojivé, kdy dobrovolné vnitrostátní prohlášení splní veškeré požadavky. Budou-li existovat důkazy o tom, že vydávání vnitrostátních prohlášení má kladný a dlouhodobý vliv na dobré výsledky vnitrostátních orgánů, pracovní skupina doporučuje, aby bylo prohlášení využito při hodnocení účinného fungování řídících a kontrolních systémů členských států, a jsou-li dodrženy všechny zásady, aby bylo využito jako základní stavební kámen procesu dosažení jistoty ze strany Komise. Další pomoc a monitorování Pracovní skupina doporučuje Komisi, aby členským státům, které vnitrostátní prohlášení již vydávají nebo o něj mají zájem, nadále poskytovala podporu a zpětnou vazbu. V tomto rámci 3
by Komise měla shromažďovat osvědčené postupy a informovat o nich ve výročních zprávách o činnosti dotčených GŘ a v souhrnné zprávě Komise. Lze také uvažovat o dalších možných nástrojích, například o informační příručce nebo informačních schůzkách na příslušných fórech. Pracovní skupina rovněž vybízí Komisi, aby zajistila, že všechna generální ředitelství budou mít vůči vnitrostátním prohlášením jednotný přístup. Zahrnutí údajů z vykazování do těchto veřejných dokumentů by rovněž umožnilo sledovat vývoj v průběhu času. Část II. Obecná kritéria: Na základě výše uvedených doporučení by vnitrostátní prohlášení mělo pokud možno splňovat alespoň tyto požadavky: Mělo by odkazovat na právní nebo správní předpisy EU a členského státu (je-li to na místě). Mělo by být určeno příslušné vnitrostátní legislativní komoře nebo úrovni a mělo by být sděleno Komisi. Identifikovat signatáře, jeho funkci a uvést, zda je prohlášení podepsané jménem osoby nebo jménem vnitrostátní nebo regionální vládní instituce (nebo rovnocenné odpovídající úrovně v závislosti na ústavním zřízení), v souladu s právními předpisy nebo převažující praxí v dotyčném členském státě. Měla by být výslovně zmíněna případná odpovědnostní vazba mezi signatářem a řediteli / členy vedení agentur nebo subjektů odpovědných za řízení. Uvádět zdroje informací, z nichž vnitrostátní prohlášení vychází. Prohlášení by mělo vycházet z prohlášení řídících subjektů a dalších zpráv požadovaných podle čl. 59 odst. 5: ročních účetních závěrek, výroku nezávislého auditora a ročních souhrn zpráv o auditu a informací o provedených kontrolách. Finanční nařízení nyní vyžaduje, aby roční souhrn zpráv o auditu a informací o provedených kontrolách obsahoval také rozbor povahy a rozsahu chyb a nedostatků zjištěných v systémech a přijatá či plánovaná nápravná opatření. Navíc by bylo žádoucí, aby uvedené údaje byly doplněny obecnější referencí typu „informace, které mám k dispozici“, jež by zamezila tomu, aby známá relevantní skutečnost, kterou členové vedení výslovně neuvedli, byla úmyslně ignorována. Rozsah jistoty: Komise musí získat jistotu ohledně splnění pěti cílů vnitřní kontroly
uvedených v článku 32 finančního nařízení: legalita a správnost; účinnost, účelnost a hospodárnost; předcházení podvodům a jejich náprava; ochrana majetku; spolehlivost výkazů. Výše uvedené prokazují členové vedení. Navrhuje se uvést ve vnitrostátním prohlášení obecnou formulaci namísto výslovného zmínění všech cílů kontroly, protože v některých případech se prohlášení nemusí týkat všech pěti cílů kontroly. Přidaná hodnota vnitrostátního prohlášení na „patřičné úrovni“ vyplývá zejména z posíleného odhodlání členů vedení řešit systémové nedostatky a ze zapojení příslušné legislativní úrovně členského státu. Vnitrostátní prohlášení by proto mělo obsahovat výslovný odkaz na chyby a systémové nedostatky a závazek k podpoře vedení při včasné 4
realizaci nápravných opatření. Tato podpora by mohla zahrnovat: politické pokyny různým dotčeným administrativním útvarům a tam, kde je to vhodné, přidělení zdrojů a/nebo prosazování regulačních reforem (např. zjednodušení). Případné další informace uvedené v důsledku parlamentních požadavků mohou také zvýšit jistotu získanou vnitrostátním prohlášením. Tyto doplňující informace by se mohly například týkat případných vnitrostátních opatření přijatých na ochranu finančních zájmů EU nebo externích posudků vypracovaných vnitrostátními auditními orgány. Komisi se doporučuje, aby veškeré takové informace v nejvyšší možné míře zohledňovala při posouzení rozsahu své jistoty. Mělo by být také požadováno nezávislé ujištění od nezávislého auditora (nejvyšší kontrolní orgán). Část III. Názorné příklady: Pracovní skupina bere na vědomí níže uvedené názorné příklady pro možné použití. V závislosti na specifickém ústavním zřízení, kompetencích a strukturách odpovědnosti v jednotlivých členských státech mohou alternativně existovat odlišné přístupy, je nicméně třeba, aby byly obsaženy podstatné prvky uvedené v doporučeních a obecných kritériích podle částí I a II. Názorný příklad č. 1 S ohledem na ustanovení [odkaz na vnitrostátní právní nebo správní předpisy], Já, níže podepsaný/podepsaná, z titulu své funkce a odpovědnosti jako [ [ ], a na základě informací, které mám k dispozici, prohlašuji, že
], jménem
Beru na vědomí prohlášení řídících subjektů podepsaná řediteli / členy vedení agentur nebo subjektů, v nichž prohlašují, že získali jistotu ohledně [úplnosti a přesnosti informací uvedených v účetnictví, využití výdajů pro zamýšlený účel a ohledně zavedeného řídícího a kontrolního systému, jenž má zaručovat legalitu a správnost uskutečněných operací], jež je připojeno k tomuto prohlášení a uvedeno v příloze. Ve své funkci [ ] odpovídám za dohled nad vládními agenturami a dalšími subjekty pověřenými řízením rozpočtových prostředků EU, na něž se vztahuje tato prohlášení, v celkové výši [ ] za vykazované období popsané v příloze. Na základě informací, které mám k dispozici, a na základě záruk uvedených v prohlášeních řídících subjektů a k nim připojených zpráv1 přijímám (jménem vlády........) celkovou politickou odpovědnost za řízení uvedených rozpočtových prostředků EU. Přezkoumal(a) jsem povahu a rozsah nesrovnalostí a systémových nedostatků vykázaných za agentury a subjekty v ročních shrnutích připojených k prohlášením řídících subjektů, jakož i nápravná opatření, jež byla přijata, jež probíhají nebo je vedení plánuje za účelem jejich řešení. Na základě svého úsudku a veškerých informací, které mám k dispozici, mám přiměřenou jistotu, že tato opatření budou účinně řešit zjištěné nedostatky, a učinil(a) jsem
5
příslušné kroky na podporu členů vedení dotčených agentur a subjektů orgánů, aby je mohli bez zbytečného prodlení provést. Místo a datum Podpis Příloha Oddíl A Agentury a subjekty předkládající prohlášení řídících subjektů bez významných chyb nebo systémových nedostatků. Agentura / program, jenž je předmětem řízení / výdaje na rozpočtový rok. Oddíl B Agentury a subjekty předkládající prohlášení řídících subjektů s významnými chybami nebo systémovými nedostatky. Agentura / program, jenž je předmětem řízení / výdaje na rozpočtový rok. Názorný příklad č. 2 Část I. Odpovědnost Tato část obsahuje popis předpokladů, z nichž prohlášení vychází, a rozsah jistoty. Text by měl popisovat příslušné právní předpisy EU, orgány veřejné správy a rámec vnitřní kontroly. Tento rámec zaručuje řádné finanční řízení prostředků EU v členském státě a soulad se všemi použitelnými právními a správními předpisy. Část II. Účetní závěrka Účetní závěrku finančních prostředků EU tvoří výsledovka, rozvaha a výkaz peněžních toků v rámci okruhů prostředků a příjmů. Účetní závěrka by měla rovněž popisovat použité účetní zásady. Část III. Posouzení systému vnitřní kontroly Tato část shrnuje dokumenty, které posuzují systémy vnitřní kontroly řídících/odpovědných orgánů. Skládá se z: − prohlášení o účtech a posouzení vnitřní kontroly, která členové vedení orgánů odpovědných za řízení prostředků EU předkládají ve svých výročních zprávách, − výsledků auditů těchto prohlášení provedených vnitrostátním auditním orgánem / nejvyšším kontrolním orgánem, − prohlášení řídících subjektů předložená řídícími orgány, − výsledků auditů programů EU provedených vnitrostátním auditním orgánem (orgány).
6
Uvede se popis vykázaných nesrovnalostí a systémových nedostatků, jakož i nápravných opatření, jež byla přijata, jež probíhají nebo je vedení nebo signatář plánuje za účelem jejich řešení. Část IV. Prohlášení Tato část shrnuje hodnocení provedené na základě účetní závěrky, systému vnitřní kontroly, prohlášení a auditů shrnutých v části III [včetně možných nedostatků a chyb]. Na základě uvedených údajů signatář předkládá následující prohlášení: Věrné a poctivé účetnictví Účetnictví finančních prostředků EU, sestávající z výsledovky, rozvahy a výkazu peněžních toků, bylo vypracováno v souladu s obecně uznávanými účetními zásadami v [členském státě]. [Signatář] dospěl k závěru, že účetnictví je ve všech podstatných ohledech [s výjimkou finančních prostředků...] věrné a poctivé. Uspokojivá vnitřní kontrola [Signatář] dospěl k závěru, že pro [ústřední vládní instituce] platí regulační rámec zaručující uspokojivou vnitřní kontrolu finančních prostředků EU. Názorný příklad č. 3 Část I. Podepisování S ohledem na rozhodnutí vlády [členského státu] ze dne [datum], prohlašuji jménem [osoby odpovědné za vydání vnitrostátního prohlášení] z titulu své funkce a odpovědnosti jako [funkce signatáře vnitrostátního prohlášení] a na základě informací, které mám k dispozici, pokud jde o finanční řízení níže uvedených finančních prostředků, jež jsou předmětem sdíleného řízení, že (za každý fond ve sdíleném řízení): Část II. Obsah prohlášení 1. Fungování systémů zavedených v [členském státě], včetně opatření pro řízení a kontrolu prostředků z [název fondu] pro rozpočtový rok [rok], poskytuje podle mého nejlepšího vědomí přiměřenou jistotu ohledně legality a správnosti uskutečněných operací, jakož i ohledně způsobilosti žádostí o platby [s výjimkou: uveďte nedostatky ve fungování systémů]. 2. Výdaje a příjmy v celkové výši [částka] EUR odepsané od / připsané k fondu [název fondu] uvedené v konsolidovaném výkazu vydaném [vydávajícím orgánem] a v žádostech o platby určených Komisi, za rozpočtový rok [rok] jsou podle mého nejlepšího vědomí legální, správné, přesné a úplné až do úrovně konečného příjemce [pokud byl překročen práh významnosti: s výjimkou částky ve výši [částka] EUR ([%] neoprávněných výdajů)]. 3. Nevyřízené žádosti v celkové výši [částka] EUR pro [název fondu] uvedené v konsolidovaném výkazu vydaném [vydávajícím orgánem] a v žádostech o platby určených Komisi za rozpočtový rok [rok] jsou podle mého nejlepšího vědomí legální, správné, přesné a úplné. 7
Část III. Rozsah Šetření a opravy související se schválením žádostí o platby určených Komisi jsou podle mého nejlepšího vědomí popsány v příloze. Potvrzení a výhrady v tomto prohlášení se omezují na významné otázky. Jsou přímým důsledkem auditů a jsou předkládána s výhradou nejasností daných výkladem právních předpisů EU.
Vysvětlující poznámka Prahové hodnoty účetnictví Uveďte kritéria a prahové hodnoty tolerovatelnosti vztahující se na vykazování témat zvláštního zájmu. Uveďte, pokud je prahová hodnota tolerovatelnosti překročena na úrovni fondu. Schválení Evropské komise O souladu vnitrostátního provádění a plnění právních předpisů EU rozhoduje v konečném důsledku Evropská komise. V důsledku toho je vždy přítomno riziko, pokud jde o rozsah a velikost oprav prováděných Komisí. Nedostatky a nápravná opatření pro každý fond a....... b....... atd.
8
