Schatting effect aangepaste Schattingsbesluit (aSB) op aandeel afwijzingen WIA (september 2009)
Aanleiding De resultaten van het onderzoek Wel WIA, geen werk? roepen bij de Stichting de vraag op of de resterende 38% niet werkt vanwege ernstige gezondheidsproblemen en forse belemmeringen bij het uitvoeren van werk. Mocht dit inderdaad het geval blijken te zijn dan is deze situatie volgens de Stichting vooral toe te schrijven aan de aangescherpte arbeidskundige criteria van het aSB. Hierbij gaat het met name om de verlaging van het voor de vaststelling van de restverdiencapaciteit minimaal vereiste arbeidsplaatsen in minimaal drie passende functies van 30 (10 arbeidsplaatsen in 3 passende functies) naar 9 (3 arbeidsplaatsen in 3 passende functies). Box 1 Per 1 oktober 2004 is het Schattingsbesluit (aSB) aangepast en daarmee strikter geworden. Onder het aSB heeft een klant een grotere kans op resterende verdiencapaciteit dan (met precies dezelfde beperkingen, opleiding, vaardigheden, salaris en gewerkte uren) onder het oude Schattingsbesluit 2000 (oSB) het geval zou zijn geweest. De belangrijkste aanpassingen in het aSB zijn de volgende: 1. Voor parttimers worden ook functies geschikt geacht die alleen fulltime verricht kunnen worden (behalve als een medische urenbeperking is vastgesteld). 2. Werk in de avonduren wordt geschikt geacht (behalve als dit om medische redenen niet is toegestaan). 3. Voor cliënten die niet over basisvaardigheden als voldoende kennis van de Nederlandse taal en het kunnen omgaan met computers beschikken, worden ook functies waarbij dergelijke basisvaardigheden wel nodig zijn, geschikt geacht. De aanname daarbij is dat cliënt zich deze vaardigheden binnen 6 maanden eigen kan maken. 4. Als, gezien de beperkingen, minimaal drie CBBS-functies (functies in het Claimbeoordelings- en Borgingssysteem) geschikt zijn met minimaal drie arbeidsplaatsen zijn er arbeidsmogelijkheden (voorheen waren drie functies met minimaal tien arbeidsplaatsen vereist). 1 5. Het aantal maatmanuren is gemaximeerd op 38 . 2 Het aSB is van toepassing op de WIA, de herbeoordelingen en ook op de na 1 oktober 2004 uitgevoerde nieuwe WAO-beoordelingen. Tegelijk met de invoering van het aSB hebben twee andere veranderingen plaatsgevonden die de kans op een WIA-uitkering beïnvloeden: 1. Sinds 2006 is de WIA van kracht, als opvolger van de WAO. De WIA kent een hogere arbeidsongeschiktheidsdrempel: voor een WIA-uitkering moet men minstens 35% arbeidsongeschikt zijn, bij de WAO lag de drempel bij 15%. 2. Verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte (VLZ): de wachttijd voor de WIA is twee jaar, onder de WAO was dit één jaar. Aanpak van de analyse Om een indicatie te kunnen geven van het afzonderlijke effect van het aSB, is de invloed van de twee andere veranderingen zo goed mogelijk geïsoleerd. Hiertoe zijn drie typen vergelijkingen gemaakt binnen registratiebestanden van claimbeoordelingen WAO, WIA en de herbeoordelingen. Het is onderzoekstechnisch niet mogelijk het effect van de afzonderlijke elementen van het Schattingsbesluit te kwantificeren. Alleen kan worden aangeven in hoeverre de aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering voor de werknemers bij wie deze elementen naar verwachting het meest ingrijpen - zoals parttimers, laag opgeleiden en mensen met veel functionele beperkingen - nu vaker wordt afgewezen dan onder het oSB het geval zou zijn geweest. 1
Dit criterium is in 2007 later weer vervallen. Op 2 maart 2007 verklaarde de Centrale Raad van Beroep de maximering van de maatmanuren tot 38 ongeldig. Deze wordt sindsdien niet meer toegepast; alle eerdere beschikkingen (WAO, WIA, herbeoordelingen) zijn op dit punt herzien. 2 Naar aanleiding van het Coalitieakkoord van februari 2007 is bepaald dat voor de 45-plussers het oude Schattingsbesluit (oSB) blijft gelden. Eerdere beschikkingen van 45-plussers zijn op dit punt herzien.
UWV heeft voor de Stichting van de Arbeid onderzocht wat het effect is van het aangepaste Schattingsbesluit (aSB) op het aandeel 35-minners en de ernst van hun beperkingen. Hebben 35-minners inderdaad meer beperkingen dan destijds onder de WAO, toen het oude Schattingsbesluit (oSB) nog gold? UWV maakt het voorbehoud dat noch van de afzonderlijke elementen, noch van het aSB als totaal het effect exact kan worden bepaald. Daarom beperkt het onderzoek zich tot indicatieve uitspraken. De uitkomsten van drie vergelijkingen Om te schatten hoeveel extra afwijzingen het aSB tot gevolg heeft in vergelijking met het oSB, zijn drie vergelijkingen gemaakt. 1. Uit de vergelijking tussen WAO onder oSB en aSB blijkt dat het aSB onder de WIAdrempel 4,6 procentpunt extra afwijzingen tot gevolg heeft. Ook zijn er onder aSB iets meer functionele beperkingen bij geldelijk arbeidsongeschikte WAO-ers, met name in de arbeidsongeschiktheidsklasse (AO-klasse) 45-80% en 25-35% (1 tot 1,4 meer functionele beperkingen)3. 2. Uit de vergelijking van de uitkomsten voor en na herziening van de herbeoordeling WAO van 45-plussers4 blijkt dat bij 63% van de 45-plussers die minder dan 80-100% arbeidsongeschikt zijn onder aSB, de AO-klasse na herziening gelijk blijft. Bij 37% is dit niet het geval: 19% kwam 1 AO-klasse hoger uit, 6% 2 AO-klassen en 12% 3 tot 7 AO-klassen. Van de groep die na herziening in de AO-klasse 80-100% terechtkomt, was een kwart daarvoor minder dan 15% arbeidsongeschikt bevonden. Het aSB heeft een minder groot effect dan gesuggereerd omdat voor een groot deel van de aSB-ers geldt dat ze onder aSB al 80-100% arbeidsongeschikt zijn en herziening geen effect heeft; deze groep is dan ook niet herzien5. Box 2 Hoewel op het oog vooral in de AO-klassen minder dan 15% en meer dan 80% arbeidsongeschikt (ao) de uitslag verandert, hebben in de praktijk in alle klassen verschuivingen plaats gevonden na herziening. Op basis van een nadere analyse blijkt: 6 meer dan gemiddeld maken werknemers in de AO-klasse 15-25% ao 1 of meer stappen naar een hogere AO-klasse na herziening volgens oSB. Waarom dit zo is, weet UWV niet. als een stap gemaakt wordt, is dat in ruim de helft van de gevallen 1 stap. De rest maakt meer dan 1 stap. Dit geldt grofweg in gelijke mate voor alle uitgangsklassen. als er meer dan 1 stap gemaakt is, betreft het relatief vaak het aantal stappen dat nodig is om op 80100% ao uit te komen (dus 7 stappen bij minder dan 15% ao, 6 stappen bij 15-25% ao etc.) Met andere woorden: van de werknemers die na de herziening 80-100% ao geworden zijn, komt maar een klein deel vanuit de AO-klasse 65-80%. De meeste komen vanuit lagere AO-klassen. De groep minder dan 15% arbeidsongeschikt is de grootste toeleverancier.
Bij de fictieve afwijzingsdrempel van 35% is er bij toepassing van aSB ongeveer 5 procentpunt meer beëindigingen van de uitkering bij 45-plussers dan bij toepassing 3
Dit is nog inclusief de urenmaximering die begin 2007 is geschrapt. Naar aanleiding van het Coalitieakkoord van februari 2007 is bepaald dat voor 45-plussers het oSB blijft gelden. 5 Wordt er naar het totaaleffect van de herziening op de uitkomst van de herbeoordeling gekeken, dan moet de 80-100% groep meegenomen worden in de ‘noemer’. Het percentage dat na oSB een hoger arbeidsongeschiktheidspercentage krijgt dan onder aSB wordt hierdoor veel kleiner dan 37%. 6 Een stap is een overgang van de ene AO-klasse naar de andere AO-klasse die daarop volgt of daarvoor lag. De AO-klassen onder de WAO waren 0-15%, 15-25%, 25-35%, 35-45%, 45-55%, 55-65%, 65-80%, 80-100%. 4
van oSB. Het effect van het aSB voor herbeoordeelde 45-plussers lijkt daarmee niet groot. Echter, omdat de herziening van cliënten met een lopend bezwaar of beroep niet is meegenomen, kan dit leiden tot een onderschatting van de afwijzingskans vanwege het aSB. Meer dan gemiddeld stijgen na herziening op basis van het oSB de volgende groepen één of meer klassen: o personen die meer dan 38 uur werken (de urenmaximering is inmiddels afgeschaft); o kleine parttimers; zij worden ook geschikt geacht voor functies die alleen fulltime verricht kunnen worden; o laag en middelbaar opgeleiden; bij hen worden basisvaardigheden als voldoende kennis van de Nederlandse taal en het kunnen omgaan met computers verondersteld; o degene met relatief veel FML-beperkingen7; het terugdraaien van het aantal beschikbare arbeidsplaatsen van 3 naar 10 leidt vooral voor hen tot een verhoging van de AO-klasse. Bij een urenbeperking vindt relatief weinig verhoging van de AO-klasse plaats na herziening. Niet in alle gevallen leidt de wijziging in AO-klasse tot wel of geen uitkering, maar om een iets hogere uitkering. Box 3 Het effect van de urenmaximering op 38 uur (een bepaling die inmiddels uit het aSB is geschrapt en teruggedraaid) is relatief groot. Ook de aanpassing dat voor cliënten die parttime werkten functies geschikt worden geacht die alleen fulltime verricht kunnen worden (behalve als een medische urenbeperking is vastgesteld), leidt voor kleine parttimers tot een relatief grote kans op stijging van AO-klasse na herziening op basis van het oSB. Gebrek aan basisvaardigheden als voldoende kennis van de Nederlandse taal en het kunnen omgaan met computers worden vooral verondersteld bij de lagere opleidingsniveaus, want bij alle opleidingsniveaus onder hbo vindt een stijging plaats na de herziening. Het terugdraaien van het minimaal aantal beschikbare arbeidsplaatsen van 3 naar 10 leidt vooral voor cliënten met veel beperkingen tot een verhoging van de AO-klasse. Naarmate men meer beperkingen heeft, stijgt de AO-klasse ook vaker. Het effect van de maatmanuren is echter groter. Bij een urenbeperking vindt relatief weinig verhoging plaats na herziening.
3. De vergelijking van de uitkomsten van WAO- met WIA-beoordelingen toont aan dat het aantal afwijzingen onder WIA-aSB even groot is als voorheen onder WAO-oSB (46%). Deze 46% is niet alleen het effect van drempelverhoging maar wordt ook mede bepaald door het aSB en de langere wachttijd. De verlenging van de wachttijd van één naar twee jaar heeft als effect dat het aantal claimbeoordelingen bijna gehalveerd is (71.000 in twee WIA-jaren tegenover 63.000 in één WAO-jaar). Omdat tussen het eerste en tweede ziektejaar nog veel herstel van arbeidsvermogen plaatsvindt, kan worden afgezien van een claimbeoordeling WIA. De veronderstelling dat de klanten die wel aan de WIA-poort verschijnen ernstigere (harde, objectiveerbare) aandoeningen hebben en meer beperkingen hebben dan die zich voorheen meldden aan de WAO-poort, wordt bevestigd door UWV-registraties over diagnoses en functionele beperkingen. Onder de WAO gaven de verzekeringsartsen op gemiddeld 11,6 onderdelen van het functioneren beperkingen aan, onder de
7
Beperkingen volgens de functionele mogelijkhedenlijst (FML).
WIA op gemiddeld 14,7 onderdelen8. Verder steeg door de Wet Verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (VLZ) binnen elke diagnosegroep het bij de claimbeoordeling geconstateerde aantal beperkingen volgens de functionele mogelijkhedenlijst (FML). Ook is het gemiddeld aantal functionele beperkingen onder de WIA binnen elke AO-klasse groter dan onder de WAO. Voor 35-minners is het aantal functionele beperkingen gestegen van 9 naar 11. De veronderstelling dat 35-minners forse beperkingen in hun functioneren hebben, kunnen de onderzoekers bevestigen noch verwerpen omdat het totaal aantal FMLbeperkingen inhoudelijk gezien niet gelabeld kan worden in termen van ‘licht’ of ‘fors’. Wel is duidelijk dat de 35-minners meer beperkingen hebben dan degenen die destijds na de WAO-claimbeoordeling waren afgewezen. De veronderstelling van de wetgever dat het om ‘licht beperkten’ gaat, die op eigen kracht aan het werk kunnen komen, komt hiermee volgens de onderzoekers ter discussie te staan. UWV beschouwt het grotere aantal beperkingen van de 35-minners echter in hoofdzaak als een effect van de VLZ en de verhoging van de arbeidsongeschiktheidsdrempel9 en in mindere mate als een effect van het aSB. De leeftijd blijkt het belangrijkste verschil tussen WIA-beoordeelden (meer 55plussers) en WAO-beoordeelden (meer werknemers jonger dan 35 jaar), op afstand gevolgd door het salaris. Onder de WIA-beoordeelden komen vaker zogeheten middenloners voor dan onder de WAO-beoordeelden. De werknemers aan de WIA-poort hebben als gevolg van de VLZ meer FMLbeperkingen, vaker zogeheten harde aandoeningen en zijn gemiddeld ouder dan destijds aan de WAO-poort. Dit maakt de kans op een arbeidsongeschiktheidsuitkering in principe groter. Toch is dit in de praktijk niet het geval omdat de drempelverhoging en het aSB de kans op een afwijzing voor een WIA-uitkering in dezelfde mate vergroten als de VLZ deze verkleint10. Het verschil tussen de waargenomen afwijskans onder aSB en de geschatte kans onder oSB is 6,6%. Hetgeen betekent dat het aSB naar schatting 6,6 procentpunt extra WIAafwijzingen tot gevolg heeft ten opzichte van de hypothetische situatie onder oSB. Box 4 Het feit dat werknemers ondanks een slechtere gezondheid toch een kleinere kans op WIA hebben, komt deels door de drempelverhoging en het aSB. Er mag echter niet vanuit worden gegaan dat deze twee factoren een volledige verklaring vormen voor het grotere aandeel afwijzingen. De uitkomsten van de CBBS-schatting wordt namelijk bepaald door een combinatie van factoren: opleiding, aantal en ernst van de beperkingen, type beperkingen, leeftijd, urenbeperking, maatmanloon, maatmanuren. Met name de rol van het type beperking is moeilijk onderzoekbaar in een statistische analyse. De ene beperking (er zijn er 100) legt veel meer gewicht in de schaal dan de andere. Mogelijk zijn er meer beperkingen dan voor de VLZ maar zijn het juist beperkingen die minder bepalend zijn voor de uitkomst van de schatting.
8
Volgens UWV zal in werkelijkheid het contrast groter zijn omdat de verzekeringsartsen onder de WIA de instructie kregen terughoudend te zijn met het aankruisen van beperkingen ten gunste van het omschrijven van de precieze aard ervan. Dit om in het CBBS beroepen niet onnodig uit te sluiten. 9 Voor een WIA-uitkering moet men minstens 35% arbeidsongeschikt zijn, bij de WAO lag de drempel bij 15% arbeidsongeschiktheid. 10
Het aantal afwijzingen onder WIA-aSB is evenveel als onder WAO-oSB door de drempelverhoging, het aSB en de langere wachttijd. De langere wachttijd heeft als effect dat het aantal claimbeoordelingen bijna gehalveerd is, want tussen het eerste en tweede ziektejaar vindt nog veel herstel van arbeidsvermogen plaatsvindt.
Conclusies die door UWV worden getrokken
Vooral door de verhoging van de aodrempel naar 35% en VLZ hebben 35minners relatief veel beperkingen; Ook aSB is voor een klein deel verantwoordelijk voor het toegenomen aantal beperkingen van 35-minners; aSB leidt tot 5 (4,6) á 7 (6,6) procentpunt extra afwijzingen binnen WIA in 2005-2006 (dit is nog inclusief de in februari 2007 ongedaan gemaakte urenmaximering, waarvan het effect niet verwaarloosbaar klein wordt geacht). In de hypothetische situatie dat het aSB weer vervangen wordt door het oSB zou het aandeel WIA-afwijzingen maximaal 7 procentpunt dalen. Deze daling zou slechts deels op de groep met de meeste functionele beperkingen betrekking hebben, omdat het aSB ook op andere aspecten dan de ernst van de beperkingen ingrijpt.
