Samenvatting *Dutch Summary)
Samenvatting (Dutch Summary) Achtergrond De onderhavige dissertatie gaat in op de randvoorwaarden voor aanbodscoördinatie tussen de gas-exporterende landen vanuit een Russisch perspectief en in het licht van de geopolitieke context in de periode na de Koude Oorlog. Rusland poogt zijn plaats te hervinden in het continu veranderende internationale politieke systeem. Daarbij kunnen de enorme Russische gasvoorraden en de winstgevende ontwikkeling ervan zijn positie verstevigen. Bovendien bieden de gasinkomsten economische veiligheid. Samen met het staatsgecontroleerde gasbedrijf Gazprom dient Rusland echter rekening te houden met de vraagonzekerheid van gas en met de concurrentie van andere gas-exporterende landen in een toenemend interregionale en dynamische gasmarkt. Investeringen in gasinfrastructuur zijn een belangrijk instrument om Gazprom’s marktaandeel uit te breiden in groeimarkten. Of en in welke vorm aanbodscoördinatie in de gasmarkt kan ontstaan is mede afhankelijk van de geopolitieke perceptie van Rusland op een dominante positie in de Europese gasmarkt. Dit hangt deels af van de geopolitieke context in de periode na de Koude Oorlog waarin grote mogendheden strijden om een machtspositie op het Euraziatische continent. Het Russische vermogen om de marktstructuren van gas te beïnvloeden door middel van samenwerking of concurrentie met andere gas-exporterende landen heeft ingrijpende politiekeconomische implicaties. Nader onderzoek met betrekking tot de economische en geopolitieke randvoorwaarden om tot samenwerking te komen tussen Rusland en andere gas-exporterende landen draagt bij aan het begrijpen van bovenstaande thema’s. Onderzoeksdoelstelling en –vragen Deze studie beoogt de volgende onderzoeksdoelstelling na te streven: “Het identificeren vanuit een Russich perspectief van de voorwaarden en de vorm van samenwerking met andere gasexporterende landen. Daarbij is tevens onderzocht in hoeverre Rusland zich in de periode na de Koude Oorlog als een geostrategische speler in de structuur van het internationale systeem kan versterken.” Op basis van deze onderzoeksdoelstelling zijn vier onderzoeksvragen afgeleid: 1) Wil Rusland in een gemondialiseerde wereld met interdependente actoren een geostrategische speler worden in de structuur van het internationale politieke systeem? Wat is de
428
Russische perceptie op deze structuur en interdependentie en hoe werkt deze perceptie door in de omgang met de buitenwereld? 2) Als gas een belangrijke rol speelt in de Russische ambities in de periode na de Koude Oorlog, hoe ontwikkelt de gasmarkt zich dan en waar staat Rusland op bedrijfsniveau (Gazprom)? Wie zijn de belangrijkste gas-exporterende landen in een dynamische interregionale gasmarkt? Welke platformen voor samenwerking bestaan er in de interregionale gasmarkt? 3) Welke beweegredenen hebben Gazprom’s investeringen, gebaseerd op de empirische analyse van een aantal casusstudies? Wat zijn de grootste onzekerheden en moeilijkheden waar Gazprom als bedrijf mee moet omgaan? 4) Gegeven de Russische en Gazprom’s investeringsstrategie, hoe en in welke mate kan collusie plaatsvinden in een interregionale gasmarkt? Hoe beïnvloedt de Russische perceptie op de internationale politieke systeem de wens en haalbaarheid van collusie of kartelvorming? Wat zijn de geopolitieke randvoorwaarden die mogelijk van invloed zijn op de Russische gasstrategie? Deze samenvatting is voorts onderverdeeld in vier paragrafen, met als doel antwoord te geven op de vier onderzoeksvragen. De antwoorden zijn deels van politieke aard, maar zijn hoofdzakelijk gebaseerd op een strategisch-economische redenering, met de nadruk op volumeconcurrentie. De Russische perceptie op het internationale politieke systeem en de rol van gas Om tot een adequate analyse te komen van de Russische positie in het internationale politieke systeem in de periode na de Koude Oorlog, is een theoretisch kader nodig van internationale betrekkingen dat niet alleen rekening houdt met materiële factoren, zoals rijkdom en militaire macht, maar ook immateriële factoren, zoals percepties en ideeën. Daarnaast is een geografische dimensie noodzakelijk, omdat de grootmachten in het internationaal politiek en economisch systeem rekening moeten houden met hun geografische ligging – mede vanwege de geografische verdeling van natuurlijke hulpbronnen zoals aardgas. Het internationaal politiek en economisch systeem ondergaat een aantal fundamentele veranderingen. Dit systeem wordt steeds meer multipolair terwijl de dynamiek en patronen van de internationale politiek ook veranderen. Rusland probeert zich te positioneren in deze veranderende politieke en economische omgeving. Vanwege de, ten opzichte van gas, beperkte oliereserves (alhoewel Rusland thans een belangrijke olieproducent is), ziet Rusland voor de lange termijn aardgas als een bron van economische veiligheid. Rusland lijkt hiermee te beseffen dat gas een belangrijke lange-termijn inkomstenbron kan worden, terwijl dat op de korte termijn voor olie geldt. Bovendien kunnen de ontwikkeling en export van gas de basis vormen van de
429
Russische geo-strategische macht, omdat het als instrument gebruikt kan worden ten behoeve van politieke integratie met staten – niet alleen in de voormalige Sovjet-republieken, maar ook in Europa. Om de waarde te maximaliseren van de Russische gasvoorraden heeft Rusland gekozen voor een geïntegreerde strategie ten aanzien van de gaswaardeketen. Deze strategie omvatte tot nu toe (1) de hervorming en het veiligstellen van de stabiliteit van de binnenlandse gassector in Rusland; 2) het zekerstellen van de toegang tot Centraal-Aziatisch gas; (3) het waarborgen van toegang tot gasinfrastructuur in de belangrijke transitlanden; en (4) het veiligstellen van toegang tot de bestaande markten en potentieel nieuwe exportmarkten voor gas. Thans is Europa de belangrijkste exportmarkt voor Rusland, waarvan het grotendeels afhankelijk is voor de harde-valuta inkomsten. Met zijn rol als belangrijke potentiële gasleverancier aan China en Europa zorgt Rusland niet alleen voor zijn eigen economische zekerheid, maar kan het ook machtiger worden ten opzichte van andere grote mogendheden. Op mondiaal niveau heeft de Russische perceptie op de structuur van het internationale politieke systeem uiteindelijk invloed op de strategie en acties binnen de internationale gasmarkt. De Russische leiders zijn zich ervan bewust dat zij hun economie moeten moderniseren, vanwege onder meer deze veranderende internationale politieke context en in achtnemend het belang van de relatieve voordelen. Daarbij moet Rusland ook rekening dient te houden met de impact van andere gas-exporterende landen op de eigen exportmarkten. Op projectniveau kunnen de Russische investeringen in gaspijpleidingen niet alleen dienen als een geopolitiek instrument – vanwege de langdurige afhankelijkheid van relaties tussen landen – maar ook als een geo-economisch instrument. De Russische benadering op de internationale politiek is geopolitiek, omdat het tracht de Amerikaanse invloed ten aanzien van de voormalige Sovjet-gebieden in te perken (dat wil zeggen, binnen het heartland). Dit vloeit voort uit een zero-sum perceptie op de wereld. De vraag is of Rusland zich kan vrijmaken van een zero-sum wereldbeeld en kan evolueren naar een beeld waarbij Rusland de onderlinge afhankelijkheid van de mondiale politieke en economische betrekkingen erkent. De Russische positie in de interregionale gasmarkt De Russische gasstrategie is in het tweede deel van deze dissertatie vertaald vanuit een economisch- en politiek-strategische dimensie naar investeringsbeleid en -strategieën op bedrijfsniveau, waarvoor Gazprom verantwoordelijk is onder auspiciën van de Russische regering. Gazprom’s pro-actieve exportstrategie illustreert hoe Rusland de nadruk tracht te verschuiven van Europa naar een meer mondiale strategie, via plannen voor gasinfrastructuur ten behoeve van de Aziatische en Amerikaanse markt. Gazprom, dat zelf een belangrijke transitie ervaart in het binnen- en buitenland, bevindt zich ook middenin een snel veranderende en dynamische inter-
430
regionale gasmarkt. Regionale marktstructuren, gasprijzen en –handel wijzigen de interregionale gasmarkt. Waar in het verleden de regionale gasmarkten geïsoleerd waren, worden deze in toenemende mate blootgesteld aan de interregionale marktkrachten. Dit leidt ook tot veranderingen in de handel van gas. Alhoewel verwacht wordt dat lange termijn contracten blijven overheersen, neemt de flexibiliteit toe vanwege onder meer de ontwikkeling van nieuwe bedrijfsmodellen. De gasmarkt is echter nog steeds interregionaal en rigide in plaats van liquide en mondiaal. De verschillende regionale markten voor gas vertonen uiteenlopende marktstructuren alsmede verschillende patronen van handel en prijsvorming. Door een combinatie van (politiek-)economische en beleidsfactoren heeft de toekomstige gasvraag te kampen met grote onzekerheden. Voor deze studie is een onderscheid gemaakt in een tweetal kampen ten aanzien van de gasexporterende landen die invloed kunnen uitoefenen op de interregionale gasmarkt: de inner integrators en de outer integrators. De inner integrators bestaan uit Rusland en de gasexporterende landen rondom de Kaspische Zee, namelijk Azerbeidzjan, Turkmenistan, Kazachstan, Oezbekistan, en Iran. De vier voormalige Sovjetlanden, allen omgeven door landmassa, proberen met enig succes hun exportdiversificatie voort te zetten naar Azië en Europa. Echter, Rusland lijkt zijn rol als belangrijke aggregator van gasstromen uit de Kaspische regio te behouden. De pro-actieve exportstrategie van Rusland gaat gepaard met een aanzienlijke toename van de interregionale stromen van vloeibaar gas, voornamelijk vanuit de Perzische Golf en Noord- en West-Afrika. Deze outer integrators, die veelal toegang hebben tot open wateren, zien daarmee een grotere (potentiële) rol weggelegd voor vloeibaar gas in de interregionale gasmarkt. Voor de (middel)lange termijn zijn Qatar en Rusland de belangrijkste integrators op een interregionaal niveau, waarbij Qatar een dominante rol inneemt in de export van vloeibaar gas naar de diverse regionale gasmarkten. Zowel Iran en Qatar hebben het potentieel om op lange termijn marktstructuren in de verschillende regionale markten te beïnvloeden: Qatar door middel van vloeibaar gas en Iran mogelijkerwijs via een combinatie van exporten per pijpleiding en van vloeibaar gas. De Europese markt biedt voor de (middel)lange termijn nog steeds de meeste groeimogelijkheden voor Gazprom. In de traditionele Europese markt ondervindt Gazprom concurrentie van gasleveranciers per pijpleiding: Noorwegen, Algerije en Nederland. Naar verwachting zullen deze landen, met uitzondering van Nederland, hun marktaandeel en macht behouden. Vanuit Gazprom’s perspectief zijn dit ook de belangrijkste partners in de Europese gasmarkt. Samen met Qatar hebben een aantal van de landen in de Perzische Golf een belangrijke rol in de markt voor vloeibaar gas vanwege hun positie halverwege de Aziatische en Atlantische markt. Daarnaast importeert de regio rondom de Stille Oceaan in toene-
431
mende mate vloeibaar gas vanuit Australië, naast de traditionele leveranciers in de regio, zoals Indonesië, Maleisië en Brunei. Momenteel is het Gas Exporting Countries Forum (GECF) het enige platform met een breed lidmaatschap van gas-exporterende landen. In het najaar van 2008 vormden Rusland, Iran en Qatar de ‘Gas Trojka’ – een driemanschap – waarbinnen wellicht stilzwijgend belangrijke, lange-termijn beslissingen worden genomen. Het GECF en de Gas Trojka kunnen (nog) nauwelijks worden gewaarmerkt als instituten teneinde de interregionale gasmarkt te karteliseren. Alhoewel er mogelijkheden bestaan voor toekomstige (formele) samenwerking tussen de gasexporterende landen, de vorm en definitie van eventuele samenwerking in de gasmarkt verschilt sterk van de Organisation of the Petroleum Exporting Countries (OPEC), het samenwerkingsverband van een aantal olie-exporterende landen. De samenwerking tussen gasexporterende landen zal eerder plaats kunnen vinden via gedeelde gasproductie- en exportprojecten. Er is dus geen garantie tot toenemende samenwerking tussen de gas-exporterende landen; toenemende concurrentie is net zo waarschijnlijk. Rusland en Gazprom worden naast de toekomstige vraagonzekerheid geconfronteerd met toenemende (potentiële) concurrentie van andere gas-exporterende landen. Gazprom’s investeringsstrategie voor gas en de Russische staat Zoals hierboven is vermeld, zijn investeringen in gasinfrastructuur een belangrijk instrument om Gazprom’s marktaandeel uit te breiden in groeimarkten. Omdat investeringsmogelijkheden in infrastructuur niet in een vacuüm bestaan, moeten zij worden beoordeeld in een strategische en in een competitieve context. In hoofdstuk 8 betogen we daarom dat er rekening gehouden moet worden met zowel vraagonzekerheden als concurrentie om de totale waarde van investeringen in gasinfrastructuur vast te kunnen stellen. Het real-option game model, ontwikkeld door Smit en Trigeorgis [2001], is een twee-traps model dat deze twee aspecten meeneemt in een duopolistische omgeving. Dit model rekent de totale waarde van investeringen terug naar het begin van het spel als een functie van de marktuitkomsten aan het einde van het tweede stadium. We betogen dat het besluit om te investeren gebaseerd dient te worden op een ‘totale’ netto contante waarde criterium dat de netto-strategische (speltheoretische) waarde en de flexibiliteit (optie) waarde – via real-option waardering – integreert. Op basis van deze waardecomponenten kunnen we een onderscheid maken tussen de waarde van het hebben van een strategische optie om te concurreren (strategische option-game waarde) en de waarde van het uitstellen van bovengenoemde optie (de waarde van de optie om strategisch uit te stellen). Deze waarden zijn collectief een aanvulling op de traditionele directe (statische) netto contante waarde, die gelijk is aan de verwachte toekomstige kasstromen door onmiddellijk te investeren. Een onderneming dient te investeren in een strategisch project als de som van de totale netto projectwaarde positief is, waarbij de netto strategische optiewaarde hoger is dan de uitstelwaar-
432
de van het maken van een strategische investering. Het toegepaste model is echter sterk gestileerd. Een toolbox, die in hoofdstuk 8 is geïntroduceerd, heeft als doel andere aspecten, zoals bedrijfsmodellen en geopolitieke en geo-economische vraagstukken, mee te nemen in de beoordeling van investeringen. De Zuid-zuidoost-Europese en Noordwest Europese gasmarkten worden besproken in casusstudie 2 en 3. Gazprom heeft twee projecten gelanceerd – de South Stream pijpleiding en de Nord Stream pijpleiding – die de respectievelijke potentiële groeimarkten trachten te bedienen. Beide subregionale markten zijn verantwoordelijk voor bijna 85 procent van de huidige Europese gasvraag. Vanwege de schaalvoordelen binnen de projecten is Gazprom in staat de gemiddelde kosten per eenheid naar beneden te brengen. De schaalvoordelen zorgen bovendien voor een afschrikkingseffect voor de competitie, waardoor Gazprom uiteindelijk de marktstructuur kan beïnvloeden in haar voordeel. Echter, het uitstellen van dergelijke investeringen blijkt in een aantal gevallen ook een aantrekkelijke strategie te zijn vanwege onder meer het risico van neerwaartse vraag. Regionale marktstructuren kunnen dus worden beïnvloed door individuele projecten, wat inherent is aan oligopolistische gasmarktstructuren met kapitaalintensieve investeringen. Op regionaal marktniveau kan Gazprom een dominante of een niet-dominante leverancier worden, afhankelijk van de investeringen. Op subregionaal niveau, binnen Europa, kan Gazprom ook eindigen als quasi-monopolist. Hoewel het toegepaste model een belangrijk verklarend instrument is, heeft het beperkingen omdat het sterk gestileerd is. Gazprom’s benadering, economisch-strategische van aard, is verweven met de belangen van haar principal, de Russische regering. Dat betekent dat het goed mogelijk is dat het exportbeleid en gelieerde projecten worden beïnvloed door de Russische geopolitieke en geo-economische perceptie op het internationale politieke systeem. In het bijzonder speelt deze perceptie een rol ten aanzien van Europa, aangezien de exporten naar Europa een belangrijke inkomstenbron van de overheid zijn. Daarnaast zijn de projecten en de marktuitkomsten ook gekoppeld aan de Russische identiteit en zelfperceptie als een geoeconomische concurrent voor de gasstromen vanuit de Kaspische regio. De infrastructuurprojecten, die de (sub)regionale gasmarkten beïnvloeden, zijn daarmee economisch-strategische instrumenten om uiteindelijk ook de geopolitieke macht van Rusland te vergroten. De Russische perceptie om de geopolitieke positie te versterken heeft dus invloed op de besluitvorming, zoals beschreven in de casusstudies. De mogelijkheden voor samenwerking tussen de gas-exporterende landen Op basis van de analyses in de casusstudies voor de middellange termijn (na 2015) is er een bandbreedte voor de samenwerking tussen de gas-exporterende landen, uitgedrukt in verschillende mogelijke marktuitkomsten. De modeltoepassing en de daaruit voortvloeiende uitstel-
433
waarde laat de economische randvoorwaarden zien voor dergelijke samenwerking. Coördinatiespellen beginnen op een subregionaal niveau, of zelfs op een landelijk niveau, en eindigen op een (inter)regionaal niveau. Vanuit Gazprom’s perspectief zijn er verschillende gedragsvormen rondom coördinatie, afhankelijk van de potentiële concurrent(en) in kwestie. Vanuit het oogpunt van deze verschillende uitkomsten zijn samenwerkingsverbanden mogelijk indien de betrokken actoren exclusieve strategische investeringen vermijden. Voor de lange termijn zijn er scenario’s denkbaar waarin een ‘kerngroep’ van gas-exporterende landen samenwerkt en concurreert met andere (marginale) gasproducenten en -exporteurs in en buiten het verband van het GECF. Deze kerngroep kan concurrentie ondervinden van een competitive fringe van andere gas-exporterende landen en van private, internationale energiebedrijven. Wanneer de industrie meer volwassen wordt, worden prijsspellen steeds belangrijker ten opzichte van volume- of capaciteitsspellen. De huidige nieuwe bedrijfsmodellen, die in het afgelopen decennium opkwamen, bieden nieuwe samenwerkingsvormen tussen nationale energiebedrijven. In de loop van de tijd verschuift de mechanismen van coördinatie tussen gasexporterende landen van het uitstellen van investeringen naar onder meer gezamenlijke investeringen en verkoopconsortia. Deze consortia fungeren als een instrument om de interregionale overcapaciteit te coördineren en daarmee negatieve prijseffecten – in het bijzonder wanneer gas-tot-gas-competitie belangrijker wordt – te voorkomen. Vanuit een Russisch perspectief zijn de Gas Trojka en het GECF mogelijke platforms voor verdere coördinatie tussen belangrijke gasleveranciers. Gegeven de geopolitieke perceptie van Rusland op het internationale systeem en zijn zelfbeeld, is de mogelijke Russische samenwerking met andere gas-exporterende landen onderworpen aan geopolitieke krachten. Een groter marktaandeel in de Europese en andere regionale gasmarkten kan Rusland zowel geopolitiek als economisch machtiger maken. Bovendien biedt het Rusland een middel om direct met de Verenigde Staten (VS) te concurreren in Eurasia als een geostrategische speler. Een dergelijk pro-actief investeringsbeleid kan echter leiden tot overaanbod in gasmarkt indien andere gas-exporterende landen parallel gedrag vertonen om een groter marktaandeel te verkrijgen. Uiteindelijk kan dit leiden tot lagere gasexportinkomsten, wat de economische positie van Rusland in gevaar kan brengen vanwege de afhankelijkheid van deze inkomsten. Rusland dient daarom rekening te houden met de acties van andere gas-exporterende landen om zowel zijn economische als geopolitieke belangen te waarborgen. De Russische perceptie op het internationale politieke systeem en zijn ideeën, evenals de identiteit van een grote mogendheid, hebben
434
een directe invloed op de waarschijnlijkheid en de vorm van samenwerking met andere gasexporterende landen. Hoofdzakelijk vanwege deze reden, lijkt expliciete en formele samenwerking een aantal obstakels te kennen, zoals de uiteenlopende belangen tussen de verschillende belangrijke gasexporterende landen, prijskwesties (olie- versus spotindexactie) en de Russische wens om zijn onafhankelijk beleid te handhaven (het onthouden van het lidmaatschap van de OPEC illustreert dit). Rusland zal daarom waarschijnlijk de voorkeur geven aan ad hoc, stilzwijgende of ‘strategische’ collusie in plaats van open, formele en bindende afspraken. Samenwerking tussen een klein aantal landen met grote gasreserves binnen bijvoorbeeld de Gas Trojka biedt Rusland de mogelijkheid om samen met Qatar en eventueel Iran stilzwijgend te beslissen over belangrijke vloeibare gasstromen en gasstromen per pijpleiding. In het geval Rusland besluit te concurreren omdat Rusland zijn gewenste geopolitieke positie in Eurazië belangrijker vindt dan een stabiele coördinatie met andere gas-exporterende landen, dan lijken alle (in)formele afspraken voor coördinatie overbodig. Vanuit geopolitiek oogpunt kunnen de Russische strategie om gas te kanaliseren op het Euraziatische continent en een dominante positie op de Europese gasmarkt gezien worden als een uitdaging van de Amerikaanse macht in Eurazië. Een grotere afhankelijkheid van de bondgenoten in Europa ten aanzien van Russisch gas ondermijnt de Amerikaanse machtspositie in Eurazië. De traditionele Amerikaanse bondgenoten en pivots in het rimland worden in mindere mate betwist door de harde militaire macht, zoals tijdens de Koude Oorlog, maar in toenemende mate door geo-economische krachten. Het geo-economische spel omtrent gasstromen vanuit de Euraziatische ‘gasellips’ is daarom een spel van relatieve voordelen waar de verschillende geostrategische spelers naar een uitkomst streven die de opties van tegenstanders reduceert. De geo-economische belangen van de (olie- en) gasmarkt voor de VS in Eurazië zijn te groot om over te laten aan marktwerking en potentiële geopolitieke tegenstanders. Voor Rusland heeft het verlies aan invloed in Centraal-Azië ten opzichte van de VS en China desastreuze geo-economische gevolgen voor zowel de binnenlandse gassector als de exportmarkten. De Europese landen en de Europese Unie (EU) worden steeds meer een actieve en onafhankelijke speler in het voormalige Sovjetgebied. De Europese spelers zijn een politiek-economische factor geworden, deels parallel aan de VS, met eigen manier om alternatieve gasstromen naar Europa te faciliteren en te ondersteunen, in de eerste plaats vanuit de regio rondom de Kaspische Zee. Indien Rusland een zero-sum benadering van de wereld blijft hanteren, en het verlangen blijft houden om een geostrategische concurrent te zijn van de VS, kan het belang van strategische investeringen overheersen om een dominante of monopoliepositie op de Europese gasmarkten
435
te verkrijgen, met het risico van overaanbod. Echter, wanneer Rusland succesvol zijn belangen balanceert rondom de gasexportinkomsten en zijn geostrategische positie ten opzichte van de VS, zal het streven naar een meer afgewogen investeringsstrategie. In een dergelijke strategie is aanbodscoördinatie met andere gas-exporterende landen mogelijk naast strategische investeringen, wat de geopolitieke randvoorwaarden benadrukt ten aanzien van samenwerking tussen gas-exporterende landen vanuit een Russisch perspectief.
436
