Legislativní rada vlády Č. j.: 415/15 V Praze dne 1. června 2015 Výtisk č.: Stanovisko předsedy Legislativní rady vlády k návrhu zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek ___________________________________________________________________ I. K celkovému zaměření návrhu Návrh zákona nahradí platný zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který lze pokládat za zastřešující právní úpravu v oblasti ochrany před návykovými látkami. Přestože byl zákon č. 379/2005 Sb. od nabytí účinnosti několikrát novelizován, stále zůstává potřeba provést řadu změn a zkvalitnit stávající právní úpravu s hlavním cílem snížit užívání návykových látek, včetně spotřeby tabáku či škodlivého užívání alkoholu. Návrh zákona je předložen vládě k rozhodnutí ve variantních řešeních. Tato variantní řešení se týkají způsobu financování protidrogové politiky státu. a) Varianta I (§ X v rámci hlavy VII části první návrhu zákona) předpokládá, že finanční prostředky na protidrogovou politiku státu budou zajištěny závazným ukazatelem státního rozpočtu v rámci rozpočtové kapitoly Úřadu vlády České republiky. b) Varianta II (§ 30 až 38 v rámci hlavy VIII části první návrhu zákona návrhu zákona) předpokládá zřízení Státního fondu protidrogové politiky. Předseda Legislativní rady vlády nedoporučuje žádnou z předkladatelem navržených variant právní úpravy financování protidrogové politiky, tedy ani variantu I ani variantu II. Předseda Legislativní rady vlády navrhuje
2 problematiku financování protidrogové politiky státu v návrhu zákona neupravovat
a zachovat
současnou
právní
úpravu
financování
protidrogové politiky státu.
II. Vztah k právu EU Návrhu zákona se dotýkají tyto předpisy Evropské unie: čl. 34 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie, čl. 2, čl. 18, čl. 20 odst. 6, čl. 23 odst. 2 a čl. 26 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES, v platném znění, směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů, v platném znění, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, v platném znění.
Návrh zákona je s právem EU plně slučitelný.
III. Způsob projednání návrhu Návrh zákona byl projednán v připomínkovém řízení, jehož výsledky jsou uvedeny v předkládací zprávě a v části VII. předloženého materiálu. Podle předkladatele je návrh zákona předložen celkem s 13 rozpory, a to s Ministerstvem financí, Ministerstvem práce a sociálních věcí, Veřejnou ochránkyní práv, hlavním
3 městem Prahou, Karlovarským krajem, Libereckým krajem a Svazem měst a obcí České republiky. Ministerstvo financí 1. Zásadně nesouhlasí se zřízením Státního fondu integrované protidrogové politiky, neboť se podle jeho názoru jedná o zcela nesystémové řešení. Protidrogová politika by měla být zajišťována ústředními orgány státní správy a z finančních prostředků státního rozpočtu. Ministerstvo financí rovněž nesouhlasí s tím, aby podíly na výnosu spotřebních daní byly příjmem Fondu, neboť se v tomto případě jedná o faktickou účelovost daní. Ministerstvo financí trvá na tom, že způsob zakotvení daňových příjmů navrhovaného Fondu nekoresponduje se zákonem o rozpočtovém určení daní. Předkladatel namítá, že prostředky na protidrogovou politiku v České republice jsou dlouhodobě nedostatečné. Fond je jedno z možných reálných a funkčních řešení pro podporu vládní integrované protidrogové politiky a jejích existujících koordinačních a výkonných mechanismů. 2. Požaduje doplnit návrh usnesení vlády o úkol pro ministra vnitra a pro ministra průmyslu a obchodu, aby všechny případné změny funkčních míst a výdaje vyplývající z implementace tohoto zákona byly realizovány v rámci schválených limitů funkčních míst a finančních prostředků daných resortů na rok 2015 a střednědobého výhledu na roky 2016 a 2017. Předkladatel tuto připomínku neakceptoval, neboť Ministerstvo průmyslu a obchodu na navýšení rozpočtu trvá, když dochází k podstatnému rozšíření kontrolních pravomocí u České obchodní inspekce - na její kontrolní činnost bude třeba navýšit rozpočet oproti současnému stavu. Pokud by Česká obchodní inspekce měla zajistit kontrolní činnost stávajícími kapacitami, není zaručeno, že by byla prováděna efektivní kontrola. Ministerstvo průmyslu a obchodu vyčíslilo nezbytné finanční prostředky na 3,4 mil. Kč. Ministerstvo vnitra poté, co předkladatel akceptoval jinou připomínku, od požadavku na navýšení státního rozpočtu ustoupilo. Ministerstvo práce a sociálních věcí 1. Požaduje vypustit možnost prodávat nebo podávat výčepní pivo na veřejnosti přístupných sportovních akcích. Ministerstvo práce a sociálních věcí argumentuje tím, že není dostatečně odůvodněno vynětí výčepního piva ze zákazu užívání alkoholu na veřejnosti přístupné sportovní akci, přičemž užití piva má stejné účinky
4 jako jiný druh alkoholu. V psychické sféře odstraňuje zábrany, což může vést ke vzrušeným
emocionálním
projevům,
agresivitě,
násilnictví
až
brutalitě.
Předkladatel k tomu uvádí, že se snažil zachovat přiměřenou regulaci a rozumně vyvážit navržené restrikce, neboť má za to, že přílišná restrikce by mohla být kontraproduktivní. 2. Namítá, že jeho věcnou působností je v souladu s kompetenčním zákonem oblast bezpečnosti práce, nikoliv přijímání či provádění opatření a kontrola opatření vyplývající ze zákona o ochraně zdraví před návykovými látkami. Podle předkladatele není změna kompetenčního zákona potřebná, neboť veškerou činnost vyplývající z navrhovaného zákona bude Ministerstvo práce a sociálních věcí činit pouze v rámci oblastí specifikovaných v kompetenčním zákoně. Veřejná ochránkyně práv 1. Má za to, že přímá úhrada služeb poskytovaných na záchytných stanicích je v konfliktu s právem na bezplatnou zdravotní péči, když z veřejného zdravotního pojištění není hrazena zdravotní péče (ošetření a vyšetření osoby) poskytovaná v záchytné stanici. Předkladatel k tomu uvádí, že zachovává současný právní stav; osoby mají nárok na bezplatnou zdravotní péči za podmínek, které stanoví zákon (čl. 31 Listiny základních práv a svobod). Podle zákona o veřejném zdravotním pojištění je hrazená ta zdravotní služba, která byla poskytnuta s cílem zachovat nebo zlepšit zdravotní stav pojištěnce či zmírnit jeho utrpení. Záchytné stanice pouze poskytují možnost pobytu pod dohledem, ale není naplněna podmínka vyplývající ze zákona o veřejném zdravotním pojištění. 2. Namítá, že návrh nepředpokládá žádné usměrnění nákladů na poskytnutou dopravu a záchytnou službu. Účtované úhrady záchytné služby se v České republice liší, a to i několikanásobně. Předkladatel uvádí, že se jedná o soukromoprávní vztah mezi poskytovatelem záchytné služby a osobou, které je záchytná služba poskytnuta. Výše účtovaných úhrad odpovídá nákladům jednotlivých poskytovatelů záchytné služby. 3. Požaduje zakotvení odpovědnosti pro jeden subjekt, který rozhodne o umístění v záchytné stanici, tj. i o omezení osobní svobody, a který za to ponese odpovědnost. Problém vidí v
povinnosti součinnosti ze strany osob, které
k ošetření na záchytné stanici opilce vyzvou, respektive ho přivezou (povinnost
5 předat informace o chování osoby), a s tím souvisí problém, kdo rozhoduje o umístění této osoby v záchytné stanici, když lékař dává pouze souhlas vzhledem ke klinickému obrazu pacienta. Předkladatel uvádí, že při převzetí osoby na záchytnou stanici není rozhodováno o tomto převzetí, ale s tímto převzetím vyslovuje souhlas lékař, který posoudí aktuální zdravotní stav této osoby, přičemž již nyní má poskytovatel zdravotních služeb povinnost uvést v její anamnéze důvody, proč byla na záchytnou stanici přijata, a zaznamenat je do zdravotnické dokumentace. Svaz měst a obcí České republiky 1. Zásadně nesouhlasí s uloženou povinností provozovateli prostor souvisejících s veřejnou dopravou zajistit dodržování zákazu kouření a zákazu vstupu osobám pod vlivem alkoholu. Předkladatel s tímto věcně nesouhlasí a podotýká, že již podle stávající právní úpravy je povinností provozovatele zajistit dodržování zákazu kouření v těchto prostorách či dopravních prostředcích. 2. Požaduje
vypustit,
aby
strážníci
obecní
policie
určovali
a
dopravovali
vyšetřovanou osobu do zdravotnického zařízení, neboť zřízení a provoz obecní policie je hrazen z obecních rozpočtů a primárně řeší místní záležitosti veřejného pořádku. Předkladatel má za to, že obecní policie má dohlížet na veřejný pořádek, a jednou z těchto složek je i povinnost zajistit, aby osoby pod vlivem alkoholu nebo návykové látky neohrožovaly sebe, ostatní osoby, majetek či veřejný pořádek. Navíc, již nyní strážníci tuto povinnost podle § 16 odst. 4 a § 17 odst. 4 zákona č. 379/2005 Sb. mají, předkladatel tedy nezavádí pro strážníky žádnou novou povinnost. 3. Zásadně nesouhlasí, aby odborné lékařské vyšetření hradil poskytovateli zdravotních služeb subjekt, který učinil výzvu k vyšetření, tedy v případě obcí obecní policie, resp. obec, neboť návrh zásadně zasahuje do obecních rozpočtů, a požadují tak ponechat stávající znění. Předkladatel uvádí, že systém úhrad je nastaven pro všechny stejně, tedy i pro obecní policii. Ponechání stávající právní úpravy způsobuje v praxi problémy, zejména v otázce úhrady provedených vyšetření, což zvyšuje finanční i administrativní zátěž poskytovatelům zdravotních služeb.
6 Hlavní město Praha požaduje, aby ve stáncích s občerstvením nebylo možné prodávat lihoviny a obce měly možnost prodej lihovin ve stáncích s občerstvením zakázat, jak připomínkové místo činilo doposud. Předkladatel uvádí, že se jedná o převzetí stávající právní úpravy bez věcných zásahů, tedy pokud město zákaz má upraven v souladu s platnými právními předpisy, může tak činit i nadále. Karlovarský kraj požaduje, aby odborné lékařské vyšetření a náklady na poskytnutou záchytnou službu, které nebudou poskytovateli zdravotních služeb uhrazeny do 1 roku od provedení odborného lékařského vyšetření a poskytnutí záchytné služby, byly hrazeny ze Státního fondu integrované protidrogové politiky. Předkladatel namítá, že účelem Fondu je zejména prevence, nikoliv hrazení soukromoprávních pohledávek. Liberecký kraj požaduje vypustit zákaz používání síťových lůžek na záchytné stanici. Předkladatel však zákaz používání síťových lůžek v případě záchytné služby považuje za jedno z opatření směřujících k potlačení používání omezovacích prostředků při poskytování zdravotních služeb obecně v zájmu ochrany práv pacienta. Praxe užívání síťových lůžek je zcela výjimečná, ostatní záchytné stanice síťová lůžka nemají a nepoužívají.
Nesouhlas Ministerstva
průmyslu
a
obchodu
s akceptací
připomínky
Ministerstva vnitra: Ministerstvo vnitra uplatnilo zásadní připomínku, v níž nesouhlasilo s povinností, aby Policie České republiky nebo obecní policie poskytovaly součinnost České obchodní inspekci ve všech případech, kdy bude prováděna kontrola povinností stanovených návrhem. Nezbytná součinnost, spočívající byť jen v pouhé přítomnosti policejní hlídky na místě kontroly, by podle Ministerstvo vnitra přinášela personální obtíže, narušovala plynulost plnění jiných úkolů a další finanční zatížení Policie České republiky; předkladatel tuto zásadní připomínku akceptoval a upravil návrh podle požadavku Ministerstva vnitra. Ministerstvo průmyslu a obchodu s tímto zásadně nesouhlasí. Podle Ministerstva průmyslu a ochodu by bez poskytnuté součinnosti výkon dozoru nad dodržováním § 14 odst. 3 písm. a) a § 16 návrhu zákona pozbyl potřebného efektu, protože inspektor České obchodní inspekce by neměl možnost důsledně ověřit věk mladistvého (hranici 18 let) postupem podle § 8
7 písm. a) kontrolního řádu. Odmítne-li osoba přítomná na místě kontroly prokázat svoji totožnost, nelze ji za to postihnout žádnou sankcí; tuto osobu nelze považovat za „osobu povinnou“ ve smyslu § 5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu, která je povinna poskytnout součinnost. Přítomnost policistů by rovněž napomohla zajištění bezpečnosti inspektorů České obchodní inspekce při výkonu kontroly v rizikových podmínkách. Ministerstvo vnitra dva týdny po ukončení meziresortního připomínkového řízení a po vypořádání připomínek zaslalo dopis s dodatečnou zásadní připomínkou požadující úpravu § 24 tak, aby náklady v rámci odborného lékařského vyšetření hradila vyšetřovaná osoba, nikoliv osoba, která k vyšetření vyzvala. Předkladatel s tímto návrhem zásadně nesouhlasí, neboť zachování současné právní úpravy je velkou finanční a administrativní zátěží pro poskytovatele zdravotních služeb (u menších nemocnic jsou prováděny řádově stovky vyšetření, u větších nemocnic tisíce vyšetření ročně, čemuž odpovídají i nedoplatky, které se pohybují od desítek tisíc korun u menších nemocnic a v řádu milionů korun u těch větších). Neuhrazené vyšetření vyšetřované osoby pak není jediným z nákladů související s touto agendou, neboť další vysoké náklady vznikají poskytovatelům zdravotních služeb i při následném a často neúspěšném vymáhání těchto částek.
Původní návrh zákona byl projednán pracovními komisemi Legislativní rady vlády pro správní právo, pro finanční právo, pro pracovní právo a sociální věci a pro evropské právo. Návrh zákona byl rovněž projednán pracovní komisí Legislativní rady vlády pro hodnocení dopadů regulace (RIA) a její stanovisko je uvedeno v příloze k tomuto stanovisku předsedy Legislativní rady vlády. Legislativní rada vlády projednala návrh zákona na svém zasedání dne 7. května 2015, předkladateli
přičemž projednávání
k dopracování
podle
návrhu
závěrů
zákona
jednání
přerušila
Legislativní
a vrátila rady
jej
vlády
a opětovnému předložení Legislativní radě vlády k projednání. Předkladatel návrh zákona upravil podle závěrů jednání Legislativní rady vlády konané dne 7. května 2015. Upravený návrh zákona Legislativní rada vlády opětovně projednala na svém zasedání dne 28. května 2015 s tím, že k návrhu uplatnila řadu připomínek
8 a doporučila předkladateli jeho dopracování s tím, že k takto upravenému znění podle závěrů Legislativní rady vlády bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady vlády respektující závěry dvojího projednání v Legislativní radě vlády. Předseda Legislativní rady vlády následně rozhodl v souladu s čl. 4 odst. 3 Statutu Legislativní rady vlády, že tento upravený návrh zákona podle závěrů Legislativní rady vlády konané dne 28. května 2015 nebude projednán Legislativní radou vlády a že k němu bude vypracováno stanovisko předsedy Legislativní rady vlády. Předkladatel návrh zákona upravil podle závěrů jednání Legislativní rady vlády konané dne 7. května 2015.
Toto stanovisko předsedy Legislativní rady vlády je vypracováno již k tomuto podruhé upravenému znění návrhu zákona.
IV. Návrh změn Předseda Legislativní rady vlády doporučuje návrh zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek upravit takto:
Obecně Daňové příjmy veřejných rozpočtů by měly být zásadně neúčelové. Pouze neúčelovost daní může zajistit řádný výkon veřejné správy a realizaci veřejných výdajů. Nadužívání institutu účelovosti daní by mohlo vést k tomu, že určité činnosti nebude moci financovat, protože „privilegované“ činnosti budou mít zajištěno financování prostřednictvím účelovosti daní a na další činnosti se již nedostane.
9 K variantnímu
řešení
financování
protidrogové
politiky
státu
navrženému
předkladatelem Problematika financování protidrogové politiky státu je předkladatelem v návrhu zákona upravena ve 2 variantách, a to v části první hlavách VII a VIII návrhu zákona. a) Varianta I (§ X v rámci hlavy VII části první návrhu zákona) Varianta I předpokládá, že finanční prostředky na protidrogovou politiku státu budou zajištěny závazným ukazatelem státního rozpočtu v rámci rozpočtové kapitoly Úřadu vlády České republiky. Tato varianta je v rozporu se zásadou neúčelovosti příjmů veřejných rozpočtů, neboť účelově váže část výnosu některých spotřebních daní, a to ve výši 1 % u spotřební daně z lihu, piva, vína a meziproduktů a tabákových výrobků. Tato právní úprava je nepřímou novelou zákona o rozpočtovém určení daní a zákona
o
rozpočtových
pravidlech;
novela
zákona
č. 243/2000
Sb.,
o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ani novela zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), nejsou obsaženy v tomto návrhu zákona. b) Varianta II (§ 30 až 38 návrhu zákona) Varianta II předpokládá zřízení Státního fondu protidrogové politiky. Zřízení nového státního fondu je nesystémové řešení. V současné době se naopak projevuje tendence k utlumování činnosti státních fondů a jejich transformace. Protidrogová politika by měla být zajišťována ústředními orgány státní správy a z finančních prostředků státního rozpočtu. Z hlediska rozpočtového práva, které je svébytnou součástí finančního práva, je nutné uvést, že zřízením státního fondu by došlo k prohloubení porušování zásady úplnosti státního rozpočtu. Podle této zásady platí, že veškeré veřejné výdaje by měly být financovány pokud možno z jednoho rozpočtu. Odůvodněnou výjimkou je existence místních rozpočtů (územních samosprávných celků), které finančně zajišťují dekoncentraci výkonu státní správy a výkon samosprávy.
10 Existence a zřizování státních fondů je však s výše uvedenou zásadou v přímém rozporu. V souvislosti se zřízením nového státního fondu dochází k porušení zásady neúčelovosti příjmů veřejných rozpočtů. Příjmem státního fondu totiž má být i podíl na výnosu některých spotřebních daní, a to ve výši 1 % u spotřební daně z lihu, piva, vína a meziproduktů a tabákových výrobků. Státní fond by měl být podle návrhu zákona tedy částečně financován z prodeje lihu, alkoholických nápojů a tabákových výrobků, k jehož snižování má aktivně přispívat. Nehledě na to, že za účelem snížení objemu prodeje lihu, alkoholických nápojů a tabákových výrobků byla na tyto výrobky státem uvalena spotřební daň. Navíc, je nutné upozornit na finanční náklady, které zřízení nového státního fondu přinese, zejména náklady na jeho organizační a personální zajištění. Dále je třeba upozornit, že způsob zakotvení daňových příjmů státního fondu nekoresponduje se zákonem o rozpočtovém určení daní, a tedy je v této části zmatečný. Návrh zákona je nepřímou novelou zákona o rozpočtovém určení daní; novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním
samosprávným
celkům
a
některým
státním
fondům
(zákon
o rozpočtovém určení daní), není obsažena v tomto návrhu zákona.
Předseda
Legislativní
rady
vlády
z výše
uvedených
důvodů
nedoporučuje žádnou z předkladatelem navržených variant právní úpravy financování protidrogové politiky, tedy ani variantu I ani variantu II, čímž samozřejmě nepopírá důležitost protidrogové politiky. Předseda Legislativní rady vlády navrhuje problematiku financování protidrogové politiky státu v návrhu zákona neupravovat, právní úpravu obsaženou ve variantách I a II z návrhu zákona vypustit a zachovat stávající právní stav, tj. problematiku protidrogové politiky financovat standardním způsobem prostřednictvím příslušných kapitol státního rozpočtu podle současné právní úpravy.
11 K jednotlivým ustanovením K hlavě VII (§ 28 a 29) – Protidrogová politika Ustanovení § 28 a 29 jsou proklamativní a nemají žádný normativní význam a z tohoto hlediska by tato ustanovení mohla být z návrhu zákona vypuštěna. Funkce národního koordinátora pro protidrogovou politiku jako poradního orgánu vlády může být zřízena i usnesením vlády. Zakotvení poradního orgánu vlády zákonem není nutné. Obdobně to platí i pro možnost zřízení funkce krajského nebo místního koordinátora pro protidrogovou politiku, které mohou kraje a obce zřídit v rámci své samostatné působnosti. Nicméně je pravdou, že v současné době je v platném znění zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, tato proklamativní úprava obsažena a její aplikace nečiní v praxi problémy. Kraje a obce v samostatné působnosti v praxi zřizují funkci krajského nebo místního koordinátora pro protidrogovou politiku, což samozřejmě mohou činit i dobrovolně na základě svého rozhodnutí.
K variantě I (§ X v rámci hlavy VII části první návrhu zákona) Variantu I, včetně označení varianty, vypustit a v návaznosti na to provést přečíslování ustanovení, včetně hlav, spolu s celkovou revizí vnitřních odkazů v návrhu zákona.
K variantě II (§ 30 až 38 návrhu zákona) Variantu II, včetně označení varianty, vypustit a v návaznosti na to provést přečíslování ustanovení, včetně hlav, spolu s celkovou revizí vnitřních odkazů v návrhu zákona.
12 K důvodové zprávě 1. Z obecné části důvodové zprávy vypustit kontakty na osoby z Ministerstva zdravotnictví, které zpracovaly a schválily závěrečnou zprávu RIA. 2. Důvodovou zprávu upravit tak, aby odpovídala vládou schválenému návrhu zákona.
K rozdílové tabulce Do rozdílové tabulky promítnout změny předloženého návrhu zákona schválené vládou.
K platnému znění navrženými novelami dotčených částí zákonů s vyznačením navrhovaných změn Do tohoto platného znění promítnout změny předloženého návrhu zákona schválené vládou.
K návrhu prováděcího právního předpisu Tuto část materiálu vypustit.
V. Závěr Předseda Legislativní rady vlády doporučuje vládě
s ch v á l i t
návrh
zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek a přijmout k němu usnesení vlády a v něm stanovit:
13 „V l á d a I. s ch v a l u j e
návrh zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky
návykových látek s úpravami podle připomínek obsažených ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády a podle závěrů vlády; II. u k l á d á ministru zdravotnictví 1. vypracovat konečné znění vládního návrhu zákona podle bodu I tohoto usnesení, 2. notifikovat vládní návrh zákona podle bodu I a II/1 tohoto usnesení Evropské komisi prostřednictvím Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví jako návrh technického předpisu podle směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti, v platném znění; III. p o v ě ř u j e 1. předsedu vlády, aby předložil vládní návrh zákona podle bodu I a II/1 tohoto usnesení předsedovi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky k dalšímu projednání s upozorněním, že se tento vládní návrh zákona týká členství České republiky v Evropské unii a že tento vládní návrh zákona bude notifikován Evropské komisi jako návrh technického předpisu podle směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti, v platném znění, 2. ministra zdravotnictví, aby odůvodnil vládní návrh zákona v Parlamentu České republiky.“.
Mgr. Jiří D i e n s t b i e r ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu a předseda Legislativní rady vlády
Příloha V Praze dne 30.4. 2015 Č.j.:415/15
Stanovisko komise pro hodnocení dopadů regulace k návrhu zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky tabáku, alkoholu a jiných návykových látek, integrované protidrogové politice a o změně souvisejících zákonů
I. Obecně Předložený návrh představuje řadu dílčích regulací v oblasti regulace zejména legálních návykových látek. Uváděným hlavním obecným cílem navrhované právní úpravy je posílení ochrany před škodami působenými návykovými látkami. Prioritním je podle předkladatele zvýšení ochrany veřejného zdraví, zejména pokud jde o děti a mladistvé, ale zároveň zaměření na snížení dopadů škod působených návykovými látkami v rovině sociální, bezpečnostní a hospodářské. Celkově by mělo dojít ke snížení prevalence kouření a konzumace alkoholu. K dílčím cílům patří: •
posílení ochrany před účinky nepřímého tabákového kouře,
•
omezení dostupnosti tabákových a souvisejících výrobků a alkoholických
nápojů, •
zavedení nových povinností pro provozovatele provozovny stravovacích
služeb vedoucích k omezení dostupnosti alkoholu a zajištění dodržování zákazu prodeje nebo podání alkoholu dětem a mládeži, •
zlepšení vymahatelnosti zákona, a to zejména v souvislosti se zákazem
prodeje alkoholických nápojů/tabákových výrobků osobám mladším 18 let, •
zkvalitnění a vyjasnění právní úpravy v oblasti organizace, koordinace
a provádění
národní protidrogové
a v oblasti záchytných stanic.
politiky (integrované
protidrogové politiky)
2
II. Připomínky a návrhy změn Definice problému Předkladatel jak pro oblast tabáku, tak i alkoholu cituje řadu statistik a výzkumů. Na základě uvedených dat se jedná o oblast, ve které se Česká republika v mezinárodním srovnání dlouhodobě umisťuje na předních příčkách z hlediska negativních dopadů (zejména alarmující je vedení pomyslného mezinárodního pelotonu v pití alkoholu mladistvých). Podle předložených dat je možné hlavní problém skutečně definovat jakou vysokou spotřebu alkoholu a tabáku v populaci a zejména u mladistvých (u kterých se situace dlouhodobě zhoršuje), což prokazatelně přispívá k vysoké celoživotní spotřebě návykových látek. Tři čtvrtiny současných kuřáků začalo s kouřením do 18 let věku (včetně). Podle citovaných studií užívá některé z forem tabáku 36,5 % dětí (30,6 % kouření cigaret) ve věku 13 – 15 let. 60 % mladistvých do 16 let jsou pravidelnými konzumenty alkoholu. Dalším definovaným problémem je expozice nepřímému tabákovému kouři, přičemž možnost kouření v restauračních a jiných obdobných zařízeních podporuje mladé lidi v kouření. Současně se jedná o oblast, kde existuje veřejná poptávka po nové regulaci, např. podle rozsáhlého sociologického šetření IPSOS a FSV UK si 78 % Čechů přeje zákaz kouření v restauracích. V řadě případů byly také identifikovány nedostatky ve stávající právní úpravě, např. neurčitost definice alkoholického nápoje či různé právní výklady k problematice vyšetření na přítomnost alkoholu. Další identifikované problémy souvisí s nedostatečnou koordinací v oblasti integrované protidrogové politiky a jejím nesystémovým finančním zajištěním. Předkladatel také jasně identifikuje a na datech prokazuje problém v oblasti vymahatelnosti zákona. Vzhledem k existující regulaci je vysoce znepokojivá zejména bezproblémová dostupnost návykových látek pro děti a mladistvé u legálních prodejců. Nákup cigaret v obchodě uváděla téměř polovina (47,6 %) současných kuřáků (ze skupiny dětí ve věku 13 až 15 let), přičemž 68 % z nich nebyl v posledních 30 dnech prodej tabákových výrobků odmítnut. V posledních 30 dnech si alespoň jednou zakoupilo alkohol v obchodě pro vlastní spotřebu 61 % studentů
3 mladších 18 let a téměř 14 % z tohoto počtu si zakoupilo alkohol v obchodě opakovaně, tj. více než pětkrát. Více než 77 % uvedlo konzumaci alkoholu v restauraci, v baru nebo na diskotéce, z toho 18 % uvedlo konzumaci alkoholu na uvedených místech opakovaně. Z hlediska vynucování existující regulace se zde tedy jedná o zásadní selhání. Bohužel identifikované problémy nejsou dostatečně analyzovány. Vysoká dostupnost tabákových výrobků a alkoholu pro děti a mladistvé z legální distribuční sítě, tj. konkrétní faktory, které vedou k všeobecnému nedodržování platných pravidel v této oblasti, není v podstatě analyzována. U řady dílčích problémů také chybí alespoň základní kvantifikace (např. elektronické cigarety). Popis cílového stavu Cílový stav je formulován na obecné úrovni (viz výše). Předkladateli se nepodařilo kvantifikovat očekáváné celkové snížení spotřeby tabáku a alkoholu u celé populace a dětí a mládeže zvlášť. Dále by bylo vhodné vyčíslit očekávané snížení celkových negativních dopadů (nákladů) konzumace těchto látek (je možné vyjít např. z některé studie, kterou zpráva RIA cituje). Na druhou stranu je možné ocenit skutečnost, že předkladatel cíl stanovil alespoň relativně vzhledem k ostatním vyspělým zemím: snížit prevalenci kouření a konzumace alkoholu tak, aby se Česká republika nenacházela v dolní třetině zemí EU a OECD. Stanovení okruhu potenciálních opatření a jejich variant I když RIA zasazuje zvažovaná opatření do širšího kontextu zejména vzhledem k doporučením Světové zdravotnické organizace (WHO), z RIA jasně nevyplývá, proč jsou zvažována a následně hodnocena pouze daná opatření. Jinými slovy není jasné, proč je možné očekávat, že právě kombinace zvažovaných opatření může nejvíce přispět k řešení identifikovaného problému, resp. ke zlepšení současné situace. Bylo by vhodné, aby na základě dostupných dat a zahraničních zkušeností, byla nejprve stanovena opatření, která mají největší potenciál přispět k řešení hlavního identifikovaného problému. Následně by mělo dojít k návrhu variant
4 implementace těchto opatření a samozřejmě k vyhodnocení očekávaných dopadů. Na druhou stranu RIA alespoň v některých případech transparentně uvádí, že některá opatření byla vyloučena na základě politického rozhodnutí (např. zavedení povinnosti kontroly věku při prodeji alkoholu). Varianty a jejich hodnocení Varianty jsou definovány a vyhodnoceny přehledně. Mezi hlavní nedostatky předložené RIA však patří, že předkladatel rezignoval na agregaci celkových nákladů a užitků jednotlivých variant (například s využitím standardních postupů pro analýzu nákladů a užitků) a jejich vztáhnutí k celkovému cíli. V předložené zprávě se hodnocení variant přímo váže zejména k nákladům a přínosům pro jednotlivé vybrané dotčené subjekty / cílové skupiny. Není tak zřejmý CELKOVÝ očekávaný dopad dané varianty (kromě některých opatření v oblasti omezení účinků nepřímého tabákového kouře). Jako vhodnější se jeví přístup, který například využila Evropská komise ve Vyhodnocení dopadů doprovázející návrh revize směrnice týkající se tabákových výrobků (COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, IMPACT ASSESSMENT, Accompanying the document Proposal for a Directive on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products SWD(2012) 452 final), kdy hodnocení variant je založeno na kritériích (viz zejména Annex 4: Assessment criteria and comparison of options) vzhledem k sociálním, ekonomickým, zdravotním a environmentálním dopadům. Porovnání variant je provedeno obvykle pouze kvalitativně. I když v oblasti ochrany před účinky nepřímého tabákového kouře jde RIA správným směrem vzhledem ke kvantifikaci dopadů, u řady navrhovaných opatření nebyla provedena ani základní kvantifikace. Například pro povinnost zajistit nabídku levnějších nealkoholických nápojů chybí jakýkoliv odhad přínosů vzhledem k omezení škodlivé spotřeby alkoholu. Současně odhad dopadů na podnikatele je proveden povrchně, když jsou pouze zvažovány náklady na kohoutkovou vodu, ale není zvažován ušlý zisk z prodeje nápojů, který by podnikatelé pravděpodobně utrpěli v případě nabídky vody zdarma.
5
Ve výsledném hodnocení je někdy varianta zvolena na základě (ne)podpory některých dotčených subjektů (např. zástupců podnikatelů) či příliš velkým zásahem do podnikatelského prostředí a je zvolena mírnější či „kompromisní“ regulace, jindy je argumentováno obecným cílem zákona, tj. ochranou veřejného zdraví, a je vybrána varianta přísnější. Je však třeba ocenit, že v některých případech alespoň předkladatel transparentně uvádí, že jiná než vybraná variant byla preferována určitou skupinou např. odbornou veřejností. U některých oblastí není zřejmé, jakým způsobem byl stanoven daný odhad či na čem se zakládá uváděné tvrzení. To platí například o tvrzení vzhledem vysoké společenské poptávce po legislativní podpoře prodeje nealkoholických nápojů či odhadu velmi vysokého potenciálu preventivních opatření (např. snížení denního kouření o 20%). Vynucování Uvedení legislativních opatření do praxe je zde klíčovým problémem, kdy podle citovaných studií málo prosazovaná legislativních řešení (bez kontroly a publicity) snižují např. prevalenci kouření osob mladších 16 let o cca 3 % oproti 30 % v případě silně prosazovaných opatření. Přestože vynucování zejména zákazu prodeje a podávání návykových látek mladistvým legálními prodejci je zásadní, RIA se této oblasti věnuje pouze okrajově. Například nastavení sankcí není v RIA vůbec analyzováno. Stejně tak není analyzována vnímaná pravděpodobnost odhalení nelegálního jednání, jakožto jeden z klíčových prvků úspěšného prosazování legislativou stanovených zákazů. RIA tak současnou situaci, kdy existující zákazy nejsou prodejci plošně respektovány, řeší jen velmi omezeně. RIA by mohla v podstatně větší míře vycházet ze zahraničních empirických poznatků o tom „co funguje“ a to se týká i oblasti vymahatelnosti práva (zejména v oblasti nastavení a výše sankcí a efektivnímu zajištění kontrolní činnosti). Přezkum regulace
6
RIA stanovuje, že dosahování hlavního cíle, tj. snížení prevalence kouření a konzumace alkoholu, bude sledováno každoročně. Současně také identifikuje potřebu vytvořit studii vzhledem k plošnému porušování zákazu prodeje návykových látek mladistvým. Pro zajištění efektivního přezkumu účinnosti regulace by bylo také vhodné stanovit množinu konkrétních indikátorů, které budou vyhodnocovány.
III. Závěr Předložená zpráva RIA přehledně prezentuje hlavní řešené oblasti a jejich očekávané dopady na jednotlivé dotčené skupiny. I přes nedostatky uvedené výše poskytuje předložená zpráva řadu podkladů využitelných pro rozhodování. Komise RIA tak doporučuje s výše uvedenými výhradami závěrečnou zprávu RIA schválit.
Vypracoval: Mgr. Marek Havrda, MA, MPA, PhD.
Prof. Ing. Michal Mejstřík, CSc. předseda komise
