Rondetafelgesprek over Herzieningswet toegelaten instellingen woningwet (8 september 2011) Ties Teeuwen Op 8 september 2011 heeft de Tweede Kamercommissie in een rondetafelgesprek de Herzieningswet toegelaten instellingen woningwet besproken. In drie sessies vroeg de commissie vertegenwoordigers van corporaties en gemeenten, en een rijke schakering deskundigen uit de sector naar hun visie op voorliggende Herzieningswet. Algemene indruk De algemene stemming van de deelnemers was positief. Wat Priemus (OTB) betreft kon dat ook liggen aan de toenemende mildheid op zijn oude dag. Voor velen geldt dat “een lange discussie nu in helderheid is omgezet”. De Herzieningswet bevat een heldere beschrijving en afbakening van het werkdomein van corporaties. De verhouding tussen corporaties en overheid is overwegend goed geregeld. Uiteraard zijn er ook de nodige zorgen en discussiepunten. Behoudens het ontbreken van uitwerkingen in Algemene Maatregelen van Bestuur spitsen die zich toe op de effecten van de Europese beschikking rond staatssteun, de noodzaak de afstemming tussen gemeenten en corporaties naar een regionaal niveau te tillen en de organisatie van het toezicht op corporaties. Effecten van de Europese beschikking Inkomensgrens Er is veel te doen om de hoogte van de inkomensgrens die de doelgroep van beleid bepaalt. Volgens velen is die grens te laag, waardoor bepaalde groepen buitengesloten worden van de sociale huursector. Van Genugten (Woonbond) pleit ervoor uitvoering te geven aan de motie Karabulut en wil dat de minister teruggaat naar Brussel om een hogere inkomensgrens te bewerkstelligen. Hij stelt dat het klimaat vrij gunstig is en dat de Europese commissie voor een goed beargumenteerd voorstel open zou staan. Priemus heeft geen bezwaar tegen de doelgroepdefinitie. Hij ziet vooral heil in regionale differentiatie in de doelgroepdefinitie en inkomensgrenzen. Lelystad is immers geen Amsterdam. Scheiding DAEB en niet-DAEB De Europese beschikking rond staatssteun vraagt corporaties een strikt administratief onderscheid aan te brengen tussen DAEB-activiteiten en niet-DAEB-activiteiten. In het gesprek gaven de vertegenwoordigers van de woningcorporaties vooral aan waar deze scheiding hen beperkt in de mogelijkheden, terwijl de Kamerleden (waaronder De Boer) juist van de corporaties willen horen waar hun lenigheid zit en wat ze wel kunnen. Zoals Van der Moolen (CFV) aangeeft: als de markt niet investeert en de corporaties wel, maar verliesgevend, dan moet worden gezocht naar andere investeringscondities, bijvoorbeeld een ruimer huurbeleid. Volgens Calon (Aedes) heeft 95% van de Aedes-leden niet direct last van de scheiding omdat zij geen commerciële activiteiten ontplooien. Buiten het pleidooi dat de inkomenseis voor de doelgroep omhoog moet, benoemt hij drie punten die op zijn minst aandacht behoeven rond deze scheiding. In de eerste plaats zou het buitengewoon onbehoorlijk zijn dat corporaties bij herfinanciering de borging zouden verliezen. Ten tweede moet gewaakt worden voor de administratieve lastendruk, die het gevolg is van administratieve scheiding tussen DAEB en niet-DAEB. De regeling leidt tot bureaucratie en stroperigheid. In dat licht is een uitzondering voor corporaties met een omzet onder de € 40 miljoen te rechtvaardigen, zoals nu ook al geldt
voor bedrijven conform de mededingingswet. Ten derde moet blijken in hoeverre vermogen uit DAEB toereikend is om niet-DEAB-activiteiten te financieren. In dit licht stelt Kempe (De Kernen) dat het realiseren van maatschappelijk vastgoed-projecten, waar wonen en zorg gecombineerd worden, binnen de voorgestelde regelgeving onmogelijk is, in het bijzonder in kleine kernen en krimpgebieden. Er is immers eigen vermogen nodig voor de financiering, maar het vermogen uit de niet-DEAB alleen zal onvoldoende blijken. Ongeveer 70% van de corporaties is werkzaam in het landelijk gebied. Veel projecten van dergelijke aard zullen niet meer mogelijk zijn. Van der Moolen (CFV) pleit daarom voor een generaal pardon voor kleine corporaties met minder dan 1500 woningen. Een volledig pakket aan voorzieningen in de wijk is van groot belang, en dat wordt met de nieuwe regeling steeds moeilijker, bijvoorbeeld voor huisartsen. De overheid stelt een maximum aan tarieven voor huisvesting en vergoeding voor huisartsenvoorzieningen. Dat leidt er volgens Zonneveld (vertegenwoordiger van de huisartsen) toe dat huisartsen zich soms niet meer zelfstandig kunnen vestigen in een buurt als dat wel van belang is. Schuyt (De Alliantie) noemt de scheiding desastreus. Corporaties die deel uitmaken van ontwikkelgroep de Vernieuwde Stad kunnen volgens recent onderzoek nog maar 10% van de investeringen in het middensegment (boven € 652) realiseren. Dat zal leiden tot een forse teruggang van de bouwproductie en de wijkvernieuwing. Hij wijst ook op de samenhang tussen programma’s: de DAEB activiteiten kunnen tegenwoordig niet meer gefinancierd worden zonder de niet-DAEB-activiteiten. Calon pleit voor de mogelijkheid het vermogen van DAEB (of de opbrengst uit verkoop) naar niet-DAEB over te hevelen. Brussel zegt immers niets over scheiding van vermogens. Het CFV vindt daarentegen dat de afgelopen jaren vanuit het externe toezicht is gebleken dat een strikte scheiding wel noodzakelijk is. We moeten niet blijven doorrommelen. Priemus vindt de scheiding een logische consequentie van de staatssteunregeling. Zijn aanbeveling is te beginnen met de administratieve scheiding en pas later met de minder eenvoudige juridische scheiding van vermogens. Overigens worden de administratieve lasten (als die worden gebaseerd op een reeds gangbaar eenvoudig stelsel als WOZ-waarden) door Turkenburg (deskundige administratieve scheiding) geraamd op 0,5 fte per jaar en de nodige investeringen in IT, voor een kleine tot middelgrote corporatie. Bij grote corporaties en complexe stelsels met fiscale grondslagen en berekeningen op basis van historie zijn de lasten volgens hem vele malen hoger. Level playing field? De corporatiedirecteuren geven aan dat de niet-DAEB activiteiten vaak fantastische projecten zijn, waar nog altijd geld bij moet worden gelegd. Wij accepteren een laag rendement. In die zin gaat de Europese beschikking voorbij aan haar doel: het level playing field met commerciële partijen. Die laatsten hebben aangegeven op korte termijn niet te investeren in het middeldure segment of in maatschappelijk vastgoed. Er zijn geen aanwijzingen die wijzen op een kentering. In krimpregio’s zijn al helemaal geen institutionele beleggers te bekennen. Op de vraag of het mogelijk is niet-DAEB-activiteiten gezamenlijk te borgen, zoals nu voor DAEB-activiteiten via het WSW is geregeld, antwoordt Post (WSW) dat voorzichtigheid is geboden bij een andere financieringsomgeving. De mogelijkheden hiervoor worden bepaald door het volume in relatie tot de zekerheden die er zijn (zoals inzetbaarheid van het eigen vermogen, garanties, onderliggende kasstromen). Onderzoek in 2008 geeft aan dat er theoretisch ruimte is voor borging van niet-DEAB, maar de huidige marktsituatie vraagt om voorzichtigheid en goede timing van nieuwe financiële regelingen.
2
Corporaties en overheid Regionale afstemming De Herzieningswet vergroot de rol van gemeenten en de relatie met de in de gemeente actieve corporatie(s). De deelnemers aan het rondetafelgesprek vinden allen dat de gemeente - anders dan in het wetsvoorstel staat - de plicht zou moeten hebben een woonvisie moet maken en de corporatie vervolgens haar bijdrage aan de volkshuisvestelijke opgave moet aangeven. Prestatieafspraken voor een periode van 4 jaar verzegelen dit duurzame samenwerkingsverband. De Herzieningswet is volgens onder meer Calon (Aedes) en Steenbeek (Ymere) echter te zeer gericht op het lokale gemeentelijke niveau. Zij achten het absoluut noodzakelijk een regionale woonvisie als uitgangspunt te maken als kader voor lokale woonvisie en prestatieafspraken. De woningmarkt is immers een regionale en geen lokale markt. Dat vraagt om afstemming op regionaal niveau. Een regionale woonvisie voorkomt verkwisting van geld als gevolg van overproductie door ambitieuze gemeenten. Het rijk kan rond deze samenwerking druk uitoefenen op corporaties die te weinig presteren, middels een aanwijzing. En het CFV waakt er aan de andere kant voor dat corporaties niet te veel hooi op de vork nemen. Iets van de strengheid naar corporaties mag overigens ook worden toegepast naar die gemeenten, waar de volkshuisvestelijke taak onvoldoende uit de verf komt. Rol van bewoners Van Genugten (Woonbond) vraagt meer aandacht in de Herzieningswet voor de positie van huurders(organisaties). Het lijkt nu een groot spel tussen gemeenten en corporaties, maar de wet moet waarborgen bieden dat de corporatie de huurder en huurdersorganisaties goed betrekt bij beleid en besluitvorming. Priemus beaamt dat het de moeite waard is de woningwet te bekijken vanuit het perspectief van de civil society. De bewoner is wat uit beeld, terwijl bekend is dat toekomstige ontwikkelingen vragen om een meer actieve rol van bewoners. Solidariteit corporaties De Herzieningswet laat het reeds bestaande solidariteitsfonds, in het leven geroepen door de instelling van het Centraal Fonds Volkshuisvesting, ongemoeid. Dat fonds heeft tot taak om minder vermogende toegelaten instellingen financieel te ondersteunen met middelen die uit een heffing over alle toegelaten instellingen worden verkregen. Corporaties vrezen de mogelijkheid die de Herzieningswet open laat van een vereveningsfonds (bijvoorbeeld wooninvesteringsfonds) waaraan zij moeten bijdragen als zij over meer vermogen beschikken dan nodig voor de door haar voorgenomen werkzaamheden. Echte collegialiteit binnen de sector is blijkbaar nog niet vanzelfsprekend. Van diverse kanten is namelijk kritiek geuit op een dergelijk vereveningsfonds dat gemeenten bepleiten. Het zou niet werken en leiden tot perverse prikkels. De volkshuisvestelijke opgave wordt op regionaal niveau gedefinieerd en verandert van tijd tot tijd. Dan dient ook op regionaal niveau naar collegiale matching te worden gezocht. Fondsvorming op nationaal niveau op basis van een voorafgestelde opgave past daar niet bij. Ook Schuyt vindt solidariteit geen goede basis voor fondsvorming. Hij ziet meer in het continueren van de project- en saneringssteun. Toezicht op woningcorporaties
3
Extern toezicht: splitsing ongewenst De huidige regering onderkent de noodzaak van een adequaat functionerend extern toezicht. Zij kiest er echter voor om niet (zoals eerder is voorgesteld) te komen tot een bundeling van het toezicht bij een Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen volkshuisvesting (de autoriteit). Deze wijziging is mede ingegeven door het advies van de Raad van State. De Herzieningswet stelt voor het externe toezicht door de autoriteit te richten op het financieel toezicht. Voorgesteld wordt dat het volkshuisvestelijke en rechtmatigheidstoezicht door de minister van BZK uitgeoefend zal worden zodat daarmee invulling gegeven kan worden aan de ministeriële verantwoordelijkheid op het terrein van de volkshuisvesting en het functioneren van toegelaten instellingen. Deze vormen van toezicht zijn niet eenvoudig te normeren c.q. kennen een dergelijke mate van beoordelingsruimte, dat het niet in de rede ligt om dat onafhankelijk te beleggen buiten de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit geldt ook voor het toezicht op governance en integriteit. Verschillende deskundigen maken in het rondetafelgesprek duidelijk dat de voorgestelde splitsing ongewenst is en op zijn minst een goede coördinatie behoeft. Van Genugten (Woonbond) spreekt over een gemiste kans om het toezicht integraal te organiseren. Ook Van der Moolen (CFV) en Priemus hebben bezwaren. Financiële prestaties hangen sterk samen met volkshuisvestelijke prestaties. De ervaring leert bovendien dat financieel toezicht vaak tegen aspecten als rechtmatigheid, governance en integriteit aanschuurt. Dat pleit juist voor een integraal perspectief op het functioneren van woningcorporaties. Aedes is niet tegen splitsing van het toezicht, maar vóór handhaving van het financieel toezicht door het CFV en het volkshuisvestelijk toezicht bij de minister. Een vooraf strak georganiseerd toezichtskader verhoudt zich volgens Calon moeilijk met de tijd en plaatsgevonden opgave in regionaal werkende woningmarkten. De minister dient van zijn bevoegdheden gebruik te maken als dat vanuit het volkshuisvestelijk toezicht nodig blijkt. Overigens wil ook de Algemene Rekenkamer haar rol in de Herzieningswet opgenomen zien. De rekenkamer ziet voor zichzelf bevoegdheden bij het toetsen van doelmatigheid en rechtmatigheid bij het handelen van woningcorporaties. Daartoe wenst de rekenkamer toegang tot documenten van de toegelaten instellingen en haar dochterondernemingen. Want hoewel de woningcorporaties geen overheidsinstellingen zijn, voeren zij wel een krachtens de wet geregelde taak uit. Intern toezicht: verder versterken De deelnemers aan het gesprek delen de opvatting dat het intern toezicht bij corporaties verder dient te worden versterkt. In dit verband wijst Van Essen (voorzitter VTW) op de opening die in het wetsvoorstel gegeven wordt om de governancecode, inclusief beloningscode voor bestuurders en commissarissen algemeen bindend te verklaren. “De hele sector moet zich houden aan deze governancecode, ook de toegelaten instellingen die zich niet wensen aan te sluiten bij Aedes of de VTW.” Volgens Van Essen zou de Ondernemingskamer een duidelijke rol moeten hebben in de beoordeling van het functioneren van (leden van) de Raad van Commissarissen. De wet biedt mogelijkheden om de RvC te ontslaan, de Ondernemingskamer zou de rechtsprekende instantie moeten zijn. Dreimüller (deskundige op het gebied van Toezicht op corporaties) vult aan dat de afgelopen tien jaar, op één RvC-lid na, nog nooit een RvC is aangesproken op het eigen functioneren. Hij wil dat in de wet wordt opgenomen dat de autoriteit ingrijpt indien aantoonbaar onzorgvuldig intern toezicht wordt gepleegd.
4
Ten slotte is nog discussie gevoerd over de vertegenwoordiging van huurders in de RvC. Aan de ene kant wordt inbreng van de huurders van groot belang geacht. De huurder is immers de belangrijkste belanghebbende van de corporatie. Van der Ven (Omnia Wonen) wijst echter op het gevaar van ‘dubbele petten’ (belang huurders versus belang van de corporaties) en pleit daarom voor huurdersvertegenwoordiging in de huurdersraad, niet in de RvC. Hoe nu verder? De komende periode vindt eerst schriftelijke behandeling van de Herzieningswet plaats. Vervolgens vindt mondelinge behandeling in de Tweede Kamer plaats. Na akkoord van de Tweede Kamer zal de Eerste Kamer zich buigen over het wetsvoorstel.
5
