RÓNA-RÉGIÓ Kft.
HAJDÚ-BIHAR MEGYE TERÜLETFEJLESZTÉSI LEHETŐSÉGEI, KILÁTÁSAI
2006
A tanulmány elkészítésében résztvevő kutatócsapat tagjai:
Témafelelős: Prof. Dr. Süli-Zakar István, DsC tanszékvezető egyetemi tanár ügyvezető igazgató
Munkatársak: Dr. Kozma Gábor - egyetemi adjunktus Dr. Radics Zsolt - egyetemi tanársegéd Dr. Süli-Zakar Istvánné - kutató-fejlesztő Erdelicsné Virágos Erzsébet - adatfeldolgozó Makay Ferencné - műszaki rajzoló Németh Gábor - operátor
2
TARTALOMJEGYZÉK 1
Bevezetés ........................................................................................................................... 4
2
Az országos és megyei területfejlesztés 16 éve ............................................................... 7 2.2 Az önkormányzati és a területfejlesztési törvény – szakaszhatár .................... 11 2.2 A magyar megyék területfejlesztési feladatai, eredményei az elmúlt tizenhat évben ................................................................................... 16 2.3 Hajdú-Bihar megye helyzete a magyar regionális átalakulás során................. 21 2.4 Hajdú-Bihar megye területfejlesztési tevékenysége és eredményei 1990-2006 között.......................................................................... 26
3
A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács és a Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Ügynökség Kht. eredményei....................... 27 3.1 A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács Fejlesztési Ügynökség szerepe a decentralizált fejlesztési támogatások elosztásában ......................... 27 3.2 A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács Fejlesztési Ügynökség szerepe a megyében kialakult vis maior keret kezelésében ............................. 38 3.3 A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség szerepe az NFT I. megvalósításában ............................................................................................. 39 3.4 A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség monitoring tevékenysége....... 41 3.5 A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség egyéb feladatai....................... 42
4
Jövőkép: - megoldási utak, a sikeres érdekérvényesítés feltételei ............................. 44 4.1 A megyei területfejlesztés szerepe és funkciója az uniós tervezési rendszerben ......................................................................... 47 4.2 Lehetőségek, kilátások, illeszkedés a területi rendszerbe ................................ 51 4.2.1 A megyei területfejlesztési ügynökség lehetséges funkciói a négy forgatókönyv alapján ............................................................... 55 4.3 A régiók megerősödése .................................................................................... 56 4.3.1 Első forgatókönyv (a régiók megerősödése)....................................... 57 4.4 A kistérségek megerősítése .............................................................................. 60 4.4.1 Második forgatókönyv (a kistérségek megerősítése) .......................... 60 4.5 A megyei funkciók átalakulása, érdekvédelem, a megyék szerepének megőrzése: remények, alternatívák ............................................... 64 4.5.1 Harmadik forgatókönyv (a megyei szint újraerősítése) ...................... 66 4.5.2 Negyedik forgatókönyv (a megyei funkciók átalakulása)................... 69
5
Összegzés ......................................................................................................................... 72
3
1
BEVEZETÉS
Az államok közös sajátossága, hogy a központi kormányzatok (állami szint) és a település (lokális szint) „között” általában valamilyen területi jellegű közigazgatási egység (középszint), regionális önkormányzatok is működnek. A közigazgatási területbeosztás jelentős mértékben függ az államok területi nagyságától, a népesség számától, de mindenekelőtt a társadalomszervezés és irányítás politikai-ideológiai céljától és feltételrendszerétől, a hatalomgyakorlás módjától, az állam és az állampolgár kapcsolatainak intenzitásától. A regionális önkormányzat – minden államban – általában hosszú történelmi folyamat eredményeként jött létre. Magyarországon a 2006. évi választások eredményeként megalakuló második Gyurcsány kormány „Új Magyarország – Szabadság és szolidaritás” címen meghirdette kormányprogramját a sikeres, modern és igazságos Magyarországért (2006-2010). A kormányprogram alapvető részét jelenti egy meghirdetett modern közigazgatás kiépítése, illetve szolgáltató önkormányzatokat megteremtő reform megvalósításának programja. Az Új Magyarország kormányprogramban, a következő módon indokolják meg a modern közigazgatás kialakításának szükségességét: „Az elmúlt másfél évtizedben emberek milliói, vállalkozások százezrei tanultak meg alkalmazkodni a változó világhoz, az egyre élesebb nemzetközi verseny követelményeihez. A hatalmas változások ugyanakkor szinte változatlanul hagyták az állam másfél évtizede kialakult szervezeteit, a központi és helyi közigazgatást, az önkormányzatokat. Ennek következménye, hogy míg a magyar gazdaság egyre modernebb és versenyképesebb, továbbra is túlméretezett, lassú és drága a közigazgatás, bürokratikus az ügyintézés. A túlzottan centralizált és hatalmas központi igazgatás mellett ma már az önkormányzatok 1990ben kialakított rendszere is számos területen akadálya a települések fejlődéséhez, felzárkózásához, az állampolgárok számára magas színvonalú szolgáltatások nyújtásához immár elengedhetetlenül szükséges kistérségi, regionális összefogásnak, az erőforrások közös és hatékony felhasználásának, érdekeik közös érvényesítésének. Immár hosszú évek óta tudjuk, hogy elkerülhetetlenül változtatni kell a közigazgatás elavult rendszerén, s nem csupán azért, mert a mai hatalmas apparátusok túl sok pénzébe kerülnek az adófizető polgároknak, hanem azért, mert nem serkentői, hanem inkább akadályozói az ország gyorsabb, sikeres fejlődésének. Az elmúlt évtizedben azonban a politika mindig megrettent az átalakítással járó konfliktusoktól, a kisebb, hatékonyabban működő szolgáltató állam megteremtésének politikai deklarációja soha nem vált érdemi cselekvéssé. A Köztársaság Kormánya nem odázza tovább a szükséges változásokat, hanem bátor lépésekkel nekilát a polgárainak magas színvonalú szolgáltatást nyújtó, hatékonyan működő, a közpénzeket takarékosan felhasználó új közigazgatási és önkormányzati rendszer kialakításának.” A kormányprogram szerint az 1990-ben kialakított önkormányzatok mára már akadályává váltak a települések fejlődésének, felzárkóztatásának és a mai önkormányzati rendszer gátolja a szükséges kistérségi és regionális összefogást. A közigazgatás elavult rendszere, illetve hatalmassá duzzadt apparátusa sok pénzébe kerül az adófizetőknek. Ezek a legfontosabb okok, amiért új közigazgatási és önkormányzati rendszert kell kialakítani Magyarországon. A kormányprogram a radikális közigazgatási és önkormányzati reformot a továbbiakban a következő indokokkal magyarázza:
4
„Az elmúlt évek tapasztalatai bebizonyították, hogy egy térség gyors, dinamikus fejlődésének biztosításához ma már nem elegendőek a megyei szinten biztosítható erőforrások, ennél szélesebb, az adott térséget gazdaságilag egybekapcsoló regionális összefogásra van szükség. Uniós csatlakozásunkkal, a régiók megteremtésével a megyék egyre inkább elveszítik funkcióikat. A megyék feladatainak többségét települési, kistérségi vagy regionális szintre kell helyezni… A szükséges változások nem gyengítik, hanem éppen megerősítik az önkormányzatiságot, lehetőséget teremtenek arra, hogy valódi, felelős irányítói legyenek településük, térségük, régiójuk fejlődésének. A változások azért is elkerülhetetlenek, mert az elkövetkező évek hatalmas fejlesztési forrásainak településük, térségük felzárkózását, fejlődését biztosító felhasználáshoz nem nélkülözhetik a lehető legszorosabb regionális és kistérségi együttműködést.” Tehát a kormány meglátása szerint nem elegendőek mára már a megyei szinten biztosítható erőforrások, s ezért regionális összefogásra van szükség, s a megyék korábbi feladatait települési, kistérségi és regionális szintre kell helyezni. Ezek a változtatások azért is szükségesek, mert az EU-s források sikeres megszerzésének is akadályozóivá váltak a megyék. Elmondhatjuk tehát, hogy a területi integráció iránti igény már egyértelműen megjelent a kormányzat oldalán, amelyik érthetően saját - dekoncentrált - szervezetét kívánja megtenni a „régió", a középszint kulcspozíciójú koordinátorává és hatalmi centrumává. Az elmúlt 16 év igazgatásszervezési folyamatai lényegében azt mutatják, hogy az önkormányzati rendszer bevezetésével párhuzamosan nem került sor a teljes területi közigazgatás alapvető szervezeti és működési szabályainak megalkotására, ami veszélyezteti az önkormányzati modell fő elveinek érvényesülését is. El kell ismerni, hogy jelenleg az önkormányzatok egyszerű befogadói, passzív alanyai az állam területfejlesztési támogatásainak, míg a dekoncentrált szervek pedig pusztán közvetítői az állami akaratnak, az a képlet a regionális politika belső szükségleteit figyelembe véve a továbbiakban már aligha tartható fenn. A szakirodalomból és az elmúlt évtizedek tapasztalataiból is tudjuk, hogy a magyar történelemben több mint száz éves múltja van a megye-ellenességnek. A megye, a megyei önkormányzati szisztéma többek között a racionális területi reformok elmaradása miatt is, mint a modernizáció gátja és akadálya jelentkezett a magyar közigazgatás történetében, a közigazgatási szakirodalomban. A megye-ellenesség alapja az elmúlt évtizedekben az a megyei centralizáció, s az a redisztribúciós rendszer volt, amely vitathatatlanul a központi akarat végrehajtására szolgált. Ez az önkormányzatiságtól idegen, hierarchikus szervezeti kapcsolatokban fejeződött ki a megyei tanácsok, illetve a városi és községi tanácsok között. Ehhez társult az is, hogy az államigazgatás egységesítésének a programja a 70-es évek elején beépítette a területi, helyi államigazgatási szervek túlnyomó többségét a tanácsi rendszerbe, így ez a tagolt államigazgatás a megyei tanácsoknál koncentrálódott. Ha ehhez hozzávesszük még azt is, hogy a tanácsi vállalatok többsége a megyéknél koncentrálódott, a megye pénzügyi hatalma ránehezedett a városi, községi tanácsokra, akkor a megye ellenességet nem tekinthetjük alaptalannak. Sok tekintélyes szakember köztük Verebélyi Imre (1994-98 között közigazgatási kormánybiztos, jelenleg Magyarország párizsi OECD-követe) azonban úgy látja, hogy elhamarkodott a kormányzat reformelképzelése ezen a téren, hiszen „Semmi baj nincs a hazai megyerendszerrel”. A Heti Világgazdaságnak adott interjújában ezzel kapcsolatban a következőket mondta: „Nem szabad egy ország térszerkezetéhez addig hozzányúlni, amíg nincs bebizonyítva: a meglévő közigazgatási rendszer rossz. Ennek igazolása nálunk azonban elmaradt. 1998 elején az akkori kormányzat egyszerűen csak deklarálta, hogy nem jó a magyar megyerendszer. Máig nem tudni, miért ne lehetett volna akár már eddig is decentralizálni, azaz a
5
minisztériumi feladatokat a megyéknek leadni. Ausztriában Burgenland tartomány például kisebb, mint Vas megye, mégis megkapott a központtól egy sor hatáskört. Miért ne volna lehetséges a 700 ezres Borsod megyére is egyes miniszteriális feladatköröket átruházni? Csak azért, mert nem hívják régiónak? Dehogy! Azért, mert mindmáig nem volt meg ehhez a politikai akarat. Meggyőződésem, semmi baj nincs a hazai megyerendszerrel, amely ha kap pénzt, megfelelően el tudja látni a maga feladatait, sőt amely a rendszerváltás egyik legszilárdabb támasza volt az elmúlt másfél évtizedben. Néhány kisebb megyéből lehet persze nagyobbat kialakítani. El kellene végre felejteni az 1998-ban elképzelt hét önkormányzati régiót már csak azért is, mert azok többségét nem a valóságos kapcsolatrendszerek alapján határozták meg.” Ilyen nagy horderejű kérdésben, mint az ezeréves magyar megyerendszer átalakítása, megváltoztatása, illetőleg megszüntetése foglalkoztatja a közvéleményt is, és természetesen szükséges megvizsgálni azt, hogy szűkebb pátriánkban Hajdú-Bihar megye hogyan állt helyt az elmúlt 16 évben, s vannak-e még erőtartalékai a jövő számára. Ezt szem előtt tartva jelen kutatásunk egyetlen kérdéssel foglalkozik, jelesül a megyei közigazgatásra vonatkozó szabályozással, de úgy gondoljuk, mégsem csak az önkormányzati rendszer iránt érdeklődők számára nyújthat hasznos információkat. A megyekérdés ugyanis szorosan összefügg az államszervezet általános centralizációjának, illetve decentralizációjának kérdéseivel, a területfejlesztési politika modelljével, az elosztási viszonyokkal, s természetesen magával a politika világával is. A hazai és a külföldi szakirodalom tanulmányozása eredményeként állíthatjuk, hogy a területi közigazgatás, a szolgáltatásszervezés, területfejlesztés, a tágabb értelemben vett gazdaság és társadalompolitika, valamint a bennünket körülvevő nemzetközi folyamatok elméletének, szabályozásának és működési gyakorlatának az átfogó és empirikus mélységű elemzése egyaránt azt mutatja, hogy szükség van a területi (középszintű) integrációra, hiszen a települési döntéshozókra szétszakadt mai magyar közigazgatás nem tud megbirkózni feladataival. A kutatás eredményei tehát egyértelműen alátámasztották a közigazgatás területi reformjának, illetve korrekciójának a szükségességét, ugyanakkor természetesen nem adtak, nem is adhattak egyedül üdvözítő választ a „hogyan tovább?” kérdésére, amely politikai szinten fog eldőlni. A megyereform ugyanis nem hajtható végre az önkormányzati rendszer belügyeként, tartalma elsősorban államépítési, makropolitikai és regionális politikai modellválasztás függvénye, melynek során természetesen Magyarországon is figyelemmel kell lenni az Európai Unióban követett gyakorlatnak.
6
2
AZ ORSZÁGOS ÉS MEGYEI TERÜLETFEJLESZTÉS 16 ÉVE
Kutatásunk első részében azt vizsgáltuk meg, hogy az elmúlt 16 évben milyen volt a magyar megye helye és szerepe a hazai közigazgatásban és az önkormányzati munkában. Abból a szükségletből indultunk ki, hogy valamennyi államberendezkedésnek meg kell oldania az állami feladatok helyi-területi megosztásának problémáját. Az állami hatalom és az állami feladatok megosztásának elméletileg két dimenziója van, a horizontális és a vertikális. A horizontális hatalom- illetve munkamegosztás a központi állami szervek egymáshoz való viszonyát és munkamegosztását érinti, s ezt a klasszikus elméletet Montesquieu nevéhez kötjük. A vertikális hatalom- és munkamegosztás az állami hatalom és feladatok területi szintek közötti megosztását jelenti, s ez nem alapja a modern reionalizmusnak. Úgy véljük a hatalom megosztásától célszerű megkülönböztetni a munka- vagy feladatmegosztást. A hatalom megosztása lényegében hatalmi ágakra történik. Önálló hatalmi ágat az a szervezetrendszer képez, amelynek alkotmányjogilag garantált önálló döntési- illetve mozgástere van, s abban más szervezet nem bírálhatja felül. Egy hatalmi ágon belüli feladatilletve munkamegosztás esetében a területileg, illetve funkcionálisan és ágazatilag tagolt szervezetek hierarchiába rendeződnek, s az alsóbb szervezet döntését a felsőbb szervezet felülbírálhatja, sőt hatáskörét magához vonhatja, bár erre a szubszidiaritás alapelvként való kezelése miatt aligha kerülhet sor. Mind a hatalmi, mind pedig a feladatmegosztás keretében történő önállóságnak két általános korlátja van. A parlament, mint a „hatáskörök hatáskörének" birtokosa alkotmányozó erejénél fogva módosíthatja mind a hatalom mind a feladatok megosztásának rendjét. A másik korlát pedig a legszélesebb értelemben vett szervezeti önállóság esetén is a törvényesség. Minden szervezet, illetve személy alá van vetve a jogszabályoknak, mérlegelési önállóságúk mindig a jog keretei között kell, hogy maradjon. A megye és a megyerendszer történeti képződmény, történetileg változó, fejlődő, átalakuló organizmus volt mind hatásköre, szervezete, mind pedig területi struktúrája tekintetében. „Hatalma csúcspontját" a megye a XIX. század első felében érte el, a törvényhozás része, az igazságszolgáltatás területi letéteményese általános közigazgatási hatóság, a végrehajtó hatalom legfontosabb területi szerve volt. Magyarországon az elmúlt 16 évben a közigazgatási területi struktúra fejlődésének, reformjának egy evolutív útja alakult ki, miután a korábbi keretekben számos feladatot nem lehetett ellátni, illetve a decentralizációs folyamatot nem lehetett volna szélesíteni. Kialakulóban volt Magyarországon a regionalizációnak bizonyos halvány vonulata, a megyéknek, a nagyvárosoknak valamiféle kooperációja. A járások megszüntetésével, illetve azt megelőzően kialakult a város és vidéke közötti kooperáció, valamiféle intézményesült városkörnyéki rendszer, amely egyben a megyével szembeni decentrumként is jelentkezett és elősegítette a nagyobb települések szabadabb fejlődését. Ugyanez vonatkozik a községekre is, ahol a közös községi tanácsok rendszere lehetővé tette az államigazgatási ügyek decentralizációját és a községek gazdasági hatáskörének a gyakorlását is. Ez utóbbi, a közös községi tanácsi rendszer nem vált be, mert az alkalmazott forma nem felelt meg a demokrácia feltételeinek, az érdektársítás demokratikus követelményeinek. A társközségek a székhelyközség alávetett perifériájának érezték magukat. Látnunk kell azonban, hogy azok az európai radikális reformok, amelyek Európa egész nyugati és északi felére kiterjedtek, a községek számának radikális csökkentésével oldották meg a községi önkormányzatok valós, reális szerepét a társadalom életében. Azaz, azt hogy a „községek” képesek legyenek teljes mértékben gondoskodni az alapfokú ellátásról, illetve
7
átruházhatók legyenek azok az államigazgatási feladatok, amelyeket csak alapfokon lehet megszervezni. A jól ismert parlamenti politikai kompromisszumot követően létrejött 1990. évi LXV. törvény a középszinten létrehozta a helyi önkormányzatok közé sorolva és a települési önkormányzatoknak jórészt kiszolgáltatva működő - alapvetően intézményfenntartási funkciót megvalósító - megyei önkormányzatokat, s mellettük az állami ellenőrzést és speciális hatósági jogköröket megvalósító (jogorvosló) köztársasági megbízotti körzeteket. A közigazgatási területbeosztás általában nemzeti sajátosságokat hordoz a tekintetben, hogy az egyes államok történetileg hogyan szabályozták alkotmányosan vagy a szokásjog alapján az egyes közigazgatási kategóriák és szintek (község, város, járás, megye, régió, tartomány, stb..) egymás közötti viszonyát; s ezzel az igazgatási, funkcionális és térkapcsolatokban a hierarchikus alá- és fölérendeltséget, avagy a térkategóriák mellérendeltségének elsődlegességét tették működési alapelvé. Történetileg szemlélve a folyamatot, azt mondhatjuk, hogy voltak korszakok, amikor a hierarchizmus állt a közigazgatási területszervezés előterében, s voltak olyan időszakok is, amikor széles körben megerősödött és érvényesült a horizontalizmus elve (regionalizmus). A középszintű igazgatás széles körű reformjára a 70-es évtizedben került sor NyugatEurópában. E változásokban - a helyi igazgatási reformokhoz hasonlóan - nem kis szerepet játszottak gazdaságpolitikai - ezen belül regionális politikai - megfontolások. Nem véletlen, hogy a 70-es évtizedbe szinte valamennyi nyugat-európai ország új területfejlesztési koncepciókat alkotott, vagy jelentősen módosította korábbi stratégiáit. Magyarországon a rendszerváltás előkészítése, az államszocialista rendszer válsága időszakában megjelentő régi és új politikai erők, mozgalmak, pártok programjaikban - eltérő célokkal és tartalmakkal - megfogalmazták a közigazgatási struktúra, benne a megye átalakítására vonatkozó elképzeléseiket. Ezek az elképzelések egy lényegi szempontban szinte teljesen megegyeztek: a korábbi tanácsrendszert szinte kivétel nélkül elutasították, hitet tettek az önkormányzati közigazgatás megteremtése mellett. A megye körül valósággal összecsaptak a politikai törekvések, ütköztek a hatalmi célok, megjelentek a különböző jellegű és tartalmú indulatok is. Ugyanakkor már hazánkban is hatottak az Európai Közösségben kibontakozó regionalizáció hatásai. A demokratikus berendezkedésű államokban politikai decentralizáció és a dekoncentráció mindig (illetve többnyire) párhuzamosan alkalmazott formák, amelyeket más szervezeti megoldások egészítenek ki, a lényeg ezek aránya, az önkormányzatok által ellátott feladatok gyakorolható mozgásszabadság. A jellege és terjedelme, a működésben közigazgatásszervezés folyamatosan politikai-hatalmi törekvések, viták kereszttűzében áll, a „szakmai optimumot" csak kompromisszumok sorozatán keresztül közelíti meg. Az igazgatás normatív struktúrája önmagában nem elegendő egy igazgatási rendszer jellemzéséhez. Közigazgatásszociológiai vizsgálatok sora tanúsítja, hogy gyakran teljesen eltérő jogi, illetve strukturális viszonyok közepette hasonló működési sajátosságok jelennek meg. Mindenesetre centralizált struktúrákon keresztül a területi érdekek nehezebben törnek maguknak utat, mint decentralizált rendszerben. Megállapíthatjuk, hogy a magyarországi megye mai meghatározottságában egy rendkívül sajátos képződmény. A megye mint területi egység, a Magyar Köztársaság területének egyik tagozata az alkotmány rendelkezése szerint, s önkormányzattal bíró közigazgatási egység, amely azonban a korábbi „korszakaihoz" képest kisebb jelentőséget biztosít számára. A mai megye egy funkcióhiányos képződmény, s ebben nagyfokú tudatosság figyelhető meg véleményünk szerint. 1990-et követően a megye önkormányzati közigazgatási jellegének csökkenése mellett megfigyelhettük, hogy felértékelődött a megye mint területi egység, területi keret. A változó és továbbépülő állami dekoncentrált szervrendszer elsődleges térbeli kereteként egyre inkább állami-területi igazgatási jellege erősödött meg a megyének az évek során.
8
Ma már közhelynek számít az a megállapítás, hogy a magyar közigazgatás, az önkormányzati rendszer legneuralgikusabb kérdése a megye és pedig elsősorban a megyei önkormányzatoknak az a jogi kerete, amelyet az Alkotmány, az önkormányzati és a területfejlesztési törvény meghatároztak. Nem kell jóstehetségnek lenni ahhoz, hogy amikor elérkezik a rendszerváltás alaposabb történeti elemzése, bővelkedünk majd az önkormányzati szabályozás történetét elemző tanulmányokkal a közigazgatási szakirodalomban, de más szaktudományokban is p1. a politológiában. E tanulmányok újabb vitákat váltanak ki és újabb tanulmányokhoz vezetnek, hiszen egyetlen tanulmány sem fog ésszerű, racionális magyarázattal szolgálni arra, hogy miért nincs a magyar közigazgatásban valójában területi szint és miért olyan a megyei önkormányzatok státusa, szerepköre, mint amilyet a rendszerváltást követően létrehoztunk. Az EU-ban széttekintve láthatjuk, hogy Nyugat-Európában is komoly részét jelenti a „megye" által elvégzendő teendőknek az intézményirányítással és fenntartással kapcsolatba hozható teendők köre. Milyen intézmények is tartoznak ide? Szociális- és egészségügyi intézmények, oktatási és kulturális intézmények, speciális (vagy térségi) szolgáltatásokat biztosító intézmények, térségi energiaellátást biztosító intézmények, területfejlesztési intézmények, stb. A fentiek ellenére úgy véljük, hogy hazánkban a területi irányítási rendszer duális struktúrákra való szétesése szükségszerű volt. Az eltelt 16 év azonban elegendő érvanyagot szolgáltat annak felismeréséhez, hogy e folyamatot alapelveiben szabályozni szükséges, illetve intézményesíteni kell az európai integrációs mechanizmusokat. E kérdéskomplexum általános alkotmányjogi és közigazgatástudományi alapokon válaszolandó csak meg. A dekoncentrált közigazgatás ágazati rendjének újragondolása két alapvető strukturális kérdés előzetes megoldását, tisztázását igényli, nevezetesen a megyei önkormányzatok és a statisztikai régiók jövőjét. A következetes politikai decentralizáció, s a legpogresszívebb területpolitikai modellek a területi önkormányzatok hangsúlyos szerepére építenek. Az önkormányzati szféra mindenesetre dezintegrált és erőtlen a „hatalmi ellensúly", annak a területi önkormányzati szint nélkül. A területi önkormányzat intézményesítésére potenciálisan a vonzáskörzeti (járási), megyei és regionális lépték szolgálhat. A vonzáskörzetek igazgatási kezelésére a társulások elegendőnek tűnnek, míg számuk és nagyságrendjük alapján kevésbé alkalmasak területi érdekképviseletre és regionális politikára. Úgy véljük a régiók kialakítása olyan politikai és tudományos feladat, amely hosszabb időt igényel, ráadásul a magyarországi területi folyamatok sem adnak egyelőre eligazítást egy „optimális" regionális struktúra kialakításához. Több szakértő úgy tartja, regionális lépték hosszabb ideig is kiváltható akár a megyék társulásával. Egyelőre tehát a megyék jelentik azt a területi egységet, amelyek a területi önkormányzás számára megfelelhetnek. Ez persze nem zárja ki területi korrekciók lehetőségét. 1990-ben úgy láttuk, hogy a területi önkormányzat, így Magyarországon a megyei önkormányzat az, amely a területi integráció intézményeként (amely csak önkormányzat lehet) megvalósítja az önkormányzati rendszer teljes értékű funkcionálását. Vitathatatlan, hogy az erőtlen regionális önkormányzat gyengíti, csonkítja a helyi (városi, községi) önkormányzati rendszer kiteljesedését is. Több kutató úgy tartja, hogy a megyei önkormányzat képes elősegíteni azoknak a feltételeknek a megteremtését, amelyekkel a városi, községi önkormányzatok a kötelező feladatok mind nagyobb körét láthatják el, és lehetővé teszik önként vállalt feladataik teljesítését. A megyei önkormányzat instruktív, kiszolgáló segítsége nélkül a helyi önkormányzatok tevékenysége nem fejlődhet. Nem utolsó sorban a területi önkormányzat az, amelynek mindenképpen biztosítani kell az önkormányzati feladatok teljesítését abban az esetben is, ha erre a városi, illetve a községi önkormányzatoknál nincsenek meg a feltételek. Ez teszi lehetővé a közszolgáltatások demokratizmusát, az esélyegyenlőség garantálását a társadalomban, az önkormányzatok valós
9
szerepének az érvényesülését, a szubszidiaritás viszonyai között. A politikai és gazdasági rendszerváltás, a piacgazdaság irányába történő elmozdulás szükségessége, de legalábbis az állami redisztribúció mértékének remélt csökkentése az 1990. évi önkormányzatokról szóló törvény elfogadása után nagy várakozást támasztott a költségvetési kapcsolatrendszer radikális átalakulásával kapcsolatban is. Ugyanakkor azt tapasztaljuk - különösen a megyei önkormányzatok költségvetésének elemzésekor - hogy a mai napig nem tisztázottak az alapvető költségvetési kapcsolatok, az állami költségvetés funkciói s ugyanúgy, mint az állam és az önkormányzatok feladatai közötti munkamegosztás kérdése. A feladatrendszer tisztázása nélkül viszont ma már nyilvánvaló hogy az elosztás rendszere és a forrásallokáció mechanizmusa nem képes áttörni a centralizáció intézményesített rendszerét, hiszen nem garantálja a központi költségvetéstől önállóan működő, gazdaságilag részben elkülönülő, de gazdálkodási önállóságát mindenképpen bizonyítani kényszerülő önkormányzatoknak a kötelező feladataik ellátáshoz szükséges pénzügyi forrásokat. A megyei önkormányzatok esetében a települési önkormányzatokhoz viszonyítva azért problémásabb a helyzet, mert rájuk vonatkoztatva a feladatrendszer sem vált egyértelművé, s így a felülről és alulról jövő korlátozások kereszttűzében kell bizonyítani végső soron a feladatok ellátásán és a térségi feladatok realizálásán keresztül tevékenységük szükségességét. Ezt az elmúlt 16 év során csak részben tudták bizonyítani: A folyamatosan érzékelhető megye ellenességnek valójában ez a végső oka.
10
2.2
Az önkormányzati és a területfejlesztési törvény – szakaszhatár
Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény a megyét megfosztotta korábbi hatalmi funkcióitól. Érthető, hogy szimpatikusabbá vált, s ezért még olyan - a pénz-elosztásban való szakmai közreműködésre is alkalmasnak tartják, amely ellen a korábbi hatalmi pozíció miatt igen erős ellenszenv nyilvánult meg. Többen a megyei önkormányzatot elsősorban információs, szakmai tanácsadó és szolgáltató szerepkörrel képzelik el, másodsorban pedig, mint térségi érdekképviseletet. Továbbra is igényt tartanának a megye pénzügyi segítségére egyes, a település erejét meghaladó feladatok ellátásában, de arra kevésbé fogékonyak, hogy a megyét, mint társulást - alulról építkezve - maguk a települési önkormányzatok finanszírozzák. A rendszerváltást követően a demokratikus polgári állam kiépülését követő korszakban egyre növekedett azoknak az államigazgatási feladatoknak a volumene, amelyeket az állam közvetlenül államigazgatási szervei útján látott el. Ez egybeesett a szakosított, tagolt és differenciált államigazgatási rendszer kiépítésének a folyamatával. A XX. század önkormányzatiságának a történetében az állami, közigazgatási feladatok jelentős növekedése, kiterjedése rendkívül kitágította az önkormányzatok funkcióit és szerepköreit. A demokratikus magyar állam egyrészről kiépítette a maga tagolt, differenciált államigazgatási szerveit, másrészről jelentősen növelte az önkormányzatok, önkormányzati szervek - ideértve a területi önkormányzati szerveket is - hatósági jogalkalmazói feladatait, hatásköreit. Ez a legtöbb európai országban átruházott feladatnak, hatáskörnek minősül, amelynek megvannak a maga következményei és konzekvenciái. A magyar önkormányzati rendszer az amely a leginkább átfogja a társadalmat, a társadalom legalsóbb szintjén is kiépült, így az állam, ha csak nem akar rendkívül kiterjedt bürokráciát, államigazgatási struktúrát létrehozni, a közhatalmi jogkörök gyakorlását, a hatósági tevékenységet jelentős mértékben át kell adni az önkormányzatoknak, illetőleg az önkormányzati szerveknek, biztosítva mindazokat a garanciákat, amelyek a jogállamiságban nem mellőzhetőek ideértve a központi irányítás érvényesülésének jogi eszközrendszerét is. A Magyar Köztársaság Alkotmányának IX. fejezete a helyi önkormányzatokról szólva, egyformán önkormányzati jogokkal ruházta fel a községeket, a városokat, a fővárost és kerületeit, valamint a megyék választópolgárainak közösségeit, s megfogalmazta, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, de az önkormányzatok kötelességei eltérőek lehetnek. Az önkormányzati törvény előkészítése és kétharmados jellegénél fogva elfogadása, s benne különösen a megye és a köztársasági megbízotti intézmény, sokfaktorú és többször változó kompromisszum eredménye, melyben összekeveredtek a politikai célok, számítások és a közigazgatás érdekei. Ennek megfelelően a megyei önkormányzatok mindenekelőtt azokat a törvényben előírt feladatokat köteles ellátni, amelyeknek a megoldására a települési önkormányzatok nem kötelezhetőek. Bár a törvény némileg tovább árnyalja a megyei önkormányzatok feladatát, de alapvetően középfokú intézményfenntartó és irányító szerepkörbe helyezi. Az önkormányzati törvény csak érintőlegesen jeleníti meg a centrális alárendeltségű államigazgatási szerveket (a dekókat). Az önkormányzati törvény ugyan jelentősen legyengített és jórészt intézményfenntartó megyei önkormányzatot hozott létre, de ugyanakkor lehetőséget adott arra, hogy törvény a megyei önkormányzat kötelező feladatává tegyen olyan körzeti jellegű közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egész területére vagy nagy részére kiterjed. Közismert, hogy az önkormányzati törvény elfogadásával a megyék a területi igazgatás periférikus elemévé váltak. A központi érdekek-érvényesítésében betöltött korábbi szerepük miatt szinte valamennyi új politikai erő szemében egyrészt a települési önállóság legnagyobb
11
ellenségeit, másrészt az ancien régime utolsó fellegvárait testesítették meg. A megyék legyengítésétől várták az önkormányzati rendszer megújulását és demokratizálódását, a települések esélyegyenlőségének megvalósulását. Az elmúlt években a megyei jogú városok „elszaporodása” alapvetően a megyei intézmények fenntartása kapcsán okozott jelentős bonyodalmakat. Itt a problémát az okozza, hogy nem volt tisztázható (sok esetben még ma sem az), hogy mi is minősül megyei feladatnak, mi a települési alapfeladat, stb. A kétféle megyei (jogú) önkormányzat közötti vita ugyanakkor rávilágított az intézmények tevékenységének tisztázatlanságára és az egyértelmű szabályozás szükségességére. Amennyiben a megyei önkormányzat a jövőben is alapvetően intézményfenntartó szerepkört tölt csupán be, abban az esetben egyértelmű szabályozás esetén a megyei jogú várossal a viták megelőzhetők és rendezhetők, csakúgy, mint a többi intézményfenntartásban érdekelt települési önkormányzattal. Egészen másként vetődik fel a probléma, amennyiben a megyei önkormányzat reális térségfejlesztő szerepkört és hatáskört is kapna. A megyei jogú városok túlnyomó többsége ugyanis a térségre gyakorolt hatásánál fogva indokolatlanul emelődne ki a többi város közül. Az önkormányzati törvény nem szabja meg egyértelműen, hogy melyek azok a körzeti, területi feladatokat ellátó intézménytípusok, amelyek fenntartása, fejlesztése a megyei önkormányzatok feladata. Ugyancsak a polgármesterek körében végzett felmérésre hagyatkozunk akkor, amikor azt állítjuk, hogy elsősorban a speciális megyei intézményeket: levéltárat, pedagógiai intézetet, GYIVI-t, gyógypedagógiai intézetet és a szociális otthonokat tudják elképzelni megyei hatáskörben. Ezen túl a kórházak és a színházak tartozhatnának még a megyei önkormányzati szinthez. A megkérdezett polgármesterek többsége ugyanakkor a középfokú iskolákat és a kisegítő, valamint a zeneiskolák esetében a városi önkormányzatokat favorizálják. 1990 előtt a megyei tanácsok egyértelműen a végrehajtó igazgatás részeiként hierarchikusan működtek központi irányításuk elsősorban nem normák, hanem közvetlen szervezeti csatornák útján történt. A központi irányítás közvetítésében kulcsszereplő a megyei tanács (illetve ennek hivatali apparátusa) volt, a területi irányítást egyértelműen megyei dominancia jellemezte. A másik sajátosság az előbbivel szorosan összefügg, illetve azzal magyarázható. A hatalom egységére, a „demokratikus centralizmusra" épülő államszervezetben nem kellett a tanácsokkal szemben, illetve mellett a központi államnak a dekoncentráció eszközéhez folyamodni. Az államigazgatási tevékenység közvetlen irányításának lehetősége a tanácsrendszeren belül is megmaradt. Néhány hagyományos dekoncentrált szervet kivéve a tárcák ágazati feladataikat a megyei tanácsi hivatalba integrált, vagy ahhoz szorosan kapcsolódó (ún. szakigazgatási intézmények) szervezeti egységek útján látták el. A tanácsrendszerben azért érvényesülhetett az államigazgatás egységességének követelménye, mert a tanácsi igazgatási szervezet irányítható volt a tárcák részéről, másrészt a megye elláthatott hierarchikus feladatokat (szakmai és törvényességi ellenőrzést, valamint fellebbvitelt) a települési, (helyi) tanácsokkal szemben. E modell kétségtelen előnye volt az áttekinthetőség, koordináltság, a szakmai szempontok érvényesíthetősége. Másik oldalról viszont a megyei tanácsok ezen pozíciója csorbította a helyi tanácsok önállóságát, s nyilvánvalóan mindkét szint testületeinek ellenőrző, irányító szerepét is. 1990-et követően az önkormányzati modellváltás, majd a területfejlesztés törvényi szabályozása mind a két területi szint hierarchikus viszonyát mind pedig a közigazgatás „egységesítését" felszámolta. Az önkormányzatokat egyenlő jogállásúnak tekintve az a vélemény alakult ki, hogy a megye nem kaphat a települési önkormányzattal szembeni hierarchikus jogosítványokat. Másrészről, miután a megye is önkormányzat, a maga szervezeti önállóságával, ezért megszűnt a tárcák közvetlen szervezeti kapcsolódása az önkormányzaton belüli igazgatási munkához, illetve szervezethez. A két ok még együtt sem vezetett volna a ténylegesen kialakult dekoncentrációhoz, ha az
12
önkormányzati modellváltással egyidejűleg szabályozást nyert volna a szakmai-ágazati irányítás szervezeti alárendeltséget mellőző eszközrendszere, s ha a tárcák nem ragaszkodtak volna közvetlen befolyásukhoz a lehető legtöbb államigazgatási területen, s ágazati felelősségüket normatív szabályozás útján érvényesítették volna. Az önkormányzati rendszert és a területi államigazgatást feltöltő hatásköri, és szervezeti jogszabályok ugyan rendkívül sok elvi és jogtechnikai hibában, inkonzisztenciában szenvednek, egyben azonban következetesek, a megyék mellőzésében, és az ágazati egoizmusok érvényesítésében. A dekoncentráció lényegében az önkormányzati törvénnyel megkezdődött. A köztársasági megbízotti intézmény kialakítása azért vált szükségessé, mert a megyekonstrukció megváltozása, az önkormányzati egyenlő jogállás merev értelmezése miatt gazdátlanná vált a törvényességi ellenőrzési funkció. A szervezet felállításánál a figyelem arra irányult, hogy a köztársasági megbízottak a törvényességi ellenőrzés során lehetőleg ne avatkozhassanak be az önkormányzatok munkájába. Kevésbé került számításba az a veszély, hogy ez az általános hatáskörűnek posztulált szervezet az önkormányzati kompetenciák rovására terjeszkedhet úgy, hogy akár kormányrendelettel bizonyos feladatot államigazgatási hatáskörként a köztársasági megbízotthoz telepít. Az önkormányzati törvény ugyan megemlíti, hogy törvény csak kivételesen utalhat helyi közügyet más állami szerv hatáskörébe. De miután a helyi közügy fogalma, illetve minimális köre nem nyert egyértelmű megfogalmazást, ezért akár a „helyi közügy" akár a „kivételesen" fogalmak értelmezése a kompetenciát megállapító szervezet joga, s nem tehető alkotmányjogi vita tárgyává. A dekoncentráció tehát az önkormányzati érdekek oldaláról nem ütközik alkotmányos korlátozásba, míg a kormány alkotmányos felhatalmazása az államigazgatás szervezeti rendjének kialakítására pozitív jogi alapot nyújt a területi államigazgatás „kormányzati befolyási övezetté" formálásához. 1996, a teületfejlesztési törvény elfogadása óta a területfejlesztés mellett fontos teendői vannak a megyének a tervezés területén is. Gyakorlatilag itt mindazok a megye által ellátandó feladatok tárgyai lehetnek a korszerű középszintű tervező munkának amelyek a megye feladatai maradtak. Ennek megfelelően a megyei tervezés tárgyköreként (ismét szinkronban a fejlett Európa gyakorlatával) meg maradtak: • Rendezési tervek együttes, összehangolt készítése, • Beruházási tervek készítésében való aktív közreműködés (kistérségekre), • Környezet- és természetvédelemmel összefüggő tervezés, • Kereskedelem-fejlesztés, • Egészségügyi szolgáltatások összehangolt fejlesztése, • A közlekedés összehangolt fejlesztése, • Idegenforgalom fejlesztése, • Út- és közlekedésigazgatási teendők tervszerű kialakítása, • Ár- és belvízvédelmi feladatok összehangolása, • Energiahálózat fejlesztése. A létrehozott dekoncentrált szervezeti kör meglehetősen nagy, bár a kormányzat mintha elbizonytalanodott volna ebben a kérdésben, talán felismerve azt, hogy a dekoncentrált szervezeti szféra terjeszkedése káros következményekkel is járhat. Ágazati és bürokratikus logikájukkal széttagolták, dezintegrálták a területi irányítást. Több olyan feladatot, illetve hatáskört gyakorolnak, amelyeket elláthatnának az önkormányzatok is, különösen a megyeiek. A már a kialakult szervezeti kör több mint 30 szervezetet fog át. A dekoncentrált szervezetek egy része nem új, hiszen mint említettük, a tanácsrendszer egységes igazgatása alól is voltak kivételek, ahol a dekoncentrációnak nyomós indokai voltak. 13
A településeknek nyújtandó, illetőleg nyújtható szolgáltatásokkal kapcsolatban abból célszerű kiindulni, hogy a jogi szabályozás e téren sem korlátoz, és nem akadályozza a kapcsolatépítést. Szakmai körökben az is ismert, hogy a települési önkormányzatok és hivatalaik egy része (különösen a kisebb településekben) működési nehézségekkel küzd. Mindez természetes állapot és erre számítani is lehetett. Ugyanis az önkormányzati rendszer felépítése optimális esetben is hosszabb ideig tartó folyamat. Emiatt vannak önkormányzatok, ahol rászorulnak a segítségre. Több megyei önkormányzat felismerte ezt és a települések segítségére sietett. Ezt azzal is alátámasztják, hogy egyre több országos szerv veszi igénybe a megyei önkormányzat hivatalát statisztikai adatszolgáltatás közreműködőjeként. Úgy tűnt a változási irányokból a kilencvenes években olyan megyei önkormányzat alakult ki, amely • a települési önkormányzatoktól eltérő hatáskörű térségi szerepkörű, képviselettel rendelkező önkormányzat; • középfokú közszolgáltató, valamint (részlegesen, vagy megosztottan) térségfejlesztő és térségkiegyenlítő szerepkört betöltő közigazgatási szervezet; • települési és térségi önkormányzati érdekeket megjelenítő és képviselő; • a központi hatalommal együttműködő, de ellensúlyt képviselő közhatalmi szerveződés. A települési önkormányzatok egy része egyenesen rákényszerült a segítségre az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás körében (ideértve a vállalkozásokhoz való viszonyulást is). Természetesen ennek realizálása nem csak az önkormányzati rendszer keretében képzelhető el. Gyakorlati tapasztalatok alapján azonban a megyei önkormányzati hivatalok keretében e célból létrehozott egységek működése egyértelműen sikeresnek minősíthető. Ugyanez elmondható a különböző pályázatok elkészítéséhez nyújtandó segítségről. Itt azonban már a megyei közgyűlés bekapcsolására is nyílik lehetőség. A jogosítvány a rangsorolástól a döntési jogig terjedhet. Az elmúlt 16 évben erőteljes hangsúlyt kapott egy evolutív fejlődés eredményeként a városoknak a térségi funkciója, térségbeli szerepe. Az, hogy a város térségi szerepkört tölt be, intézményei révén gondoskodik a térség közösségi szükségleteinek kielégítéséről. Ez adja az alapot a városok, községek szövetkezésének, a közösségi szükségletek kielégítésének, tehát a demokratikus érdekeket társító megoldásokhoz. Jóllehet az önkormányzati törvény adott jogi kereteket a települési önkormányzatok társulásaihoz, azonban e keretek nem bizonyultak elégségesnek és szükségszerűen minden települési önkormányzat autarch köztársaságként kívánt működni. Európai példák alapján mondhatjuk, hogy az államigazgatási szervek hatáskörét indokolhatja az is, ha az önkormányzati területi struktúra nem adekvát a társadalomban ténylegesen létező területi, térségi szerveződésekkel, azaz az önkormányzatok területi struktúrájával. Több olyan tényezőt kell figyelembe venni, ami indokolttá, előnyössé teszi azt, ha az államigazgatási, hatósági feladatot az önkormányzatok látják el. Ezek között első helyen kell említeni a demokrácia követelményét. Az államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört az önkormányzat tisztségviselői (polgármester), illetve tisztviselői (jegyző) látják el. E személyek az önkormányzat bizalmából látják el tisztségüket, az önkormányzat által társadalmilag, politikailag ellenőrzöttek, érzékenyek (kell legyenek) a lakosság igényeire, javaslataira, körülményeire. A rendszerváltást követően az önkormányzati és a hatásköri törvény és más jogszabályok már biztosítanak olyan lehetőségeket, amelyek erősíthetik az érdekképviseleti, védelmi feladatokat. Kifelé irányulóan ez történhet az érdekegyeztető tanácsok megalakításában, a meglévők működésének erősítésében avagy (de ez ma nem, illetőleg nem csak a megye ügye) olyan koordinációs és konzultatív tanács létrehozásában, amely tömörítené a közigazgatási szerveket éppúgy, mint a megye társadalmi és más érdekszervezeteit, illetőleg az 14
önkormányzati szférát. A 90-es évek elejétől kezdve működtetni kell számtalan olyan intézményt, melyek körzetitérségi feladatokat látnak el. Megyénként kb. 20-30 intézmény tartozik a megyei önkormányzathoz. E szám is jelzi, hogy a körzeti-térségi feladatokat ellátó intézményekre szükség van, hiszen a lakosság a közösségi szolgáltatások egy részét nem az állandó lakóhelyén veszi igénybe. A normatív finanszírozásnak az a rendszere, hogy az állandó népesség szerinti elosztás elvét követi a települési önkormányzatok közötti elosztás során, nem képes figyelembe venni, hogy az egyes feladatok költségigénye nem arányos az állandó népesség számával. Ezt a megyei szint képes kiegyenlíteni. Ugyanakkor az egyes megyék között a rendelkezésre álló erőforrásaik szempontjából jelentős differenciák alakultak ki. Ezek okai és sajátosságai ma még nem kerültek megfelelően elemzésre a megyék gazdálkodása szempontjából, bár a kutatásaink jelen fázisában is több próbálkozással találkozhattunk. A megyei önkormányzatok költségvetési szerkezetét elemezve úgy tűnik, hogy a korábbi struktúra és az örökölt intézményhálózat sokkal inkább meghatározza a gazdálkodást. Mindez természetes egy olyan időszakban, amikor makrogazdasági problémák még inkább növelik a területi különbségeket, a regionális válságok és a depressziós térségek gondjaival felerősítve az önkormányzatok együttműködését. Megítélésünk szerint éppen ahol a legnagyobb szükség lenne a középszint aktív szerepére ott a mai helyzet felmenti a meglévő és működő megyei önkormányzatokat a feladat és főleg a felelősség alól - mivel gazdasági eszközrendszerük és jogi lehetőségük, sőt törvényi kötelezettségük sincs új típusú térségi szervezőerőként fellépni. Sokkal inkább érzékelhető, hogy a térségi feladatoknál és az intézmények léte vagy nem léte adottságként jelenik meg. Hazánkban a középszint eléggé sokszínű megoldási próbálkozásokkal találkozhatunk.
15
2.2
A magyar megyék területfejlesztési feladatai, eredményei az elmúlt tizenhat évben
A megyei önkormányzatok kivívták helyüket az 1990-et követő hazai területfejlesztési munkamegosztásban (1. ábra)
1. ábra A területfejlesztés intézményrendszere Magyarországon
Nyilvánvaló, hogy a területfejlesztésben, területrendezésben, környezetvédelemben jelentős térségszervezői funkciói vannak a megyei önkormányzatnak, amelyet felerősít a hatósági tevékenység. Ugyanakkor a megyei hatósági tevékenység részére olyan információk is biztosítottak, amelyek a térségszervezői funkcióból következnek és ahol ezek az információk nélkülözhetetlenek. Az élet bebizonyította, hogy ha nincs a megyei önkormányzatnak államigazgatási feladatköre, hatósági jogköre, akkor ez a függőségi viszony a centralizált irányítású ún. dekoncentrált megyei vagy regionális államigazgatási szervek relációjában többszörösen erőteljesebb, mint a megyei önkormányzatoktól való függés.
16
A közepes- és nagyterületű államokban a területi közigazgatási egységek nélkülözhetetlenek a modern közigazgatási rendszerekben is. E területi közigazgatási egységek - ritka kivételeket nem számítva - területi önkormányzatok, amelyek ellátják a területi szintű közigazgatási feladatokat. Ezt bizonyítják az európai önkormányzati rendszer és közigazgatási területi beosztás elmúlt huszonöt-harminc évben lezajlott reformjai, amelyek egyrészről az alapfokú egységek (községek) számának radikális csökkentésével elérték azt, hogy életképes, erős települési önkormányzatok működhessenek, másrészről viszont kiépítették, illetve fenntartották a középszintű területi önkormányzatokat, amelyek ma már a modern közigazgatásban jelentkező közszolgáltatások, közszükségletek kielégítésében jelentős szerepet töltenek be. A kormányzat a régiók létrehozásával a közigazgatás széttagolt szerveinek, a különböző minisztériumok és hatóságok, a terület társadalmi-gazdasági folyamataira befolyást gyakorló intézményeknek regionális értelemben vett széttagoltságát kívánják felszámolni. E törekvések kiteljesedése két dimenzióban követel meg változásokat. Egyrészt a központi kormányzat szintjén az egész gépezet olyan átalakítása vált szükségessé, amely a gazdaságpolitikába és az államháztartás tervezésébe teljes komplexitásában képes integrálni a regionális tényezőket. Másrészt a térségi szinten is szükségessé vált az alkalmas politikai-adminisztratív keretek kialakítása. Az erőforrásallokáció prioritásainak meghatározása, a politika végrehajtásának koordinálása, a feladatok komplexitását szervezetileg leképezni képes intézményrendszer kialakítása kardinális jelentőségűvé vált. A központi kormányzat és a helyi szintek viszonya minden országban az állam szervezeti és működési formáinak kulcskérdései közé tartozik. Az önkormányzatok és a közigazgatás bonyolult szimbiózisában a településeken vagy a nagyobb területi egységekben felmerülő igények és ellátandó funkciók olyan működőképes formát követelnek, amelyben a helyi közösségek autonómiatörekvése és a modern közigazgatási racionalitás kívánalma együtt jelenik meg. A központi és a helyi reláció intézményrendszerének alakításában - amikor egymással nehezen összeegyeztethető érdekek és értékek egyszerre vannak jelen - számos sajátosság figyelembevétele mellett a fő rendezőelvet a centralizáció illetve a decentralizáció fogalompárja adja. Az Önkormányzati törvény kétségkívül kerettörvényként került elfogadásra azzal a reménnyel, hogy a későbbiek során az önkormányzati vagyonról, az államháztartásról és más hasonlóan fontos kérdésekről rendelkező részletes törvények töltik majd ki tartalommal a szándékosan nyitva hagyott területeket. Ebbe a körbe sorolható a területfejlesztésről megalkotandó törvény is. A területfejlesztési feladatok első szintje kétségkívül a településekhez kötött. Másik részük azonban meghaladja az egyes települési önkormányzatok lehetőségeit és képességeit. (Mind a forrás- mind pedig a szakemberellátottság oldaláról nézve). Ez utóbbiak éppen ezért igazán csak térségi képletekben, az érintett önkormányzatok együttműködésével oldhatók meg A térségfejlesztés nem nélkülözheti a rendelkezésre álló, illetve e célra fenntartott, elkülönített pénz elosztását. E tekintetben szinte görcsösnek tekinthető félelmek jelentek meg a megyei pénzelosztással szemben. A jelenlegi kormányzati elképzelések is féltek a megyei pénzelosztás részleges visszaállításától. Ugyanakkor már mindenki látja, hogy a parlamenti pénzosztás (címzett és céltámogatások) nehézkes és lényegében nem szolgálja a területi egyenletfenségek felszámolását. Ugyancsak kedvezőtlenek a különféle kormányzati, minisztériumi alapok felosztásának tapasztalatai. Megyei szintről kellő információ és kontroll áll(na) rendelkezésre a különféle fejlesztési alapok hatékony és eredményes elosztására. (Természetesen a területfejlesztés megítélésében kőkemény politikai érdekek fognak a jövőben is megjelenni.) Nem tekinthető véletlennek, hogy a társuláshoz való jog az Alkotmányban a helyi önkormányzatok alapjogai között szerepel. Fel kell azonban figyelni arra, hogy a települések
17
és a megyei önkormányzatok közötti társulásos kapcsolatok egy része „féloldalas", azaz inkább csak a településeknek nyújt előnyt. Ez bizonyos mértékig egyenes következménye a jelenlegi megyei önkormányzati pozíciónak és szerepkörnek. Mindezt alátámasztja annak a felmérésnek az eredménye, amelybot a polgármesterek véleménye ismerhető meg. A megyei önkormányzatot elsősorban információs, szakmaitanácsadó és szolgáltató szerepkörrel képzelik el, másodsorban pedig, mint térségi érdekképviseletet. Továbbra is igényt tartanának a megye pénzügyi segítségére egyes, a település erejét meghaladó feladatok ellátásában, de arra kevésbé fogékonyak, hogy a megyét, mint társulást - alulról építkezve - maguk a települési önkormányzatok finanszírozzák. A szakemberek többsége úgy véli, a modern közigazgatási rendszerben elképzelhetetlen, hogy a szoros értelemben államigazgatási feladatnak minősülő feladatokat, tevékenységet ideértve a hatósági tevékenységeket, hatásköröket is - az állam kizárólag saját államigazgatási szervei útján közvetve vagy közvetlenül lásson el. Minden demokratikus jogállamban az államigazgatási feladatok és hatáskörök jelentős részét ruházzák át az önkormányzatokra és az önkormányzati szervekre. Ezért beszélhetünk egy egységes közigazgatási rendszerről, amely magába foglalja az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási szerveket is. Az önkormányzati igazgatási szervek (közigazgatási szervek) ellátnak sui generis közigazgatási (önkormányzati) feladatokat, de átruházott hatáskörben ellátják az államigazgatási feladatokat és hatásköröket is. A megyei önkormányzatok eddigi tapasztalatai nem hasznosíthatók a területi és a települési érdekérvényesítésben; a hatályos jogi szabályozás jelenleg kevés figyelmet fordít erre a feladatrendszerre; a megyei közgyűlés tagjainak választási rendszere nem igazán alkalmas a területi érdekek artikulására. Egyáltalán az a kérdés is feltehető: szükség van-e az érdekképviseletnek erre a formájára, avagy az egyéb lehetőségek is elegendőnek bizonyulnak? A magyar településhálózat ismert sajátosságai, valamint a települési önkormányzatok nagyfokú önállósága kikerülhetetlenül magával hozta az atomizálódást, annak gyengéivel és következményeivel együtt. Ezt kétségkívül (legalábbis részben) ellensúlyozhatja az érdekek egyeztetése, a közös fellépés megtervezése és előkészítése. Azt is megkockáztathatjuk, hogy a települési önkormányzatok térségi alapon egymásra találása - érdekérvényesítés céljából erősebb pozíciót eredményezhet, mint amit a különböző önkormányzati érdekszövetségek (képviseletek) ki tudnak vívni maguknak. Előnye lehet a területi szintű önkormányzati érdekérvényesítésnek az is, hogy - megfelelő mechanizmus működtetése esetén - a települési érdekek nem egymás rovására jelennek meg. Feltétlenül erősíthető lehet tehát a megyei érdekérvényesítő összehangolt szerepkör. Azzal a kitétellel persze, hogy tudomásul kell venni: a települések érdekeinek megyei önkormányzat általi képviselete nem sértheti az előbbiek önállóságát. Az önkormányzati hatásköröket, az önkormányzati szervek hatósági tevékenységét illetően a helyzet nem minősíthető kedvezőnek, jónak, sőt bizonyos esetekben megfelelőnek sem. Az önkormányzati szervek - ideértve a polgármestert és a jegyzőt is - gyakran nem gondoskodnak megfelelően az önkormányzati szervekre bízott hatósági feladatok ellátásáról. Sok esetben megsértik a jogszabályokat nem tartják be a határidőket és különösen jellemző az, hogy nem gondoskodnak egyes hatósági feladatok ellátásáról (pl.: építésfelügyelet). Egészében azt lehet megállapítani, hogy a hatósági munka színvonala, jogszerűsége romlott az elmúlt időszakban. Különösen jelentősek a problémák - ha a nagyobb községeket nem számoljuk - a falusi térségek igazgatásban. Az önkormányzati törvényből következőn a helyi közügyhöz kapcsolódik a helyi közhatalom gyakorlása, amelynek alapján az önkormányzatok jogszabályt alkothatnak és e jogszabályokat szerveik útján alkalmazhatják. Ez tekinthető önkormányzati hatósági ügynek az önkormányzati törvény alapján. Az önkormányzatnak ez sui generis hatásköre, amelyben az állam csak törvényességi felügyeletet gyakorolhat. Ebben az esetben az önkormányzati
18
törvény az államigazgatási eljárási törvénytől eltérő néhány szabály is megállapított. (Jogorvoslat csak az önkormányzati szervezeten belül lehetséges, az önkormányzati testület döntésével szemben csak a bíróság előtt indítható eljárás). Ugyanakkor a megyei önkormányzati szervek képesek arra, hogy a környezetvédelmi igazgatásban a szakértelmet igénylő ügyekben megfelelően határozzanak, illetve jelentős segítséget adjanak a települési önkormányzatoknak. Így voltak és vannak olyan intézmények, ahol sem a feladatot ellátó városi önkormányzat, sem a megye nem tudja érvényesíteni a községi önkormányzatok felé az intézményfenntartás rájuk eső költségeinek áthárítását. A városok, de általában a települések könnyebben kitérnek az ilyen feladatok alól. Abból kell kiindulni, hogy a terület és településfejlesztés meghatározó módon önkormányzati ügy, amelynek e körből való kivonása magát az önkormányzatiságot kérdőjelezi meg. Vitathatatlan ugyanakkor, hogy a területfejlesztésnek - e mellett - létezik egy állami vonulata is. A területfejlesztés és a területi tervezés kétirányú kötődésére (helyi országos szint) figyelemmel olyan hatásköri szabályozás szükséges, amely előírja, hogy á megyei közgyűlésnek - kötelezően előírt helyi egyeztetési eljárást követően - területfejlesztési tervet kell készíteni, melyeknek elfogadásához - ágazati szempontok érvényre juttatása érdekében tárcajóváhagyás szükséges, s amelyeknek figyelembevétele a helyi rendezési tervek készítésénél kötelező. Magyarországon a hatalom, illetve munkamegosztás elvi keretei között kell értelmezni mind a területi-helyi önkormányzatok, mind pedig a dekoncentrált szervek helyzetét. Aligha lezárható, időszakonként fel-fellángoló vita tárgya az, hogy a területi-helyi önkormányzatok önálló hatalmi ágat képeznek-e. Sokaknak az a véleménye, hogy az önkormányzatok a néptől eredő legitimációjuk, általános hatáskörük, széleskörű „szabadságjogaik" alapján önálló hatalmi ágat képeznek. Erre utal fejlődéstörténetük is, amennyiben lényegében egy-egy közösség életében előbb jelentek meg, mint maga az áll A modern polgári önkormányzatok korában a legtisztább formában a belga alkotmány ismerte el az önkormányzatokat önálló hatalmi ágként. A közigazgatás területi struktúrájának modernizációs irányzatai figyelembe veszik a települési rendszer dinamikus fejlődését, változását, a települési csoportok, konglomerátumok létrejöttét, a települések egymástól való függőségének a kialakulását (agglomerációk, településcsoportok, város és környéke kapcsolatai, a községi települések tömörülése stb). Ez napjainkban egyre erőteljesebben jelentkező folyamat, amely a modern közigazgatás, önkormányzatiság lételeme. A települések, települési csoportok, konglomerátumok kialakulása szükségképp elvezet a települések, városok, községek szövetségeihez, azaz az ún. közigazgatási szövetségekhez. E közigazgatási szövetségek korrigálják a közigazgatási területi struktúrának a települési rendszerrel sosem adekvát kereteit. Gondoskodnak olyan közigazgatási közösségi szükségletek kielégítéséről, amelyeknél más alternatíva nem igen létezik. Amikor e közigazgatási szövetségeknek túl bonyolult szisztémája, rendszere jön létre, kerül sor egy közigazgatási területi struktúra reformjára, amely a már áttekinthetetlenné váló különféle körzeti szisztémákat feloldva, újra rendezi a városi, községi önkormányzatok határait, funkcióit, a területi önkormányzatok funkcióit, miközben megmarad a közigazgatási szövetségek jelentős része és egyre újabbak jönnek létre, amelyek az állandóan változó társadalmi települési struktúrának megfelelő, adekvát megoldásokat jelentik. E folyamat törvényszerűen mentesíti a területi szintet egyes közigazgatási funkciók ellátásától, demokratikus kereteket teremt a közösségi feladatok megoldásához. De lehetővé teheti egyes közigazgatási területi szintek megszüntetését is - p1. a két területi szint esetében (mint p1. a magyar járások) - a települési csoportok szövetsége, kooperációja. Ez a modern települési rendszerekben a modern technikai, közlekedési viszonyokat figyelembe véve érthető is. A területi, helyi szinten jelentkező államigazgatási és hatósági feladatok tekintetében három megoldási forma érvényesül a jelenlegi jogi szabályozás alapján. Az első az a
19
megoldás, amikor a települési önkormányzatok teljes egészében egy adott igazgatási ágazatban megkapták az első fokú hatósági jogköröket. Második forma az, amikor az állam elkülönült államigazgatási szerveket hozott létre, amelyek ellátják az államigazgatási feladatokat, gyakorolják a hatósági hatásköröket. Ugyanakkor a települési önkormányzatok első fokon eljárnak egyes meghatározott ügyekben az adott ágazatban. Ilyen p1. - a teljes kör felsorolása nélkül a környezetvédelmi, a vízügyi, a közegészségügyi, a mezőgazdasági igazgatás stb. Ezt ún. osztott hatáskörnek tekintjük. A harmadik megoldási forma az, amikor kizárólag az elkülönült államigazgatási szervek látják el az államigazgatási feladatokat, gyakorolják a hatásköröket és az önkormányzatoknak nincs hatásköre az adott igazgatási ágazatban. Ezek a hatáskörök a megyei önkormányzati igazgatási szervezetet a regionálisan szervezett államigazgatási szervek esetében illessék meg elsősorban. Ilyen szervek a környezetvédelmi és a vízügyi igazgatási szervek. A közelmúlt és a régmúlt tapasztalatai egyaránt bizonyítják, hogy ezek területi, helyi szintű ügyek az esetek túlnyomó többségében, ezért olyan szervek képesek eljárni, amelyek közvetlen információval és érdekeltséggel rendelkeznek. Az 1991. évi hatásköri törvény területfejlesztési és környezetvédelmi kötelező feladatokat állapít meg a megyei önkormányzat részére. A megyei önkormányzatok e területfejlesztési, területrendezési, környezetvédelmi funkcióknak az ellátására - a tapasztalatok szerint – sikerrel törekedtek. Ennek ellenére e tevékenység hatásfoka államigazgatási hatósági jogkör hiányában csekély. Az első fokú önkormányzatok mindenekelőtt a községek, de ez jellemző a városok egy részére is, nem látják el kellően azokat a hatásköröket, amelyeket a hatályos jogszabályok biztosítanak.
20
2.3
Hajdú-Bihar megye helyzete a magyar regionális átalakulás során
Hajdú-Bihar megye a területfejlesztést befolyásoló folyamatok szempontjából ellentmondásos, hiszen egyszerre vannak jelen kedvező, dinamikus irányú változások és kedvezőtlen elemek. Emellett a kedvező elemeken belül is jelentős differenciák találhatók a megyén belül. Az alábbiakban bemutatjuk, hogy a megye a rendszerváltás után milyen folyamatokat élt át, a területfejlesztést befolyásoló tényezők milyen irányban változtak a hazai viszonyok közepette. A Hajdú-Bihar megye területén az ország lakosságának a területi aránynál kisebb része, 5,4% a, hozzávetőlegesen 549 ezer ember él. A megye lakónépessége 1990-től1999-ig nőtt, azóta lassan csökken. 1990 óta napjainkig a lakónépesség csak a gazdaságilag legelmaradottabb helyzetű két kistérségben a Hajdúhadháziban és Derecske- Létavértesiben gyarapodott. Hajdú-Bihar megye az országos értékhez képest a megye kimondottan alacsony (81,3) öregedési indexet mondhat magáénak. Ezt többek között a hagyományosan nagy termékenységű roma népcsoport lakosságon belüli magas részaránya magyarázza. A népesség és a társadalom fejlettségét jellemző HDI (humán fejlettségi index) tekintetében jelentős javulás ment végbe a megyében, azonban Hajdú-Bihar megye így is országosan a vidéki átlag alatt van. Csongrád Békés Bács-Kiskun Szabolcs-Szatmár-Bereg Jász-Nagykun-Szolnok Hajdú-Bihar Nógrád
HDI
Heves Borsod-Abaúj Zemplén
2001
Tolna
1999
Somogy
1996
Baranya
1990
Zala Vas Győr-Moson-Sopron Veszprém Komárom-Esztergom Fejér Pest Budapest
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
Forrás:Lengyel I. 2003. 2. ábra Hajdú-Bihar helyzete a megyei rangsorban 1990-2001 között
Megállapíthatjuk, hogy Hajdú-Bihar megye közepesen fejlett megye, az ország periférikus keleti felén (3. ábra). A gazdaság tekintetében az Észak-alföldi Régión belül a legkedvezőbb helyzetben Hajdú-Bihar megye található, amely a megyék sorrendjében az 1994-es 9. és 1996-os 10. helyezéstől eltekintve általában a 12. és 13. helyen állt (2002-ben 13.). 21
3. ábra Magyarország térszerkezete
1. Regionális központ, 2. Növekedési központ, megyén túlnyúló hatással, 3. Megyei növekedési központ, 4. A centrumtérség magterülete, 5. Centrumtérség, 6. A centrumtérség növekedésének várható irányai, 7. Belső perifériák, 8. Külső perifériák. Az egy lakosra jutó GDP értékét tekintve Hajdú-Bihar megye az országos átlag alatt van, különösen igaz ez az 1996 és 2001 közötti időszak növekedését tekintve.
4. ábra A megyékben az egy lakosra jutó GDP változása 1996 és 2001 között (PPS)
Az egy lakosra jutó ipari termelési értéket vizsgálva országosan a rendszerváltás óta a 1113. helyen állt Hajdú-Bihar megye a megyék rangsorában, Így a kevésbé iparosodott megyék közé tartozik.
22
1. táblázat Hajdú-Bihar megye helyzete Magyarország megyéi és régiói sorában
Forrás: KSH Hajdú−Bihar megye gazdasági térszerkezetében Debrecen kialakult centrumpozíciója kedvező a gazdasági átalakulásra, ugyanakkor a megye középvárosainak nagy része bizonytalan helyzetben van.
5. ábra A megyei foglalkoztatottsági ráta 1996-ban és 2002-ben (%)
A gazdasági területek eloszlása a megyében nem egyenletesen alakult, túl nagy mértékben összpontosul a városokban. Hasonlóképpen igaz ez a foglakoztatásra, ahol szintén egyre jobban fokozódott a munkahelyek koncentrációja. A megyei foglalkoztatási ráta 1996 és 2002
23
között emelkedett ugyan, de értéke azonban így is a megyék utolsó harmadában foglal helyet. Hajdú-Bihar megyében 1999-től 2003-ig ismét kedvező a tendencia, a munkanélküliség regisztrált munkanélküliek arányának csökkenése figyelhető meg,
A 2. táblázat az egyes gazdasági mutatók alapján helyezi el Hajdú-Bihar megyét az országban az 1995 és 2001 között eltelt időszakban: 2. táblázat Hajdú-Bihar megye helyezése a megyék rangsorában
Mutató Nettó kereset Munkanélküliségi ráta Ipari termelés értéke Export Import Működő gazdasági szervezetek Forrás: KSH alapján
Helye a megyék rangsorában az 1995 és 2001 közötti változás mértéke alapján 13 3 10 14 14 5
Hajdú-Bihar megyében a tőkekoncentráció az országos átlagnál jóval alacsonyabb szinten ment végbe, ez a külföldi tőkebefektetésekre fokozottan érvényes, a külföldi alapítású vállaltok alig 2%-át alapították Hajdú-Bihar megyében 1992 és 1999 között, elsősorban német és holland befektetők. A megyei gazdaság egyik meghatározó ágazata a megyében a turizmus. 1990-2000 között a kereskedelmi szálláshelyek kapacitása a megyében 17%-kal csökkent (a régióban 9,9%-kal növekedett) forgalmuk ugyanazon időszak alatt 6,6%-al nőtt (a régióban 2,2%-kal csökkent). A növekedést a megyében a belföldi forgalom növekedése okozta, miközben az eltelt időszak alatt a külföldi vendégforgalom visszaesett. A jellemző az, hogy az új vagy átalakult vállalkozások kisméretűek, tőkeszegények, s részben ezért is fejletlen technikai színvonalúak. Elsősorban lokális igényeket elégítenek ki, az exportképességük érdemben egyenlőre gyenge. Hajdú-Bihar megye infrastruktúrájára differenciált fejlődés volt jellemző a rendszerváltás után, és jellemző ma is. Ebben az időszakban néhány területen bővült a hálózatok kiépültsége, máshol viszont jelentős lemaradás van az országos átlagtól. A közúthálózat fejlettségét tekintve jelentős változások történtek a 90-es években (Debrecen bevezető útjainak bővítés, főútvonalak felújítása, autópálya-építések), azonban a megyék rangsorában még mindig az utolsó harmadban foglal helyet. A hálózatos infrastruktúra egyéb elemei (víz, gáz, áram) fejlődése az országos átlagnak megfelelő ütemben történt, ugyanakkor rendkívül gyengén fejlődött a csatornázottság a megyében, az országos átlagnak csak 75%-avolt ebben az időszakban. A gazdaság, az infrastruktúra és a társadalom fejlődése alapján Hajdú-Bihar megyében is térszerkezeti tengelyek jelölhetők ki, amelyek a területfejlesztés szempontjából különös figyelmet kaptak és kapnak a jövőben is. Ezek a térszerkezeti tengelyek a következők (6. ábra): - Püspökladány-Hajdúszoboszló-Hajdúhadház-Téglás - Debrecen-hajdúvárosok-Polgár - Debrecen-Derecske-Berettyóújfalu - Püspökladány-Berettyóújfalu-Biharkeresztes
24
6. ábra Hajdú-Bihar megye térszerkezete Jelmagyarázat: 1./ Országos térszerkezeti vonal; 2./ Regionális térszerkezeti vonal; 3./ sűrűbb textúrájú területek; 4./ Hajdú-Bihar megye határa; 5./ Nagyváros; 6./ Kis és középváros; 7./ Falusi kulcstelepülés; 8./ Községek
A fentiek mellett számos kisebb melléktengely is formálódik, úgymint: - Debrecen-Létavértes - Debrecen-Tiszafüred - Debrecen-Vámospércs-Nyírábrány - Berettyóújfalu-Komádi - Debrecen-Hajdúsámson-Nyíradony.
25
2.4
Hajdú-Bihar megye területfejlesztési tevékenysége és eredményei 1990-2006 között
Hajdú-Bihar megye területfejlesztési tevékenységét – a megyei önkormányzat megalakulásától kezdve – a küldetéstudat és a küldetésvállalás jellemezte. A megyei területfejlesztésben, az alulról felfelé építkező rendszert tartották alapvetőnek, ahol a települések – kistérségek, és a megye fejlesztésénél arra törekedtek, hogy koherens egészet alkossanak, s ennek eredményeként kész projektekkel várták a támogatásokat. Az egymásra épülő tervezési dokumentáció nyomon követhető az 1997-ben elfogadott Hajdú-Bihar megye területfejlesztési koncepcióján, vagy legutóbb a Hajdú-Bihar megye területfejlesztési koncepciója és stratégiai programja című fejlesztési dokumentumokban. Kész projektekkel felvértezve, hatékonyan végezte érdekérvényesítési tevékenységét az elmúlt 16 évben a Hajdú-Bihar megyei önkormányzat. Ezt bizonyítja, hogy az EU-s pénzek lehívásában e megy az előkelő 5. helyezést érte el. Hajdú-Bihar megye területfejlesztési sikereinél a meghatározó tényezők között ki kell emeljük, hogy az önkormányzati hivatalban a közigazgatási munkaszervezésnek olyan előnyei adottak, amelyek az elkülönült államigazgatási szerveknél nem állnak rendelkezésre. Külön tényezőként említjük a helyismeret fontosságát, amely a hatósági döntéseknél igen jelentős kérdés, az emberek, a körülmények, az adottságok konkrét, tárgyszerű ismerete. Rendkívül előnyöket biztosít a hatósági ügyintézésben az, hogy a szervezeten belül alakult ki a szakértők széles köre, hisz a legtöbb hatósági ügyben - amely nem rutin-ügy - többfajta szakértelem szükséges a megalapozott döntéshez. Egy összevont szakigazgatási szervezet, hivatal - lényegesen kisebb költséggel, ráfordítással működhet, míg a széttagolt államigazgatási szervek rendszerében az igazgatási infrastruktúrát külön-külön ki kell építeni. Ehhez kapcsolódó tényező az is, hogy ha a hatósági döntés alapja az önkormányzat pénzügyi alapja, illetve a hatósági határozat kapcsolódik a Hajdú-Bihar megyei önkormányzat által fenntartott közszolgáltatási intézményhez. Hajdú-Bihar megye gyenge pozícióval indult a rendszerváltáskor. Ettől függetlenül mindvégig tartani tudta a középmezőnyben a helyét a megyei rangsorban. Ennek elsődleges oka, hogy a területfejlesztési tevékenység ebben a megyében jelentős sikereket ért el. A 3. fejezetben részletezzük az egyes területeken elért eredményeket amelyek ezt a sikert lehetővé tették. Az alábbiakban Hajdú-Bihar megye területfejlesztési tevékenységét intézményekre, illetve tevékenységi körökre lebontva fogjuk áttekinteni.
26
3
A HAJDÚ-BIHAR MEGYEI TERÜLETFEJLESZTÉSI TANÁCS ÉS A HAJDÚBIHAR MEGYEI TERÜLETFEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG KHT. EREDMÉNYEI
A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács és a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség Kht. 2003-2006 közötti tevékenységét elemezve alapvetően öt nagyobb tevékenységi kört lehet elkülöníteni: • döntés a hatáskörébe utal decentralizált területfejlesztési pénzek elosztásáról, • közreműködés a megyében kialakult válsághelyzetek kezelésében, • részvétel az I. és a II. Nemzeti Fejlesztési Terv kialakításában/ megvalósításában, • a korábban megítélt támogatásokkal kapcsolatos monitoring-tevékenység, • egyéb feladatok ellátása. 3.1
A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács Fejlesztési Ügynökség szerepe a decentralizált fejlesztési támogatások elosztásában
A 2003 és 2006 közötti időszakban jelentős mértékben módosult a Megyei Területfejlesztési Tanácsok döntési hatáskörébe tartozó decentralizált területfejlesztési források köre. A Területfejlesztési célelőirányzat (TFC) 2003 után megszűnt, és 2004-ben mint Terület- és régiófejlesztési célelőirányzatot már a Regionális Fejlesztési Tanácsok osztották szét a pályázók között. A Céljellegű decentralizált támogatást (CÉDE) és a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatást (TEKI) 2005-ben A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior feladatainak támogatása című keret váltotta fel, amelynek elemei ugyanakkor azonosak voltak a korábbi két támogatási formával, így mind 2005-ben, mind 2006-ban abba a kategóriákba soroltam be őket. 2006-ban teljesen új elemként jelent meg A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása című előirányzat (KIFE), amelyből Hajdú-Bihar megye is részesedett. Az elemzés során a jobb összehasonlíthatósága érdekében az egyes évek adatait több esetben a beruházási árindex alkalmazásával a 2003-as árakra számoltam át. Az egyes pénzügyi kereteknél 2003 és 2005 között csak azon pályázatokat vettem figyelembe, amelyeknél végül támogatási szerződés is született, és így tényleg megvalósult a megítélt támogatás felhasználása. Az egyes decentralizált források megyék közötti elosztását tekintve (3. táblázat) megállapítható, hogy Hajdú-Bihar megye az egyes években az ország többi megyéjéhez viszonyítva igen tekintélyes összegekhez jutott. 3. táblázat A Hajdú-Bihar megye számára megítélt területfejlesztési célú pénzek (millió Ft-ban, zárójelben az összeg nagysága alapján elfoglalt helyezés)
TFC CÉDE 2003 170,3 (5.) 375,4 (6.) 2004 374,5 (6.) 2005 369,5 (6.) 2006 238,1 (6.) Forrás: az érintett támogatásokra vonatkozó jogszabályok
TEKI 813,1 (4.) 862,8 (4.) 890,3 (3.) 573,6 (3.)
KIFE 1.288,1 (3.)
A 2003 és 2006 közötti időszakban a Megyei Területfejlesztési Tanács 2003-as árakon számolva több mint 5,6 milliárd Ft-ot ítélt oda a megyéből érkezett pályázatoknak, amely támogatás révén több mint 21 milliárd Ft értékű beruházás valósult meg (4. táblázat). Az egy pályázatra jutó támogatás összege a legkisebb a Területfejlesztési célelőirányzatnál, míg a 27
legnagyobb – az előzőnek háromszorosa – A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása című előirányzatnál volt. Hasonlóan jelentős különbségek figyelhetőek meg a támogatottság mértékét illetően: a Céljellegű decentralizált támogatásnál ez az érték a 40%-ot is meghaladta, míg a másik három esetben 30% alatt maradt. Az alacsonyabb értékek eltérő okokra vezethetőek vissza: - a Területfejlesztési célelőirányzat esetében a jogszabályok igen alacsonyan határozták meg a támogatás felső határát (például piac- termék- és technológiaváltást környezetbarát módon elősegítő munkahelyteremtő és megőrző beruházások – maximum 30%). - A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása előirányzatokból lehetőség nyílt – más forrásokból is finanszírozott – szennyvízberuházások támogatására is, ezen fejlesztések ugyanakkor igen jelentős költségigényűek voltak. 4. táblázat A decentralizált területfejlesztési támogatásokra vonatkozó döntések legfontosabb jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között
TFC
CÉDE
107.950.000 1.342.065.531 a megítélt támogatások összege * 17 161 a támogatott pályázatok száma (db) 6.350.000 8.335.811 az egy pályázatra jutó támogatás összege* 449.652.000 2.492.694.472 a támogatások révén megvalósult beruházások értéke* 24,0 41,9 a támogatottság mértéke (%) * - 2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
TEKI
KIFE
2.973.841.885
1.187.117.512
210
55
14.161.151
21.583.955
13.772.381.630
4.330.379.716
21,6
27,4
A Területfejlesztési célelőirányzat ágazatonkénti megoszlását vizsgálva (5. táblázat) megállapítható, hogy 2003-ban a megítélt támogatások alig 1/3-a szolgált konkrét gazdasági jellegű beruházásokat, míg az előirányzat közel 2/3-a csak közvetett módon kötődött a gazdasághoz: egyrészt különböző tanulmányok elkészítésének finanszírozására szolgált (például Hajdú-Bihar megye problématérképe, megújuló energiaforrások hasznosíthatósága), másrészt általános gazdaságfejlesztési projektek megvalósulását biztosította (például inkubátorház és szolgáltatóház létesítése). 5. táblázat A Területfejlesztési célelőirányzat legfontosabb jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
A tanulmányok írása 39,1 mezőgazdasági beruházások 25,2 ipari beruházások 11,3 általános gazdaságfejlesztés 24,5 A - a támogatás ágazatok közötti megoszlása (%), B – a támogatás ágazatokban (%) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
B 59,7 18,6 9,9 24,0 mértéke az egyes
A konkrét gazdasági beruházások alacsonyabb részesedése valószínűleg azzal függ össze, hogy ebben az esetben a kedvezményezetteket foglalkoztatási kötelezettség is terhelte, és ezt 28
sokan nem tudták vállalni. A támogatás mértéke a tanulmányok írása esetében volt a legnagyobb, míg a legalacsonyabb értéket az ipari beruházásoknál érte el. A céljellegű decentralizált támogatás ágazatok közötti megoszlását vizsgálva az első helyet az oktatás (6. táblázat), a másodikat pedig a közigazgatás foglalta el, a szociális ellátás és az egészségügy közötti különbség elhanyagolhatónak volt tekinthető, míg a sort 10% alatti részesedéssel a kultúra és a tervezési dokumentumok elkészítésének támogatása zárta. 6. táblázat A Céljellegű decentralizált támogatás legfontosabb jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
A oktatás 34,9 egészségügy 13,6 szociális ellátás 16,0 kultúra 9,6 közigazgatás 20,6 tervezés 5,3 A - a támogatás ágazatok közötti megoszlása (%), B – a támogatás ágazatokban (%) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
B 26,8 80,6 43,0 73,3 64,2 56,7 mértéke az egyes
Az időbeli változásokat elemezve (7. táblázat) jól kitűnik, hogy az egyes években eltérő prioritások léteztek: 2003-ban és 2005-ben az oktatás, 2006-ban a közigazgatás részesedése haladta meg jelentős mértékben a többi ágazatot, míg 2004-ben az oktatás, a szociális ellátás és tervkészítés jelentősége nagyjából hasonló volt. 7. táblázat A Céljellegű decentralizált támogatás (2005-ben és 2006-ban A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior támogatása megfelelő kerete) ágazatok közötti megoszlásának változása 2003 és 2006 között Hajdú-Bihar megyében (%, 2003-as árakon számolva, a beruházási árindexet figyelembe véve)
2003 2004 2005 oktatás 43,6 24,2 33,0 egészségügy 15,4 14,2 13,2 szociális ellátás 14,6 22,3 14,7 kultúra 7,3 12,7 12,8 közigazgatás 19,1 1,9 24,3 tervezés 24,7 2,1 Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
2006 20,9 5,1 14,2 5,3 54,5 -
átlag 34,9 13,6 16,0 9,6 20,6 5,3
A támogatott pályázatok nagyság szerinti megoszlását tekintve (8. táblázat) megállapítható az átlagosnál kisebb és az átlagos méretű pályázatok fölénye. Az egyes ágazatok közül az egészségügyben és a tervezési dokumentum-készítésben domináltak a kisebb összegű pályázatok, a közigazgatásban és részben a kultúra területén a megyei átlagnál nagyobb súlyt kaptak az átlagosnál nagyobb pályázatok, míg az oktatásban és a szociális ellátásban az átlagos nagyságú pályázatok száma volt a legnagyobb. A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében kiemelkedő szerepet töltött be az útépítés, a szennyvíz-hálózat és a humán infrastruktúra fejlesztése hasonló fontosságú volt, míg a vízrendezés, az ivóvíz-hálózat fejlesztése és a tervezés szerepe elhanyagolhatónak tekinthető (9. táblázat).
29
8. táblázat A támogatott pályázatok nagysága ágazatok szerint a Céljellegű decentralizált támogatás esetében (%)
átlagosnál kisebb átlagos oktatás 32,7 44,9 egészségügy 52,2 17,4 szociális ellátás 32,4 50,0 kultúra 8,3 50,0 közigazgatás 17,4 39,1 tervezés 65,0 20,0 összesen 35,4 38,5 átlagos – az egy pályázatra jutó összeg körüli 50-50%-os értékhatár Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
átlagosnál nagyobb 22,4 30,4 17,6 41,7 43,5 15,0 26,1
A támogatottság mértékét tekintve igen jelentős szélsőségek figyelhetőek meg: a hatból négy ágazat esetében a támogatottság mértéke igen jelentősnek (60-70%-os) tekinthető, míg a humán infrastruktúra és különösen a szennyvíz-hálózat fejlesztése esetében ez az érték a 20%-ot sem érte el. Ez a tény alapvetően azzal magyarázható, hogy az utóbbi két ágazatban (a humán infrastruktúra fejlesztése esetében elsősorban az oktatásban) több olyan beruházásra is sor került (például Létavértes, Téglás, Hajdúböszörmény – oktatási intézmény építése és bővítése, Földes, Polgár, Hajdúböszörmény – szennyvízcsatorna-hálózat bővítése, szennyvíztisztító-telep kiépítése) amelyek egyéb forrásból (például Cél- és címzett támogatás, Környezetvédelmi Alap Célfeladatok, Térség- és település-felzárkóztatási célelőirányzat) is jelentős támogatásban részesültek, és ezt csak kiegészítette a Megyei Területfejlesztési Tanács által megítélt összeg. 9. táblázat A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás legfontosabb jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
A B útépítés 37,5 71,6 humán infrastruktúra fejlesztése* 23,0 18,7 tervezés 2,7 61,5 ivóvíz-hálózat fejlesztése 3,7 76,1 szennyvíz-hálózat fejlesztése 25,0 9,4 vízrendezés 8,2 71,8 A - a támogatás ágazatok közötti megoszlása (%), B – a támogatás mértéke az egyes ágazatokban (%), * - oktatási, szociális és kulturális létesítmények Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai A támogatások időbeliségét vizsgálva (10. táblázat) szintén jelentős ingadozások figyelhetőek meg: az útépítés az egész időszakban jelentős prioritást élvezett, ugyanakkor a humán infrastruktúra fejlesztése a vizsgált periódus végén, a tervezés és az ivóvíz-hálózat fejlesztése 2003-ban, a szennyvíz-hálózat fejlesztése az első két, míg a vízrendezés az utolsó két évben kapott kiemelt figyelmet. A támogatások nagyságát tekintve három olyan terület (a humán infrastruktúra, az ivóvíz-hálózat fejlesztése, valamint a tervezési dokumentumok készítése) említhető meg, ahol a támogatások az átlagosnál kisebbek voltak (11. táblázat), az útépítésnél és a vízrendezésnél domináltak az átlagos nagyságú támogatások, míg a szennyvíz-hálózat fejlesztése céljából beadott pályázatokra az átlagosnál nagyobb támogatást szavazott meg a Megyei Területfejlesztési Tanács.
30
10. táblázat A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás (2005-ben és 2006-ban A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior támogatása megfelelő kerete) ágazatok közötti megoszlásának változása 2003 és 2006 között Hajdú-Bihar megyében (%, 2003-as árakon számolva, a beruházási árindexet figyelembe véve)
2003 2004 2005 útépítés 28,6 32,9 53,8 humán infrastruktúra fejlesztése 11,4 21,3 20,6 tervezés 7,2 1,9 0,0 ivóvíz-hálózat fejlesztése 6,1 3,9 1,8 szennyvíz-hálózat fejlesztése 40,6 36,3 12,3 vízrendezés 6,1 3,6 11,5 Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
2006 34,2 50,6 0,0 1,9 0,0 13,4
átlag 37,5 23,0 2,7 3,7 25,0 8,2
11. táblázat A támogatott pályázatok nagysága ágazatok szerint a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében (%)
átlagosnál kisebb átlagos útépítés 11,7 68,8 humán infrastruktúra fejlesztése 44,1 35,6 tervezés 90,9 9,1 ivóvíz-hálózat fejlesztése 64,3 28,6 szennyvíz-hálózat fejlesztése 15,0 5,0 vízrendezés 23,5 64,7 összesen 34,0 44,0 átlagos – a az egy pályázatra jutó összeg körüli 50-50%-os értékhatár Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
átlagosnál nagyobb 19,5 20,3 0,0 7,1 80,0 11,8 22,0
A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása pénzügyi keret csak 2006-tól létezik, ezért igazán megalapozott következtetéseket csak óvatosan lehet levonni (például a megítélt 55 támogatás nem teszi lehetővé a településenkénti elemzést). A támogatások csaknem 2/3-a az útépítést és az oktatást szolgálta (12. táblázat), míg a szociális ellátás, az egészségügy és a kultúra szerepe elhanyagolhatónak tekinthető. A támogatottság mértékét tekintve egyedül az ivóvíz- és szennyvíz-hálózat alacsony értéke említhető meg, amelynek az oka ugyanaz, mint a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében (Nyíracsád, Berettyóújfalu, Biharkeresztes – szennyvízcsatorna-hálózat fejlesztése). 12. táblázat A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása című előirányzat legfontosabb jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
A B útépítés 32,0 60,0 oktatás 32,0 68,9 szociális ellátás 3,1 65,9 egészségügy 3,7 76,3 kultúra 5,9 68,9 ivóvíz- és szennyvíz-hálózat fejlesztése 23,2 9,4 A - a támogatás ágazatok közötti megoszlása (%), B – a támogatás mértéke az egyes ágazatokban (%) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
31
A támogatások ágazatonkénti megoszlását vizsgálva feltehető a kérdés, mennyire illeszkedtek a döntések a megye fejlesztési dokumentumaiban (például az 1997-ben elfogadott Hajdú-Bihar megye Területfejlesztési Koncepciójában, a 2003-ban elfogadott Hajdú-Bihar megyei Önkormányzat Megyei Stratégiai Fejlesztési Tervében) megfogalmazott elképzelésekhez, milyen mértékben próbáltak hozzájárulni azok megvalósulásához. Az érintett dokumentumok tíznél több fejlesztési/stratégiai programot jelöltek ki (13. táblázat), és kiemelték, hogy a támogatások odaítélésénél ezekre különösen nagy hangsúlyt kell fektetni. 13. táblázat Hajdú-Bihar megye területfejlesztési dokumentumaiban megfogalmazott fejlesztési/stratégiai programok
Komplex vidékfejlesztés Minőségi agrárfejlesztés Falusi, vízi, erdei turizmus fejlesztése A megye gazdaságának diverzifikálása Munkahelyteremtés Tranzitfolyosók fejlesztése Vállalkozói övezetek és logisztikai központok fejlesztése Kommunikációs és infrastrukturális fejlesztés Az alapellátás szintrehozása Regionális innovációs centrum fejlesztése Felsőoktatás és kutatásfejlesztés Partnerség és az intézményrendszer fejlesztése A humán erőforrások diverzifikált fejlesztése, az oktatás és képzettség növelése A határmenti és a határon átnyúló együttműködési lehetőségek kiszélesítése A programokat, valamint a 6. táblázat, a 9. táblázatés a 12. táblázat adatait összehasonlítva megállapítható, hogy a Megyei Területfejlesztési Tanács döntései során igyekezett figyelembe venni a fejlesztési koncepciókban megfogalmazott elképzeléseket: a táblázatokban legalább 10%-os értékkel szereplő ágazatok mind-mind kapcsolatba hozhatóak legalább egy, de bizonyos esetekben két-három fejlesztési programmal. A fejlesztési programok oldaláról kiindulva ugyanakkor megfigyelhető, hogy több esetben (például Tranzitfolyosók fejlesztése, Regionális innovációs centrum fejlesztése, Felsőoktatás és kutatásfejlesztés) egyáltalán nem ítéltek meg támogatást megvalósításuk elősegítésére. Véleményem szerint ez azzal magyarázható, hogy ezek a fejlesztések egyrészt a központi kormányzat kompetenciájába tartoznak, másrészt ezzel összefüggésben olyan hatalmas összegeket igényelnek, amelyek nem álltak a Megyei Területfejlesztési Tanács rendelkezésére. A fejlesztési elképzelések megvalósításának megyei forrásból történő finanszírozását nehezítette az a tény is, hogy a gazdaságfejlesztést szolgáló Területfejlesztési célelőirányzat 2004-től (más néven) átkerült a Regionális Fejlesztési Tanácshoz, igaz ugyanakkor az is, hogy a későbbiekben bemutatásra kerülő döntés-előkészítő folyamat során a Fejlesztési Ügynökség törekedett arra, hogy az érintett pénzügyi keret felhasználása összhangban legyen a fejlesztési koncepciókban megfogalmazott célokkal. A támogatások területi megoszlását tekintve a legfontosabb megállapítások a Céljellegű decentralizált támogatások esetében vonhatóak le, mivel szemben a másik két kerettel, amelyek területi felhasználását a jogszabályok bizonyos mértékben korlátozták, erre az előirányzatra a megye egész területéről érkezhettek pályázatok. Az adatokat elemezve (14. táblázat) a berettyóújfalui, a püspökladányi, és a derecske-létavértesi KSH-körzetek magas aránya emelhető ki, az egy főre jutó – és így a megoszlást jobban szemlélhető – értékeket tekintve ugyanakkor a polgári kistérség áll az első helyen. 32
14. táblázat A Céljellegű decentralizált támogatás területi jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
KSH-körzetek A B Balmazújvárosi 4,72 464,5 Berettyóújfalui 22,69 1.242,8 Debreceni 4,84 70,2 Derecske-létavértesi 17,39 1.305,5 Hajdúböszörményi 4,48 221,9 Hajdúhadházi 13,95 685,6 Hajdúszoboszlói 2,29 200,0 Polgári 12,02 2.401,9 Püspökladányi 17,61 1.001,3 Hajdú-Bihar megye 100,00 539,6 A - a támogatás KSH-körzetek közötti megoszlása (%), B – az egy főre jutó támogatás mértéke az egyes KSH-körzetekben (Ft/fő/év) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében mind a támogatások kistérségek közötti megoszlását, mind pedig az egy főre jutó értékeket tekintve a hajdúhadházi, a berettyóújfalui és a püspökladányi KSH-körzetek foglalják el az első három helyet (15. táblázat). A derecske-létavértesi KSH-körzet alacsonyabb értéke minden bizonnyal azzal magyarázható, hogy erre az előirányzatra a területfejlesztés szempontjából kedvezményezett KSH-körzetek települései, valamint az alanyi jogon kedvezményezett települések (társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott, illetve az országos átlagot jelentősen meghaladó munkanélküliséggel sújtott települések) pályázhattak. A derecskelétavértesi KSH-körzet ugyanakkor csak 2003 végén jött létre, települései részben addig a nem kedvezményezett debreceni KSH-körzetbe tartoztak, és ennek következtében 2003-ban települései kevesebb pályázatot nyertek el (2003-ban a nyertes pályázatok száma például csak 4 volt, míg a következő években 7-8 darab). 15. táblázat A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás területi jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
KSH-körzetek A Balmazújvárosi 3,23 Berettyóújfalui 21,74 Debreceni 0,00 Derecske-létavértesi 14,63 Hajdúböszörményi 7,51 Hajdúhadházi 24,87 Hajdúszoboszlói 1,82 Polgári 4,75 Püspökladányi 21,46 Hajdú-Bihar megye 100,00 A - a támogatás KSH-körzetek közötti megoszlása (%), B – az egy mértéke az egyes KSH-körzetekben (Ft/fő/év) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
B 794,7 2.979,2 0,00 2.747,1 930,5 3.057,0 396,6 2.376,5 3.054,3 1.350,2 főre jutó támogatás
A támogatások relatív (egy főre jutó) értékének megoszlását a különböző nagyságú településeken elemezve (16. táblázat) mind a Céljellegű decentralizált támogatás, mind a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében egy igen szabályos jelenség 33
figyelhető meg: a településnagyság csökkenésével fokozatosan emelkedett az illető érték. Ennek hátterében minden bizonnyal az áll, hogy a Megyei Területfejlesztési Tanács az alacsonyabb, és ennek következtében kevesebb saját fejlesztési forrással rendelkező településeknek igyekezett nagyobb támogatást biztosítani. 16. táblázat A támogatások relatív értéke a Céljellegű decentralizált támogatás és a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében Hajdú-Bihar megye különböző nagyságú településein 2003 és 2006 között (Ft/fő, 2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
Céljellegű decentralizált Területi kiegyenlítést szolgáló támogatás fejlesztési célú támogatás 500 fő alatt 6.522,6 8.427,4 500 – 999 fő 3.481,9 6.691,9 1.000 – 1.999 fő 3.066,1 4.215,3 2.000 – 4.999 fő 1.564,0 3.352,6 5.000 – 9.999 fő 526,9 1.924,7 10.000 – 49.999 fő 335,6 987,1 Debrecen 70,2 Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai A támogatások településenkénti megoszlása a Céljellegű decentralizált támogatás esetében (7. ábra) részben követi a KSH-körzeti megoszlást (a 12 legjobban támogatott település közül 10 a négy leginkább támogatott KSH-körzetben fekszik), ugyanakkor az ebbe a csoportba sorolható Újléta és Nyírmártonfalva már a sorrendben az ötödik helyet elfoglaló hajdúhadházi KSH-körzetben található. A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében (8. ábra) némileg meglepő, hogy a legtöbb relatív (Ft/fő) támogatást kapott 13 település közül csak egy fekszik a KSH- körzetek között az első helyen álló hajdúhadháziban, és csak három a második helyen álló püspökladányiban, ugyanakkor 6 képviseli a harmadik helyet elfoglaló berettyóújfalui körzetet. Az érintett települések földrajzi elhelyezkedését tekintve kiemelkedik a határmenti térség: a 13 település közül 9 az Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központja által lehatárolt határmenti térségben található (ide egyébként a megye 30 települése tartozik). A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása előirányzat esetében a területi eloszlást (17. táblázat) alapvetően meghatározta az a tény, erre a keretre csak a leghátrányosabb helyzetű KSH-körzetek települései pályázhattak, és ebbe a kategóriába a megye kilenc kistérségéből csak öt tartozik. A támogatások százalékos megoszlását tekintve az első helyet a berettyóújfalui körzet foglalja el, az egy főre jutó értékek vonatkozásában ugyanakkor – hasonlóan a Céljellegű decentralizált támogatáshoz – a polgári körzet áll.
34
7. ábra A Céljellegű decentralizált támogatás egy főre jutó értéke a 2003 és 2006 közötti időszakban
(Ft/fő/év, 2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
35
8. ábra A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás egy főre jutó értéke a 2003 és 2006 közötti időszakban
(Ft/fő/év, 2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
36
17. táblázat A leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása című előirányzat területi jellemzői Hajdú-Bihar megyében 2003 és 2006 között (2003-as árakon a beruházási árindexet figyelembe véve)
kistérségek A B Balmazújvárosi 8,20 3.232,5 Berettyóújfalui 34,17 7.529,2 Debreceni 0,00 0,0 Derecske-létavértesi 0,00 0,0 Hajdúböszörményi 0,00 0,0 Hajdúhadházi 26,44 5.167,2 Hajdúszoboszlói 0,00 0,0 Polgári 12,98 10.396,8 Püspökladányi 18,21 4.159,0 Hajdú-Bihar megye 100,0 2.160,9 A - a támogatás KSH-körzetek közötti megoszlása (%), B – az egy főre jutó támogatás mértéke az egyes KSH-körzetekben (Ft/fő/év) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
37
3.2
A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács Fejlesztési Ügynökség szerepe a megyében kialakult vis maior keret kezelésében
A 2003 és 2005 közötti időszakban a különböző természeti csapások (például a rendkívüli hóhelyzet, belvíz, rendkívüli esőzés, szélvihar, jégeső) több alkalommal is sújtották a megyét. A Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács és a Fejlesztési Ügynökség Kht. igyekezett aktívan részt venni a keletkezett vis maior károk az érintettek számára megfelelő kezelésében, hatásuk csökkentésében. A beavatkozás pénzügyi alapját a 2003-ban és 2004ben a Céljellegű decentralizált támogatást (CÉDE), míg 2005-ben A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior feladatainak támogatása című keret megfelelő része biztosította (a vonatkozó jogszabályok szerint az érintett pénzügyi forrás 20%-át erre a célra kell fordítani). Az elmúlt három évben az erre a célra rendelkezésre álló keret sajnos mindig felhasználásra került (18. táblázat): 2003-ban a január-februári rendkívüli hóhelyzet elleni védekezés és az általa okozott károk helyreállítása, 2004-ben a nyári esőzések, míg 2005-ben rendkívüli viharkárok, a belvíz és az augusztusi esőzések igényelték a Tanács pénzügyi támogatását (2003-ban és 2005-ben a károk olyan súlyosak voltak, hogy a megyei vis maior kimerülése miatt a központi alapból kellett támogatást igényelni). 18. táblázat A vis maior támogatások legfontosabb adatai 2003 és 2005 között Hajdú-Bihar megyében
2003 75
2004 17
A támogatott önkormányzatok száma (db) A megítélt támogatás összege 248.397.280 74.844.691 (Ft) Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
2005 29 231.903.517
38
3.3
A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség szerepe az NFT I. megvalósításában
Magyarország Európai Unióba történt belépése igen jelentős kihívást jelentett a magyar területfejlesztés számára, és az ebből adódó feladatok megoldásában – az I. Nemzeti Fejlesztés Terv sikeres megvalósításában és a II. Nemzeti Fejlesztési Terv előkészítésében – a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség Kht. is igen fontos szerepet játszott. A szervezet ilyen irányú tevékenysége több területet foglalt magában. Egyrészt az Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Kht.-val kötött Együttműködési Megállapodás alapján a Projekt 2004 program keretében – igazodva az Európai Unió által igen fontosnak tartott szubszidiaritás elvéhez – 2004 folyamán a HajdúBihar megyei Fejlesztési Ügynökség igen aktív szerepet vállalt a megyei projektgyűjtés és projektgenerálás megvalósításában, valamint egy projektcsatorna kialakításában, annak érdekében, hogy növekedjen a megyébe érkező uniós források nagysága. A szervezet munkája az alábbi feladatokat foglalta magában: - projektjavaslatok kezdeményezése, feltérképezése és rendszerezett gyűjtése (például egységes projektgyűjtő kérdőív kidolgozása és eljuttatása a különböző megyei szervezetekhez, megyei információs nap szervezése a projektgyűjtés folyamatáról, workshopok tartása a kistérségi megbízottak számára, kiemelt megyei projektötletek kiválasztása) - projektjavaslatok értékelése, a projektadatbázis karbantartása (például a projektadatbázis folyamatos bővítése, a lehetséges kedvezményezettek segítése, a projektjavaslatok rangsorolása, előzetes minősítése és értékelése) - közreműködés a projektjavaslatok gondozásában: szakértői segítségnyújtás és információszolgáltatás a projektek mélyebb szintű kidolgozásához és a projektgazdák gyakorlat-orientált képzése (például részvétel a projektjavaslatok pályázattá történő továbbfejlesztésében, folyamatos információszolgáltatás a projektgazdák számára, regionális szintű szakértői és tanácsadói lista kialakítása). A Fejlesztési Ügynökség tevékenysége alapvetően sikeresnek tekinthető, mivel munkája eredményeként 692 projektötlet regisztrálására került sor, amelyek egy része a későbbiek során pályázatként benyújtásra is került a megfelelő operatív programokhoz. Másrészt – az előzőekben bemutatott tevékenységhez hasonló módon – a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség aktív szerepet vállalt a Pályázati Előkészítő Alap (PEA) második és harmadik fordulójára beérkezett megyei fejlesztési elképzelések pályázattá történő fejlesztésében, illetve 2005 folyamán – az Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Kht.-val kötött Vállalkozási Szerződés keretében – 10 nyertes PEA-projekt gazdájával folyamatosan tartotta a kapcsolatot, és segítséget nyújtott számukra a végső pályázat benyújtásában is. Harmadrészt 2004 után egyre aktívabbá vált a Fejlesztési Ügynökség pályázatíró tevékenysége, ami alapvető két területre terjedt ki. Részben főpályázóként illetve támogatott partnerként tevékenykedett több INTERREG III Közösségi Kezdeményezésre beadott pályázatban, amelyek közül a bíráló szervek többet is támogattak (például INTERREG IIIA Közös turisztikai programcsomagok fejlesztése a Hajdú-Bihar-Bihor Eurégióban, INTERREG IIIA - Kerékpárút fejlesztési koncepció elkészítése Hajdú-Bihar megyében, INTERREG IIIA - Magyar-Román Területfejlesztők partnerségi hálózatának megvalósítása - partnerség 20072013). Emellett – a megye önkormányzataival és vállalkozói szervezeteivel való szorosabb együttműködés, a szolgáltató tevékenység erősítése érdekében – a Fejlesztési Ügynökség megbízás alapján külső szervezeteknek is több, végül támogatást kapott pályázatot írt az I. Nemzeti Fejlesztési Terv különböző operatív programjaiba (például Esztár – AVOP: a
39
településközpont és a kapcsolódó utca fásítása, zöldterület kialakítása, Hajdúszoboszló – KIOP: korszerű állati hulladékkezelő telep kialakítása, Berekböszörmény – AVOP: a Csákyudvarház építészeti emlékeinek külső és belső helyrehozatala, új funkciókkal való megtöltése). Negyedrészt a Fejlesztési Ügynökség bekapcsolódott a II. Nemzeti Fejlesztési Terv (Nemzeti Stratégiai Referenciakeret) kidolgozásába. Ennek keretében a munkatársak részt vesznek az Észak-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács ilyen jellegű döntéseit előkészítő tematikus munkacsoportok munkájában, és így érvényesítik a megye érdekeit. Emellett az ügynökség aktív szerepet vállalt az Észak-alföldi régió különböző tervezési dokumentumainak (például a Területfejlesztési Stratégiai Program, a Regionális Operatív Program) társadalmasításában: 2005-2006 folyamán a megye kistérségeiben szervezetek és vezettek társadalmi egyeztetéseket, és az ezeken felmerült javaslatok továbbításra kerültek az Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség számára.
40
3.4
A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség monitoring tevékenysége
A 2003-2006 közötti időszakban a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség igen nagy figyelmet fordított arra, hogy szavatolja a korábban megítélt támogatások szabályszerű felhasználását, valamint a támogatási szerződésekben vállalt kötelezettségek teljesítését. Ennek érdekében a Magyar Államkincstár Hajdú-Bihar megyei Területi Igazgatóságával együttműködve az ügynökség munkatársai rendszeresen végzetek ellenőrzéseket. A Területfejlesztési célelőirányzat esetében a monitoring-tevékenység a vonatkozó rendeletek által előírt módon kétévente a beruházások műszaki tartalmára és évente a vállalt foglalkoztatási kötelezettség teljesítésére irányult, míg a Céljellegű decentralizált támogatás és a Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás esetében lakossági bejelentésre vagy a Magyar Államkincstár által észlelt szabálytalanság alkalmából indult. A Területfejlesztési célelőirányzat vonatkozásában ugyanakkor jelentős problémát okoz az a tény, hogy ez a támogatási forma 2004-től betagozódott a Regionális Fejlesztési Tanács által elosztott Terület- és Régiófejlesztési Célelőirányzatba, a korábban megítélt támogatások ellenőrzése ugyanakkor – a központi erőforrások hiánya ellenére – továbbra is a megyei fejlesztési ügynökség feladata. Az ügynökség munkatársai 2004-ben 267, 2005-ben pedig 190 helyszíni ellenőrzést végeztek. Általánosságként megállapítható, hogy a kedvezményezettek döntő része a támogatási szerződésnek megfelelően jár el, a vállalt kötelezettségeket 2004-ben a támogatottak kb. 75%-a, míg 2005-ben kb. 70%-a tudta teljesíteni, és csak a maradék esetekben volt szükség a Hajdú-Bihar Megyei Területfejlesztési Tanács döntésére. Ennek eredményeként 2004-ben a támogatottak kb. 3-5%-a, míg 2005-ben 6-7%-a volt köteles a támogatást teljesen vagy részlegesen visszafizetni. A felmerült problémák közül elsősorban az alábbiak emelhetőek ki: • a támogatási szerződésben vállalt 5 éves foglalkoztatási kötelezettség megszegése (ez a leggyakoribb eset), • a támogatási összeg nem megfelelő felhasználása, • a támogatás segítségével vásárolt eszközök, felépített ingatlanok jogtalan eladása és bérbeadása, • a beruházások használatbavételi engedélyének nem időben történő becsatolása, • a felajánlott jelzálog túlságosan gyors amortizációja, amely így nem nyújt megfelelő fedezetet.
41
3.5
A Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség egyéb feladatai
A fentiekben bemutatott tevékenységek mellett a Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács és a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség Kht. egyéb módszerek alkalmazásával is törekedett a megyében élők helyzetének javítására. Egyrészt a Fejlesztési Ügynökség és a Hajdú-Bihar Megyei Informatikai Központ közös munkájának eredményeként 2004 folyamán elkészült a megye térinformatikai alapú probléma térképe, melynek a továbbfejlesztésére 2005-ben került sor. Az adatbázist a Hajdú-Bihar megyei Területfejlesztési Tanács az egyes pályázatok értékelése során döntéstámogató rendszerként használta. Másrészt a Hajdú- Bihar Megyei Területfejlesztési Tanács 2003 és 2004 folyamán három körben a társadalmi, gazdasági szempontból elmaradott, illetve a jelentős munkanélküliséggel sújtott térségek és települések számára pályázatot írt ki „Hátrányos helyzetű települések pályázatírásának támogatására” (a fő cél a regionális kihatású, valamint az Előcsatlakozási alapok és az I. Nemzeti Fejlesztési Terv felhasználását megcélzó pályázatok megírásának a pénzügyi támogatása volt). A Tanács döntésének értelmében összesen 26 pályázat elkészítését támogatta 3.975.000 Ft értékben. Harmadrészt a Hajdú-Bihar Megyei Területfejlesztési Tanács a megyei munkaügyi központtal és a megyei önkormányzattal közösen 2004-ben részben anyagilag, részben az infrastrukturális feltételek biztosítása révén támogatta a „Hajdú-Bihar megye a diplomásokért, diplomások Hajdú–Bihar megyéért” elnevezésű munkaerő-piaci programot, amelynek keretében diplomás munkanélküliek részesültek a piaci igényeknek megfelelő továbbképzésben. ). 19. táblázat A Hajdú-Bihar megyei pályázóknak megítélt különböző decentralizált regionális fejlesztési támogatások 2003 és 2005 között
a nyertes pályázatok száma a megítélt támogatás (db) nagysága (ezer Ft) 2003 TTFC 61 1.416.202 TRFC 15 934.522 TEHU 35 120.666 2004 DECKÖVICE 5 125.551 DECKÖKÖNCE 3 14.191 összesen 58 1.194.930 TRFC 94 1.850.064 2005 TEHU 16 75.134 UFCE 29 404.566 összesen 139 2.329.763 TTFC – Térség- és Településfelzárkóztatási Célelőirányzat, TRFC – Terület- és Régiófejlesztési Célelőirányzat, TEHU - Települési Hulladék Közszolgáltatás-fejlesztés, DECKÖVICE – Decentralizált Környezetvédelmi és Vízügyi Célelőirányzat, DECKÖKÖNCE – Decentralizált Nemzeti Közművelődési és Könyvtári Hálózatfejlesztési Célelőirányzat, UFCE - Települési Önkormányzati Szilárd Burkolatú Belterületi Közutak Burkolatfelújítása Forrás: a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség adatai
42
Negyedrészt a Hajdú-Bihar megyei Fejlesztési Ügynökség igen jelentős szerepet vállalt az Észak-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács hatáskörébe utalt különböző decentralizált regionális pályázati források odaítélésében. Ennek keretében – támaszkodva a megyei és kistérségi fejlesztési prioritásokra – elvégezte az érintett alapokra benyújtott megyei pályázatok előzetes bírálatát és véleményezését. Tevékenysége eredményeként 2003 és 2005 között összesen 258 db pályázat részesült közel 5 milliárd Ft támogatásban (19. táblázat A Fejlesztési Ügynökség utolsó fontos egyéb feladatának az információ-szolgáltatás tekinthető. Ennek keretében 2005-ben az ügynökség szerepet vállalt az Észak-alföldi Regionális Innovációs Ügynökség által menedzselt Innocsekk és Baross Gábor programok tájékoztató munkájában (a megye 5 kistérségében tájékoztatta a potenciális pályázókat), valamint a munkatársak a TRFC-ről és a LEADER+ Közösségi Kezdeményezésről is tartottak előadást. Emellett 2005-ben az ügynökség szervezeti keretébe tagozódott be az Európai Információs Pontok debreceni irodája, amely a tavalyi évben igen széleskörű munkát végzett (például EU Teaház, Európai Uniós tájékoztató anyagok terjesztése).
43
4 JÖVŐKÉP: - MEGOLDÁSI UTAK, A SIKERES ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉS FELTÉTELEI Közismert, hogy igen nehéz a tisztán államigazgatási feladatoknak és az önkormányzati közigazgatási feladatoknak az elhatárolása az állami és közigazgatási rendszerekben. Minden államjogi szabályozás törekszik erre az elhatárolásra, mert ettől függ a központi irányítás és az autonómia egymáshoz való viszonya. A magyar önkormányzati jogi szabályozásban megtalálhatók ezek a disztinkciók. Az alkotmányból és az önkormányzati törvényből kitűnik, hogy az államigazgatási feladatokat szélesebb, átfogóbb kategóriának tekinti a jogi szabályozás és ezen belül, teljesen külön nevesíti a hatósági hatáskört és tevékenységet. Megye vagy régió? A kérdés eldöntése alapvetően befolyásolja a középszint jövőjét. Önmagában az önkormányzati törvényből nem következik ennek a kérdésnek a felvetése, hiszen az ország területi beosztása szempontjából az igazgatási középszintet - az Alkotmánnyal összhangban – ma még a megye jelenti. Ennek ellenére az elmúlt időszakban mintegy ellentétpártként fogalmazódott meg a megye vagy/és a régió. Kormányzati szinten is megjelentek a régiót erősítő megnyilatkozások, valamint a régió magasabbrendűségét bizonyító tanulmányok. (Mindezen hazai viták közepette az Európai Régiók Gyűlése valamennyi magyar megyét felvette tagjai sorába, vagyis a mostani legyengített megyét is elfogadta európai értelemben vett régiónak) Az Európai-Únió egyes országainak területi-közigazgatási beosztására - a kontinens társadalmi-gazdasági intézményrendszerének más elemeihez hasonlóan - a sokszínűség jellemző. A közigazgatás mai rendszerei éppúgy magukon viselik a történelmi fejlődés sajátosságait, mint ahogy tükröződnek bennük a modern európai gazdaság és demokratikus irányítás elmúlt ötven év fejlődéséből fakadó közös elemei is. A közigazgatási rendszerek sokfélesége annak ellenére markáns jellemzője az európai politikai viszonyoknak, hogy csupán ebben a században több tucat igazgatási reform zajlott le. E változások - Kelet- és Nyugat-Európában egyaránt - részben politikai rendszerek módosulásaihoz kötődtek, részben a nemzeti keretek között végbement társadalmi-gazdasági és politikai fejlődés következtében érlelődtek meg. Míg az előbbi hatás nyomán kibontakozott közigazgatási rendszerváltozások a helyi-területi adminisztráció kereteit és funkcióit egyaránt mélyen érintették, addig az általános államirányítási igények mellett gazdasági és településpolitikai szempontokat is érvényesítő reformok inkább a közigazgatási szintek tartalmát módosították, bár kétség kívül hatással voltak a szervezeti keretekre is. Államelméleti szempontból a községek és a központi kormány közötti szint (vagy szintek) alkotmányos alapjait, jogosítványait, a szubszidiaritás elvének érvényesülését és az irányító testületek minőségét tekintve Európa országai különböző államtípusba sorolhatók: • A regionalizált állam alkotmányban rögzített, széleskörű autonómiával, törvényhozói hatáskörrel rendelkező középszintű egységekből áll; az autonómia azonban nem teljességében érvényesül, hiányoznak az együttműködés, a szabályozott konfliktusmegoldás, a részvétel intézményei. • A decentralizált államban az alkotmány választott testületek által irányított regionális középszintről rendelkezik, feladataikat - alkotmányvédelem alatt - önállóan oldják meg. Az előbbi típushoz hasonlóan tevékenységüket részben önfinanszírozással látják el. • Az unitárius állam jellemzője, hogy a középszintek jogi szabályozása nem alkotmánnyal, hanem törvénnyel történik, funkcióikat szoros állami ellenőrzés alatt látják el, működésüket a központi költségvetés finanszírozza. A megye a magyar történeti, társadalmi és közigazgatástörténeti fejlődés egyik kulcskérdése illetve csomópontja. Hosszú évszázadokon keresztül a megye a társadalmi, politikai közélet, valamint a közigazgatás központja és kerete volt. A változás és stabilitás 44
egyaránt jelen van a megyerendszerben, a megye alkalmazkodóképessége rendkívül nagyfokúvá vált. Korszakonként eltérő jelleggel fogalmazták meg a megyék feladatait, illetve a megyék sajátosan újraélték helyüket, szerepüket, a „mindenkori közigazgatási középszint" közjogi, igazgatási és politikai tartalmát. Ez a magyar megyerendszer „életrevalóságát” bizonyítja Az 1970-es évektől kezdve megnőtt a megye és a megyei tanács mozgástere, önállósága. A megyén belüli terület- és településfejlesztési politika megvalósítása révén megteremtődtek a területi politika feltételei. A megyék jelentős szerephez jutottak a „tervalkukban" is, anélkül, hogy ez minden tekintetben szabályozott keretek között játszódott volna le. Történetileg tekintve a tanácsrendszer átalakulási folyamatait azt mondhatjuk, hogy a III. tanácstörvény szinte addig elment a tanácsrendszer keretei között, ameddig elmehetett anélkül, hogy a rendszer alapvető jellegét megszüntette volna. Ha érdemben továbbmegy, akkor már felszámolta volna a rendszer lényegét. Ezt a problémát világosan megmutatták az államszocializmus válsága időszakában folytatott tudományos kutatások: a tanácsrendszer önkormányzati típusú megújítása valójában csak a rendszer lényege megváltoztatása, a rendszer meghaladása révén vált lehetségesé. Hazánkban ma az Alkotmány, a helyi-területi önkormányzatokat a modern államfejlődés következményeként a végrehajtó hatalmi ágba helyezi, annyi disztinkciót téve a többi államigazgatási szervtől, hogy az önkormányzatokat azokhoz képest relatíve lényegesen nagyobb önállóság illeti meg. Egyben azonban nincs vita a különböző felfogások között, mégpedig abban, hogy a XIX. század óta nem tartható az önkormányzat kontra állam dichotómia, az önkormányzat az állam része, létét az állami törvényhozás legitimálta. Az önkormányzat tehát nem az államon kívüli entitás, hanem a legkiterjesztőbb értelemben is legfeljebb az állam egyik önálló hatalmi ága. Kétségtelen, hogy az utóbbi definíció, az önálló hatalmi ág érvényét rontja az a tény, hogy az önkormányzatok feladatait nem lehet karakterisztikusan elkülöníteni a többi állami szervhez képest, sőt az önkormányzatok többnyire olyan általános hatáskörű és területi illetékességű szervek, amelyek bármilyen feladatot elvállalhatnak, amelyik nem képezi más szerv hatáskörét. Ugyanakkor azzal, hogy az önkormányzatok önkormányzati ügyben hozott döntése végleges, csak törvényességi szempontból vizsgálható felül, mégis azt az „alkotmányjogi" többletet hordozzák magukban a végrehajtó államigazgatáshoz képest, hogy önkormányzati közügyben eljáró szervezetként mentesek az állami hierarchiától. A jelenlegi törvényi szabályozás „elmossa", illetőleg túl általánosan fogalmazza meg a megye által ellátandó feladatokat. Úgy véljük fontos lenne - főként az érdekképviselet eszközei, eljárási rendje, módszerei, befolyásolás, érdekintegráció, egyeztetés stb. tekintetében - körülírni mindazokat a kereteket (beleértve ebbe az eljárási kérdéseket is), amelyek egyrészről garantálhatják a térségi (megyei) érdekek „megszületését", illetőleg a települési önkormányzati érdekek védelmét. Figyelemmel arra, hogy az önkormányzatokat egyedileg megillető érdekvédelmi, felterjesztési jogok körében alig-alig volt tapasztalható „közös fellépés", így ezt segítendő rendelkezések meghozatala is indokoltnak látszik, pontosan a kollektív érdekképviselet szempontjából. Ma nem megoldott a különböző jogszabályok (köztük is elsősorban a törvények, kormányrendeletek), másrészről pedig az „önkormányzati ügy" fogalomkörébe tartozó állami döntések érdemi, egyeztetett véleményezése. (Tény, hogy azokat a kistérségek rövidebbhosszabb határidővel megkapják, de az általuk továbbított véleményekben csak a legritkább esetben fogalmazódhat meg, már csak technikai okokból is, az önkormányzatok véleménye.) A megye betölthetne itt bizonyos továbbítói, koordinációs szerepet. Indokolt lehet a megyei közgyűlés munkája nyilvánosságának fokozása, döntéstervezeteik szélesebb körű - a megye valamennyi településére kiterjedő - terítése, az ezzel kapcsolatos különböző típusú szervekkel történő egyeztetések rendszeressé tétele.
45
Az elmúlt években, elsősorban a szakdolgozók, és a diplomamunkások bevonásával, az ország egész területére kiterjedően megkérdeztünk több mint 200 polgármestert, valamint meginterjúvoltunk kb. 20 területfejlesztésben járatos prominens személyiséget a megye vagy a régió töltené-e be sikeresebben a középszintet Magyarországon. Az interjúk jelentős részénél a polgármesterek komoly érveket soroltak fel a megyei önkormányzatok mellett. Másrészt a polgármesteri vélemények kérdőíves felmérésének eredményeit elemezve, a válaszadók döntő többsége igényt tart valamilyen középszintű, választott testülettel rendelkező közigazgatási egységre. Ezen belül a megyepártiak és a régiópártiak, csaknem azonos arányban szerepeltek. A prominens személyiségek többsége ugyanakkor „régiópárti” volt. Különösen azok a polgármesterek mutatkoztak „megyepártinak”, akik nem a régióközpontok megyéiben éltek. Ők leginkább saját megyéjük gyengülő (vagy megszűnő) lobbytevékenységét féltették
46
4.1
A megyei területfejlesztés szerepe és funkciója az uniós tervezési rendszerben
Nyugat Európában a 70-es évtizedtől a meghatározó európai gazdasági, politikai és integrációs folyamatok decentralizációs jellegűek voltak és a központi irányítás alatti közigazgatási szint inkorporálta e funkciók jelentős hányadát. Ám ezek hatása a szubnacionális közigazgatás szervezeti rendszereiben még kevésbé érzékelhető. Néhány országtól eltekintve a mai európai középszintek struktúrája a század közepének uralkodó koncepcióit tükrözi. Nem kétséges azonban, hogy az említett folyamatok különböző elemei már beépültek a közigazgatási rendszerekbe, s néhol a közeli, másutt a távolabbi jövőben a középszint tartalmi és formai átalakulásával számolhatunk. Kétségtelen azonban, hogy a dekoncentráció közjogi indokai nyomósak. A másik oldalról az önkormányzatokat viszont nem védte olyan garanciarendszer, amely megakadályozhatta volna olyan funkciók dekoncentrálását, amelyek gyakorlása számára az önkormányzat is alkalmas, sőt alkalmasabb lett volna. Az Európai Unió legfelsőbb szervei a regionális kezdeményezésekre kedvező választ adtak, 1988-ban az EGK-bizottság mellett Regionális és Helyi Önkormányzati Konzultatív Tanács jött létre. A szubszidiaritás elvét a Maastrichti Egyezmény deklarálta, 1993. novemberében megalakult az Európai Unió Bizottsága mellett a Régiók Bizottsága, amely a regionális szempontokat építi be a közösségi döntési mechanizmusba. Az EU kiterjedt döntési kompetenciával, európai méretekben és meghatározó gazdasági potenciállal és befolyással rendelkező régiói azonban már kész javaslatokkal álltak elő a bizottság jogkörének további bővítésére. A nyugat-európai közigazgatási reformfolyamat második nagy hullámának fő akcióterülete a területi középszint átalakítása, kissé leegyszerűsítve a regionalizmus intézményesítése lett. Az európai regionalizmus, amelynek évszázados történelmi gyökerei vannak, a második világháború utáni fejlődési folyamatokból is erőt meríthetett. A regionalizmus impulzív erővé fejlődésének, véleményünk szerint, több oka is volt: A területrendezési és -fejlesztési tervezés követelményeit a nagy területi egységek elégítették ki, de ez volt a megfelelő színtér az ágazati érdekellentétek harmonizálásához is. A központi hatalom nem egyszer saját túlterhelésének mérséklése érdekében hozott létre dekoncentrált regionális szerveket és delegált ezekhez jogosítványokat. A regionális önrendelkezési mozgalmak megerősödése is a regionalizmus győzelméhez vezetett. Az etnikai-tájegységi érdekek képviseletének intézményesülése és a centrumperiféria érdekkonfliktusainak felerősödése, beágyazódva a központosított állam válságfolyamatába, a regionális hatalom szervezeti kiépülését eredményezte több nyugat- és dél-európai államban. Ennek eredményeként felmerült a közös összehangolt regionális politika szerepének fokozódása az Európai Gazdasági Közösségben, majd az Európai Unióban. A gazdasági korszakváltáshoz igazodó nemzeti politikai változásokkal párhuzamosan zajlott le tehát az Európai Unió regionális politikájának a megújítása. Az új stratégia kialakítása részben a tagállamok koncepciói összehangolásának az igényéből fakadt, részben pedig a közösség bővülésével kiéleződött regionális differenciák mérsékléséhez nyújtott programot és eszközöket. A középszintű közigazgatási egységek kiugró méretkülönbségeit azonban nem csupán a meghatározó államtípus-csoportok között, hanem az egyes országokon belül is megfigyelhetjük. Mivel az európai fővárosok többsége metropolis-agglomeráció (bár az egyes országok demográfiai és gazdasági struktúrájában súlyuk korántsem mindig meghatározó), általában e közigazgatási egységek a legnagyobb népességszámúak. Ám a fővárosi régiók nélkül is nagy különbségek tapasztalhatók. A terület alapján a föderatív országokban
47
érzékeljük a legnagyobb eltéréseket. Ennek oka, hogy a föderatív berendezkedésben, a szövetségi államok határainak megvonásában nagy hangsúllyal szerepelnek történelmi, etnikai tényezők. Az EU-ban a területi szint gyakran maga is több fokozatú, s akár különböző közjogi tartalmat, illetve karaktert is ölthet. A vonzáskörzet, (a járás) többnyire államigazgatási és szolgáltatási funkciókat gyakorol, és szorosabban kötődik a települési önkormányzatokhoz, gyakran nem is különül el önálló területi egységként, pusztán társulás. A megye, (departement, provinz stb.) már elkülönült közjogi egység, gyakran közvetlenül választott testülettel, erőteljes területi tervezési, fejlesztési, államigazgatási funkciókkal rendelkezik. A harmadik, „szubnacionális" területi szint a régió, tartomány, amely különösen az utóbbi időben egyre erőteljesebb politikai karaktert ölt, kapcsolatrendszerében a központtal való rivalizálás erősebb a helyi önkormányzatokkal való szövetségnél, s gyakran nem is titok a föderalizmus irányába való törekvés (ld. olasz, belga, spanyol tendenciák). A föderáció tagállama természetesen nem területi önkormányzati szint, bár a föderalizált államokon belül a szövetségi és tagállami kapcsolatok jellegükben gyakran hasonló problémákat és törekvéseket mutatnak. A területi szintek számától, tagoltságától függ az is, hogy a központi befolyás melyiket célozza meg elsősorban, illetve az is törvényszerű többszintű területi struktúra esetén, hogy az egyes területi szintek egymással is rivalizálnak, s valamelyikük hatásköri megerősítése szükségszerűen a másik legyengülésével jár. A szintek közötti rivalizálásba beleértendő maga a települési önkormányzat is, amelynek érdekei ugyancsak ellentmondásosak a területi szintek erőssége, jellege alakulásában. Ezek az ellentmondásos folyamatok nagyon jól látszanak az integrálódó NyugatEurópában, ahol az egyensúlyok megbomlása a területi, illetve az állami munkamegosztásban különböző jelenségekben ölt testet: föderalizmus viták, etnoregionalizmus, „Régiók Európája", „Kommunák Európája", lokális és regionális identitás-mozgalmak, nemzetiségi ellentétek stb., amelyet nem utaltak más szerv hatáskörébe. Decentralizáló igényű államberendezkedésekben a hatáskör-telepítésben az önkormányzatok prioritást élveznek. A mai európai gyakorlatban az első lehetséges szint az elemi település, amelyen működhet önkormányzati és dekoncentrált szervezet is. Vannak államberendezkedések, ahol a közigazgatás-szervezés nem a településsel (falu), hanem csak a közigazgatás alapegységével (község) operál, azaz eleve eldönti, hogy egy település milyen feltételek mellett válik a közigazgatási jog alanyává, önkormányzati jogok birtokosává. Mindenesetre a település (bizonyos nagyságrendet meghaladva) szilárd eleme a területi hatalom, illetve munkamegosztásnak. Ehhez képest már minden más un. „területi" szint labilisabb, változékonyabb alanya a közigazgatás-szervezésnek, állandó terepe a közigazgatási reformoknak. Ha van is némi leegyszerűsítés a megállapításban, de többnyire a területi irányítási szint karaktere tükrözi a leginkább az adott állam decentralizáltságának minőségét. A területi önkormányzat közvetlenül van kitéve a központi államhatalmi törekvéseinek, ugyanakkor egy erős területi (regionális) önkormányzati szisztéma képes az önkormányzatok érdekeit hatékonyan képviselni a kormányzattal szemben. A mi véleményünk nemzetközi tapasztalatokra is hivatkozva az, hogy káros lenne a területi irányításban párhuzamos állami és önkormányzati, egymással rivalizáló vertikumokat kialakítani. Demokratikusabb és hatékonyabb a decentralizált, önkormányzati dominanciára épülő modell, amelyben az államigazgatási szerveknek csak szubszidiárius szerepe van. Az ágazati dekoncentrált szervek számának esetleges csökkentése, hatásköreik racionalizálása azonban alapos elemzést igényel, s csak akkor képzelhető el, ha egyrészt a megyék is alanyaivá válhatnak bizonyos államigazgatási hatásköröknek, illetve ha az ágazati irányítás eszközrendszere, stílusa is megváltozik, s kevésbé igényel közvetlen szervezeti közvetítést és hatósági tevékenységet.
48
Az európai példák alapján elmondhatjuk, hogy hazánkban a dekoncentráció helyes arányainak kijelölése, a hatáskör-telepítés felülvizsgálata akkor lehetséges, ha a területi önkormányzati szint a helyére kerül. A megye-probléma gyökere nem a jogszabályokban biztosított hatáskörök hiányában van, hanem a struktúrában. A megye a területi érdekek teljes jogú megtestesítőjeként, a települési önkormányzatok érdekeinek területi integrációjaként intézményesítve akár igazgatási hatáskörök nélkül is megerősödhet, hiszen a megyei funkciók szerepét, fontosságát a településekkel és az országos központtal való kapcsolatrendszer, illetve viszony minősíti. E hatalmi-politikai jellegű módosulás az önkormányzati rendszeren belül aztán előkészíti a talajt a területi (regionális) irányítás munkamegosztási, szervezeti, koordinációs viszonyainak racionalizálása előtt. A Nyugat-Európa legfejlettebb államaiból alakult Európai Unióban - a határok légiesítésével, a tagországok számának gyarapodásával - a regionális különbségek integrációt befolyásoló szerepe fokozatosan erősödött. Míg korábban viszonylag homogén és földrajzilag nem túl távoli gazdasági terek egybeszervezése jelentette a területfejlesztési feladatot a ,Kilencek", majd a ,,Tizenkettek" a regionális különbségek olyan méreteit produkálták, hogy a 70-es évek közepétől új regionális politikát és intézményrendszert kellett kidolgozni. A regionális politika a Közösség fontos feladatává vált, s ez tükröződik az alapokmányban is. Az 1957. évi Római Szerződés a preambulumban még csak általában tesz arról említést, hogy a tagállamoknak a gazdasági egység megteremtését és a harmonikus fejlesztést az egyes régiók közti különbségek mérséklésével, az elmaradott területek felzárkóztatásával kell összekapcsolni. Az 1987. évi Egységes Európai Okmány 130. cikkelye már részletesen kifejti a regionális politika főbb elveit és eszközeit: a) az egyes régiók közti eltérések, a megkésett fejlődésből fakadó esélykülönbségek mérséklése; b) ennek érdekében összehangolt nemzeti, közösségi gazdaságpolitikai és strukturális eszközök kialakítása; c) a Regionális Fejlesztési Alap (a közösség 1975-ben létrehozott területfejlesztési intézménye) feladata, hogy megszüntesse a kirívó regionális aránytalanságokat, segítse elő a fejlődésben elmaradott régiók felzárkóztatását, valamint a depressziós ipari körzetek újraélesztését; d) a Közösség különböző pénzügyi forrásainak koordinálása a hatékony regionális politika érdekében. E regionális politikai célok megvalósítását az Európai Unió külön pénzügyi alapjai szolgálják. A strukturális alapok 1988. és 2000. évi reformja is azt a célt szolgálta, hogy a közös eszközök felhasználása célirányos legyen, a támogatásban érintett régiók szervei, a regionális folyamatok szereplői közötti kooperáció fokozódjon az összehangolt gazdaságpolitikai stratégiák alapján. Az európai közös regionális politika szempontjából tehát kulcsszerephez a nemzeti kormányzat alatti közigazgatási szint jutott. Ez tükröződik a regionális politika módszertanában is. Az Európai Unió területi statisztikai rendszere (Nomenclature of territorial units for statistics - NUTS) három típusú területi egységre épül. Tervezési, elemzési célokra az esetek döntő részében a NUTS-2 területi egységet használják, azokban az országokban, amelyekben ilyen méretű közigazgatási középszint nincsen, más területi egységet választanak, vagy külön e célra összeállított statisztikai csoportokat alkalmaznak, Nyugat-Európa országaiban mind az önkormányzatiság felfogásában, mind az állami centralizáció mértékében jelentős eltérések vannak, amelyek különböző intézményi formákban öltenek testet. Mára evidenciává vált - a közigazgatás klasszikusai által felhozott példa -, hogy mint ahogy a bíróságok önállósága sem az állammal szemben, hanem azon belül valósul meg, ugyanúgy az önkormányzatokat sem lehet az államon kívül helyezni, illetve az állammal szembeállítani. Különösen a jóléti állam funkcióinak - az ország egész területén azonos szintű szolgáltatások igényének - teljesítése a centralizációt erősítette. Ugyanakkor az elmúlt évtizedekben Nyugat-Európa legtöbb országában önkormányzati reformokat hajtottak végre, ahol az igazgatási racionalizálás mellett mindig szerepelt - legalábbis a célkitűzés szintjén - az önkormányzati autonómia fokozása. A reformok általában érintették a helyi és
49
területi egységek számát; a funkciók szintenkénti megosztását valamint az anyagi források, a finanszírozás kérését is. Az európai gondolkodásban a területi önkormányzatiság szükségességét két érv támasztja alá.. Az egyik érv a területi és települési érdekérvényesítésből vezethető le. Amennyiben ugyanis elfogadjuk ezek létezését, akkor az is nyilvánvaló, hogy az önkormányzatiság több előnnyel jár-e téren, mint a központi szervek területi nyúlványainak a működése. A dekoncentrált szervek ugyanis nem a helyi és területi érdekérvényesítés céljából jöttek létre. E szervektől ugyanis az említett funkció idegen. A másik érv pedig a területi önkormányzatiság mellett az, hogy ennek gyengesége vagy hiánya esetén középszinten bekövetkezik az igazgatás teljes „államosítása". Ennek pedig egyenes következménye az, hogy a települések igazgatására az államosított igazgatás rátelepszik. A településeknek is érdeke tehát a-jól működő területi (középszintű) önkormányzat. A területi hatásköri reformhoz egy másik összefüggésben is célszerű közelíteni. Nevezetesen a tényleges, súllyal rendelkező területi önkormányzatok létrehozása nem történhet meg a települési önkormányzatok hátrányára. Azokban az országokban, ahol nem hoztak létre regionális szintet, a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok „közelítésének" módja az önkormányzati egységek számának radikális csökkentése volt.
50
4.2
Lehetőségek, kilátások, illeszkedés a területi rendszerbe
A rendszerváltás nyomán gyökeresen megváltozott alkotmányos és politikai konstellációban az államszervezet át- illetve kiépülési folyamatának lehetünk tanúi. A hatalomgyakorlás keretéül szolgáló államszervezet alapvető elvi pilléreit, egyes elemeit, működési szabályait elméleti modellek, nemzetközi megoldások és aktuálpolitikai, sőt személyes törekvések egyaránt formálták. A különböző hatások eredőjeként kialakult kompromisszumok megteremtik az újabb korrekciók és kompromisszumok szükségességét. A magyar állam területe egyszerre mutat rendkívüli stabilitást és változást. Mindig a változó államterületet kellett „felosztani", ráadásul az államterület különböző közjogi állású részekből állt. Történetileg mást jelent a királyi vármegye, a nemesi megye, a modern polgári megye, a tanácsmegye, s új tartalmat kapott az új önkormányzati megye; mindenkor más volt a jelentősége „megyének lenni". A megye és megyerendszer fejlődése többféle szempontból szakaszolható, s a magyar igazgatástörténeti irodalom többféle szakaszolást illetve alperiodizálást dolgozott ki, de a mi szempontunkból úgy véljük, hogy alapvetően visszatükrözi a lényeget a királyi, nemesi, modern polgári, tanács és az új önkormányzati megyére való szakaszolás. A felsorolás már önmagában is jelzi, hogy a megye rendkívül sajátos, a magyar állam „életrajzát" szinte teljes mértékben végigkísérő valami, funkció- és rendszerspecifikus jelleget egyaránt visel, rendkívül sajátos alkalmazkodóképességgel rendelkezik, sőt, akár azt is mondhatjuk, hogy történetileg bebizonyította „nélkülözhetetlenségét". Lényegében a politikai decentralizációnál hatalommegosztás, a dekoncentrációnál viszont feladatmegosztás történik. A dekoncentráció sajátős formája az, ha a feladat ugyan az önkormányzati szervezetbe kerül, de „államigazgatási ügynek" minősül. Ebben az esetben a döntés kikerülhet az önkormányzati szférából, s felette szakmai felügyelet is gyakorolható. A hatalommegosztás kérdése végül is afeletti döntés, hogy az adott feladatot önkormányzati vagy államigazgatási szerv gyakorolja. További mérlegelést igényel a „szektorválasztást" követően azonban az, hogy milyen területi szinten. E döntés lényegében az irányítás területi vertikumának tagoltságától függ, amely számtalan variációt mutat nemzetközi és történelmi összehasonlításban. Látni kell, hogy a modern társadalom létfeltételei között igen összetett értékelés szükséges annak eldöntésére, hogy az államigazgatási, hatósági feladatokat mennyiben, milyen feltételek mellett ruházzák át az önkormányzatokra, az önkormányzati igazgatási szervekre. Ebben az értékelési folyamatban az alapvető követelmény az, hogy az önkormányzatok valós társadalmi szerepének megőrzése, az államigazgatási, hatósági feladatok lehetséges mértékben való átruházását igényli. Azaz minden olyan esetben, amikor adottak a feltételek, az önkormányzatoknak át kell adni az államigazgatási, hatósági feladatokat. A területi, helyi szinten integráló önkormányzat a maga területi, települési szerepkörét csak úgy tudja érvényesíteni, ha az ehhez kapcsolódó államigazgatási, hatósági feladatokat is ellátja. Az egyik sürgető feladatnak véljük, hogy a megye a jelenlegi gyakorlathoz képest szervezettebb formában tartson kapcsolatot azokkal a különböző típusú, nagyságrendű, érdekvédelmi szervezetekkel, a civil társadalom szerveződéseivel, melyeknek van megyei egysége. Nem csupán részvételi, tanácskozási jog biztosítására gondolunk, hanem olyan „parlamentáris fórum" létrehozására, amely biztosíthatná a megye egészén belül a különböző ágazatok, csoportok, és rétegek érdekképviseletét. A XX. század második felében s a XXI. század első éveiben a szakmai és a politikai viták kereszttűzében álló vélemények a regionális politika jövőjéről három jól elkülöníthető csoportba sorolhatók. A regionális politika visszaszorítását valló nézeteken kívül a regionális
51
politikát támogatók két köre rajzolódik meg. Az egyik koncepció hívei a regionális politika gyökeres reformja, pozícióinak megerősítése mellett érveltek. A hangsúlyt a hagyományos regionális politika revíziója és megerősítésére helyezték, annak érdekében, hogy az képessé váljon az akut területi válságok felszámolására, a regresszív folyamatok visszafordítására. A regionális politika újraértékelt törekvéseinek a homlokterében továbbra is azok a célok álltak, amelyek pénzügyi támogatások révén igyekeztek a vállalkozókat olyan tevékenység folytatására ösztönözni, amit enélkül nem tennének meg az adott térségekben. Kétségtelen annak a veszélye, hogy a regionális politika marginálissá válik. E veszély viszont elhárítható, ha a vállalatoknak nyújtott ösztönzőkön kívül a gazdasági környezet komplex átalakítását is céljai között szerepelteti. Azaz a tartós kilábalás elengedhetetlen feltételei közé sorolja a magas színvonalú infrastruktúrát, és az emberi erőforrásokat. A regionális politika újrafogalmazásának harmadik irányzata az előbbinél is komplexebb megközelítést igényelt. Olyan széles alapokon álló regionális fejlesztési programok kidolgozása mellett foglalt állást, amelyeket regionális beruházási programok is alátámasztanak. Mindezek szorosan integrálódnak a közkiadások megtervezésének a folyamatába. Ennek az elképzelésnek a hívei tulajdonképpen a regionális szintű koordináció erősítésében, a központi és a helyi kormányzatok összehangolt programjaiban látták az igazi megoldást. A reformok alapvető irányát a helyi-települési közigazgatás tartalmi és formai átalakítása jelentette. A keynesiánus gazdaságpolitikát folytató államokban, ahol a jóléti konszenzus alkurendszerében a helyi szolgáltatások megszervezésének kitüntetett szerepe volt, a helyi önkormányzatok döntési kompetenciáinak széleskörű bővítését a helyi igazgatás területi koncentrációjával kapcsolták össze. A 60-as évtized településirányítási változásai az önkormányzatok számának jelentős mérséklődését eredményeztek (Svédországban a tizedére, Dániában, Belgiumban a negyedére, az NSZK-ban a harmadára, Norvégiában a felére csökkent a települési önkormányzatok száma), ezzel párhuzamosan lényegesen megnőtt az önkormányzatok mérete, népességszáma is. Ezek után fel kell tenni a kérdést: a közigazgatási reform milyen irányú mozgások eredményeként jön létre? Ezen belül pedig az áll a centrumban, hogy a létrejövő területi önkormányzat honnan nyeri hatásköreit? Nézetünk szerint ez döntően három irányból képzelhető el. • Tekintettel arra, hogy térségi igazgatásról folyik az elmélkedés, kézenfekvő, hogy a területi igazgatási funkciókat kell újra áttekinteni, és feladatokat, valamint hatásköröket újra felosztani. Ezt tekintem elsődlegesnek, tehát az oldalirányból való „építkezést". • A középszint tartalommal való megtöltésének egy másik lehetséges útja a decentralizáció. Feladatok és hatáskörök ezen a csatornán keresztül is eljuthatnak területi szintre. • Végül az is reális feltételezés, hogy adott esetben az új feladatokból és hatáskörökből is részesedhet a megyei önkormányzat. Magyarországon a megyei önkormányzati feladat- és hatáskörök alakulásának során az alábbi területeken látunk reális esélyt. • Területi érdekképviselet • Területi tervezés és fejlesztés • Körzeti jellegű szolgáltatások • A települési és megyei önkormányzatok közötti kapcsolat • A területi igazgatási koordinációban való részvétel A megyei önkormányzat létjogosultságát, illetőleg szükségességét nagyrészt a területi érdekképviselet és érdekérvényesítés érdemi megvalósítása támasztja alá. A nyugat-európai országok területi önkormányzatai számos eltérő sajátossággal rendelkeznek. Azonban választási rendszereik meghatározó vonásai nagy hasonlóságot mutatnak. Túlnyomó többségükben képviseleti szerveiket arányos rendszerben és közvetlenül 52
választják. A megye vagy a régió választópolgárai a pártok illetve a választói csoportok listáira szavaznak. A mandátumokat pedig az arányos képviseleti kritériumoknak megfelelően, a pártokra leadott szavazatok arányában osztják el. Látható, hogy a területi elv alapján szerveződő önkormányzatok vannak leginkább abban a helyzetben, hogy a térségi érdekek szószólójává váljanak. Természetesen korántsem állítom, hogy e téren a kizárólagosságra kell törekedni. Az érdekérvényesítés egyéb csatornáinak is megvan, illetőleg meg lehet a jelentősége. Jelenleg - amint az előzőekben erre rámutattunk - a hatályos szabályozásból lehet következtetni egyfajta érdekképviseletre. A megyei önkormányzat települési érdekképviseletre is alkalmassá válhat. A településekkel kapcsolatban azonban nyomban megszorítást is alkalmazni kell. Továbbra is fenntartandó, hogy a települések 'érdekeinek megyei önkormányzat általi képviselete nem sértheti az előbbiek önállóságát. A megyei önkormányzat fejlesztési programok és fejlesztési tervek készítésében lehet érdekelt. Egy esetleg kialakítandó rendszerbe kétirányú kötelező egyeztetés is becsatlakoztatható. Az egyik: az állami regionális fejlesztési program és terv készítését, valamint jóváhagyását indokolt ha megelőzi a megyei önkormányzatokkal való egyeztetés. A megyei önkormányzatok területfejlesztési tervei csak a települési önkormányzatokkal történő egyeztetés után véglegesíthetők. Ebben a rendszerben a megyei közgyűlés kötelező önként vállalt feladatokat láthatna el. Különösen; • • • • • • • •
Fejlesztési programok és területfejlesztési tervek megalkotása. Ezen belül a kötelező és szabadon vállalt feladatok „összeillesztése". A megye egészét, illetőleg több települést érintő területfejlesztés és területrendezés összehangolásával kapcsolatos feladatok. Több települési önkormányzatot érintő térségi fejlesztési munkák segítése, a települési önkormányzatokkal történő egyeztetések kezdeményezése. Közreműködik a fejlesztési igények feltárásában, a területi információs rendszer ki. alakításában és működtetésében. Részt vállal a megyei, illetőleg megyén belüli térségi foglalkoztatáspolitikai gondok megoldásában. Pályázatokon való részvétellel törekszik a fejlesztések pénzügyi lehetőségeinek a bővítésére. A területfejlesztés eszközeivel is elősegíti a vállalkozásbarát környezet alakítását. A megyei területfejlesztési tervben megjeleníti a kistérségi és tájegységi sajátosságokat.
Mindezek alapján az intézményfenntartói jogosítványok önkormányzati szintek közötti elhatárolódásánál az alábbi modell vázolódik fel: • oktatási intézmények • alapfok - település • gimnázium - település (átadható megyének) • szakközépisk. technikum - megye (átveheti megyei jogú város) szakmunkásképzés - megye • fogyatékosok iskolai képzés - megye • bentlakásos szociális intézmények • általános idősek otthona - megye (átveheti megyei jogú város) speciális szoc. otthon • (elme, rehabilitáció, stb.) - megye
53
egészségügyi intézmények alapfok - település általános kórház és rendelőintézet - megye (megyei jogú város átveheti) szakkórház - megye • egészségügyi szakszolgálatok - megye • művelődésügyi intézmények • művelődési házak - település • megyei könyvtár - megye • megyei levéltár - megye • megyei múzeum - megye • pedagógiai Intézet - megye • színházak - megye (megyei jogú város átveheti) • gyermekvédelmi intézmények - megye Az intézményfenntartói jogosítványok elhatárolásánál alapvetőek a szakmai szempontok így az oktatási intézményeknél középfokon az általános gimnáziumok kivételével jellemző, hogy beiskolázásuk nem települési alapon történi, tevékenységük meghatározó módon kötődik a környező kisebb vagy nagyobb térséghez, s azok képzési, továbbtanulási igényeit elégítik ki. Hasonló indokok hozhatók fel az egészségügyi intézményhálózat tekintetében is különös figyelemmel a műszerbeszerzés koordinációjára és az olyan kórházi osztályok működtetésére, melyeknek funkcionálása ugyan szükséges, de az elkülönült intézményfenntartással együttjáró alacsony ágyszám miatt nem gazdaságos. Feltétlenül indokolt a megyeikönyvtári, levéltári és múzeumi szervezet együtt-tartása, nem feltétlenül beleértve ebbe a helytörténeti gyűjteményeket. Egységes könyvtári hálózat hiányában rendkívül elnehezül a technikai feladatok ellátása (beszerzés, kötés stb.) szétesik az a háttér, amit a megyei könyvtár szakmai, képzési, továbbképzési, metodikai területen biztosít. Ugyanaz áll a múzeumi és levéltári hálózatra azzal a többlettel, hogy ezeknél a szervezeteknél nagyfokú a szakemberek, illetve a gyűjtőkörök specializációja, ami elkülönült fenntartókhoz kötött működtetés esetén a feladatellátás ellehetetlenüléséhez, a szakmai színvonal visszaeséséhez vezet. Az intézményfenntartással összefüggésben végül indokolt még egy kérdésről szólni, ami ma túlzottan nagy hangsúlyt kap. Ez pedig a tulajdonlás problémája. Nézetünk szerint az önkormányzati tulajdon funkciója eltér más tulajdonformák rendeltetésétől. Az előbbinél a cél a szolgáltatás iránti igény kielégítése, még az utóbbinál a hozamtermelés, a tőkegyarapodás. Az önkormányzati vagyon - ide nem értve a vállalkozói vagyonrészt rendeltetésszerű használata esetén materiális értelemben önmagát nem gyarapítja, hanem fogyasztja, működtetéséhez folyamatos tőkeutánpótlás szükséges. Jórészt indokolatlanok és a magyar önkormányzatiság kiérleltségének hiányára vezethetők vissza az önkormányzatok közötti tulajdoni viták. A cél - a szolgáltatás iránti igény kielégítése a tulajdonlási kérdések érintése nélkül a használati viszonyok rendezésével megvalósítható, s az imént felvázolt intézményfenntartói struktúra ebbe beleágyazható. A megyei közigazgatás általános területi koordinációja témakörében véleményünk szerint két kérdés igényel kiemelt figyelmet. Egyrészt a területi szintű közigazgatási szervek tevékenységének összehangolása, másrészt a települési határokon túlnyúló területfejlesztés problematikája. A jelen helyzet mérlegelésével igyekeztünk megteremteni a várható jövőt a megye és/vagy régió kérdéskörben. A fent bemutatott keretek alapján négy lehetséges forgatókönyvet vázolunk fel, s vizsgáljuk meg benne a megyei fejlesztési intézmények lehetőségeit, szerepét, esetleges teendőit. Ezen szcenáriók szerinti területfejlesztési teendőit és eszközeit összefoglalóan az alábbi táblázat mutatja be. • • •
54
4.2.1
A megyei területfejlesztési ügynökség lehetséges funkciói a négy forgatókönyv alapján I. szcenárió II. szcenárió III. szcenárió Aktív területfejlesztési tevékenységek
IV. szcenárió
tervezés, programozás kollektív testületek véleményének előkészítése regionális fejlesztési pályázatok kidolgozása, pályázati rendszerek működtetése. monitoring és értékelő tevékenység területi információs rendszer működtetése ágazati szempontból: gazdaságfejlesztési, innováció és technológiatranszfer, marketing, infrastruktúra és környezetpolitika, turizmus, Támogató területfejlesztési tevékenység forrásfelkutatás a tanács illetve egyes szereplők céljainak megvalósításához. projekt generálás szakmai segítséget, tanácsadást képzés Kedvezményezetti területfejlesztési szerep Pályázati tevékenység, fejlesztési programok lebonyolítása, projektvégrehajtás nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartás Nincs szerep Gyenge szerep Közepes szerep Erős szerep
55
4.3
A régiók megerősödése
Az új kormányprogram szerint a jövőben a középszinten a régiók kapnának csaknem kizárólagos szerepet: „Az önkormányzati reform keretében kezdeményezzük a választott, önkormányzattal rendelkező régiók létrehozását. Ezáltal a megyei közgyűlések helyett regionális közgyűlések működnek majd. 2008-ban kerülhet sor a megyei közgyűléseket felváltó regionális közgyűlések első megválasztására.” Ez azt jelenti, hogy igen rövid idő alatt kellene a nemzetközi paraméterekhez közelítő magyar régiókba radikális gyorsasággal bekényszeríteni a történetileg korábban kialakult, eltérő területi kiterjedtségű, és ezáltal egymás illetékességét átszelő regionális szakágazati igazgatási és egyéb szervezeteket. Egységes történelmi előzmények és szilárd regionális identitástudat hiányában a regionális autonómia a települési és megyei önkormányzatiságétól eltérő jogi alapon, ugyani csak más képviseleti rendszerrel és sajátős szerepkörrel építhető és építendő ki. Méltán feltételezhetjük, hogy a létrehozandó régióra főleg a tájegység infrastrukturális fejlesztésének tervezése, a sajátos gazdasági, idegenforgalmi, tudományos, kulturális adottságok kiaknázásának előmozdítása, a lemaradás és a hátrányok fokozatos megszüntetésének segítése, az országon belüli, az esetleg országhatár menti és nemzetközi regionális együttműködés szervezése, az országos gazdasági és egyéb tervezésben való közreműködés, a régión belüli koordináció és néhány tárgykörre kiterjedő közigazgatási feladat hárul. A regionális szinten megvalósítandó teendők egy része regionális érdekérvényesítéshez igazodó önkormányzatiságot igényel. Bizonyos, remélhetően kisebb hányadot kitévő feladatok pedig átruházott hatáskörben államigazgatási jogosítványok gyakorolását involválják. A kérdés tehát az, hogy a fenntartói jogosítványok miként határolódjanak el az egyes önkormányzati szintek között. Az elhatárolás döntő tényezője, hogy az a szolgáltatás mennyiségi és minőségi biztosítását segítse, s ne idézzen elő diszfunkcionális megoldásokat. A másik szem előtt tartandó szempont, hogy élesen külön kell választani az intézményfenntartói jogosítványokat és a szakmai felügyeletet. Végezetül - mint mellőzhetetlen problémát - itt vetjük fel, bár csak érintőlegesen a megyei jogú városok kérdését mint olyant, ami az önkormányzati szintek közötti intézményfenntartói jogosítványok tekintetében feltétlenül figyelmet igényel. Más szakterület feladata, hogy a nagyváros problémájával foglalkozzon, de egyrészt vitathatatlan tény, hogy a nagyvárosnak térségszervező, térségellátó funkciója van, másrészt kétségtelen, hogy a mai magyar szabályozás nagyvárossá minősített minden 50.000 főt meghaladó népességszámú települést, harmadrészt ma már világos, hogy önmagában a lélekszám – és főként ez a lélekszám - nem alkalmas a nagyváros definíciójára, hanem ennél sokkal összetettebb kérdésről van szó. Mindenesetre meglehetősen világos, hogy ma közelítően - Budapesten kívül - mintegy 5-6 város tölt be olyan nagyvárosi, térségszervező funkciót, mely az önkormányzás második szintjének feladatait is hordozza. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ez a funkció átfedés - a főváros kivételével - még ezekben a városokban sem teljes, éppen a feladatok belső szakmai tartalma miatt (pl.: levéltári gyűjtőkörök a központ és a fióklevéltárak között.) A fentiek miatt a közigazgatásfejlesztés mellőzhetetlen feladata a mai megyei jogú városi szabályozás újólagos áttekintése és az ebbe a körbe tartozónak nyilvánított települések reális számú meghatározása.
56
4.3.1
Első forgatókönyv (a régiók megerősödése)
Indoklás
Előnyök, hátrányok
Általános az a vélemény, hogy a területfejlesztés számára a régió a lehetséges optimális lépték nem csak a strukturális alapok NUTS II-es régiókra vonatkozó lehatárolási gyakorlata illetve szabályozása miatt, hanem azért is, mert Magyarországon a megyék gazdasági ereje, léptéke alkalmatlan arra, hogy az európai régiók gazdasági versenyében helyt álljon. Ugyanakkor nincsenek politikai felelősséggel bíró - döntéshozatali, forráselosztási jogköröket alkalmazó – régiók -
Hatékonyság erősítése és folyamatosság biztosítása Hazai és Uniós támogatások összehangolása Versenyképesség, kohézió Abszorpciós képesség növekedése
ugyanakkor Valójában nem valósul meg a területi és ágazati szempont összehangolása, a “döntés” így a minisztérium álláspontjának elfogadása, vagy utólagos egyeztetés tárgya. Magyarországon a területfejlesztési intézményrendszerének költségvetési keretei korlátozottak, a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok költségvetése alapvetően az állami forrásoktól (a minisztériumtól származó közvetlen finanszírozás) függ. Nehezíti a helyzetet, hogy a tanácsokra és a mellettük működő munkaszervezetekre a költségvetési gazdálkodás szabályait kell alkalmazni. Az európai gyakorlatban a gazdasági társasági forma terjedt el, amely biztosítja a politikától való megfelelő távolságot. Bizonytalan pont a szervezeti kiépülésben az elnök személye. A régiók többségében a megyei elnökök – rotációs rendszerben – felváltva látják el a régió elnöki pozícióját. Ez a gyakorlat azonban megakadályozza azt, hogy a vezetők valóban elkötelezzék magukat a régió ügyeibe A tanácsadással foglalkozó szervezetekkel, a felsőoktatási intézményekkel, a kutatóintézetekkel esetleges a kapcsolat. Összességében hiányzik az a szervezeti szatellitrendszer a regionális szintű területfejlesztési-politikában A döntéshozáshoz alapvető információs hátteret szolgáltató Területi Információs Rendszer (TEIR) még mindig számos szakmai és technikai problémával küzd.
57
Területfejlesztési funkciók
Kétségtelen, hogy a régiók gazdaság és - területfejlesztési funkcióinak irányítására a legszerencsésebb szervezeti modell, ha a régió élén közvetlenül választott önkormányzat áll, s ha a régió komplex, többrétegű funkciókkal és intézményekkel ellátott egység. Kézenfekvőnek látszik a válasz, hogy a jelenlegi regionális fejlesztési tanácsi hatáskörök kerülnek a regionális önkormányzatok birtokába: tervezés, programozás, programvégrehajtás, forrásgyűjtés, forrásallokáció, koordináció, érdekegyeztetés. • • • • • • • • • • •
Alapfeltételek – keretek, források
• • • •
Együttműködési lehetőségek
•
•
a tervezés, programozás kollektív testületek, a tanács, a munkabizottságok véleményének előkészítése a regionális fejlesztési pályázatok kidolgozása, projekt generálás, a fejlesztési akciók kezdeményezése, formába öltése, közvetítése. a képzés, pályázati rendszerek működtetése. szakmai segítséget, tanácsadást a nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartásban. területi információs rendszer működtetése a monitoring és értékelő tevékenység ágazati szempontból: • gazdaságfejlesztési, • innováció és technológia-transzfer, • marketing, • infrastruktúra és környezetpolitika, turizmus a tanácsok éves állami működési támogatása (25-30 %) fejlesztési programok végrehajtásának, pályázati rendszerek működtetésének költségkerete célfeladatokra (pl. NFT tervezésre, projektfejlesztésre) kötött megállapodások valamint egyéb állami és nemzetközi pályázatok bevételei képezik. A regionális önkormányzatok, amikor szerepet kapnak a környezetvédelemben, az infrastrukturális rendszerek működtetésében, fejlesztésében, a közszolgáltatások és a közigazgatás bizonyos feladatainak a megszervezésében, ezzel egyben olyan komplex tudást, információs bázist és kapcsolatrendszert is birtokolnak, amelyet más regionális szervezet biztosan nem. Ugyanakkor szükségeltetik az együttműködés az ágazati hivatalokkal (környezetvédelmi, infrastrukturális, oktatási, védelmi stb.) és a regionális érdekvédelmi (kamarák) és civil szervezetekkel és a helyi önkormányzatokkal
58
Teendők
• • •
• • • •
Stabil határok, stabil, hosszabb távra berendezett intézményekkel Előre kalkulálható, a jelenleginél lényegesen nagyobb volumenű források. Legitim, nagyobb társadalmi nyilvánosságot, működő partnerséget biztosító döntési mechanizmus a területfejlesztési tanácsok keretében (tagság kibővítése, konzultációs formák, nyilvánosság). Professzionális munkát lehetővé tevő regionális fejlesztési ügynökségek (megfelelő finanszírozás, státusz, méret, funkció). Egyre több gazdaságfejlesztési funkció, szolgáltatás regionális szintű megjelenése. A tervezés partnerségi rendszerének fejlesztése a területi információs rendszer működtetése
A fenti elvárások folyamatos hozzáigazítása az uniós szabályozáshoz, elvárásokhoz. A megyei fejlesztési intézmény(ek) funkciói, lehetséges szerepe
A megyei fejlesztési intézmény(ek)tev ékenységének lehetséges célcsoportja
• • • • • •
monitoring rendszerben való közreműködés pályázatok készítése fejlesztési programok lebonyolítása projektmenedzsment szakmai segítségnyújtás potenciális pályázók számára forrásfelkutatás, forrásszerzés, lobbi-tevékenység
• • • •
megyében működő vállalkozások civil szervezetek a megye lakossága regionális fejlesztési ügynökség, országos szintű fejlesztési intézmények
59
4.4
A kistérségek megerősítése
Az Új Magyarország címen megjelentetett kormányprogram, a kistérségek megerősítéséről a következőket írja: „A megyék feladatainak csökkenésével a mostaninál is lényegesebbé válhat a kistérségek szerepe. A többcélú kistérségi társulások kialakításában elért eredmények azt is jelzik, hogy érdemben javítható a lakossági szolgáltatások színvonala, ha ennek ellátására nem egymagában kényszerül egy település, hanem a környező településekkel összefogva közösen szervezik meg magasabb színvonalon a szolgáltatást.” Az új kormányprogram ugyancsak a kistérségek megerősödését szeretné elérni az alábbiak szerint „Megerősítjük az önkormányzatok kistérségi társulásait, és kezdeményezzük a kötelező társulás alkotmányos feltételeinek megteremtéséhez szükséges politikai konszenzus kialakítását. A kormány konszenzus hiányában is törekedni fog a települések önkéntes kistérségi társulásainak ösztönzésére, mivel csak a települések összefogása biztosíthat magas színvonalú oktatási, nevelési, szociális, egészségügyi szolgáltatást valamennyi kistelepülésen élő ember számára. A társulást ösztönző finanszírozási rendszer mellett az államigazgatási feladatok kistérségi koncentrálásával is segítjük az együttműködés erősödését. o A jegyzői feladatok egy részét kistérségi szintre központosítjuk, és magas színvonalú szolgáltatást nyújtó kistérségi közigazgatási szolgáltató központokat hozunk létre. o Az 1000 fő alatti terepüléseken az önkormányzati testület megtartása mellett, nem működtetünk önálló jegyzői hivatalt, ezt a feladatot körjegyzőségek látják el. o Töröljük az állam által az önkormányzatokra és hivatalaira testált értelmetlen feladatokat, az ágazati törvények felesleges előírásait” 4.4.1
Második forgatókönyv (a kistérségek megerősítése)
Indoklás
A kistérség napjainkra fontos területfejlesztési elemmé vált, hiszen amellett, hogy az Európai Uniós csatlakozásunk megkövetelte létrehozásukat, a hazai rendszerbe is létre kellett hozni a települési és a középszint közötti összekötő kapcsot. A kistérségek önálló funkcióinak és intézményi hátterének létrehozását az alábbi indokok támasztják alá: • A területfejlesztés egyik sarkalatos kérdése a fejlesztési források területi alapú koordinációja, ezért szükség van a források egymást erősítő hatását biztosító összehangolására. Ehhez meg kell teremteni a szükséges szabályozó –és intézményrendszert az alsó szinteken. • Az egyes európai uniós forrásokhoz való hozzáférés megköveteli a kistérségi koordinációt, intézményrendszert • A partnerség elvének biztosítása a területfejlesztésben kistérségi szinten jól biztosítható. • - Az unió regionális politikájának többi alapelve (programozás, addicionalitás, stb.) kistérségi szinten erősítést igényel, ez önálló intézményrendszer megteremtésével oldható meg.
60
Előnyök, hátrányok
• • • • •
a területfejlesztés döntéshozatali szintje a régió mellett illetve a településfejlesztés döntéshozatali szintje a települések mellett települési közszolgáltatások kezelési szintje dekoncentrált szervek illetékességi körzetei helyi problémák felismerésének lehetősége
ugyanakkor • • • • Területfejlesztési funkciók
helyi fejlesztések olykor elaprózott volta helyi kapcsolatok erős hatása helyi intézményrendszer fejletlensége helyi források hiánya
Kistérségi szinten a következő területfejlesztési feladatok ellátásra lehet szükség: • területfejlesztési programozás (koncepciók, programok) • települések fejlesztési tevékenységének koordinálása • területrendezési tervek összehangolása • kormányzat, önkormányzatok, gazdasági, civil szereplők elképzeléseinek összehangolása • települési és térségi idegenforgalmi fejlesztések összehangolása A területfejlesztési törvény módosításának értelmében a kistérség területfejlesztési feladatait a Kistérségi Területfejlesztési Tanács látja el. A tanács látja el a kistérség területén a térségi fejlesztési koncepciók, programok előkészítését, a finanszírozást. A kistérség menedzsmentjét a területfejlesztési társulás munkaszervezete látja el (kistérségi ügynökség). Feladatai a következők: • a kistérség tervezésének, programozásának szervezése • gazdaságtervezési programok szervezése • projekt készítés, szervezés, megvalósítás • rendezvényszervezés • szolgáltatás tervezés • szakértői, tanácsadói feladatok • monitoring • - képzés, vállalkozások támogatása
Alapfeltételek – keretek
A kistérségi szint és intézményrendszer megerősítésének számos alapfeltétele van. Elsőként meg kell teremteni a megfelelő működéshez szükséges intézményrendszert. Ezek a legfontosabb területfejlesztési intézmények a Kistérségi Területfejlesztési Tanács és a Kistérségi Fejlesztési Ügynökség, feladataik a fentiekben be lettek mutatva. A másik fontos előfeltétel a pénzügyi források biztosítása a zavartalan működéshez. Egy ilyen jellegű szervezeti rendszer felállítása ugyanis többletköltségekkel jár. A lehetséges finanszírozási források az alábbiak: • helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó forrásai (cél 61
• • • •
–és címzett támogatások, megosztott bevételek) decentralizált források Nemzeti Fejlesztési Terv forrásai hazai pályázati források saját források
Harmadrészt a megfelelő jogi háttér megteremtése a szint megerősítéséhez, amely esetében a területfejlesztési és az önkormányzati törvény módosítása szükséges. Együttműködési lehetőségek
Az érintett feladatok mellett a kistérségek megerősödésével számos területfejlesztéssel összefüggő – elsősorban közigazgatási, államigazgatási feladat kerülhet erre a szintre. Ezek a feladatok a következők: - természetvédelem, környezetvédelem - tűzoltás - kollégiumi ellátás - pedagógiai szakszolgálat - gondozási központ - családsegítő szolgálat - egészségügyi alapellátás - könyvtári ellátás - sportfeladatok - mezőőri szolgálat - hulladékgazdálkodás Ennek keretében az illetékes hatóság helyi intézményeinek együttműködése a területfejlesztési intézményekkel elengedhetetlen, így számos feladat megyei és önkormányzati szintről kistérségi szintre kerül. Az együttműködésre alkalmas lehetséges intézmények a következők: • Megyei önkormányzatok, Nemzeti Parkok • Önkéntes tűzoltóparancsnokságok • Helyi önkormányzatok • Megyei Pedagógiai Intézet • Egészségügyi szakrendelők
Teendők
A területfejlesztés szempontjából a kistérségi szint jelentős erőt képvisel, ezért annak fejlesztése szükséges. Ehhez az alábbi teendőket kell megvalósítani: • a területfejlesztést meg kell szabadítani a kormányzati és önkormányzati dominanciától • önkormányzatok finanszírozási reformja • a területfejlesztés erősítése a többcélú társulásokon belül • Kistérségi Fejlesztési Ügynökségek felállítása • megyei szintű feladatok, intézmények egy részének átvétele
62
A megyei fejlesztési intézmény(ek) funkciói, lehetséges szerepe
A megyei fejlesztési intézmény(ek) tevékenységének lehetséges célcsoportja
• • • • • • • • •
innováció és technológia-transzfer marketing munka szervezése monitoring rendszerben való közreműködés pályázatok készítése fejlesztési programok lebonyolítása szakmai segítségnyújtás potenciális pályázók számára megyei kis- és középvállalkozások kistérségi szervezetek - civil szervezetek
63
4.5
A megyei funkciók átalakulása, érdekvédelem, a megyék szerepének megőrzése: remények, alternatívák
Nem mindegy, hogy a már sokat emlegetett egyesült Európa milyen lesz alapvető lényegét tekintetve: nemzetek és nemzetállamok konföderációja, vagy a nemzetállami kereteket "légiesítő" Régiók Európája. Nemzetállamok egyesült Európájában a belső közigazgatás tagozódása „nemzeti ügy", hiszen a legfontosabb térbeli keretként megmarad a nemzetállam, míg a Régiók Európája (melynek megvalósítására a mostani európai folyamatok fényében egyre kevesebb esély van) elsődleges térbeli kereteket. A mai megye „a két választás" terméke is bizonyos mértékig, a többpártrendszer keretei között számolni kell a parlamenti többségnek és kisebbségnek is azzal, hogy a helyi önkormányzatok „pártszínezete" nem mechanikus lenyomata a parlamenti erőviszonyoknak. Feltételezhetjük, hogy a megye a mai átmeneti időszakban letéteményese lehetne annak a folyamatnak, hogy a kormányzat a kívánatos méretű, azaz a jelenleginél jóval kisebb kormányzattá szűküljön. Ennyiben átmenetileg - és mert a megyének közvetlenebb kapcsolata van a településekkel - még a pénz újraelosztásban is feladatmegosztás (és ezzel hatalommegosztás) lenne kívánatos a kormányzati szervek és a középszint között. Különösen szükséges ez a mai jövedelemújraelosztás rendszerében, ahol ráadásul a kiegészítő források elosztása a törvényhozó hatalom kezéből a végrehajtó hatalom irányába tolódott el. Az 1990. évi önkormányzatokról szóló törvény megjelenése óta a megyék helyzete elsősorban a politika oldaláról került megközelítésre, politikai ügyként került napirendre a megye-kérdés. Így nem csoda, hogy a megyék védekező mechanizmusa és érdekképviselete is elsősorban a létükhöz, fennmaradásukhoz kapcsolódott, agyaz a megye, mint a magyar önkormányzati rendszer intézményének fennmaradása állt a középpontban. Ebben a megközelítésben, gyakran a szándékok ellenére is, fontosabbá vált az államhoz és a hivatalaihoz, a dekoncentrált szervekhez való viszony és nem tudott jelentőségének megfelelő súlyt kapni a települési önkormányzatokhoz való viszony. A megyei közigazgatás reformja egyaránt szolgálhat centralizáló, etatizáló törekvéseket, vagy - amit mi szeretnénk - hozzájárulhat egy decentralizáltabb, hatékonyabb és egyben demokratikusabb állami irányítás megteremtéséhez, anélkül, hogy korlátozná a települési önkormányzatok önállóságát. Az önkormányzati képviseleti szerveknek igazi legitimációt a közvetlen választások adnak. Ahol a területi szint az önkormányzati egységek konglomerátuma, tehát nincs más sajátos funkciója, vagy olyan karakterisztikus vonása, ami túlmutat a települési funkciók „kezelésén", ott a közvetett választás vagy még inkább a delegálás a közös képviselet létrehozásának megfelelő formája lehet. (Ez vonatkozik a polgármesterek delegálására is, ugyanis a településeken közvetlenül választott polgármesterek a területi önkormányzatban már delegált tagok). Amikor sajátos térségi funkciókat az adott területre, illetve annak valamennyi lakosára nézve a területi önkormányzat lát el, akkor a közvetlen választás legitimáló ereje nagyobb. A megye által eddig hozott döntések (rendeletek, határozatok) mellett célszerű lenne ha olyan orientáló jellegű ajánlásokat, állásfoglalásokat bocsátana ki, amelyek, megjelenítve egyegy ügy, feladat kapcsán a különböző előnyöket, hátrányokat, segítenének az érdekharmonizálásban, s egyben „gerjesztőivé válhatnának a térségi kapcsolatoknak is". Erősíteni szükséges a testületi, illetőleg a képviselők és a települési önkormányzatok közötti kapcsolatokat, gyarapítani a kihelyezett ülések számát, kihasználni (nem csak az önkormányzati szférán belül) a kölcsönös képviselet nyújtotta előnyöket, konkrétabbá tenni az együttműködési és másfajta megállapodásban foglaltakat.
64
Az európai középszint és a megyei szabályozás jövőképe: Általános tendenciának nevezhető Nyugat-Európában a községi (települési) önkormányzatok önállóságának a növelése. Ennek egyik - bár alighanem a legfontosabb - módja az, hogy a területi szintű igazgatási szervek beavatkozást biztosító hatáskörei fokozatosan megszűntek. • Mindenütt megfigyelhető, hogy az igazgatás történelmileg kialakult középszintű egységeit - mint természetes képződményt - megőrzik, s nem cserélik azt fel mesterséges, kizárólag csak az állami centralizációt biztosító szervezetekkel. Inkább a ,hagyományos" megyei szint esetében különítik el az önkormányzati és az állami megbízásból végzett feladatokat. • A szervezési-szolgáltatási jellegű megyei feladatok mindenütt erősödőben vannak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a megyék hatósági jellegű feladatai teljesen megszűntek volna. Különösen szembetűnő, hogy nem törekszenek erre sem létrehozni a dekoncentrált szervek tömegét. Sőt: éppen ezzel ellentétes tendencia figyelhető meg, hiszen a hagyományos igazgatási struktúrába iparkodnak integrálni az újonnan jelentkező feladatokat is. (Pl.. tűzrendészet, közrend- és közbiztonság, járványügyek, környezet- és természetvédelem.) A tendencia - a most mondottak hangsúlyozása mellett - azonban az, hogy a „menedzser" típusú szervezési elemek válnak dominánsakká és meghatározókká. • Végül egy formainak tűnő megjegyzés; a középszint nem jelent Nyugat-Európában homogén vagy azonos léptékű szervezetet. Az jelenthet provinciát, régiót, megyét, járást, vagy körzetet. Ennek megfelelően a nyugati tapasztalatoknak csak a tendenciái lehetnek számunkra igazán hasznosíthatók, s nem pedig a konkrét megoldások és hatáskör-telepítések. A szétzilálódott önkormányzati rendszer „összefogásában" az eddig létrejött szövetkezések, társulások kezdeti lépést jelenthetnek. A megye közreműködhetne abban, hogy a megyén belüli belső integráció, a települések, tájak, térségek közötti kohézió erősödjön. Álláspontunk szerint azonban ez így önmagában nem lenne célszerű, hanem csak az önkormányzati rendszer egészét újragondoló, azt újraszabályozó törvénykezéssel lehet e problémát megoldani. Az pedig, hogy ebben a megyét érintő szabályozás külön történjen-e avagy magában az önkormányzati törvényben, függ attól is, hogy mi lesz a jövő megyéjével. Hangsúlyozandó, hogy a megye (többek között érdekképviseleti) szerepének jövőjét illetően lehet szavuk maguknak a megyéknek is, de és elsősorban a településeknek. A konkrét, mindennapi gyakorlatban, a napi munka során (legyen az jogszabály-véleményezés, források felkutatása, menedzselés, vállalkozásfejlesztés, infrastrukturális beruházás, pályázatok odaítélése, intézményfenntartás, politikai vagy szakmai érdekképviselet stb.) tudja a megye bizonyítani jelenét, s jövőjét a települések társadalma, a megye választópolgárainak közössége előtt, akik adhatják meg számára a valódi legitimációt. A megyei önkormányzatok közgyűlése kötelező vagy önként vállalt területfejlesztési feladatokat vállalja: • fejlesztési programot és területfejlesztési tervet készíthet, amelynek a kereteit és tartalmát a kötelező és a szabadon felvállalt feladatok határozzák meg, • ellátja a megye több települését vagy a megye egészét érintő területfejlesztés és rendezés összehangolásával kapcsolatos feladatokat, • koordinálja és segíti a megye több önkormányzatát érintő térségi fejlesztéssel kapcsolatos munkát és ennek során kezdeményezi a települési önkormányzatokkal történő egyeztetést, •
65
közreműködik a fejlesztési igények feltárásában, a területi információs rendszer kialakításában és működésében, a megyei, térségi foglalkoztatáspolitikai gondok megoldásában, összehangolásában és megvalósításában, • a megyei területfejlesztési koncepciók, tervek alapul veszik és megjelenítik a kistérségi, tájegységi sajátosságokat. Az elképzelések szerint (s ez is szinkronban van a nyugat-európai tapasztalatokkal és megoldásokkal), több megyét vagy nagyobb térséget átfogó - az összehangolt területfejlesztési munka érdekeit szolgáló jelleggel: • A térség területi problémáinak rendszeres és folyamatos áttekintése, szükség esetén az elkerülhetetlen beavatkozások kezdeményezése, • tanácsadás, szakmai segítségnyújtás, • a regionális programok és tervek előkészítése, illetve a megbízás alapján készülő tervek és programok véleményezése, koordinálása, • a regionális fejlesztések menedzselésében való részvétel, • a régió marketing tevékenységének koordinálása, • a helyi önkormányzatok közvetlen érdekein túlmutató fejlesztések (beruházások)kezdeményezése. A megyék éppen ellentmondásos helyzetükből következően felismerték a sokszektorú, sokszereplőjű gazdaság és társadalom kialakulásának folyamatában az érdekazonosságra épülő együttműködés lehetőségét és főleg szükségességét. A forráshiányt szervező tevékenységgel igyekeznek pótolni, illetve pótlólagos forrásokhoz is juttatni az önkormányzatokat és a megyei költségvetést egyaránt. •
4.5.1
Harmadik forgatókönyv (a megyei szint újraerősítése)
Indoklás
A megye a magyar közigazgatás és területfejlesztés történelmileg kialakult területi egysége. A XX. században a korábbi igazgatási funkciók mellett egyre több fejlesztési, szervezési szerepet is felvett. Az elmúlt másfél évtizedben felhalmozott fejlesztési potenciál pedig képessé teszi az EU keretek közé való beilleszkedésre is. Társadalmi elfogadottsága, legitimitása jelentős, mind az állampolgárok, mind a prominencia körében. Fejlesztési tevékenysége során még képes a helyi érdekek megjelenítésére, ugyanakkor a térségi összefüggések kezelésének igényével. Olyan területi egység, amely többnyire még azonos problémákkal küzdő területeket foglal magában, ugyanakkor képes makrotérségi keretek közé történő beilleszkedésre. Ennek keretében pedig képes a felülről érkező információk, elvárások, elképzelések továbbítására, azoknak a helyi adottságokkal és elképzelésekkel való összeegyeztetésére. Ezen tevékenység jól megszervezett intézményrendszerrel társul, illetve kialakult kapcsolati hálóval. A megye mint fejlesztési egység megfelel az Európai Unió NUTS III statisztikai fejlesztési szintjének. Mint ilyen a közvetlen célterületek között csak korlátozott szereppel bírhat, ugyanakkor akár a térségi, akár az ágazati fejlesztési prioritások kialakításakor és megvalósításakor jelentős szereppel bírhat a helyi viszonyok ismerete és a szervezési hagyományok folytán. 66
Előnyök, hátrányok
Éppen ezért lehetséges a jelenlegi megyei rendszer területfejlesztési szerepének megerősítése. • a területfejlesztés jelenlegi egyetlen választott, legitim döntéshozatali szintje • tervezési tevékenység hagyományos szintje • dekoncentrált szervek illetékességi körzetei • helyi problémák felismerésének lehetősége, de állandó egyeztetési kényszer a területi szereplőkkel • kialakult intézményrendszer és egymásra épülő érdekérvényesítő kapcsolati háló • történelmi-társadalmi kötődés ugyanakkor • • • •
Területfejlesztési funkciók
Alapfeltételek – keretek
elaprózott erőforrások, főként az infrastruktúra gazdaságfejlesztés terén gyenge érdekérvényesítő képesség közösségi szinten saját pénzügyi keretek gyengesége helyi kapcsolatok olykor erős hatása
és
A megyei szint legfontosabb területfejlesztési funkciói az alábbiakban foglalhatóak össze: • tervezés, programozás • kollektív testületek véleményének előkészítése • a regionális fejlesztési pályázatok kidolgozása, • a monitoring és értékelő tevékenységet • területi információs rendszer működtetése • infrastruktúra és környezetpolitika, • marketing, • képzés • a nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartás A megyei szint és intézményrendszer megerősítésének, megtartásának számos alapfeltétele van. Elsőként meg kell teremteni, meg kell tartani, egységesíteni a megfelelő működéshez szükséges intézményrendszert. Ezek a legfontosabb területfejlesztési intézmények a Megyei Területfejlesztési Tanács és a Megyei Fejlesztési Ügynökség, feladataik a fentiekben be lettek mutatva. A másik fontos előfeltétel a pénzügyi források növelése a zavartalan működéshez, s az aktív területfejlesztési tevékenység növeléséhez. • decentralizált források • Nemzeti Fejlesztési Terv forrásai (Technikai segítségnyújtás) • hazai pályázati források • saját források Harmadik pontként a jogi, politikai hátteret kell megemlíteni, ugyanis ez a forgatókönyv csak a regionális és kistérségi szintek további erősítése nélkül tartható fenn.
67
Együttműködési lehetőségek
Az illetékes hatóságok helyi intézményeinek együttműködése a területfejlesztési intézményekkel elengedhetetlen, így számos feladat megyei keretek közé kerülhet: Az együttműködésre alkalmas lehetséges intézmények a következők: • települési önkormányzatok, • Nemzeti Parkok, • Dekoncentrált állami szervek • Kamarák • Megyei és regionális civil szervezetek Teendők A területfejlesztés szempontjából a megyei szint jelentős erőt képvisel, ezért annak megtartása szükséges. Ehhez az alábbi teendőket kell megvalósítani: • a területfejlesztést meg kell szabadítani a kormányzati és települési dominanciától, a köztes, egyeztető szint erősítésével • önkormányzatok finanszírozási reformja • a területfejlesztés tevékenység erősítése a kistérségi társulások munkájának segítése, koordinálása • Megyei Fejlesztési Ügynökségek megerősítése • állami szintű feladatok, intézmények egy részének átvétele A megyei • tervezés, programozás fejlesztési • kollektív testületek véleményének előkészítése intézmény(ek) • a regionális fejlesztési pályázatok kidolgozása, funkciói, lehetséges szerepe • a monitoring és értékelő tevékenységet • területi információs rendszer működtetése • infrastruktúra és környezetpolitika, • marketing, • képzés • a nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartás A megyei • kistérségi szervezetek fejlesztési • települési önkormányzatok intézmény(ek) • megyei szintű érdekvédelmi, fejlesztési szervezetek tevékenységének • állami dekoncentrált szervezetek lehetséges • felsőoktatási intézmények célcsoportja • civil szervezetek
68
4.5.2
Negyedik forgatókönyv (a megyei funkciók átalakulása)
Indoklás
Előnyök, hátrányok
A megye, mint igazgatási fejlesztési egység hosszú múltra tekint vissza. Ezen időszak alatt megfelelő módon volt képes a területi középszinten jelentkező problémák kezelésére. A globalizált világ kitágult keretei között azonban bizonyos esetekben csökken az érdekérvényesítő, fejlesztő szerepe. A lakosság kötődése ehhez a területi szinthez jelentős, az intézmények helyismerete, probléma felismerése és kezelési gyakorlata is nagy múltra tekint vissza. A megyei intézmények rendelkeznek magasabb szintű irányelvek, fejlesztési elképzelések áttekintő képességével és a helyi viszonyok ismeretével egyaránt. Az európai keretek közötti kis méret azonban a koncentráció elvének kiemelt érvényesítése mellett nem teszi lehetővé a megyei szint elsődleges fejlesztési keretként való szerepeltetését. Az EU NUTS III-as szintjeként azonban elengedhetetlen szerepe kell, hogy legyen a felülről érkező elvárások és az alulról érkező kezdeményezések közti kapcsolat megteremtésében, a tanulási folyamat hatékonyságának erősítésében. A korábban felhalmozott kapcsolati tőke és információk hasznosítását és szolgáltató jellegű megyei fejlesztési ügynökség kialakítását eredményezhetné. • • • •
Felhalmozott fejlesztési elképzelések hasznosulása Az alulról érkező kezdeményezések és felülről jövő elvárások koherenciájának biztosítása Saját források megszerzésének lehetősége Külső pályázati források megszerzésének lehetősége
ugyanakkor • • Területfejlesztési funkciók
tervezési jogosítványok háttérbe szorulása aktív fejlesztési tevékenység csökkenése
A megváltozott megyei szint legfontosabb lehetséges területfejlesztési funkciói az alábbiakban foglalhatóak össze: • a monitoring és értékelő tevékenység • innováció és technológia-transzfer, • marketing, • forrásfelkutatás az egyes területfejlesztési szereplők céljainak megvalósításához • projekt generálás • szakmai segítségnyújtás, tanácsadás, pályázatírás • képzés • pályázati tevékenység • fejlesztési programokat lebonyolítása, projektvégrehajtás • a nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartás
69
Alapfeltételek – keretek
Együttműködési lehetőségek
Teendők
A megyei fejlesztési intézmény(ek) funkciói, lehetséges szerepe
A megyei szint és intézményrendszer átalakításának számos alapfeltétele van. Elsőként meg kell teremteni, azokat a szervezeteket, amelyek a jelenlegi fejlesztési tevékenységet átveszik. Ezek a legfontosabb területfejlesztési intézmények a Regionális Fejlesztési Tanács és a Regionális Fejlesztési Ügynökség, illetve a Kistérségi Fejlesztési Tanácsok A másik fontos előfeltétel a pénzügyi-gazdálkodási keretek és feltételek megteremtődjenek támogató területfejlesztési tevékenység növeléséhez. Ennek keretében biztosítani kell a megyei szintű fejlesztési szervezeteknek az önálló pályázás lehetőségét, amelynek eredményeképp az alábbi forrásokból szerezhetőek támogatások bevételek: • Nemzeti Fejlesztési Terv forrásai (Technikai segítségnyújtás) • hazai pályázati források • piaci szereplők, megbízók által biztosított források Harmadik pontként a jogi, politikai hátteret kell megemlíteni, ugyanis ez a forgatókönyv csak a regionális és kistérségi szintek további erősítése mellett, ugyanakkor a megyei intézmények fent ismertetett lehetőségeinek biztosítása mellett tartható fenn. Az illetékes hatóságok helyi intézményeinek együttműködése a területfejlesztési intézményekkel elengedhetetlen. Ezen kooperációs lehetőségek erősítése, a szereplők közötti kommunikáció megteremtése, ismereteik növelése lenne ezen forgatókönyv szerint a megyei fejleztési szervezet fő feladata. Az együttműködésre alkalmas lehetséges intézmények a következők: • települési önkormányzatok, • Fejlesztéssel foglalkozó térségi szervezetek, kamarák • Regionális és helyi civil szervezetek • Kis- és középvállalkozások • Oktatási és kutatóhelyek A területfejlesztés szempontjából a megyei szint jelentős potenciált képvisel, ezért annak megtartása, még átalakult teendőkkel is mindenképen szükséges. Ehhez az alábbi teendőket kell megvalósítani: • a támogató területfejlesztési tevékenység erősítése a kistérségi és civil szervezetek, piaci szereplők munkájának segítése, koordinálása • Megyei Fejlesztési Ügynökségek átalakítása • • • • • • • • •
a nemzetközi, crossborder illetve uniós kapcsolattartás monitoring és értékelő tevékenység innováció és technológia-transzfer, marketing, forrásfelkutatás a tanács illetve egyes szereplők megvalósításához projekt generálás, pályázatok készítése szakmai segítség, tanácsadás képzés fejlesztési programokat lebonyolítása, projektvégrehajtás
céljainak
70
A megyei fejlesztési intézmény(ek) tevékenységének lehetséges célcsoportja
• • • • • • •
kistérségi szervezetek települési önkormányzatok megyei szintű érdekvédelmi, fejlesztési szervezetek felsőoktatási intézmények civil szervezetek piaci szereplők kis- és középvállalkozások
71
5
ÖSSZEGZÉS
A magyar közigazgatás történetének áttekintése alapján elmondhatjuk, hogy történelmünk sajátosságai miatt a megye nemzeti intézménnyé vált az „idegen" központi törekvéseivel szemben, s magyar társadalom vezető elitje nemcsak saját rétegérdekei képviseletére tette képessé és alkalmassá, de nemzeti, alkotmány- és törvényvédő jelleggel is felruházta. A megye és vezető elitje szembenállása a nemzetietlen, idegen központi hatalommal szemben minden tekintetben érthető, nemzeti jelentőségű, s ez talán mindmáig megalapozta a megye történeti nimbuszát. A lakosság vállalja a megyei identitást. Verebélyi Imre a kérdés nemzetközileg is elismert szakértője a következő képen nyilatkozott az újságírói kérdésre: „Pontosan tudom, hogy Zalának például semmi köze nincs Győr-Moson-Sopron megyéhez, mégis összerajzolták egyetlen régióba a három nyugati megyét. A hosszú idő óta Győrhöz kötődő Komáromot viszont - noha vasút- és úthálózata is horizontálisan épült ki egyberakták Veszprémmel, ahova jószerint útjai sincsenek. Az alföldi régiók esetében ugyancsak nincs szerves kapcsolat például Bács-Kiskun és Békés vagy Szolnok és Szabolcs között. Az elmúlt években sokan hivatkoztak az EU-ra, mint amely megköveteli a nagy régiók kialakítását. Csakhogy a területfejlesztési egységenként korábban megkívánt átlagosan másfél milliós népességszámot Brüsszel időközben leszállította 800 ezer főre. Ha az utóbbi számból indulunk ki, néhány hazai megye már ma is megfelel a régiókkal szemben támasztott létszámkritériumnak. Más esetekben pedig többnyire elegendő volna az egymással szomszédos két-két megyéből kialakítani egy-egy fejlesztési régiót, ahol később úgynevezett nagymegyés önkormányzat is megalakulhatna” A történelmi előzmények, és a 16 év során elért eredményei sorakoztathatók fel a megyék mellett. Ezek alapján a megyéket nem megszüntetni, hanem a változó körülményeknek megfelelően át kell alakítani, s kibővített tartalommal és feladattal felruházni.
72
