Rixer Ádám
A köz természete
Rixer Ádám
A köz természete Új irányok a magyar közigazgatásban és közigazgatás-tudományban
Patrocinium Kiadó Budapest, 2013
Feleségemnek, Juditnak és gyermekeimnek, Enikőnek, Emmának és Dodónak a könyv elkészítéséhez nyújtott megértő támogatásukért
Tartalomjegyzék
oldalszám
A szerző előszava ...............................................................................................................11 1. A magyar közigazgatás tudomány általi megragadásának lehetőségei ......13 1.1. A jogtudományi megközelítések jelentősége .....................................................................13 1.2. Az inter- és multidiszciplinaritás jelentősége a közigazgatási kutatásokban ...................15 1.3. Multi- és interdiszciplinaritáson túl: a társadalomtudományok új szemléletmódja ...........19 1.3.1. A természetjogi szemlélet erősödése ...........................................................20 2. A közigazgatás-tudomány hatása a közigazgatás tételes joganyagára és annak gyakorlatára .....................................................................................................23 3. A magyar közigazgatás hagyományos jellegzetességei ....................................25 3.1. Bevezetés ......................................................................................................................25 3.2. A magyar közigazgatás hagyományos jellegzetességei közpolitikai megközelítésben ........25 3.3. A magyar jogi rendszer hagyományos jellegzetességei ......................................................30 4. A magyar közigazgatást érő hatások ......................................................................31 4.1. Bevezetés ......................................................................................................................31 4.2. A múlt öröksége ..........................................................................................................31 4.2.1. A régmúlt öröksége .......................................................................................31 4.2.1.1. A történeti alkotmány koncepciójának egyes sajátosságai ..............32 4.2.2. Az államszocializmus öröksége ....................................................................35 4.2.2.1. Az államszocializmus megoldásainak feléledése – hiba vagy szükségszerűség? ............................................................................37 4.2.3. Az 1989-es rendszerváltás öröksége és következményei .........................39 5. Külső hatások és minták .............................................................................................42 5.1. Bevezetés ......................................................................................................................42 5.2. A „külső” modellek lehetőségei és hatásai .....................................................................44 5.3. Általános elvárások az állammal szemben ...................................................................47 5.3.1. Az első kérdés: az állam típusa ...........................................................................47 5.3.2. Meghatározó irányzatok. Az NPM és „riválisai” a magyar tudomány és gyakorlat tükrében .....................................................................................................52
6. A jövő, mint a közigazgatásra ható lényeges tényező. Az objektív valóság egyes tényei által vezérelt magyar közigazgatás ideája .............................................................................................58 7. A közigazgatás normatípusai(nak változása) .......................................................60 7.1. A magyar közigazgatási jog forrásai ............................................................................60 7.2. A közigazgatási jog fogalma és helye a jogrendszerben ...................................................63 7.3. A közigazgatási norma sajátosságai és kapcsolata az egyéb társadalmi normákkal ......63 7.3.1. A közigazgatási norma hagyományos sajátosságai ....................................63 7.3.2. A jogi és egyéb normák kapcsolatáról ........................................................64 7.4. A jogalkotás egyes sajátosságai .....................................................................................68 7.4.1. A jogalkotásra vonatkozó újabb szabályok ......................................................70 8. A közigazgatás fogalmának tartalma és áthangolása ......................................72 8.1. Bevezetés ......................................................................................................................72 8.1.1. Funkció .............................................................................................................72 8.1.2. Feladat ..............................................................................................................73 8.1.3. Tevékenység(fajta) ..........................................................................................76 8.2. A magyar közigazgatás fogalma ..................................................................................77 8.3. Az európai közigazgatás fogalma ................................................................................81 9. A magyar közigazgatás átalakulása .........................................................................83 9.1. Bevezetés ......................................................................................................................83 9.2. Az államigazgatás átalakulása ....................................................................................85 9.2.1. A központi közigazgatás és annak átalakulása ...........................................85 9.2.2. A területi-helyi államigazgatás átalakulása Magyarországon ...................88 9.2.2.1. A kormányhivatalok ..............................................................................88 9.2.2.1.1. A járások kialakítása .....................................................................91 9.3. A helyi önkormányzatok rendszerének átalakulása .....................................................94 9.4. A közszolgáltatás-szervezés főbb elvi kérdései és gyakorlati irányai ..............................99 9.4.1. A közszolgáltatások globális környezetének átalakulása ..........................99 9.4.2. A közszolgáltatás fogalma ..........................................................................101 9.4.3. Gyakorlati fejlemények Magyarországon .................................................102 9.4.3.1. Általános irányok a közszolgáltatások nyújtásában ........................102 9.4.3.2. Egyes szolgáltatási területek változásai ...........................................104 9.5. Közszolgálat ..............................................................................................................112 10. A közigazgatás alapelvei .........................................................................................116 10.1. Bevezetés a közigazgatási alapelvekhez .....................................................................116 10.2. Az alapelv fogalma ..................................................................................................117
10.2.1. Az alapelvek és jogelvek viszonya ............................................................117 10.3. Az alapelvek fajtái ..................................................................................................119 10.3.1. A mai magyar közigazgatás főbb alapelvei .............................................120 11. Közigazgatás-szervezési elvek és igazgatási jogosítványok jellegének és súlyának megváltozása .......................................................................155 11.1. Bevezetés ...................................................................................................................155 11.2. Változások a mai Magyarországon ..........................................................................156 11.2.1. A szubszidiaritás elve ..................................................................................159 Melléklet: A magyar közigazgatás idegen nyelvű irodalmának egyes jellegzetességei az elmúlt negyedszáz esztendőben ........................................161 1. Bevezetés ................................................................................................................163 2. Főbb jellegzetességek ........................................................................................166 2.1. A nyelvhasználat elemi sajátosságai .....................................................................166 2.2. Az idegen nyelvű munkák egyes jellegzetességei, különös tekintettel a feldolgozott témákra ..................................................................................................169 2.3. Nemzetközi együttműködések keretében megvalósult munkák ..............................178 2.4. A szerzők – akik hivatkoznak és akikre hivatkoznak ......................................180 3. Összefoglaló megállapítások ...........................................................................183 Felhasznált irodalom ....................................................................................................185
A szerző előszava A mű címében szereplő „köz” szó egyszerre utal a k ö z össégre, az államilag szervezett társadalomra, amely „tárgya”, igénybe vevője és formálója a közigazgatásnak, továbbá a k ö z hatalom birtokában eljáró szervekre, valamint arra a tudományos k ö z egre, amely valamilyen mértékben maga is alakítja a közigazgatást. Ezen írás – valamennyi, a szerző által lényegesnek tekintett területen – tudatosan keresi a tágabb összefüggéseket, a tendenciaszerű változásokat és azokat a kontextusokat, melyek legalább részben kiegészítik, illetve meghaladják azt a hagyományos alapállást, amely a közigazgatási jelenségek vizsgálatának egyedüli érdemi iránypontjaként a tételes jog és a jogtudomány által felkínált módszereket tekinti. Ennek megfelelően A köz természete a magyar közigazgatás aktuális jelenségeit, éppen divatozó megoldásait a hagyományos jogi konstrukciókkal való összevetésen túl – egyebek mellett – a tartós közpolitikai folyamatok szemszögéből is elemzi. Az utóbbi időben megnőtt az igény a közigazgatás-tudomány belső mozgástörvényeinek megragadására, az esetlegesen elkülöníthető irányzatok feltárására is. A magyar közigazgatást az elmúlt negyedszáz évben idegen nyelven bemutató munkák – nem teljes körű, de „kiterjedt” – katalógusa és az abból nyerhető első, elnagyolt következtetések ehhez a munkához kívánnak hozzájárulni. Jelen kötet tartalmának kialakítása során munkámat meglátásaival, érdemi javaslataival és támogató kritikájával számos kollégám segítette, mindannyiukat köszönet illeti. Külön is ki kell emelnem Barabás Gergelyt, Boros Anitát, Christián Lászlót, Csink Lórántot, Deres Petronellát, Dobrocsi Szilviát, Előházi Zsófiát, Fábián Adriánt, Fábián Ferencet, Gajduschek Györgyöt, Hoffman Istvánt, Jakab Andrást, Koi Gyulát, Korom Ágostont, Lapsánszky Andrást, Linder Viktóriát, Móré Sándort, Nagy Mariannát, Osztovits Andrást, Patyi Andrást, Révész T. Mihályt, Szabó Annamária Esztert, Szilvásy György Pétert, Tamás Andrást, Udvary Sándort és Varga Zs. Andrást. Budapest, 2013 augusztusa
A szerző
11
1. A magyar közigazgatás tudomány általi megragadásának lehetőségei
1.1. A jogtudományi megközelítések jelentősége A magyar közigazgatás és közigazgatás-tudomány – hagyományosan – rendkívül jogias jellegű. Ezen az sem változtat érdemben, hogy a magyar közigazgatás-tudomány legjelesebbjei (korábban Magyary Zoltán, a közelmúltban Lőrincz Lajos) időről-időre hangot adtak a közigazgatás egyoldalú jogi elemzésével kapcsolatos ellenérzéseiknek. Mindazonáltal a közigazgatás alapvetően jogtudományi módszerekkel, jogi megközelítésben történő elemzése kézenfekvő, hiszen „(…) a közigazgatás kérdései jogilag egyneműsíthetőek, illetve mechanizmusai a 19. század elejétől tudatosan jogra alapítottak”,1 azaz a tényleges gyakorlatban is ez a maghatározó. Egy nemrégiben közzétett felmérés adatai szerint a megkérdezett köztisztviselők – saját bevallásuk szerint – munkaidejük pontosan kétharmadát jogi jellegű tevékenységre fordítják, s ugyanez az arány a megkérdezett – közigazgatásban dolgozó – jogászok esetében is csak alig magasabb (68%).2 A ma érvényesülő többségi álláspont szerint a közigazgatás bármely területének legszűkebb vizsgálati lehetősége a közigazgatási jog belső törvényszerűségeinek elemzése. Egy szélesebb horizontú megközelítésre, s ezzel egyfajta „jogi belső multidiszciplinaritásra” ad lehetőséget, ha a közigazgatási jogban is fellelhető egyes intézményeket a hasonló jellegű – ám más jogi területeken ható – intézményekkel vetjük össze: pl. a közigazgatási felelősséget a jogi felelősségi rendszer egyik altípusaként értelmezve, azt más jogágak felelősségi rendszerének rendszert alkotó elemeivel hasonlítjuk össze.3 A „jogi belső multidiszciplinaritás” szükségességét támasztja alá a közigazgatási jog által szabályozott életviszonyok néhány jellegzetessége is: figyelembe kell vennünk 1 Tamás András: Közigazgatási jogtudomány. In: Fazekas Marianna (szerk.): A közigazgatás tudományos vizsgálata egykor és ma. 80 éve jött létre a budapesti jogi karon a Magyar Közigazgatástudományi Intézet. Gondolat Kiadó, Budapest, 2011. 67-68. [a továbbiakban Tamás (2011)] 2 Gajduschek György: A közigazgatás értelmezése Magyarországon. In: Ratio Legis – Ratio Iuris. Ünnepi tanulmányok Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Szent István Társulat, Budapest, 2011. 395. [a továbbiakban Gajduschek (2011)] 3 Ehhez lásd pl. Nagy Marianna: A közigazgatási felelősség – mi van a jogon túl? In: Fazekas Marianna (szerk.): A közigazgatás tudományos vizsgálata egykor és ma. 80 éve jött létre a budapesti jogi karon a Magyar Közigazgatástudományi Intézet. Gondolat Kiadó, Budapest, 2011. 200. [a továbbiakban Nagy Marianna (2011)]
13
1. A magyar közigazgatás tudomány általi megragadásának lehetőségei ugyanis, hogy egyre nő azon komplex jogviszonyok száma és jelentősége, melyek a közigazgatási jog és a polgári jog határterületén a két nagy jogterület „átfedésében” jönnek létre.4 Így pl. egyes közszolgáltatásokkal összefüggésben a törvényi vagy rendeleti formát öltő közigazgatási szabályok alapján létrejött (engedélyező) határozatok és az ezeket konkretizáló, magánjogi „lebonyolító” szerződések egy egységes, a lényeges tartalmi elemekben egymást átfedő, komplex (vegyes) jogviszonyt képeznek.5 A határozatok és a szerződések egymást feltételezik, ezáltal érvényesülésük is együttes. Ezeknek a komplex jogviszonyoknak a megragadása mind a jogalkotásban, mind pedig a jogalkalmazásban igen nehéz feladat, különösen, hogy „(…) az ilyen komplex (vegyes) jogviszonyok dogmatikája [változatlanul] alig kidolgozott”6 annak ellenére, hogy nem új keletű jelenségről van szó.7 A kérdéskör gyakorlati jelentőségre is szert tett, amennyiben pl. a válság által felnagyított jelentőségű tapasztalatok azt is mutatják, hogy nemzetgazdasági és egyéb szempontok a szerződési szabadság közérdekű korlátozását is egyre határozottabban igénylik: „A fejlett kortársi jogrendszerekben ilyen korlátozási területek különösen a versenykorlátozások joga, a kartelljog, a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, a szervezeti egyesülések ellenőrzése, az árszabályozás, a szabványszerződések, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem stb. területei. E szabályozási körökben gyakran kétségessé válik a felek szerződéskötési szabadsága, a szerződések tartalmának a felek részéről történő meghatározása, sőt a szerződések tartalmának változatlanul maradása is.”8 Az egyetemi oktatás és a tudományos vizsgálódás tehát a 19. század második fele óta a jogi értelmezést tekinti meghatározónak, legfeljebb abban találhatóak különbségek, hogy a „leíró” jellegű magyarázatok mellett többségre jutottak a közjogi-alkotmány4 A jelenségről már Szladits Károly 1941-ben megállapította, hogy vannak „kétlaki, vegyes jogi helyzetek, melyek egyik részben közjogiak, más részükben magánjogiak. (…) A jogfejlődés irányzata a közjogi és magánjogi intézmények kombinációja és felcserélhetősége felé utal: új átcsoportosítások folynak le szemünk előtt, főleg az ú.n. gazdasági jog (…) körében, melyek közjogi és magánjogi elemeket új szintézisben egyesítenek” (In: Szladits Károly: Magyar magánjog. I. kötet, Grill Károly Könyvkiadó, Budapest, 1941, 20.). A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 198. § (3) bekezdése alapján “szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben – jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában – a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni”. 5 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat indokolása. 6 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat indokolása. 7 A közigazgatási jog és a magánjog közötti „senki földjén” elhelyezkedő jogviszonyok sajátosságairól lásd pl. Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983. 84. 8 ABH 1991, 146, 151–152.
14
