Risicoanalyse. Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Risicoanalyse Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Risicoanalyse Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie SZW

Risicoanalyse | 1

Inhoud Inleiding5 Drie niveaus van risicoanalyse

6

Van beleidsdoel naar interventiemix

8

Stappenplan voor inspectiebrede risicoanalyse 10 Uitgangspunten10 11 Stap 1: bepalen van het domein Stap 2: bepalen wat een risico is 11 12 Stap 3: bepalen van kenmerken van risico’s Stap 4: risico’s inventariseren 12 Stap 5: risico’s beschrijven 13 Stap 6: kwantificeren van kenmerken risico’s 13 Stap 7: invullen en toetsen van de waarden 17 17 Stap 8: resultaten weergeven Risico’s in beeld Risico’s per beleidsdoel Alle risico’s bij elkaar

18 18 24

Vertaling van risico’s naar meerjarenplanning

26

Verbeterpunten27 Korte beschrijving risico’s


28

Risicoanalyse | 3

Inleiding De overheid is (mede)verantwoordelijk om ongewenste maatschappelijke effecten zo veel mogelijk te voorkomen. De departementen inventariseren daarom met enige regelmaat de gevaren die tot ongewenste gebeurtenissen kunnen leiden. De Inspectie SZW speelt daarin binnen het departement van SZW een belangrijke rol. De Inspectie SZW draagt met haar toezicht bij aan het bereiken van de doelen van het ministerie van SZW: een gezonde en veilige arbeidsplek voor werknemers, een eerlijke en goed werkende arbeidsmarkt en een goed werkend socialezekerheidsstelsel. Om deze bijdrage zo goed mogelijk te kunnen richten op de grootste bedreigingen voor deze doelen, moet de inspectie prioriteiten stellen. Omdat er slechts beperkte inspectiecapaciteit beschikbaar is, stelt de inspectie de prioriteiten voor een belangrijk deel vast op basis van een risicoanalyse. Door risicogericht te werken kan de Inspectie SZW haar capaciteit selectief inzetten. Uiteindelijk leidt dat tot een afgewogen mix van preventieve en repressieve interventies die resulteren in efficiënte en effectieve handhaving en toezicht. Een inventarisatie en analyse van risico’s leidt tot een beredeneerde afweging tussen gebieden waar meer, of waar juist minder toezicht geboden is. Het uitvoeren van de inspectiebrede risicoanalyse is een ontwikkelproces. Het beschrijven en vergelijken van uiteenlopende risico’s op verschillende terreinen is een uitdaging. Hoe vergelijk je bijvoorbeeld uitkeringsfraude door burgers met de inzet van illegale werknemers door bedrijven? De Inspectie SZW zal de methodiek voor vergelijking van de risico’s de komende jaren verder ontwikkelen. Vanwege de signalerende functie van de inspectie (‘de ogen en oren van de minister’) heeft de inspectie risico’s SZW-breed geïnventariseerd. Dit betekent dat ook risico’s zijn beschreven die niet tot de huidige toezichttaak van de inspectie behoren. Het benoemen van een (potentieel) risico betekent dus niet dat de inspectie automatisch capaciteit inzet op de aanpak van dat risico. In deze publicatie presenteert de Inspectie SZW stap voor stap hoe zij de inspectiebrede risicoanalyse voor de eerste keer heeft uitgevoerd. Enerzijds is het bedoeld om andere (toezicht)organisaties te inspireren. Anderzijds om hen uit te nodigen om over het complexe proces van weging van pluriforme risico’s van gedachten te wisselen. Het eerste deel van de publicatie geeft de context van risicogericht werken binnen de inspectie weer. Daarna wordt de inspectiebrede risicoanalyse stap voor stap toegelicht.


Risicoanalyse | 5

Drie niveaus van risicoanalyse “Van inspecteur-generaal tot inspecteur”. Risicoanalyse en risicogericht en selectief toezicht zijn veel gebruikte begrippen die in de verschillende contexten weer net een andere betekenis hebben. De Inspectie SZW heeft voor haar interne afweging om te bepalen welke risico’s en thema’s de meeste aandacht verdienen, het begrip risicogericht werken als volgt omschreven. Risicogericht werken betekent dat in de verschillende onderdelen van de inspectie selecties worden gemaakt van thema’s, doelgroepen en subjecten en objecten. Deze verschillende soorten selecties kunnen schematisch worden weergegeven door drie niveaus van risicoanalyse (zie figuur 1). Deze niveaus lopen van abstract naar concreet: van themaselectie voor de meerjarenplanning tot de selectie van bedrijven die geïnspecteerd worden. Deze niveaus sluiten op elkaar aan en kunnen bij de programmering al dan niet in chronologische volgorde worden uitgevoerd.

Risicoanalyse Strategisch niveau Thema-analyse

Meerjarenplanning

Tactisch niveau Probleemanalyse

Keuze toezichtinstrumenten

Operationeel niveau Subject- en objectanalyse

Uitvoeren gerichte inspecties

Figuur 1. Drie niveaus van risicoanalyse binnen de Inspectie SZW.

6 | Risicoanalyse


Thema-analyse Risicoanalyse begint op het niveau van de inspectiebrede themaselectie. Hier staan de risico’s en onderwerpen centraal waarop de inspectie de komende jaren haar capaciteit inzet. Ook is er aandacht voor de criteria die aan deze keuzes ten grondslag liggen. De themaselectie vormt de basis voor het meerjarenplan van de inspectie. Bijvoorbeeld: “De uitzendbranche is een terrein waar de Inspectie SZW belangrijke risico’s ziet.”

Probleemanalyse Op het volgende niveau gaat het om het specificeren van het probleem op het niveau van de doelgroepen binnen de thema’s. Onderwerpen die hierbij aan bod kunnen komen, zijn: wat zijn de kenmerken van de doelgroep, wat zijn de motieven van niet-naleving, hoe zitten de fraudeconstructies in elkaar? Deze probleemanalyse kan input geven voor de keuze van de toezichtinstrumenten. Zet de inspectie in op grootschalige controles, of is het effectiever om afspraken te maken met brancheverenigingen? Of allebei? Ook kan de probleemanalyse indicatoren opleveren waarmee risicovolle bedrijven geselecteerd kunnen worden (zie hieronder: subjectanalyse). Bijvoorbeeld: “Waar binnen de uitzendbranche zit precies het probleem? Is het een specifieke regio? Of liggen de grootste risico’s in een subbranche?“

Subject- en objectanalyse De subject- of objectanalyse is erop gericht om bedrijven, burgers of objecten te selecteren die een verhoogde kans op regelovertreding hebben. Bepaalde kenmerken van bedrijven of burgers kunnen duiden op een verhoogde kans op overtreding van de regels. Als een individu of bedrijf op één of meerdere van deze zogenoemde indicatoren scoort, dan is het als minder of meer risicovol te beschouwen. Zo kan de inspectie een subjectselectie maken: een lijst van risicovolle subjecten op basis waarvan gerichte inspecties uitgevoerd kunnen worden. Bijvoorbeeld: “Als resultaat krijgt de inspectie een lijst van uitzendbureaus met een verhoogde kans op illegale tewerkstelling.”


Risicoanalyse | 7

Van beleidsdoel naar interventiemix De belangen van de samenleving staan centraal bij de werkzaamheden van de Inspectie SZW. Zij zet haar mensen en middelen in waar en hoe dat het maximale effect sorteert. Het werkterrein van de Inspectie SZW is echter divers. De inspectie heeft de beschikking over verschillende toezichtinstrumenten: preventie, signalering, bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. Hiermee heeft de inspectie in de volle breedte van het SZW-terrein de mogelijkheden om de juiste instrumentenmix in te zetten. Maar op welke wijze kiest de Inspectie SZW waar en hoe zij haar mensen en middelen inzet? Dus: hoe komt de inspectie van gestelde doelen tot de inzet van mensen en middelen? Dat is een complex proces. Onderstaand schematisch denkkader heeft de Inspectie SZW geholpen om dit besluitvormingsproces vorm te geven. Toelichting denkkader De Inspectie SZW draagt bij aan het bereiken van de beleidsdoelen van het ministerie van SZW. Om deze doelen te verwezenlijken zijn wetten en regels opgesteld. Waar in theorie een kans is dat doelen niet worden bereikt, is sprake van een bruto-risico. Het bruto risico wordt kleiner doordat een deel van de mensen en bedrijven spontaan zelf maatregelen neemt om te voldoen aan de weten regelgeving (mitigerende maatregelen). Wat dan overblijft zijn de netto-risico’s: de doelen worden niet of minder bereikt en daardoor wordt een maatschappelijk belang geschaad. Dan is het vervolgens nog de vraag of het wel de taak van de overheid is om deze netto-risico’s aan te pakken. Wat betekent bijvoorbeeld een grotere eigen verantwoordelijkheid van de burger c.q. werkgever voor de wijze van toezicht? Waar de Inspectie SZW een duidelijke toezichtrol heeft, is sprake van ‘te behandelen risico’s’. De inspectie bepaalt welke doelen ze wil bereiken en zet daarop haar toezichtinstrumenten in. Die kunnen liggen in de sfeer van preventie, controle, opsporing en signalering. Na deze interventies blijven de restrisico’s over. Dit denkkader is een theoretisch model. In de praktijk zullen de bruto en netto risico’s vaak niet zuiver te scheiden zijn. Grosso modo geldt dat de inspectiebrede risicoanalyse vooral gericht is op de netto risico’s.

8 | Risicoanalyse


Wet- en regelgeving

Doelen

Mitigerende maatregelen

Bruto risico’s

Rol overheid/ toezicht

Netto risico’s

Interventies Inspectie SZW

Te behandelen risico’s

Rest risico’s

Figuur 2. Denkkader: van beleidsdoelen tot inzet van toezichtinstrumenten.

Bijvoorbeeld: valgevaar van werknemers • Een beleidsdoel van SZW is dat werknemers gezond en veilig werken. • Wet- en regelgeving verplicht werkgevers om hekken te plaatsen om te voorkomen dat werknemers van hoogte vallen. • Het bruto-risico is dat jaarlijks 410.000 werknemers op hoogte werken. • ‘Mitigerende maatregelen’ dempen het bruto risico. Zo zullen veel werkgevers uit zichzelf hekken plaatsen. En zullen werknemers en vakbonden daarop druk uitoefenen. • Het netto-risico bestaat uit het aantal werknemers dat jaarlijks van hoogte valt. Gemiddeld hebben ze 52 weken arbeidsuitval. • De Inspectie SZW heeft - gezien de ernst - een rol bij de aanpak van dit risico. De gevolgen van een val van hoogte kunnen zeer ernstig zijn, zelfs dodelijk. • Valgevaar is een van de te behandelen risico’s waaraan de Inspectie SZW prioriteit geeft. • De Inspectie SZW zet toezichtinstrumenten in om valgevaar te voorkomen en, wanneer nodig, repressief op te treden. • Ondanks alle maatregelen vallen jaarlijks nog steeds werknemers van hoogte. Wat voor niveau is maatschappelijk en politiek acceptabel?


Risicoanalyse | 9

Stappenplan voor inspectiebrede risicoanalyse Voor de programmering van de activiteiten van 2013 en 2014 heeft de inspectie een inspectiebrede risicoanalyse uitgevoerd. Deze risicoanalyse vormde een belangrijke pijler voor het meerjarenplan. Voorheen voerden de afzonderlijke directies hun eigen risicoanalyses uit. Door de samenvoeging van deze directies tot één organisatie ontstond de uitdaging om de risicoanalyse voor de gehele inspectie uit te voeren en de risico’s onderling vergelijkbaar te maken. Dus hoe vergelijkt de inspectie het valgevaar van werknemers met uitkeringsgerechtigden die niet aan het werk komen of met misbruik van een subsidieregeling? Dit jaar heeft de Inspectie SZW deze inspectiebrede risicoanalyse voor het eerst uitgevoerd. Onderstaande stappen beschrijven hoe dit proces heeft plaatsgevonden. In de komende jaren zal de inspectie dit proces verder ontwikkelen. Uitgangspunten De inspectiebrede risicoanalyse heeft betrekking op het hele SZW-domein. Dit is tegelijkertijd het huidige domein van de Inspectie SZW. Op een aantal beleidsterreinen heeft de inspectie geen formele toezichttaak. Een voorbeeld hiervan is de bevordering van stabiele en evenwichtige arbeidsverhoudingen (zoals cao’s en ondernemingsraden). De inspectie brengt de risico’s van deze terreinen ook in kaart vanwege haar ‘oog-en-oor-functie’ voor de minister. Dit betekent niet automatisch dat de inspectie daarop toezichtactiviteiten inzet. De inspectie heeft de risico’s voor drie domeinen geïnventariseerd: • gezond en veilig werken • arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen • sociale zekerheid Voor deze eerste versie van de inspectiebrede risicoanalyse is uitgegaan van bestaande informatie en van de resultaten van de risicoanalyses van de afzonderlijke directies. Inspectie SZW heeft vooral geïnvesteerd in het uniform beschrijven van de risico’s en het vergelijkbaar maken van de gegevens. De belangen van de samenleving staan centraal bij de werkzaamheden van de Inspectie SZW. Een risico is daarom geoperationaliseerd als ‘daar waar het doel van het ministerie van SZW (mogelijk) in mindere mate behaald wordt’.

10 | Risicoanalyse


SZW-domein

Domein Inspectie SZW

Gezond en veilig werken

Risico

Arbeidsmarkt en arbeidsverhoudingen

Sociale zekerheid

Risico

Risico

Risico

Risico

Risico

Risico

Risico

Beschrijven en analyseren risico’s

Prioriteren risico’s

Figuur 3. Risico’s binnen het domein van de Inspectie SZW.

Stappenplan Dit deel licht toe hoe de Inspectie SZW de SZW-brede risicoanalyse stap voor stap heeft uitgevoerd. Dit stappenplan sluit af met verbeterpunten die in dit proces naar voren zijn gekomen. Het beschrijven en wegen van pluriforme risico’s is een complex proces dat de inspectie de komende jaren zal blijven ontwikkelen.

Stap 1: bepalen van het domein Voor de inspectiebrede risicoanalyse is uitgegaan van het gehele SZW-domein. Dit betekent dat de risico’s die geïnventariseerd worden ook liggen buiten de toezichttaak van de inspectie. De keuze om dit toch te doen heeft te maken de signalerende functie van de inspectie. De inspectie kan de ‘ogen en oren’ van het ministerie zijn doordat de inspecteurs, rechercheurs en onderzoekers dagelijks in het maatschappelijk veld werkzaam zijn.

Stap 2: bepalen wat een risico is De Inspectie SZW ziet een risico als mogelijke maatschappelijke schade, gerelateerd aan de doelen van SZW. De inspectie draagt met haar werkzaamheden bij aan de doelen van het ministerie van SZW: een gezonde en veilige arbeidsplek voor werknemers, een eerlijke en goed werkende arbeidsmarkt en een goed werkend socialezekerheidsstelsel. Dit betekent dat er een risico is waar de doelen van het ministerie van SZW (mogelijk) in mindere mate worden behaald. Het bepalen van de risico’s staat los van de wijze van toezicht. De Inspectie SZW heeft verschillende toezichtinstrumenten tot haar beschikking: preventie (o.a. communicatie, advies over wijzigen weten regelgeving), bestuursrechtelijk handhaving (controles), strafrechtelijke handhaving (opsporing), en signalering (advies aan relevante partijen op basis van toezichtresultaten). Het bepalen van een risico gaat om het inschatten van de maatschappelijke schade. Pas nadat bepaald is welke risico’s prioriteit hebben (de ‘wat’-vraag) bekijkt de inspectie wat de beste mix is van toezichtinstrumenten om die risico’s aan te pakken. (de ‘hoe’-vraag).


Risicoanalyse | 11

Stap 3: bepalen van kenmerken van risico’s Om de risico’s te kunnen beschrijven en later te kunnen vergelijken en wegen moet bepaald worden welke kenmerken van de risico’s beschreven worden. Dit is informatie die het management nodig heeft om een afweging te kunnen maken tussen de risico’s. Deze kenmerken hebben betrekking op twee verschillende vragen: 1. Wat is het probleem en hoe groot is het probleem? 2. En hoe moeten we dat probleem vervolgens aanpakken? Bij het beschrijven van het probleem (de ‘wat’-vraag) kan het gaan om verschillende gegevens: beschrijving van het risico (doel dat wordt geschaad), kans, effect, doelgroep, verwachte ontwikkeling van het risico. Daarnaast kan politiek maatschappelijke gevoeligheid van het onderwerp een rol spelen evenals de aandacht die het onderwerp in de media krijgt. Voor input voor de ‘hoe’-vraag (hoe moeten we het probleem aanpakken) kan gekeken worden naar oorzaken van regelovertreding (motieven van naleving) en effectiviteit van de ingezette toezichtinstrumenten. Bij deze inspectiebrede risicoanalyse is ervoor gekozen om de prioriteiten van de risico’s alleen te baseren op de ‘wat’-vraag. Dus wat is het probleem en hoe groot is het probleem? De vraag over de aanpak volgt na de prioritering van risico’s. Dit zijn de vier kenmerken van de risico’s die zijn gebruikt: • kans • effect • verwachte ontwikkeling van het risico • politiek maatschappelijke gevoeligheid Risicoanalyse is een methode waarbij risico’s worden gekwantificeerd door het bepalen van de kans dat een dreiging zich voordoet in combinatie met de gevolgen ervan: risico = kans x effect. Deze methode geeft inzicht in de aard van de risico’s. De twee andere kenmerken kunnen accenten geven aan de prioritering van de risico’s. De verwachte ontwikkeling van een risico is relevant omdat een toe- of afname van een bepaald risico de inspectie de mogelijkheid geeft te anticiperen. Een voorbeeld is een geplande wijziging van wet- of regelgeving. Ook van de politiek maatschappelijke gevoeligheid van een risico is een inschatting gegeven. Deze informatie is niet actief meegenomen in de weging van risico’s, maar geeft relevante achtergrondinformatie. Het is van belang om van te voren in te schatten of de maatschappij zal reageren op bepaalde onderwerpen en, zo ja, op welke manier. De inspectie kan daarop anticiperen.

Stap 4: risico’s inventariseren Bij de risico-inventarisatie is gekeken waar binnen het ministerie van SZW de doelen (mogelijk) in mindere mate worden behaald. Ook de meer theoretische schades aan het maatschappelijke belang heeft de Inspectie SZW in kaart gebracht om een volledig overzicht te hebben van het gehele domein. Het benoemen van een risico betekent dus niet automatisch dat het een (groot) probleem is. Het bepalen waar een doel (mogelijk) in mindere mate wordt behaald, is vanwege de diversiteit van de domeinen gebaseerd op verschillende elementen. Het gaat dan om nalevingniveaus, aantal fraudegevallen of -constructies en verminderd doelbereik binnen het domein van de sociale zekerheid. Bij deze inventarisatie is nog gebruikgemaakt van de risicoanalyses van de verschillende directies van de inspectie. Deze zijn vervolgens aangevuld met risico’s binnen het domein van het ministerie van SZW waar de inspectie tot 1 januari 2012 geen toezichttaak had. In expertsessies zijn aanvullende risico’s in kaart gebracht voor het beleidsterrein van het ministerie van SZW. Voorwaarde voor selectie van risico’s is dat het gaat om mogelijke schade aan het maatschappelijke belang, gerelateerd aan doelen van het ministerie

12 | Risicoanalyse


van SZW. Ook moest voldoende informatie beschikbaar zijn om een beschrijving en vergelijking te kunnen maken. Bij de risicoanalyses is namelijk uitgegaan van bestaande kennis en zijn geen nieuwe onderzoeken uitgevoerd. Deze inventarisatie heeft een lijst van ruim veertig risico’s opgeleverd. (Zie blz. 28 e.v. voor een korte beschrijving van de risico’s.).

Stap 5: risico’s beschrijven De volgende stap is het beschrijven van de kenmerken van de risico’s. Zoals hierboven gezegd, is gekozen voor vier kenmerken, omdat die van invloed (kunnen) zijn op de besluitvorming over de prioritering van risico’s: • kans • effect • verwachte ontwikkeling van het risico • politiek maatschappelijke gevoeligheid

Stap 6: kwantificeren van kenmerken risico’s Voor alle risico’s zijn de vier kenmerken beschreven. Om kenmerken vergelijkbaar te maken, is ervoor gekozen om de tekstuele beschrijvingen om te zetten naar een getal. Dit is als volgt gedaan: A. Kans • Bij kans gaat het om het aantal werkgevers, werknemers, uitkeringsgerechtigden, etc. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft. Bij kans is hier uitgegaan van de risicopopulatie: zij die aan het risico worden blootgesteld. Dat betekent niet dat ze daadwerkelijk het risico ondervinden. Het zijn bijvoorbeeld de werknemers die op hoogte werken waardoor ze het risico lopen te vallen. De reden om voor de risicopopulatie te kiezen, is dat niet voor alle risico’s cijfers beschikbaar zijn over de aantallen bij wie het schadelijk effect feitelijk optreedt. • Voor het concretiseren van de kans is gemeten met een 7-puntsschaal. Hiervoor is gekozen om genoeg spreiding te hebben in de scores. Overigens zonder de pretentie dat er sprake is van een zeer nauwkeurige cijfermatige onderbouwing. • De inspectie heeft niet voor alle terreinen concrete waarden kunnen definiëren voor kans. Daarom is de kans soms in globale termen (zeer weinig – zeer veel) weergegeven, deels op basis van een inschatting van experts binnen de inspectie.

Kans- Risicopopulatie waarde Gezond en veilig werken aantal werkgevers, werknemers, etc. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft 1

zeer kleine risicopopulatie

Risicopopulatie AM/AV aantal werkgevers, werknemers, etc. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft zeer weinig werkgevers, werknemers, etc. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft

Risicopopulatie Sociale zekerheid aantal uitkeringsgerechtigden op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft zeer weinig uitkeringsgerechtigden op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft

zeer veel werkgevers, werknemers, etc. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft

zeer veel uitkeringsgerechtigden op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft

2 3 4 5 6 7

zeer grote risicopopulatie

Tabel 1. Kans gemeten als risicopopulatie.


Risicoanalyse | 13

Binnen het domein van gezond en veilig werken (arbeidsomstandigheden) beschikt de inspectie over een systematische cijfermatige onderbouwing van de risicopopulatie. Voor alle risico’s is bekend hoeveel werknemers blootgesteld worden aan bepaalde risico’s. Voor de andere domeinen is de risicopopulatie lastiger te bepalen. Wat is namelijk bij illegale tewerkstelling de risicopopulatie? Zijn dat alle werknemers in Nederland die mogelijk verdrongen worden door illegaal tewerkgestelden? Of gaat het bijvoorbeeld om het aantal werkgevers dat illegalen tewerkstelt? Binnen het sociale zekerheidsdomein doet de inspectie onderzoek naar het doelbereik van het systeem van Werk en Inkomen. Dus bereiken de uitvoeringsinstanties UWV, SVB en gemeenten (gezamenlijk) de gestelde doelen? Het toezicht van de Inspectie SZW heeft uiteindelijk als doel dat het uitkeringsvolume daalt en dat uitkeringsverstrekking doelmatig verloopt. Daarom heeft de Inspectie SZW in dit domein de risicopopulatie vertaald naar het aantal uitkeringsgerechtigden op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft. B. Effect: schade aan maatschappelijk belang Het schadelijk effect is gemeten in verschillende soorten belangen. Deze belangen corresponderen met doelen van het ministerie van SZW: veiligheid c.q. gezondheid van werknemers, functioneren van de arbeidsmarkt, toeleiding naar arbeidsmarkt, inkomensbescherming, en functioneren van stelsels. Hier is ook gekozen voor een 7-puntsschaal, waarbij 1 staat voor een gering effect en 7 voor een ernstig effect. Gebruik vaneen 7-puntsschaal zorgt voor voldoende variatie tussen de risico’s. Immers, hoe kleiner de schaal is, des te groter de kans dat veel risico’s dezelfde score krijgen. Dan wordt het lastig om differentiatie aan te brengen. Het belang van veiligheid en gezondheid van werknemers heeft voor iedere categorie een afzonderlijk label. Voor de overige belangen zijn deze labels veel lastiger te bepalen. Concrete waarden toekennen aan een categorie verdient absoluut de voorkeur maar suggereert ook een exactheid waarover de inspectie op dit moment niet beschikt. Daarom is gekozen om bij deze belangen alleen de hoogste en de laagste schaal te benoemen. De overige waarden vallen daar ergens tussenin. Door de effecten naast elkaar te zetten, zijn de risico’s van de verschillende domeinen vergelijkbaar. Tabel 2 maakt geen onderscheid in belang tussen de verschillende categorieën van effect. Deze zijn onderling echter wel af te wegen door aan de ene categorie (bijvoorbeeld functioneren arbeidsmarkt) meer en aan de andere categorie (bijvoorbeeld financiële schade) minder waarde toe te kennen. Deze mogelijkheid is in dit traject vooralsnog buiten beschouwing gelaten. Een risico kan op één of meerdere domeinen effecten scoren. Zo scoort bijvoorbeeld arbeidsuitbuiting zowel bij gezond en veilig werken als bij functioneren van de arbeidsmarkt. Voor ieder risico is gekeken óf een effect van toepassing is, en zo ja, welke score dat dan zou krijgen. Sommige risico’s scoren maar op één effect en sommige op drie. Tabel 2 geeft een beschrijving van beleidsdoelen van het ministerie van SZW, een vertaling naar doelen van de Inspectie SZW en de schade in verschillende domeinen als een risico optreedt. Binnen het domein van gezond en veilig werken (arbeidsomstandigheden) beschikt de inspectie over een systematische cijfermatige onderbouwing van het schadelijke effect dat werknemers ondervinden als zij feitelijk last hebben van het risico. Dit is gemeten in weken arbeidsuitval. Voor de andere domeinen is het schadelijke effect lastiger te bepalen. Hoe meet je wat de mate van verdringing is door illegale tewerkstelling of onderbetaling? En in hoeverre wordt de burger geschaad doordat de uitkeringsverstrekking niet optimaal verloopt? Voor het bepalen van schade binnen deze domeinen hebben inhoudelijk deskundigen binnen de inspectie een inschatting gemaakt.

14 | Risicoanalyse


Beleidsdoel SZW

Doel Inspectie SZW

Gezond en veilig werken gezonde en veilige arbeidsomstandigheden

Arbeidsverhoudingen Arbeidsparticipatie

Inkomensbeleid

flexibel instrumentarium voor moderne arbeidsverhoudingen en -voorwaarden

toename van de arbeidsparticipatie

activerende en evenwichtige inkomensontwikkeling

Veiligheid/ gezondheid werknemers

Functioneren arbeidsmarkt

Toeleiding naar arbeidsmarkt

Inkomensbescherming

Functioneren stelsel

• tegengaan verdringing • bevorderen werkgelegenheid • goede balans tussen rechten en plichten van werkgevers en werknemers

• bevorderen uitstroom uit de uitkering

• juiste uitkeringsverstrekking • armoedebestrijding

• arbostelsel • pensioenstelsel • stelsel werk en inkomen • dienstverlening aan burger, werkgever en werknemer • bescherming privacy • administratieve lastenverlichting

zeer geringe mate van schade aan het functioneren van de arbeidsmarkt

zeer kleine groep komt niet aan het werk

burger wordt in zeer zeer kleine mate van kleine mate geschaad schade aan het stelsel

zeer grote mate van schade aan het functioneren van de arbeidsmarkt

zeer grote groep komt niet aan het werk

burger wordt in zeer grote mate geschaad

Mate van schade: 1= zeer korte arbeidsuitval (0,5 week) 2= 3= 4= 5= 6=

7=

0,5-13 weken arbeidsuitval 13 weken arbeidsuitval 6 maanden arbeidsuitval 52 weken arbeidsuitval • arbeidsongeschiktheid • mensonterende omstandigheden Overlijden

Functioneren stelsels SZW goed functionerende stelsels binnen het domein van SZW

zeer grote mate van schade aan het stelsel

Tabel 2. Effecten: schade aan maatschappelijk belang in SZW-domeinen


Risicoanalyse | 15

C. Invloed ontwikkelingen op het risico Per risico is een inschatting gemaakt of het risico de komende jaren zal toenemen, gelijk blijven of afnemen. Deze informatie geeft de inspectie de mogelijkheid om te anticiperen. Deze inschatting is gebaseerd op informatie uit de omgevingsanalyse en op de mening van experts. De inspectie heeft een omgevingsanalyse uitgevoerd waarin de relevante ontwikkelingen staan beschreven. Voorbeelden hiervan zijn de economische crisis en de individualisering van de maatschappij. De inschatting is bijvoorbeeld dat bedrijven door de economische crisis op zoek gaan naar goedkopere arbeidskrachten, waardoor de onderbetaling (in sommige sectoren) zal toenemen. Ook kan het gaan om een risicospecifieke ontwikkeling. Binnen het risico van kankerverwekkende stoffen neemt het risico van dieselmotoremissies (DME) bijvoorbeeld af doordat motoren steeds zuiniger worden en roetfilters steeds effectiever. Over het algemeen is de inschatting dat het risico kankerverwekkende stoffen echter gelijk blijft. De toe- of afname kan te maken hebben met het aantal werkgevers, werknemers of personen op wie het risico betrekking heeft, maar ook met de schade aan het maatschappelijk belang. Als er geen inschatting kon worden gemaakt, is aangegeven dat het risico gelijk blijft.

Waarde ontwikkeling -1 0 1

(voorlopige) onderbouwing Risico neemt af Risico blijft gelijk Risico neemt toe

Tabel 3. Indeling waarden met betrekking tot de invloed van ontwikkelingen D. Politiek maatschappelijke gevoeligheid Voor alle risico’s is een inschatting gegeven van de politiek maatschappelijke gevoeligheid. Het gaat om de gevoeligheid over de inzet van afdoende inspectiecapaciteit op een bepaald onderwerp. Deze informatie speelt geen rol bij de latere weging van de risico’s maar geeft relevante achtergrondinformatie weer. Het is van belang om van te voren in te schatten of de maatschappij zal reageren op bepaalde onderwerpen en, zo ja, op welke manier. Zo kan de inspectie daarop anticiperen. Onderstaande tabel laat zien hoe dit gemeten is of kan worden gemeten. Voor deze versie van de inspectiebrede risicoanalyse heeft de inspectie hiervoor geen systematische informatie verzameld. Per risico hebben experts binnen de inspectie een inschatting gemaakt van mogelijke politiek maatschappelijke gevoeligheid.

Waarde politiek maatschappelijke gevoeligheid 0 1

(voorlopige) onderbouwing Nee, want: • Inspectie SZW houdt toezicht, maar het risico ligt bij een ander departement. Ja, want: • staat in regeerakkoord; • staat in programmaplannen van partijen (gegevens nu niet bekend); • heeft regelmatig de aandacht van Kamerleden (gegevens nu niet bekend); • er zijn Kamervragen te verwachten bij incidenten (inschatting); • er zijn veel Kamervragen gesteld (gegevens nu niet bekend).

Tabel 4. Indeling waarden met betrekking tot politiek maatschappelijke gevoeligheid.

16 | Risicoanalyse

Stap 7: invullen en toetsen van de waarden Voor alle risico’s heeft een groep van inhoudelijk experts binnen de inspectie cijfers gegeven aan de vier kenmerken. Dit baseerde de groep op de inhoudelijke beschrijvingen van de kenmerken per risico. De gegevens waren op het eerste oog onvergelijkbaar. Door ze om te zetten naar een cijfer, is het mogelijk om de risico’s toch met elkaar te vergelijken. De resultaten van deze kwantificering zijn vervolgens voorgelegd aan een brede groep van managers binnen de inspectie met de vraag of zij zich herkenden in de resultaten. Dit leverde een minimale verschuiving op van enkele risico’s.

Stap 8: resultaten weergeven De risico’s zijn een belangrijke pijler voor de programmering van de inspectie. De risico’s zullen dus vertaald moeten worden naar de inzet van toezichtinstrumenten. De Inspectie SZW beschikt over verschillende interventiemethoden. Het gebruik van deze interventies wordt steeds afgewogen op grond van de inschatting dat de interventie moet bijdragen aan de doelen van het ministerie van SZW en geen onnodige last mag veroorzaken. Figuur 4 maakt dit inzichtelijk. De aandacht gaat uit naar die sectoren en bedrijven waar de risico’s voor veilig of eerlijk werk groot zijn en de eigen inspanning voor verbetering onvoldoende is. Daarnaast naar dossiers die het meest kritisch zijn voor het goed functioneren van het stelsel van Werk en Inkomen. De uitdaging is daarbij steeds om de juiste maatvoering in het optreden te kiezen. Waar mogelijk met preventie en voorlichting, zodat bedrijven en instellingen er zelf voor kunnen kiezen de regels te volgen. Maar als de wil ontbreekt, of de inspanning - ook na een waarschuwing - achterwege blijft, of als er sprake is van grove overtredingen of recidive, dan zijn strafmaatregelen aan de orde in de vorm van boetes en processen-verbaal. De intensiteit van de toezichtinzet wordt gerelateerd aan de (gepercipieerde) ernst van de overtreding. In het algemeen geldt dat, waar echt normen worden overtreden en het maatschappelijk belang wordt geschaad, de inspectie als autoriteit zal optreden. Dat wil overigens niet zeggen dat geen toezicht nodig zou zijn in werkvelden waar geen, of in minder ernstige mate sprake is van normovertreding. Op werkvelden waar sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid zal een rijksinspectie in ieder geval nalevingniveaus en doelbereik basaal moeten monitoren. Effect Hoog Regelmatig laten weten ‘dat je er bent’

Als autoriteit handhaven

‘Vinger aan de pols’, bijv. via monitoring & surveillance

Risicoanalyse, afspraken sector

Laag

Kans Laag

Hoog

Figuur 4. Intensiteit- en interventiematrix.


Risicoanalyse | 17

Risico’s in beeld Risico’s per beleidsdoel Om de risico’s uit de inspectiebrede risico’s te kunnen vergelijken, zijn ze weergegeven in de vorm van de eerdergenoemde matrix van kans x effect. De Inspectie SZW wil kunnen sturen op het bereiken van doelen. Daarom is voor elk van de vijf benoemde doelen een matrix opgesteld. Zo wordt per doel inzichtelijk welke risico’s het bereiken ervan in de weg staan. Per risico is gekeken wat de schade is aan het maatschappelijke belang. Een risico kan tot verschillende soorten schade leiden. Zo leidt arbeidsuitbuiting zowel tot schade voor de gezondheid van werknemers als tot schade voor het functioneren van de arbeidsmarkt. De kenmerken invloed van ontwikkelingen en politiek maatschappelijke gevoeligheid zijn extra informatie. In de matrixen zijn ze weergegeven door de risico’s bepaalde kleuren en vormen te geven. Zo worden deze criteria wel zichtbaar gemaakt, zonder dat ze van directe invloed zijn op de plaats van een risico binnen een matrix. Er kan dus wel rekening mee worden gehouden bij de uiteindelijke beslissing op welke risico’s de inspectie de komende tijd gaat inzetten.

18 | Risicoanalyse


Gezond en veilig werken Bevorderen van gezonde en veilige arbeidsomstandigheden Arbeidsongeschiktheid, 7 overlijden

Overdruk

Asbest

Kankerverwekkende stoffen

6

Reproductietoxische stoffen Besloten ruimten

Arbeidsuitbuiting

Ioniserende straling ATEX

5

Effect

Bewegende voorwerpen

Schadelijk geluid

Valgevaar

Psychosociale arbeidsbelasting

Machineveiligheid Gevaarlijke stoffen

4

Biologische agentia

Ongewenste omgangsvormen

Repeterende bewegingen

Tillen, dragen, duwen, trekken

3 Ondeugdelijke inrichting arbeidsplaatsen

Ongunstige houding

Temperatuur etc.

2

Trillingen Zeer korte arbeidsuitval

Beeldschermwerk

Niet-ioniserende straling

1 1

2

3

4

Kans

Zeer weinig mensen blootgesteld aan het risico

5

6

7 Zeer veel mensen blootgesteld aan het risico

Invloed niet politiek gevoelig risico neemt af

niet politiek gevoelig risico blijft gelijk

niet politiek gevoelig risico neemt toe

wel politiek gevoelig risico neemt af

wel politiek gevoelig risico blijft gelijk

wel politiek gevoelig risico neemt toe


Risicoanalyse | 19

Functioneren arbeidsmarkt Tegengaan van verdringing, bevorderen van werkgelegenheid, goede balans tussen rechten en plichten van werkgevers en werknemers Zeer grote mate van schade aan 7 het functioneren van de arbeidsmarkt

6

Illegale tewerkstelling

Effect

5

4 Onderbetaling Regionaal arbeidsmarktbeleid

Misbruik kennismigrantenregeling

3

ZZP-fraude Arbeidsuitbuiting

Misbruik studentenregeling

2

Zeer geringe mate van schade aan het functioneren 1 van de arbeidsmarkt

Uitkeringsfraude

1

2

Klein aantal wn/wg/uitk. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft dan wel kleine kans dat het risico zich voordoet

20 | Risicoanalyse

3

4

5

Kans

Invloed

6

7 Groot aantal wn/wg/uitk. op wie het risico (mogelijk) betrekking heeft dan wel grote kans dat het risico zich voordoet

niet politiek gevoelig risico neemt af







Toeleiding naar arbeidsmarkt Bevorderen van uitstroom uit de uitkering Zeer grote groep komt niet 7 aan het werk

6

Uitkeringsfraude

5

Geen uitstroom werklozen Digitalisering dienstverlening

Casemanagement

Effect

Samenwerking buiten keten

Redesign UWV

Aangescherpte uitkeringsvoorwaarden

4

Regionaal arbeidsmarktbeleid

Re-integratiesubsidiefraude

Intensivering handhaving

3

2

Zeer kleine groep komt niet 1 aan het werk

1

2

Zeer kleine risicopopulatie / kans dat het risico zich voordoet

3

4

Kans

5

6

7 Zeer grote risicopopulatie / kans dat het risico zich voordoet








Risicoanalyse | 21

1

Inkomensbescherming Juiste uitkeringsverstrekking, armoedebestrijding

1

Burger wordt in zeer grote mate geschaad

7

6

Effect

5

Digitalisering dienstverlening


4 Onderbetaling Uitkeringsfraude

Intensivering handhaving

3

2

Burger wordt in zeer kleine mate geschaad

1 1

2


3

4

Kans

5

6


Invloed

1

22 | Risicoanalyse







Methodologische noot: In de matrix met het doel Inkomensbescherming is te zien dat de risico’s naar het midden neigen. Dit komt doordat voor dit doel nog geen concrete waarden zijn geformuleerd voor kans en effect. De experts die de waarden hebben ingevuld hebben de waarden gevarieerd geïnterpreteerd waardoor de scores uitmiddelen.

Functioneren stelsels Arbostelsel, pensioenstelsel, stelsel werk & inkomen, dienstverlening aan burger, werkgever en werknemer, bescherming privacy, administratieve lastenverlichting Zeer grote mate van schade aan stelsel

7

6 Digitalisering dienstverlening


5

Geen uitstroom werklozen

Effect

Samenwerking buiten keten Uitkeringsfraude

Redesign UWV

4 ZZP-fraude Regionaal arbeidsmarktbeleid

Intensivering handhaving Aangescherpte uitkeringsvoorwaarden

Onderbetaling

3 Casemangement

Eenmalige gegevensaanlevering


2 Misbruik kennismigrantenregeling Misbruik ESF Zeer kleine mate van schade aan stelsel

1 1

2


3

4

Kans

5

6









Risicoanalyse | 23

Alle risico’s bij elkaar De onderstaande totaalmatrix toont hoe alle risico’s zich tot elkaar verhouden.2

Totaaloverzicht risico’s Zeer grote mate van schade

Overdruk

7

Asbest Kankerverwekkende stoffen Reproductietoxische stoffen

6

Besloten ruimten

Arbeidsuitbuiting

Ioniserende straling ATEX

5

Digitalisering dienstverlening Schadelijk geluid


Psychosociale arbeidsbelasting

Valgevaar

Effect

Bewegende voorwerpen

Machineveiligheid Samenwerking buiten keten Uitkeringsfraude Aangescherpte uitkeringsvoorwaarden

4

Uitkeringsfraude

Redesign UWV

ZZP-fraude

Re-integratiesubsidiefraude Regionaal arbeidsmarktbeleid

Repeterende bewegingen

Eenmalige gegevensaanlevering

Casemanagement

Misbruik ESF

Tillen, dragen, duwen, trekken


Beeldschermwerk

Ongunstige houding


2

Biologische agentia

Intensivering handhaving Geen uitstroom werklozen

Ongewenste omgangsvormen Onderbetaling Uitkeringsfraude Arbeidsuitbuiting Ondeugdelijke inrichting arbeidsplaatsen

3

Gevaarlijke stoffen

Temperatuur etc. Misbruik kennismigrantenregeling Trillingen

Zeer kleine mate van schade

Niet-ioniserende straling

1 1

2


3

4

5

Kans

6


Invloed

2

24 | Risicoanalyse







Een risico kan op meerdere effecten scoren. De waarde in de totaalmatrix kan op meerdere manieren worden bepaald. In deze totaalmatrix is steeds de hoogste score op een effect weergegeven. Dus als een risico bijvoorbeeld een 6 scoort bij ‘gezond en veilig werken’ en een 2 op ‘functioneren stelsels’, dan is de 6 weergegeven. De ernst van het risico is namelijk een belangrijke overweging bij de prioriteitstelling. Er is nadrukkelijk niet gekozen voor het gemiddelde van de scores van een risico op verschillende effecten. De gemiddelde scores zouden naar ‘naar het midden’ van de matrix gaan, waardoor er minder spreiding zou zijn. Ter illustratie: als een risico op één effect een 7 scoort en op vier andere effecten een 2, dan zou de gemiddelde effectscore uitkomen op een 3. Indien een ander risico slechts op één type effect een 5 scoort, zou dit dus boven het eerstgenoemde risico uitkomen. De 7 zou in het gemiddelde zijn opgegaan. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie SZW

Vertaling van risico’s naar meerjarenplanning Het werkterrein van de Inspectie SZW bestaat uit veel verschillende actoren waar toezicht kan worden uitgeoefend. De omvang en de begrenzing van de in te zetten capaciteit noodzaken tot prioriteren in de programmering van de activiteiten. Zoals onderstaande figuur laat zien, spelen verschillende elementen een rol.

Keuzeruimte: verdeling verplicht en programmeerbaar Risicoanalyse en -weging: rangorde op kans en schadelijk effect Weging

Programmering op hoofdlijnen in: Sectoren, subsectoren, gebieden, instanties

Meerjarenplan 2013-2014 Inspectie SZW

Programmering: concrete activiteiten

Jaarplan 2013 Inspectie SZW

Omgevingsanalyse: beeld maatschappelijke en beleidsontwikkelingen en rol toezicht Naleving(sgedrag)

Figuur 5. Elementen die een rol spelen in de programmering van activiteiten

• De risicoanalyse en de kwantitatieve weging van risico’s geeft een rangorde van de risico’s op kans en schadelijk effect. • De kwalitatieve weging van de risico’s in samenhang met de omgevingsanalyse bepaalt welke risico’s worden aangepakt. • De uitkomsten van de omgevingsanalyse zijn bepalend voor de richtingen op inhoud en aanpak. • De uitvoering van wettelijk verplichte taken (bijvoorbeeld onderzoeken van meldingen van arbeidsongevallen) en het doen van onderzoek op verzoek van bewindslieden nemen capaciteit in beslag. • De programmering van activiteiten wordt mede bepaald door waarop interventies zijn gericht: een sector, subsector, gebied of afzonderlijk bedrijf. • Binnen de geselecteerde sectoren, subsectoren, gebieden en instanties bepaalt de bereidheid tot naleving van afzonderlijke bedrijven en instellingen alsmede de mogelijkheden tot handhaving welke activiteiten en interventies worden geprogrammeerd.

26 | Risicoanalyse


Verbeterpunten De Inspectie SZW heeft deze SZW-brede analyse voor het eerst uitgevoerd. Gedurende dit proces heeft de inspectie verbeterpunten opgemerkt voor de volgende keer dat deze analyse wordt uitgevoerd. Enkele punten worden hier aangestipt. Een aandachtspunt voor de volgende keer is het beter onderbouwen van de kwantificering van kans x effect. Daar waar dit jaar gebruik is gemaakt van de inschatting van experts, zou een onderbouwing met cijfers waardevol zijn. Ook zijn gedurende de uitvoering van de risicoanalyse al enkele ‘nieuwe’ risico’s aan het licht gekomen die nog niet meegenomen konden worden omdat er nog te weinig inzicht is in de aard en omvang van deze risico’s. Wat betekent bijvoorbeeld de groei aan biogasinstallaties als alternatieve energiebron in bedrijven voor de veiligheid van werknemers? Dit mogelijke risico is naar voren gekomen vanuit het derde hoofdproces binnen de Inspectie SZW; signalering. Door dataverzameling over deze signalen kan de mate van omvang en het mogelijke effect van de inzet van toezichtinstrumenten bepaald worden. Daarnaast kunnen voor de volgende risicoanalyse ook de handhaafbaarheids-, toezichtbaarheids- en uitvoerbaarheidstoetsen inzicht geven in mogelijke risico’s die zich in de dagelijkse praktijk kunnen voordoen.


Risicoanalyse | 27

Korte beschrijving risico’s In de totaalmatrix zijn alle risico’s weergegeven die in de SZW-brede analyse zijn beschreven. Hieronder volgt een korte beschrijving van al deze risico’s. Arbeidsuitbuiting Hieronder wordt verstaan slavernij, met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken en gedwongen of verplichte arbeid. Bij arbeidsuitbuiting gaat het om meervoudige afhankelijkheid van de werkgever. Dit kan betrekking hebben op huisvesting, loon, identiteitspapieren en vervoer. Arbeidsuitbuiting betreft extreem ongunstige voorwaarden in een arbeids- of dienstenrelatie. Arbeidsuitbuiting is te zien als een moderne vorm van slavernij.

Illegale tewerkstelling Dit betreft het tewerkstellen van vreemdelingen zonder dat – wanneer vereist – aan de vergunningsplicht van de Wet arbeid vreemdelingen is voldaan.

Uitkeringsfraude Uitkeringsfraude is ‘het ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen van een uitkering als gevolg van het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen dan wel het ten onrechte in het geheel niet verstrekken van inlichtingen aan een uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid’. Het gaat hierbij om de uitkeringen die UWV, SVB en gemeenten uitkeren.

Asbest Asbest is een natuurlijk mineraal met een vezelachtige kristalstructuur dat (long)kanker kan veroorzaken. Door inademen van asbest hebben mensen kans op: asbestose, longkanker, mesothelioom (zeldzaam) en pleurale plaques. Dit risico doet zich vooral voor bij het verwijderen van asbest. De gevolgen van inademing van asbestvezels openbaren zich pas na langere tijd (10 tot 30 jaar).

Valgevaar Valgevaar ontstaat door werken op hoogte, vloeren en (hellende) daken in de uitvoeringsfase (ruwbouw) en beheersfase en door gebruik van ladders en (rol)steigers. Bij werken op hoogte is sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. Andere risico’s zijn: getroffen worden door vallende voorwerpen of een langere vluchtweg bij calamiteiten.

Werken onder overdruk Werken onder overdruk omvat duikarbeid, hyperbare geneeskunde arbeid, caissonarbeid en overige arbeid onder overdruk (> 4 Pa). De belangrijkste risico’s zijn: verstikking door wegvallen van het ademgas of een verkeerde samenstelling van het ademgas en de gevolgen van druk en decompressieverschijnselen. Andere risico’s zijn: onderkoeling, warmtestuwing, werken in vervuild water en gehoorschade. De belangrijkste effecten zijn de zogenoemde decompressieverschijnselen. Deze verschijnselen kunnen grote schade veroorzaken aan bijvoorbeeld gewrichten, spieren en de hersenen.

28 | Risicoanalyse

Besloten ruimten Het risico van werken in besloten ruimten komt onder andere door onvoldoende luchtverversing in besloten ruimten, beperkte bewegingsvrijheid en moeilijke bereikbaarheid. De aard en de vorm van de ruimte of het karakter van de werkzaamheden kunnen gezondheid- en veiligheidsrisico’s met zich mee brengen. Denk daarbij aan: letstel door bewegende delen, stroomdoorgang (elektrocutie), vallen, uitglijden en vallende voorwerpen, struikelen over obstakels, verstikking, bedwelming, explosieve omgeving of verbranding als gevolg van verblijf in besloten ruimten met zuurstofarme, toxische, explosieve of brandbare atmosfeer. Veel incidenten vinden plaats omdat werknemers de gevolgen en of de gevaren van werken in besloten ruimten onderschatten.

ATEX ATEX staat voor Atmospheres Explosibles, ofwel stoffen die ontploffingsgevaar of brandgevaar kunnen opleveren. ATEX levert veiligheidsrisico’s op (calamiteiten), maar ook gezondheidsrisico’s (bij blijvend letsel). Ontploffingen kunnen plaatsvinden met (mengsels van) ontplofbare vaste of vloeibare stoffen, maar ook met brandbare gassen, vernevelde vloeistoffen of fijne vaste stofdeeltjes gemengd met lucht. Oorzaken van ontploffingen kunnen zijn: statische ontladingen in combinatie met een specifieke samenstelling, druk of temperatuur van de atmosfeer, vonken, vuur, temperatuur en druk of een onjuiste of kritische samenstelling van mengsels.

Kankerverwekkende en mutagene stoffen Kankerverwekkende stoffen kunnen kanker veroorzaken of de kans op kanker vergroten. Bij kankerverwekkende stoffen gaat het zowel om natuurlijke producten (waaronder kwarts en asbest) als om synthetische producten (zoals vinylchloride). Er zijn ook kankerverwekkende processen. Dieselmotoremissies zijn daarvan de bekendste en meest voorkomende. Mutagene stoffen kunnen het erfelijk materiaal beschadigen en in combinatie met andere stoffen kanker verwekken.

Reproductietoxische stoffen Reproductietoxische stoffen zijn stoffen die een schadelijk effect hebben op de vruchtbaarheid van mensen of een effect op het nog niet geboren kind. Contact met deze stoffen verhoogt de kans op onvruchtbaarheid of (niet erfelijke) afwijkingen bij het nageslacht. Dergelijke effecten kunnen optreden zowel bij mannen als bij vrouwen.

Digitalisering dienstverlening bemoeilijkt maatwerk voor uitkeringsgerechtigde Doel van de digitalisering van de dienstverlening door uitkeringsinstellingen binnen de sector Werk en Inkomen is te komen tot een efficiëntere en goedkopere dienstverlening. Het risico bestaat eruit dat deze digitalisering niet optimaal vorm krijgt. Dit bemoeilijkt het maatwerk aan uitkeringsgerechtigden om hen te begeleiden naar werk. Dienstverlening gericht op re-integratie kan bij de verkeerde personen terecht komen. Niet-digitale kanalen voor dienstverlening kunnen overbelast raken.

Biologische agentia De wet beschrijft biologische agentia als kleine levende organismen, bijvoorbeeld bacteriën of schimmels. Materiaal van biologische herkomst, bijvoorbeeld materiaal afkomstig van planten, dieren of dode bacteriën en schimmels, dat ook gezondheidsrisico’s met zich mee kan brengen, wordt gerekend tot de gevaarlijke stoffen. Weknemers kunnen met biologische agentia te maken hebben door blootstelling aan bacteriën, virussen, schimmels, parasieten of werken met besmette mensen of dieren, werken in struikgewas (ziekte van Lyme) of in aanraking komen met bloed, fecaliën, enz. Blootstelling aan biologische agentia kan aanleiding geven tot kleine gezondheidsklachten zoals verkoudheid of geïrriteerde luchtwegen, maar kan ook ernstige gezondheidsklachten opleveren en leiden tot chronische en ernstige ziekten die in uitzonderlijke gevallen zelfs de dood tot gevolg kunnen hebben.


Risicoanalyse | 29

Onderbetaling Werknemers krijgen minder betaald dan is vastgelegd in de Wet minimumloon (WML).

Zzp-fraude en schijnzelfstandigen We spreken van schijnzelfstandigheid (pseudo zzp’ers) wanneer twee partijen aangeven op zelfstandige basis samen te werken, maar de schijnzelfstandige in feite zijn prestaties uitoefent onder gezag, arbeid en loon van de andere (werkgever). (Schijn)zzp’ers werken veelal onder het brutominimumloon en werkgevers dragen geen sociale premies af. De schijnzelfstandige is dan niet beschermd tegen werkloosheid en arbeidsongeschiktheid en bouwt geen pensioen op, in tegenstelling tot een reguliere werknemer.

Tegenvallende uitstroom van uitkeringsgerechtigden met grote afstand tot de arbeidsmarkt De geplande invoering van de Wet Werken naar Vermogen3 (WWNV) op 1 januari 2013 geldt als een ingrijpende stelselherziening die op organisatorisch gebied het nodige vergt van UWV en gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de WWNV. Uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt komen wellicht niet of in mindere mate aan de slag in reguliere arbeid als gemeenten de WWNV niet tijdig of niet in volle omvang invoeren.

Ioniserende straling Van ioniserende straling is sprake bij een golflengte van minder dan 100 nanometer of een frequentie van meer dan 3 Penta Hertz. Ioniserende straling is vooral bekend vanuit de gezondheidszorg, waarbij met ioniserende straling bijvoorbeeld röntgenfoto’s worden gemaakt of kankerpatiënten worden behandeld (röntgenstraling en gammastraling). Ioniserende straling wordt ook toegepast in bepaalde meetapparatuur en heeft zo veel energie-inhoud dat er elektronen kunnen worden losgemaakt uit atomen. Blootstelling aan een te hoge dosis ioniserende straling kan een kortere levensduur of een verminderde kwaliteit van leven veroorzaken door de negatieve effecten van lichamelijke afwijkingen, kanker, en ernstige genetische effecten. Het werken met deze straling is daarom aan strikte regels gebonden.

Aangescherpte uitkeringsvoorwaarden De regering introduceert op het gebied van de uitkeringsvoorwaarden maatregelen waarmee mensen worden geprikkeld om te gaan werken. Wanneer deze maatregelen niet tijdig, volledig en eenduidig worden uitgevoerd, kan dit een negatieve invloed hebben op het terugdringen van het uitkeringsvolume.

Gevaarlijke stoffen Gevaarlijke stoffen kunnen zorgen voor veiligheidsrisico’s. Veiligheidsrisico’s ontstaan door het gebruik van, de productie van, of blootstelling aan (inademing, huidcontact, etc.) stoffen die, toxisch, corrosief, brandbaar of explosief zijn of kunnen worden, eventueel in combinatie met andere stoffen. Blootstelling kan optreden door falen van een productieproces, fouten bij de behandeling of vervoer van stoffen, door ongelukken of brand of (onjuiste) opslag, bijvoorbeeld bij onjuiste temperaturen of condities.

Misbruik studentenregeling Buitenlandse personen die als ‘student’ naar Nederland worden gehaald om te studeren, worden in feite tewerkgesteld. Dit kunnen zogenoemde nep-studenten zijn (die wel staan ingeschreven voor een studie maar die in de praktijk werken), ‘echte’ studenten die na afronding van hun studie het land niet verlaten of ‘echte’ studenten die naast hun studie meer arbeidsuren maken dan is toegestaan.

3

30 | Risicoanalyse

Door de politieke ontwikkelingen zal de invoering van de Wet Werken naar Vermogen niet zoals gepland ingevoerd worden. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Inspectie SZW

Onvoldoende intensivering handhaving De regering heeft op het gebied van handhaving voor de sociale zekerheid een pakket maatregelen aangekondigd, waarvan een deel zijn wettelijke basis vindt in het wetsvoorstel Aanscherping handhaving en sanctiebeleid. Voor de betrokken uitvoeringsinstanties geldt dat meer inspanningen moeten worden geleverd, terwijl minder financiële middelen beschikbaar worden gesteld. Risico is dat het gehele pakket maatregelen niet tijdig en niet in volle omvang wordt ingevoerd. Dit kan een negatieve invloed hebben op het uitkeringsvolume.

Onprofessioneel casemanagement Arbeidsparticipatie is van oudsher een belangrijk beleidsthema in Nederland. Voor wat betreft het stelsel van Werk en Inkomen betekent dit dat de uitkeringsafhankelijkheid van burgers moet worden verkleind. Wie kan, moet werken. Wie daarbij activering (drang of dwang) of ondersteuning nodig heeft, is daarvoor aangewezen op professionals bij UWV en gemeenten en verschillende functionarissen die als casemanager getypeerd kunnen worden. Wanneer de casemanager niet professioneel opereert, kan dit leiden tot verschillende problemen in de uitvoering. Mogelijk gevolg is dat minder uitkeringsgerechtigden een baan vinden en de periode van uitkeringsafhankelijkheid langer is.

Ongewenste omgangsvormen Onder ongewenste omgangsvormen vallen drie subrisico’s: agressie en geweld, pesten en discriminatie en seksuele intimidatie. Het risico agressie en geweld heeft betrekking op voorvallen waarbij een werknemer psychisch of fysiek wordt lastiggevallen, bedreigd of aangevallen door het publiek of door collega’s. Het risico pesten en discriminatie kan worden omschreven als het negatief behandeld worden op het werk door (een) andere medewerker(s). Onder seksuele intimidatie wordt doorgaans verstaan een vorm van ongewenst verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag met een seksuele connotatie, wat als doel of gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast.

Psychosociale arbeidsbelasting Van psychosociale arbeidsbelasting, in het bijzonder werkdruk, wordt doorgaans gesproken als de werknemer het werk niet binnen de gestelde tijd af kan krijgen of niet meer aan de gestelde eisen kan voldoen. Werkdruk kan leiden tot werkstress. Dit zorgt voor psychische en fysieke klachten.

Suboptimale samenwerking door gemeenten met partijen buiten de keten van Werk en Inkomen De wetgever geeft in de Wet SUWI aan UWV en de gemeenten de opdracht tot nauwere en betere samenwerking, ter verbetering van de effectiviteit. De wetgever heeft in de Wet SUWI verder aangegeven dat zowel UWV als gemeenten samen moeten werken met andere diensten, instellingen en bestuursorganen die werkzaamheden verrichten die verband houden met onder andere de arbeidsinschakeling. Daarbij wordt onder andere gedacht aan de zorgsector, de onderwijssector en diverse spelers op de arbeidsmarkt. Als deze samenwerking onvoldoende van de grond komt, is het mogelijk dat uitkeringsgerechtigden niet de dienstverlening krijgen die ze nodig hebben om hen te activeren.


Risicoanalyse | 31

Machineveiligheid Werken met machines kan gevaarlijk zijn. Denk aan heftrucks, hijs- en hefwerktuigen, aangedreven handgereedschap, vaste machines voor intern transport, verplaatsbare machines voor intern transport (exclusief heftrucks), mobiele productiemachines of vaste productiemachines. De gebruiker kan zich bijvoorbeeld snijden aan de inzetbeitels, - frezen - of messen, worden geraakt door bewegende onderdelen, of hij/zij kan bekneld raken of worden geplet. Ook kunnen deeltjes wegvliegen of gassen, stoffen of dampen ontsnappen. Verder kan een onjuist opgestelde machine gevaar opleveren wanneer die kantelt. De constructie van machines, de veiligheidsvoorzieningen en de bediening van deze machines moeten voldoen aan eisen waarmee ongevallen kunnen worden voorkomen.

Bewegende voorwerpen Bij dit risico gaat het om een breed scala aan gevaren zoals het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan. Dit gevaar met de bijbehorende veiligheid- en gezondheidsrisico’s kan optreden bij horizontaal en verticaal transport, bij machinale bewerking, be- en verwerking van materialen en de verschillende werkomstandigheden waarbij de werknemer geraakt kan worden door voorwerpen en materialen. Bij krachtige, harde wind of storm kunnen voorwerpen of materialen wegvliegen, verschuiven of wegrollen. In dat geval zijn extra veiligheidsmaatregelen nodig. Binnen de theater- en amusementswereld heeft men ook te maken met de gevaren van zwevende attributen, zoals decorstukken, licht- en geluidsapparatuur.

Verminderde dienstverlening aan uitkeringsgerechtigden door bezuinigingen bij UWV Het programma Redesign heeft als opdracht om de kerntaken, inclusief de ondersteunende werkprocessen, infrastructuur en organisatie van UWV WERKbedrijf dusdanig te hervormen dat de vereiste besparingen worden gerealiseerd binnen de gestelde termijn. Het programma Redesign brengt risico’s van verschillende aard met zich mee. UWV heeft zelf tientallen risico’s benoemd. Als het programma niet of slechts gedeeltelijk slaagt, kan dit een negatieve invloed hebben op de bezuinigingstaakstelling, dan wel de dienstverlening aan de cliënten.

Regionaal arbeidsmarktbeleid gemeenten komt onvoldoende van de grond Regionaal arbeidsmarktbeleid moet bijdragen aan een betere match tussen vraag (werkgever met vacature) en aanbod (werkzoekende al dan niet met uitkering) op de arbeidsmarkt, dit op zowel macro- als microniveau. Samenwerking tussen gemeenten onderling en ook met UWV is daarbij van groot belang, ook om de verlangde complementaire dienstverlening van de grond te kunnen krijgen. Als deze samenwerking onvoldoende van de grond komt, kan dit de aansluiting tussen vraag en aanbod negatief beïnvloeden, wat gevolgen heeft voor het uitkeringsvolume.

Repeterende bewegingen Werknemers die aan de lopende band staan, caissières die boodschappen langs een scanner halen en slagers die vlees uitbenen maken voortdurend herhaalde bewegingen. Die leiden tot gezondheidsklachten. Omdat het gaat om pijn in spieren van de schoudergordel, armen en handen, wordt tegenwoordig wel gesproken over het ontstaan van KANS (chronische aandoeningen van of klachten aan nek, schouder en armen) of CANS (de Engelse term).

Tillen, dragen, duwen, trekken Het duwen of trekken van voorwerpen, ook als deze op wielen staan, vraagt veel energie en kan door fysieke overbelasting leiden tot gezondheidsklachten. Werknemers die elke dag voorwerpen tillen of dragen, hebben een grote kans op (blijvende) rugklachten.

32 | Risicoanalyse


Misbruik kennismigrantenregeling De definitie van een kennismigrant luidt: ‘hoogopgeleide buitenlander die naar Nederland komt om een bijdrage te leveren aan de kenniseconomie’. In plaats van hoogopgeleiden naar Nederland te halen ter bevordering van de kenniseconomie, worden juist laagopgeleiden tewerkgesteld. De tewerkstellingsvergunning (TWV) wordt aangevraagd door en verleend aan werkgevers op basis van valse documenten; situaties waarin aan de notificatieplicht bij het UWV voor grensoverschrijdende dienstverlening met eigen personeel (vrijstelling TWV-plicht) wordt voldaan, terwijl feitelijk sprake is van arbeidsrelaties die TWV-plichtig zijn.

Schadelijk geluid Het gaat hier om werken in een lawaaierige omgeving, met lawaai-veroorzakende machines of gereedschappen. Incidentele blootstelling, explosie of ander kortdurend hard geluid, leidt tot tijdelijke gehoorvermindering, oorsuizen of het waarnemen van een pieptoon. Ernstige blootstelling, meerdere uren per dag aan hard geluid (> 87 dB), kan leiden tot lawaaislechthorendheid, een gehoorbeschadiging die niet meer geneest.

Re-integratiesubsidiefraude Het gaat onder meer om middelen die UWV en gemeenten besteden aan re-integratie. De private markt voert deze re-integratieactiviteiten voor een groot deel uit. Het primaire risico is dat deze reintegratiegelden niet rechtmatig worden besteed en er sprake is van fraude.

Niet-ioniserende straling Men spreekt van niet-ioniserende straling bij golflengten groter dan 100 nanometer of een frequentie lager dan 3 Penta Hertz. Niet-ioniserende straling (NIS) heeft niet voldoende energie-inhoud om elektronen los te kunnen uit atomen. Die straling kan dus geen atomaire verbindingen verbreken in tegenstelling tot ioniserende straling die daardoor schade aan cellen en DNA kan veroorzaken. De term niet-ioniserende straling staat voor een breed spectrum van elektrische, magnetische en elektromagnetische velden en straling en kan een natuurlijke of artificiële oorzaak hebben. Artificiële oorzaken of bronnen zijn onder meer mobiele telefonie (GSM-/UMTS-zendmasten), in de gezondheidszorg: MRI, lasers, in de energiesector (hoogspanningslijnen) en in de industrie (onder meer sealers, lasapparatuur). Blootstelling aan NIS kan leiden tot opwarming, het veranderen van chemische reacties of het induceren van elektrische stromen in weefsels en cellen.

Beeldschermwerk Aan beeldschermwerk zijn specifieke risico’s voor de gezondheid verbonden. Lang (statische houding), in een verkeerde houding achter het beeldscherm werken (al dan niet ten gevolge van een slecht ingerichte werkplek) en repeterende handelingen van armen, polsen en handen kunnen nek-, schouder-, armen polsklachten veroorzaken. Deze klachten vallen ook wel onder de verzamelnaam KANS (voorheen RSI).

Ondeugdelijke inrichting arbeidsplaatsen Wanneer een werkplekinrichting niet voldoet aan de gestelde gezondheidseisen, kunnen gezondheidsrisico’s ontstaan. De werkgever moet zorgen dat, om te beginnen, een goede werkplek voldoende armslag biedt om de werkzaamheden naar behoren te kunnen verrichten. Voor veilig en gezond werken is een bepaalde hoeveelheid (dag)licht nodig en gelden criteria voor temperatuur, ventilatie en geluid. Maar ook zijn er normen voor het aantal beschikbare vierkante meters per persoon, het daglicht, meubilair en de werkapparatuur.


Risicoanalyse | 33

Misbruik ESF-subsidies Het ESF (Europees Sociaal Fonds) heeft tot doel de werkgelegenheid binnen de EU te bevorderen. Het fonds helpt lidstaten de Europese werknemers en bedrijven beter uit te rusten om nieuwe, globale uitdagingen het hoofd te kunnen bieden. Het risico bestaat eruit dat de ESF-subsidies niet rechtmatig worden besteed en dat daardoor de beleidsdoelen niet worden bereikt. Agentschap SZW voert de regeling uit.

Eenmalige gegevensaanlevering komt onvoldoende van de grond Met de Wet eenmalige gegevensuitvraag Werk en Inkomen (WEU) is geregeld dat de burger op het terrein van Werk en Inkomen eenmalig zijn gegevens aanlevert en dat hergebruik van de aangeleverde gegevens plaatsvindt. Elektronische gegevensuitwisseling via Suwinet is daarbij noodzakelijk om op een doelmatige wijze eenmalige uitvraag bij de burger en hergebruik van de aangeleverde gegevens mogelijk te maken en om zo de beoogde administratieve lastenverlichting voor de burger te realiseren. Risico’s zijn dat de benodigde elektronische gegevensuitwisseling in de praktijk onvoldoende plaatsvindt, dat de uit te wisselen informatie kwalitatief nog niet goed genoeg is (er is nog geen sprake van authentieke registraties). Hierdoor ontstaat een kans op fouten.

Ongunstige of statische houding Er is sprake van een statische houding als een lichaamsdeel meer dan vier seconden dezelfde houding aanneemt. Statisch werk is vooral het geval bij beroepen die snijwerk of precisiewerk verrichten, zoals chirurgen, horlogemakers, edelsmeden, laboratoriummedewerkers, lassers en mensen die fijn montagewerk doen. Ook beeldschermwerk is vaak statisch als men langdurig met een muis moet werken. Medewerkers die veel staan zonder te bewegen hebben een statische belasting van hun lichaam. Klachten zijn spataderen, rugpijn en pijnlijke gewrichten in de benen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij leraren, keukenpersoneel, kappers en medewerkers aan de lopende band.

Temperatuur, luchtverversing, verlichting Een goed klimaat betreft niet alleen de temperatuur, maar ook luchtvochtigheid en tocht. Het is niet altijd mogelijk om een goed klimaat te creëren. Bijvoorbeeld op werkplekken in de staal- en glasindustrie, bij het werk in grote loodsen en koel- en vriescellen of bij werk in de openlucht. Licht is een voorwaarde voor het goed uitvoeren van het werk. Voldoende licht zorgt ervoor dat we zien wat we doen en voorkomt daarmee onnodige ongelukken. Licht stimuleert ook belangrijke processen in ons lichaam, zoals de aanmaak van vitamine D. Bovendien blijkt licht een relatie te hebben met een fitter en aangenamer gevoel. Dat geldt met name voor het natuurlijke daglicht dat door de zon wordt geproduceerd. Extreme hitte komt voor bij bijvoorbeeld werkzaamheden in o.a. de volle zon (bouw, dakdekkers, wegwerkers) of in (besloten) ruimten waar het productieproces veel warmte uitstraalt (bijvoorbeeld bij metaal- en glasproductie, bij bepaalde chemische processen, in de voedingsindustrie). Extreme koude komt vooral voor daar waar producten gekoeld moeten worden, zoals in de voedingsmiddelenindustrie.

Trillingen Tijdens werkzaamheden kunnen werknemers worden blootgesteld aan ongewenste mechanische trillingen. Dit zijn trillingen die via de voeten of het zitvlak overgedragen worden op de persoon en worden meestal opgewekt door arbeidsmiddelen zoals gereedschappen en voertuigen. Voorbeelden zijn sloop-, verdichtings- en snoeigereedschap, grondverzetmachines, heftrucks, enz. Lichaamstrillingen veroorzaken schade aan de lage rug en de wervelkolom. Ook een zwangere vrouw kan gezondheidsschade oplopen door trillingen. Bij trillingen in een zeer lage frequentie, zoals op schepen kan duizeligheid optreden, denk aan zeeziekte. Hand-armtrillingen treden op bij gebruik van trillend of stotend handgereedschap, zoals een (haakse) slijpmachine, motorkettingzaag, motorheggenschaar, pneumatische bikhamer of veelvuldig toegepaste pneumatische hamer of zogeheten tacker. Hand-armtrillingen veroorzaken neurologische schade in de vingers en handen en verstoringen in de bloedsomloop. Langdurige blootstelling aan trillingen kan leiden tot chronische gewrichten zenuwafwijkingen in de rug, hand of arm.

34 | Risicoanalyse


De Inspectie SZW maakt deel uit van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Inspectie SZW Postbus 820 | 3500 AV Utrecht tel. 0800 51 51 www.inspectieszw.nl

Risicoanalyse. Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Recommend Documents