Rights of People with Intellectual Disabilities

id-netherlands-incovers-060309.qxp

3/10/2006

8:46 PM

Page 1

(Black plate)

OPEN SOCIETY INSTITUTE EU MONITORING AND ADVOCACY PROGRAM OPEN SOCIETY INSTITUTE MENTAL HEALTH INITIATIVE

Rights of People with Intellectual Disabilities Access to Education and Employment THE NETHERLANDS

NEDERLAND

Monitoring Report

Toegang tot onderwijs en arbeid voor mensen met een verstandelijke beperking

Monitoring Rapport

2005

Published by OPEN SOCIETY INSTITUTE Október 6. u. 12. H-1051 Budapest Hungary 400 West 59th Street New York, NY 10019 USA

© OSI/EU Monitoring and Advocacy Program, 2005 All rights reserved. TM and Copyright © 2005 Open Society Institute

EU MONITORING AND ADVOCACY PROGRAM Október 6. u. 12. H-1051 Budapest Hungary

Website <www.eumap.org>

Copies of the book can be ordered from the EU Monitoring and Advocacy Program <[email protected]> Printed in Gyoma, Hungary, 2006 Design & Layout by Q.E.D. Publishing

Toegang tot onderwijs en arbeid voor mensen met een verstandelijke beperking Nederland

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Inhoudsopgave Verantwoording ............................................................................ 7 Inleiding ...................................................................................... 11 Voorwoord .................................................................................. 13 I. Samenvatting en aanbevelingen ............................................. 15 1. Samenvatting .................................................................. 15 2. Aanbevelingen ................................................................. 20 II. Landelijk overzicht en achtergronden .................................... 24 1. Wettelijk en beleidskader ................................................ 24 1.1 Internationale normen en verplichtingen .................. 24 1.2 Nationale wetgeving ................................................. 26 2. Algemene situatie van mensen met een verstandelijke beperking .................................................. 27 2.1 Definities .................................................................. 28 2.2 Vaststelling en beoordeling van beperkingen ............. 29 2.3 Curatele/voogdij ....................................................... 29 2.4 Statistische gegevens ................................................. 31 III. Toegang tot onderwijs .......................................................... 34 1. Wettelijk en beleidskader ................................................ 34 1.1 Recht op onderwijs ................................................... 34 1.2 Structuur en bestuur van scholen .............................. 37 1.2.1 Gemengd onderwijssysteem – Weer Samen Naar School .................................................. 38 1.2.2 Speciaal onderwijssysteem ............................. 40 1.3 Vaststelling en beoordeling van beperkingen voor onderwijsdoeleinden ................................................. 44 1.3.1 Gemengd onderwijs – Weer Samen Naar School ........................................................... 44 1.3.2 Speciaal onderwijs – REC’s ........................... 45

2

OPEN SOCIETY INSTITUTE

2006

NEDERLAND

1.4 Vroegtijdige interventie (early intervention) .............. 48 2. Onderwijsbeleid van de nationale overheid ...................... 50 2.1 Onderwijsbeleid van de Europese Unie en de nationale overheid ..................................................... 50 2.2 Landelijke programma’s ............................................ 51 3. Onderwijs in praktijk ....................................................... 55 3.1 Financiële middelen en leerlingenzorg ....................... 55 3.1.1 Lesprogramma en leerlingenzorg .................... 55 3.1.2 Opleiding leerkrachten .................................. 57 3.2 Inclusief onderwijs .................................................... 58 3.2.1 Regulier onderwijs – Weer Samen Naar School ........................................................... 59 3.2.2 Het speciaal onderwijs ................................... 66 3.3 Onderwijs buiten het schoolsysteem om .................... 70 3.3.1 Thuisonderwijs .............................................. 70 3.3.2 Onderwijs van kinderen in instellingen .......... 70 4. Overgang van onderwijs naar arbeid ................................ 71 4.1 Beroepsonderwijs ...................................................... 71 IV. Toegang tot arbeid ................................................................ 76 1. Wettelijk- en beleidskader ................................................ 76 1.1 Gelijke kansen en het voorkomen van discriminatie .. 76 1.2 Vaststelling en beoordeling t.b.v. werk en inkomen ... 80 1.3 De rol van het sociale zekerheidssysteem ................... 84 2. Overheidsbeleid inzake werkgelegenheid .......................... 87 2.1 Werkgelegenheidsbeleid van de Europese Unie en de overheid ............................................................... 88 2.2 Landelijk werkgelegenheidsbeleid .............................. 89 2.2.1 Ontwikkeling van werkstimuleringsprogramma(‘s) ..................... 89 2.2.2 Eisen en initiatieven van de overheid .............. 92 3. Werkgelegenheid in de praktijk ........................................ 94

EUMAP – EU MONITORING AND ADVOCACY PROGRAM OPEN SOCIETY MENTAL HEALTH INITIATIVE

3

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

3.1 Statistische informatie ............................................... 95 3.2 Werkgelegenheid op de vrije arbeidsmarkt ................ 97 3.2.1 Begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt ...... 97 3.3 Sociale werkvoorziening .......................................... 100 3.4 Arbeidsmatige activiteiten in dagcentra voor volwassenen ............................................................ 105 V. Conclusie ............................................................................ 108 Bijlage 1. Tabellen ......................................................... 111 Bijlage 2. Geraadpleegde Wetgeving .............................. 113 Bijlage 3. Literatuurlijst ................................................. 115

Overzicht tabellen Tabel 1. Doorstroming van scholen voor speciaal basisonderwijs naar andere schooltypes ..................................................................................... 43 Tabel 2. Integratie van kinderen met een beperking op scholen voor basis- en voortgezet onderwijs, per jaar ..................................................................... 60 Tabel 3. Kinderen in speciaal onderwijs en regulier basisonderwijs, 2002–2003 ........... 60 Tabel 4. Uitstroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs, een halfjaar na het behalen van het diploma ............................................................................ 74 Tabel 5. Inkomensniveaus per maand, gespecificeerd naar ernst van de beperking en leefsituatie .................................................................................................. 86 Tabel 6. Mensen met een verstandelijke beperking in sociale werkvoorziening en zorg ............................................................................. 96 Tabel 7. Statistieken vanaf medio 2002 voor Wsw-werknemers ................................. 104 Tabel A1. Overzicht van de structuur van het onderwijssysteem (niet onderverdeeld per beperking) ................................................................... 111 Tabel A2. Aantal leerlingen dat ambulante leerlingenzorg krijgt van scholen voor speciaal onderwijs ..................................................................................... 111 Tabel A3. Demografische gegevens van mensen in sociale werkvoorziening en zorg .. 112

4


2006

NEDERLAND

Lijst van afkortingen ACTB

Adviescommissie toelating en begeleiding

AWBZ

Algemene wet bijzondere ziektekosten

CvI

Commissie voor de indicatiestelling

CWI

Centrum voor werk en inkomen

CWP

Commissie het werkend perspectief

ESF

Europees sociaal fonds

FvO

Federatie van ouderverenigingen

Lwoo

Leerwegondersteunend onderwijs

NGO

Niet-gouvernementele organisatie

PCL

Permanente commissie voor leerlingenzorg

Po

Praktijk onderwijs

(Wet) REA Reïntegratie arbeidsgehandicapten REC

Regionaal expertisecentrum

ROC

Regionaal opleidingscentrum

RVC

Regionale verwijzingscommissie

RWI

Raad voor werk en inkomen

SW

Sociale werkvoorziening

SCP

Sociaal en cultureel planbureau

Wsw

Wet sociale werkvoorziening

UWV

Uitvoeringsinstantie werknemersverzekeringen

Vmbo

Voortgezet middelbaar beroepsonderwijs

Wajong

Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten

WGBH/CZ Wet gelijk behandeling handicap en chronische ziekte WSNS

Weer samen naar school


5

VERANTWOORDING

Verantwoording Het EU Monitoring and Advocacy Program (EUMAP) van het Open Society Institute en het Open Society Mental Health Initiative willen de volgende personen bedanken voor hun rol bij het opstellen van deze monitoring rapporten en het onderzoek dat daaraan ten grondslag lag. De eindverantwoordelijkheid voor de inhoud van de rapporten berust bij EUMAP. Bulgarije

Slavka Kukova

Bulgaars Helsinki Commité

Estland

Agne Raudmees

EVPIT – Estse Ondersteuningsorganisatie voor Mensen met Verstandelijke en Psychische Beperkingen

Griekenland

Vereniging voor de Psychosociale Gezondheid van Kinderen en Adolescenten (APHCA)

Hongarije

John Tsiantis, en Harris Asimopoulos, Stavroula Diareme, Dimitra Giannakopoulou, Gerasimos Kolaitis, Eugenia Soumaki, Konstantinos Thiveos, Evangelos Zacharias Emese Kővágó

Kroatië

Ljiljana Pintarić Mlinar

Universiteit van Zagreb, Faculteit Speciaal Onderwijs en Reïntegratie

Letland

Ieva Leimane-Veldmeijere Lets Centrum voor Mensenrechten en Etnische Studies

Litouwen

Dovile Juodkaitė en Klementina Gečaitė

Litouwse Welzijnsstichting voor Mensen met Verstandelijke Beperkingen – Viltis

Nederland

Jacqueline Schoonheim

Universiteit van Maastricht, Faculteit van Rechtsgeleerdheid

Polen

Ewa Wapiennik

Maria Grzegorzewska Academie voor Speciaal Onderwijs (Warschau)

Roemenië

Raluca Nica

Roemeense Liga voor Geestelijke Gezondheid

Slovenië

Darja Zaviršek en Špela Urh

Universiteit van Ljubljana, Faculteit Sociaal Werk

Slowakije

Alexandra Bražinová en Viera Zahorcová

Liga voor Geestelijke Gezondheid NGO Inclusion Slowakije

Stichting Salva Vita


7

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Tsjechië

Jan Šiška

Karelsuniversiteit, Faculteit Onderwijs

Verenigd Koninkrijk

Stephen Beyer

Wales Centrum voor Leerstoornissen Cardiff Universiteit Strathclyde Centrum voor Onderzoek van en naar Gehandicapten, Universiteit van Glasgow Instituut Verpleegkunde, Universiteit van Ulster Noord Ierse Unie voor Begeleid Werken

Pauline Banks Roy McConkey Edyth Dunlop

Verder willen we de volgende organisaties bedanken voor hun onschatbare bijdrage aan de rapporten door middel van hun samenwerking gedurende het volledige ontwikkelingsproces: Bulgaarse Vereniging voor Mensen met Verstandelijke Handicaps, Open Society Foundation – Sofia (Bulgarije); EVPIT – Estse Ondersteuningsorganisatie voor Mensen met Verstandelijke en Psychische Beperkingen; (Estland); Vereniging voor de Psychosociale Gezondheid van Kinderen en Adolescenten (Griekenland); Stichting Salva Vita (Hongarije); Vereniging ter Bevordering van Inclusie (Kroatië); Lets Centrum voor Mensenrechten en Etnische Studies, Soros Foundation – Letland (Letland); Litouwse Welzijnsstichting voor Mensen met Verstandelijke Beperkingen – Viltis (Litouwen); Federatie van Ouderverenigingen (Nederland); Poolse Vereniging voor Mensen met een Geestelijke Handicap (Polen); Vereniging Pentru Voi (Roemenië); YHD – Vereniging voor Theorie & Cultuur van de Handicap (Slovenië); Liga voor Geestelijke Gezondheid, NGO Inclusion Slowakije (Slowakije); Inclusion Tsjechië (Tsjechië); Stichting voor Mensen met Leerstoornissen (Verenigd Koninkrijk). Voor dit rapport over Nederland willen we ook in het bijzonder de volgende mensen bedanken voor de bijdrage die zij hebben geleverd aan het rapport door beschikbaar te zijn voor interviews, informatie of onderzoek beschikbaar te stellen, of voorlopige versies van het rapport te herzien of van commentaar te voorzien: Wim van Minnen, Pauline de Graaf, Cris Bergmans en Hillie Beumer van de Federatie van Ouderverenigingen, Professor L.M.G. Curfs van het Gouverneur Kremers Centrum van de Universiteit Maastricht, Tanja van der Meer van de Universiteit Maastricht voor haar hulp met de voorlopige vertaling, PvdA Tweede Kamerlid Jose Smits voor het faciliteren van de Ronde Tafel discussie in Den Haag en de vele mensen die geïnterviewd zijn en ruimhartig reacties, correcties en aanvullingen hebben aangebracht op de informatie die in het eindrapport bijeengebracht is.

8


2006

VERANTWOORDING

A DVIESCOMMISSIE Lyubka Alexandrovna

BAPID – Bulgaarse Vereniging van Mensen met een Verstandelijke Handicap

Camilla Parker

Consultant Geestelijke Gezondheid en Mensenrechten

Geert Freyhoff

Inclusion Europe

Laila Onu

Pentru Voi

Borka Teodorović

Vereniging ter Bevordering van Inclusie

EUMAP Penelope Farrar

Directeur Programma

Miriam Anati

Vice-Directeur Programma

Katy Negrin

Project Manager

Alphia Abdikeeva

Website Manager

Joost Van Beek

Website Manager

Andrea Gurubi Watterson

Project Coördinator

John Kowalzyk

Redactioneel Consultant

Barbara Zatlokal

Redactioneel Consultant

MHI Judith Klein

Directeur Programma

Kathryn Vandever

Project Medewerker

Camilla Parker

Consultant Geestelijke Gezondheid en Mensenrechten

Mona Nicoara

Advocacy and Networking Development Consultant


9

INLEIDING

Inleiding Het EU Monitoring and Advocacy Program (EUMAP) van het Open Society Institute monitort de rechten van mensen en het functioneren van de onafhankelijke rechtsstaat in Europa. Dit gebeurt in samenwerking met plaatselijke nongouvernementele en maatschappelijke organisaties. EUMAP rapporten benadrukken het belang van monitoring door maatschappelijke groepen en moedigen een directe dialoog aan tussen overheidsorganisaties en nongouvernementele organisaties waar het gaat om de rechten van mensen en het functioneren van de onafhankelijke rechtsstaat. Naast de rapporten over de Rechten van mensen met verstandelijke beperkingen heeft EUMAP monitoring rapporten gepubliceerd over Minderheidsbescherming, Rechterlijke onafhankelijkheid en capaciteit, Corruptie en anti-corruptie beleid, en Gelijke kansen voor vrouwen en mannen. Daarnaast zijn in 2005 rapporten over de Regulering en onafhankelijkheid van de audiovisuele media gepubliceerd. Momenteel bereidt EUMAP rapporten voor over Gelijke toegang tot volwaardig onderwijs voor Roma; deze rapporten zullen naar verwachting in 2006 gepubliceerd worden. EUMAP rapporten worden opgesteld door onafhankelijke experts uit de landen die worden gemonitord. Ze beogen het belang van mensenrechtenkwesties uit te lichten, alsook de sleutelrol van maatschappelijke organisaties in het bevorderen van de naleving van mensenrechtenstandaarden door de overheid in heel Europa. Alle EUMAP rapporten bevatten gedetailleerde aanbevelingen aan actoren op zowel het nationale als het internationale niveau. De aanbevelingen, gericht aan regeringen, internationale organisaties en andere betrokkenen, zijn bedoeld om er voor te zorgen dat de bevindingen van het rapport een directe neerslag vinden in het beleid over de onderwerpen die gemonitord worden. De voorliggende rapporten zijn opgesteld in samenwerking met het Open Society Mental Health Initiative (MHI), dat deel uitmaakt van de Public Health Programs van het Open Society Institute. Het MHI stelt zich ten doel te verzekeren dat mensen met verstandelijke en psychische beperkingen in staat zijn om als gelijkwaardige burgers deel uit te maken van de maatschappij, en met volledige respectering van hun mensenrechten deel te nemen in de samenleving. Het MHI bevordert de inclusie van mensen met beperkingen door het stimuleren van initiatieven die in de samenleving beginnen en reikt alternatieven aan voor institutionalisering. Daarnaast is het MHI actief betrokken in beleidsmatige belangenbehartiging. In heel Europa zien mensen met een verstandelijke beperking zich nog steeds geconfronteerd met ernstige stigmatisering, vooroordelen en aanzienlijke barrières waar het gaat om de realisering van hun fundamentale mensenrechten. De discriminatie van mensen met een verstandelijke beperking is diepgeworteld en wijdverbreid, en is een obstakel voor substantiele verbetering. Bewerkstelliging van wezenlijke toegang tot onderwijs en arbeid voor mensen met een verstandelijke beperking is essentieel voor


11

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

het veilig stellen van hun maatschappelijke participatie, en om hen in staat te stellen om als gelijkwaardige burgers in de maatschappij te leven en te werken. De EUMAP rapporten richten zich specifiek op deze twee velden vanwege hun belang voor mensen met een verstandelijke beperking, en het bestaan van internationale standaarden en nationale wetgeving en beleid met betrekking tot deze onderwerpen. De monitoring van de rechten van mensen met een verstandelijke beperking vond plaats op basis van een gedetailleerde methodologie (na te lezen op www.eumap.org), die beoogde een vergelijking mogelijk te maken tussen de landen die gemonitord werden. De rapporten bestrijken de acht Midden- en Oost-Europese landen die in mei 2004 tot de EU toetraden (Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië), Bulgarije en Roemenië, die naar verwachting in 2007 tot de EU toe zullen treden, een kandidaat-lidstaat (Kroatië), en drie van de ‘oudere’ EU lidstaten (Griekenland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk). De keuze om rapporten over zowel lidstaten als niet-lidstaten op te stellen benadrukt ook het feit dat internationale mensenrechtenstandaarden voor alle landen in gelijke mate van toepassing zijn, en schept een kans om algemene trends te signaleren in de ontwikkeling van deze standaarden en hun toepassing in beleid. De selectie van landen vertegenwoordigt een spreiding over verschillende regio’s en illustreert een breed scala van beleid, praktijk en toepassing. Afzonderlijke rapporten zullen worden gepubliceerd over ieder van de veertien landen die gemonitord zijn. Daarnaast zal een overzichtsrapport worden gepubliceerd dat de belangrijkste bevindingen in vergelijkend perspectief samenvat. Voorlopige versies van ieder van de landenrapporten zijn becommentariëerd op nationale ronde tafel bijeenkomsten. Deze werden georganiseerd om overheidsvertegenwoordigers, maatschappelijke organisaties, self-advocates, ouderverenigingen, ouders en internationale organisaties de kans te geven hun inbreng op de voorlopige rapporten te geven. Het uiteindelijke rapport dat u in deze publicatie aantreft is het resultaat van de inbreng en het commentaar dat in dit proces verkregen is. EUMAP neemt de volledige verantwoordelijkheid voor het eindresultaat.

12


2006

VOORWOORD

Voorwoord Dit rapport is een uit een serie van veertien landenrapporten, opgesteld door het EU Monitoring and Advocacy Program van het Open Society Institute en het Open Society Mental Health Initiative. Het rapport biedt een overzicht van de kansen en uitdagingen waarmee mensen met een verstandelijke beperking geconfronteerd worden, als het gaat om het verkrijgen van toegang tot onderwijs en arbeid. Het biedt een belangrijke bijdrage aan onderzoek over deze groep, een van de meest kwetsbare groepen in Europa. Dit onderzoek vervult een belangrijke rol. Er is een duidelijke behoefte aan uitgebreide studies die gebaseerd zijn op betrouwbaar onderzoek over de situatie van mensen met een verstandelijke beperking in Europa. Zonder betrouwbare informatie blijven de strategieën en beleidsmaatregelen ten aanzien van deze groep vaak ontoereikend in het tegemoet komen aan hun werkelijke behoeften. De monitoring waarop deze rapporten zijn gebaseerd heeft tevens als doel een vergelijkend overzicht te geven van de landen die onderzocht zijn. Het voorliggende rapport gaat veel verder dan eerdere rapporten die dit onderwerp onder de aandacht van Europese en landelijke beleidsmakers hebben gebracht. Om een breder overzicht te schetsen van beleid en praktijk over heel Europa, biedt deze serie rapporten een grondige analyse van de situatie van mensen met een verstandelijke beperking wat betreft hun toegang tot onderwijs en arbeid in acht nieuwe lidstaten van de EU (Tsjechië, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakijke en Slovenië), drie kandidaat lidstaten (Bulgarije, Kroatië en Roemenië), en drie van de ‘oudere’ lidstaten (Griekenland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk). De conclusies van de serie rapporten wijzen uit dat mensen met een verstandelijke beperking in Europa geconfronteerd worden met aanzienlijke barrières waar het gaat om wezenlijke toegang tot onderwijs en arbeid. Ook discriminatie blijft een belangrijke rol spelen, ondanks maatregelen die zowel op landelijk niveau als in de bredere, Europese context zijn genomen. De rapporten vertegenwoordigen tevens het belang van monitoring door maatschappelijke organisaties en het betrekken van verschillende belanghebbenden in een dialoog over de mensenrechten van mensen met een verstandelijke beperking. In elk land stelde een expert uit het land zelf het monitoring rapport op, terwijl nongouvernementele organisaties ter plaatse gedurende de gehele monitoring betrokken werden om daarmee een optimale basis voor brede inbreng te creëren. Een hoofddoel van deze monitoring is het bevorderen van een groter bewustzijn van, en discussie over, kwesties die aan de orde zijn voor mensen met een verstandelijke beperking op lokaal, landelijk en internationaal niveau. De monitoring toonde dat in de gemonitorde landen gemeenschappelijke problemen de toegang tot onderwijs en arbeid voor mensen met een verstandelijke beperking blijven tegenhouden. In veel landen zijn gegevens over de situatie waarin deze groep


13

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

verkeert buitengewoon schaars, of ontoereikend gespecificeerd, wat het voor regeringen moeilijk maakt om beleid te ontwikkelen dat afgestemd is op haar behoeften. Voor zover gegevens beschikbaar zijn laten deze zien dat, hoewel de integratie van kinderen met verstandelijke handicaps in reguliere scholen over het algemeen toeneemt, er in een meer substantiëel proces van inclusie, zoals aangekondigd in de Salamanca Declaration on Special Needs Education van 1994, weinig voortgang is geboekt. Door de hele regio gaan nog steeds veel kinderen naar het speciaal onderwijs, of wordt hen onderwijs volledig ontzegd, wat weinig hoop biedt voor hun kansen om werk te vinden als volwassenen. In veel van de landen die gemonitord zijn is er slechts een minimum aan ondersteuning aanwezig voor de overgang van onderwijs naar arbeid. Stimulerende maatregelen of programma’s die in veel landen bestaan, in het bijzonder quota’s voor het aannemen van werknemers, hebben niet geleid tot een groter aantal mensen met een verstandelijke beperking dat werk heeft gevonden. Meer specifiek gerichte programmas moeten worden ontwikkeld om de behoeften van deze groep tegemoet te komen. Door heel Europa hebben non-gouvernementele organisaties effectieve pilots en projecten opgezet waarin mensen met een verstandelijke beperking begeleid werk werd geboden, met ondersteuning door middel van jobcoaches, gespecialiseerde beroepstraining en op maat gesneden toezicht. Deze benadering is echter nog niet overal aangenomen als overheidsbeleid en de kansen die ze biedt kunnen daarom niet op een veel grotere schaal aan de doelgroep worden geboden. De rapporten tonen de vele belemmeringen waar mensen met verstandelijke beperkingen in uiteenlopende landen van Europa geconfronteerd mee worden, waar het gaat om toegang tot onderwijs en arbeid. Het aannemen en toepassen van verbeterde wetgeving is nog steeds nodig, zowel op landelijk niveau als op het niveau van de EU. Bestaande voorbeelden van good practices betreffende inclusief onderwijs en begeleid werken zouden op bredere schaal in praktijk gebracht moeten worden. Deze rapporten zouden beleidsmakers op zowel nationaal als Europees niveau moeten helpen effectief beleid te ontwikkelen om de inclusie van mensen met verstandelijke beperkingen in de maatschappij te bewerkstelligen. Vanuit het perspectief van Inclusion Europe, de Europese Vereniging van Mensen met Verstandelijke Beperkingen en hun Families, levert dit rapport een uiterst belangrijke bijdrage aan de huidige discussie over toegang tot onderwijs en arbeid voor mensen met verstandelijke beperkingen. We kunnen plaatselijke, landelijke en Europese beleidsmakers, dienstverleners, maatschappelijke en gehandicaptenorganisaties enkel aanmoedigen om de aanbevelingen die in dit rapport ontwikkeld zijn in overweging te nemen en op te volgen. Geert Freyhoff Directeur Inclusion Europe

14


2006

NEDERLAND

I. Samenvatting en aanbevelingen 1. S AMENVATTING In heel Europa worden mensen met een verstandelijke beperking gestigmatiseerd en hebben zij te maken met vooroordelen. Daarnaast worden zij geconfronteerd met aanzienlijke hindernissen waardoor zij fundamentele mensenrechten niet kunnen verwezenlijken. Discriminatie van mensen met een verstandelijke beperking zit diep geworteld, is wijd verspreid en staat positieve verandering in de weg. Het is van het grootste belang dat mensen met een verstandelijke beperking daadwerkelijk toegang tot onderwijs en arbeid krijgen, om ervoor te zorgen dat ze als gelijkwaardige burgers kunnen leven en werken in onze maatschappij. Er bestaat een duidelijk verband tussen onderwijs en arbeid: zonder toegang tot geschikt onderwijs zijn mensen met een verstandelijke beperking niet in staat zinvolle arbeid te verrichten. Zonder deze mogelijkheid zullen zij hun hele leven te maken hebben met afhankelijkheid, armoede en sociale uitsluiting, bovenop het stigma dat veelal inherent is aan een verstandelijke beperking. Dit monitoring rapport richt zich voornamelijk op de terreinen onderwijs en arbeid gezien het belang daarvan voor mensen met een verstandelijke beperking, maar ook vanwege het bestaan van internationale normen en nationale wetgeving die betrekking hebben op mensen met een verstandelijke beperking. Het uitgebreide wettelijke en beleidskader in Nederland met betrekking tot mensen met een verstandelijke beperking poogt actief en zelfstandig gedrag bij deze mensen te bevorderen en inclusie te bewerkstelligen in de sociale structuur van onze samenleving. De ervaringen van mensen met een verstandelijke beperking komen echter vaak niet overeen met de beloftes van dat beleid. Mensen met een verstandelijke beperking maken worden nog altijd geplaatst in zorginstellingen, en het aantal plaatsingen neemt nog steeds toe, zij het langzamer dan voorheen. Duale systemen blijven gehandhaafd in onderwijs en arbeid, waarbij mensen met een verstandelijke beperking onderwijs volgen op scholen voor speciaal onderwijs en werk krijgen binnen de sociale werkvoorziening. Initiatieven die gericht zijn op een meer geïntegreerde benadering van onderwijs, bestaan nog niet lang genoeg om de effectiviteit hiervan over de hele linie te kunnen bepalen. Genomen maatregelen blijken al ontoereikend om aan de specifieke behoeftes van mensen met een verstandelijke beperking te voldoen. Ook op het gebied van arbeid lijken overheidsprogramma’s te kort te schieten wat betreft de beoogde stijging van het aantal mensen met een verstandelijke beperking op de vrije arbeidsmarkt. De Nederlandse overheid moet ervoor zorgdragen dat haar strenge beschermingsnormen en de belofte voor gelijke behandeling ook worden waargemaakt voor mensen met een verstandelijke beperking, en aldus gelden voor de gehele Nederlandse maatschappij.


15

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Achtergrond Nederland heeft de belangrijkste verdragen op het gebied van mensenrechten ondertekend en geratificeerd. Het Herziene Europese Sociale Handvest moet echter nog geratificeerd worden, evenals het Aanvullende Collectieve Klachtenprotocol dat collectieve klachten mogelijk maakt. De Grondwet garandeert gelijke behandeling voor iedereen en de bijbehorende wetgeving behelst een van de meest geavanceerde en ingeburgerde anti-discriminatiestructuren van Europa. Met de wetgeving omtrent gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte die onlangs van kracht werd, sluit het Nederlandse beleid aan bij de Europese Richtlijn over gelijke behandeling in arbeid en beroep; de wet richt zich momenteel echter uitsluitend op arbeid en beroepsopleidingen, terwijl de reikwijdte zou moeten worden uitgebreid naar onder andere primair en voortgezet onderwijs. Een commissie voor gelijke behandeling is verantwoordelijk voor een beslissende uitspraak die zij baseert op de Wet gelijke behandeling. Ofschoon zij geen bindende besluiten kunnen uitvaardigen, wordt hun oordeel meestal overgenomen door de rechterlijke macht. Deze commissie treedt op als het onafhankelijke orgaan voor de bevordering van gelijke behandeling zoals bepaald in de Algemene wet gelijke behandeling en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Hoewel de diverse wetten en beleidsvormen verschillende definities hanteren voor ‘verstandelijke beperking’, gebruikt men bij beoordelingen indicatieprocedures internationaal geaccepteerde definities (DSM-IV) voor lichte, matige en ernstige verstandelijke beperkingen, afhankelijk van de IQ-score van de persoon in kwestie. Er zijn verschillende procedures om te bepalen of men in aanmerking komt voor bepaalde vormen van onderwijs, sociale zekerheid, begeleid werken en sociale werkvoorziening. Er lijken zich geen ernstige problemen voor te doen met betrekking tot curatele/voogdij van mensen met een verstandelijke beperking; er bestaat een aantal curatele/voogdijmaatregelen, van volledige (onbeperkte) ondertoezichtstelling tot meer beperkte vormen van supervisie of toezicht.

Toegang tot onderwijs Kinderen met een verstandelijke beperking zijn leerplichtig, tenzij aan ouders ontheffing van de leerplicht is verleend, wat vaak aan de orde is bij kinderen met een (zeer) lage ontwikkelingsleeftijd. Er bestaat een duaal onderwijssysteem voor kinderen met een verstandelijke beperking: ze kunnen óf geplaatst worden in het reguliere onderwijs (wat in feite een gemeng systeem is), óf op een school voor speciaal onderwijs, georganiseerd in een van vier clusters, afhankelijk van hun indicatie. Er zijn wachttijden voor kinderen die toelating willen tot het speciaal onderwijs en dat is deels te wijten aan de uitvoerige beoordelingsprocedure die aan toelating voorafgaat. Over het algemeen concentreren de klachten over de indicatiestelling zich op de wachttijden en de bureaucratie voor ouders en school. Sinds augustus 2003 komen kinderen met een indicatie special onderwijs in aanmerking voor een leerlinggebonden budget, de zogenaamde Rugzak. Ouders

16


2006

NEDERLAND

kunnen gebruik maken van dit budget om de leerlingenzorg te bekostigen als zij hun kind naar het regulier onderwijs laten gaan. Rugzak financiering is lager voor kinderen met verstandelijke beperkingen dan voor kinderen met andersoortige beperkingen, en de zeggenschap van de ouders over het gebruik ervan is beperkt. Andere overheidsfinanciering die scholen tot hun beschikking hebben om kinderen die speciale zorg behoeven te helpen (WSNS), is ontoereikend om de benodigde voorzieningen te bekostigen. De ontoereikende leerlingenzorg op reguliere scholen is mogelijk een van de redenen waarom ouders hun verstandelijk gehandicapte kind liever voor een school voor speciaal onderwijs inschrijven. Scholen voor speciaal onderwijs profiteren ook financieel van een groter aantal aanmeldingen. Vroegtijdige interventie (0-4 jaar) is geen gegarandeerd recht in Nederland, maar daartoe zijn wel meerdere voorzieningen beschikbaar in het hele land, zowel in de kinderdagverblijven als thuis. Het is echter niet duidelijk of deze voorzieningen effectief zijn bij de voorbereiding van kinderen op deelname in een inclusieve leeromgeving. Nederland heeft Europese subsidies ontvangen, met name in het kader van het EQUAL-programma en het Europese Sociale Fonds, om beroepsopleidingen en programma’s voor het voortgezet onderwijs te ontwikkelen voor kinderen met een verstandelijke beperking. Een groot deel van deze subsidies is echter niet benut, wegens een gebrek aan cofinanciering van de overheid en de beperkte mogelijkheden van plaatselijke scholen om gebruik te kunnen maken van de subsidies. Onder de vlag van Weer Samen Naar School promoot Nederland een meer geïntegreerde benadering van het onderwijs. Op basis van dit beleid zijn speciale scholen voor basisonderwijs (sbao) ondergebracht in het reguliere onderwijssysteem en is de Rugzakfinanciering tot stand gekomen om integratie van kinderen met een indicatie voor het speciaal onderwijs te faciliteren in het regulier onderwijs. Over de hele linie blijft echter het gesegregeerde systeem in stand, en de overheid zou haar aandacht moeten verleggen naar daadwerkelijk inclusief beleid. Daarnaast zijn ouders en voorstanders van deze aanpak niet tevreden met de mate waarin hun suggesties en behoeftes zijn verwerkt in het onderwijsbeleid. Autistische kinderen vormen bijvoorbeeld de grootste groep kinderen die niet naar school gaan, maar er is geen specifiek beleid dat gericht is op de behoeftes van deze groep. Elke school bepaalt zelf de lesprogramma’s per klas en deze moeten voldoen aan de algemene doelstellingen die door de overheid zijn vastgelegd. De onderwijsinspectie heeft geconstateerd dat in veel gevallen het materiaal en de lessen niet voldoende zijn aangepast aan gebruik voor kinderen met een verstandelijke beperking. Leerkrachten worden nauwelijks opgeleid voor het onderwijzen van dergelijke kinderen en bijscholing is op vrijwillige basis. Ofschoon actuele beleidsontwikkelingen worden verwoord in termen van integratie, blijft het Nederlandse onderwijssysteem overwegend niet-inclusief. Zodoende voldoet het onderwijs niet aan de doeleinden van de Standaardregels van de VN en de Salamanca-verklaring. De integratie van kinderen met een verstandelijke beperking blijft bovendien onvoldoende, waarbij het zelfs de doelstelling is om slechts 25% van


17

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

alle kinderen met een verstandelijke beperking met behulp van een Rugzak te laten integreren. Zelfs met de invoering van leerlinggebonden financiering is de handhaving van het huidige duale systeem niet verenigbaar met inclusie. In 2003 stonden ongeveer 16.000 kinderen met een verstandelijke beperking ingeschreven op een school voor speciaal onderwijs en stonden er minder dan 900 kinderen met een verstandelijke beperking bij het regulier onderwijs ingeschreven. Ouders en de onderwijsinspectie hebben hun bezorgdheid geuit over de leerlingenzorg die kinderen met een verstandelijke beperking op een school voor regulier onderwijs ontvangen, maar gezinnen van kinderen die op een school voor regulier onderwijs zitten, melden over het algemeen positieve resultaten. De aanmeldingen voor het speciale onderwijs zijn toegenomen, al zijn de redenen hiervoor niet geheel duidelijk. Inspecteurs hebben tevens aangegeven dat verschillende aspecten van het speciale onderwijs, zoals lesprogramma’s en doelstellingen, niet aan de eisen voldeden. Onderwijs buiten het schoolsysteem is in Nederland slechts in zeer beperkte mate beschikbaar. Onderwijs thuis is niet algemeen toegestaan, hoewel meerdere kinderen met een beperking thuis zitten zonder onderwijsmogelijkheden. Kinderen in AWBZinstellingen, van wie de ontwikkelingsleeftijd als zeer laag wordt beschouwd, kunnen ontheffing krijgen van de leerplicht; in de praktijk hebben kinderen die in deze instellingen verblijven dezelfde rechten op en toegang tot onderwijs als degenen buiten dergelijke instellingen.

Overgang van onderwijs naar arbeid Ondersteuning van leerlingen met een verstandelijke beperking in het middelbaar beroepsonderwijs is afgenomen en er zijn plannen om ook andere financiële bijdragen te wijzigen, waardoor de toch al ontoereikende financiering die beschikbaar is voor deze leerlingen verder beperkt zou worden. Met dergelijke onvoldoende financiële steun verlaten jaarlijks mogelijk 18.000 leerlingen zonder diploma hun school. Terwijl het voortgezet speciaal onderwijs een slechte staat van dienst heeft wat betreft het voorbereiden van leerlingen op het werken op de vrije arbeidsmarkt, plaatsen praktisch georiënteerde voorbereidende beroepsopleidingen de studenten met succes op de vrije arbeidsmarkt.

Toegang tot arbeid Met de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, die in 2003 werd aangenomen, voldeed Nederland volledig aan de Europese Richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep. De wet dekt alle aspecten van het arbeidsproces, inclusief het aannemen en plaatsen van personen. Daarnaast is er een uitgebreid wettelijk kader waarmee een reeks uitkeringen en voorzieningen zijn vastgesteld die beschikbaar zijn voor de meeste mensen met een verstandelijke beperking. Veel van deze initiatieven hebben te maken met begeleiding bij het zoeken naar werk. Voor elke aan werk gerelateerde uitkering is een beoordelingsproces vereist, waarbij ook wordt gekeken naar de mogelijkheden van de kandidaat om in een begeleide werkomgeving

18


2006

NEDERLAND

of een sociale werkvoorziening te werken. Hoewel de regels voor het beoordelingsproces bepalen dat het team dat belast is met de procedure moet uitgaan van individuele capaciteiten, lijkt het erop dat de beoordelingen zich richten op de beperkingen en zodoende een medische benadering hanteren. Men maakt zich bovendien zorgen om een mogelijk gebrek aan coördinatie bij de desbetreffende instellingen. Onderzoek wijst uit dat sociale uitkeringen – zonder andere bronnen van inkomsten die voornamelijk door de familie verstrekt worden – voor verstandelijke gehandicapten te laag zijn om in hun onderhoud te kunnen voorzien. Net als in het onderwijs worden Europese subsidies om mensen met een verstandelijke beperking in het arbeidsproces te begeleiden eveneens niet voldoende benut. Zowel de aanmeldingsprocedures van de Europese Unie zelf, waaronder de volgens velen te beperkte leeftijdsgrenzen vallen, als het gebrek aan steun voor locale overheden die in aanmerking willen komen voor subsidies, dragen ertoe bij dat Europese subsidies niet benut worden. Het overheidsbeleid gaat er steeds vaker vanuit dat gehandicapten zelf in hun onderhoud kunnen voorzien en creëert daartoe gunstige voorwaarden voor werkgelegenheid. In Nederland bestaat er geen quotasysteem; de overheid heeft werkgevers aangemoedigd een vrijwillig percentage van twee procent van hun personeelsbestand aan te wenden voor mensen met een beperking, maar het is niet duidelijk of er op enige manier op dit systeem wordt toegezien. Er is een aantal subsidies beschikbaar voor werkgevers die gehandicapten aannemen, onder andere voor training en begeleid werken. Toch blijft het aantal mensen met een verstandelijke beperking op de vrije arbeidsmarkt erg klein. In Nederland is het aantal verstandelijke gehandicapten dat in staat is tot begeleid werken of tot werken in een sociale werkvoorziening relatief groot, namelijk ongeveer 45% van de geschatte 73.000 volwassenen met een verstandelijke beperking. De meerderheid van de mensen met een verstandelijke beperking met een baan werkt in een sociale werkvoorziening, terwijl vele andere arbeidsmatige activiteiten ontplooien in dagverblijven. Slechts vier procent van de mensen met een verstandelijke beperking neemt deel aan begeleid werk, terwijl een veel groter aantal zich had aangemeld voor dergelijke steun via een maatregel voor begeleid werken (Wsw). De overheid heeft aanzienlijke subsidies beschikbaar gesteld om jonge mensen met een beperking te helpen werk te vinden op de vrije arbeidsmarkt, maar in sommige gevallen bleek de locale overheid niet bereid beleid voor begeleide arbeid te implementeren. Daarentegen zijn sociale werkvoorzieningen in Nederland zeer goed georganiseerd: de werknemers staan onder contract, ze krijgen salaris volgens een schaal die tot stand is gekomen door collectief onderhandelen en ze krijgen de mogelijkheid bepaalde vaardigheden te ontwikkelen. Toch maken weinig mensen de overstap van een sociale werkvoorziening naar de vrije arbeidsmarkt, en ondanks kortere wachtlijsten is de vraag naar sociale werkvoorziening nog altijd groter dan het aantal beschikbare plaatsen.


19

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

2. A ANBEVELINGEN Algemene aanbevelingen Internationale normen 1. Nederland moet het Herziene Europese Sociale Handvest uit 1996 (ESC) ratificeren en zich verbinden aan Artikel 15 van het handvest, dat handelt over mensen met een beperking en hun recht op onafhankelijkheid, sociale integratie en deelname aan het maatschappelijke leven. Nederland moet daarnaast het Aanvullende Collectieve Klachtenprotocol ratificeren, waarin een systeem voor collectieve klachten is opgesteld.

Wetgeving 2. De overheid moet ervoor zorgen dat de Wet sociale voorzieningen, die ervoor bedoeld is om ondersteunende voorzieningen voor mensen met een beperking te stroomlijnen en de decentralisatie te bevorderen, definieert welke voorzieningen bij de gemeenten niet mogen ontbreken en welke ze in elk geval moeten aanbieden, en die tevens waarborgt dat mensen met een verstandelijke beperking het recht hebben om maximaal deel te nemen aan het sociale en maatschappelijke leven.

Aanbevelingen met betrekking tot onderwijs Wetgeving 3. De overheid dient een voorstel in ter uitbreiding van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte naar primair en voortgezet onderwijs.

Vroegtijdige interventie 4. De overheid draagt zorg voor instelling van het recht op vroegtijdige interventie, en om de onderwijskwaliteit te waarborgen, zorgt zij ervoor dat er zorgvuldig toezicht wordt gehouden op dergelijke voorzieningen.

Hervorming van het speciaal onderwijs 5. De regering moet stappen ondernemen om het speciaal onderwijs af te schaffen, met behoud van kennis en expertise, waarbij de middelen die momenteel naar het speciaal onderwijs gaan, direct aan het reguliere onderwijs kunnen worden gegeven voor leerlingenzorg ten behoeve van kinderen met een beperking. 6. Het ministerie van OC&W moet ervoor zorgen dat de regionale expertisecentra (REC’s) zich richten op en voldoende toegerust zijn voor de

20


2006

NEDERLAND

leerlingenzorg binnen het reguliere onderwijs ten behoeve van kinderen met speciale onderwijsbehoeften.

7. De overheid moet stappen ondernemen waarmee alle kinderen het recht op het volgen van regulier onderwijs (openbaar of bijzonder) wordt geboden.

Financiering 8. De overheid moet leerlinggebonden financiering ook beschikbaar stellen voor het postsecundair onderwijs, inclusief het middelbaar beroepsonderwijs. De overheid moet ervoor zorgen dat kinderen met een beperking zowel een persoonsgebonden budget (vanuit de gezondheidszorg) als leerlinggebonden financiering (vanuit de onderwijssector) kunnen ontvangen. Beide financieringsstromen dienen andere doelen. Inzet van beiden tegelijkertijd is voor een aantal kinderen nodig om aan onderwijs deel te nemen. 9. De overheid moet middelbare scholen aanmoedigen en helpen om toegang te krijgen tot ESF- en EQUAL-subsidies, die aangewend moeten worden om scholieren in het voortgezet onderwijs met een beperking voor te bereiden op de arbeidsmarkt.

Opleiding en materiaal voor leerkrachten 10. Het ministerie van OC&W moet doelmatig onderwijsmateriaal beter beschikbaar maken voor gebruik in het reguliere onderwijs, waarmee leerkrachten de nodige begeleiding wordt geboden en waardoor meer kinderen met een verstandelijke beperking effectief deel kunnen uitmaken van een reguliere schoolomgeving. 11. Het ministerie van OC&W moet opleidingen vooraf, bijscholingstrainingen en financiële steun aanbieden, zodat leerkrachten adaptieve lesmethodes kunnen toepassen.

Normen en monitoring 12. Het ministerie van OC&W moet nationale normen ontwikkelen voor adaptieve onderwijsopleidingen en zorgen voor adequaat toezicht op dergelijke normen.

Overgang van onderwijs naar arbeid 13. Het ministerie van OC&W moet een programma in het leven roepen waarmee de overgang naar arbeid wordt vergemakkelijkt en waarin in de laatste twee jaar van het speciaal onderwijs ten minste vier tot zes stages moeten worden uitgevoerd bij verschillende werkgevers, en waarbij begeleiding wordt gegeven door leerkrachten die zijn getraind in het verzorgen van werkbegeleiding.


21

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Aanbevelingen bij arbeid Arbeidsdoelen 14. De overheid moet als rolmodel dienen voor andere werkgevers, door mensen met een verstandelijke beperking aan te nemen voor overheidsfuncties. 15. De ‘sociale partners’ die betrokken zijn bij de CAO-onderhandelingen moeten bindende contracten afsluiten om mensen met een verstandelijke beperking in dienst te nemen in de desbetreffende arbeidssector.

Toegang tot subsidies van de Europese Unie 16. De overheid moet werkgeversorganisaties en gemeentes aanmoedigen en steunen bij aanmelding voor ESF- en EQUAL-subsidies ten behoeve van arbeidsprojecten voor mensen met een verstandelijke beperking.

Toegang tot sociale zekerheid en andere uitkeringen 17. De overheid moet wijzigingen voorstellen om uitkeringen voor begeleid werken arbeid die vallen onder de Wet op de (re)integratie van arbeidsgehandicapten en de Wet sociale werkvoorziening meer flexibel en onderling inwisselbaar te maken, zodat mensen met een verstandelijke beperking sneller voor een van beide in aanmerking kunnen komen. 18. UWV moet zijn specialisten op het gebied van arbeidsintegratie met specifieke ervaring in het werken met cliënten met een verstandelijke beperking, actief samen laten werken met gemeentelijke overheden om de arbeidsmogelijkheden voor mensen met een verstandelijke beperking te optimaliseren via zowel de Wet op de (re)integratie van arbeidsgehandicapten als de Wet sociale werkvoorziening. 19. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet een levenslang, persoonsgebonden integratie/participatiebudget beschikbaar stellen dat kan worden toegepast in de arbeidssfeer of in centra voor dagopvang, al naar gelang de keuze van de ontvanger. 20. De overheid moet wijzigingen voorstellen als gevolg waarvan mensen met een verstandelijke beperking die in aanmerking komen voor een uitkering binnen de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen jonggehandicapten (Wajong) nooit het recht op deze uitkering verliezen als later blijkt dat ze een baan niet kunnen behouden. 21. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moet het uitkeringsbeleid opnieuw onder de loep nemen om zich ervan te vergewissen dat mensen met een beperking als ze werken nooit minder mogen verdienen dan als ze niet werken. Dit is nu soms het geval als inkomen uit arbeid kan leiden tot uitsluiting van bepaalde uitkeringen en tot verhoogde persoonlijke

22


2006

NEDERLAND

eigen bijdragen in het kader van de AWBZ of bijvoorbeeld huursubsidie bijdrage aan zorgkosten.

Activiteitencentra 22. De regering moet een overzichtsmechanisme ontwikkelen om kwalitatieve, op arbeid gelijkende activiteiten in dagcentra te bevorderen en te monitoren. 23. Het ministerie van Volksgezondheid moet ervoor zorgen dat het personeel in dagcentra voor volwassenen de juiste opleiding en steun krijgt bij het combineren van zorgtaken met op arbeid gelijkende activiteiten. 24. Activiteitencentra voor volwassenen moeten gestimuleerd worden om zich meer op betaalde arbeid te richten en dagbesteding voor volwassenen met doelmatige arbeidsprojecten moeten een financiële beloning krijgen voor hun succes.


23

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

II. Landelijk overzicht en achtergronden 1. W ETTELIJK

EN BELEIDSKADER

Nederland heeft de belangrijkste verdragen op het gebied van mensenrechten ondertekend en geratificeerd. Het Herziene Europese Sociale Handvest moet echter nog geratificeerd worden, evenals het Aanvullende Collectieve Klachtenprotocol dat collectieve klachten mogelijk maakt. De Grondwet garandeert gelijke behandeling voor iedereen en de bijbehorende wetgeving behelst een van de meest geavanceerde en ingeburgerde anti-discriminatiestructuren van Europa. Met de wetgeving omtrent gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte die onlangs van kracht werd, sluit het Nederlandse beleid aan bij de Europese Richtlijn over gelijke behandeling in arbeid en beroep; de wet richt zich momenteel echter uitsluitend op arbeid en beroepsopleidingen, terwijl de reikwijdte zou moeten worden uitgebreid naar onder andere primair en voortgezet onderwijs. Een commissie voor gelijke behandeling is verantwoordelijk voor een beslissende uitspraak die zij baseert op de Wet gelijke behandeling. Ofschoon zij geen bindende besluiten kunnen uitvaardigen, wordt hun oordeel meestal overgenomen door de rechterlijke macht. Deze commissie treedt op als het onafhankelijke orgaan voor de bevordering van gelijke behandeling zoals bepaald in de Algemene wet gelijke behandeling en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte.

1.1 Internationale normen en verplichtingen Nederland heeft de meeste belangrijke overeenkomsten op het gebied van internationale mensenrechten geratificeerd, inclusief de verdragen met bepalingen over mensen met een beperking. Nederland heeft een ‘gematigd’ monistisch constitutioneel stelsel1 en verdragsverplichtingen worden na ratificatie en publicatie bindend als wetten, zonder dat daarbij nationale invoeringswetgeving moet worden aangenomen.2 Nederland heeft het Internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten3 (IVBPR) en het Internationale verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten4 (IVESCR) in 1995 geratificeerd. Het Verdrag inzake de rechten van het kind 1

2 3

4

24

Het Nederlandse constitutionele stelsel is niet strikt monistisch; Artikel 93 en 94 van de Grondwet stellen dat uitstuitend bepalingen die ‘gelden voor iedereen’ direct toegepast kunnen worden in het Nederlandse rechtssysteem. Dit heeft in het bijzonder gevolgen voor ‘sociale rechten’, waarbij de verplichtingen die aan de overheid worden opgelegd niet altijd duidelijk zijn. Hierdoor wordt een aantal gevallen niet beschouwd als ‘geldend voor iedereen’. Nederlandse Grondwet, 17 februari 1983, Staatsblad (Stb.) 1983, 70 (hierna Grondwet). Grondwet, art. 93. Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, 23 maart 1976, 999 U.N.T.S. 171, beschikbaar via http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm (bezocht op 20 oktober 2004). Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, 3 januari 1976, 993 U.N.T.S. 3, beschikbaar via http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_cescr.htm (bezocht op 20 oktober 2004).


2006

NEDERLAND

(VRK) werd in Nederland in 1995 van kracht. Ondanks dat enkele bepalingen uit het VRK zijn aangehaald tijdens rechtzaken en bindend waren bevonden voor overheidsinstanties, is het toch onwaarschijnlijk dat alle bepalingen direct effect zullen hebben.5 Het is niet duidelijk of de landelijke rechtbanken alle artikelen van het VRK zullen erkennen met betrekking tot beperking en onderwijs, om bindende verplichtingen op te kunnen leggen aan de partijen die betrokken zijn bij het aanbieden van onderwijs.6 Nederland heeft het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden uit 19507 (ECHR) in 1954 geratificeerd. In 2004 werd Protocol 12 van het ECHR (uit 2000)8 geratificeerd. Nederland heeft in 1980 het Europees Sociaal Handvest uit 19619 (ESC) geratificeerd en is gebonden aan Artikel 15 betreffende het recht van lichamelijk of geestelijk mindervalide personen op een beroepsopleiding en revalidatie in beroep en samenleving. Nederland heeft het Herziene Europese Sociale Handvest uit 199610 (RESC) ondertekend in 2004, maar moet dit nog ratificeren. Ook heeft Nederland het Aanvullende Collectieve Klachtenprotocol ondertekend dat collectieve klachten mogelijk maakt. Dit moet echter ook nog geratificeerd worden.

5

6

7

8

9

10

BLZ.BLZ.J. Zoontjens, Het beweeglijke recht op onderwijs, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2003, blz. 10 en aldaar genoemde gevallen met verwijzing naar art. 93 GW. Artikel 23, 28 en 29 hebben betrekking op gehandicapten en het recht op onderwijs. Aangezien de kwestie niet is behandeld door rechtbanken, nemen de meeste rechtswetenschappers op het gebied van onderwijs aan dat de rechterlijke macht de rechtstreekse toepassing van deze bepalingen zullen afwijzen. Zie F.H.J.G. Brekelmans, C.W. Noorlander, R. Verstegen, Gelijke onderwijskansen, Preadvies en co-referaat symposium Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht 2003, Den Haag: SDU uitgevers, 2003, blz. 16, waarin verwezen wordt naar het argument van prof. Paul Zoontjens: de opvattingen van de ouders wegen onevenredig zwaar vergeleken bij de positie van de kinderen zelf. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (ECHR), 3 september 1953, E.T.S. 005, beschikbaar op de website van COE via http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/005.htm (bezocht op 22 oktober 2004). Protocol 12 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (ECHR), nog niet van kracht, beschikbaar op de website van COE via http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/177.htm (bezocht op 25 november 2004). Europees Sociaal Handvest (ESC), 18 oktober 1961, C.E.T.S. 35, beschikbaar via http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/35.htm (bezocht op 22 oktober 2004). Herzien Europees Sociaal Handvest (RESC), 1 juli 1999, C.E.T.S. 163, beschikbaar via http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/163.htm (bezocht op 22 oktober 2004).


25

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Nederland heeft alle acht fundamentele verdragen van de Internationale Organisatie voor Werkgelegenheid (ILO)11 geratificeerd en daarnaast ILO Verdrag C159 aangaande beroepsrevalidatie en werkgelegenheid van gehandicapten en ILO Verdrag C142 inzake de ontwikkeling van menselijke hulpbronnen uit 1975.12

1.2 Nationale wetgeving Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet biedt een gelijkheidsgarantie waarin beperkingen niet worden genoemd als verboden reden voor discriminatie, al verbiedt het discriminatie wel in algemene termen, namelijk ‘op welke grond dan ook.’13 De Tweede Kamer heeft een motie aangenomen voor de wijziging van Artikel 1 om beperkingen specifiek op te nemen als een verboden grond voor discriminatie.14 De huidige regering steunt deze wijziging echter niet, gedeeltelijk vanwege het uitgangspunt dat de aanduiding ‘op welke grond dan ook’, in het licht van de veranderende sociale opvattingen ook betrekking heeft op beperkingen.15 Een algemene antidiscriminatiewet, de Algemene wet gelijke behandeling, werd in 1994 aangenomen.16 Ook de Wet gelijke behandeling verzuimt handicap te noemen 11

12

13

14 15

16

26

De Internationale Organisatie voor Werkgelegenheid (ILO) heeft acht fundamentele ILO-verdragen opgesteld. Dit zijn Verdrag 29 inzake de gedwongen arbeid, 1930; Verdrag 87 inzake de vrijheid van vakvereniging en bescherming van vakverbondrecht, 1948; Verdrag 98 inzake het recht zich te organiseren en van collectieve onderhandeling, 1949; Verdrag 100 inzake de gelijke beloning van mannen en vrouwen, 1951; Verdrag 105 inzake de afschaffing van gedwongen arbeid, 1957; Verdrag 111 inzake de discriminatie (arbeid en beroep) 1958; Verdrag 138 inzake kinderarbeid en minimumleeftijd, 1973; Verdrag 182 inzake de ergste vormen van kinderarbeid, 1999. Een aantal andere relevante ILO-verdragen is ook van kracht in Nederland, inclusief het verdrag met betrekking tot arbeidsreïntegratie en opleiding. Een van de verdragen is nummer 122 uit 1964 over ‘volledige en productieve werkgelegenheid’, dat staten verplicht een actief beleid te voeren om ‘volledige, productieve en vrij gekozen arbeid’ als ‘een belangrijk doel’ te stellen (Art. 1, Par. 1). Ook relevant zijn ILO Aanbeveling 99 inzake arbeidsreïntegratie van gehandicapten, 1955, en Aanbeveling 150 inzake beroepsbegeleiding en -opleiding bij het ontwikkelen van personeel, 1975. Het Nederlandse Hooggerechtshof heeft zelfs verordend dat Artikel 120 van de Grondwet een grondwettelijke herziening van de elementaire wetgeving verbiedt, uit respect voor parlementaire soevereiniteit. Harmonisatiewet Arrest, Hoge Raad, 14-04-89, NJ 1989/469. De discussie over de wijziging van de Grondwet om het verbod op grondwettelijke herziening van elementaire wetgeving op te heffen, is nog steeds gaande en een meerderheid van de Tweede Kamer heeft het voorstel voor wijziging aangenomen. NRC Handelsblad, 8 september 2004, blz. 1. Motie van Tweede Kamerlid Rouvoet, 20 december 2001, TK 28000 XVI, nr. 63. Brief van de minister van Bestuurlijke vernieuwing aan de Tweede Kamer van 20 augustus 2004, TK 29 355, nr. 7, waarin hij op bladzijde 3 redeneert dat ‘op grond van deze ontwikkelingen kan worden geconcludeerd dat, onder de huidige maatschappelijke en juridische omstandigheden, de grond handicap of chronische ziekte behoort tot de categorie van bij voorbaat verdachte classificaties.’ Algemene wet gelijke behandeling, Stb. 1994, 230.


2006

NEDERLAND

als verboden grond voor discriminatie, maar onlangs is een specifieke wet aangenomen die discriminatie op grond van handicap bij arbeid en beroepsonderwijs verbiedt, om te voldoen aan de Richtlijn 2000/78/EC van de Raad van de Europese Unie (hierna: Richtlijn Werkgelegenheid).17 Deze wet, de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, werd van kracht op 1 december 2003. Het is een zogenaamde aanbouwwet, wat betekent dat discriminatie op grond van een handicap verboden is met een beperkt toepassingsbereik, maar dat kan in de loop van de tijd worden uitgebreid. Momenteel richt de Wet gelijke behandeling op grond van een handicap en chronische ziekte zich uitsluitend op arbeid en beroepsonderwijs, maar zal op den duur bijvoorbeeld ook gelden voor het openbaar vervoer.18 Nederland heeft ook wetten opgesteld om te voldoen aan de Europese Richtlijn voor Rassengelijkheid; de Commissie voor Gelijke Behandeling, die dient als het orgaan voor de bevordering van gelijke behandeling van alle mensen zonder discriminatie op grond van ras,19 was echter al opgericht in 1994, lang voordat de richtlijn werd aangenomen. Het mandaat van de Commissie voor Gelijke Behandeling heeft zich sindsdien uitgebreid naar andere terreinen waarop discriminatie voorkomt, zoals handicaps.20 In Nederland is wetgeving op het gebied van sociale (re)integratie aanwezig en deze heeft betrekking op alle mensen die arbeidsgehandicapt zijn, inclusief mensen met een verstandelijke beperking.21

2. A LGEMENE

SITUATIE VAN MENSEN MET EEN VERSTANDELIJKE BEPERKING

Hoewel de diverse wetten en beleidsvormen verschillende definities hanteren voor ‘verstandelijke beperking’, gebruikt men bij beoordelingen indicatieprocedures internationaal geaccepteerde definities (DSM-IV) voor lichte, matige en ernstige verstandelijke beperkingen, afhankelijk van de IQ-score van de persoon in kwestie. Er zijn verschillende procedures om te bepalen of men in 17

18 19

20

21

Raadsrichtlijn 2000/78/EC, Het opstellen van een algemeen kader voor gelijke behandeling in werk en beroep, beschikbaar via http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/legisln/200078_en.pdf (bezocht op 26 oktober 2004). Deze uitbreiding zal niet plaatsvinden vóór het jaar 2030. Raadsrichtlijn 2000/43/EC, De implementatie van het principe van gelijke behandeling van mensen ongeacht ras of etnische herkomst, Art. 13. Europese Commissie, Directoraat-generaal voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken, Gelijkheid en non-discriminatie, Jaarrapport 2004, Luxemburg, Europese Gemeenschappen, 2004, blz. 25. De Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten is bedoeld voor mensen met een zogenaamde arbeidshandicap en levert voorzieningen om de integratie te vergemakkelijken van mensen die arbeidsongeschikt zijn vanwege een beperking, door middel van een groot aantal werkplekken en trainingprogramma’s, waaronder begeleid werken. Zie onderdeel IV.1.2 van dit rapport.


27

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

aanmerking komt voor bepaalde vormen van onderwijs, sociale zekerheid, begeleid werken en sociale werkvoorziening. Er lijken zich geen ernstige problemen voor te doen met betrekking tot curatele/voogdij van mensen met een verstandelijke beperking; er bestaat een aantal curatele/voogdijmaatregelen, van volledige (onbeperkte) ondertoezichtstelling tot meer beperkte vormen van supervisie of toezicht.

2.1 Definities De verscheidene organen die wetten en beleid ontwikkelen, hanteren verschillende terminologie en definities om te verwijzen naar mensen met een verstandelijke beperking. Het is onduidelijk of deze verschillen een negatief effect hebben op beleidsvorming. Verstandelijke beperkingen worden in Nederland over het algemeen bepaald aan de hand van de IQ-score. Mensen met een IQ-score tussen 70 en 90 worden beschouwd als zwakbegaafd,22 mensen met een IQ-SCORE onder 35 worden geclassificeerd als ernstig verstandelijk gehandicapt. De zorgsector voor mensen met een verstandelijke beperking hanteert de definitie van verstandelijke beperking zoals opgesteld door de Amerikaanse Diagnostische en statistische handleiding voor psychische stoornissen (DSM-IV)23 waarin een lichte vorm van verstandelijke beperking correspondeert met een IQ-score van 50-55 tot 70, een matige beperking met 35-40 tot 50-55 en een ernstige beperking met een IQ-score tussen 20-25 en 35-40.24 Andere classificatiesystemen, zoals die van de Wereld Gezondheidsorganisatie (WHO) ICD10,25 worden ook gebruikt om verstandelijke beperkingen bij mensen vast te stellen, maar ondanks het feit dat deze systemen afwijken zijn er geen specifieke problemen of verwarring gemeld als gevolg van het gebruik van andere classificaties. Men schat dat een derde van de kinderen met een verstandelijke beperking in Nederland het syndroom van Down heeft.26 Specifieke wetgeving in elke beleidssfeer bepaalt de 22

23

24

25

26

28

Zie bijvoorbeeld de samenvatting van het stuk over Verstandelijke Handicaps op de website van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM ‘Nationaal Kompas Volksgezondheid’), beschikbaar via http://www.rivm.nl/vtv/data/kompas/zorg/handizorg/verstandgeh_kort.htm (bezocht op 13 oktober 2004). De DSM-IV is de belangrijkste diagnostische graadmeter van de geestelijke gezondheidszorg in de VS. Zie: Amerikaanse Psychiatrische Vereniging, Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostische en statistische handleiding van psychische stoornissen), vierde editie (DSM-IV), Washington D.C., 1994. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Brancherapport Zorg 2000-2003, samengesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu RIVM en Prismant, Den Haag, H. 3.3.1, Zorgvraag, mei 2004, blz. 107 (hierna: Brancherapport 2000-2003). Wereldgezondheidsorganisatie, International Statistical Classification of Diseases (Internationale statistische classificatie van ziektes), tiende herziende editie, Genève, Wereldgezondheidsorganisatie, 1994 (ICD-10). Poulisse, Een wankel evenwicht, de integratie van kinderen met een verstandelijke handicap in het reguliere onderwijs, ITS-Nijmegen, 2002, blz. 2 (hierna: Poulisse, Een wankel evenwicht).


2006

NEDERLAND

criteria of mensen al dan niet in aanmerking komen voor de aan de beperking gerelateerde voorzieningen.

2.2 Vaststelling en beoordeling van beperkingen Nederland heeft een aantal instanties en procedures met behulp waarvan vastgesteld kan worden of iemand een verstandelijke beperking heeft met betrekking tot onderwijs-, arbeids- en sociale zekerheidsdoeleinden. De beoordelingsprocedure voor aanname op een school hangt af van het feit of het kind zich aanmeldt voor regulier onderwijs of speciaal onderwijs. Voor toelating tot een school voor speciaal onderwijs in de reguliere systeem is een indicatie nodig van de plaatselijke Permanente Commissie voor Leerlingenzorg (PCL); deze indicatie bepaalt voornamelijk of de beschikbare steun in het reguliere onderwijs ontoereikend was voor het kind om effectief te kunnen leren. Kinderen met een matige tot ernstige verstandelijke beperking worden meestal voorgedragen voor plaatsing in het speciale onderwijs. In deze gevallen bestaat de beoordelingsprocedure uit psychodiagnostische tests en documentatie van het feit dat het kind niet kan meekomen in een normale klas. Aanvullende beoordeling is vereist in het voortgezet onderwijs, om te bepalen of het kind een begeleid leertraject zal volgen of praktijkonderwijs. Er zijn verschillende werkgerelateerde uitkeringen beschikbaar voor mensen met een verstandelijke beperking, die elk aparte beoordelingsprocedures kennen. Of iemand in aanmerking komt voor een uitkering op basis van beperking of reïntegratie wordt bepaald door Uitvoeringsinstantie werknemersverzekeringen (UWV), na onderzoek door een arts. Bij de tweede beoordeling, uitgevoerd door een arbeidsdeskundige, wordt bepaald of de persoon in kwestie in aanmerking komt voor bepaalde arbeidsondersteunende regelingen. Over het algemeen houden deze beoordelingen rekening met productie-eisen, het vermogen om te werken met beperkte begeleiding en aanverwante zaken. Of iemand in aanmerking komt voor voorzieningen die beschikbaar zijn via de Wet sociale werkvoorziening wordt bepaald door commissies die tot voor kort werden aangesteld door de gemeente.

2.3 Curatele/voogdij Er is weinig informatie beschikbaar over het aantal personen met een verstandelijke beperking dat onder toezicht is gesteld en het soort toezicht waaraan zij onderworpen zijn. In het Nederlands Burgerlijk Wetboek worden de volgende vier soorten wettelijke vertegenwoordiging genoemd en gedefinieerd:27

27

Burgerlijk Wetboek, boek 1, Personen- en familierecht, laatst gewijzigd Stb. 2001, 584, Art. 378, et seq. Zaakwaarneming is gecodificeerd in Boek 6, Art. 198 et seq. Lastgeving is gecodificeerd in het Burgerlijk Wetboek, Boek 7, Art. 414.


29

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

•

curatele, waarbij de persoon in kwestie wettelijk vergelijkbaar is met een minderjarige onder ouderlijk gezag. De beschermeling (curandus) bezit geen wettelijke bevoegdheid om contracten af te sluiten of andere rechtshandelingen te verrichten. Bij de Arrondissementsrechtbank in Den Haag wordt een centraal register van curatele bijgehouden;

•

onderbewindstelling, waarbij sprake is van veel minder gezag dan bij curatele, uitsluitend bevoegdheid in financiële en zakelijke aangelegenheden;

•

zaakwaarneming, weinig echte zeggenschap over de zaken van een ander;

•

mentorschap ten behoeve van meerderjarigen, waarbij de ‘mentor’ alleen zeggenschap heeft over persoonlijke kwesties van iemand anders en niet over zijn financiële aangelegenheden. Deze maatregel wordt toegepast bij meerderjarigen ‘indien een meerderjarige als gevolg van zijn geestelijke of lichamelijke toestand tijdelijk of duurzaam niet in staat is of bemoeilijkt wordt zijn belangen van niet-vermogensrechtelijke aard zelf behoorlijk waar te nemen’.

Mensen met een verstandelijke beperking, niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en dienstverlenende instanties hebben geen specifieke problemen gemeld in verband met curatele/voogdijregelingen.28 Wel is echter opgemerkt dat curatoren de periodieke financiële rapporten die nodig zijn voor curatele/voogdijregelingen, niet regelmatig genoeg bij de rechtbank indienen.29 In de meeste gevallen worden ouders aangesteld als voogd als er al een voogd wordt benoemd; omwille van privacy is er geen gepubliceerde informatie beschikbaar over dit onderwerp. Er bestaat geen bepaling in de wet die onder toezicht gestelde mensen verbiedt te werken, noch mag het feit dat iemand onder curatele staat een reden zijn voor ontslag. Verder is het volledig onduidelijk of een curatele/voogdijregeling een negatief effect heeft op iemands mogelijkheden om werk te zoeken en te behouden. Aangezien er weinig statistische informatie voorhanden is over de mate waarin bovenstaande vormen van ondertoezichtstelling in de praktijk worden toegepast, is meer onderzoek vereist. De Federatie van Ouderverenigingen (FvO), de overkoepelende organisatie voor gezinsleden met een verstandelijke beperking, geeft aan dat zij via een subsidie van de Europese Unie en Inclusie in Europa actief bezig is de aard en frequentie van wettelijke vertegenwoordiging van verstandelijke

28

29

30

Interview met directeur William Westveer van Onderling Sterk, Utrecht, 21 januari 2004, en Cris Bergmans, beleidsanalist arbeid en sociale uitkeringsvoorzieningen bij de Federatie van Ouderverenigingen, 7 april 2004. Inclusie in Europa, Justice, Rights, and Inclusion for People with Intellectual Disability (Rechtvaardigheid, rechten en inclusie voor mensen met een verstandelijke beperking), blz. 14, beschikbaar via http://www.inclusion-europe.org/documents/1081.pdf (bezocht op 19 oktober 2004).


2006

NEDERLAND

gehandicapten in Nederland te onderzoeken.30 Het is mogelijk dat voogdijrelaties ongunstig zijn voor mensen met een verstandelijke beperking maar zonder nader onderzoek kunnen hierover nog geen conclusies worden getrokken.

2.4 Statistische gegevens Tot op heden is er weinig onderzoek uitgevoerd om het precieze aantal mensen met een verstandelijke beperking in Nederland vast te stellen.31 Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)32 heeft de leef- en werksituatie van mensen met een verstandelijke beperking voor het eerst beschreven in 2002, in een uitgebreid rapport over gehandicapten.33 Het SCP heeft in 2000 opdracht gegeven tot het uitvoeren van een onderzoek dat specifiek gericht is op mensen met een verstandelijke beperking, dat bekend staat als het ‘PVH-onderzoek’. Daarbij zijn meer dan 1000 volwassenen met een verstandelijke beperking onderzocht die willekeurig zijn geselecteerd uit de databanken van verschillende intramurale en semi-murale instellingen, dagcentra voor volwassenen en de sociale werkvoorziening.34 Het PVH-onderzoek liet zien dat van de 1000 onderzochte personen 40 procent in een instelling woont, 30 procent in een semi-murale instelling verblijft en 30 procent thuis woont met ouders of andere familieleden.35 Mensen met een verstandelijke beperking die thuis wonen en geen dagbesteding voor volwassenen bijwonen of in een sociale werkvoorziening werken, werden niet bij het onderzoek betrokken. Het is onduidelijk welk percentage van het totaal aantal mensen met een verstandelijke beperking tot deze groep behoort. Het onderzoek gaf aan dat de mensen in deze instellingen noch dagbestedingscentra noch sociale werkvoorzieningen bezochten. 30

31

32

33

34 35

Interview met Pauline de Graaf, beleidsanalist en juridisch adviseur bij de Federatie van Ouderverenigingen, 8 december, 2003. De eerste, beschrijvende fase van dit onderzoeksproject is inmiddels afgerond en gepubliceerd in Justice, Rights and Inclusion for People with Intellectual Disability, Inclusie in Europa, Brussel, 2003, beschikbaar via http://www.inclusion-europe.org (bezocht op 19 oktober 2004). Rijksinstituut voor Volksgezondheid, Milieu en Natuur (RIVM), Omvang van het probleem, Bilthoven, Nationaal Kompas Volksgezondheid, Versie 2.8, 16 september 2004 (www.rivm.nl/vtv/data/kompas/gezondheidstoestand/verstandhand/verstandhand_omvang.htm) (hierna: RIVM, Omvang van het probleem). Het SCP werd in 1973 bij koninklijk decreet opgericht als interdepartementaal wetenschappelijk onderzoeksinstituut. Formeel moet het verantwoording afleggen aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, maar het voert onderzoek uit op terreinen binnen het sociaal en cultureel beleid voor een groot aantal overheidsafdelingen en zowel de Eerste als de Tweede Kamer. Het adres van hun website is http://www.scblz.nl (bezocht op 26 oktober 2004). M.M.Y. De Klerk, Rapportage gehandicapten 2002, maatschappelijke positie van mensen met lichamelijke handicaps of verstandelijke handicaps, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002, blz. 12 en tabel D3, blz. 288 (hierna: de Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002). Samengevat in de Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Bijlage B, blz. 273-277. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 274 in Bijlage over PVH-onderzoek.


31

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

De uit dit onderzoek afkomstige demografische informatie, onderverdeeld naar geslacht en leeftijd bij mensen met een verstandelijke beperking, is onlangs gepresenteerd in een uitvoerig rapport over de gezondheidszorgsector, dat werd samengesteld door het ministerie van Volksgezondheid (het Brancherapport). Het aantal mensen ouder dan vier jaar met een verstandelijke beperking (met een IQ-score lager dan 70), zowel in instellingen als thuis, werd landelijk gezien geschat op 103.300. Hiertoe behoren tevens 49.700 mensen met een lichte verstandelijke beperking en 53.600 met een ernstige beperking.36 Een hoger getal, dat gebaseerd is op plaatsingen in intramurale instellingen en op registraties bij huisartsen van mensen met een verstandelijke beperking in de provincie Limburg, dat geëxtrapoleerd wordt naar de rest van het land, leidt tot de schatting dat er landelijk 111.750 mensen zijn met een verstandelijke beperking.37 Noemenswaardig in dit laatstgenoemde onderzoek is het grotere aantal oudere mensen met een verstandelijke beperking. Volgens een expert zou dit resultaat te maken kunnen hebben met ‘het feit dat jongere mensen met een verstandelijke beperking tegenwoordig minder snel worden beschouwd als gehandicapt.’38 Het onderzoek geeft aan dat er in Nederland ongeveer 32.200 mensen zijn in de leeftijd tussen 4 en 19 met een verstandelijke beperking.39 De beschikbare statistische informatie is niet precies wat betreft de exacte grootte en samenstelling van de groep mensen met een verstandelijke beperking, wat een gevolg zou kunnen zijn van het gebruik van afwijkende definities voor mensen met een verstandelijke beperking in de verschillende betrokken sectoren. Het aantal mensen met een verstandelijke beperking dat in instellingen of semi-murale woonvormen verblijft, wordt bijgehouden door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu door het aantal beschikbare bedden in deze wooneenheden te tellen. In 2003 werd gemeld dat er ongeveer 35.000 bedden beschikbaar waren in instellingen voor mensen met een verstandelijke beperking of een meervoudige handicap, terwijl er ongeveer 18.000 plaatsen beschikbaar waren in de semi-murale

36

37

38 39

32

Brancherapport 2000-2003, tabel 18, blz. 107, schattingen per 1 januari 2001 (met gebruikmaking van de definities licht, matig en ernstig uit de DSM-IV). RIVM, Omvang van het probleem; Brancherapport 2000-2003, blz. 108. Deze schatting is afkomstig van onderzoek dat is uitgevoerd in Limburg, waar men over een universiteitscentrum beschikt dat onderzoek op het gebied van verstandelijke beperkingen stimuleert, het Gouverneur Kremers Centrum van de Universiteit van Maastricht, zie http://www.lkng.nl/page0093.html (bezocht op 20 oktober 2004). De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz.13. Brancherapport 2000-2003, tabel 18, blz. 107, schattingen per 1 januari 2001 (met gebruikmaking van de definities licht, matig en ernstig uit de DSM-IV).


2006

NEDERLAND

setting.40 Het ministerie van Volksgezondheid schatte onlangs het totaal aantal mensen dat zorg ontving in 2002 op 49.893, van wie er 30.011 in een instelling verbleven, 16.504 semi-murale begeleiding ontvingen en 3.378 intramurale en semi-murale zorg genoten.41 Instellingen zijn groot en over het algemeen buiten de stedelijke gebieden gevestigd. Semi-murale ondersteunende voorzieningen zijn juist in stedelijke gebieden te vinden en zo veel mogelijk geïntegreerd in reguliere woonwijken. Mensen die zelfstandig wonen maar intensieve begeleiding ontvangen, worden ook tot deze groep gerekend. Een semi-murale woonvorm bestaat over het algemeen uit 25 leden maar subgemeenschappen zijn vaak veel kleiner.42 Ofschoon men in het verleden wel eens bezorgd was dat de deïnstitutionalisering voor mensen met een verstandelijke beperking in Nederland niet zo snel verliep als in andere landen,43 blijkt uit recente gegevens dat deze trend is omgeslagen. Per jaar worden vier procent meer mensen met een verstandelijke beperking in de semi-residentiële zorg geplaatst (van 17.736 plaatsen in 2000 naar 18.418 in 2003), terwijl het aantal mensen dat in een instelling wordt geplaatst met twee procent per jaar stijgt (van 34.643 in 2000 naar 35.346 in 2003). Het feit dat het aantal mensen dat in een instelling wordt geplaatst nog steeds toeneemt, blijft echter verontrustend.

40

41 42 43

Brancherapport 2000-2003, tabel 24 op blz. 110. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 210-11, zie ook PVH-onderzoek: Onderzoek naar personen met een verstandelijke handicap uitgevoerd in 2000 (hierna SCP-PVH-onderzoek). Het PVH-onderzoek werd uitgevoerd in 2000, waarbij gegevens van intramurale instellingen, semi-murale hulpverlening, dagbesteding en sociale werkvoorzieningen werden verzameld. De onderzoeksgroep bestond uit volwassenen met een verstandelijke beperking die gebruik maakten van een intramurale voorziening en/of deelnamen aan dagbesteding voor volwassenen, of in een sociale werkvoorziening werkten. Het onderzoek was zo ingericht dat informatie verzameld moest worden over ongeveer 1000 mensen die willekeurig waren geselecteerd uit de gecombineerde gegevens uit een adresdatabank van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Zorgnota 2000 en de officiële adreslijst voor de sector gehandicaptenzorg uit 1999. De onderzoeksparameters staan vermeld in de SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Bijlage B, blz. 173-175. Brancherapport 2000-2003¸ blz. 104. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 211. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 210.


33

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

III. Toegang tot onderwijs 1. W ETTELIJK

EN BELEIDSKADER

Kinderen met een verstandelijke beperking zijn leerplichtig, tenzij aan ouders ontheffing van de leerplicht is verleend, wat vaak aan de orde is bij kinderen met een (zeer) lage ontwikkelingsleeftijd. Er bestaat een duaal onderwijssysteem voor kinderen met een verstandelijke beperking: ze kunnen óf geplaatst worden in het reguliere onderwijs (wat in flite een gemeng systeem is), óf op een school voor speciaal onderwijs, georganiseerd in een van vier clusters, afhankelijk van hun indicatie. Er zijn wachttijden voor kinderen die toelating willen tot het speciaal onderwijs en dat is deels te wijten aan de uitvoerige beoordelingsprocedure die aan toelating voorafgaat. Over het algemeen concentreren de klachten over de indicatiestelling zich op de wachttijden en de bureaucratie voor ouders en school. Sinds augustus 2003 komen kinderen met een indicatie special onderwijs in aanmerking voor een leerlinggebonden budget, de zogenaamde Rugzak. Ouders kunnen gebruik maken van dit budget om de leerlingenzorg te bekostigen als zij hun kind naar het regulier onderwijs laten gaan. Rugzak financiering is lager voor kinderen met verstandelijke beperkingen dan voor kinderen met andersoortige beperkingen, en de zeggenschap van de ouders over het gebruik ervan is beperkt. Andere overheidsfinanciering die scholen tot hun beschikking hebben om kinderen die speciale zorg behoeven te helpen (WSNS), is ontoereikend om de benodigde voorzieningen te bekostigen. De ontoereikende leerlingenzorg op reguliere scholen is mogelijk een van de redenen waarom ouders hun verstandelijk gehandicapte kind liever voor een school voor speciaal onderwijs inschrijven. Scholen voor speciaal onderwijs profiteren ook financieel van een groter aantal aanmeldingen. Vroegtijdige interventie (0-4 jaar) is geen gegarandeerd recht in Nederland, maar daartoe zijn wel meerdere voorzieningen beschikbaar in het hele land, zowel in de kinderdagverblijven als thuis. Het is echter niet duidelijk of deze voorzieningen effectief zijn bij de voorbereiding van kinderen op deelname in een inclusieve leeromgeving.

1.1 Recht op onderwijs De Nederlandse Grondwet bepaalt dat de Nederlandse overheid verantwoordelijk is voor het realiseren van ‘deugdelijk’ onderwijs.44 Bijzondere scholen op levensbeschouwelijke of algemene grondslag zijn ook onderworpen aan kwaliteitsnormen en ontvangen dezelfde financiering als openbare scholen; 68 procent van kinderen in de schoolgaande leeftijd zitten op een bijzondere school.45 De Leerplichtwet eist dat alle kinderen naar school gaan, tenzij zij vrijstelling van de leerplicht is verleend.46 Een vrijstelling is aan de orde als ‘de jongere op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt is om tot een school onderscheidenlijk een instelling te worden toegelaten.’47 Bij een aanvraag voor vrijstelling 44 45

46 47

34

Grondwet, Art. 23 (5). Ministerie van OC&W, Kerngegevens in het primair onderwijs 2004, blz. 2. (hierna Kerngegevens in het primair onderwijs 2004). Leerplichtwet, Stb. 1969, 303, Art. 2 (hierna Leerplichtwet). Leerplichtwet, Art. 5(a).


2006

NEDERLAND

op grond van lichamelijke of psychische ongeschiktheid moet een medische of psychologische verklaring worden bijgevoegd waaruit blijkt dat het kind ongeschikt is om naar school te gaan.48 De aanvraag moet iedere jaar opnieuw worden ingediend door de ouders of wettelijke vertegenwoordigers.49 Vaak dienen de dagverblijven voor kinderen van wie de ontwikkelingsleeftijd op minder dan twee jaar wordt gesteld dit verzoek in. Dit druist in tegen de strikte bewoordingen van de Leerplichtwet. Een geschat aantal van 4000 kinderen bezoekt een (orthopedagogisch) kinderdagcentrum in plaats van een school; Stichting Inclusief Onderwijs schat dat ten minste 6000 kinderen buiten het onderwijssysteem vallen, van wie 4000 kinderen een vorm van dagbesteding volgen die niet genoemd wordt in de onderwijswetgeving. De rest zit thuis vanwege een gebrek aan geschikte onderwijsvoorzieningen.50 Kinderen in de kinderdagcentra en de thuiszitters werden tot voor kort gezien als ‘niet leerbaar’, maar sinds 1 augustus 2003 hebben scholen binnen het speciaal onderwijs niet langer het recht om kinderen te weigeren op grond van een lage ontwikkelingsleeftijd of beperkte capaciteiten. De Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte die van kracht werd op 1 december 2003 is van toepassing op het beroepsonderwijs en heeft vooralsnog geen betrekking op het primair of voortgezet onderwijs, met uitzondering van het praktijkonderwijs. De regering heeft aan de Tweede Kamer aangekondigd dat ze de kosten en de consequenties van de uitbreiding van deze wet naar het primair en voortgezet onderwijs zal onderzoeken.51 In oktober 2003 werd hierover een studie afgerond, waarin een gedetailleerde schatting werd gemaakt van het aantal kinderen dat helemaal geen of dusdanig onvoldoende onderwijs volgt dat die kinderen een discriminatieklacht zouden kunnen indienen als de wet zodanig zou worden uitgebreid dat deze hen zou beschermen tegen discriminatie in het onderwijs.52 Van de 40.000 ingediende klachten zou de helft afkomstig zijn van een groep die leermoeilijkheden heeft als gevolg van dyslexie, een aandoening in het autistisch spectrum of ADD, waarvoor €70 miljoen extra nodig zou zijn om hun adequate steun op school te 48 49

50

51

52

Leerplichtwet, Art. 7. Brochure van de Federatie van Ouderverenigingen over de Leerplichtwet, beschikbaar via http://www.fvo.nl (bezocht op 8 september 2004). Beschikbaar op de website van de Stichting voor Inclusief Onderwijs via http://www.inclusiefonderwijs.nl (bezocht op 8 september 2004). Schattingen van de overheid liggen veel lager maar zijn officieel niet volledig. De regering overhandigde de Tweede Kamer een ‘Actieplan gelijke behandeling in de praktijk voor mensen met een handicap’ in december 2003, TK 2002-2003, 29 355, nr. 1. Dit document is het antwoord van het huidige kabinet op de hindernissen bij toegang tot onderwijs zoals die in de herfst van 2002 door verscheidene belangenorganisaties zijn geïdentificeerd. Op verschillende plaatsen in het Actieplan wordt het belang van de ontwikkeling van actiepunten onderstreept die niet tot bindende juridische verplichtingen leiden en weinig extra geld kosten. C. Hover en R. Baarda, Effectstudie toepassing Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in primair en voortgezet onderwijs, Den Haag, oktober 2003 (hierna Hover en Baarda, Effectstudie) maakt melding van ongeveer 40.000 klachten, tabel 14, blz. 55.


35

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

kunnen bieden.53 Bij de onderwijsintegratie van kinderen uit kinderdagcentra naar scholen noemt het rapport de aparte financiering voor zorg en onderwijs contraproductief.54 Dit onderzoek is met name nuttig omdat het aangeeft hoe gelijkheid in het onderwijs er concreet uitziet. De schrijvers redeneren verder nog dat op grond van de relatief weinig klachten over onderwijs die de Nationale Ombudsman en de Commissie voor gelijke behandeling tot nu toe hebben ontvangen, uitbreiding van de garantie voor gelijke behandeling naar het onderwijs weinig problemen zou moeten opleveren.55 De regering zou vervolgens uitbreiding van de reikwijdte van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte moeten voorstellen. Zowel de Wet gelijke behandeling als de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte bepalen dat er een speciale Commissie voor gelijke behandeling moet worden opgericht, die het tot taak heeft klachten te behandelen op grond van de bepalingen in deze wetten voor gelijke behandeling. Hoewel er in het onderwijs geen aparte bescherming bestaat voor vermeende discriminatie vanwege een beperking, zijn er zaken met betrekking tot onderwijs aanhangig gemaakt en door de Commissie behandeld als er sprake was van een raciale of etnische kwestie. Vanaf het moment dat de Wet gelijke behandeling op grond van een handicap of chronische ziekte van kracht werd, heeft de Commissie voor gelijke behandeling een aantal uitspraken gedaan betreffende vermeende discriminatie in het onderwijs, met name op het gebied van dyslexie op de universiteit56 en in het geval van een beroepsopleiding die weigerde een leerling met een lichte aandoening in het autistisch spectrum aan te nemen omdat hij waarschijnlijk niet in staat zou zijn het programma af te ronden.57 Beslissingen van de Commissie voor gelijke behandeling zijn juridisch niet bindend en de rechterlijke macht kan niet gedwongen worden de beslissing van de Commissie voor gelijke behandeling over te nemen. De beslissingen van de Commissie worden echter zeer gerespecteerd en meestal opgevolgd door rechterlijke instanties. Sinds eind 2003 (28 november 2003) (zie sectie III.3.2), kunnen ouders advies en begeleiding krijgen van de op landelijke niveau organiseerde Adviescommissie voor Toelating en Begeleiding en/of onderwijsconsulenten op het gebied van speciaal onderwijs, om klachten op te lossen aangaande beslissingen van scholen om kinderen

53 54 55 56

57

36

Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 55-56. Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 62-63. Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 53. Uitspraak 2004-59, 27 mei 2004, waarin de Commissie concludeerde dat de universiteit niet discrimineerde op grond van een handicap. Het oorzakelijk verband tussen de studievertraging en de weigering van de universiteit om extra examentijd te geven, kon niet voldoende worden aangetoond. Beschikbaar via http://www.cgb.nl (bezocht op 8 september 2004). Uitspraak 2004-94, 20 juli 2004, de verdedigende school werd schuldig bevonden aan discriminatie op grond van een handicap, aangezien de student in kwestie zich niet bij deze school mocht aanmelden. Beschikbaar via http://www.cgb.nl (bezocht op 8 september 2004).


2006

NEDERLAND

met een leerlinggebonden budget aan te nemen.58 Er bestaan geen andere gespecialiseerde organen of procedures voor het behandelen van gevallen van discriminatie in het Nederlandse onderwijs op grond van een beperking. Kinderen met een handicap die gestreden hebben voor plaatsing in het reguliere onderwijs hebben weinig succes gehad bij civiele rechtbanken omdat scholen een ruime beslissingsbevoegdheid hebben als het gaat om het plaatsen en verwijderen van leerlingen, en deze beslissingsbevoegdheid wordt slechts marginaal door de rechterlijke macht getoetst.59 In de Leerplichtwet wordt verplicht dat kinderen in de leeftijd tussen vijf en minimaal zestien jaar voltijd onderwijs moeten volgen of twaalf jaar voltijd onderwijs moeten hebben gevolgd.60 Kinderen mogen primair onderwijs volgen vanaf de dag dat ze vier jaar oud zijn geworden en 95 procent van de Nederlandse kinderen volgt onderwijs vanaf het vierde jaar. Primair onderwijs (het basisonderwijs) is verplicht en gratis voor kinderen van vijf tot twaalf jaar. Voortgezet onderwijs begint op twaalfjarige leeftijd en duurt vier tot zes jaar, afhankelijk van het schoolniveau. De Wet op de expertisecentra uit 1998 die het wettelijke kader biedt voor scholen voor speciaal onderwijs, staat toe dat leerlingen die voldoen aan de indicatiecriteria voor speciaal onderwijs op school mogen blijven tot hun twintigste.61 Een van de doelen van het speciaal onderwijs is om bepaalde leerlingen voor te bereiden op een plaats in de arbeidsmarkt, terwijl andere in een sociale werkvoorziening terechtkomen en weer andere deel zullen gaan nemen aan dagbestedingactiviteiten voor volwassenen.

1.2 Structuur en bestuur van scholen De Grondwet bepaalt dat de overheid voldoende openbare onderwijs moet aanbieden voor kinderen van ouders die openbaar onderwijs voor hun kinderen kiezen. Meer dan zestig procent van de Nederlandse kinderen maakt gebruik van bijzonder onderwijs, maar deze scholen moeten aan dezelfde eisen voldoen wat betreft kwaliteit en leerlingenzorg als openbare scholen.62 Bijzondere onderwijs valt onder het privaatrecht, terwijl openbaar onderwijs onder het publieke recht valt. Bijzondere scholen hebben het recht plaatsing van leerlingen te weigeren als de ouders het niet eens zijn met de 58

59

60 61 62

Van kracht geworden met de invoering van Leerlinggebonden financiering, Stb. 2002, nr. 631, Art. XI en XII. Bijvoorbeeld in het geval van Sterre en Thiandi, twee kinderen met een matige tot ernstige verstandelijke beperking, die in afzonderlijke aanklachten tegen gewone scholen voor basisonderwijs de beslissing aanvochten waarin hun inschrijving voor regulier onderwijs werd geweigerd; zonder succes. Rechtbank Amsterdam, 9 januari 2002, gepubliceerd in School & Wet, nr. 5, mei 2002, blz. 177; het geval Thiandi staat beschreven in School & Wet, nr. 5, april 2000, blz. 71. Leerplichtwet, Stb. 1969, 303, Art. 3 (1)(a-b). Wet op de expertisecentra, Stb. 1998, 496, 1998, Art. 39(c) (hierna Wet op de expertisecentra). Als ouders dat willen, hebben zij het grondwettelijke recht een school voor bijzonder onderwijs op te richten. De belangrijkste aspecten van de drie onderwijswetten betreffende onderwijs aan kinderen zijn van toepassing op zowel openbare als bijzondere scholen.


37

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

(levensbeschouwelijke) grondslagen van de school, maar ze moeten zich verder houden aan dezelfde onderwijswetten als openbare scholen met betrekking tot toelating, verwijdering en verwijzing. In Nederland is speciaal onderwijs voor kinderen met een beperking via twee systemen beschikbaar: het eerste loopt via een systeem van speciale scholen voor kinderen met een beperking, en het tweede via een gemengd schoolsysteem, waarin reguliere basisscholen en speciale scholen voor primair onderwijs samenwerken.63 Het huidige duale systeem is ontwikkeld na een lange traditie met een grote hoeveelheid aparte scholen voor kinderen met een (verstandelijke) beperking, die teruggaat tot het begin van de twintigste eeuw. Aan het eind van de Eerste Wereldoorlog werd algemeen aangenomen dat aparte scholing veel beter was dan geïntegreerd onderwijs, en als gevolg daarvan werd een aanzienlijk hoeveelheid middelen besteed aan een complex systeem van speciaal onderwijs dat tot ver in de jaren zeventig gehandhaafd zou blijven.64 Pas sinds 1990 is het overheidsbeleid erop gericht om kinderen met een lichte verstandelijke beperking deel te laten nemen in het reguliere onderwijs. Kinderen met een ernstigere verstandelijke beperking worden nog altijd op scholen voor speciaal onderwijs geplaatst, maar vanaf 1 augustus 2003 kunnen zij, als de reguliere school instemt met plaatsing van deze leerlingen, gebruik maken van leerlinggebonden financiering, de Rugzak, om onderwijs te volgen op een school voor regulier onderwijs. Toch blijft het onderliggende duale systeem gehandhaafd, dat overwegend exclusief is.

1.2.1

Gemengd onderwijssysteem – Weer Samen Naar School

Het gemengde schoolsysteem binnen zowel het primair als het voortgezet onderwijs is georganiseerd binnen netwerken of samenwerkingsverbanden van scholen voor regulier onderwijs met ten minste 2000 kinderen, waarbij elk samenwerkingsverband over minimaal één basisschool voor speciaal onderwijs moet beschikken.65 Het primaire onderwijs kent ongeveer 250 samenwerkingsverbanden die bestaan uit 7000 reguliere basisscholen en 348 scholen voor speciaal basisonderwijs (met daarnaast 63 dépendances).66 Basisscholen en middelbare scholen zijn georganiseerd in aparte samenwerkingsverbanden. Er zijn 87 samenwerkingsverbanden in het voortgezet onderwijs die bestaan uit 675 middelbare scholen, 115 scholen voor praktijkonderwijs en 337 afdelingen voor leerwegondersteunend onderwijs.67 Elk samenwerkingsverband 63 64

65

66 67

38

Zie Bijlage 1 voor een tabel met onderwijsmogelijkheden. R. de Groot, ‘Van exclusief naar inclusief onderwijs’ in R. de Groot, et al. (eds.), Inclusief Onderwijs, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1996, blz. 17-18. Wet op het primair onderwijs, Stb. 1998, 495, 1998, Art. 18, par. 2 (hierna Wet op het primair onderwijs). Ministerie van OC&W, Kernstatistieken primair onderwijs 2004, blz. 2 Correspondentie van het ministerie van OC&W, d.d. 21 juli 2004.


2006

NEDERLAND

wordt bestuurd door een kleine staf, zoals dat is voorgeschreven door de Wet op het primair onderwijs uit 1998 en de Wet op het voortgezet onderwijs uit 1998. Als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe onderwijswetten in 1998, wordt onderwijs geboden aan kinderen met een leer achterstand en/of kinderen met opvoedingsproblemen, in het gemengd onderwijssysteem (WSNS) en worden alleen degenen met een verstandelijke beperking geplaatst in het speciale onderwijs (zie sectie III.A.4). Speciale scholen die voorheen bestemd waren voor kinderen met leer- en/of gedragsproblemen (de zogenaamde lom/mlk-scholen, waar vaak kinderen zaten met een lichte verstandelijke beperking), vallen formeel nu binnen de wettelijke kaders van het reguliere onderwijs. Dit wil zeggen dat de voormalige lom/mlk-scholen niet langer tot de categorie speciaal onderwijs behoren, maar tegenwoordig tot het reguliere onderwijs gerekend worden. Deze nieuwe categorisering heeft echter niets veranderd aan het feit dat deze scholen uitsluitend bedoeld zijn voor kinderen met speciale leerbehoeften, waarbij een speciale indicatie vereist is om te worden toegelaten en waar het onderwijs niet inclusief is. Theoretisch gezien zouden deze kinderen in staat moeten zijn te slagen op reguliere scholen, mits voldoende leerlingenzorg geboden is. Als de financiële middelen niet toereikend zijn om het kind te laten slagen op de school voor regulier onderwijs, kunnen de ouders een indicatie aanvragen voor een school voor speciaal basisonderwijs (die niet onder het speciale onderwijs valt, aangezien de school deel uitmaakt van het reguliere onderwijs). Toelating tot de speciale basisschool wordt geregeld door de Permanente Commissie voor Leerlingenzorg (PCL), die uit ten minste drie personen bestaat met expertise op het gebied van speciale leerlingenzorg.68 De financiering voor deze leerlingenzorg in het reguliere systeem wordt vastgesteld op grond van het beleidsdoel dat niet meer dan twee procent van de kinderen in het primair onderwijs een school voor speciaal onderwijs mag bezoeken.69 Deskundigen hebben opgemerkt dat het van belang is algemeen onderzoek te verrichten naar het effect van financiering om participatie in het reguliere onderwijs te bevorderen.70 Gezien de onverminderde toename van aanmeldingen voor het speciaal onderwijs kan de vraag worden gesteld of het huidige systeem daadwerkelijk inclusie in de hand werkt. Europees onderzoek ziet financiering als een doorslaggevende factor bij het bevorderen of het belemmeren van inclusie in het onderwijs.71 Om volledige inclusie

68 69 70

71

Wet op het primair onderwijs, art. 23. Beleidsnota van de regering, TK 1996/97, 25 409, nr. 3, blz. 5. OSI rondetafel, Den Haag, juni 2004. Verklarende noot: de OSI hield in juni 2004 een rondetafelbijeenkomst in Nederland om kritiek te verzamelen over de conceptversie van het huidige rapport. Onder de aanwezige deskundigen waren overheidsfunctionarissen, ouders en NGO’s. Cor J.W Meijer, Effects of Financing of Special Needs Education, A Seventeen-country Study of the Relationship between Financing of Special Needs Education and Inclusion (Effecten van subsidies voor speciaal onderwijs, een onderzoek in zeventien landen naar het verband tussen subsidies voor speciaal onderwijs en inclusie), Brussel: Europees Agentschap voor Ontwikkeling van Leerlingenzorg, 1999.


39

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

effectief te implementeren, mag de beschikbare subsidie momenteel dan ontoereikend zijn, het systeem voor subsidietoewijzing is tevens ongeschikt.

1.2.2

Speciaal onderwijssysteem

Kinderen met ernstigere leerproblemen worden over het algemeen verwezen naar een school voor speciaal onderwijs. Vanaf 2003 moeten alle scholen voor speciaal onderwijs aangesloten zijn bij een Regionaal expertisecentrum (hierna: REC). De 14 soorten speciaal onderwijs zijn verdeeld in vier clusters, afhankelijk van de aard van de medische indicatie die aan de beperking ten grondslag ligt. Er zijn 324 scholen voor speciaal onderwijs en 90 dépendances in 33 REC’s.72 Het merendeel van kinderen met een verstandelijke beperking worden onderwezen op Cluster 3-scholen, samen met kinderen met een lichamelijk beperking, een meervoudige handicap, een chronische ziekte of epilepsie.73 Scholen voor speciaal onderwijs moeten verbonden zijn aan een REC en er zijn verschillen in de wijze waarop de REC’s zich hebben georganiseerd. Het concept van een REC correspondeert theoretisch met de Salamanca-visie dat scholen voor speciaal onderwijs moeten worden getransformeerd tot expertisecentra, die leraren met advies en begeleiding kunnen bijstaan om allerlei soorten kinderen met verschillende talenten in inclusieve klassen les te geven. De Nederlandse REC’s kunnen na verloop van tijd deze richting opgaan als kinderen daadwerkelijk gebruik gaan maken van leerlinggebonden financiering en als zij inderdaad verzekerd zijn van een plaats in het reguliere schoolsysteem. In dat geval zouden de REC’s een belangrijke rol kunnen vervullen als steunpunt voor leraren in reguliere klassen en als coördinator van andere ondersteunende voorzieningen voor kinderen met een verstandelijke beperking op inclusieve scholen. De ontwikkeling hiervan verloopt echter traag, met name omdat kinderen met een beperking niet naar het reguliere onderwijs overgaan maar veelal op scholen voor speciaal onderwijs blijven. Onderwijs wordt in Nederland vanuit de landelijke overheid gefinancierd. De aansturing van het onderwijssysteem wordt locaal geregeld. Elke school voor speciaal onderwijs wordt bestuurd door een eigen schoolbestuur. De Wet op expertisecentra legt de verantwoordelijkheid bij het bevoegd gezag om te bepalen of het bestuur van de school wordt overgeheveld van het schoolbestuur naar het REC-bestuur of niet. De scholen zelf zijn vrij om onderwijs aan te bieden dat zij geschikt achten, voor zover dit overeenkomt met de hoofddoelen die zijn uiteengezet in de Wet op de expertisecentra:

72

73

40

Ministerie van OC&W, Kernstatistieken primair onderwijs 2004, blz. 2. Er zijn 160 scholen voor speciaal onderwijs, voor zowel primair als voorgezet speciaal onderwijs, en onder de 33 REC’s vallen zowel basisscholen als middelbare scholen. De andere clusters zijn: Cluster 1 voor visueel gehandicapte kinderen, Cluster 2 voor auditief en communicatief gehandicapte kinderen en Cluster 4 voor kinderen met ernstige gedragsstoornissen en kinderen met psychiatrische problemen.


2006

NEDERLAND

Het onderwijs wordt afgestemd op de ontwikkelingsmogelijkheden van de leerling. Het wordt zodanig ingericht dat de leerling een ononderbroken ontwikkelingsproces kan doorlopen. Zo mogelijk brengt het kinderen tot het volgen van gewoon onderwijs op basisscholen of scholen voor voortgezet onderwijs. Het onderwijs richt zich in elk geval op de emotionele en verstandelijke ontwikkeling, op het ontwikkelen van creativiteit, het verwerven 74 van kennis en van sociale, culturele en lichamelijke vaardigheden.

Vanaf augustus 2003 komen kinderen met een indicatie speciaal onderwijs ook in aanmerking voor de leerlinggebonden financiering genaamd de Rugzak,75 die zij als het ware mee kunnen nemen om zich aan te melden bij de school van hun keuze binnen het reguliere onderwijs. De Rugzak is bedoeld om deelname van kinderen met een beperking aan het reguliere onderwijs te vergemakkelijken, alhoewel kinderen met een zwaardere beperking wettelijk geweigerd kunnen worden op een school voor regulier onderwijs, als de school van mening is dat zij het kind geen passend onderwijs kunnen aanbieden.76 De Rugzak bestaat uit drie delen: een bedrag voor extra formatie in de klas (b.v. in de vorm van een klasse assistent, extra leerkracht of remedial teacher), een bedrag voor ambulante begeleiding vanuit het REC die bedoeld is zowel voor de leerling als voor de leerkracht, en er is een beperkt budget beschikbaar voor bepaalde fysieke aanpassingen in de klas of voor aangepast lesmateriaal. Het totaalbedrag van de Rugzak is ongeveer gelijk aan de kosten van onderwijs voor een kind op een school voor speciaal onderwijs.77 Kinderen met een indicatie voor speciaal onderwijs komen automatisch in aanmerking voor een Rugzak. Theoretisch gezien is de Rugzak beschikbaar op elk onderwijsniveau, zowel op scholen voor primair als voor voortgezet onderwijs. Op gezette tijden vindt herindicatie plaats. De overheid onderzoekt hoe de indicatiestelling te vereenvoudigen.78 Niet elk kind ontvangt hetzelfde bedrag aan Rugzakfinanciering, het bedrag kan in sommige gevallen aanzienlijk verschillen binnen en tussen de clusters en hangt af van

74 75 76

77 78

Wet op de expertisecentra, Art. 11. Maatregel voor Leerlinggebonden financiering, 28 november 2002, Stb. 2002 631. Rechters toetsen beslissingen met betrekking tot afwijzingen of verwijderingen slechts marginaal, zoals recentelijk het geval was bij een zaak die werd gevoerd in de Rechtbank van Zutphen op 17 november 2003, 57111/KG ZA 03-263, waarbij een middelbare school twee broers met gedragsproblemen weigerde, met als reden dat het geld in hun financiële Rugzak niet voldoende zou zijn om de kleinschalige aandacht te verlenen die beide jongens nodig hadden volgens de deskundigen die de school had geraadpleegd. Scholen hebben in dergelijke situaties een grote beslissingsbevoegdheid. Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 7. Website voor ouders van kinderen met een Rugzak, die recente ontwikkelingen bijhoudt vanaf 24 maart 2004, zie http://www.oudersenrugzak.nl/nieuws.html (bezocht op 26 oktober 2004).


41

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

de eraan ten grondslag liggende vaststelling van de beperking.79 Het verschilt per schooltype. In het basisonderwijs ontvangen kinderen met een verstandelijke beperking het laagste bedrag, terwijl ook middelbare scholieren met een verstandelijke beperking 20 procent minder krijgen dan leerlingen met andere handicaps,80 hoewel het goed mogelijk is dat er juist meer geld nodig is om passend onderwijs te geven aan kinderen met een verstandelijke beperking. De beslissing voor de toewijzing van geld is gebaseerd op algemene categorieën, niet op de individuele behoeften van de leerlingen. Het ministerie van OC&W zou dit systeem zodanig moeten aanpassen dat het geld voor leerlingenzorg voldoende is om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van kinderen met een verstandelijke beperking. Ofschoon Rugzakfinanciering is gebaseerd op soortgelijke programma’s in de gezondheidszorgsector – waar mensen die in aanmerking komen voor een persoonsgebonden budget (een bedrag op basis van een geïndiceerde zorgbehoefte, met bestedingsvrijheid) – dient het gebruik van het geld in de Rugzak te worden besteed aan een REC-leerkracht die naar de school toegaat en aan extra personeelsuren van het onderwijzend personeel op reguliere scholen (bijvoorbeeld in de vorm van remedial teaching). Bestedingsvrijheid over het bedrag was een van de kenmerken die in eerste instantie gepland was voor de Rugzak, maar dit idee werd later toch teruggedraaid. Veel ouders en enkele opvoeders hebben aangegeven dat een grotere flexibiliteit het nut van de bijdrage zou vergroten, bijvoorbeeld door de mogelijkheid om een extra klassenassistent aan te kunnen stellen.81 Deze zeer beperkte bestedingsmogelijkheden zijn niet bevorderlijk voor effectieve inclusie. Bovendien zijn er in de afgelopen jaren pogingen gedaan om kinderen met een indicatie voor speciaal onderwijs uit te sluiten van financiële middelen uit de AWBZ. Dit zal een contraproductief effect hebben, aangezien ouders de meer flexibele persoonsgebonden budgetten zullen verkiezen boven een schoolinschrijving met Rugzak.82 De kans dat het recht op een persoonsgebonden budget, dat flexibeler en in veel opzichten aantrekkelijker is dan het leerlinggebonden budget, verloren gaat, zal er waarschijnlijk toe leiden dat ouders ontmoedigd raken om hun kind aan te melden voor een school. Ouders dwingen om te kiezen tussen onderwijs of flexibele gezondheidszorg zou een valkuil kunnen zijn, die niet alleen kinderen ontmoedigt hun recht op onderwijs uit te oefenen, maar op de lange termijn tevens een duurdere 79

80 81

82

42

Zie bijvoorbeeld Kernstatistieken Primair Onderwijs 2004, blz. 6, waarin een lijst is opgenomen met de verdeling van het aantal betaalde lesuren per handicap over de vier Clusters voor speciaal onderwijs. Ministerie van OC&W, Kernstatistieken Primair Onderwijs 2004, blz. 6. Telefonisch interview met J.C. Smits, ouder van een kind met een ernstige verstandelijke beperking op een school voor regulier onderwijs; vertegenwoordiger van de Stichting voor Inclusief Onderwijs, 2 februari 2004. Interview met Annely Moraki, ouder van een kind met een ernstige verstandelijke beperking die huiverig is haar zoon naar school te laten gaan, omdat ze dan misschien de steun voor effectieve en intensieve thuistherapie moet opgeven, 21 augustus 2004.


2006

NEDERLAND

oplossing kan zijn voor de maatschappij: kinderen blijven afhankelijker van zorg dan wanneer ze naar school zouden kunnen gaan met behulp van aanvullende AWBZ financiering. Het risico om het flexibele persoonsgebonden budget te verliezen is een beangstigend vooruitzicht voor ouders, dat echter wel zeer reëel is geworden met de huidige beleidsvoering en regelgeving. Een centrale taak van scholen voor speciaal onderwijs is het voorbereiden van kinderen op een terugkeer naar het reguliere onderwijs.83 Dit is een belangrijk doel dat overeenstemt met de filosofie over inclusief onderwijs van de Salamanca-verklaring. De cijfers van het ministerie van OC&W in tabel 1 laten zien dat dit niet in hoge mate gebeurt, en dat het percentage leerlingen dat van scholen voor speciaal basis onderwijs naar reguliere scholen gaat, afneemt.84 De meeste leerlingen vervolgen hun schoolloopbaan in een of andere vorm van speciaal onderwijs. Tabel 1. Doorstroming van scholen voor speciaal basisonderwijs naar andere schooltypes Uiteindelijke school per soort Regulier basisonderwijs Speciaal basisonderwijs in WSNS-verband Speciaal onderwijs op clusterschool Speciale school voor voortgezet onderwijs in WSNS-verband Reguliere school voor voortgezet onderwijs Speciaal voortgezet onderwijs op clusterschool Onbekend (geen school) Totaal

2003 241 1999 1071

2002 286 1885 1.138

2001 271 1657 998

2000 372 2273 860

8325

7575

5220

7495

1587

2267

4666

2546

314

332

283

264

289 13.826

320 13.803

358 13.453

493 14.303

Bron: Ministerie van OC&W, juli 2004

REC-scholen worden financieel beloond als zij kinderen binnen het speciale onderwijs weten te houden, maar van REC’s wordt ook verwacht dat ze ouders van kinderen met een verstandelijke beperking helpen bij het maken van goede, onderbouwde keuzes met betrekking tot de onderwijsmogelijkheden voor hun kinderen.85 Dit beleid kan 83

84

85

Wet op het primair onderwijs, Art. 8, Par. 5: ‘Onderwijs op een speciale school voor primair onderwijs is tegelijkertijd bedoeld om leerlingen waar mogelijk voor te bereiden op het volgen van onderwijs op reguliere scholen voor primair en voortgezet onderwijs.’ Tabel gebruikt door het ministerie van OC&W in correspondentie van 21 juli 2004. In 2003 ging 13,4 procent van de leerlingen die een speciale basisschool verlieten over naar reguliere scholen, in 2002 was dat 18,5 procent, in 2001 36,7 procent en in 2000 20,4 procent. Wet op de expertisecentra, Art. 28b, Par. (e).


43

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

resulteren in een belangenconflict en wellicht is het niet gepast dat REC’s een dergelijke adviserende rol aannemen. Het ministerie van OC&W rapporteert dat in 2003 ongeveer 16.000 kinderen met een verstandelijke beperking een school voor speciaal onderwijs bezochten.86 Ondertussen bezochten minder dan 900 leerlingen met een verstandelijke beperking een school voor regulier onderwijs.87 Een mogelijke uitleg voor dit lage percentage is het ontbreken van ‘gestructureerde regelgeving voor het onderwijs aan kinderen met een beperking.’88 De wet (noch WPO noch WEC) voorziet niet in persoonlijke of leerlinggebonden financiering om kinderen met een lichtere verstandelijke beperking in het reguliere schoolsysteem te laten blijven. Ondersteuning moet komen van de reguliere scholen, via de middelen die gereserveerd zijn voor kinderen die extra leerlingenzorg nodig hebben. Deze situatie is met name frustrerend voor kinderen die een bepaalde vorm van individuele leerlingenzorg nodig hebben die niet beschikbaar is op reguliere scholen. Dit is tenminste ten dele een verklaring voor het feit dat het aantal aanmeldingen voor scholen voor speciaal onderwijs in Cluster 3 stijgt. Ouders zijn bang dat hun kinderen niet genoeg leerlingenzorg krijgen op een school voor regulier onderwijs en zij zijn niet in de positie om geïndividualiseerde voorzieningen te eisen.89

1.3 Vaststelling en beoordeling van beperkingen voor onderwijsdoeleinden 1.3.1

Gemengd onderwijs – Weer Samen Naar School

Om een speciale school voor basisonderwijs (sbao) binnen het reguliere onderwijs systeem te kunnen bezoeken, heeft een kind een indicatie nodig van de Permanente Commissie voor Leerlingenzorg.90 Elk samenwerkingsverband van basisscholen is verplicht een Permanente Commissie voor Leerlingenzorg op te richten die bestaat uit tenminste drie personen, onder wie een voorzitter, een onderwijsdeskundige en een gedragsdeskundige. Een kind hoeft niet te voldoen aan een medische definitie van de term beperking om een speciale basisschool binnen het reguliere onderwijs te bezoeken. Het is eerder zo dat de school voor regulier onderwijs die een kind naar een school voor 86 87

88 89

90

44

Ministerie van OC&W, Kernstatistieken Primair Onderwijs 2003, blz. 4. De minister van OC&W informeerde de Tweede Kamer op 28 juli 2004 dat 871 van de kinderen die in aanmerking kwamen voor speciaal onderwijs in Cluster 3 op grond van een verstandelijke beperking naar een school voor regulier onderwijs gingen, van de in totaal 5619 gehandicapte kinderen die een school voor regulier onderwijs bezochten. TK 27 728, nr. 76, blz. 14. TK 27 728, nr. 76, blz. 14. Ouders hebben hun bezorgdheid geuit over de beperkte en te verspreide steun voor speciale zorg op reguliere scholen voor kinderen met een verstandelijke beperking. Telefonisch interview met Hillie Beumer, onderwijsbeleidsadviseur voor de Federatie van Ouderverenigingen, 20 februari 2004. Wet op het primair onderwijs, Art. 40, par. 3.


2006

NEDERLAND

speciaal onderwijs wil overplaatsen, pogingen moet hebben vastgelegd waaruit blijkt dat zij het kind op de school voor regulier onderwijs wilden houden. Uit deze documenten moet blijken dat het onmogelijk was voldoende ondersteuning aan het kind te geven om effectief te kunnen leren in het reguliere onderwijs. De Permanente Commissie voor Leerlingenzorg verleent of weigert de indicatie voor het sbao. De officiële doelstelling van het landelijke onderwijsbeleid is om niet meer dan twee procent van de kinderen binnen een samenwerkingsverband van scholen voor regulier onderwijs te verwijzen naar een speciale school voor basisonderwijs.91 Voor elk kind boven die twee procent van het totale aantal kinderen binnen het samenwerkingsverband aan wie een indicatie is gegeven voor het sbao, moeten de reguliere scholen het geld dat bestemd is voor leerlingenzorg overhevelen naar de sbao. Een rechtstreeks gevolg van het aantal indicaties voor een speciale school voor basisonderwijs is dan ook dat het bedrag ofwel binnen de reguliere scholen blijft en aan leerlingenzorg besteed wordt of naar de school voor speciaal basisonderwijs toegaat. Dit zou een stimulans moeten zijn om kinderen met een leerachterstand en /of opvoedingsmoeilijkheden in het reguliere onderwijs te houden, mits de subsidies daadwerkelijk toereikend zijn om adequate steun te bieden. Op dit moment lijkt de financiering echter niet adequaat, aangezien reguliere scholen zeer weinig geld ontvangen voor dit doel. Dit schijnt in ieder geval een van de redenen te zijn dat ouders ervoor kiezen hun kinderen voor REC-onderwijs in Cluster 3 op te geven in plaats van het risico te lopen dat hun kinderen zullen mislukken op een school voor regulier onderwijs.

1.3.2

Speciaal onderwijs – REC’s

In het geval van indicatie voor een REC-school voor speciaal onderwijs wordt een andere procedure toegepast. Kinderen met een verstandelijke beperking moeten een indicatie hebben van de Commissie van Indicatiestelling (CvI) om in aanmerking te komen voor speciaal onderwijs. De indicatiecategorieën voor verstandelijke beperkingen zijn ontleend aan de indicatiecriteria die zijn vastgelegd in beleidsregels voor gebruik bij de Commissies van Indicatiestelling, die bij elke REC horen, en die moeten worden getoetst door een landelijke verwijzingscommissie.92 De indicatiecategorieën zijn uiteengezet in het gedeelte ‘Indicatiecriteria zeer moeilijk lerende kinderen’; voor een dergelijke indicatie is een psychodiagnostische test vereist 91

92

Beleidsnota van de regering, TK 1996/97, 25 409, nr. 3, blz. 5: ‘De speciale school voor basisonderwijs ontvangt rechtstreeks van het Rijk zorgformatie voor 2 procent van het aantal leerlingen in het samenwerkingsverband. Wordt er op de speciale school voor basisonderwijs meer dan 2 procent van de leerlingen toegelaten, dan moeten de basisscholen in het desbetreffende samenwerkingsverband zorgformatie overdragen voor de leerlingen boven 2 procent. Als het aantal leerlingen op de speciale school voor onderwijs daalt, kunnen de basisscholen personeel van de speciale school voor basisonderwijs inzetten.’ Regeling indicatiecriteria leerlinggebonden financiering, Gele Katern, nr. 1, 19 maart 2003, blz. 5-15 (hierna Indicatiecriteria).


45

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

bij een IQ-score onder 60.93 Kinderen met een IQ tussen 59 en 70 kunnen ook in aanmerking komen voor een indicatie voor Cluster 3 als er tevens sprake is van een ernstige stoornis volgens de classificatiesystemen DSM-IV, ICD-10 of ICF, bijvoorbeeld een aandoening in het autistisch spectrum.94 Hoewel deze drie referentiewerken verschillende classificatiesystemen hanteren om verstandelijke beperkingen aan te duiden, lijkt het gebruik ervan geen problemen of verwarring op te leveren. Ten slotte moet kunnen worden aangetoond dat een kind onvoldoende baat had bij de onderwijsbegeleiding in een reguliere klassituatie.95 Dit moeten worden gedocumenteerd in het leerling-dossier. Deze eisen zijn gelijk voor zowel het primaire als het voortgezette onderwijs. Kinderen met een verstandelijke beperking die voldoen aan de criteria zullen worden verwezen naar een school voor speciaal onderwijs binnen Cluster 3. De indicatiecriteria voor speciaal onderwijs zijn complex en de indicatieprocedure vereist aanzienlijke documentatie. Klachten van ouders en de commissies hebben geleid tot aanpassingen om de administratie meer gestroomlijnd te maken en het bureaucratische karakter van het indicatieprocedure te verlichten.96 Een interessant onderwerp voor onderzoek zou kunnen zijn om te bekijken hoeveel dit indicatieproces daadwerkelijk kost en welk percentage van het budget voor speciaal onderwijs dit proces beslaat. Om als leerling met een leerachterstand en/of opvoedingsmoeilijkheid in aanmerking te komen voor aanvullende zorg op een reguliere school voor voortgezet onderwijs, moet een Regionale verwijzingscommissie (RVC) voor het voortgezet onderwijs een positief advies afgeven. RVC’s kunnen een leerling voor twee soorten onderwijs indiceren: leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro). Om in aanmerking te komen voor leerwegondersteunend onderwijs, moet de leerling een IQ tussen 75 en 90 hebben en op ten minste twee van de vier kernvakken achterlopen: rekenen, technisch lezen, begrijpend lezen en spelling, waarbij de afwijking óf bij

93 94

95 96

46

Indicatiecriteria, art. 7(1)(a-b). Indicatiecriteria, art. 1 definities, art. 7(1)(b) voor ‘zeer moeilijk lerende kinderen’. Met name een aandoening in het autistisch spectrum is op zich geen reden voor een indicatie voor een RECschool, noch voor enige vorm van leerlingenzorg op een school voor regulier onderwijs. Deze ‘ernstige stoornis’ moet een aantoonbaar negatief effect hebben op de ‘structurele onderwijsdeelname’ van het kind. Dit kan worden bewezen door middel van een leerachterstand en zeer beperkte sociale zelfredzaamheid. Dit houdt in dat kinderen met een aandoening in het autistisch spectrum vaak dubbel gehandicapt zijn: in de eerste plaats door hun beperking en daarnaast door het gebrek aan financiering om passende onderwijszorg te kunnen krijgen. Indicatiecriteria, art. 7(2)(a-d). Zie de maatregelen om het indicatieproces minder bureaucratisch te maken, beschreven in het eerste statusrapport van de minister van OC&W over leerlinggebonden financiering, gepresenteerd aan de Tweede Kamer op 30 augustus 2004, TK 27 728, nr. 76, blz. 1-4.


2006

NEDERLAND

rekenen óf bij technisch lezen tussen 0,25 en 0,50 van de normdeviatie bedraagt.97 Leerlingen met een IQ tussen 91 en 120 kunnen ook in aanmerking komen voor leerwegondersteuning als ze naast aantoonbare hiaten in bepaalde vakken ook een sociaal-emotioneel probleem hebben. Voor een indicatie voor praktijkonderwijs binnen het voortgezet onderwijs is een IQ tussen 55 en 80 vereist en een leerachterstand in ten minste twee van de vier kernvakken.98 Besluiten van scholen tot toelating en verwijdering zijn vatbaar voor bezwaar en beroep. Juridisch gezien worden indicaties beschouwd als een bestuurlijke beslissing van een ambtenaar bij de overheid; als gevolg hiervan vallen zij onder procedures voor bezwaar en beroep, die kunnen worden aangevochten bij de administratieve rechter nadat een definitieve bestuurlijke beslissing is genomen.99 Daarnaast is er ook een landelijke Adviescommissie voor Toelating en Begeleiding (ACTB), die advies uit kan brengen in gevallen waarbij toelating van een kind met een Rugzak is geweigerd op een reguliere school.100 De ACTB kan ook advies uitbrengen in gevallen waarin onenigheid bestaat over hoe leerlinggebonden financiering moet worden gebruikt. De Commissie is sinds januari 2004 slechts in zeven gevallen gevraagd om onderzoek te verrichten en advies uit te brengen.101 De overheid heeft in de vorm van onderwijsconsulenten, die sinds oktober 2002 actief zijn, ook steun geboden aan ouders wier kinderen plaatsingsmoeilijkheden hebben.102 Vanaf het moment dat de leerlinggebonden financiering van start is gegaan in augustus 2003, hebben de onderwijsconsulenten 261 verzoeken gehad om op te treden namens kinderen met plaatsingsproblemen.103 Er zijn lange wachttijden voordat een kind beoordeeld en, indien nodig, geïndiceerd kan worden. Het proces kost veel tijd en de beschikbare middelen om de relevante tests uit te voeren en te evalueren zijn beperkt. Het indicatieproces is ook wel beschreven als langdurig en bureaucratisch. Dit is te wijten aan de vaak uitvoerige medische en diagnostische tests die nodig zijn om te bepalen of het kind in aanmerking komt voor toelating tot een school voor speciaal onderwijs.104 Volgens de Onderwijsinspectie is 97

98 99

100 101

102 103 104

De indicatiecriteria voor toelating tot het leerwegondersteunend onderwijs zijn opgenomen in het Besluit RVC’s, regionaal zorgbudget en praktijkscholen met declaratiebekostiging, 27 mei, 2003. Stb. 262 (zie www.overheid.nl). Criteria Voortgezet Onderwijs. Algemene Wet Bestuursrecht 1992, van kracht sinds 1 januari 1994, voor het laatst herzien: Stb. 2002, 148. Artikel XII en XII van de Wet voor de expertisecentra, 2002, Stb. 631. Rapportage van de minister van OC&W aan de Tweede Kamer over de status van het speciale onderwijs en leerlinggebonden financiering, 24 juli 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 19. TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 20. TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 20. Vijfde voortgangsrapportage Weer Samen Naar School van 19 december 2003, samengesteld door de minister van OC&W voor de Tweede Kamer, identificeert verscheidene klachtgebieden en tien aanbevelingen van de landelijke verwijzingscommissie om het indicatieproces en/of de eisen te vereenvoudigen. TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 4-6.


47

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

het aantal kinderen dat wacht op plaatsing op een school voor speciaal basisonderwijs binnen het reguliere onderwijs, sinds 1999 elk jaar hoger dan 1000.105 De wachttijden voor het voortraject zijn onbekend. Voor Cluster 3-scholen in het speciale onderwijs wachtten in 2003 126 leerlingen op plaatsing, terwijl 776 leerlingen alleen al wachtten op beoordeling en indicatie.106 Ongeveer 57 procent van de kinderen die op de wachtlijst staan voor indicatie en beoordeling op Cluster 3-scholen voor speciaal onderwijs, zijn kinderen met een verstandelijke beperking.107 De minister van OC&W heeft speciale aandacht besteed aan de kwestie van lange wachttijden en rapporteerde in augustus 2004 dat zowel de wachttijden als het aantal kinderen op wachtlijsten waren afgenomen.108

1.4 Vroegtijdige interventie (early intervention) In de Salamanca-verklaring wordt een sterke voorkeur uitgesproken voor het recht op ‘early intervention’ in de eigen omgeving van het kind, waarbij kinderen die nog niet naar school gaan beschouwd worden als een extra kwetsbare groep,109 maar dit recht is niet opgenomen in het Nederlandse rechtsysteem. Het onderwijssysteem voorziet niet in voorzieningen voor vroegtijdige interventie voor kinderen die nog niet naar school gaan, en kinderen gaan pas vanaf hun vierde jaar naar school. Kinderen onder de vijf jaar kunnen in aanmerking komen voor speciale kinderdagverblijven. Ook kunnen zij gebruik maken van zorg thuis, de zogenaamde integrale vroeghulp, binnen een gevarieerd programma-aanbod met als doel het bieden van ondersteuning, inclusief vroegtijdige interventie en praktische thuishulp. De huidige voorzieningen zijn ontwikkeld vanuit eerdere pogingen om een systeem van vroegtijdige onderkenning en in een later stadium vroegtijdige interventie te coördineren. In 1976 werd een landelijke commissie voor vroege ontdekking van ontwikkelingsstoornissen opgericht.110 Op grond van de onderzoeksresultaten van deze commissie werd een poging ondernomen om een systeem voor vroege ontdekking te ontwikkelen op landelijk niveau, maar dit is nooit met succes gebeurd.111 In 1994 werd begonnen met het project Integrale Vroeghulp, met als doelgroep kinderen van 0 tot 4 jaar, waarbij de 105

106 107 108

109

110

111

48

Onderwijsinspectie, Wachtlijsten Speciaal Basisonderwijs, 2003-03, blz. 14, beschikbaar via http://www.owinsblz.nl/documents (bezocht op 22 februari 2004) (hierna Onderwijsinspectie, Wachtlijsten Speciaal Basisonderwijs). Onderwijsinspectie, Wachtlijsten Speciaal Basisonderwijs, blz. 13. Onderwijsinspectie, Wachtlijsten Speciaal Basisonderwijs, tabel 1 van Appendix 1, blz. 31. Minister van OC&W, Zesde Voortgangsrapportage Weer Samen Naar School (Integratiebeleid) 5 april 2004, TK 2004/05, 21 860, nr. 72, blz. 5-7. UNESCO, Salamanca Conferentie over Speciale Leerlingenzorg, 1994, Actiekader, Sectie E, punt 53 en 54. Inspectie voor de Gezondheidszorg, Op de voet gevolgd, de ketenkwaliteit van zorg voor kinderen met een ontwikkelingsstoornis (0-6 jaar), Den Haag, juni 2002, blz. 13 (hierna Onderzoek ketenkwaliteit van zorg). Onderzoek ketenkwaliteit van zorg, blz. 13.


2006

NEDERLAND

doelstelling bestaat uit het leveren van vroegtijdige interventie samen met diagnostische diensten.112 Door heel Nederland zijn er nu ongeveer 41 integrale contactpunten voor vroeghulp actief, die in elk geval telefonisch advies geven en worden gecoördineerd door een landelijke coördinator.113 Voorzieningen voor vroegtijdige interventie zijn beschikbaar in een aantal settings, zoals bij sociaal-pedagogische diensten (MEE-organisaties), peuter- en kinderdagverblijven medische kinderdagverblijven voor kinderen die zijn geïndiceerd met een beperking en dientengevolge voldoen aan indicatiecriteria overeenkomstig de sociale verzekeringswetgeving. Deze centra worden gefinancierd door de Algemene wet op bijzondere ziektekosten (AWBZ) en zijn gratis voor kinderen die hiervoor in aanmerking komen op grond van een medisch aangetoonde ontwikkelingsachterstand. De MEE-organisaties hebben consulenten in dienst die advies kunnen geven aan ouders van kinderen met een ontwikkelingsachterstand die niet per definitie strikt medisch bepaald is: zij geven informatie over hoe ze zich kunnen aanmelden voor thuishulp, in normale crèches in de buurt en op andere plaatsen waar vroegtijdige interventie van nut kan zijn voor kinderen die problemen hebben als gevolg van een ontwikkelingsachterstand.114 MEE levert geen rechtstreekse diensten maar biedt onafhankelijke ondersteuning zodat ouders zelf kunnen aanmelden voor de nodige middelen om vroegtijdige interventie te krijgen. Het is allerminst duidelijk of de verschillende kinderdagverblijven en ondersteuning thuis deze kinderen op een effectieve manier voorbereiden op inclusie in een reguliere setting, inclusief scholen, en het is dan ook belangrijk de onderwijskundige aspecten van vroegtijdige interventie goed te volgen. De Gezondheidsinspectie controleert de kwaliteit van de dienstverlening die door deze instellingen worden geleverd. De conclusie van een recent rapport was dat de geïnterviewde ouders over het algemeen zeer tevreden zijn over de voorzieningen voor hun kinderen.115 Maar de Inspectie had ook ontdekt dat indicaties voor vroegtijdige interventie vaak arbitrair en lukraak afgegeven worden en dat kinderdagverblijven en kinderrevalidatiecentra meestal niet samenwerken en geen informatie of expertise uitwisselen.116 De Stichting Down’s Syndroom heeft lang gepleit voor effectieve vroegtijdige interventie voor kinderen met het syndroom van Down. Zij hebben een aantal specifieke aanbevelingen gedaan om

112 113

114

115 116

Onderzoek ketenkwaliteit van zorg, blz. 9. Landelijk Platform integrale vroeghulp, zie website www.vroeghulp.nl, voor een overzicht van voorzieningen en links naar 41 locale contactadressen. Het is onduidelijk hoeveel kinderen gebruik maken van Vroegtijdige interventie en wat de aard en de kwaliteit is van deze vroeghulpdiensten. Het is niet duidelijk of zulke statistieken worden bijgehouden en zo ja, door wie. Onderzoek ketenkwaliteit van zorg, blz. 40. Onderzoek ketenkwaliteit van zorg, blz. 41.


49

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

zowel de professionele kwaliteit als de beschikbaarheid van de dienstverlening te verbeteren en training te verzorgen aan de dienstverleners.117

2. O NDERWIJSBELEID

VAN DE NATIONALE OVERHEID

Nederland heeft Europese subsidies ontvangen, met name in het kader van het EQUAL-programma en het Europese Sociale Fonds, om beroepsopleidingen en programma’s voor het voortgezet onderwijs te ontwikkelen voor kinderen met een verstandelijke beperking. Een groot deel van deze subsidies is echter niet benut, wegens een gebrek aan cofinanciering van de overheid en de beperkte mogelijkheden van plaatselijke scholen om gebruik te kunnen maken van de subsidies. Onder de vlag van Weer Samen Naar School promoot Nederland een meer geïntegreerde benadering van het onderwijs. Op basis van dit beleid zijn speciale scholen voor basisonderwijs (sbao) ondergebracht in het reguliere onderwijssysteem en is de Rugzakfinanciering tot stand gekomen om integratie van kinderen met een indicatie voor het speciaal onderwijs te faciliteren in het regulier onderwijs. Over de hele linie blijft echter het gesegregeerde systeem in stand, en de overheid zou haar aandacht moeten verleggen naar daadwerkelijk inclusief beleid. Daarnaast zijn ouders en voorstanders van deze aanpak niet tevreden met de mate waarin hun suggesties en behoeftes zijn verwerkt in het onderwijsbeleid. Autistische kinderen vormen bijvoorbeeld de grootste groep kinderen die niet naar school gaan, maar er is geen specifiek beleid dat gericht is op de behoeftes van deze groep.

2.1 Onderwijsbeleid van de Europese Unie en de nationale overheid De Europese Unie heeft subsidies beschikbaar gesteld om via het EQUAL-programma en het Europese Sociale Fonds (ESF) opleidingprogramma’s en beleid voor arbeidsplaatsing te ontwikkelen.118 In 1992 kregen middelbare scholen voor praktijkonderwijs (voorheen scholen voor speciaal onderwijs voor kinderen met leerachterstanden en/of gedragsmoeilijkheden) de kans om subsidie van het ESF aan te vragen. Deze periode liep af in 1999, maar werd gevolgd door een tweede programma dat begon in 2002 en tot 2008 zal lopen.119 Op dit moment is 14 procent van de leerlingen die praktijkonderwijs of vmbo volgt ESF-deelnemer.120 De minister van OC&W heeft onlangs de Tweede Kamer bericht om ESF middelen ook te willen gebruiken om de arbeidstoeleiding functie van het voortgezet speciaal onderwijs te verbeteren: 117

118

119

120

50

E.de Graaf en M.W. Hodes, Early Intervention: laagdrempelig, vroeg en lang, Standpuntbepaling SDS met betrekking tot hulpverlening bij early intervention, Nota Stichting Downsyndroom, 2002, blz. 25-28. Zie de EU-website, http://europa.eu.int/comm/employment_social/equal/index_en.html (bezocht op 26 oktober 2004). B.Vreugdenhil-Tolsma, Q. Kools, A.de Wolf, Uitstroom praktijkonderwijs in beeld, de ontwikkeling van een instrument en een meting van de uitstroom in 2001-2002 van leerlingen praktijkonderwijs, Tilburg, IVA, 2003, blz. 22, beschikbaar via http://www.iva.nl, (bezocht op 26 oktober 2004) (hierna Vreugdenhil-Tolsma et al., Uitstroom praktijkonderwijs). Vreugdenhil-Tolsma, et al., Uitstroom praktijkonderwijs, blz. 23.


2006

NEDERLAND

… deze projecten zijn gericht op ontwikkelactiviteiten in het kader van versterking van de arbeidstoeleidende functie van het betreffende VSOonderwijs, waartoe ook de inzet van stages hoort. Verder ligt momenteel bij de Europese Unie het verzoek om ook voor het VSO uitvoeringsprojecten 121 arbeidstoeleiding met subsidie vanuit het ESF mogelijk te maken.

Uit de beschikbare informatie over het gebruik van EQUAL- en ESF-subsidies blijkt dat deze tot nu toe voor een groot gedeelte onderbenut zijn gebleven. Ongebruikte EQUAL-subsidies voor een bedrag van €2,9 miljoen moesten terug naar de EU voor 2001, en €167 miljoen van de beschikbare €251 miljoen in 2001 uit ESF-subsidies moesten terug naar de Europese Commissie.122 Volgens een deskundige op het gebied van reïntegratie die samenwerkt met vmbo-scholen en praktijkonderwijs, beschikken scholen simpelweg niet over voldoende personeel en informatie om effectief toegang te krijgen tot deze subsidies, die gepaard gaan met zeer bureaucratische aanmeldingprocedures en waarbij allerlei soorten omvangrijke documentatie vereist is.123 Het is onduidelijk of de Europese Unie ook subsidies toekent voor andere aspecten van onderwijskundige ontwikkeling voor mensen met een verstandelijke beperking.

2.2 Landelijke programma’s Terwijl in sommige opzichten het onderwijsbeleid in Nederland geherstructureerd wordt volgens het kader dat geschetst wordt in de Salamanca-verklaring, bijvoorbeeld door de oprichting van expertisecentra die zijn toegerust voor het begeleiden van gehandicapte kinderen op reguliere scholen, wordt er in de beleidsvorming niet naar deze richtlijnen of andere internationale instrumenten verwezen. Door het landelijke beleid in de context van internationale ontwikkelingen te plaatsen, zou een sterkere impuls worden gegeven aan het verwezenlijken van inclusief onderwijs en aan concretere toezeggingen op dit gebied. Programma’s voor het speciale onderwijs blijven zeer duidelijk afwijken van het landelijke onderwijsprogramma voor kinderen zonder beperking, wat in schril contrast staat met het landelijke beleid dat een inclusieve benadering bevordert. Dit beleid werd

121

122

123

Vijfde voortgangsrapportage Weer Samen Naar School, 19 december 2003, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 7. Voortgangsrapportage over ESF-3 en EQUAL, samengesteld door het bureau van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, beschikbaar via http://www.agentschablz.szw.nl/index.cfm?fuseaction=dsp_document&link_id=35134 (bezocht op 15 oktober 2004). Interview met Sjaak Verwer, directeur van PrOWerk en voormalig reïntegratiedeskundige bij het Uitvoeringsinstantie Werknemersverzekeringen (UWV), 20 januari 2004.


51

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

aan het eind van de jaren 1980 gelanceerd onder de naam Weer Samen Naar School.124 Doel van dit beleid is om de integratie in de basisschool van leerlingen die speciale zorg nodig hebben te bevorderen. uitgangspunt hierbij is het principe de zorg naar de leerling te brengen in plaats van de leerling naar de zorg, ofwel zorg realiseren voor al 125 die leerlingen die daar behoefte aan hebben.

De doelstelling van dit beleid was om op twee manieren een grotere deelname van kinderen met een beperking in het reguliere onderwijs te verwezenlijken: door het begrip regulier onderwijs uit te breiden naar kinderen met leermoeilijkheden en opvoedingsproblemen (resulterend in samenwerkingsverbanden van reguliere scholen en basisscholen voor speciaal onderwijs binnen het reguliere onderwijssysteem), en met de invoering van leerlinggebonden financiering zodat kinderen met handicaps/beperkingen reguliere scholen zouden kunnen bezoeken met het gebruik van speciaal voor hen bestemde extra zorgmiddelen. Het beleid verandert het fundamentele duale systeem van regulier en speciaal onderwijs niet, maar probeert ruimte te creëren binnen het reguliere onderwijs om kinderen met een beperking op te nemen in geïntegreerde klassen. Vooruitgang richting inclusie kan echter niet plaatsvinden in dit systeem, dat is gebaseerd op aparte voorzieningen en segregatie. Het initiatief om kinderen met een verstandelijke beperking toe te laten tot reguliere scholen kwam met name van ouderverenigingen. In 1990 begon de Vereniging voor Geïntegreerd Onderwijs voor Kinderen met het Syndroom van Down samen met de Seminarium voor Orthopedagogiek in Utrecht een project met vier scholen die enige ervaring hadden in de integratie van kinderen met het syndroom van Down.126 Zij bundelden hun krachten om ook andere scholen te steunen die bereid waren integratie te bevorderen. In 1992 initieerde de Federatie van Ouderverenigingen, een overkoepelende NGO van ouderverenigingen en mensen met een verstandelijke beperking, een soortgelijk steunpuntproject op basisscholen. Een belangrijk onderdeel van het project was om, waar mogelijk, steun vanuit de scholen voor speciaal onderwijs ter plaatse aan te bieden aan kinderen met een verstandelijke beperking op reguliere scholen.127 Het ministerie van OC&W besloot deze projecten te steunen en verzorgde in de periode 1994–1998 de financiering voor deze ‘steunpunt scholen’. In 2000 zette de minister van OC&W de financiering van deze projecten stop met de verwachting dat de projecten zouden worden voortgezet door de nieuwgevormde REC’s, die deze taak moesten overnemen en uitbreiden.128 Het is onduidelijk hoe de REC’s het werk 124

125

126 127 128

52

Een overzicht van dit beleid werd aangeboden aan de Kamer in een regeringsstuk met de titel Weer Samen Naar School, oktober 1990, TK 1990/91, 21 860, nr. 1. Kamerstukken, Memorie van Toelichting voor voorstel tot wijzigingen van onderwijswetten, TK 1996/97, 25 409, nr. 3, blz. 3. Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 9. Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 9. Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 10.


2006

NEDERLAND

van deze projecten hebben voortgezet en of het resultaat van hun inzet positief is. Nader onderzoek is nodig om te zien of gezinnen en scholen tevreden zijn met het model en met de verandering naar het huidige REC-systeem. Voorafgaand aan de invoering van een beleidsprogramma vindt er overleg plaats met uiteenlopende belangengroepen en openbare debatten in de Tweede Kamer.129 Naast deze standaard overlegsessies en debatten, moet de minister van OC&W op periodieke basis aan de Tweede Kamer verslag uitbrengen over het onderwijsbeleid.130 Een uitvoerige Vijfde Voortgangsrapportage is op 19 december 2003 bij de Tweede Kamer ingediend.131 In antwoord op het rapport van de minister heeft de Federatie van Ouderverenigingen verschillende belangrijke kwesties te berde gebracht.132 Punten van kritiek waren onder andere: •

de weigering van veel reguliere scholen om kinderen met een verstandelijke beperking te plaatsen die zich met Rugzakfinanciering hadden aangemeld;

•

uitbreiding van de bevoegdheid van de Adviescommissie voor Toelating en Begeleiding, die in eerste instantie uitsluitend betrokken was bij de plaatsing van kinderen met ernstige gedragsproblemen en langdurige absentie en niet met plaatsing van kinderen met een verstandelijke beperking die geweigerd zijn op een school voor regulier onderwijs;

•

het belang van het feit dat kinderen met medische zorgbehoeftes het persoonsgebonden budget blijven ontvangen naast de leerlinggebonden financiering;

•

de vele, onvoldoende onderbouwde beslissingen over afwijzingen van indicaties voor het speciaal onderwijs;

•

de noodzaak van beroepsonderwijs;

•

de noodzaak van de uitbreiding van anti-discriminatiewetgeving naar alle niveaus van onderwijs voor kinderen.

Rugzakfinanciering

voor

steun

in

het

volwassen

Ondanks dat regelmatige besprekingen met belangenbehartigers een vast onderdeel vormen van de Nederlandse beleidsvorming, leidt deze gewoonte niet per definitie tot effectieve veranderingen of nieuw beleid. Een voorbeeld: alhoewel veel van de kinderen 129

130

131

132

Dit bestuursmodel is gebaseerd op het bereiken van consensus bij discussiepartners die zeer verschillende belangen kunnen hebben, maar een gemeenschappelijk belang hebben bij samenwerking, zoals vakbonden en grote bedrijven. Het ministerie van OC&W diende een Vijfde Voortgangsrapportage in bij de Tweede Kamer in december 2003. TK, 2003/04, 27 728, nr. 60. De Zesde Voortgangsrapportage werd aan de Tweede Kamer gepresenteerd op 5 april 2004, TK 2003/04, 21 860, nr. 72. Brief van Wim van Minnen, directeur van de Federatie van Ouderverenigingen, aan de Tweede Kamer, Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 16 januari 2004.


53

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

(ongeveer 64 procent) die geen enkele vorm van onderwijs volgen een aandoening hebben in het autistisch spectrum,133 is de dringende behoefte aan hervorming op dit gebied niet voldoende erkend in het overheidsbeleid. De indicatie autisme vormt geen aparte categorie om automatisch in aanmerking te komen voor onderwijskundige ondersteuning, ondanks het feit dat hier langdurig voor gepleit is door de Nederlandse Vereniging voor Autisme.134 De regering lijkt niet van zins een categorie te creëren binnen het speciaal onderwijs voor kinderen die zeer uiteenlopende vormen en gradaties van beperkingen vertonen. Ook werd jarenlang een openbare discussie gevoerd over het voorstel om Rugzakfinanciering te introduceren ter ondersteuning van inclusie, maar uiteindelijk was het resultaat veel beperkter dan de inhoud van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie Rispen, die was aangesteld om een plan te ontwikkelen voor de invoering van leerlinggebonden financiering.135 Uit recent onderzoek naar de effectiviteit van belangenbehartiging door de Nederlandse patiënten- en cliëntenbeweging blijkt dat vergeleken bij de lobbypogingen van universiteiten, de industrie en organisaties binnen de gezondheidszorg, de patiënten- en cliëntenbeweging minder succesvol is in het bereiken van doelstellingen. Een van de verklaringen die hiervoor wordt gegeven is het fenomeen coöptatie, door ‘de geschapen medezeggenschapsstructuur zelf’.136 De overheid heeft ervoor gezorgd dat de patiënten- en cliëntenbeweging als derde partij – naast zorgverleners en zorgverzekeraars – aan tafel kan zitten. De patiënten- en cliëntenorganisaties ontvangen subsidies en kunnen rekenen op formele erkenning. Hierdoor blijken zij minder geneigd te zijn om meer actiegerichte strategieën toe te passen. Uit onderzoek naar de ‘best practices’ blijkt dat het zomaar aanschuiven aan de overlegtafel meestal geen effectieve strategie is om de belangen van patiënten en cliënten te 137 behartigen. 133

134

135

136

137

54

Vijfde Voortgangsrapportage over het Weer Samen Naar School-beleid aan de Tweede Kamer, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 8. De Nederlandse Vereniging voor Autisme (NVA) pleit al vele jaren voor erkenning van autisme en aandoeningen in het autistisch spectrum en verwoordt dit standpunt in vele publicaties, onder andere in het maandelijkse tijdschrift Engagement. Zie de website van de NVA op http://www.nva-autisme.nl. Autistische kinderen zonder andere handicaps behoren tot de groep die de grootste moeite heeft om op school te blijven en zij willen discriminatie aanvoeren als de Wet gelijke behandeling wordt uitgebreid naar onderwijs onder de 18 jaar. De Commissie Rispen, met als voorzitter Professor Rispen van het Orthopedagogische Instituut van de Universiteit van Utrecht, stelde in eerste instantie een budget voor met ruime ouderlijke zeggenschap voor implementatie. Dit werd later teruggedraaid tot de eis dat de budgetten in eerste instantie moesten worden geïnvesteerd in de REC’s, waarbij de betrokkenheid van ouders niet verder mocht gaan dan het goedkeuren van het plan dat door de REC en de school voor regulier onderwijs was opgesteld voor het gebruik van een leerlinggebonden budget. T. Nederland en J.W. Duyvendak, De kunst van effectieve belangenbehartiging door de patiëntenen cliëntenbeweging, Verwey Jonker Instituut, mei 2004, blz. 143 (hierna Nederland et al., De kunst van effectieve belangenbehartiging). Nederland et al., De kunst van effectieve belangenbehartiging, blz. 143-144.


2006

NEDERLAND

3. O NDERWIJS

IN PRAKTIJK

Elke school bepaalt zelf de lesprogramma’s per klas en deze moeten voldoen aan de algemene doelstellingen die door de overheid zijn vastgelegd. De onderwijsinspectie heeft geconstateerd dat in veel gevallen het materiaal en de lessen niet voldoende zijn aangepast aan gebruik voor kinderen met een verstandelijke beperking. Leerkrachten worden nauwelijks opgeleid voor het onderwijzen van dergelijke kinderen en bijscholing is op vrijwillige basis. Ofschoon actuele beleidsontwikkelingen worden verwoord in termen van integratie, blijft het Nederlandse onderwijssysteem overwegend niet-inclusief. Zodoende voldoet het onderwijs niet aan de doeleinden van de Standaardregels van de VN en de Salamanca-verklaring. De integratie van kinderen met een verstandelijke beperking blijft bovendien onvoldoende, waarbij het zelfs de doelstelling is om slechts 25% van alle kinderen met een verstandelijke beperking met behulp van een Rugzak te laten integreren. Zelfs met de invoering van leerlinggebonden financiering is de handhaving van het huidige duale systeem niet verenigbaar met inclusie. In 2003 stonden ongeveer 16.000 kinderen met een verstandelijke beperking ingeschreven op een school voor speciaal onderwijs en stonden er minder dan 900 kinderen met een verstandelijke beperking bij het regulier onderwijs ingeschreven. Ouders en de onderwijsinspectie hebben hun bezorgdheid geuit over de leerlingenzorg die kinderen met een verstandelijke beperking op een school voor regulier onderwijs ontvangen, maar gezinnen van kinderen die op een school voor regulier onderwijs zitten, melden over het algemeen positieve resultaten. De aanmeldingen voor het speciale onderwijs zijn toegenomen, al zijn de redenen hiervoor niet geheel duidelijk. Inspecteurs hebben tevens aangegeven dat verschillende aspecten van het speciale onderwijs, zoals lesprogramma’s en doelstellingen, niet aan de eisen voldeden. Onderwijs buiten het schoolsysteem is in Nederland slechts in zeer beperkte mate beschikbaar. Onderwijs thuis is niet algemeen toegestaan, hoewel meerdere kinderen met een beperking thuis zitten zonder onderwijsmogelijkheden. Kinderen in AWBZ-instellingen, van wie de ontwikkelingsleeftijd als zeer laag wordt beschouwd, kunnen ontheffing krijgen van de leerplicht; in de praktijk hebben kinderen die in deze instellingen verblijven dezelfde rechten op en toegang tot onderwijs als degenen buiten dergelijke instellingen.

3.1 Financiële middelen en leerlingenzorg 3.1.1

Lesprogramma en leerlingenzorg

Recent onderzoek wijst uit dat adaptief onderwijs, d.w.z. het toepassen van onderwijstechnieken die zijn aangepast aan de leerniveaus en de vaardigheden van individuele kinderen, in Nederlandse onderwijsprogramma’s lang niet overal beschikbaar is.138 Gestandaardiseerde lesprogramma’s worden noch gebruikt op reguliere noch op scholen voor speciaal onderwijs, aangezien deze worden beschouwd als onverenigbaar met het grondwettelijke recht van elke school om de inhoud van het

138

Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 44-45; I. Jepma, Schoolloopbaan van risicoleerlingen in het primair onderwijs, Amsterdam: ICO, 2003.


55

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

onderwijs zelf te bepalen.139 De overheid legt criteria vast voor de evaluatie van onderwijskwaliteit, bijvoorbeeld in de vorm van kerndoelen, en het is de verantwoordelijkheid van de Onderwijsinspectie om te controleren of scholen met hun lesprogramma’s voldoen aan de kerndoelen voor het onderwijs. Scholen zijn vrij in het kiezen van lesprogramma’s en mogen deze ontwikkelen zoals het hen goeddunkt, zolang de lesprogramma’s geschoeid zijn op de leest van de kerndoelen in de onderwijswetten. De precaire positie van kinderen met lichte leerproblemen kwam aan het licht bij een onlangs gemaakte analyse van het Nederlandse onderwijssysteem met betrekking tot mogelijke discriminatie, mocht de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte uitgebreid worden naar primair en voortgezet onderwijs. De auteurs geven aan dat er zeer weinig voorzieningen voor adaptief onderwijs aanwezig zijn op reguliere scholen en dat scholen hun werk niet specifiek afstemmen op de speciale onderwijsbehoeften van individuele kinderen.140 Een aanzienlijk percentage van de kinderen die thuis blijven omdat er geen geschikte plaats voor hen kan worden gevonden op school ‘worden door de scholen gekarakteriseerd als kinderen met ernstige gedragsproblemen en een (lichte) verstandelijke beperking.’141 Wat betreft de beschikbare leerlingenzorg voor gehandicapte leerlingen in het algemeen, is onlangs in opdracht van het ministerie van OC&W naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van verschillende regelingen op het gebied van leerlingenzorg die deelname van gehandicapte kinderen aan het reguliere en speciale onderwijs mogelijk moeten maken; hierbij zijn allerlei ernstige tekortkomingen aan het licht gebracht.142 De onderzoekers vatten hun conclusies als volgt samen: De meest in het oog springende problemen in het reguliere onderwijs zijn de problemen rond de […] onduidelijkheid over de financiering van lijfgebonden zorg op school en moeizame handelingsverlegenheid over de organisatieprocedures rond het verkrijgen van hulpmiddelen, voorzieningen en aangepast lesmateriaal. De meest opvallende problemen in het speciaal onderwijs zijn: de kwaliteit van het leerlingenvervoer, het ontbreken van visie 139

140 141

142

56

Jan de Haan, Werkgroep onderwijsbeleid van het Bestuur van de Organisatie voor Protestants Onderwijs, briefwisseling van 6 juli 2004. Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 44-46. Het aantal kinderen in deze categorie wordt door de Onderwijsinspectie gerapporteerd op 186 vanaf 16 januari 2004, in vergelijking met 177 op dezelfde datum een jaar eerder. TK 2003/2004, 27 728, nr. 76, blz. 18. N. Heeringa, M. Spierenburg, E. Hermans, ‘Kom op, in de takken!’ Analyse knelpunten en oplossingsrichtingen (in de uitvoering) van regelingen ten behoeve van de onderwijsdeelname van leerlingen met een handicap, Wegbereiders Expertisecentra LGF, Den Haag, april 2003 (hierna N. Heeringa et al, In de takken). Dit onderzoek werd uitgevoerd in opdracht van het ministerie van OC&W door het Nationale Instituut voor Zorg en Welzijn, een onafhankelijk onderzoeksinstituut. Het is een vervolgstudie naar aanleiding van eerder onderzoek waarin alle relevante regelingen werden behandeld.


2006

NEDERLAND

over arbeidstoeleiding en een financiering die niet gebaseerd is op de 143 onderwijszwaarte van leerlingen.

De vooronderstelling die ten grondslag ligt aan de aanbevelingen die in het onderzoek worden gedaan om bovengenoemde problemen op te lossen, is dat leerlingen en hun ouders betrokken zouden moeten worden bij de oplossingen. Hiervoor moet de informatieverschaffing naar ouders worden verbeterd en de positie van ouders in het onderwijssysteem worden verstevigd.144

3.1.2

Opleiding leerkrachten

De vierjarige programma’s die Nederlandse lerarenopleidingen aanbieden, zijn niet specifiek gericht op het verschaffen van voldoende vaardigheden om les te geven aan gehandicapte kinderen op reguliere scholen. Deze situatie is wellicht aan het veranderen en het zou nuttig zijn de lesprogramma’s van lerarenopleidingen te onderzoeken om te bekijken welke vakken er worden onderwezen, hoe het lesprogramma verbeterd zou kunnen worden, om ervoor te zorgen dat ook adaptief onderwijs wordt opgenomen. Er zijn geen speciale kwalificaties vereist voor het onderwijzen van kinderen met een verstandelijke beperking op reguliere scholen, afgezien van de onderdelen waaruit het algemene programma voor leraren in opleiding bestaat. Het is echter duidelijk dat leraren onvoldoende worden voorbereid op het geven van adaptieve onderwijs.145 Om inclusief onderwijs te kunnen geven, moeten leraren worden getraind in methodes van adaptief lesgeven; het valt nog te bezien of leraren op reguliere scholen deze vaardigheden daadwerkelijk zullen ontwikkelen met de hulpmiddelen die ze nu tot hun beschikking hebben gekregen via verschillende testprojecten en informatieuitwisselingen die de afgelopen jaren zijn georganiseerd door het ministerie van OC&W. Het voorbereiden van leraren op de integratie van kinderen met een verstandelijke beperking in het reguliere onderwijs vindt plaats in het kader van extra bijscholingsmodules voor werkende leraren, zoals het programma dat wordt verzorgd door het Seminarium voor Orthopedagogiek, een afdeling van de Hogeschool Utrecht.146 Leraren werkzaam in het reguliere onderwijs kunnen deze aanvullende bijscholingscursus volgen naast hun werk, maar ze zijn niet verplicht deze te volgen. 143 144 145

146

N. Heeringa et al, In de takken, blz. 7. N. Heeringa et al, In de takken, blz. 8, 48. Hover en Baarda, Effectstudie, blz. 44-46; telefonisch interview met Gert de Graaf, onderwijsonderzoeker en adviseur voor de Stichting Down’s Syndroom, 3 februari 2004, die zegt dat het grootste probleem in zijn ervaring de ontmoedigende houding van ervaren schoolleidingen ten opzichte van nieuwe ideeën zoals adaptieve lesmethoden is. Hun website is te vinden op http://svo.feo.huu.nl, en heeft ook een Engelstalige versie. Er zijn in Nederland drie hogescholen die zulke aanvullende opleidingen verzorgen.


57

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Een overzicht van alle tweejarige programma’s voor leraren in functie die worden verzorgd door de Seminarium voor Orthopedagogiek in Utrecht, vermeldt slechts één specifieke cursus in adaptief onderwijs; in deze cursus worden technieken behandeld die gebruikt kunnen worden bij het werken met kinderen met een verstandelijke beperking.147 Naast volledig gecertificeerde cursussen die worden aangeboden door lerarenopleidingen, kunnen leraren ook bijscholingsdagen bijwonen, die bijvoorbeeld worden verzorgd door een deskundige op het gebied van onderwijs en het syndroom van Down.148 Aangezien het kunnen werken met adaptieve lesmethoden zo’n belangrijke rol speelt bij het aannemen van risicoleerlingen op reguliere scholen,149 is dit aspect van de lerarenopleiding essentieel om kwaliteitsonderwijs aan te bieden aan kinderen met een verstandelijke beperking. Wat betreft inclusie van kinderen met een verstandelijke beperking (weergegeven door een IQ van 70 of lager), zijn adaptieve technieken van doorslaggevend belang. Volgens een leerkracht die lesgeeft aan een reguliere klas is het bijzonder moeilijk om toepasselijk lesmateriaal te vinden, zelfs voor lessen aan kinderen met lichte leerproblemen (d.w.z. een IQ tussen 70 en 90): bijvoorbeeld boeken die gemakkelijker te begrijpen zijn en geschreven materiaal over onderwerpen waarover andere leerlingen gemakkelijk iets te weten kunnen komen, via Internet of uit boeken voor hun leeftijdscategorie.150 In dit opzicht lijkt het kleinere Rugzakbudget voor kinderen met een verstandelijke beperking niet gerechtvaardigd te kunnen worden. Een minimumvereiste om les te mogen geven in het speciale onderwijs is een competentiecertificaat dat kan worden verkregen na het behalen van verschillende diploma’s, variërend van de lerarenopleiding tot een opleiding tot kleuterschoolleerkracht.151 Er zijn extra opleidingen beschikbaar voor leraren en de schoolleiding, waarin het stellen van doelen, plannen en evalueren aan de orde komen. Maar deze opleiding is niet verplicht en de Onderwijsinspectie rapporteert dat de kwaliteit van dergelijke opleidingen op scholen voor speciaal onderwijs veel te wensen over laat.

3.2 Inclusief onderwijs Inclusief onderwijs gaat uit van de vooronderstelling dat alle kinderen en jongeren moeten kunnen leren, het liefst op een school zo dicht mogelijk bij huis, en dat alle kinderen en jongeren daarbij begeleiding nodig hebben. Elke leerling is anders en heeft 147

148 149

150 151

58

Een cursus met de titel ‘Inleiding tot adaptief onderwijs’ is vereist in de opleiding tot begeleidingsspecialist maar komt niet voor in andere modules, zoals Remedial Teaching, Jonge risicoleerlingen, Gedragsproblemen of de algemene module Orthopedagogiek. Telefonisch interview met Gert de Graaf, 3 februari 2004. Risicoleerlingen zijn kinderen die dusdanig moeite hebben met de kernvakken binnen het reguliere onderwijs, dat zij zonder extra begeleiding het risico lopen te worden overgeplaatst naar het speciaal onderwijs. Interview met Hennie Clermonts, directeur openbare basisschool, 16 februari 2004. Wet op de expertisecentra, art. 3 en 17(1).


2006

NEDERLAND

andere leerbehoeften; inclusief onderwijs maakt het mogelijk dat structuren, systemen en leermethodes voldoen aan de behoeften van alle leerlingen. Om volledig inclusief te zijn, moeten de houding, gedrag, onderwijsmethoden, lesprogramma’s en de omgeving worden afgestemd op de behoeften van alle leerlingen. Technieken voor adaptief onderwijs zijn essentieel om inclusief onderwijs mogelijk te maken. Een onderzoek dat onlangs werd uitgevoerd in opdracht van de Federatie van Ouderverenigingen en de Vereniging voor Geïntegreerd Onderwijs voor Kinderen met het Syndroom van Down liet zien dat 60 procent van de 175 geïnterviewde ouders de reguliere scholen niet toegankelijker vonden dan vóór de invoering van leerlinggebonden financiering en dat het zelfs nog moeilijker was om aangenomen te worden op scholen voor voortgezet onderwijs.152 Op grond van dit onderzoek riep de directeur van de Federatie in een landelijk nieuwsprogramma op binnen reguliere scholen meer mogelijkheden voor speciaal onderwijs te creëren, waarbij hij verklaarde dat reguliere scholen zodanig zouden moeten worden toegerust dat zij alle kinderen kunnen onderwijzen. ‘De speciale scholen zijn dan geen speciale scholen meer, dus die schaffen we af.’153

3.2.1

Regulier onderwijs – Weer Samen Naar School

Het officiële Nederlandse onderwijsbeleid, Weer Samen Naar School, heeft als doel om zoveel mogelijk kinderen in het reguliere onderwijs op te nemen. Integratie en participatie zijn de officiële doelstellingen van het gehandicaptenbeleid in het algemeen.154 Ondanks dat alle Nederlandse scholen derhalve potentiële kandidaten zijn om kinderen met een verstandelijke beperking toe te laten en te onderwijzen, zijn ze niet wettelijk verplicht kinderen met een dergelijke beperking te accepteren als ze van mening zijn dat ze deze kinderen geen adequaat onderwijs kunnen aanbieden. Dit is een subjectieve beoordeling die, voor zover de desbetreffende school een weloverwogen beslissing lijkt te hebben genomen, slechts marginaal getoetst wordt door de rechter. Er bestaat geen definitie voor de norm van ‘goed onderwijs’ in deze context en er wordt geen vergelijking getrokken tussen wat er beschikbaar is op de school voor regulier onderwijs en wat aanwezig zou moeten zijn op de school voor speciaal onderwijs. 152

153

154

Ouders over de rugzak, Onderzoek naar ervaringen van ouders met leerling gebonden financiering en de toegankelijkheid van het reguliere onderwijs, Utrecht, september 2004. Ongeveer 73 procent van de ouders die deelnamen aan het onderzoek hebben een kind met een handicap in het reguliere onderwijs, van wie de meesten naar de basisschool gaan en slechts 5 procent naar de middelbare school. Verder heeft 67 procent van de ouders een kind met het syndroom van Down en de andere ouders noemden een of meer andere handicaps, zie blz. 9-10 voor de beschrijving van de onderzoeksgroep. Wim van Minnen, directeur van de Federatie van Ouderverenigingen, in een televisie-interview bij Netwerk, 6 oktober 2004. Het beleid is gericht op, o.a. het voorkomen ‘dat iemands handicap de (hoofd) oorzaak is van zijn of haar maatschappelijke marginalisering’, TK 1994/1995, 24147, nrs. 1-2, beschreven in SCP Rapportage Gehandicapten 2002 op blz. 21.


59

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Het percentage kinderen met een beperking (van welke soort dan ook) dat in het reguliere onderwijs is opgenomen, was 15 procent in juli 1998, en het doel is dit getal te verhogen naar 25 procent via de in augustus 2003 ingevoerde leerlinggebonden financiering (de Rugzak); er wordt echter geen uiterste datum genoemd wanneer dit doel bereikt moet zijn.155 In tabel 2 wordt een overzicht gegeven van de integratie van gehandicapte leerlingen op basisscholen en middelbare scholen, ingedeeld per onderwijstype en per jaar vanaf 1997. Tabel 2. Integratie van kinderen met een beperking op scholen voor basis- en voortgezet onderwijs, per jaar 1997 Reguliere basisscholen 1.519.700 en middelbare scholen Speciale scholen voor 54.700 basisonderwijs Speciaal onderwijs 25.800 (REC) Totaal 1.600.200 Voortgezet speciaal 13.000 onderwijs Totaal 1.613.200

1998

1999

2000

2001

1.533.600

1.543.000

1.546.300

1.552.200

53.600

52.000

51.600

51.900

27.100

28.900

30.300

31.600

1.614.300

1.623.900

1.628.200

1.635.600

13.900

14.600

15.500

16.600

1.628.300

1.638.500

1.643.700

1.652.300

Bron: Minister van OC&W, Vierde Voortgangsrapportage over Weer Samen Naar Schoolbeleid aan de Tweede Kamer, TK 2002–2003, 21 860, nr. 68, blz. 4, tabel 1.

Tabel 3. Kinderen in speciaal onderwijs en regulier basisonderwijs, 2002–2003 Soort onderwijs Speciaal basisonderwijs (in WSNS-samenwerkingsverband) Speciaal onderwijs (REC) Regulier basisonderwijs Totaal

Absolute cijfers

Percentage van het totaal

52.077

3,19

33.068 1.549.776 1.634.921

2,02 94,79 100,00

Bron: Minister van OC&W, Vijfde Voortgangsrapportage “Zorg”, over WSNS en invoering Lgf, aan de Tweede Kamer, 19 december 2003, TK 2003–2004, 27 728 nr. 60.

Zoals blijkt uit de informatie in bovenstaande tabellen, en in tegenstelling tot het doel van het algemene beleid, steeg tussen 1997 en 2001 het totale aantal kinderen dat onderwijs volgde op een speciaal school voor basisonderwijs of in een Cluster school 155

60

Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 7.


2006

NEDERLAND

voor speciaal onderwijs (REC); in 2001 volgde meer dan vijf procent van alle kinderen op deze manier onderwijs. Bovendien bezochten in 2001 5800 meer leerlingen RECscholen voor speciaal onderwijs dan in 1997. Speciaal onderwijs in het voortgezet onderwijs nam ook toe met 3600 leerlingen. Verwacht wordt dat deze tendens zal veranderen als gevolg van de invoering van Rugzakfinanciering in augustus 2003, maar cijfers hierover zijn nog niet beschikbaar.156 Een bepaald percentage van de kinderen dat naar school gaat binnen het reguliere onderwijssysteem, hebben in meer of mindere mate een verstandelijke beperking, maar de grootte van deze groep is niet geheel duidelijk. Aangezien de middelen voor extra leerlingenzorg in de samenwerkingsverbanden van scholen voor regulier onderwijs niet leerlinggebonden zijn, maar verdeeld worden over de scholen binnen het consortium op grond van het aantal kinderen met leermoeilijkheden op elke school, wordt aangenomen dat reguliere scholen een logische stimulans hebben om zo veel mogelijk ‘moeilijke’ kinderen te houden. Desondanks is het geldbedrag dat beschikbaar is voor elke school te laag om een echte stimulans te vormen en het valt te betwijfelen of deze maatregel effectief zal zijn; een stijgend aantal indicaties voor speciale scholen voor basisonderwijs (sbao) lijken deze twijfels te bevestigen. Er zouden ruimere budgetten voor leerlingenzorg beschikbaar moeten komen binnen de samenwerkingsverbanden die gebruikt zouden moeten worden op de scholen (en niet voor uitgaven van het samenwerkingsverband). Er bestaan veel regelingen om kinderen met een beperking in het reguliere onderwijs te begeleiden. Maar volgens een uitgebreide analyse van onderwijswetten door het Instituut Zorg en Welzijn: Als kernprobleem komt naar voren dat deze regelingen een lappendeken vormen. Er is geen sprake van een sluitend en samenhangend geheel van regelingen waarin de leerling centraal staat, maar van een complexe en weinig transparante situatie die in de loop der jaren is ontstaan. Bovendien is 157 de uitvoering van de regelingen niet afgestemd op de individuele leerling.

Om participatie in het reguliere onderwijs te ondersteunen, stelt het ministerie van OC&W extra geld beschikbaar voor speciale ambulante begeleiders op reguliere scholen in de persoon van leraren van REC-scholen. Op 1 oktober 2003 ontvingen ongeveer 12.500 leerlingen deze vorm van ondersteuning.158 Leerlinggebonden 156

157 158

Het ministerie van OC&W verklaart dat het niet bekend is hoeveel leerlingen met verstandelijke beperkingen er zijn in de ondersteunde stromingen voor theoretisch onderwijs, leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs in het voortgezet onderwijs; tevens blijkt uit hun rapport dat in mei 2004 ongeveer 3200 indicaties waren afgegeven door de CvI’s voor Cluster 3-onderwijs (en Rugzakken) aan leerlingen met een verstandelijke beperking die zich hiervoor hadden aangemeld, maar het was onbekend of de ouders kozen voor Rugzakfinanciering. Correspondentie van het ministerie van OC&W, 21 juli 2004. N. Heeringa et al, In de takken, blz. 47. Eerste Voortgangsrapportage over Leerlinggebonden financiering (LGF), TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 7.


61

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

financiering (de Rugzak), wat o.a. ambulante begeleiding vanuit een REC inhoudt, is beschikbaar voor kinderen met een indicatie speciaal onderwijs om deelname in het reguliere onderwijs mogelijk te maken. Toch is het onwaarschijnlijk dat Rugzakfinanciering inclusief onderwijs tot gevolg zal hebben, zolang reguliere scholen het recht hebben kinderen te weigeren als ze het gevoel hebben dat ze niet voldoende leerlingenzorg kunnen bieden aan een kind waardoor het geen effectief onderwijs ontvangt op een school voor regulier onderwijs. Ten minste een paar scholen hebben hun verantwoordelijkheid om kinderen met Rugzakfinanciering toe te laten uitgelegd met een negatieve vooronderstelling: ‘Nee, tenzij…’, in plaats van ‘Ja, mits …’.159 Het aantal leerlingen op reguliere scholen dat leerlingenzorg ontvangt van ambulante leraren afkomstig van scholen voor speciaal onderwijs is de laatste jaren significant gestegen. In 1999 ontvingen 9700 kinderen ambulante leerlingenzorg en in 2003 was dit aantal al gestegen naar 13.900.160 Het ziet ernaar uit dat minder dan 500 van hen kinderen met een verstandelijke beperking waren die leerlingenzorg ontvingen van speciale ambulante Cluster 3-leerkrachten. Er bestaat één echt inclusieproject in Nederland: Gewoon Anders, dat toegepast wordt in drie van de vier clusters voor speciaal onderwijs in de stad Almere.161 Ongeveer 400 kinderen staan bij de stichting ingeschreven, verspreid over 50 à 60 scholen in dit gebied, waarbij 90 procent van de pogingen tot plaatsing in verschillende schoolsettings of klassenarrangementen zowel door de scholen als door de stichting Gewoon Anders als succesvol wordt beschouwd.162 Vanuit elk van de drie clusters voor speciaal onderwijs worden kinderen die een indicatie voor het speciaal onderwijs hebben door de stichting Gewoon Anders op een reguliere school geplaatst. Elk kind wordt geplaatst in één van de drie soorten geïntegreerde klasmodellen:

159

160 161 162

62

•

Kind in Groep. In dit model gaat het kind naar de reguliere school in de buurt en neemt daar zoveel mogelijk deel aan het gewone onderwijsprogramma. De leerkracht van de groep en de ouders krijgen begeleiding van een casemanager van Gewoon Anders (elders vaak een ambulante begeleider genoemd) en daarnaast wordt er voor het kind hulp op maat geboden, bijvoorbeeld door hulp van een speciale leerkracht of een speciale onderwijsassistent;

•

Groep in School. In dit model gaat het kind naar een gewone basisschool, maar krijgt het onderwijs in een speciale groep. In deze groep zitten maximaal 15 kinderen met een soortgelijke beperking. De klas heeft een leerkracht en een klassenassistent en de inrichting van het klaslokaal is aangepast aan de behoeften

Nieuwsbrief van Stichting Jong Leren, (schoolbestuur van 15 openbare basisscholen in ZuidLimburg) maart 2004, blz. 4. Ministerie van OC&W, Kernstatistieken Primair Onderwijs 2003, blz. 4. http://www.gewoonanders.nl (bezocht 9 februari 2005). Telefonisch interview met Susan Walstra, onderwijsspecialiste bij de Stichting Gewoon Anders, 21 januari 2004.


2006

NEDERLAND

van de kinderen. De kinderen integreren zoveel mogelijk met de andere kinderen van de school. Een casemanager van Gewoon Anders begeleidt de ouders, de speciale leerkracht en de speciale onderwijsassistent; •

Groep gekoppeld aan School. Dit model is een speciale voorziening voor kinderen met meervoudige of complexe problematiek, of kinderen die onder psychiatrische behandeling staan. Het onderwijs vindt plaats op een aparte locatie, maar is wel aan een reguliere school gekoppeld. Voor de meeste kinderen geldt dat zij er tijdelijk gebruik van maken. Het personeel komt vrijwel overeen met het model Groep in School.

In dit project ligt de nadruk op integratie en niet op inclusie, wat wil zeggen dat het project tot nu toe bezig is geweest kinderen met een beperking in een zo gewoon mogelijke situatie te plaatsen, op een school die bereid is het kind toe te laten, maar dat de meeste scholen in de regio niet voldoende zijn toegerust of onwillig zijn om gehandicapte kinderen te plaatsen, onafhankelijk van de soort handicap.163 De onderwijsdeskundige van het project zegt daarover: Feit is dat het project (en dus de scholen) in 7 jaar een enorme ontwikkeling heeft doorgemaakt en dat er inmiddels ten minste 1 school is die zich met recht een ‘inclusieve school’ kan noemen en een heleboel andere scholen die zich sterk in die richting bewegen. Het bestuur van het openbare onderwijs in Almere heeft de uitspraak gedaan dat alle scholen zich gaan ontwikkelen 164 in de richting van inclusief onderwijs.

De regering heeft aangegeven dat zij niet van plan is dit programma buiten Almere voort te zetten, ofschoon het in Almere zal worden uitgebreid naar het voortgezet onderwijs.165 Het is onduidelijk waarom dit project niet elders zal worden toegepast en of er in andere delen van het land vraag is naar deze mogelijkheid. Er zijn geen wachtlijsten om deel te nemen aan het Gewoon Anders-programma, al zijn de middelen die beschikbaar zijn voor kinderen met een matige tot ernstige handicap beperkt.166 Ouders van kinderen met een speciale zorgbehoefte die naar een school voor regulier onderwijs gaan, hebben dezelfde rechten als andere ouders: het recht op inzage in een schoolplan waarin men beschrijft wat het beleid met betrekking tot kinderen met een 163 164 165

166

Telefonisch interview met Susan Walstra, 21 januari 2004. Correspondentie van Susan Walstra, 15 juli 2004. Vijfde Voortgangsrapportage van de minister van OC&W aan de Tweede Kamer, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 3. De minister juicht aparte klassen niet toe, zoals bij twee opties in het project. Interview met Susan Walstra, 21 januari 2004. Telefonisch interview met Jose Smits, moeder van een kind met een meervoudige handicap dat is aangenomen op een reguliere basisschool via een experimenteel programma met twee kinderen, 2 februari 2004. Jose Smits zegt dat Gewoon Anders werkt met een vast aantal financiële middelen die hetzelfde zijn voor elk kind. Als dat niet voldoende is voor adequate steun, kan de plaatsing geen doorgang vinden.


63

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

beperking is; het recht op een informele klachtenprocedure wat betreft beslissingen op het gebied van lesaangelegenheden en aanverwante zaken; het recht op een formele klachtenprocedure met betrekking tot beslissingen over toelatingen en verwijderingen; en het recht om jaarlijks een schoolgids te ontvangen waarin de rechten van ouders staan beschreven.167 Ouders van kinderen die een school voor speciaal onderwijs bezoeken hebben het recht de Commissie voor indicatiestelling van informatie te voorzien en een formeel recht tot bezwaar en beroep als zij het oneens zijn met een indicatiebesluit. Ouders van kinderen die gebruik willen maken van Rugzakfinanciering moeten het individuele handelingsplan dat de school heeft opgesteld goedkeuren; zo worden ze in ieder geval tot op zekere hoogte betrokken bij de onderwijsplanning. Deze beperkte mate van ouderdeelname schiet ernstig te kort vergeleken met het oorspronkelijke voorstel betreffende de invoering van leerlinggebonden financiering. De betrokkenheid van de ouders is ook veel kleiner dan de rol die ouders spelen met betrekking tot het persoonsgebonden budget vanuit de gezondheidszorg, waar ouders veel meer zeggenschap hebben over de besteding van het zorgbudget van hun kind. Ouderverenigingen pleiten voor grotere betrokkenheid van ouders in de ontwikkeling van programma’s voor hun kinderen.168 Onderzoek lijkt ook te suggereren dat de rol van ouders belangrijker moet worden. Men heeft voorgesteld dat ouders moeten worden ondersteund door een onafhankelijke adviseur (niet in dienst van een REC), die ouders kan helpen ‘door de bomen het bos te zien’ bij alle regelingen in het onderwijs en op andere gebieden die vaak heel belangrijk zijn in het leven van mensen met een beperking.169 Er zijn verschillende problemen opgemerkt met betrekking tot de kwaliteit van het reguliere onderwijs voor kinderen met een verstandelijke beperking. Volgens een vertegenwoordiger van de Stichting Inclusief Onderwijs hadden twee kinderen met een ernstige verstandelijke beperking op dezelfde reguliere basisschool, een klassenassistent meegenomen die was gefinancierd vanuit een zorgbudget. De school was pas enkele maanden na het begin van het schooljaar in staat een onderwijsplan op te stellen voor beide kinderen en uiteindelijk hadden de ouders zelf leerdoelen voor hun kinderen vastgelegd en stappen uitgewerkt voor het bereiken van deze doelen. In beide gevallen werd gemeld dat de klassenassistent vaak de klas van het kind moest verlaten om in te vallen voor afwezige leerkrachten.170 De ouders van beide kinderen waren erg dankbaar dat hun kinderen lessen konden volgen in een reguliere setting, tussen andere leerlingen. Zij zijn van mening dat dit een positieve invloed heeft op de ontwikkeling van hun kinderen, ondanks hun gevoel dat veel kansen om de kwaliteit van het 167 168

169 170

64

Wet op primair onderwijs, art. 12, 14, 39 en 49 en 13. Telefonisch interview met Hillie Beumer, vertegenwoordiger onderwijsbeleid bij de Federatie van Ouderverenigingen, 8 september 2004. N. Heeringa et al, In de takken, blz. 44. Telefonisch interview met F. Ploeger van de Stichting voor Inclusief Onderwijs, 16 januari 2004.


2006

NEDERLAND

onderwijs aan de kinderen te verbeteren, onbenut bleven. Beide kinderen hebben nu de middelbare schoolleeftijd bereikt en hun ouders vechten nu voor plaatsing op reguliere scholen voor voortgezet onderwijs, zij het tot op heden zonder succes.171 De Onderwijsinspectie die jaarlijks de kwaliteit van het onderwijs evalueert, heeft tevens hiaten gevonden met betrekking tot leerlingenzorg op reguliere scholen.172 Deze rapporten leveren kritiek op de kwaliteit van leerlingenzorg met betrekking tot kindspecifieke doelstellingen en het methodisch bijhouden van vooruitgang en merken daarbij op dat remedial teachers snel worden ingezet als invallers voor andere leerkrachten in geval van ziekte.173 Recent promotieonderzoek bevestigt het positieve effect van participatie in het reguliere onderwijs op kinderen met leerachterstanden en/of opvoedingsproblemen, evenals het belang van de houding van leerkrachten en schoolleiding ten opzichte van deze leerlingen voor het succes in reguliere klassen. Door middel van een steekproef met 4000 zogenaamde risicoleerlingen die een reguliere basisschool bezochten, werden scores in reken-, lees- en gedragstesten vergeleken met die van vergelijkbare risicoleerlingen op scholen voor speciaal basisonderwijs.174 De testscores van de leerlingen in rekenen en lezen werden vergeleken na twee en na vier jaar. Volgens de onderzoeker ‘is de ontwikkeling van taal en rekenen positiever bij risicoleerlingen’ op reguliere scholen, en scoorden leerlingen die op een school voor regulier onderwijs bleven ‘aanzienlijk beter’ dan hun soortgenoten op speciale scholen.175 De onderzoeker suggereert een soort ‘optrekeffect’ bij risicoleerlingen op reguliere scholen, waarbij de bekwaamheid van leerkrachten om adaptieve onderwijs te geven de belangrijkste factor is in het beslissingsproces bij het overplaatsen naar speciaal basisonderwijs en niet de kenmerken van de leerling.176 Deze gevolgtrekking bevestigt soortgelijke conclusies uit eerdere studies over de integratie van kinderen met het syndroom van Down in het reguliere onderwijs, waarbij vier factoren doorslaggevend blijken te zijn voor succes: of een kind zich goed voelt in de klas; of de leerkracht een voorstander is van integratie; of de leerkracht in staat is een adaptieve benadering te gebruiken in zijn lessen; en of de 171

172

173

174

175 176

Alle middelbare scholen die waren benaderd door de ouders hebben om verschillende redenen toelating geweigerd, en beide ouderparen hebben een rechtzaak aangespannen om de kwestie te laten escaleren. Onderwijsrapportages van de Onderwijsinspectie voor de jaren 2001, 2002 en 2003 zijn beschikbaar via de website http://www.postbus51.nl (bezocht op 26 oktober 2004). Voor een samenvatting van de onderzoeksresultaten in uitvoerige inspectierapporten naar de kwaliteit van speciaal onderwijs uit 1999 en 2000, zie J.A. Schoonheim, ‘The Right to Education in the Light of Disability’ (Het recht op onderwijs voor gehandicapten), in J.C.M. Willems, ed., Developmental and Autonomy Rights of Children (Ontwikkelings- en autonome rechten voor kinderen), Antwerpen, Intersentia, 2002, blz. 172. I. Jepma, De schoolloopbaan van risicoleerlingen in het primair onderwijs, Amsterdam: ICO, 2003, Engelse samenvatting op blz. 207-219 (hierna I. Jepma, Onderzoek Risicoleerlingen). I. Jepma, Onderzoek Risicoleerlingen, blz. 193. I Jepma, Onderzoek Risicoleerlingen, blz. 194.


65

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

schoolleiding positief tegenover integratie staat en in staat is dit effectief aan de teamleden te communiceren.177

3.2.2

Het speciaal onderwijs

Ofschoon het huidige beleid de benadering verwoordt dat zoveel mogelijk kinderen moeten worden opgenomen in het reguliere onderwijs, is het onderwijssysteem in Nederland voor kinderen met een beperking, waaronder een verstandelijke beperking, gebaseerd op een scheiding tussen scholen voor regulier onderwijs en scholen voor speciaal onderwijs. Al decennia lang bestaat er een uitgebreid systeem voor speciaal onderwijs en dit blijft de onderwijscontext voor de meeste kinderen met een verstandelijke beperking (en alle andere handicaps in Nederland). De Wet op de expertisecentra van 1998 biedt een wettelijk kader voor het speciale onderwijs en heeft betrekking op leerlingen tot en met twintig jaar. De toename van het aantal leerlingen op scholen voor speciaal onderwijs die is weergegeven in tabel 2 en 3 (zie Sectie III.3.2.1), werd in 2002 ook door het Sociaal en Cultureel Planbureau beschreven als een onverklaarbare stijging van 70 procent bij kinderen met een verstandelijke beperking op Cluster 3-scholen.178 Geen enkele uitleg lijkt deze ontwikkeling afdoende te verklaren. Sommige verklaringen hebben te maken met een onbedoeld effect van het landelijke inclusiebeleid waardoor kinderen die voorheen naar lom en mlk onderwijs gingen nu terecht komen in regulier schoolsysteem. Dit betekent dat ouders van kinderen die naar reguliere scholen of speciale scholen voor basisonderwijs (sbao) zouden kunnen of moeten gaan, van mening zijn dat hun kinderen daar niet voldoende leerlingenzorg krijgen; zij proberen dan ook te bewerkstelligen dat hun kinderen een indicatie krijgen voor een Clusterschool voor speciaal onderwijs waar zij meer leerlingenzorg zullen krijgen.179 Een andere uitleg die is gegeven aan de dramatische toename in aanmeldingen voor Cluster 3-scholen is de stijging van het aantal immigrantenkinderen in deze vorm van onderwijs, evenals betere indicatiestellingen, een toename van het aantal te vroeg geboren kinderen en een toleranter toelatingsbeleid op scholen voor speciaal onderwijs. Geen enkele reden is bevredigend als verklaring voor het verschijnsel dat de voorziening speciaal onderwijs blijft groeien.180 Er zou meer onderzoek moeten worden gedaan naar de oorzaak van deze toename, waarbij speciale aandacht zou moeten worden besteed aan de financiële stimulansen die in het systeem zijn ingebouwd, die slechts twee sporen blijven volgen en waardoor kinderen met een beperking veroordeeld zijn tot aparte scholen. Ondanks het op integratie gerichte beleid, blijft de 177 178 179

180

66

Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 96-97. Poulisse, Een wankel evenwicht, blz. 67. Telefonisch interview met Hillie Beumer, Onderwijsbeleidanaliste bij de Federatie van Ouderverenigingen, 20 februari 2004. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 39.


2006

NEDERLAND

realiteit van een gesegregeerd onderwijssysteem nog steeds merendeels gehandhaafd zoals het traditioneel altijd is geweest. Sinds augustus 2003 en vanaf het moment dat de Rugzak-bepalingen in de Wet op de expertisecentra van kracht werden, is onderwijs in principe beschikbaar voor alle kinderen met een verstandelijke beperking, en wel zodanig dat op speciale Cluster 3scholen de REC’s een kind niet langer kunnen weigeren op grond van een lage ontwikkelingsleeftijd of IQ-score. Voorheen werden de meeste kinderen die waren geïndiceerd met een ernstige verstandelijke beperking in (orthopedagogische) kinderdagcentra geplaatst, buiten het onderwijssysteem. De overheid moet de Cluster 3-scholen echter nog toerusten voor onderwijs aan deze kinderen, naast het financieren van een aantal pilotprojecten die al enige tijd geleden afgerond zijn. Tot nu toe heeft men zich geconcentreerd op het evalueren van de mogelijkheden en het ontwikkelen van best practices via een aantal pilotprojecten, waarbij 400 kinderen in kinderdagcentra betrokken waren.181 Toen de pilotprojecten in juli 2003 waren afgerond, werden de rapporten die waren opgesteld door de vier landelijke werkgroepen Kindkenmerken, Curriculum, Voorwaarden en Deskundigheidsprofielen, gepresenteerd aan de ministeries van OC&W en Volksgezondheid.182 De werkgroepen riepen op tot verdere ontwikkeling van de theoretische en praktische kennis over hun eigen onderwerp, evenals concrete planning en de verspreiding van hun conclusies en aanbevelingen. De minister van OC&W verklaarde het volgende: Ouders zijn over het algemeen tevreden over het onderwijs aan hun kind. Vooral de cognitieve ontwikkeling (het aanleren van nieuwe dingen), de zelfredzaamheid en de sociaalemotionele ontwikkeling is volgens de ouders mede daardoor vooruit gegaan. Zowel terugplaatsing naar kinderdagcentra (KDC’s) zonder onderwijs, als volledige plaatsing in het reguliere onderwijs 183 wordt door verreweg de meeste ouders niet overwogen.

De minister van OC&W informeerde de Tweede Kamer ook over niet nader gespecifeerde plannen om plaatsing van kinderen vanuit dagcentra naar Cluster 3scholen voort te zetten als onderdeel van de herziene Wet op maatschappelijke ondersteuning, die zich momenteel in een voorbereidend stadium bevindt en niet van

181

182

183

Rapport over projecten tussen medische dagcentra en Cluster 3-scholen, in Wegbereiders expertisecentra leerlinggebonden financiering, ZieZo Special, april 2003. Brief van ‘Stuurgroep Samenwerkingsprojecten KDC’s – Cluster 3’, getekend door Frans Meijer en Sylvia Hasper, gericht aan de ministeries van OC&W en Volksgezondheid, 10 juli 2003. Brief van de minister van OC&W aan de Tweede Kamer met een verslag van de ervaringen van het eerste jaar leerlinggebonden financiering, 30 augustus 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 23.


67

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

kracht zal worden voor 2006.184 De minister geeft geen duidelijk beeld van de voortdurende inspanningen die zullen worden gedaan voordat de voorgestelde wet is aangenomen, om het onderwijs aan kinderen met een ernstige verstandelijke beperking gemakkelijker te maken. Er is nog niets gerapporteerd over de aanbevelingen van de werkgroepen en of de informatie die zij vergaard hebben ook de Cluster 3-scholen heeft bereikt en effectief onderwijs voor kinderen vergemakkelijkt die tot voor kort waren aangewezen op voltijdse dagopvang. Het valt nog te bezien hoeveel kinderen zijn overgeplaatst van dagopvangvoorzieningen naar Cluster 3-scholen of eventueel andere scholen met Rugzakfinanciering. Ouders hebben het recht om zitting te nemen in medezeggenschapsraden, die volgens de wet verplicht zijn en die moeten worden gekozen en samengesteld door een gelijk aantal personeelsleden en ouders.185 De ouders in deze medezeggenschapsraden spelen een adviserende rol met betrekking tot een breed scala aan beslissingen omtrent de school: van het lesplan tot personeelszaken. Of scholen daadwerkelijk dergelijke raden oprichten en hoe effectief deze zijn, is nog niet vastgesteld en er is geen informatie beschikbaar over het functioneren ervan. Ondanks het feit dat de sfeer op Cluster 3-scholen heel ondersteunend en positief kan zijn, heeft de Onderwijsinspectie ontdekt dat concrete doelstellingen, planning en beoordeling of evaluatie vaak slecht ontwikkeld zijn of helemaal niet aanwezig.186 Het is wettelijk bepaald dat elk kind met een indicatie voor het speciaal onderwijs recht heeft op een kindspecifiek behandelingsplan.187 De REC-scholen waren lange tijd verplicht de voortgang van een kind aan de ouders te melden, aangezien het speciaal onderwijs zou moeten zijn afgestemd op individuele leerbehoeften.188 In het verleden was het slecht gesteld met systematische doelstellingen en het systematisch meten van vooruitgang volgens de rapporten van de Onderwijsinspectie.189

184

185

186 187

188

189

68

‘Over de wijze waarop de bekostiging van kinderen in de KDC’s die ook worden ingeschreven bij een school voor speciaal onderwijs op termijn wordt vormgegeven, wordt op dit moment nog overleg gevoerd met het ministerie van VWS in het kader van de uitwerking van de Wet op de maatschappelijke ondersteuning. In afwachting van een structurele regeling worden afspraken gemaakt met de betrokken (V)SO-scholen over de wijze waarop het onderwijs kan worden gecontinueerd.’ Brief 30 augustus 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 76, blz. 28. Wet over medezeggenschapsraden van 3 december 1992, Stb. 1992, 663. Artikel 3 stelt dat elke school een medezeggenschapsraad moet oprichten. Rapport van de Onderwijsinspectie voor het jaar 2002, par. 4.2.6, blz. 112-114. Wet op de expertisecentra, art. 41a, (van kracht sinds 1 augustus 2003 na de invoering van de Leerlinggebonden financiering, Stb. 631). Wet op de expertisecentra, Artikel 20 (Voortgangsrapportage van leerlingen) en Artikel 11 (Doelstelling van onderwijs) eist in paragraaf 1 dat ‘onderwijs wordt afgestemd op de ontwikkelingsmogelijkheden van de leerling’. Rapport van de Onderwijsinspectie voor het jaar 2002, aangeboden aan de Tweede Kamer op 16 april 2003, TK 2002/03, 28 600 VII, nr. 122. p. 7.


2006

NEDERLAND

De inspectie constateert duidelijke tekorten in de leerlingenzorg. Scholen volgen de ontwikkeling van leerlingen weliswaar min of meer systematisch, maar de gegevens worden onvoldoende geanalyseerd en verbonden met een concreet handelingsplan. Daardoor kunnen de scholen nauwelijks vaststellen of leerlingen voldoende vooruitgang boeken.

Het is niet duidelijk of REC-scholen beter zijn geworden in het stellen van onderwijsdoelen en evaluaties van vooruitgang bij leerlingen. Het laatste rapport van de Onderwijsinspectie houdt zich niet bezig met deze kwestie. Wat betreft de kwaliteit van het onderwijs op speciale basisscholen (binnen een samenwerkingsverband met het reguliere onderwijs), concludeerde de inspectie in een rapport van oktober 2002: De inspectie komt tot de conclusie dat door de beperkte mate waarin de indicatoren van goed onderwijs voorkomen, de kwaliteit van het speciaal basisonderwijs als risicovol is te kenschetsen. Dit zijn voornamelijk de indicatoren die betrekking hebben op het leerstofaanbod en de leerlingenzorg. Met name de tekorten bij de leerlingenzorg hebben tot gevolg dat veel scholen onvoldoende zicht hebben op de leerprestaties van hun leerlingen en over te weinig informatie beschikken over het tempo 190 waarin de leerlingen vorderen.

Meer specifiek gezegd, wat betreft de kwaliteit van het aangeboden onderwijs, heeft de inspectie ontdekt dat het lesprogramma op te veel scholen beperkt en verouderd was, en te vaak afkomstig van het reguliere scholen zonder aanpassing.191 Bovendien ‘is de deskundigheid van het schoolpersoneel in het werken met onderwijsplannen, in het bijzonder wat betreft het opstellen van minimale leerdoelen, op dit moment inadequaat’.192 Ook al ‘luidt de algemene conclusie dat de leeromgeving ondersteunend is en dat de leerkrachten hun lessen goed structureren, (…) vertonen de scholen op drie gebieden ernstige tekortkomingen: het aangeboden lesaanbod, speciale leerlingenzorg en leerprestaties.’193 De inspectie stond specifieker stil bij de tekortkomingen op het gebied van leerlingenzorg en rapporteerde … dat de scholen in het bijzonder met betrekking tot de handhaving van concrete (minimale) leerdoelen weinig succesvol zijn in het vaststellen of leerlingen voldoende vooruitgang boeken. De scholen maken niet voldoende duidelijk welke doelen zij nastreven in een schooljaar, wat hun plannen zijn op de langere termijn en welke financiële middelen en materialen zij 194 gebruiken om de beoogde doelen te bereiken.

190

191 192 193 194

Rapport Onderwijsinspectie, De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs: nulmeting bij een nieuw schooltype, Utrecht, oktober 2002, blz. 22 (hierna Rapport Onderwijsinspectie sbo). Rapport Onderwijsinspectie sbo, blz. 24. Rapport Onderwijsinspectie sbo, blz. 25. Rapport Onderwijsinspectie 2002, blz. 112-113. Rapport Onderwijsinspectie 2002, blz. 112-113.


69

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Deskundigen hebben ook opgemerkt dat de kwaliteit van speciaal onderwijs geen gelijke tred heeft gehouden met de kwaliteit van het reguliere onderwijs. Zeer jonge kinderen met een beperking en kinderen met een ernstige ontwikkelingsstoornis (bedoeld wordt een verstandelijke beperking en in sommige gevallen bijkomende omstandigheden zoals een aandoening in het autistisch spectrum) hebben over het algemeen wel toegang tot zorgvoorzieningen maar niet tot kwalitatief goed onderwijs.195

3.3 Onderwijs buiten het schoolsysteem om 3.3.1

Thuisonderwijs

De Nederlandse wet laat thuisonderwijs niet toe behalve wanneer ouders met een duidelijke religieuze reden kunnen rechtvaardigen dat zij onttrokken mogen worden aan de Leerplichtwet. Het onderwerp thuisonderwijs staat momenteel ter discussie en een onlangs gehouden onderzoek naar de effecten van thuisonderwijs op leerprestaties en de ontwikkeling van sociale vaardigheden in de VS en Canada had als conclusie dat het vaak zeer positief is voor kinderen die thuisonderwijs ontvangen.196 Maar in antwoord op het verzoek van individuele ouders om wetgeving voor thuisonderwijs, gaf het ministerie van OC&W onlangs aan dat een dergelijke stap niet in het verschiet ligt, want als ‘thuisonderwijs algemeen toegestaan zou zijn, zou supervisie veel te zwaar belast worden.’197 Voor een beperkt aantal kinderen met een ernstige verstandelijke beperking zou thuisonderwijs een belangrijke onderwijsoptie kunnen zijn; het ministerie zou thuisonderwijs mogelijk moeten maken voor dit kleine groepje kinderen, en deze regeling zou het supervisiemechanisme niet overbelasten.

3.3.2

Onderwijs van kinderen in instellingen

Kinderen met een beperking die in instellingen verblijven, zijn verplicht naar school te gaan, tenzij zij in aanmerking komen voor vrijstelling. De Leerplichtwet stelt kinderen niet vrij op grond van het feit dat zij in een instelling verblijven. Kinderen in instellingen bezoeken óf een school voor regulier onderwijs, in het onwaarschijnlijke geval dat zij worden toegelaten, óf een speciale Cluster 3-school, ofwel worden zij vrijgesteld van de leerplicht vanwege een lage ontwikkelingsleeftijd. Kinderen in instellingen zijn over het algemeen degenen met de laagste ontwikkelingsleeftijd, de meest ernstige gedragsproblemen of een combinatie van beide, en kunnen dan gebruik maken van (orthopedagogische) kinderdagcentra. Deze centra vallen onder de bepalingen van de gezondheidszorg en niet onder onderwijs. 195 196

197

70

OSI Rondetafel, Den Haag, juni 2004. H. Blok, De effectiviteit van thuisonderwijs: een overzicht van onderzoeksresultaten, NTOR, 4 december 2002, blz. 151. inisterie van OC&W, antwoord op kwesties op het gebied van thuisonderwijs, beschikbaar via http://www.minOC&W.nl/english/mail.html (bezocht op 19 februari 2004).


2006

NEDERLAND

4. O VERGANG

VAN ONDERWIJS NAAR ARBEID

Ondersteuning van leerlingen met een verstandelijke beperking in het middelbaar beroepsonderwijs is afgenomen en er zijn plannen om ook andere financiële bijdragen te wijzigen, waardoor de toch al ontoereikende financiering die beschikbaar is voor deze leerlingen verder beperkt zou worden. Met dergelijke onvoldoende financiële steun verlaten jaarlijks mogelijk 18.000 leerlingen zonder diploma hun school. Terwijl het voortgezet speciaal onderwijs een slechte staat van dienst heeft wat betreft het voorbereiden van leerlingen op het werken op de vrije arbeidsmarkt, plaatsen praktisch georiënteerde voorbereidende beroepsopleidingen de studenten met succes op de vrije arbeidsmarkt.

4.1 Beroepsonderwijs Regulier voortgezet onderwijs wordt aangeboden volgens de eisen in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).198 Naast speciaal voortgezet onderwijs hebben kinderen met een verstandelijke beperking twee opties binnen het reguliere schoolsysteem, te weten leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (po).199 Leerwegondersteunend onderwijs is bedoeld voor kinderen die de capaciteiten hebben om hun diploma te halen, mits zij voldoende leerlingenzorg ontvangen. Deze vorm van leerlingenzorg wordt aangeboden of binnen het reguliere voortgezet onderwijs, op scholen voor vmbo, of in aparte leercentra, afhankelijk van de mogelijkheden in de desbetreffende regio. De leerlingenzorg kan bestaan uit remedial teaching, huiswerkbegeleiding, extra studieondersteuning of lessen in kleine groepjes. Het praktijkonderwijs is voor leerlingen die zelfs met extra begeleiding hun diploma niet zullen halen. Deze vorm van onderwijs is bedoeld om de leerlingen direct voor te bereiden op een baan op de vrije arbeidsmarkt. Om in aanmerking te komen voor een van beide vormen van ondersteunend voortgezet onderwijs, moet er een positieve indicatie komen van een Regionale verwijzingscommissie (RVC). Deze commissie bestaat uit ten minste een voorzitter, een gedragsdeskundige en een specialist op het gebied van voortgezet onderwijs. Ouders mogen geen plaatsing voor hun kinderen aanvragen in het leerwegondersteunend of het praktijkonderwijs, het is de middelbare school die dat proces in gang moet zetten.200 Volgens een deskundige is ‘[h]et directe gevolg van het gerealiseerde eindniveau dat deelname van verstandelijke gehandicapten aan het secundaire beroeps en hoger onderwijs vrijwel niet voorkomt.’201 In totaal volgen in Nederland 645.000 leerlingen vmbo-onderwijs, wat gelijk staat aan 60 procent van de beroepsbevolking.202 Er bestaan geen geïndividualiseerde 198

199 200 201

Wet op het voortgezet onderwijs, Stb. 1998, 512, 17 augustus 1998 (hierna Wet op het voortgezet onderwijs). Wet op het voortgezet onderwijs, art. 10 e en 10 f. Wet op het voortgezet onderwijs, art. 10 erg. SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 39.


71

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

ondersteuningsprogramma’s voor beroepsonderwijs na de middelbare school. Geschat wordt dat tussen 15 en 18 procent van de leerlingen in de beroeps- en volwasseneneducatie een beperking hebben en dat vijf procent beperkt wordt door deze handicap.203 Slechts 35 tot 40 procent van de leerlingen met een beperking ronden een programma voor volwassen beroepsonderwijs met succes af, vergeleken bij een algemeen slagingspercentage van 85 procent.204 De invoering van Rugzakfinanciering in het primaire en secundaire onderwijs in augustus 2003 betekende het eind van de vorige financiële regeling voor ambulante leerlingenzorg aan leerlingen die van de middelbare school naar het beroepsonderwijs voor volwassenen gingen. Jaarlijks worden ongeveer 30.000 leerlingen met een beperking in het voortgezet onderwijs, van wie 60 procent school verlaat zonder diploma, geconfronteerd met de vraag of ze een verdere beroepsopleiding zullen gaan volgen zonder ambulante leerlingenzorg.205 Tegelijkertijd kondigde het ministerie van Werkgelegenheid het plan aan om bepaalde uitkeringen voor mensen zonder arbeidsverleden stop te zetten.206 Deze uitkeringen werden in het verleden gebruikt om leerlingen te helpen zich voor te bereiden op de arbeidsmarkt en dus een opleiding te volgen in het praktijkonderwijs.207 Dit zal zeer waarschijnlijk leiden tot problemen voor leerlingen met een lichte verstandelijke beperking die graag een middelbare beroepsopleiding willen volgen maar in de regel geen arbeidsverleden hebben. Er is geen overlapping met een andere bestaande regeling en de overheid heeft geen alternatieve bron gecreëerd om leerlingenzorg in het beroepsonderwijs te financieren.208 De regering verklaart dat ze de bestaande onderwijswet wil aanpassen om de materiële leerlingenzorg te kunnen leveren die voorheen beschikbaar was via deze toelage.209 Of en wanneer dit zal gebeuren is niet duidelijk. Regionale opleidingscentra (ROC’s) ontvangen een vast bedrag dat ze kunnen gebruiken om aanvullende leerlingenzorg te bieden aan leerlingen met een beperking, 202

203 204 205

206

207 208

209

72

Volwassen- en beroepsonderwijs – instellingen en gehandicapten, feiten en cijfers, blz. 4, bijlage bij brief aan de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van de Tweede Kamer van de Raad Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie, 29 april 2004, beschikbaar via http://www.bveraad.nl (bezocht op 8 november 2004). CINOP, Financiering onderwijs aan deelnemers met een handicap in het BE veld, 2002, blz. 25-26. Volwassen- en beroepsonderwijs – instellingen en gehandicapten, feiten en cijfers, 29 april 2004. Algemene discussie tussen de staatssecretaris van OC&W en de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van de Tweede Kamer, TK 2003/04 (30 juni 2004), 24 578 en 27 728, nr. 64, uit commentaar van Tweede Kamerlid Vergeer op blz. 2. Vijfde Voortgangsrapportage “Zorg” over Weer Samen Naar School-beleid en invoering LGF , aangeboden aan de Tweede Kamer op 19 december 2003, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 14. Wet REA, Art. 22, 11. Brief van de staatssecretaris van OC&W aan de Tweede Kamer, ‘Belemmering voor de ROC’s’, 22 mei 2003, TK 2002/03, 24 578, nr. 50, blz. 4. Vijfde Voortgangsrapportage “Zorg” over Weer Samen Naar School-beleid en invoering LGF, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 14.


2006

NEDERLAND

maar waarmee ze ook andere risicoleerlingen moeten ondersteunen, en ze tevens een aantal andere activiteiten moeten financieren.210 De sector beroepsonderwijs meldt dat dit bedrag onvoldoende is om effectieve leerlingenzorg te kunnen bieden aan leerlingen met een beperking.211 Vertegenwoordigers uit het beroeps- en volwassenenonderwijs, de landelijke Gehandicaptenraad en de Federatie van Ouderverenigingen pleiten voor de invoering van leerlinggebonden financiering in het middelbaar beroepsonderwijs.212 Terwijl het parlement voorstander is van dergelijke financiering,213 is de regering tegen, waarbij ze beweren dat het geld dat als lumpsumbedrag wordt uitgekeerd voldoende is en dat de ROC’s beter gebruik moeten maken van deze algemene subsidies.214 De overheid heeft opgemerkt dat individuele leerlingen hun positie kunnen verbeteren als zij dat nodig achten door te procederen op grond van de Wet op gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, waarbij ze min of meer erkennen dat deze leerlingen zullen moeten procederen om te krijgen wat ze nodig hebben. Het is nu de taak van de belangenorganisaties om de leerlingen te informeren over hun rechten, aan te vangen met een uitvoerige procedeerstrategie en leerlingen juridische ondersteuning te bieden om te kunnen procederen volgens de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. De basis van zulke processen zou dan het falen van scholen zijn om een redelijke aanpassing te bieden, terwijl een leerling anders in staat zou zijn om succesvol deel te nemen aan het beroepsonderwijs. Jammer genoeg zijn de ROC’s de beklaagden die toch al weinig financiële middelen bezitten. In een rapport uit 2001 over scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, stelde de Onderwijsinspectie dat ‘… plaatsing op de arbeidsmarkt zelden succesvol verloopt, in eerste instantie vanwege de ontoegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor deze verstandelijk gehandicapte leerlingen. Vrijwel al deze leerlingen verlaten het onderwijs in de leeftijd tussen 18 en 20. Meestal komen zij terecht in een 215 beschermd werken leefklimaat.’ 210

211

212

213

214

215

De staatssecretaris van OC&W meldde dat deze ‘VAO-subsidies’ (budget voor Voorbereidende en Ondersteunende Activiteiten) jaarlijks €79 miljoen bedragen; dit bedrag zal in 2007 worden verhoogd met €12,5 miljoen. Brief van de Tweede Kamer, 25 mei 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 70, blz. 1. Zie Vijfde Voortgangsrapportage “Zorg” over Weer Samen Naar School-beleid en invoering LGF, TK 2003/04, 27 728, nr. 60, blz. 13-14. Vragen uit de Tweede Kamer en antwoorden van de staatssecretaris van OC&W, 21 juli 2003, TK 2002/03, 1650 Aanhangsel, blz. 3451-3452; Brief van de staatssecretaris voor OC&W aan de Tweede Kamer, 22 mei 2003, TK 2002/03, 24 578, nr. 50, blz. 5; M. de Graaf, et al, Financiering onderwijs aan deelnemers met een handicap in het BE veld, Cinop 2002. Motie ingediend door Tweede Kamerlid Aasted Madsen-van Stiphout betreffende het onderzoeken van de mogelijkheid om leerlinggebonden financiering uit te breiden naar het volwassenen beroepsonderwijs, 19 februari 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 64. Brief van de staatssecretaris van OC&W aan de Tweede Kamer, 25 mei 2004, TK 2003/04, 27 728, nr. 70. Inspectie van het Onderwijs, Inspectierapport 2002, blz. 57-58.


73

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Ander onderzoek heeft aangetoond dat er niet genoeg stages zijn voor leerlingen in het speciaal onderwijs en dat er te weinig tijd wordt besteed aan wat leerlingen graag willen doen.216 Bovendien beweren scholen dat zij te weinig geld hebben voor beoordeling, training en supervisie van leerlingen en voor voldoende klasruimte om effectief te kunnen werken aan arbeidstoeleiding.217 De plaatsingsresultaten van scholen voor vmbo zijn meer bemoedigend: zij hebben een plaatsingspercentage van 60 procent in arbeid op de vrije arbeidsmarkt, in sociale werkvoorzieningen of verder onderwijs.218 Een aantal particuliere en nongouvernementele instellingen biedt diensten aan scholen op het gebied van advies en plaatsing om gediplomeerden voor te bereiden en te plaatsen in arbeid of in een sociale werkvoorziening of op de vrije arbeidsmarkt. Onlangs is uitvoerig onderzoek gedaan naar de plaatsing van leerlingen die de praktijkroute van het vmbo-onderwijs hebben gevolgd.219 Deze route is bedoeld voor leerlingen die van de regionale commissie voor indicatiestelling de indicatie kregen dat ze speciaal onderwijs nodig hadden, op grond van het feit dat ze een IQ hebben tussen 55 en 80 en een onderwijsachterstand van ten minste drie jaar in twee of meer primaire schoolvakken. De informatie uit dit onderzoek is verzameld aan de hand van vragenlijsten die zijn ingevuld door 60 van de 179 scholen of afdelingen voor beroepsonderwijs en 1936 leerlingen van 90 verschillende scholen. Uit dit onderzoek blijkt het volgende:220 Tabel 4. Uitstroom van leerlingen uit het praktijkonderwijs, een halfjaar na het behalen van het diploma Soort baan Vrije arbeidsmarkt Werk in combinatie met studie Sociale werkvoorziening Regionaal Opleidingscentrum (ROC) Opleidingsprogramma Middelbare school – leerwegondersteunend onderwijs Werkeloos en thuis Verhuisd, geen contact meer, vermist, anders

Percentage respondenten (totaal 1936) 30 13 18 11 6 2 6 12

Bron: Vreugdenhil-Tolsma et al., Uitstroom praktijkonderwijs

216 217 218 219 220

74

N. Heeringa et al, In de takken, blz. 33. N. Heeringa et al, In de takken, blz. 34. Vreugdenhil-Tolsma et al., Uitstroom praktijkonderwijs. Vreugdenhil-Tolsma et al., Uitstroom praktijkonderwijs. Vreugdenhil-Tolsma et al., Uitstroom praktijkonderwijs.


2006

NEDERLAND

Van de leerlingen die werk gevonden hadden, had 60 procent een arbeidscontract voor een vaste aanstelling. Dit is een ongebruikelijk hoog arbeidsgemiddelde bij mensen met een verstandelijke beperking en het zou dan ook erg nuttig zijn te bepalen welke goede praktijken nu eigenlijk tot dit succes hebben geleid.


75

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

IV. Toegang tot arbeid 1. W ETTELIJK -

EN BELEIDSKADER

Met de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, die in 2003 werd aangenomen, voldeed Nederland volledig aan de Europese Richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep. De wet dekt alle aspecten van het arbeidsproces, inclusief het aannemen en plaatsen van personen. Daarnaast is er een uitgebreid wettelijk kader waarmee een reeks uitkeringen en voorzieningen zijn vastgesteld die beschikbaar zijn voor de meeste mensen met een verstandelijke beperking. Veel van deze initiatieven hebben te maken met begeleiding bij het zoeken naar werk. Voor elke aan werk gerelateerde uitkering is een beoordelingsproces vereist, waarbij ook wordt gekeken naar de mogelijkheden van de kandidaat om in een begeleide werkomgeving of een sociale werkvoorziening te werken. Hoewel de regels voor het beoordelingsproces bepalen dat het team dat belast is met de procedure moet uitgaan van individuele capaciteiten, lijkt het erop dat de beoordelingen zich richten op de beperkingen en zodoende een medische benadering hanteren. Men maakt zich bovendien zorgen om een mogelijk gebrek aan coördinatie bij de desbetreffende instellingen. Onderzoek wijst uit dat sociale uitkeringen – zonder andere bronnen van inkomsten die voornamelijk door de familie verstrekt worden – voor verstandelijke gehandicapten te laag zijn om in hun onderhoud te kunnen voorzien.

1.1 Gelijke kansen en het voorkomen van discriminatie Bij de laatste herziening van 1983 was het recht op arbeid opgenomen in de Nederlandse Grondwet. Artikel 19 van de Grondwet luidt als volgt: 1. Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. 2. De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap. 3. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld. Wat de overheid in ieder geval moet garanderen met betrekking tot voldoende werkgelegenheid, wordt als volgt uitgelegd: iedereen moet in staat zijn in zijn of haar eigen bestaan te voorzien en de overheid is verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen met behulp waarvan iedereen deel kan nemen aan het arbeidsproces.221 Landelijke wetgeving en beleid is afgestemd op Europese Raadsrichtlijn 2000/78/EC van 27 november 2000, waarmee een algemeen kader is geschapen voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (hierna Richtlijn Werkgelegenheid) nadat de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte op 3 december 2003 werd aangenomen. De wet biedt bescherming tegen discriminatie op de vrije 221

76

A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten, Deventer, Kluwer, 1999, blz. 82.


2006

NEDERLAND

arbeidsmarkt vanwege een handicap of chronische ziekte. Drie vormen van discriminatie zijn verboden: directe discriminatie, indirecte discriminatie en discriminatie in de vorm van het niet beschikbaar stellen van een redelijke aanpassing. Bedoelde Wet gelijke behandeling beperkt zich niet tot werkgevers maar is van toepassing op allen die betrokken zijn bij het bevorderen van arbeid, zoals overheidsinstellingen en particuliere reïntegratiebedrijven. De Commissie gelijke behandeling heeft de competentie om beschuldigingen betreffende discriminatie in arbeid op grond van een handicap of een vermeende handicap in behandeling te nemen en erover te beslissen, conform de Wet gelijke behandeling. Zowel het werk zelf als de precontractuele aspecten van het arbeidsproces, inclusief advertenties, sollicitaties, het in dienst nemen en de keuring, worden volgens de wet behandeld, in overeenstemming met de Richtlijn Werkgelegenheid. Het proces van stageplaatsing, dat breed moeten worden opgevat als aanbieden van praktische werkervaring en het bieden van professioneel arbeidsadvies en informatie over carrièremogelijkheden en scholing is tevens beschermd.222 Een aantal wetten is relevant voor de arbeidssituatie van mensen met een verstandelijke beperking in Nederland, waaronder: •

Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) 1998

•

Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten 1998 (Wet REA)

•

Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen 2001 (SUWI)

•

Wet sociale werkvoorziening 1998 (WSW)

•

Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten 1968 (AWBZ)

•

Wet voorzieningen gehandicapten 1994 (Wvg)

•

Wet gelijke behandeling van mensen met een handicap of chronische ziekte 2003

De Wajong geeft recht op een maandelijkse uitkering voor mensen die vanaf een jonge leeftijd en voor lange tijd arbeidsgehandicapt zijn (de handicap moet aanwezig zijn in het 17e levensjaar).223 De maximale uitkering kwam in 2004 uit op een gemiddelde van ongeveer €930 per maand voor een volwassene (iemand van 23 jaar en ouder),

222

223

A.C. Hendriks, Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, Deventer: Kluwer, 2003, blz. 73. Wajong-uitkeringen worden berekend op grond van het maandelijkse minimumloon gedeeld door een factor 21,75, waarbij voor 100 procent gehandicapten de maximale toelage ontvangen. Vanaf 1 januari 2004 is deze uitkering €58,15 per dag voor een vijfdaagse werkweek. De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid, Kluwer, 2004.1, blz. 42 (hierna De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid).


77

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

vergeleken met een bruto minimum maandloon van €1264,80 voor een werkende volwassene.224 De Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (hierna Wet REA), in werking getreden op 1 juli 1999, is bestemd voor mensen die worden bestempeld als arbeidsgehandicapt, inclusief degenen die in aanmerking komen voor werkloosheidsuitkeringen op grond van een beperking op een jonge leeftijd en de personen die in aanmerking komen voor een voorziening onder de Wet sociale werkvoorziening.225 De wet heeft zowel betrekking op werknemers met een beperking die willen herintreden als op mensen die nooit eerder gewerkt hebben. De Wet REA eist van gemeenten dat zij arbeids(re)integratie van bijstandsgerechtigden bevorderen die in aanmerking komen voor sociale minimumuitkeringen.226 Sommige mensen met een verstandelijke beperking ontvangen een bijstandsuitkering in plaats van een Wajong-uitkering. De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (hierna SUWI) werd van kracht op 29 november 2001 en bepaalt de verantwoordelijkheden van en het toezicht op het Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen, de landelijke Raad voor Werk en Inkomen en andere uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid. Deze wet bepaalt ondermeer dat Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (UWV) verantwoordelijk is om uitvoering te geven aan de Wajong en de Wet REA. Na de toekenning van een Wajong-uitkering bestaat de mogelijkheid om te kijken naar arbeidsmogelijkheden. Dit wordt gedaan door het opstellen van een ‘Reïntegratie visie’ door een arbeidsdeskundige.227 De Wet sociale werkvoorziening (WSW) levert de structuur waarbinnen ongeveer 30.000 volwassenen met een verstandelijke beperking in sociale werkvoorzieningen kunnen werken of, zij het in mindere mate, begeleide arbeid kunnen uitvoeren op de vrije arbeidsmarkt.228 De WSW biedt een maatregel voor begeleid werken met een loonkostensubsidie die wordt gefinancierd vanuit het gemeentebudget voor sociale werkvoorziening. De maatregel voor begeleid werken is bedoeld voor de financiering van het zoeken naar een baan op de vrije arbeidsmarkt, voor begeleiding op de werkvloer als eenmaal betaald werk is gevonden, en voor aanpassingen aan de werkplek indien nodig. Bij een lagere productiviteit van de werknemer dan verwacht, zal ter compensatie een subsidie worden betaald aan de werkgever. Een werknemer die in aanmerking komt voor werk binnen het kader van de WSW heeft recht op het volledige salaris dat uitbetaald wordt volgens de CAO-bepalingen van de WSW die 224 225 226 227

228

78

De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid, blz. 132. Wet REA, art 2. Wet REA, art. 12(1)-(3). SUWI, Artikel 30(1)(b) eist van het verzekeringenbeleid ‘te bevorderen dat personen die een uitkering ontvangen op grond van wetten als bedoeld in onderdeel a worden ingeschakeld in het arbeidsproces.’ De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Tabel 3.17, blz. 82.


2006

NEDERLAND

gelden bij de baan in kwestie. Daarnaast hebben werknemers die vallen onder de WSW, in tegenstelling tot de Wet REA, recht op een door de overheid gesubsidieerd salaris voor hun functie, ongeacht hun productiviteit. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)229 financiert dagbestedingvoorzieningen voor volwassenen die door ongeveer 15.000 volwassenen met een verstandelijke beperking worden bezocht; dergelijke centra ontplooien steeds meer arbeidsmatige activiteiten en begeleiding.230 Deze wet financiert tevens thuishulp voor mensen met een beperking, inclusief persoonlijke hulp in de zorg en het huishouden. De Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) werd in 1994 aangenomen om mensen met een beperking in staat te stellen zo zelfstandig mogelijk te leven en zo volledig mogelijk deel te nemen aan de dagelijkse activiteiten van het maatschappelijke leven. Deze wet wordt uitgevoerd door gemeentelijke overheden. Een van de bepalingen in de wet gaat over vervoer231 en geeft recht op vergoeding van taxi’s, aanpassingen aan een auto, fiets of scooter, of hulp bij het gebruik van openbaar vervoer. Toegang tot vervoer biedt mogelijkheden voor werk en zorgt voor een verlaging van een belangrijke kostenpost in het leven van mensen met een beperking. De Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, die van kracht is sinds 1 december 2003, verbiedt discriminatie op grond van een handicap of een chronische ziekte bij arbeid, volwassen beroepsonderwijs en beroepseducatie. Tot verboden onderscheid wordt gerekend: direct onderscheid op grond van een handicap, indirect onderscheid om andere redenen, maar die vooral gehandicapten raakt, evenals de weigering om een geschikte aanpassing te realiseren waarmee de gehandicapte normaal gesproken in staat zou zijn de functie uit te voeren. Hoewel een groot deel van de wetgeving invloed heeft op mensen met een verstandelijke beperking, is geen enkele wet specifiek gericht op mensen met een verstandelijke beperking. Het onderscheid dat wordt gemaakt met betrekking tot belemmerende omstandigheden in de wetten op het gebied van arbeid en sociale zekerheid, hebben te maken met de mate van inkomsten- of werkbegeleiding die wordt verschaft volgens een bepaalde wet. Daarnaast zijn de wettelijke bepalingen die bepalen wie in aanmerking komt voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering van belang, evenals plannen als gevolg van een motie in het parlement aangenomen in december 2002 om €11,5 miljoen per jaar ter beschikking te stellen voor het ruimen van barrières voor jonge mensen met een arbeidshandicap, van wie een derde een verstandelijke beperking

229 230 231

Van kracht sinds 1 januari 1968, laatst gewijzigd op 17 december 2003, Stb. 2004, 32. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Tabel 3.17, blz. 82. Wet voorzieningen gehandicapten, art. 2.


79

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

heeft (zie Sectie IV.3.2).232 De besteding van dit geld zal worden uitgevoerd door de Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen. Naast de bescherming van hun juridische positie via antidiscriminatie wetgeving, kunnen mensen met een beperking zich aanmelden voor arbeidsbegeleiding en andere reïntegratiebegeleiding zoals job-coaching om hun te helpen te kunnen functioneren in banen op de vrije arbeidsmarkt. Deze ondersteuning is momenteel beschikbaar via zowel de WSW als de Wet REA. De Wet REA verdwijnt per 29 december 2005. De meeste reïntegratie instrumenten worden in de Wajong opgenomen.

1.2 Vaststelling en beoordeling t.b.v. werk en inkomen De Wet medische keuring verbiedt toekomstige werkgevers medische keuringen te eisen tijdens de aanstellingsprocedure, tenzij de werknemer goedkeuring heeft gekregen om dergelijke keuringen te houden op grond van de eisen die de baan stelt. Alleen als iemand een uitkering aanvraagt of begeleid wil werken, is een keuring vereist. Deze keuringen worden hieronder in detail behandeld. In de Nederlandse wetgeving zijn er drie soorten arbeidgerelateerde voorzieningen beschikbaar die voornamelijk bestemd zijn voor mensen met een beperking, volgens de: •

Uitkeringen voor jonggehandicapten – via de Wajong;

•

gesubsidieerde arbeidsplaatsen/sociale werkvoorziening – via de WSW;

•

instrumenten of voorzieningen voor ondersteuning van reïntegratie – via de Wet REA.

Zowel de Wet REA als de maatregel voor begeleid werken in de WSW hebben betrekking op integratie van mensen met een beperking in banen op de vrije arbeidsmarkt. Zoals hierboven staat beschreven, kunnen deze wetten in grote lijnen dezelfde ondersteuning bieden, maar de mensen die geplaatst zijn in het kader van de WSW worden in overeenstemming met de geldende cao in de betreffende sector betaald (met mogelijke loondispensatie voor de werkgever). Degenen die geplaatst zijn onder de Wet REA, maar niet aan het prestatienorm voldoen die voor de baan in kwestie geldt, kunnen niet meer dan 120 procent van het minimumloon verdienen.

232

80

Verburg-Noorman-den Uyl, Amendement bij het budget van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, TK 2002/03, 28 600 XV, nr. 39, aangenomen door de Tweede Kamer op 11 december 2002, dat stelt: ‘Jonge gehandicapten en leerlingen die praktijkonderwijs volgen, verdienen een kans op de arbeidsmarkt. Om dat doel te bereiken, wordt er, gekoppeld aan de Wet REA een scholing- en ondersteuningsbudget beschikbaar gesteld bovenop de Wajong.’


2006

NEDERLAND

Recht op uitkering voor jonggehandicapten en reïntegratie-instrumenten en voorzieningen Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen (UWV) is verantwoordelijk voor uitvoer van de Wajong en reïntegratie van jong gehandicapten via de Wet REA, alsmede begeleid werken en de hierboven genoemde instrumenten voor werkgevers op het gebied van reïntegratie. Wajongers zijn van rechtswege arbeidsgehandicapt. Om in aanmerking te komen voor een Wajong uitkering bepaalt een arts van UWV of de aanvrager arbeidsongeschikt is, een term die in 1993 wettelijk gedefinieerd werd: Arbeidsongeschikt, geheel of gedeeltelijk, is de persoon die als rechtstreeks en medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebreken, zwangerschap of bevalling geheel of gedeeltelijk niet in staat is om met arbeid te verdienen hetgeen gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij woont of in de omgeving daarvan met arbeid gewoonlijk verdienen.233

De ‘richtlijn medische arbeidshandicap’ die de keuringsnorm vormt, werd in 1996 ingevoerd, waarmee het zwaartepunt van onderzoek kwam te liggen bij wat de aanvrager wel en niet kan, in plaats van bij de medische oorzaken van de beperkingen.234 Desondanks heeft onderzoek uit 2000 aangetoond dat verzekeringsartsen zich over het algemeen bleven concentreren op oorzaken en niet op functionele capaciteiten,235 en deze praktijk lijkt zich tot de dag van vandaag voort te zetten.236 De overgang naar een capaciteitgericht onderzoek is essentieel, aangezien de vraag of de sollicitant kan ‘worden geholpen bij het vinden van een baan’ alleen bij deze benadering aan de orde komt.237 Het resultaat van deze benadering is positief voor mensen met een verstandelijke beperking, gezien het feit dat bijna alle personen voor 100 procent arbeidsongeschikt worden verklaard en om die reden in aanmerking komen voor een volledige Wajong uitkering. Dit biedt deze mensen in elk geval een

233

234

235

236

237

Wet Terugdringing beroeps- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen 1993, beschreven in Claimbeoordeling WAO: Het handelen van verzekeringsartsen in de praktijk, Lisv, februari 2000, blz. 22; Wet REA, Art. 2, WAO, Art. 18(1), WAJONG, Art. 2. ‘Het begrip arbeidshandicap moet uitgaan van de mogelijkheden om bepaald werk uit te voeren, ondanks gezondheidsproblemen of beperkingen.’ Wet Terugdringing beroeps- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Het lijkt erop dat deze norm een bindende interpretatie is van de Wet Terugdringing beroeps- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, 1993. Claimbeoordeling WAO, Tabel 8, waaruit blijkt dat in 2000 55 procent van de ondervraagde artsen sterk de voorkeur geeft aan het causale model en een extra 22 procent een lichte voorkeur geeft aan het onderzoeken van de oorzaak van de handicap, blz. 23. Telefonisch interview met een keuringsarts voor arbeidsuitkeringen, anonimiteit gevraagd, 24 maart 2004. Telefonisch interview met Frans Lanen, uitkeringsdeskundige bij het UWV, 9 maart 2004. Per 1 oktober 2004 is een aangescherpt schattingsbesluit voor de (her)beoordeling van WAO’ers en Wajongers in werking getreden. In principe worden alle WAO’ers onder de 50 jaar herbeoordeeld. Veel verliezen hun uitkering.


81

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

vangnet, maar het werkt averechts wat betreft diepgaande aandacht voor arbeidsmogelijkheden. •

aanvraag Wajong

•

aanvraag REA-voorzieningen (als wajonger ben je van rechtswege arbeidsgehandicapt en kom je automatisch in.

Een tweede keuring van de aanvrager vindt plaats door een arbeidsdeskundige van UWV, indien gewenst in het bijzijn van een schoolvertegenwoordiger, een ouder of een adviseur.238 In deze fase wordt het arbeidspotentieel van de aanvrager getest met de verschillende begeleidingsmogelijkheden van de Wet REA (extra scholing, een Individuele Reintegratieovereenkomst, specifieke begeleiding op de werkplek of begeleid werken). Terwijl verschillende UWV-kantoren in het land de samenwerking met scholen, adviseurs en toekomstige werkgevers en/of reïntegratiediensten proberen te bevorderen, is een dergelijk netwerk niet altijd aanwezig en niet wettelijk verplicht. Dit probleem zou kunnen worden opgelost door het aanstellen van een enkele vertegenwoordiger die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de verschillende bureaus en de regelgeving die bij het arbeidsproces hoort, die rekening houdt met de behoeften en wensen van het individu en ervoor zorgt dat de juiste faciliteiten beschikbaar zijn voor de individuele gebruiker.239 Om in aanmerking te komen voor reïntegratievoorzieningen via de Wet REA, moet men arbeidsgehandicapt zijn. Iemand die in aanmerking komt voor een Wajong uitkering is juridisch gezien ook arbeidsgehandicapt en komt aldus in aanmerking voor de Wet REA.240

Recht op voorzieningen via de WSW Om in aanmerking te komen voor voorzieningen via de WSW, (zie sectie III.3.2), moet de aanvrager een inwoner zijn van Nederland jonger zijn dan 65 jaar, als werkzoekende geregistreerd staan bij het plaatselijke Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) en vanwege lichamelijke, verstandelijke of psychiatrische beperkingen slechts onder ‘aangepaste’ omstandigheden in staat zijn reguliere arbeid te verrichten. Aanvragers worden geschikt geacht voor reguliere arbeid met begeleiding als ze:

238

239

240

82

Tot voor kort bood de Sociaal-pedagogische Dienst dergelijke begeleiding via een arbeidsadviseur. Deze dienst is gereorganiseerd en heet nu MEE (zie sectie III.1.4). Dit is een observatie van de reïntegratiedeskundige van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gebaseerd op intensief contact met gehandicapten. Deze observatie werd uiteengezet in een e-mailcorrespondentie van 6 juni 2004. Het onlangs gepubliceerde rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief beveelt de invoering van een ‘persoonlijk participatieplan’ en ‘participatieadviseurs’ aan, die worden toebedeeld aan de landelijke organisatie MEE voor dit doel, Een Arbeidsperspectief, blz. 24-25. Wet REA ar, art. 10.


2006

NEDERLAND

•

een productie halen van ten minste tien procent van de te verwachten productie door niet-gehandicapten;

•

ten minste één uur onafgebroken kunnen werken;

•

kunnen werken met een beperkte mate van ondersteuning die maximaal tien procent van het gewerkte aantal uren per week bedraagt (de zogenaamde 1:10ratio, die meestal onvoldoende ondersteuning biedt aan mensen met een verstandelijke beperking); en

•

in staat zijn meer dan één functie uit te voeren.241

Tot 2005 zijn commissies die zijn aangesteld door de gemeentelijke overheden verantwoordelijk voor de beoordeling van sollicitanten voor voorzieningen in het kader van de WSW. Een beoordelingscommissie die bestaat uit een arbeidsdeskundige, een arbeidsmarktspecialist, een arts en een psycholoog, bepaalt of de sollicitant aan deze eisen voldoet en doet een aanbeveling aan de gemeente. Zij geven hierbij aan of de beperking van de aanvrager licht, matig of ernstig is. De commissie bepaalt vervolgens of de aanvrager die voldoet aan de wettelijke criteria, met begeleiding kan en wil werken op de vrije arbeidsmarkt. De aanvragers die niet in aanmerking komen voor begeleid werken komen op een wachtlijst en krijgen dan een baan in een sociale werkvoorziening aangeboden, wat inhoudt dat ze ook gedetacheerd kunnen worden (individueel of als geheel van een groep die een reguliere werkgever/werkplek heeft) of onder toezicht in een team kunnen werken buiten de sociale werkvoorziening. Ook degenen die in aanmerking komen en gebruik wensen te maken van begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt worden eerst op een wachtlijst gezet.242 De indicatie voor de WSW is twee jaar geldig, daarna is herindicatie noodzakelijk. De kandidaten die nog steeds voldoen aan de criteria, krijgen een nieuwe indicatie. Een aantal onderzoeken heeft uitgewezen dat de indicering zoals die werd uitgevoerd door de gemeentes, niet onafhankelijk genoeg is van het WSW-bedrijf en dat de doelgroepcriteria niet altijd door de verschillende beoordelingscommissies waren toegepast.243 In sommige gevallen leek het erop dat de behoeften van de aanbieder van een sociale werkvoorziening prioriteit hadden in de beoordelingsprocedure. De overheid besloot daarom een onafhankelijke instelling, het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI, voorheen het Arbeidsbureau) verantwoordelijk te stellen voor de indicatiestelling, en heeft een wet afgekondigd om de indicatiestelling over te dragen naar de 28 kantoren van het Centrum voor Werk en Inkomen verspreid over het hele

241 242

243

De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid, blz. 49. E-mailcorrespondentie met Heleen Heinsbroek, stafmedewerker bij CEDRIS, de brancheorganisatie voor WSW-bedrijven, 9 juli 2004. Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Eindrapport van de werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid. Aan de Slag, 2001, Den Haag; Sociale Werkvoorziening, Algemene Rekenkamer, Den Haag, 2001, TK 28 130.


83

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

land.244 Deze stap wordt gesteund door de Federatie van Ouderverenigingen aangezien het naar verwachting zal leiden tot meer uniformiteit in de beoordelingsprocedures; er wordt grotere objectiviteit gewaarborgd bij het bepalen van de geschiktheid van een individu voor werk bij een sociale werkvoorziening of begeleid werken.245

1.3 De rol van het sociale zekerheidssysteem De meeste volwassenen met een verstandelijke beperking komen in aanmerking voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering via de Wajong. De mensen voor wie dat niet geldt, kunnen een bijstandsuitkering aanvragen, waarvan de uitvoering bij de gemeentelijke overheden ligt.246 Aanvragen voor zowel Wajong-uitkeringen als voorzieningen in het kader van de Wet REA, worden uitgevoerd door UWV, terwijl de gemeentes verantwoordelijk zijn voor de uitvoer van de WSW. Wajong-uitkeringen zijn bedoeld voor jonge gehandicapten. Jonge mensen met een beperking worden als volgt gedefinieerd: inwoners van Nederland die gehandicapt zijn voor arbeidsdoeleinden gerekend vanaf de dag dat zij 17 jaar waren, of degenen die gehandicapt zijn geworden na hun zeventiende verjaardag en in het voorafgaande jaar ten minste zes maanden lang als student waren ingeschreven. Om in aanmerking te komen voor een Wajong-uitkering moet de aanvrager voor ten minste 25 procent arbeidsgehandicapt zijn. Er is een wachtperiode van 52 weken, gerekend vanaf het moment van aanmelding voordat de uitkeringen worden uitbetaald, maar niet vóór de leeftijd van 18 jaar is bereikt en niet na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Het is zeer waarschijnlijk dat jonge mensen met een verstandelijke beperking in aanmerking komen voor bovengenoemde uitkering(en) en ze worden over het algemeen beoordeeld op een arbeidsongeschiktheid van 100 procent.247 De grondslag voor Wajong-uitkeringen is afhankelijk van de ernst van de mate van

244

245

246

247

84

Wijziging in de WSW en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie voor werk en inkomen, waaruit blijkt dat de beoordelingsprocedure voor de sociale werkvoorziening is overgeheveld van de gemeentes naar het Centrum voor Werk en Inkomen. TK 2003-2004, 29 225, nr. 6. Interview met Cris Bergmans, beleidsadviseur op het gebied van arbeid en sociale zekerheid bij de Federatie van Ouderverenigingen, Utrecht, 7 april 2004. De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid, 2004.1, blz. 131. De onlangs gewijzigde Wet op de bijstandsuitkeringen stelt hogere eisen aan het zoeken naar een baan, en wordt de Wet voor werk en sociale zekerheid genoemd; deze wet is van kracht sinds 1 januari 2004. Bijstandsuitkeringen voor een alleenstaande volwassene onder de Wet voor werk en sociale zekerheid komen neer op €555,67 per maand plus €26,60 vakantiegeld per maand. Dit is aanzienlijk minder dan de uitkering bij een 100% handicap via de Wajong. Telefonisch interview met Frans Lanen, uitkeringsdeskundige bij UWV, 8 maart 2004. Lanen verklaarde dat jongeren die een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvragen, en door een arts worden gediagnosticeerd als verstandelijk gehandicapt, vrijwel zonder uitzondering in aanmerking komen voor een Wajong-uitkering, als voor 100 procent arbeidsgehandicapt. Deze uitkering geeft hun het recht op maximaal 70 procent van het minimumloon.


2006

NEDERLAND

arbeidsongeschiktheid, die wordt bepaald door UWV, maar mag wettelijk niet boven 70 procent van het minimumloon liggen. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) schrijft in opdracht van de overheid rapporten over de situatie van uiteenlopende sectoren binnen de bevolking.248 Het SCP publiceerde in 2002 een rapport over de leef- en werksituatie van de groep mensen met een verstandelijke beperking,249 waarbij statistische informatie werd gebruikt uit een onderzoek onder 1000 mensen met een verstandelijke beperking, die willekeurig geselecteerd waren uit de databanken van zorgen hulpvoorzieningen.250 Het SCP rapporteert dat bijna 60 procent van de mensen in hun onderzoek met een verstandelijke beperking tussen de 18 en 64 jaar een Wajong-uitkering ontvangt.251 Dit zou betekenen dat 40.000 mensen met een verstandelijke beperking een Wajonguitkering krijgen die deel uitmaken van een groep in Nederland van ongeveer 70.000 volwassenen met een verstandelijke beperking. Cijfers die zijn gepubliceerd door het UVW voor het derde kwartaal van 2003 bevestigen deze schattingen: ongeveer 137.000 personen ontvangen momenteel een Wajong-uitkering, van wie ten minste een derde verstandelijk gehandicapt is.252 Voor mensen die werken en een loon ontvangen boven uitkeringsniveau, hetzij op de vrije arbeidsmarkt hetzij in een sociale werkvoorziening, wordt de uitkering verrekend met de inkomsten uit arbeid verrekend. De Wajong-uitkering herleeft als de andere bron van inkomsten verdwijnt. Het is mogelijk zowel een Wajong-uitkering als inkomen uit begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt te ontvangen via de Wet REA, mits dit inkomen niet uitstijgt boven 120 procent van het minimumloon. Mensen die 248

249 250

251

252

Het SCP werd in 1973 bij koninklijk decreet opgericht en was bedoeld als een interdepartementaal wetenschappelijk onderzoeksinstituut. Het valt formeel onder de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, maar voert onderzoek uit op het gebied van sociaal en cultureel beleid voor verschillende overheidsafdelingen en de Eerste en Tweede Kamer. Hun website is te vinden op http://www.scp.nl (bezocht op 9 februari 2005). De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 210-211; zie ook Onderzoek naar personen met een verstandelijke handicap. Dit onderzoek is uitgevoerd in 2000 en bevatte gegevens van intramurale instellingen, uit de semi-murale zorgsector, dagbestedingscentra en sociale werkvoorzieningen. De onderzoeksgroep bestond uit volwassenen met een verstandelijke beperking die gebruik maakten van een of andere intramurale voorziening en/of volwassen dagbesteding bijwoonden of in een sociale werkvoorziening werkten. De opzet van het onderzoek was om informatie over 1000 personen te verzamelen die willekeurig geselecteerd waren uit een gecombineerde databank die bestond uit een adresdatabank van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Zorgnota 2000 en de officiële adreslijst voor de gehandicaptenzorgsector uit 1999. De onderzoeksparameters staan beschreven in De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Appendix B, blz. 173-175. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 116, verwijzend naar het PVH-onderzoek uit 2000. Statistieken beschikbaar op de website van UWV via http://www.uwv.nl (bezocht op 9 februari 2005).


85

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

‘werken’ in dagbesteding voor volwassenen krijgen hiervoor geen loon en behouden dus hun Wajong-uitkering. Het Sociaal en Cultureel Planbureau schat dat 65 procent van de volwassenen met een verstandelijke beperking op of rond het minimale bijstandsniveau leeft.253 Slechts ongeveer 20 procent ontvangt meer dan het minimumloon van €817 (vanaf 2000), van wie 96 procent een inkomen ontvangt vanuit de sociale werkvoorziening.254 Tabel 5. Inkomensniveaus per maand, gespecificeerd naar ernst van de beperking en leefsituatie Ernst beperking (procent)

Leefsituatie (procent)

Inkomensniveau

Licht

Matig

Ernstig

Gezin

Zelfst.

Buiten instelling

Instelling

Totaal (procent)

< €634/maand

38

49

61

32

22

50

65

48

€635 – €816

18

16

16

23

23

15

12

17

> €817

30

18

2

42

43

10

1

19

Onbekend

14

17

21

3

12

25

22

17

Totaal

100

100

100

100

100

100

100

100

Bron: SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Tabel 4.13 op blz. 118

Mensen die in een instelling of in a semi-murale woonvoorziening wonen, die beide gefinancierd worden met AWBZ middelen, moeten een maandelijkse eigen bijdrage betalen voor hun levensonderhoud. In 2000 bleef er gemiddeld €200 per maand over voor persoonlijke uitgaven.255 Volgens een recentere analyse is de situatie nu veel slechter: de meeste mensen met een verstandelijke beperking hebben elke maand een negatieve inkomsten-uitgaven-balans.256 Van ouders en andere gezinsleden wordt verwacht dat zij de financiële steun voor de gehandicapte opvangen, waarbij ze zich moeten schikken naar het expliciete overheidsbeleid dat bestaat uit het decentraliseren van de verantwoordelijkheid voor sociale zekerheid, die steeds meer moet komen te liggen in de burgermaatschappij. In een onderzoek naar inkomsten en uitgaven, heeft de Federatie van Ouderverenigingen de huishoudbudgetten van drie personen met een verstandelijke beperking geanalyseerd, in de leeftijd van 27, 38 en 23.257 Eén jonge vrouw woont in 253 254 255

256

257

86

De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 117. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 120. De Klerk, SCP Rapportage Gehandicapten 2002 op blz. 118 en voetnoot 27 op blz. 123. De AWBZ stelde het uit te geven bedrag in 2000 op €188 per maand. Federatie van Ouderverenigingen, De huishoudboekjes van Marlies, Ivar en Joost, Financiële gevolgen van de kabinetsplannen voor mensen met een verstandelijke handicap, september 2003, beschikbaar via http://www.fvo.nl (bezocht op 26 oktober 2004), (hierna FvO, Huishoudboekjes). FvO, Huishoudboekjes.


2006

NEDERLAND

begeleid wonen met vijf andere mensen, woont dagbesteding bij en heeft een inkomen van €840 per maand vanuit haar Wajong-uitkering. Na aftrek van alle kosten (inclusief €270 voor het vervoer naar het dagcentrum), liet haar budget in 2003 een nadelig saldo zien van €145 per maand. Een man in een semi-murale woonvoorziening, die hetzelfde netto inkomen heeft als de jonge vrouw, had in 2003 een batig saldo van €134 per maand. De bezuinigingen in de programma’s die in september 2003 waren voorgesteld door de regering, zouden voor hem een maandelijks verlies hebben betekend van €171 in 2004. In het derde voorbeeld woont een jonge man zelfstandig en werkt 24 uur per week in een restaurant, waarbij hij wordt begeleid door middel van begeleid werken. Zijn inkomen bedraagt €850 per maand waarmee hij uitkomt op een nadelig saldo van €116 per maand. De regering heeft in 2004 een aantal wetsvoorstellen aangenomen om het verlies in inkomen en/of koopkracht te compenseren als gevolg van besparingen op de budgetten. Een op stapel staande analyse van de verschillende besparingen op de budgetten van de overheid en de compensatievergoedingen, onthult dat gehandicapten in het algemeen desondanks een lager inkomen ontvangen.258 Vooral met betrekking tot mensen met een verstandelijke beperking verwacht de Federatie van Ouderverenigingen voor 2005 een daling in besteedbaar inkomen van 3,7 procent voor mensen die onder toezicht wonen, tot 10 procent voor mensen in instellingen.259 De toenemende verarming onder gehandicapten is het resultaat van drastische bezuinigingen die de huidige regering heeft voorgesteld en geïmplementeerd als antwoord op de economische recessie en het groeiende begrotingstekort dat momenteel boven de limiet is die is afgesproken in het Europees Stabiliteitspact.260

2. O VERHEIDSBELEID

INZAKE WERKGELEGENHEID

Net als in het onderwijs worden Europese subsidies om mensen met een verstandelijke beperking in het arbeidsproces te begeleiden eveneens niet voldoende benut. Zowel de aanmeldingsprocedures van de Europese Unie zelf, waaronder de volgens velen te beperkte leeftijdsgrenzen vallen, als het gebrek aan steun voor locale overheden die in aanmerking willen komen voor subsidies, dragen ertoe bij dat Europese subsidies niet benut worden. Het overheidsbeleid gaat er steeds vaker vanuit dat gehandicapten zelf in hun onderhoud kunnen voorzien en creëert daartoe gunstige voorwaarden voor werkgelegenheid. In Nederland bestaat er geen quotasysteem; de overheid heeft werkgevers aangemoedigd een vrijwillig percentage van twee procent van hun personeelsbestand aan te wenden voor mensen met een beperking, maar het is niet duidelijk of er op enige manier op dit systeem wordt toegezien. Er is een aantal subsidies beschikbaar voor werkgevers die gehandicapten aannemen, onder 258

259

260

Nederlandse Raad van Chronisch Zieken en Gehandicapten (C-G Raad), Onderzoek naar de gevolgen van de bezuinigingen op de Rijksbegroting 2004 voor chronische zieken en gehandicapten, oktober 2004, beschikbaar via http://www.cg-raad.nl (bezocht op 19 oktober 2004). Federatie van Ouderverenigingen, brief van directeur Wim van Minnen aan de parlementaire fracties als reactie op de Miljoenennota, 20 september 2004, blz. 1, met verwijzing naar appendix 2. De huidige bezuinigingen worden beschreven als de meest vergaande sinds de Tweede Wereldoorlog.


87

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

andere voor training en begeleid werken. Toch blijft het aantal mensen met een verstandelijke beperking op de vrije arbeidsmarkt erg klein.

2.1 Werkgelegenheidsbeleid van de Europese Unie en de overheid De Europese Commissie steunt de ontwikkeling van werkgelegenheidsprogramma’s en -beleid voor mensen met een verstandelijke beperking via de op integratie gerichte activiteiten van het Europese Sociale Fonds (ESF). Ook steunt de Commissie een van de Gemeenschapsinitiatieven, het EQUAL-programma (2002–2006) dat specifieke bepalingen bevat over maatregelen om discriminatie van gehandicapten te bestrijden. Zoals al is opgemerkt met betrekking tot onderwijs (zie sectie III.2) blijven ook in werkgelegenheidsprojecten veel van deze subsidies onderbenut. In de periode tot 2002 bleef van de ESF-subsidies die waren toegewezen voor de integratie van zowel kort- als langdurig werklozen, €476,6 miljoen ongebruikt.261 De basis van dit probleem is het gebrek aan medefinanciering, en daar liggen weer verscheidene oorzaken aan ten grondslag, waaronder toegang tot informatie, de complexiteit van de aanvraagprocedure en het gebrek aan deskundigheid in de arbeids- en onderwijssector om dergelijke projecten op te zetten. Via de nieuwe 3e ronde-financiering van het ESF, geldig voor de periode 2002–2006, is jaarlijks €250 miljoen beschikbaar voor drie arbeidsprioriteiten: langdurige werkeloosheid bij volwassenen, voortdurende inzetbaarheid voor werk en een leven lang leren als onderdeel van het beroepsonderwijs, inclusief de overgang van het voortgezet onderwijs naar het beroepsonderwijs.262 Deze Europese subsidies zijn alleen beschikbaar als 50 procent van het project wordt medegefinancierd door middel van een landelijke subsidie. Een aantal problemen dat toegang tot deze programma’s in de weg staat, is onder de aandacht van beleidsmakers gebracht en betreft onder andere:

261

262

88

•

het verzuim van de overheid om reïntegratiesubsidies te reserveren voor de medefinanciering van ESF-projecten;

•

de toewijzing door de Europese Commissie van overheidssubsidies op het gebied van onderwijs en onderzoek als ‘staatsubsidies’ in plaats van particuliere financiering, wat niet is toegestaan volgens de Europese mededingingswetgeving;

Brief van de Raad voor Werk en Inkomen aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 14 mei 2003, blz. 2, waarin informatie wordt gegeven over beschikbare ESFsubsidies via http://www.agentschapszw.nl. Het is niet duidelijk wanneer de beschreven periode aanving. Deze brief is beschikbaar op de website van de Raad voor Werk en Inkomen, http://www.rwi.nl (bezocht op 9 februari 2005). Brief van de Raad voor Werk en Inkomen aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 14 mei 2003, blz. 2-3. Deze brief is beschikbaar op de website van de Raad voor Werk en Inkomen, http://www.rwi.nl (bezocht op 19 oktober 2004) (hierna Brief van de Raad voor Werk en Inkomen).


2006

NEDERLAND

•

de minimumleeftijd voor deelnemers (23 jaar) wordt gezien als arbitrair en beperkt de effectiviteit van projecten om werkloosheid tegen te gaan in hoge mate;

•

de gemeentelijke overheden kunnen niet omgaan met de complexiteit van subsidieregels en hebben een effectief steunpunt nodig voor hulp bij het ontwikkelen van voorstellen; tevens moeten de regels worden gestroomlijnd.263

ESF-subsidies zijn gereed voor gebruik maar het is onduidelijk of er stappen worden ondernomen die zullen resulteren in een betere benutting ervan. Uit de praktijk blijkt dat de eisen die worden gesteld aan het goed benutten van deze subsidies zo ingewikkeld zijn, dat een fulltime werknemer nodig is alleen al voor de afhandeling van het papierwerk.264 De Europese Unie controleert de deelname van mensen met een arbeidshandicap op de nationale arbeidsmarkt tot op zekere hoogte, maar heeft nog geen specifieke richtlijnen aangenomen die nationale beleidsveranderingen nodig maken. De Europese Commissie eist de inzending van een jaarlijks actieplan voor de integratie van gehandicapten op de reguliere arbeidsmarkt. Er zou meer informatie beschikbaar moeten worden gesteld over hoe dit proces in Nederland werkt en de mate waarin het wordt gecoördineerd met behulp van landelijke monitorprojecten.

2.2 Landelijk werkgelegenheidsbeleid 2.2.1

Ontwikkeling van werkstimuleringsprogramma(‘s)

Vier ministeries, verschillende landelijke beleidsorganen, gemeentes in het hele land, particuliere of quasi-particuliere (re)integratiebedrijven en dienstverleners, zorgverzekeraars en maatschappelijk werkers, zij zijn alle betrokken bij beleidsprogramma’s, met als doel werkverschaffing en begeleiding van gehandicapten. Dit terrein is zeer complex en versnipperd en vormt het onderwerp van talloze studies, als gevolg waarvan vele aanbevelingen zijn gedaan voor vereenvoudiging en verbetering. Landelijk en plaatselijk zijn werkstimuleringsprogramma’s opgezet die grofweg kunnen worden verdeeld in drie groepen:

263 264

•

sociale werkvoorziening(projecten) op gemeentelijk niveau, inclusief gedetacheerd of begeleid werken via de WSW;

•

begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt met subsidies via de WSW of de Wet REA;

•

onbetaalde arbeidsmatige activiteiten in dagcentra voor volwassenen.

Brief van Raad voor Werk en Inkomen, blz. 4-7. Interview met Richard Lustermans, directeur dienstverlening volwassenen bij Stichting Radar, 5 maart 2004.


89

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Een onlangs gepubliceerd onderzoek naar de mogelijkheden van begeleid werken, toont een overzicht van hoe gehandicapten in de loop der tijd over het algemeen werden gezien in Nederland.265 Dit onderzoek beschrijft de ontwikkeling van de medische benadering in de tweede helft van de negentiende eeuw, waarin ‘patiënten’ bezigheidstherapie of werk op therapeutische basis kregen, via een klantgerichte aanpak in de jaren zeventig, die zich concentreerde op arbeidsmatige activiteiten in centra voor dagbesteding of sociale werkvoorzieningen, naar de huidige visie van mensen met een verstandelijke beperking als burgers en werknemers die in staat zijn deel te nemen op de vrije arbeidsmarkt.266 De laatstgenoemde benadering wordt ook weerspiegeld in het huidige overheidsbeleid, dat erop gericht is steeds meer mensen met een verstandelijke beperking de kans te geven deel te nemen in de arbeidssector. Met de titel ‘Eigen verantwoordelijkheid’ heeft de regering haar positie op het vlak van integratie van mensen met een beperking aan het parlement beschreven: Het kabinet vindt dat – naast het scheppen van randvoorwaarden en waar nodig bescherming door de overheid – er ook een duidelijk eigen verantwoordelijkheid is van mensen met een beperking. Mensen moeten hun eigen leven kunnen en willen inrichten. Dit vereist wel een scala aan mogelijkheden waar mensen uit kunnen kiezen om hun beperkingen te compenseren. Bestaande instrumenten moeten een ‘inclusief’ karakter krijgen. Het betekent in de ogen van het kabinet niet dat de rijksoverheid of de samenleving verantwoordelijk zijn om voor ieder probleem een oplossing te bieden. De eigen kracht en het directe netwerk van mensen met beperkingen spelen hierin ook een belangrijke rol. (…) Kortom, de eigen verantwoordelijkheid van mensen met beperkingen om zelf hun leven in te richten, betekent tegelijkertijd dat er mogelijkheden moeten zijn om die verantwoordelijkheid waar te maken.267

Hoezeer ook actieve deelname het doel van het overheidsbeleid mag zijn, de realiteit laat iets anders zien. Interviews met deskundigen in het vakgebied laten een tendens zien om mensen met een verstandelijke beperking als meer geschikt te beschouwen voor zorg- dan voor arbeidsregelingen. De directeur van een plaatselijke belangenvereniging voor ouders van mensen met een verstandelijke beperking bijvoorbeeld, meldde dat bij zijn weten geen van de 120 leden van zijn organisatie

265

266 267

90

H. Krober en H. van Dongen, Mensen met een handicap en betaalde arbeid, strategieën voor support, Soest: Uitgeverij Nelissen, 2003 (hierna H. Krober en H. van Dongen, Mensen met een handicap en betaalde arbeid). H. Krober en H. van Dongen, Mensen met een handicap en Betaalde Arbeid, blz. 28. Actieplan voor de gelijke behandeling van mensen met een verstandelijke handicap of chronische ziekte, aangeboden aan de Tweede Kamer op 28 november 2003, TK 2003/04, 29 355, nr. 1, blz. 8.


2006

NEDERLAND

werkt.268 Een andere organisatie, die wordt gefinancierd door een provinciale overheid om op te treden namens mensen met een verstandelijke beperking, was betrokken bij, wat werd genoemd, een provinciaal onderzoek naar toegang tot arbeid.269 Dit onderzoek is in feite een opsomming van knelpunten in de zorgvoorzieningen die beschikbaar zijn voor mensen in instellingen via zorgverleners in Limburg. Het onderzoek gaat niet in op sociale werkvoorziening of begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt, en beschrijft niet specifiek de arbeidsmatige activiteiten die worden aangeboden door zorgverleners.270 Volgens een woordvoerder van de organisatie is het hun doelstelling de belangen te behartigen van gehandicapten die via een sociale werkvoorziening werken of een plek voor begeleid werken hebben, maar dat zorgverleners dat proces domineren.271 De woordvoerder drukte tevens zijn bezorgdheid uit over de kwaliteit van arbeidsmatige activiteiten en gaf daarbij aan dat tot het moment dat volwassenen met een beperking opnieuw geïndiceerd zijn voor een persoonsgebonden budget onder de nieuwe AWBZ, zij niet de ondersteuning krijgen die zij nodig hebben om hun interesses vorm te geven en vaardigheden te ontwikkelen.272 Voor veel volwassenen met een verstandelijke beperking lijkt de mogelijkheid voor werken op de vrije arbeidsmarkt niet erg realistisch. Een jonge volwassen man met een verstandelijke beperking met vijf jaar ervaring in een sociale werkvoorziening, en die binnenkort onder begeleiding van een jobcoach zal gaan werken bij een belangenvereniging voor mensen met een verstandelijke handicap, zegt dat het erg moeilijk is een baan te vinden op de vrije arbeidsmarkt, ‘aangezien werkgevers niet op de hoogte zijn van alle subsidies.’273 Dit werd ook als probleem gezien in een overheidsstudie die was uitgevoerd in oktober 2003, ‘Monitoring beeldvorming van 268

269

270

271 272 273

Telefonisch interview met W. de Heer, 8 april, 2004, vader van een twintigjarige zoon met een verstandelijke beperking die binnenkort van school gaat en in de bakkerij zal gaan werken van de intramurale instelling waar hij verblijft. Deze jongeman zal niet betaald worden voor dit werk, aangezien het wordt beschouwd als een ‘dagactiviteit’ die wordt aangeboden door de zorgaanbieder. Dhr. De Heer is de voorzitter van de plaatselijke afdeling van de VOGG, de Vereniging van Ouders en Verwanten van Mensen met een Verstandelijke Handicap, een nevenorganisatie van de Federatie van Ouderverenigingen. SOL, Samenwerkende Ouderorganisaties Limburg voor verstandelijk gehandicapten, gefinancierd door de provincie Limburg, die belangen behartigt op verschillende manieren en in verschillende contexten, maar met name met betrekking tot beoordelingsprocedures in de zorgsector. E. van Lankwelt, Inventarisatieonderzoek aanbod dagbesteding/arbeid Limburg, Provinciale Bestuurscommissie Onderzoek en Ontwikkeling, Maastricht, december 2002. Een recensie van het Bronnenboek laat de volgende verdeling in categorieën zien van activiteiten die worden aangeboden in dagcentra: arbeidsgewenning, sociale activering, arbeidsexploratie-onderzoek, beroepstraining, plaatsing in arbeid, arbeidsbegeleiding. Nergens wordt uitgelegd wat deze ‘producten’ zijn, of de doelstellingen worden gehaald en welke kwaliteitsnormen worden gehanteerd. Telefonisch interview met John Hutton van SOL, 14 april 2004. Telefonisch interview met John Hutton van SOL, 14 april 2004. Telefonisch interview met Guus v.d. Dungen, 15 april 2004.


91

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

mensen met een arbeidshandicap’.274 Naast onverschilligheid van de werkgever wat betreft de mogelijkheden van financiële steun, belemmert ook de beschermende houding van zowel scholen, ouders als mensen met een verstandelijke beperking zelf de mogelijkheden voor werk.275

2.2.2

Eisen en initiatieven van de overheid

De Nederlandse overheid is tot nu toe niet bereid geweest werkgevers wettelijke vereisten, bijvoorbeeld in de vorm van quota, op te leggen om een grotere deelname van mensen met een beperking (inclusief verstandelijke beperkingen) in arbeid te stimuleren of bevorderen.276 Alle pogingen om een aanstellingsquotum op te leggen overeenkomstig Artikel 5 van de Wet REA zijn mislukt. De overheid heeft werkgevers consequent aangespoord om vrijwillige maatregelen te treffen en te streven naar een percentage van twee procent gehandicapte werknemers (niet per definitie mensen met een verstandelijke beperking) van hun totale personeelsbestand.277 Het is onduidelijk of hier enig toezicht op wordt gehouden. Een alternatief voor het vrijwillig stellen van doelen betreffende het aannemen van mensen zou dan ook zijn om dit een onderwerp van collectieve onderhandelingen te maken tussen werkgever en werknemersorganisaties, bijvoorbeeld in het kader van een nieuwe Cao. Internationale initiatieven zoals het Europees Jaar van de Handicap (2003) hebben meer aandacht gegenereerd voor de rechten van mensen met een beperking, en de Nederlandse overheid heeft een tweesporen strategie ontwikkeld om de positie van gehandicapten op de arbeidsmarkt te verbeteren, die bestaat uit een algemeen beleid om participatie te stimuleren en beleid om wettelijke bescherming van het individu in 274

275

276

277

92

A. Van Petersen, M. Vonk & J. Bouwmeester, Onbekend maakt onbemind, Monitoring beeldvorming van mensen met een arbeidshandicap, http://www.werkendperspectief.nl (bezocht op 26 oktober 2004), onderzoek in opdracht van de Commissie Het Werkend Perspectief, Leiden, 9 januari 2004, is een onderzoek waarbij 1300 personen, inclusief managers en werknemers die zich vaak ziek melden, langdurig ziek zijn of een handicap hebben, werklozen en gezonde werknemers, gevraagd werd een vragenlijst in te vullen over hun houding ten opzichte van mensen met een arbeidshandicap. Een van de aanbevelingen in het onderzoek is dat werkgevers veel meer informatie moeten krijgen over subsidies en specifieke begeleiding bij het vinden van instrumenten die zijn gericht op integratie van werknemers. Aanbevelingen, Rol overheid. Deze conclusie wordt bevestigd door Cris Bergmans van de Federatie van Ouderverenigingen, evenals door de resultaten van de brede Commissie Het Werkend Perspectief, mei 2004, blz. 14-15. A.C. Hendriks, Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in de serie Actualiteiten Sociaal Recht, Deventer: Kluwer, 2004, blz. 17. A.C.Hendriks beschrijft de geschiedenis van het Nederlandse sociale zekerheidsstelsel, dat altijd royaal is geweest, maar als onbedoeld neveneffect had dat mensen met een arbeidshandicap in hoge mate en op consequente wijze werden uitgesloten van arbeid. ‘From Social (In)Security to Equal Employment Opportunities – A Report from the Netherlands’ (Van sociale (on)zekerheid naar gelijke arbeidskansen – een rapport uit Nederland), M. Jones en L.A. Basser Marks (eds.), Disability, Divers-ability and Legal Change (Handicap, diversiteit en wettelijke verandering), Kluwer Law International, 1999, blz. 153-169.


2006

NEDERLAND

de hand te werken.278 Wettelijke bescherming van het individu wordt in theorie bevorderd sinds de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte is aangenomen, al is het onduidelijk hoeveel bescherming mensen met een verstandelijke beperking genieten in de fase voordat zij deelnemen aan arbeid. De Federatie van Ouderverenigingen heeft de volgende kritiek geuit op het huidige overheidsbeleid: participatie wordt niet voldoende gestimuleerd, er is behoefte aan een derde spoor waarbij internationale en grondwettelijke verplichtingen die opgelegd zijn aan de overheid expliciet worden vastgelegd in nationale wetgeving en waarvoor de regering wettelijk verantwoording moet afleggen.279 Volgens de Federatie ontloopt de regering momenteel haar internationale verplichtingen om wetten in het leven te roepen waarin het recht op sociale inclusie en participatie verankerd worden door deze verplichtingen te kenmerken als de brede ‘verantwoordelijk van de samenleving’. De Federatie heeft actief deelgenomen aan de discussies die geïnitieerd werden door de Commissie Het Werkend Perspectief280 en steunt hun aanbevelingen, in het bijzonder de aanbevelingen in verband met de aanwending van een individueel participatieplan voor jonge mensen (Wajongers) met een verstandelijke beperking.281 Werkgevers die gehandicapten in dienst nemen komen in aanmerking voor meerdere subsidies, waaronder loondispensatie wegens beperkte productiviteit, instrumenten voor aanpassingen aan de werkplek en vrijstelling van sommige verzekeringsverplichtingen. De belangrijkste voordelen die werkgevers onder de Wet REA hebben, zijn: •

278

279

280

281

De werkgever ontvangt een korting op de kosten van pensioen- en werkloosheidsverzekeringspremies. Een werkgever die een nieuwe werknemer met een arbeidshandicap plaatst, komt in aanmerking voor een korting van €2042 per jaar voor maximaal drie jaar. Als de werknemer minder dan 50 procent van het minimumjeugdloon verdient, komt de werkgever in aanmerking voor een korting van €484, en van nog eens €1361 als de werknemer al op jonge leeftijd arbeidsgehandicapt was (bedragen voor 2004);

M. Jones en L.A. Basser Marks (eds.), Disability, Divers-ability and Legal Change, Kluwer Law International, 1999, blz. 18, 41. Er worden verschillende wetten genoemd als voorbeelden van participatiebevorderende bepalingen in de wet, waaronder de Wet REA (met name Artikel 4 over gelijke kansen, Artikel 5 over de quotumverplichting en Artikel 15 over integratiehulpmiddelen om arbeid op de vrije arbeidsmarkt te ondersteunen, bijvoorbeeld begeleid werken). Wetten op andere terreinen worden ook vermeld, zoals de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) en leerlinggebonden financiering in het basis- en voortgezet onderwijs. Brief gericht aan de Vaste Commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport van de Tweede Kamer op 15 januari 2004, als reactie op het ‘Actieplan gelijke behandeling in de praktijk’ van de regering. De Commissie Het Werkend Perspectief was aangesteld door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om de problemen in kaart te brengen met betrekking tot de tewerkstelling van jonge gehandicapten. In mei 2004 presenteerde de commissie haar resultaten en aanbevelingen aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Interview met Cris Bergmans, beleidsadviseur op het gebied van werk en sociale zekerheid bij de Federatie van Ouderverenigingen, Utrecht, 7 april 2004.


93

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

•

Vergoeding van de kosten die zijn gemaakt voor het aanpassen van de werkplek die hoger liggen dan de subsidie voor verzekeringpremies;

•

Een ‘no-risk’-garantie voor werkgevers die iemand met een arbeidshandicap in dienst nemen. Dit houdt in dat als de werknemer binnen vijf jaar na indiensttreding ziek wordt, UWV het wettelijk vereiste ziektegeld zal betalen (voor het eerste jaar als de werknemer met ziekteverzuim ging vóór 2004, voor de eerste twee jaar van ziekteverzuim tijdens of na 2004), waarbij de arbeidsongeschiktheidsuitkering niet zal worden doorbelast aan de werkgever;

•

Een proeftijd voor een periode van zes maanden met behoud van de volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering als de werknemer geen andere compensatie ontvangt (deze periode zal worden teruggebracht tot drie maanden);

•

Een salarisaanvulling voor maximaal vier jaar voor werknemers die een lagere productie draaien dan verwacht kan worden op grond van de arbeidshandicap. Loondispensatie is beschikbaar wanneer werknemers minder produceren dan wat van een niet-gehandicapte zou worden verwacht in dezelfde functie, tot 120 procent van het minimumloon;282

•

Scholing is beschikbaar als er goedkeuring is verkregen van UWV;

•

Begeleid werken is beschikbaar voor maximaal drie jaar, is flexibel en bestaat uit persoonlijke begeleiding op de werkvloer door een jobcoach van een reïntegratiebedrijf. De begeleiding bedraagt ten hoogste 15 procent van het aantal gewerkte uren per week in het eerste jaar, 7,5 procent in het tweede jaar en 6 procent in het derde jaar.283

Een aantal van bovengenoemde regelingen is direct gunstig voor de werknemer, bijvoorbeeld begeleid werken. Sinds 2003 is tevens een Individuele Reïntegratieovereenkomst (IRO) beschikbaar. Onder deze regeling kan iemand zelf zijn eigen traject samen stellen en inkopen bij een reintegratiebedrijf. Dit wordt gefinancierd vanuit de Wet REA.

3. W ERKGELEGENHEID

IN DE PRAKTIJK

In Nederland is het aantal verstandelijke gehandicapten dat in staat is tot begeleid werken of tot werken in een sociale werkvoorziening relatief groot, namelijk ongeveer 45% van de geschatte 73.000 volwassenen met een verstandelijke beperking. De meerderheid van de mensen met een verstandelijke beperking met een baan werkt in een sociale werkvoorziening, terwijl vele andere arbeidsmatige 282

283

94

Regeling verbinding loon uit werk en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, Wet REA, art. 11 en 12. Het UWV heeft de beslissingsbevoegdheid om na drie jaar de begeleid werken-maatregel voort te zetten, met het oog op het blijvende nut voor werknemers met een verstandelijke beperking die vrijwel altijd steun uit begeleid werken nodig zullen blijven hebben.


2006

NEDERLAND

activiteiten ontplooien in dagverblijven. Slechts vier procent van de mensen met een verstandelijke beperking neemt deel aan begeleid werk, terwijl een veel groter aantal zich had aangemeld voor dergelijke steun via een maatregel voor begeleid werken (Wsw). De overheid heeft aanzienlijke subsidies beschikbaar gesteld om jonge mensen met een beperking te helpen werk te vinden op de vrije arbeidsmarkt, maar in sommige gevallen bleek de locale overheid niet bereid beleid voor begeleide arbeid te implementeren. Daarentegen zijn sociale werkvoorzieningen in Nederland zeer goed georganiseerd: de werknemers staan onder contract, ze krijgen salaris volgens een schaal die tot stand is gekomen door collectief onderhandelen en ze krijgen de mogelijkheid bepaalde vaardigheden te ontwikkelen. Toch maken weinig mensen de overstap van een sociale werkvoorziening naar de vrije arbeidsmarkt, en ondanks kortere wachtlijsten is de vraag naar sociale werkvoorziening nog altijd groter dan het aantal beschikbare plaatsen.

3.1 Statistische informatie Het algemene werkloosheidspeil in Nederland, gevormd door het totale aantal geregistreerde werklozen dat op zoek is naar werk, wordt door het Centrum voor Werk en Inkomen gesteld op 695.200, ofwel 9,2 procent van de beroepsbevolking.284 Van de ongeveer 73.000 volwassenen met een verstandelijke beperking,285 nemen grofweg 30.000 personen (41 procent) deel aan arbeid via een sociale werkvoorziening, ongeveer 3.000 (vier procent) van hen ontvangen persoonlijke ondersteuning via de Wet REA voor begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt286 en ongeveer 15.000 mensen (21 procent) gaan naar dagcentra voor volwassenen. Veel mensen met een verstandelijke beperking nemen deel aan een of andere onbetaalde arbeidsmatige activiteit. Ongeveer 3000 mensen, oftewel vier procent van de volwassen bevolking met een verstandelijke beperking, komen in aanmerking voor zowel een Wajong-uitkering als begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt via de Wet REA.287 Ofschoon meer dan 30 procent van degenen die in aanmerking komen voor een sociale werkvoorziening ook zijn geïndiceerd en geschikt zijn bevonden voor begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt, is tot voor kort slechts acht procent van hen daadwerkelijk geplaatst in een baan op de vrije arbeidsmarkt. De Commissie Het Werkend Perspectief, van wie specifiek gevraagd werd aanbevelingen te verschaffen met betrekking tot begeleid werken, verklaarde het volgende:

284

285 286

287

Nieuwsflits Arbeidsmarkt juli 2004 beschikbaar via http://www.cwi.nl (bezocht op 9 februari 2005). SCP Rapportage Gehandicapten 2002, blz. 288. Van ongeveer 3.708 personen is bekend dat ze ondersteuning via de Wet REA hebben ontvangen in het vierde kwartaal van 2003, van wie 99 procent Wajong-ontvangers was en van wie 95 procent een verstandelijke beperking had. E-mailcorrespondentie met J. van Dongen van het ministerie van SZW, 17 maart 2004. Telefonisch interview met John van Dongen, REA-deskundige bij het ministerie van SZW, 17 maart 2004.


95

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

De Commissie onderstreept het belang van begeleid werken om de arbeidsparticipatie te bevorderen. De Commissie is van mening dat er gering gebruik wordt gemaakt van begeleid werken via de WSW-regeling, deels veroorzaakt vanwege het negatieve beeld van de Wsw dat er bij jongeren met een arbeidshandicap bestaat. Daarnaast draagt Begeleid Werken niet bij aan het exploitatiebudget van het SW-bedrijf. Dit stimuleert SW-organisaties niet om vaker gebruik te maken van begeleid werken, maar met name de uitplaatsing van de betere werknemers wordt door hen waarschijnlijk eerder 288 ervaren als een bedreiging voor de continuïteit van de eigen organisatie. Tot slot zijn de regelingen nauwelijks bekend en bestaat de indruk bij werkgevers, jongeren en professionals in het netwerk dat werken in het vrije bedrijf de Wajong-uitkering in gevaar brengt.

Een aantal mensen met een verstandelijke beperking maakt gebruik van de begeleid werk regeling van de Wsw, alhoewel het officiële rapport van de brancheorganisaties voor sociale werkvoorziening CEDRIS, stelt dat midden 2002 slechts 910 personen gebruik maakten van begeleid werkvoorzieningen volgens deze wet.289 Er zijn plannen om dit aantal te laten stijgen.290 In onderstaande tabel is een overzicht te vinden van het aantal personen met een verstandelijke beperking in sociale werkvoorzieningen en in dagcentra voor volwassenen; aanvullende informatie over leeftijd, geslacht en afkomst van deze groep is te vinden in tabel A3 van de bijlage. Tabel 6. Mensen met een verstandelijke beperking in sociale werkvoorziening en zorg Soort activiteit Totaal in sociale werkvoorzieningen Lichte verstandelijke beperking Matige verstandelijke beperking Totaal in dagbesteding Mensen met een verstandelijke beperking

Absolute cijfers 92.095 26.526 3659 17.300 15.100

Percentage 100 29 4 100 88

Bron: SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Tabel 3.17, blz. 82.

288 289 290

96

CWP Rapport, blz. 30. Brancherapport 2002, blz. 13. Het doel is om ten minste 25 procent van de mensen die geschikt zijn voor sociale werkvoorziening via begeleid werken door te sluizen naar de vrije arbeidsmarkt. Om plaatsing in deze richting te stimuleren met als resultaat een plaatsingspercentage dat hoger ligt dan de huidige 8 procent, moet de keuringsprocedure worden overgeheveld van de sociale werkvoorzieningen zelf naar de Centra voor Werk en Inkomen. TK 2003-2004, 29 225, nr. 6 (Rapport aan de Tweede Kamer, 3 februari 2004).


2006

NEDERLAND

3.2 Werkgelegenheid op de vrije arbeidsmarkt Eind jaar 2002 heeft het parlement een jaarlijks bedrag van 11,5 miljoen euro toegezegd voor het verwijderen van barrières voor jonge mensen met een arbeidshandicap, van wie een derde een verstandelijke beperking heeft. De speciale Commissie Het Werkend Perspectief291 heeft verschillende deskundigen geraadpleegd om de belangrijkste soorten barrières aan te wijzen, die vervolgens als uitgangspunt dienen voor het besteden van deze extra middelen. Deze obstakels zijn onder andere: onduidelijkheid over wie de leiding heeft over arbeids(re)integratie (de jongere heeft in ieder geval niet voldoende de leiding) en ontoereikende kennis, kwaliteit en professionele expertise van de vele betrokken partijen, met name wat betreft alle toepasbare regels en de specifieke beperkingen en mogelijkheden van de groep en de subgroepen in kwestie. Er bestaat ook verwarring over welk ministerie verantwoordelijk is voor de financiering van alle mogelijke vormen van ondersteuning en hoe elke partij hiervoor verantwoordelijk is. Negatieve beeldvorming bij werkgevers, de jongeren zelf, hun ouders en anderen werd ook genoemd als een barrière, evenals de niet-effectieve verspreiding van informatie over de overgang van school naar werk. Externe ontwikkelingen die arbeidsparticipatie bemoeilijken, zoals een economische recessie, goedkope arbeidskrachten uit andere landen en de voorkeur van integratiedeskundigen voor gemakkelijk te integreren werknemers, leveren ook problemen op. Wetten en regelgeving, zoals financiële budgettering, kunnen ook tegen de behoeften van deze groep in werken, aangezien daardoor op maat gemaakte of individueel afgestemde oplossingen te duur worden.292

3.2.1

Begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt

Zowel de Wet REA als de maatregel voor begeleid werken van de WSW gaan over de (re)integratie van gehandicapten op de vrije arbeidsmarkt. Aan het einde van 2003 hadden 3.708 personen gebruik gemaakt van de begeleid werken-maatregel vanuit de Wet REA293 en hadden 1.110 mensen een arbeidscontract voor begeleid werken via de WSW.294 WSW begeleid werken wordt lokaal geregeld; Wet REA begeleid werken wordt verzorgd door particuliere reintegratiebedrijven via contracten met UWV. De regering heeft voorgesteld om bepalingen uit de Wet REA te beperken tot mensen met een arbeidsverleden, wardoor mensen die nog nooit gewerkt hebben gedwongen worden om gebruik te maken van de maatregel voor begeleid werken van de Wsw. De 291

292 293

294

Een orgaan aangesteld door de minister van SZW om problemen in kaart te brengen met betrekking tot de tewerkstelling van jonge mensen met een beperking. Rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief, mei 2004, Overzicht knelpunten blz. 12-16. Rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief, blz. 30, verwijzend naar rapport vierde kwartaal 2003 van het UWV. Rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief, blz. 30, verwijzend naar Plooij, et al., WSW-Statistiek, rapport over de eerste helft van 2003, conclusie, 2004.


97

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

minister van SZW heeft de Commissie Het Werkend Perspectief gevraagd om te evalueren hoe wenselijk het is dat deze twee regelingen worden gecombineerd in één regeling.295 Dit lijkt te worden gemotiveerd door de huidige pogingen van de regering om dubbele regelingen te ontregelen en te elimineren. De Federatie van Ouderverenigingen waarschuwt dat dit een negatief effect zou kunnen hebben op de situatie van mensen met een verstandelijke beperking.296 De Commissie Het Werkend Perspectief oppert verschillende redenen gevonden om beide regelingen te behouden en geen enkele motivatie om niet beide regelingen beschikbaar te blijven stellen. Zij adviseerden dat eerst extra onderzoek moet worden uitgevoerd om te kijken wat voor problemen er optreden als beide opties voor begeleid werken blijven bestaan.297 Er bestaan verschillende argumenten om via de Wet REA begeleid werken aan mensen zonder arbeidsverleden te blijven verschaffen. In de eerste plaats wordt de maatregel voor begeleid werken via de Wsw zwaar onderbenut. Enkele gemeentes hebben pertinent geweigerd om met deze regeling te werken, door simpelweg kandidaten niet te keuren voor begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt.298 Begeleid werken via de Wet REA is flexibeler dan via de Wsw en de toegang tot de arbeidsmarkt gaat soms sneller of beter via de Wet REA.. Mensen die momenteel in een dagcentrum voor volwassenen zitten omdat ze niet in aanmerking komen voor een sociale werkvoorziening, kunnen soms wel gebruik maken van de Wet REA en werk vinden op de vrije arbeidsmarkt.299 Bovendien dezelfde instantie die Wajong-uitkeringen uitkeert voert ook de Wet REA uit, en als tweede stap in het indicatieproces voor beide uitkeringen is een analyse vereist door een arbeidsdeskundige van de werkcapaciteit van de kandidaat. Hier gelden geen wachttijden terwijl kwalificatie voor begeleid werken via de Wsw zou betekenen dat men moet wachten op een beoordelingsprocedure door een andere overheidsorganisatie. De Commissie Het Werkend Perspectief heeft geconstateerd dat wachten tussen de stappen in de keten van voorzieningen zeer schadelijk is voor de arbeidsperspectieven van kandidaten met een verstandelijke beperking, aangezien zij steeds meer vaardigheden en motivatie verliezen tijdens het wachten.300 Maar misschien nog wel het belangrijkste van alles is dat UWV een deskundigheidsgraad heeft ontwikkeld in het werken met jonge gehandicapten, waarvan nog geen sprake lijkt te zijn op gemeenteniveau. 295

296 297 298 299 300

98

Adviesvraag ‘integrale aanpak (re)integratie jonggehandicapten, brief van 8 december 2003, bijgevoegd in Bijlage 8 van Rapport CWP, mei 2004, blz. 52-53. Interview met Cris Bergmans, 7 april 2004. Rapport CWP, mei 2004, blz. 29-31, Vastgesteld op grond van informatie uit het werkveld. Anonimiteit gevraagd. Dit is niet uitzonderlijk volgens Cris Bergmans, 7 april 2004. Rapport CWP, blz. 12: ‘De wachttijden tussen de schakels in de keten (bijvoorbeeld, schoolsociale werkvoorziening; Wet REA-sociale werkvoorziening, school-REA en school-werk) zijn te lang. Deze situatie is extra problematisch voor jonge mensen met een verstandelijke beperking aangezien zij in dergelijke periodes kennis en vaardigheden kwijtraken.’


2006

NEDERLAND

Verschillende aanbevelingen in het rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief benadrukken het belang van een centrale coördinerende rol van UWV bij het bieden van een geïntegreerde benadering wat betreft reïntegratie, van het moment van aanvraag tot ondersteuning bij plaatsing. Gemeentelijk beleid heeft niet veel succes geboekt in het beheren van andere uitkeringen in de gehandicaptensector, zoals voorzieningen onder de Wet gehandicapten voorzieningen. Uiteenlopende praktijken in het hele land laten een gebrek aan een uniform beleid en uniforme maatregelen zien, en een grote mate van ongelijkheid voor personen die recht hebben op een toelage voor vervoer en aanpassingen aan woningen.301 Een bijzondere reden voor ongerustheid is de wedloop bij gemeentes om minimale voorzieningen te leveren. Zij hebben een financieel motief om zo goedkoop mogelijk subsidies te verlenen binnen strikte financiële limieten en niet op grond van individuele behoeftes.302 Reïntegratiebedrijven zijn meestal particuliere bedrijven die door UWV zijn gecontracteerd via een openbare aanbestedingsprocedure. Om voor het leveren van voorzieningen op het gebied van arbeidstoeleiding overheidsfinanciering (door middel van contracten) te kunnen ontvangen, moet het reïntegratiebedrijf of de zorgaanbieder officieel erkend zijn. Reïntegratiebedrijven die voorzieningen leveren vanuit de Wet REA vallen onder overheidsinspectie door de Inspectiedienst voor Werk en Inkomen. Zorgaanbieders van arbeidsmatige activiteiten voor volwassenen in dagcentra vallen onder overheidsinspectie door de Gezondheidsinspectie. Over het algemeen leveren non-profit stichtingen of verenigingen arbeidsmatige dagactiviteiten die worden gefinancierd vanuit AWBZ middelen. Het zou erg nuttig zijn om vast te stellen of er wordt toegezien op de kwaliteit van de diensten die worden geleverd in beide sectoren en volgens welke normen. Beide inspectiediensten zouden een belangrijke rol kunnen spelen bij het opstellen en handhaven van betere kwaliteitsnormen voor de voorbereiding op arbeidstoeleiding. Mensen met een verstandelijke beperking die wel op de vrije arbeidsmarkt zijn geplaatst, lijken geen melding te maken van pesterijen op de werkplek als een veelvoorkomend probleem, maar er is nauwelijks onderzoek gedaan naar deze kwestie. Een groter probleem is het negatieve beeld dat veel toekomstige werkgevers hebben van werknemers met een beperking, bijvoorbeeld de verwachting van een lage productiviteit of frequent ziekteverzuim. De onwetendheid van werkgevers over beschikbare arbeidssubsidies en hun veronderstelling dat er veel administratie nodig is voor de aanvraag van dergelijke subsidies, draagt ook bij aan hun huiverigheid om

301

302

Studie over de implementatie van de WVG, bedoeld om gehandicapten waar nodig te voorzien van aanpassingen aan hun woning, speciale uitrustingen en vervoer, J. van Dongen, Onrecht door Rechtspraak? Een evaluatie van de WVG, Wetenschapswinkel Universiteit van Tilburg, november 2003. Onrecht door Rechtspraak? Een evaluatie van de WVG, blz. 29-30.


99

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

werknemers met een beperking in dienst te nemen. De regering is van plan om deze negatieve voorstellingen te ontkrachten door middel van een mediacampagne.303

3.3 Sociale werkvoorziening De sociale werkvoorziening heeft een lange geschiedenis in Nederland. Vóór 1900 werden er door kerken en ouders van gehandicapte kinderen al particuliere initiatieven ondernomen voor sociale werkvoorziening.304 In 1969 werd de WSW aangenomen, die voor het eerst door de staat gesubsidieerde sociale werkvoorziening aanbood en op effectieve wijze een eind maakte aan particuliere initiatieven op dit gebied. Sinds 1969 is de Wsw verschillende keren gewijzigd, waarbij elke keer sprake was van een grote verandering in benadering en toezicht op de naleving van de wet. Van 1969 tot 1989 nam de overheid 100 procent van de loonkosten voor Wsw-werknemers voor haar rekening en 80 procent van de kosten die werden gemaakt door de werkvoorzieningen. Degenen die hiervoor in aanmerking kwamen waren ‘alle personen die niet onder een andere bestaande sociale wetgeving vielen’305 en vanaf het eerste jaar dat de wet van kracht was, werden ongeveer 40.000 mensen met zeer uiteenlopende beperkingen te werk gesteld via de WSW. De overheid voerde een strikte controle uit op deze werkvoorzieningen via rijksconsulenten die, als zij dat nodig achtten, bindende aanbevelingen deden aan werkgevers. In de jaren zeventig werd de invoering van modernere arbeidsvoorwaarden, zoals loonbescherming, ook uitgebreid naar Wsw-werknemers. Het salaris van werknemers in de sociale werkvoorziening werd niet langer gekoppeld aan hun productiviteit maar werd vervangen door een volledig functieloon, een salaris op basis van de soort functie en een daarmee overeenstemmend salaris zoals was overeengekomen in de cao. Er werden initiatieven ondernomen om sociale werkvoorzieningen te democratiseren, bijvoorbeeld de invoering van adviesraden bestaande uit werknemers, vakbonden en werkgevers. In 1989 werd de WSW voor het eerst herzien. De belangrijkste veranderingen weerspiegelen een verschuiving richting decentralisatie, van landelijke implementatie naar gemeentelijk toezicht, deregulering en gesloten budgettering (in plaats van open financiering) gebaseerd op het aantal mensen dat in aanmerking komt voor de voorziening in kwestie. Het vaste Rijksbudget voor sociale werkvoorziening bedraagt

303

304

305

Onbekend maakt Onbemind, Monitoring beeldvorming van mensen met een arbeidshandicap is de naam van het onderzoek dat werd uitgevoerd in de herfst van 2003. De eindrapportage verscheen op 9 januari 2004 en is beschikbaar op de website van de Commissie Het Werkend Perspectief, http://www.werkendperspectief.nl/Documents/Eindrapport.pdf, (bezocht op 26 oktober 2004). Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening Brancherapport 2002, Verleden, Heden, Toekomst, beschikbaar via http://www.nosw.nl (bezocht op 26 oktober 2004) (hierna Nationaal Overlegorgaan, Brancherapport). Nationaal Overlegorgaan, Brancherapport, blz. 6.

100


2006

NEDERLAND

ongeveer 2 miljard euro.306 Plaatselijke overheidsinstanties, d.w.z. gemeenteraden en centrale raden die samen optreden namens kleinere gemeenten en groepen voor sociale werkvoorziening, al dan niet beschikkend over de formele status van een publiek orgaan, namen de verantwoordelijkheid op zich voor de activiteiten die specifiek werden genoemd in de wet, inclusief de bijbehorende operationele risico’s. De rol van de overheid bleef beperkt tot het controleren of de wet wel correct en effectief werd toegepast. Het aantal werknemers in de sociale werkvoorziening steeg naar 90.000; een significant kleinere stijging dan onder werknemers die aanspraak maakten op WAOen WW-uitkeringen in dezelfde periode. In 1998 werden de criteria om in aanmerking te komen voor sociale werkvoorziening aangescherpt, evenals de koppeling met twee andere wetten in verband met het zoeken naar werk en reïntegratie van mensen met een arbeidshandicap. Er werd een onafhankelijke commissie ingesteld om de bereidheid en geschiktheid voor arbeid alsmede de mogelijkheid voor begeleid werken vast te stellen, als gevolg waarvan een cao voor de hele sector werd afgesproken. Sinds de herziening van de WSW in 1998 is het aantal aanmeldingen voor arbeid via deze wet gedaald, gedeeltelijk als gevolg van de strengere kwalificatiecriteria, maar ook door de gunstige situatie op de arbeidsmarkt in die periode. Vanwege de economische recessie van de laatste jaren en de toenemende concurrentie, steeg het aantal werknemers in de sociale werkvoorziening naar 92.900 in de eerste helft van 2002.307 In de herfst van 2003 waren circa 95.000 personen werkzaam via de WSW.308 Wachtlijsten worden steeds langer en de toename in het aantal aanmeldingen voor de sociale werkvoorziening kan worden verklaard door het groeiende aantal parttimers.309 Het budget voor sociale werkvoorziening ligt vast en verandert niet als de behoefte aan sociale werkvoorziening groter wordt. Gemeentes zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van sociale werkvoorziening, zelfstanding of in samenwerking met andere gemeentes in een zogenaamd werkvoorzieningschap. Er zijn ongeveer 100 SW-bedrijven actief in Nederland,310 waarvan 90 worden geleid door een werkvoorzieningschap.311 Tien gemeentes leveren een onafhankelijke sociale werkvoorziening, waarbij ze het budget van SZW direct ontvangen.312 Ongeveer 22 procent van alle werkende mensen met een arbeidshandi306 307 308

309

310

311 312

Rapport RWI, Werkgelegenheidsvoorzieningen WSW: Buitenlandse Ervaringen, blz. 12. Nationaal Overlegorgaan, Brancherapport, blz. 8. Brief van staatssecretaris Rutten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 30 september 2003 aan de Tweede Kamer, over de Wsw en het rapport van de Raad voor Werk en Inkomen Wet sociale werkvoorziening en het RWI-advies ‘de gewoonste zaak van de wereld.’ E-mailcorrespondentie met Evelyne Simons, Vereniging van Nederlandse Gemeentes, 9 juli 2004. Voor een beschrijving van de locatie en grootte van deze werkvoorzieningen zie http://www.cedris.nl (bezocht op 9 februari 2005). Brief van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer, 30 september 2003, blz. 2. E-mailcorrespondentie met Heleen Hoensbroek, CEDRIS, Brancheorganisatie voor Sociale Werkgelegenheid en Arbeidsreïntegratie, 9 juli 2004.


101

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

cap werkt in of via een sociale werkvoorziening.313 Bijna een derde van degenen die in aanmerking komen voor een sociale werkvoorziening vanuit de Wsw heeft een verstandelijke beperking, wat neerkomt op ongeveer 30.000 mensen. De sociale werkvoorziening is niet opengesteld voor mensen met een ernstige verstandelijke beperking, aangezien er een minimale productie-eis geldt en er een grens is aan de geboden ondersteuning. De totale kosten voor de sociale werkvoorziening bedroegen 2,1 miljard euro in 2003; de jaarlijkse subsidie voor een SW-plek per werknemer met een lichte of matige beperking was ongeveer €23.000 in 2002 en meer dan €28.000 voor werknemers bij wie een ernstige beperking was vastgesteld.314 Het is ook mogelijk parttime te werken in de sociale werkvoorziening en parttime geplaatst te worden in dagbesteding voor volwassenen. Het soort arbeid dat wordt uitgevoerd in en via de sociale werkvoorziening varieert enorm, maar heeft over het algemeen als doelstellingen: genereren van een eigen inkomen, uitvoeren van zinvolle activiteiten en het aanleren van vaardigheden op het gebied van arbeid, en in sommige gevallen toewerken naar de vrije arbeidsmarkt. De activiteiten moeten ‘relevant zijn voor de arbeidsmarkt’,315 dat wil zeggen dat de functies en vaardigheden in de industriële productie- en dienstensector ook worden gevraagd op de vrije arbeidsmarkt. Activiteiten bij de SW-bedrijven zijn onder andere plantsoenendienst en groenvoorziening, schoonmaken, produceren van goederen en werk in de bouw. SW-bedrijven kunnen worden onderverdeeld in afdelingen zoals plantsoenendienst, schoonmaakwerk, goederenproductie en de bouw. Arbeid kan worden uitgevoerd in een beschutte werkplaats of op detacheringbasis, waarbij ploegen Wsw-werknemers worden gedetacheerd in een werkvoorziening waar zij specifieke taken uitvoeren voor een particuliere werkgever of een non-profitorganisatie. Eind 2002 werkten ongeveer 81.700 mensen met een SW-indicatie in een sociale werkvoorziening binnen het bedrijf, 12.200 mensen waren gedetacheerd voor arbeid buiten het SW-bedrijf en 1090 mensen werkten met werkbegeleiding op de vrije arbeidsmarkt.316

313

314

315 316

J. van Genabeek, et al., Raad voor Werk en Inkomen (RWI), Werkgelegenheidsvoorzieningen Wsw: Buitenlandse Ervaringen, TNO Arbeid, 2002, blz. 12, beschikbaar via http://www.rwi.nl/publionderzoek.html (bezocht op 9 februari 2005) (hierna Studie RWI). Hetzelfde rapport constateert dat in 2000 meer dan 1,2 miljoen mensen in Nederland een arbeidshandicap hadden. Van deze 1,2 miljoen mensen had ongeveer 34 procent een baan, vergeleken bij een arbeidspercentage van 61 procent voor de werknemers zonder handicap, blz. 12. Ministerie van SZW, in een rapport van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer, 7 september 2002, blz. 2. E-mailcorrespondentie met Heleen Hoensbroek, 9 juli 2004. Ministerie van SZW, in een rapport van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer, 7 september 2002, blz. 2. Deze cijfers liggen dicht bij de cijfers die worden gegeven door de Raad voor Werk en Inkomen voor het jaar 2001: 86 procent van mensen in sociale werkvoorziening werkte in een sociale werkvoorziening binnen het SW-bedrijf, 13 procent kreeg taken toegewezen buiten de sociale werkvoorziening, 1 procent van de werknemers had begeleid werk op de vrije arbeidsmarkt.

102


2006

NEDERLAND

Een contract voor sociale werkvoorziening bij een SW-bedrijf wordt beschouwd als een volwaardig arbeidscontract. Een loonsysteem bestaande uit 12 salarisschalen en andere arbeidsvoorwaarden zoals vakantiedagen, ziekteverlof en een pensioenregeling worden vastgelegd door middel van een cao waarover is onderhandeld door de Vereniging van Nederlandse Gemeentes en de vakbonden.317 De eerste twintig jaar van de WSW weerspiegelen de waarden van een genereus sociaal zekerheidssysteem, terwijl opeenvolgende wijzingen van deze wet een verschuiving laten zien naar de decentralisatie van toezicht op het programma, het reduceren van overheidsuitgaven en het bewerkstelligen van een stevigere positie van de sociale werkvoorziening ten opzichte van de vrije arbeidsmarkt. Helaas hebben deze veranderingen niet geleid tot een grotere deelname op de vrije arbeidsmarkt. De invoering van begeleid werken via de WSW heeft er bijvoorbeeld niet toe geleid dat meer mensen terechtkwamen in reguliere arbeid op de vrije arbeidsmarkt.318 Evenmin zijn de positie van de cliënt en de ontwikkeling van arbeidsvaardigheden een centralere rol gaan spelen in de benadering.319 Vergeleken met vijf andere onderzochte landen, Australië, Denemarken, Groot-Brittannië, Oostenrijk en Zweden, heeft Nederland het grootste aantal arbeidsgehandicapten in de sociale werkvoorziening (één procent van de potentiële beroepsbevolking) en besteedt Nederland in vergelijking met andere landen het grootste gedeelte van zijn BNP aan de sociale werkvoorziening.320 Men onderscheidt de volgende redenen voor het relatief gezien grote aandeel van sociale werkvoorziening in Nederland:

317 318 319 320 321

•

vergeleken met andere Europese landen stelt de Nederlandse overheid een relatief hoog bedrag beschikbaar voor arbeid in sociale werkvoorzieningen van een SW-bedrijf in plaats van voor werk op de vrije arbeidsmarkt via een begeleid werken-maatregel en detachering buiten het bedrijf;

•

de financiële middelen die in andere landen beschikbaar zijn voor begeleid werken waren toereikend om begeleid werken een redelijk alternatief te laten zijn voor werk in een beschutte werkplaats;

•

andere landen zijn innovatiever en zijn erin geslaagd effectieve instrumenten voor ondersteuning te ontwikkelen;

•

integratie in de andere landen verloopt soepeler aangezien de hulpmiddelen voor ondersteuning niet zo streng gescheiden zijn als de regelingen in Nederland (waar bijvoorbeeld de regelingen via de Wet REA strikt gescheiden zijn van de Wsw-voorzieningen).321

De Kleine Gids voor de Nederlands Sociale Zekerheid, 2004.1, Kluwer, blz. 51-52. Studie RWI, verwijzing naar het onderzoek op blz. 12. Studie RWI, blz. 13. Studie RWI, blz. 15. Studie RWI, blz. 52-53.


103

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Het gevaar van een te groot vertrouwen in begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt moet echter wel degelijk in overweging worden genomen; dit gevaar is met name relevant voor mensen met een ernstigere verstandelijke beperking: ‘Op plaatsen waar begeleid werken vrijwel de enige beschikbare mogelijkheid is, is arbeid niet erg toegankelijk voor de minder capabele mensen van de doelgroep. (…) Zo vallen veel ouderen maar in het bijzonder verstandelijk gehandicapten buiten de boot.’322 Terwijl meer dan 90.000 mensen arbeid verrichten binnen het kader van de WSW, stonden medio 2002 nog ongeveer 5200 mensen op een wachtlijst, een afname van meer dan 20.000 personen vergeleken bij de wachtlijst van 1997. De lange wachtlijsten voor werk via de Wsw (in een SW-bedrijf of gedetacheerd voor werk buiten het bedrijf) of voor begeleid werken op de vrije arbeidsmarkt is een groot probleem. In 2002 was de gemiddelde wachttijd 16 maanden, waarbij 30 procent van de werkzoekenden meer dan twee jaar op de lijst bleven staan. De Commissie Het Werkend Perspectief noemt het wachten een zwakke schakel in de keten van dienstverlening,323 waarmee de bureaucratische problemen worden blootgelegd die voortkomen uit het werken met verschillende ministeries, bureaus en dienstverleners. Tabel 7. Statistieken vanaf medio 2002 voor Wsw-werknemers Soort arbeidshandicap Psychiatrisch Lichamelijk Verstandelijk

Wachtlijst kandidaten voor sociale werk voorziening (procent) 47 30 23

Werknemers sociale werkvoorziening (procent) 21 41 33

Werknemers begeleid werken (procent) 39 29 32

Bron: NOSW, Brancherapport 2002, blz. 12

Het ministerie van SZW heeft zich als doel gesteld om de resultaten van de WSW te verbeteren.324 Een eerste stap hierin is de overheveling van de beoordelingsprocedure naar het Centrum voor Werk en Inkomen, aangezien dit het landelijke registratiepunt voor werkzoekenden is. Men verwacht niet dat hierdoor het aantal banen zal stijgen maar wel is het de bedoeling dat de kwaliteit, de neutraliteit en de consequente uitvoering van de beoordelingsprocedures verbetert. Een tweede stap zal zijn om essentiële aspecten van de wet per 1 januari 2007 te wijzigen, onder andere het ontwikkelen van een vrij te besteden persoonsgebonden budget voor toepassing binnen de WSW. De regeling voor begeleid werken moet actiever onder de aandacht worden gebracht en het proces moet meer uitgaan van de behoeften en capaciteiten van de werknemers; ook moet de informatie en

322 323 324

Studie RWI, 55. Rapport van de Commissie Het Werkend Perspectief, mei 2004, blz. 12. Telefonisch interview met John van Dongen, 17 maart 2004.

104


2006

NEDERLAND

de dienstverlening worden verbeterd naar de werkgevers toe die bereid zijn iemand met een verstandelijke beperking in dienst te nemen.325

3.4 Arbeidsmatige activiteiten in dagcentra voor volwassenen Ongeveer 15.000 mensen met een verstandelijke beperking ‘werken’ in dagcentra voor volwassenen; dergelijke programma’s zijn over het algemeen bedoeld voor mensen die niet in staat zijn te voldoen aan de productie-eisen van de sociale werkvoorziening. Het aanbod aan arbeidsmatige activiteiten binnen de dagbesteding is gevarieerd, van routineuze tot creatieve taken, die vaak voldoening geven aan degenen die ze uitvoeren. De activiteiten variëren van sieraden maken, schilderen, beeldhouwen, werken in een restaurant, koken en serveren, flessen spoelen of ander schoonmaakwerk tot eenvoudig inpakwerk.326 Het is moeilijk een duidelijk beeld te krijgen van de precieze betekenis van de term ‘arbeidsmatig’ en de kwaliteit van programma’s te evalueren waarin dergelijke activiteiten worden aangeboden. Er lijken grote onderlinge contrasten te bestaan tussen de aanbieders van dagbesteding voor volwassenen, van extreem innovatief tot zeer traditioneel. Het inzicht van maatschappelijke werkers en werkers in de gezondheidszorg wat betreft de beoordeling van werkinteresses en capaciteiten van volwassenen met een beperking verschilt ook. Het is absoluut niet duidelijk wie recht heeft op het ‘loon’ uit artistieke composities of andere producten uit arbeid waarvoor dagcentra een compensatie krijgen uit de particuliere sector of de kopers van het werk. De FvO heeft een feiten en regels hierover (Verkoop van kunst). Als conclusie staat hierin dat mensen met een verstandelijke handicap hebben het auteursrecht op hun kunstvoorwerpen. Een plaatselijke directeur van dagcentra voor volwassenen met een verstandelijke beperking verklaart dat ouders steeds meer hun stem laten horen wat betreft hun recht op de opbrengst of winst voor hun kinderen.327 Ouders van deelnemers aan dagactiviteiten en een ouderconsulent via een landelijke NGO maken geen melding van deze houding,328 maar zijn het ermee eens dat het een aandachtspunt moet zijn. Er moet een antwoord komen op de vraag wie juridisch aanspraak mag maken op deze opbrengsten; om vast te houden aan het basisrecht van mensen dat zij werken om in hun onderhoud te voorzien, is het belangrijk ervoor te zorgen dat ook mensen in de dagbesteding recht 325

326

327

328

Dit zijn twee aspecten van programma’s voor begeleid werken die worden beschouwd als sterke punten vergeleken bij Nederlandse wetsbepalingen. Studie RWI, blz. 55. Voorbeeld van activiteiten in dagcentra verzorgd door zorgaanbieder Stichting Radar in ZuidLimburg. Interview met directeur R. Lusterman, directeur dienstverlening volwassenen bij zorgaanbieder Stichting Radar, Maastricht, 5 maart 2004. Interview met Richard Lusterman, directeur dienstverlening volwassenen bij zorgaanbieder Stichting Radar, Maastricht, 5 maart 2004. Telefonische interviews met W. de Heer, voorzitter van de plaatselijke afdeling van de VOGG, de Vereniging voor ouders en verwanten van mensen met een verstandelijke beperking, met ongeveer 120 leden, 8 april 2004; Gerrie Beumer, consulent voor vier regio’s van de landelijke VOGG, een brancheorganisatie van de Federatie van Ouderverenigingen, 8 april 2004.


105

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

hebben op behoud van de inkomsten uit hun werk, mogelijk gecompenseerd via een korting voor hetzelfde bedrag op hun uitkering. Het ministerie van Volksgezondheid biedt actieve ondersteuning voor programma’s waarmee volwassenen met een beperking betere mogelijkheden hebben om van dagbesteding voor volwassenen naar betaalde arbeid op de arbeidsmarkt te gaan. Een van deze initiatieven is het stimuleringprogramma Doorstroom van dagbesteding naar werk,329 uitgevoerd door de afdeling Werk en Handicap van het Instituut Zorg en Welzijn.330 Dit programma ontstond in 1999 als gevolg van een overeenkomst tussen de gezondheidssector en het ministerie van Volksgezondheid, waarbij het ministerie akkoord ging met de financiering van beleid om arbeidsmogelijkheden te stimuleren voor gehandicapte volwassenen in de dagbesteding; zij zegden vanaf 2000 een jaarlijks bedrag van 3,5 miljoen euro toe.331 Een gedeelte van deze subsidie is naar het project Doorstroom van dagbesteding naar werk gegaan; dit was een vierjarig landelijk project en staat beschreven in de eindrapportage van april 2004. Een aantal mensen uit de dagbesteding is geselecteerd voor beoordeling en plaatsing in werk op de vrije arbeidsmarkt. Zij kregen begeleiding en het succes van hun plaatsing werd bijgehouden. Elk kwartaal ontvingen aanbieders van dagbesteding in de gezondheidssector een nieuwsbrief, er werden bijeenkomsten gehouden voor deskundigen en er werden landelijke congressen georganiseerd en door de gehele gezondheidssector werden verschillende publicaties verspreid met informatie over de concrete beoordeling en de werkbegeleiding.332 Ook scholen voor speciaal onderwijs werden als doelgroep opgenomen in het programma. Zorgaanbieders hebben samen besloten de taak op zich te nemen om arbeidsmatige activiteiten te gaan verzorgen in dagbestedingprogramma’s in dagcentra voor volwassenen. Hoewel het erg moeilijk is veranderingen op dit terrein precies te omschrijven, vermeldt de eindrapportage een aantal positieve statistieken.333 Arbeidsconsulenten van de landelijke organisatie MEE hebben bijvoorbeeld advies gegeven aan 793 jongeren die in 2002 Cluster 3-onderwijs hadden beëindigd, vergeleken bij 169 in 1999. In 2001 vonden 218 jongeren die van Cluster 3-scholen kwamen betaald werk op de vrije arbeidsmarkt, terwijl dat er slechts 73 waren in 1999. Een stijgend aantal personen in de dagbesteding voor volwassenen heeft tevens een vorm van betaald werk (van 1,8 329

330

331 332 333

T. Otte, Werken aan Doorstroom, Doorstroom van dagbesteding naar werk, Eindrapportage, Utrecht: NIZW/Werk en Handicap, februari 2004 (hierna T. Otte, Eindrapportage Doorstroom van dagbesteding naar werk). NIZW/Werk en Handicap, http://www.nizw.nl/werkenhandicap (bezocht op 9 februari 2005). Deze afdeling van de NIZW is zeer actief in het motiveren van zorgaanbieders in de gezondheidszorg om meer te denken in termen van aanbieden van zinvolle activiteiten in plaats van gewoon zorg te bieden aan volwassenen die voltijds verzorging aangeboden krijgen volgens de criteria van de landelijke sociale verzekeringswetten. T. Otte, Eindrapportage, Doorstroom van dagbesteding naar werk, blz. 7. T. Otte, Eindrapportage, Doorstroom van dagbesteding naar werk, lijst van activiteiten op blz. 13-14. T. Otte, Eindrapportage, Doorstroom van dagbesteding naar werk, blz.18-19.

106


2006

NEDERLAND

procent naar 6,7 procent), van wie 1 procent in een sociale werkvoorziening of in begeleid werken via de Wsw en 1,2 procent via de Wet REA. Daarnaast verricht 2,6 procent vrijwilligerswerk voor een werkgever op de vrije arbeidsmarkt. De conclusie van het verslag luidt desalniettemin dat volwassenen met beperkingen de dagbesteding niet in grote getale verlaten. Dit vereist meer duurzame inspanningen.334 In andere projecten die zijn uitgevoerd door het Instituut Zorg en Welzijn komt naar voren dat met de juiste opleiding en voldoende begeleiding zelfs volwassenen met een ernstige beperking in staat zijn de overstap te maken van zorg naar arbeid.335 Een aantal factoren speelt blijkbaar een belangrijke rol in het beschikbaar stellen van arbeid voor volwassenen in dagcentra, bijvoorbeeld vertrouwen hebben in de capaciteiten van mensen met een beperking, onderzoeken wat de interesses en capaciteiten van de personen in kwestie zijn, de ouders positief bij het proces betrekken, investeren in een opleiding en het thema arbeid een vast onderdeel maken van het dagelijkse activiteitenschema.336

334 335

336

T. Otte, Eindrapportage, Doorstroom van dagbesteding naar werk, blz. 19. Zie bijvoorbeeld M. Cuijpers, et al, Talent moet je benutten, Rapportage ontwikkeltraject Mogelijkheden Deelnemers, Utrecht: NIZW/Werk en Handicap, maart 2004 (hierna Cuijpers et al., Talent moet je benutten). Cuijpers et al., Talent moet je benutten, blz. 35-37.


107

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

V. Conclusie Nederland heeft complex en breed opgezet beleid ontwikkeld om de rechten van mensen met een beperking in het algemeen te beschermen. Als partij bij de meeste internationale verdragen met betrekking tot gehandicapten en met een naar Europese normen zeer vergevorderde antidiscriminatiewetgeving, heeft Nederland duidelijk de intentie geuit om gelijke rechten voor mensen met een beperking te waarborgen. Echter, hoe ver ontwikkeld en ingeburgerd deze systemen ook mogen zijn, ze komen niet tegemoet aan de behoeften van mensen met een verstandelijke beperking. Ofschoon het begrip inclusie is opgenomen in de Nederlandse wetgeving, blijven mensen met een verstandelijke beperking in de praktijk nog altijd in een gescheiden onderwijs- en werkomgeving. Recente beleidsontwikkelingen zijn weliswaar gericht op het verbeteren van integratie, met name op scholen, maar er zijn meer fundamentele en verstrekkende veranderingen nodig om inclusie in onderwijs en arbeid te bewerkstelligen. Het gebrek aan een consequente definitie of terminologie voor ‘verstandelijke beperking’ in de betreffende wetten is geen bron van bezorgdheid geweest, aangezien het algemeen geaccepteerd is dat de hoogte van het IQ bepalend is voor een verstandelijke beperking. Hoewel er weinig statistische gegevens beschikbaar zijn over mensen met een verstandelijke beperking in Nederland, vermeldt een aantal studies uit de afgelopen vier jaar dat er een groep van tussen 103.000 en 112.000 mensen bestaat met een IQ lager dan 70. Toch zijn de procedures voor diagnose en vaststelling van beperkingen complex, langdurig en bureaucratisch. Bovendien zijn indicatie procedures vereist voor toegang tot een schooltype of vorm van onderwijs ondersteuning. Dientengevolge zijn er aanzienlijke wachttijden voor beoordeling en plaatsing in het speciale onderwijs, al lijken de vertragingen af te nemen. Deïnstitutionalisering is een noodzakelijke voorwaarde voor het verbeteren van sociale inclusie bij deze groep. Hoewel het aantal plaatsingen in begeleid wonen-faciliteiten sinds kort harder blijkt te stijgen dan het aantal plaatsingen in instellingen, moet de overheid deze situatie goed controleren om er zeker van te zijn dat deze tendens voortzet, en niet weer terug valt door bezuinigingen. Nieuwe wetgeving garandeert met name gelijke behandeling als gevolg van een beperking; maar deze wet is momenteel niet van toepassing op primair en voortgezet onderwijs. Men schat dat duizenden kinderen onderwijs ontvangen buiten het onderwijssysteem, voornamelijk in (orthopedagogische) kinderdagcentra, maar vele anderen blijven thuis, ondanks het feit dat recente wetswijzigingen scholen voor speciaal onderwijs verbieden om kinderen met een lage ontwikkelingsleeftijd of een laag IQ te weigeren. In 2003 werden maatregelen van kracht voor leerlinggebonden financiering voor kinderen met een beperking, om de kosten voor leerlingenzorg van kinderen met een indicatie speciaal onderwijs op reguliere scholen te dekken. Ouders en belangenbehartigers hebben echter hun bezorgdheid geuit over het feit dat deze subsidies niet toereikend zijn om tegemoet te komen aan de behoeftes van kinderen

108


2006

NEDERLAND

met een verstandelijke beperking: ook al liggen de kosten voor leerlingenzorg en lesmateriaal voor kinderen met een verstandelijke beperking veelal hoger dan voor kinderen met een andersoortige beperking, de leerlinggebonden budgetten zijn lager. Bovendien kunnen reguliere scholen nog altijd kinderen weigeren als ze vinden dat ze deze kinderen niet het benodigde onderwijs kunnen bieden. Hoewel de Rugzakfinanciering een belangrijke stap zet richting inclusie, wordt niet afgestapt van de duale benadering die Nederland tientallen jaren lang heeft ontwikkeld en gehandhaafd. Financiële middelen zijn onvoldoende en ondersteuning om inclusie in klassen te bevorderen is nog steeds niet voldoende ontwikkeld. Leerkrachten worden nauwelijks opgeleid voor het ontwikkelen van adaptieve lessen en lesprogramma’s voor onderwijs op maat. Zelfs leerkrachten op scholen voor speciaal onderwijs blijken niet verplicht deel te nemen aan beroepstraining als ze eenmaal aan de basiskwalificatie-eisen speciaal onderwijs hebben voldaan. Ook deskundigen hebben onderkend dat ouders een grotere rol zouden moeten krijgen in het onderwijsproces. De kritiek op het speciale onderwijs luidt dat er geen concrete doelen gesteld worden per leerling en dat de vooruitgang per kind slecht wordt bijgehouden. Van de twee mogelijkheden voor opname van mensen met een verstandelijke beperking binnen het voortgezet onderwijs kent het praktijkonderwijs na afronding van de opleiding een hoog percentage plaatsing in arbeid. Van een willekeurige groep mensen met een opleiding in het praktijkonderwijs had 30 procent werk gevonden op de vrije arbeidsmarkt. De afschaffing van REA financiering in het volwassenen beroepsonderwijs leidt tot onvoldoende ondersteuning voor studenten met een verstandelijke beperking. Regionale opleidingscentra (ROC’s) lijken niet in staat te voldoen aan de behoeftes van mensen met een verstandelijke beperking, en de overheid heeft aangegeven dat de klachten over deze centra rechtstreeks met de ROC’s zelf moeten worden opgelost, mogelijk via gerechtelijke processen. Een meerderheid van de mensen met een verstandelijke beperking komt in aanmerking voor een of meer programma’s voor sociale werkvoorziening of begeleid werken. Deze programma’s bieden substantiële financiële ondersteuning aan werkgevers en ze bieden training en begeleid werken voor mensen met een beperking. Toch blijft het aantal mensen met een verstandelijke beperking dat deelneemt aan het arbeidsproces laag. Zelfs de organisaties die met deze groep werken concentreren zich veeleer op zorgarrangementen dan op arbeidsmogelijkheden. Als gevolg van bezuinigingen op de sociale uitkeringen worden gezinnen zwaarder belast, terwijl de mogelijkheden voor mensen met een verstandelijke beperking om zichzelf te onderhouden en zelfstandig te wonen afnemen. De subsidies die beschikbaar zijn via de Europese Unie worden in Nederland niet goed benut; veel van de beschikbare subsidies voor beroepsopleidingen en andere arbeidsinitiatieven zijn de afgelopen jaren zelfs helemaal onbenut gebleven. Willekeurige beperkingen voor participatie worden wel genoemd als oorzaak voor de slechte benutting van subsidies, evenals de beperkte capaciteit van gemeentes om te EUMAP – EU MONITORING AND ADVOCACY PROGRAM OPEN SOCIETY MENTAL HEALTH INITIATIVE

109

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

voldoen aan de aanvraageisen. In de eerste plaats moet de overheid ervoor zorgen dat adequate medefinanciering wordt toegekend, zodat voldaan kan worden aan de toekenning van Europese subsidies. Evenals in het onderwijs, bestaat er in Nederland ook voor de tewerkstelling van mensen met een verstandelijke beperking een duale benadering. Er zijn programma’s ontwikkeld voor zowel begeleid werken als de sociale werkvoorziening. Theoretisch gezien is bijna een derde van de mensen die in aanmerking komt voor een Wswwerkvoorziening ook geschikt voor begeleid werken, maar slechts acht procent van hen is ook daadwerkelijk geplaatst in een baan op de vrije arbeidsmarkt. De meeste mensen met een verstandelijke beperking die werken, hebben een baan in een sociale werkvoorziening, een instantie met een lange traditie in Nederland. Deze werkvoorzieningen zijn over het algemeen echter niet beschikbaar voor mensen met een ernstige verstandelijke beperking, aangezien hier productie-eisen gelden en de beschikbare ondersteuning beperkt is. Ook al vertoont het werk in de sociale werkvoorziening veel eigenschappen van reguliere arbeid, zoals cao’s en loonschalen, de kansen van de deelnemers om uiteindelijk werk te vinden op de vrije arbeidsmarkt lijken er niet groter door te worden. Desondanks zijn er lange wachtlijsten voor plaatsing in WSW-voorzieningen, vooral door beperkte middelen en veel vraag. Het uitgebreide wettelijke en beleidskader in Nederland met betrekking tot mensen met een verstandelijke beperking bevordert actief en zelfstandig gedrag bij deze bevolkingsgroep en inclusie in de samenleving. De ervaringen van mensen met een verstandelijke beperking komen echter vaak niet overeen met de beloftes van dergelijk beleid. Initiatieven die een meer op inclusie gerichte aanpak toejuichen, bestaan nog niet lang genoeg om de effectiviteit hiervan over de hele linie te kunnen bepalen, maar de genomen maatregelen lijken nu al ontoereikend om aan de specifieke behoeftes van mensen met een verstandelijke beperking te voldoen. Ook op het gebied van arbeid lijken overheidsprogramma’s te kort te schieten wat betreft de beoogde stijging van het aantal mensen met een verstandelijke beperking op de vrije arbeidsmarkt. De specifieke situatie van mensen met een verstandelijke beperking moet door de overheid als focus worden beschouwd bij haar niet aflatende bemoeienis. Maar al te vaak wordt deze groep in het beleid voor gehandicapten in het algemeen niet op de juiste manier behandeld, en de programma’s die ervoor bedoeld zijn hun te helpen, boeken geen significante resultaten. Nederland moet ervoor zorgen dat zijn hoge normen voor bescherming en de belofte voor gelijke behandeling ook voor mensen met een verstandelijke beperking worden gerealiseerd, net als voor de gehele Nederlandse maatschappij.

110


2006

NEDERLAND

BIJLAGE 1. Tabellen Tabel A1. Overzicht van de structuur van het onderwijssysteem (niet onderverdeeld per beperking) Primair onderwijs Schooltype

Speciaal

Aantal leerlingen

Faciliteiten

33.566

270 speciale scholen, in 33 Regionale Expertisecentra

Voortgezet onderwijs Kosten per ll.

€14.300

Aantal ll.

20.486 200 VSO en 3.300 scholen in 33 ambulante REC’s ondersteuning van REC’s

411 Speciale basisscholen

Speciaal binnen het WSNSsamenwerkingsverband

52.000

Regulier

1.543.000

250 WSNS Samenwerkingsverbanden

€8200

7.000

€3900

Faciliteiten

115.000

115 PROscholen + 337 LWOO afdelingen

Kosten per ll.

€14.300

€7800

90 VO samenwerkingsverbanden 800.000

675

€4400

Bron: Ministerie van OC&W, Kernstatistieken Primair Onderwijs 2004

Tabel A2. Aantal leerlingen dat ambulante leerlingenzorg krijgt van scholen voor speciaal onderwijs Op reguliere en speciale basisscholen Op middelbare scholen

1999

2000

2001

2002

2003

6300

6800

7500

8400

9600

2400

2500

3000

3400

4300

Bron: Ministerie van OC&W, Kernstatistieken Primair Onderwijs 2004


111

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Tabel A3. Demografische gegevens van mensen in sociale werkvoorziening en zorg Demografische kenmerken in percentages Dagbesteding

Sociale werkvoorziening

Totaal aantal in sociale werkvoorziening, inclusief personen zonder verstan-delijke beperking

Leeftijd 18-25 26-35 36-45 46-55 >55

15 29 23 18 15

11 28 34 22 5

38 25 22 14 2 Geslacht

Vrouw Man

51 49

Nederland Overig

92 8

Licht Matig Ernstig

39 47 14

30 70 Land van herkomst 95 5 Ernst van de beperking 65 33 2

22 78 – – 29 4 –

Bron: SCP Rapportage Gehandicapten 2002, Tabel 3.19, blz. 84.

112


2006

NEDERLAND

BIJLAGE 2. Geraadpleegde Wetgeving Grondwet Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 24 augustus 1815, voor het laatst gewijzigd in Stb. 2002, nr. 144

Wetgeving Algemene Wet Bestuursrecht (2002), Stb. 2002, 148 AWBZ (1968), laatst gewijzigd in Stb. 2004, 32. Leerplichtwet (1969), Stb. 1969, 303 Nederlands Burgerlijk Wetboek Wajong (1998) Wet gelijke behandeling (1994), Stb. 1994, 230 Wet medezeggenschap onderwijs (1992), Stb. 1992, 663 Wet op de expertisecentra (2002), Stb. 2002, 631 Wet op het primair onderwijs (1998), Stb. 1998, 495 Wet op het voorgezet onderwijs (1998), Stb. 1998, 512 Wet REA (1998) Wet Sociale Werkvoorziening (1998) Wet SUWI (2001) Wet Terugdringing Beroeps- en Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (1993) Wet Voorzieningen Gehandicapten (1994) WGBH/CZ (2003), Stb. 2003, 206

Regelingen en maatregelen Leerlinggebonden financiering, Stb. 2002, 631 Regeling Leerlinggebonden financiering, 28 november 2002, Stb. 631, 2002. Regeling indicatiecriteria leerlinggebonden financiering, Gele Katern, nr. 1, 19 maart 2003. Regelgeving voor de lijst van hulpmiddelen die kunnen worden gebruikt bij indicaties voor leerwegondersteunend en beroepsonderwijs voor het schooljaar 2004–2005, nummer 18 Gele Katern 77, 30 juli 2003.


113

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Documentatie Tweede Kamer 1990–1991 Verklaring van de minister van OC&W over het beleid Weer Samen Naar School (23 okt. 1990), TK 1990/91, 21 860, nr. 1

1996–1997 Rapport over wijzigingen in de onderwijswetten, TK 1996/97, 25 409, nr. 3

2000–2001 Motie van Tweede Kamerlid Rouvoet (20 dec. 2001), TK 2000/01, 28 000 XVI, nr. 63

2002–2003 Brief van staatssecretaris van OC&W in antwoord op de motie om problemen in het beroepsonderwijs te onderzoeken (22 mei 2003), TK 2002/03, 24 578, nr. 50 Vierde Voortgangsrapportage Weer Samen Naar School (31 okt. 2002), TK 2002/03, 21 860, nr. 68 Actieplan voor gelijke behandeling van gehandicapten (28 nov. 2003), TK 2002/03, 29 355 nr. 1

2003–2004 Vijfde voortgangsrapportage “Zorg” betreft Weer Samen Naar School en invoering Leerlinggebonden financiering (19 dec. 2003), TK 2003/04, 27 728, nr. 60 Reactie op de Wet op de Sociale Werkvoorziening (3 feb. 2004), TK 2003/04, 29 225, nr. 6 Motie van Tweede Kamerlid om leerlinggebonden financiering uit te breiden naar het beroepsonderwijs (19 feb. 2004), TK 2003/04, 27 728, nr. 64 Brief van de staatssecretaris van OC&W aan de Tweede Kamer als reactie op de motie om leerlinggebonden financiering uit te breiden naar het beroepsonderwijs (25 mei 2004), TK 2003/04, 21 860, nr. 70 Zesde voortgangsrapportage Weer Samen Naar School (5 apr. 2004), TK 2003/04, 21 860, nr. 72 Brief van minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als reactie op de Rapportage van de Commissie Het Werkend Perspectief (25 juni 2004), TK 2003/04, 29 461, nr. 6

114


2006

NEDERLAND

Rapportage van de algemene discussie tussen de minister van OC&W en de vaste onderwijscommissie van de Tweede Kamer over ambulante leerlingenzorg in het speciaal onderwijs (3 aug. 2004), TK 2003/04, 21 860, nr. 74 Eerste Voortgangsrapportage over Leerlinggebonden Financiering (30 aug. 2004), TK 2003/04, 27 728, nr. 76

BIJLAGE 3. Literatuurlijst Blok, H., De effectiviteit van thuisonderwijs: een overzicht van onderzoeksresultaten, NTOR 4, december 2002. Brekelmans, F.H.J.G., C.W. Noorlander, R.Verstegen, Gelijke onderwijskansen, Preadvies en co-referaat symposium Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht 2003 (Den Haag: SDU uitgevers, 2003) Commissie Het Werkend Perspectief, Een werkend perspectief voor jongeren met een arbeidshandicap (Hoofddorp 5 mei 2004) Cuijpers, M., et al, Talent moet je benutten, Rapportage ontwikkeltraject Mogelijkheden Deelnemers (Utrecht: NIZW/Werk en Handicap, maart 2004) De Kleine Gids voor de Nederlandse Sociale Zekerheid (Deventer: Kluwer, 2004) Expert Groep Kwaliteit van Zorg, Eisen aan leerlingenzorg, Wet- en regelgeving rond leerlingenzorg (Den Bosch: Expert Groep Kwaliteit van Zorg, mei 2002) Federatie van Ouderverenigingen, De huishoudboekjes van Marlies, Ivar en Joost, Financiële gevolgen van de kabinetsplannen voor mensen met een verstandelijke handicap, 2003. de Graaf, M., et al, Financiering onderwijs aan deelnemers met een handicap in het Be veld (Cinop 2002) de Groot, R. et al., Inclusief Onderwijs (Groningen: Wolters-Nordhoff, 1996) Heeringa, N., M. Spierenburg, E. Hermans, ‘Kom op, in de takken!’ Analyse knelpunten en oplossingsrichtingen (in de uitvoering) van regelingen ten behoeve van de onderwijsdeelname van leerlingen met een handicap (Den Haag: Wegbereiders Expertisecentra LGF, april 2003) Heeringa, N., en E. Hermans, Het bos door de bomen, een overzicht van regelingen ten behoeve van leerlingen met een handicap in het onderwijs (NIZW, april 2002.) Hendriks, A.C., ‘From Social (In)Security to Equal Employment Opportunities – A Report from the Netherlands’, in M. Jones & L.A. Basser Marks (eds.), Disability, Divers-ability and Legal Change (Kluwer Law International, 1999)


115

T

O

E

G

A

N

G

T

O

T

O

N

D

E

R

W

I

J

S

E

N

A

R

B

E

I

D

Hendriks, A.C., Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten (Deventer: Kluwer, 1999) Hendriks, A.C., Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in de serie Actualiteiten Sociaal Recht (Deventer: Kluwer, 2004) Hover, C. en R. Baarda, Effectstudie toepassing Wet gelijk behandeling op grond van handicap of chronische ziekte in primair en voortgezet onderwijs (Den Haag, oktober 2003) Inspectie voor het Onderwijs, Onderwijsverslagen over de jaren 2000–2004 (Den Haag: Inspectie voor het Onderwijs 2004) Inspectie voor het Onderwijs, De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs: nulmeting bij een nieuw schooltype (Utrecht: Inspectie voor het Onderwijs, oktober 2002) Interdepartementaal Beleidsonderzoek, Eindrapport van de werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid. Aan de Slag (Den Haag, 2001) Jepma, I., De schoolloopbaan van risicoleerlingen in het primair onderwijs (Amsterdam: ICO, 2003) de Klerk, M.M.Y., Rapportage gehandicapten 2002, maatschappelijke positie van mensen met lichamelijke handicaps of verstandelijke handicaps (Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2002) Krober, H. & H. van Dongen, Mensen met een handicap en betaalde arbeid, Strategieën voor support (Soest: Uitgeverij Nelissen, 2003) Meijer, Cor J.W, Effects of Financing of Special Needs Education, A Seventeen-country Study of the Relationship between Financing of Special Needs Education and Inclusion, Brussel: Europees Agentschap voor Ontwikkeling van Leerlingenzorg (http://www.europeanagency.org), 1999 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Kerngegevens in het primaire onderwijs 2004, OC&W 34.036/500, april 2004 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Brancherapport Zorg 2000–2003 (samengesteld door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu RIVM en Prismant) (Den Haag, 2004) Nederland, T. en J.W. Duyvendak, De kunst van effectieve belangenbehartiging door de patiënten- en cliëntenbeweging (Utrecht: Verwey Jonker Instituut, mei 2004) Nederlandse Raad voor Chronisch Zieken en Gehandicapten (C-G Raad), Onderzoek naar de gevolgen van de bezuinigingen op de Rijksbegroting 2004 voor chronisch zieken en gehandicapten, oktober 2004. NOSW/CEDRIS, Brancherapport 2002 Verleden, Heden en Toekomst (Utrecht: NOSW/CEDRIS, maart 2003) Otte, T., Werken aan Doorstroom, Doorstroom van dagbesteding naar werk, eindrapport (Utrecht: NIZW/Werk en Handicap, februari 2004)

116


2006

NEDERLAND

Otte, T., Aan de slag met begeleid werken (NIZW/Werk en Handicap, 2004) Ouders over de rugzak, Onderzoek naar ervaringen van ouders met leerlinggebonden financiering en de toegankelijkheid van het reguliere onderwijs (Utrecht: FvO, september 2004) Poulisse, N., Een wankel evenwicht, de integratie van kinderen met een verstandelijke handicap in het reguliere onderwijs (Nijmegen: ITS, 2002) PVH, Onderzoek naar personen met een verstandelijke beperking, in opdracht van SCP, Den Haag, 2000 Schoonheim, J.A., ‘The Right to Education in the Light of Disability’, in J.C.M. Willems, ed., Developmental and Autonomy Rights of Children (Antwerp: Intersentia, 2002) van Dongen, J., Onrecht door Rechtspraak? Een evaluatie van de WVG (Tilburg: Wetenschapswinkel Universiteit van Tilburg, november 2003.) van Genabeek, et al., Werkgelegenheidsvoorzieningen voor de WSW-doelgroep: buitenlandse ervaringen (TNO Arbeid, maart 2003) van Lankwelt, E., Inventarisatieonderzoek aanbod dagbesteding/arbeid Limburg (Maastricht: Provinciale Bestuurscommissie Onderzoek en Ontwikkeling, december 2002) van Nes, BLZ., et al., Evaluatie van Begeleid Werken in het kader van de WSW, Eindrapport (Rotterdam: SEOR, mei 2001) Vreugdenhil-Tolsma, B., Kools, Q., de Wolf, A., Uitstroom praktijkonderwijs in beeld, de ontwikkeling van een instrument en een meting van de uitstroom in 2001–2002 van leerlingen praktijkonderwijs (Tilburg: IVA, 2003) Zoontjens, BLZ.BLZ.J., Het beweeglijke recht op onderwijs (Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2003)


117

Rights of People with Intellectual Disabilities

Recommend Documents