Reprezentace veřejných zájmů ve Výboru regionů

MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Mezinárodní vztahy a evropská studia

Reprezentace veřejných zájmů ve Výboru regionů

Magisterská diplomová práce

Bc. Pavla Papírníková

Vedoucí práce: PhDr. Markéta Pitrová, Ph.D. UČO: 78899 Obor: MVES Imatrikulační ročník: 2002

Brno, 2007

Čestné prohlášení

Čestně prohlašuji, že jsem závěrečnou diplomovou práci na téma „Reprezentace veřejných zájmů ve Výboru regionů“ vypracovala samostatně a při jejím zpracování jsem použila pouze pramenů a literatury uvedených v seznamu.

Pavla Papírníková V Brně, 30. dubna 2007

2

Poděkování Touto cestou bych ráda poděkovala vedoucí své závěrečné diplomové práce PhDr. Markétě Pitrové, Ph.D. za odborné vedení práce, rady, připomínky a cenné komentáře, které mi při jejím psaní velmi pomáhaly. Poděkování patří také mé rodině, která mě po celou dobu podporovala.

3

OBSAH

1. ÚVOD ............................................................................................................... 6 2. VÝBOR REGIONŮ ........................................................................................ 6 2. 1. HISTORICKÁ PERSPEKTIVA REPREZENTACE VEŘEJNÝCH ZÁJMŮ ............. 6 2. 1. 1. Reprezentace regionálních zájmů před ustavením Výboru regionů ...................... 6 2. 1. 1. 1. Dynamika regionalismu v zemích Evropského společenství.......................... 6 2. 1. 1. 2. Shromáždění regionů Evropy......................................................................... 6 2. 1. 2. Vznik Výboru regionů ........................................................................................... 6 2. 1. 2. 1. Výbor regionů ve Smlouvě o EU .................................................................... 6 2. 1. 2. 2. Změny provedené Amsterodamskou smlouvou .............................................. 6 2. 1. 2. 3. Smlouva z Nice ............................................................................................... 6 2. 2. ROLE A POSTAVENÍ VÝBORU REGIONŮ............................................................. 6 2. 2. 1. Výbor regionů jako poradní orgán......................................................................... 6 2. 2. 1. 1. Povinné konzultace ........................................................................................ 6 2. 2. 1. 2. Stanoviska vydávaná z vlastní iniciativy a při konzultaci Hospodářského a sociálního výboru........................................................................................................... 6 2. 2. 1. 3. Usnesení a jiné výstupy práce Výboru regionů.............................................. 6 2. 2. 2. Princip členství ve Výboru regionů ....................................................................... 6 2. 2. 2. 1. Úprava členství ve Smlouvě o EU.................................................................. 6 2. 2. 2. 2. Amsterodamská smlouva................................................................................ 6 2. 2. 2. 3. Smlouva z Nice ............................................................................................... 6 2. 2. 3. Spolupráce Výboru regionů s institucemi Evropské unie...................................... 6 2. 2. 4. Postavení Výboru regionů v institucionální struktuře Evropské unie ................... 6 2. 3. REPREZENTACE ZÁJMŮ VE VÝBORU REGIONŮ ............................................... 6 2. 3. 1. Reprezentace regionálních zájmů na evropské úrovni .......................................... 6 2. 3. 2. Výbor regionů jako kanál reprezentace veřejných zájmů...................................... 6

3. PRINCIPY REPREZENTACE VE VÝBORU REGIONŮ ........................ 6 3. 1. BELGIE ......................................................................................................................... 6 3. 1. 1. Regionální struktura Belgie ................................................................................... 6 3. 1. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6

4

3. 2. BULHARSKO............................................................................................................... 6 3. 2. 1. Regionální struktura Bulharska ............................................................................. 6 3. 2. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 3. ČESKÁ REPUBLIKA................................................................................................... 6 3. 3. 1. Regionální struktura České republiky.................................................................... 6 3. 3. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 4. DÁNSKO ...................................................................................................................... 6 3. 4. 1. Regionální struktura Dánska.................................................................................. 6 3. 4. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 5. ESTONSKO .................................................................................................................. 6 3. 5. 1. Regionální struktura Estonska ............................................................................... 6 3. 5. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 6. FINSKO......................................................................................................................... 6 3. 6. 1. Regionální struktura Finska ................................................................................... 6 3. 6. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 7. FRANCIE ...................................................................................................................... 6 3. 7. 1. Regionální struktura Francie.................................................................................. 6 3. 7. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 8. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 9. ITÁLIE .......................................................................................................................... 6 3. 9. 1. Regionální struktura Itálie ..................................................................................... 6 3. 9. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ....................................................................... 6 3. 10. KYPR .......................................................................................................................... 6 3. 10. 1. Regionální struktura Kypru ................................................................................. 6 3. 10. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 11. LITVA ......................................................................................................................... 6 3. 11. 1. Regionální struktura Litvy ................................................................................... 6 3. 11. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 12. LOTYŠSKO ................................................................................................................ 6 3. 12. 1. Regionální struktura Lotyšska ............................................................................. 6 3. 12. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 13. LUCEMBURSKO ....................................................................................................... 6 3. 13. 1. Regionální struktura Lucemburska...................................................................... 6 3. 13. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 5

3. 14. MAĎARSKO .............................................................................................................. 6 3. 14. 1. Regionální struktura Maďarska ........................................................................... 6 3. 14. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 15. MALTA ....................................................................................................................... 6 3. 15. 1. Regionální uspořádání Malty............................................................................... 6 3. 15. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 16. NĚMECKO ................................................................................................................. 6 3. 16. 1. Regionální uspořádání Německa ......................................................................... 6 3. 16. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 17. NIZOZEMSKO ........................................................................................................... 6 3. 17. 1. Regionální uspořádání Nizozemska..................................................................... 6 3. 17. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 18. POLSKO...................................................................................................................... 6 3. 18. 1. Regionální struktura Polska ................................................................................. 6 3. 18. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 19. PORTUGALSKO........................................................................................................ 6 3. 19. 1. Regionální struktura Portugalska......................................................................... 6 3. 19. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 20. RAKOUSKO ............................................................................................................... 6 3. 20. 1. Regionální uspořádání Rakouska......................................................................... 6 3. 20. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 21. RUMUNSKO .............................................................................................................. 6 3. 21. 1. Regionální struktura Rumunska........................................................................... 6 3. 21. 2. Způsob výběru členů do Výboru regionů ............................................................ 6 3. 22. ŘECKO........................................................................................................................ 6 3. 22. 1. Regionální struktura Řecka.................................................................................. 6 3. 22. 2. Způsob výběru členů do Výboru regionů ............................................................ 6 3. 23. SLOVENSKO ............................................................................................................. 6 3. 23. 1. Regionální struktura Slovenska ........................................................................... 6 3. 23. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 24. SLOVINSKO .............................................................................................................. 6 3. 24. 1. Regionální struktura Slovinska............................................................................ 6 3. 24. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 25. ŠPANĚLSKO .............................................................................................................. 6 6

3. 25. 1. Regionální struktura Španělska ........................................................................... 6 3. 25. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6 3. 26. ŠVÉDSKO................................................................................................................... 6 3. 26. 1. Regionální struktura Švédska .............................................................................. 6 3. 26. 2. Výběr členů do Výboru regionů .......................................................................... 6 3. 27. VELKÁ BRITÁNIE .................................................................................................... 6 3. 27. 1. Regionální struktura Velké Británie .................................................................... 6 3. 27. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů ..................................................................... 6

4. ANALÝZA MANDÁTŮ VE VÝBORU REGIONŮ .................................... 6 4. 1. TYPOLOGIE MANDÁTŮ JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ ..................... 6 4. 1. 1. Stanovení kritérií ................................................................................................... 6 4. 1. 2. Typologie na základě (ne)existence právního základu .......................................... 6 4. 1. 3. Typologie na základě typů reprezentovaných územních celků ............................. 6 4. 1. 4. Typologie na základě subjektů podílejících se na výběru kandidátů..................... 6 4. 2. ANALÝZA MANDÁTŮ DLE INTENZITY REPREZENTACE................................ 6 4. 2. 1. „Silný“ mandát ve Výboru regionů ....................................................................... 6 4. 2. 2. „Slabý“ mandát ve Výboru regionů....................................................................... 6 4. 3. DYNAMIKA MANDÁTŮ A VÝZVY DO BUDOUCNOSTI .................................... 6

5. ZÁVĚR ............................................................................................................. 6 6. SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ.................................. 6

7

SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Tabulka 1: Odborné komise Výboru regionů............................................................................. 6 Tabulka 2: Počet křesel národních delegací............................................................................... 6 Tabulka 3: Vektory vlivu dle R. Van Schendelena.................................................................... 6 Tabulka 4: Regionální struktura členských států Evropské unie ............................................... 6 Tabulka 5: Belgická národní delegace ....................................................................................... 6 Tabulka 6: Bulharská národní delegace ..................................................................................... 6 Tabulka 7: Česká národní delegace............................................................................................ 6 Tabulka 8: Dánská národní delegace ......................................................................................... 6 Tabulka 9: Estonská národní delegace ....................................................................................... 6 Tabulka 10: Finská národní delegace......................................................................................... 6 Tabulka 11: Francouzská národní delegace ............................................................................... 6 Tabulka 12: Irská národní delegace ........................................................................................... 6 Tabulka 13: Italská národní delegace......................................................................................... 6 Tabulka 14: Kyperská národní delegace .................................................................................... 6 Tabulka 15: Litevská národní delegace...................................................................................... 6 Tabulka 16: Lotyšská národní delegace ..................................................................................... 6 Tabulka 17: Lucemburská národní delegace.............................................................................. 6 Tabulka 18: Maďarská národní delegace ................................................................................... 6 Tabulka 19: Maltská národní delegace....................................................................................... 6 Tabulka 20: Německá národní delegace .................................................................................... 6 Tabulka 21: Nizozemská národní delegace................................................................................ 6 Tabulka 22: Polská národní delegace......................................................................................... 6 Tabulka 23: Portugalská národní delegace................................................................................. 6 Tabulka 24: Rakouská národní delegace.................................................................................... 6 Tabulka 25: Rumunská národní reprezentace ............................................................................ 6 Tabulka 26: Řecká národní delegace ......................................................................................... 6 Tabulka 27: Slovenská národní delegace ................................................................................... 6 Tabulka 28: Slovinská národní delegace.................................................................................... 6 Tabulka 29: Španělská národní delegace ................................................................................... 6 Tabulka 30: Švédská národní delegace ...................................................................................... 6 Tabulka 31: Národní delegace Velké Británie ........................................................................... 6

8

Tabulka 32: Typologie na základě (ne)existence právního základu .......................................... 6 Tabulka 33: Typologie na základě typů reprezentovaných územních celků ............................. 6 Tabulka 34: Typologie na základě subjektů podílejících se na výběru kandidátů..................... 6 Tabulka 35: „Silný“ mandát ve Výboru regionů........................................................................ 6 Tabulka 36: „Slabý“ mandát ve Výboru regionů ....................................................................... 6

Graf 1: Poměr mandátů ve Výboru regionů dle jejich intenzity ................................................ 6

9

1. ÚVOD Předkládaná závěrečná diplomová práce se zabývá problematikou reprezentace veřejných zájmů ve Výboru regionů. Co se týče Výboru regionů, jde o téma, kterému je vzhledem ke skutečnosti, že tento poradní orgán patří mezi nejmladší instituce Evropské unie, stále věnováno poměrně málo pozornosti. Na druhou stranu v případě reprezentace veřejných zájmů na evropské úrovni v rámci tělesa, jež je platformou pro regiony a místní samosprávy, se jedná o téma velice aktuální a to z důvodu sílícího regionalismu v rámci Evropy1, ale také rostoucího významu regionální a strukturální politiky Evropské unie.2

Jedním z hlavních podnětů pro zkoumání problematiky reprezentace zájmů právě v rámci Výboru regionů je skutečnost, že na účinnost tohoto poradního orgánu jako kanálu reprezentace zájmů je nahlíženo různými autory rozdílně. Například Rinus Van Schendelen o Výboru regionů uvádí, že se jedná o orgán s renomé vlivné instituce, přičemž tato skutečnost byla dle něj potvrzena Amsterodamskou smlouvou. Volení politici ve Výboru regionů mají navíc podle Schendelena obvykle úzké vazby na zástupce svých zemí v Radě a na stranické kolegy v Evropském parlamentu.3 Na druhou stranu Justin Greenwood se staví k Výboru regionů a reprezentaci regionálních zájmů v jeho rámci poměrně kriticky. Konstatuje, že tento poradní orgán selhal, poněvadž nebyl schopen zaujmout své místo v oblasti reprezentace veřejných zájmů a pouze se zmítá pod tlakem vnitřní rozpolcenosti, čímž zklamal své původní zakladatele.4 Robin Pedler naopak zdůrazňuje, že velká většina kritiků pozici a vliv Výboru regionů v evropském prostředí poněkud podceňují. Konstatuje, že Výbor regionů je zajímavým hráčem především pro Evropskou komisi, která potřebuje a hledá

1

Evropský regionalismus je vyjadřován principem „Evropy regionů“. Jedná se o zapojení regionů jako „třetí evropské úrovně“ do evropských integračních procesů a jejich rozhodovacích procedur. Toto zapojení regionálních reprezentantů je jedním z cílových modelů evropské integrace. Koncept „Evropy regionů“ zdůrazňuje osobitost nižšího politického stupně (tedy regionálních a místních samospráv) a blízkost jeho rozhodování k občanům (srovnej Wokoun, R.: Výkladový slovník regionální a strukturální politiky Evropské unie, s. 24). 2 Pro finanční perspektivu na léta 1993–1999 dosahovaly výdaje na strukturální operace 35% celkových výdajů rozpočtu Evropské unie, což zůstalo zachováno rovněž pro léta 2000-2006. Ve finančním období 2007 – 2013 dokonce regionální politika v absolutních výdajích předčila politiku zemědělskou, na kterou bylo v předcházejících obdobích alokováno nejvíce prostředků. 3 Viz Van Schendelen, R.: Jak lobbovat v Evropské unii aneb Machiavelli v Bruselu, s. 67. 4 Viz Greenwood, J.: Interest Representation in the European Union, s. 230.

10

partnery pro implementaci evropských politik. Je tak dle něj užitečným nástrojem při iniciaci nových politik, při vytváření shody mezi Komisí a regiony a bezesporu také při přípravě nových iniciativ a akcí na evropské rovině.5 Výbor regionů je tedy velice diskutovaným orgánem, a je proto hodný bližšího detailnějšího zkoumání, přičemž v předkládané práci se tak děje z pohledu mandátů a analýzy jejich charakteru. Dalším z podnětů pro výzkum této problematiky je také stále významnější postavení samospráv v rámci Společenství. Svou úlohu v posilování role zástupců regionálních zájmů sehrálo mnoho faktorů. Jednak se jednalo o vlnu decentralizace, která probíhala v 70. a 80. letech v celé západní Evropě a výrazně posílila

sebevědomí

regionálních

celků.

Druhým

faktorem

bylo

také

znovuobnovení integrační dynamiky v 80. letech a s tím související vzrůst důležitosti regionální a strukturální politiky a navýšení alokací do tohoto sektoru. Tyto okolnosti vedly k tomu, že Komise i regiony začaly vědomě obcházet národní vlády (Komise na jedné straně požadovala zapojení regionálních zájmů do procesu iniciace, přijímání a implementace regionální politiky, přičemž regiony na straně druhé začaly jednat samostatněji a nezávisle na národních vládách). Regionální autority se jednoduše staly partnery Komise bez toho, aby musela být zapojena národní vláda.6 Z tohoto důvodu Komise podporuje v členských státech decentralizační tendence. Postavení samospráv je tedy na evropské úrovni neustále posilováno – ať už prostřednictvím zakotvení principu subsidiarity do smluv nebo tendence vyjádřené v rámci Bílé knihy o evropském vládnutí.7 Samosprávy a reprezentanti

regionálních

zájmů

jsou

na

evropské

úrovni

v podstatě

protěžovanými a do jisté míry privilegovanými aktéry.8 Konkrétně je práce zaměřena na analýzu charakteru mandátů jednotlivých členských států ve Výboru regionů. A protože je tento orgán reprezentantem regionálních a místních autorit členských států, je jedním z dalších podnětů k výzkumu této problematiky také fakt, že jednotlivé správní systémy zemí Evropské unie se vzájemně velmi zásadně liší a to jak z hlediska množství 5

Srovnej Pedler, R.: European Union lobbying, s. 238. Srovnej Hix, S.: The Political System of the European Union, s. 219 - 220. 7 V tomto dokumentu bylo snahou Komise vytvářet přímou spolupráci mezi regionální a místní úrovní a instituty občanské společnosti na jedné straně a mezi evropskými institucemi na straně druhé, přičemž tato spolupráce má pak probíhat přímo, nikoli prostřednictvím národních států (viz Pecháček, Š.: K Bílé knize o správě veřejných věcí, s. 34). 8 Srovnej Dočkal, V.: Aktéři regionálních zájmů a formalizovaný politický dialog, s. 33. 6

11

úrovní správy, tak z hlediska míry decentralizace nebo pravomocí územních celků vůči centrálním orgánům. Tyto rozdílnosti se projevují v tom, že na jednu stranu v rámci Evropské unie existují státy centralizované, unitární (za klasicky centralizované státy je možné považovat například Bulharsko, Kypr, Litvu nebo Irsko) a na druhou stranu pak decentralizované federace (klasickými federacemi Evropské unie jsou Belgie, Spolková republika Německo a Rakousko).9 Ve druhé polovině 20. století se navíc v západní Evropě stále více prosazoval proces decentralizace a to ze dvou důvodů: jednak se státy snažily odstranit nevýhody, které plynuly z přílišné koncentrace moci v centru a jednak probíhaly snahy co nejvíce posílit přímý vliv občanů na veřejný život a správu (za decentralizované státy lze považovat například Francii, Itálii, Španělsko a díky devolučnímu procesu také Velkou Británii). V rámci členských států Evropské unie tedy existuje značná rozmanitost regionálních a ústavních uspořádání. Těmto rozdílnostem pak odpovídá samozřejmě také rozdílnost jednotlivých národních procedur výběru zástupců do Výboru regionů a z toho vyplývající rozdílnost v charakteru mandátů členských států. Podnětů pro výzkum reprezentace zájmů ve Výboru regionů je tedy jistě mnoho – rostoucí sebevědomí a důležitost samospráv, rozmanitost regionálních struktur členských států Evropské unie, ale také neutichající debata o efektivitě a významu tohoto poradního orgánu pro reprezentaci regionálních zájmů v rámci institucionální struktury Evropské unie.

Cílem předkládané práce je ověřit často deklarované tvrzení, že Výbor regionů trpí značnou heterogenitou svých členů, že zde existuje odlišná intenzita reprezentace veřejných zájmů a že jednotlivé mandáty členských států mají rozdílný charakter. Autorka chce toto tvrzení ověřit prostřednictvím analýzy mandátů v tomto poradním orgánu. Na uvedenou problematiku se potom váží následující výzkumné otázky: Jak jsou jednotlivé mandáty ve Výboru regionů konstruovány? Je možné určit, jaké členské země mají z hlediska charakteru 9

Unitární stát je charakteristický tím, že zde existuje centrální vláda a centrální administrativa, která vykonává moc nad celým územím státu, přesto se tyto státy dále vnitřně člení na nižší správní jednotky, které jsou vybavené určitými pravomocemi. Tyto kompetence jsou však omezené a mohou být vykonávány pouze v souladu se zájmem centra. V případě federace se jedná o takové ústavní uspořádání, kde je moc rozdělena mezi centrum a vlády jednotlivých částí federace. Každá z těchto částí má vlastní kompetence a právo rozhodovat v tomto rámci zcela autonomně (viz Říchová, B.: Úvod do současné politologie. Srovnávací analýza demokratických politických systémů, s. 187 – 197).

12

mandátů nejlepší, popřípadě nejhorší možnosti k prosazování svých zájmů v rámci Výboru regionů?

Aby bylo možné stanoveného cíle dosáhnout, tedy ověřit výše zmíněné tvrzení a odpovědět na výzkumné otázky, byla práce rozdělena do třech stěžejních částí. Nejdříve se práce zabývá problematikou Výboru regionů jako poradního orgánu, tedy instituce, kterou práce zkoumá. Jako první je zde jen velmi krátce nastíněna historická perspektiva reprezentace veřejných zájmů na evropské úrovni a to jak před vznikem, tak po vzniku Výboru regionů. Za účelem zhodnocení významu a role této instituce v čase autorka věnuje pozornost také změnám, které byly ohledně tohoto poradního orgánu provedeny v souvislosti s revizí smluv. Aby bylo možné v závěru práce zhodnotit možnosti prosazování veřejných zájmů a charakter mandátů, bude se práce v této své první části věnovat také principu členství ve Výboru regionů a následně roli a postavení tohoto poradního orgánu v institucionální struktuře Evropské unie. První část práce tedy slouží ke zhodnocení významu, role a postavení Výboru regionů. Druhá část práce je věnována sběru dat pro následnou analýzu mandátů. Jako faktory, dle kterých budou mandáty ve Výboru regionů posuzovány, byly autorkou vybrány dvě: regionální struktura členských států Evropské unie a způsob výběru zástupců do Výboru regionů v těchto zemích.10 Vzhledem k rozdílnostem mezi jednotlivými členskými státy a odlišnému teritoriálnímu uspořádání vzniká v každé zemi takový systém výběru členů, který odpovídá její struktuře samosprávy. Protože je Výbor regionů poradní orgán tvořený zástupci regionálních a místních samosprávných celků, je v této části práce zjišťováno, do jakých celků je správa jednotlivých členských států organizována, zda stojí v čele regionů volení nebo vládou jmenovaní představitelé, popřípadě jaké pravomoci a kompetence vzhledem k centrální vládě a občanům země tyto celky mají. Tedy zjednodušeně zda se jedná o celky samosprávné, nebo zda vznikly pouze jako projev decentralizace státní správy. Následně pak bude přiblížen způsob výběru 10

Autorka si je samozřejmě vědoma, že faktorů, které určují charakter mandátů ve Výboru regionů, existuje bezpochyby velké množství – může se jednat například o význam země v rámci Evropské unie a potažmo tedy i jejích reprezentantů v rámci institucí, o postavení, úspěšnost nebo politickou minulost jednotlivých reprezentantů, sílu mandátu pak může bezpochyby ovlivnit také příslušnost zástupce k určité politické straně a následně politické skupině ve Výboru regionů. Faktorů a kritérii, dle kterých je možné posuzovat charakter mandátů existuje jistě ještě více.

13

zástupců jednotlivých členských zemí do Výboru regionů. Aby měla práce vypovídací hodnotu, nebyl počet zkoumaných členských států nijak omezen, autorka pracuje se všemi 27 členskými zeměmi. Poslední část potom patří analýze mandátů na základě získaných dat, které budou shrnuty a využity za účelem sestavení typologie jednotlivých reprezentací, která bude vypovídat o charakteru mandátů jednotlivých členských států. Na základě tohoto tedy bude poté možné zjistit intenzitu reprezentace veřejných zájmů a dostát tak nárokům, které si práce klade.

Co se týče použité literatury a pramenů, vychází práce jak z česky psaných zdrojů, tak ze zahraničních, anglicky psaných publikací (převážně odborných článků

a publikací zabývajících se

problematikou

evropské

integrace,

institucionální struktury Evropské unie, prosazování zájmů na evropské úrovni nebo politickými systémy členských zemí Evropské unie). Použity byly rovněž primární dokumenty Evropské unie (smluvní dokumenty). Pomocí zahraničních internetových zdrojů (jedná se především o servery vlád a ministerstev jednotlivých členských států Evropské unie) bylo možno zmapovat jejich regionální strukturu nebo doplnit podstatné informace vzhledem k tomuto tématu. Podnětné studie související s problematikou reprezentace veřejných zájmů na evropské úrovni nabízí také oficiální webové stránky Výboru regionů.

14

2. VÝBOR REGIONŮ 2. 1. HISTORICKÁ PERSPEKTIVA REPREZENTACE VEŘEJNÝCH ZÁJMŮ Evropskou unii, mezinárodní organizaci sui generis, je potřeba chápat jako vícerovinné uskupení. V jejím rámci dochází k interakci třech teritoriálních úrovní – roviny nadnárodní, tedy Evropské unie, roviny národní, jednotlivých členských států Společenství, a konečně roviny regionální. A právě na těchto třech úrovních dochází k realizaci evropských politik, samozřejmě včetně politiky hospodářské a sociální soudržnosti.11 Zastoupení regionů, tedy regionálních a lokálních autorit v rámci Výboru regionů, je tedy reprezentací právě již zmíněné třetí regionální úrovně. Co je tedy příčinou skutečnosti, že tento orgán zastoupení regionálních zájmů vzniká až na počátku devadesátých let?

2. 1. 1. Reprezentace regionálních zájmů před ustavením Výboru regionů

Co se týče reprezentace regionálních zájmů před ustavením Výboru regionů, je potřeba zdůraznit skutečnost, že ani regionální a strukturální politika, ani zastoupení třetí úrovně v rámci Evropské unie, nebylo přímo zakotveno ve smluvních základech Společenství, tedy ve Smlouvě o EHS. Tento smluvní dokument pouze vymezuje Společenství úkol, který spočívá v činnosti směřující k zabezpečení trvalého a vyrovnaného rozvoje jeho členských států.12 Politika hospodářské a sociální soudržnosti, problematika regionálního rozvoje a reprezentace regionálních zájmů jednoduše nestála na počátku evropské integrace v centru zájmu členských zemí. Jedním z důvodů pro tuto skutečnost byl fakt, že z původních členských států měla zájem na vzniku regionální politiky na nadnárodní úrovni pouze Itálie, protože jako jediná země vykazovala velké meziregionální disparity uvnitř státu. Jediným skutečně problémovým regionem v rámci Evropských společenství tedy byla jihoitalská oblast Mezzogiorno, kvůli 11

Viz Dočkal, V.: Trojrovinné pojetí EU a aktéři regionálních zájmů, s. 27. Smlouva o EHS toto konkrétně zakotvuje v článku 2: „Úkolem Společenství je zřízením společného trhu a postupným sbližováním hospodářské politiky členských států podporovat v celém Společenství harmonický rozvoj hospodářské činnosti, nepřetržitý a vyrovnaný hospodářský růst, větší stabilitu, urychlené zvyšování životní úrovně, jakož i těsnější vztahy mezi státy, které Společenství tvoří“ (viz Smlouva o EHS). 12

15

které nebylo třeba zakládat intenzivní regionální spolupráci. V případě ostatních zakládajících členů Společenství se jednalo bez výjimky o vyspělé státy na obdobném stupni hospodářského rozvoje. Koordinace problematiky regionálního rozvoje tedy v počátcích evropské integrace zůstala v kompetencích národních států.13 Panovala také důvěra ve společný trh, kdy zakládající státy Společenství věřily, že případné regionální disparity budou vyřešeny prostřednictvím blahodárného účinku vytvoření společného trhu.

2. 1. 1. 1. Dynamika regionalismu v zemích Evropského společenství Pro problematiku reprezentace regionálních zájmů je více důležitější skutečnost, že v rámci každého ze zakládající šestice států Společenství existoval od počátku integračních snah rozdílný stupeň regionální autonomie. V Evropském společenství byly po jeho založení zastoupeny především státy s poměrně silnou centralistickou tradicí. Klasický centralizovaný stát, ve kterém jsou místní správní instituce podřízeny centru, představovala ve Společenství především Francie. Francouzský systém je tradičně svou povahou poměrně málo otevřen zasahování zájmových skupin.14 Také Itálie se v šedesátých letech vyznačovala centralismem, jehož kořeny lze vysledovat již v období sjednocení Itálie v polovině devatenáctého století. Italský systém, který byl v této době vytvořen a v podstatě s malými obměnami zůstal nezměněn, spočíval na silné centralizaci, ve které byly pravomoci a funkce místní správy pevně stanoveny ústřední vládou.15 K zástupcům centralistických členských zemí se v období po založení Společenství řadila rovněž Belgii, jejíž centralistický systém začal být modifikován až reformami ze sedmdesátých let.16 Na druhou stranu bylo ve Společenství zastoupeno rovněž Německo, federální země s velmi významným a vlivným postavením spolkových zemí. Důležitý je fakt, že v průběhu padesátých a šedesátých let byla v rámci Evropského společenství jasně dominantní centralistická Francie, jejíž vliv na jeho fungování a podobu byl značný. Tato země vždy považovala evropskou integraci za svůj prvořadý národní zájem. Francouzskou představou byl již od 13

Srovnej König, P. - Lacina, L. a kol.: Rozpočet a politiky Evropské unie, s. 155. Srovnej Chandler, J. A.: Místní správa v liberálních demokraciích, s. 75 – 99. 15 Tamtéž, s. 102. 16 Viz Strengthening regional and local democracy in the European Union. Volume I, o-line text, s. 94.

14

16

počátku založení Evropských společenství multipolární svět, v němž by měla sjednocená Evropa hrát roli odpovídající jejímu potenciálu - centralistická Francie byla v tomto období skutečně hnacím motorem integrace a výrazně Společenství a jeho vývoj ovlivňovala.17 Federalistické Německo, jehož charakteristikou byly samostatné a silné regionální celky, naopak nedisponovalo v průběhu padesátých let ve Společenství takovým vlivem. Z uvedených skutečností tedy jednoznačně vyplývá, že jakákoli regionalizace Společenství, která by účinně působila proti centrálnímu řízení jeho aktivit, byla za těchto podmínek nežádoucí. Ani první rozšíření Společenství neznamenalo pro reprezentaci regionální úrovně posun. V roce 1973 se totiž členským státem stala Velká Británie, tedy země, která byla v tomto období charakteristická vysokým stupněm centralizace, přičemž tento stav byl změněn až procesem devoluce v průběhu druhé poloviny devadesátých let.18 Navíc Velká Británie byla spjata s Irskem v unijním svazku až do roku 1922, je tedy logické, že také Irská republika převzala většinu britských politických institucí a kultury, samozřejmě včetně tradice centralismu. Poslední země, o kterou se Společenství rozšířilo, bylo Dánsko, až do sedmdesátých let tradičně unitární stát. Za značný impuls směrem k reprezentaci zájmů regionální úrovně lze považovat až vlnu decentralizace, federalizace a regionalizace, která probíhala ve členských státech Společenství od konce sedmdesátých let. Právě decentralizace, která přenesla určité rozhodovací pravomoci z centrálních orgánů na nižší úrovně, pomohla v tomto období vytvářet silné regionální hráče na evropské úrovni. V průběhu sedmdesátých let došlo rovněž k několika událostem, které obrátily pozornost členských států k regionální problematice: nové členské země Společenství - Irsko, Velká Británie a Dánsko totiž představovaly společně s Itálií hlavní zastánce regionální politiky financované z prostředků Společenství a za jeho asistence. Jedním z nejdůležitějších hybatelů však bylo vypuknutí ekonomické krize sedmdesátých let, která de facto vedla ke vzniku regionální politiky na nadnárodní úrovni. 19

17

Viz Provazník, D.: Francie a evropská integrace, s 21 – 22. Viz Strengthening regional and local democracy in the European Union. Volume II, s. 297. 19 Viz König, P. – Lacina, L. a kol.: Rozpočet a politiky Evropské unie, s. 155.

18

17

2. 1. 1. 2. Shromáždění regionů Evropy Na základě výše zmíněných impulsů, tedy decentralizace, federalizace, devoluce a znovuobnovení integračního vývoje v osmdesátých letech, začaly na území Společenství vznikat sítě regionální spolupráce. Je třeba připomenout také reformu strukturálních fondů v roce 1988, která měla politické, ale i ekonomické implikace. Principy koncentrace a partnerství umožnily Evropské komisi spolupracovat s regionálními zástupci, často na základě obcházení národní úrovně. Zástupci regionálních zájmů tedy získali větší sebevědomí a dostali větší možnost prosazovat se na evropské úrovni. Společenství kontaktovali především prostřednictvím jeho institucí, zvláště pak Rady ministrů a Komise.20 Většina regionů si postupně od roku 1985 otevřela kanceláře v Bruselu. Regiony byly aktivní také prostřednictvím Shromáždění evropských regionů (Assembly of European Regions, AER), jedné z největších organizací zastupující teritoriální zájmy na evropské úrovni. Shromáždění bylo založeno v roce 1985, přičemž zakládajícími členy bylo 47 regionů a 9 meziregionálních organizací. Jeho primárním cílem byla obhajoba zájmů regionů v Evropě a posilování jejich pozice.21 Evropská komise úsilí a aktivity Shromáždění evropských regionů podporovala z několika důvodů. Jednak s cílem posilovat demokratickou legitimitu Společenství a jednak nahlížela na regionalismus jako na integrální součást koncepce federalismu. Samotné Shromáždění však nemohlo plnit roli reprezentanta veřejných zájmů ve Společenství, protože bylo vzhledem k vysokému počtu členských regionů příliš velké a tudíž těžkopádné.22 Shromáždění evropských regionů se nicméně stalo hlavním zastáncem účasti regionálních celků na rozhodovacích procesech ve Společenství a zapojilo se do příprav mezivládní konference v roce 1990. Shromáždění bylo schopno agregovat různé návrhy a vystupovat jako aktér při vyjednávání o Smlouvě o EU. Vzhledem k požadavku regionalizace Evropy, ustavení reprezentace zájmů třetí úrovně 20

Rada ministrů byla vhodným kanálem především pro regiony z federálních států jako bylo například Německo, využívali ji ale také zástupci z některých spíše centralističtějších zemí – například reprezentace skotských zájmů v oblasti rybářství na půdě Rady ministrů. Viz Greenwood, J.: Interest Representation in the European Union, s. 241. 21 Původně se sdružení nazývalo Rada evropských regionů (Council of European Regions), roku 1987 se však přejmenovalo na Shromáždění evropských regionů (viz AER Brochure, on-line text). 22 Vzhledem k tomuto rozvoji regionální dimenze Společenství založila Komise v roce 1988 ještě Konzultativní radu místních a regionálních vlád. Srovnej Dinan, D.: Ever closer Union. An Introduction to European Integration, s. 320 – 321.

18

Společenství,

prosazovalo

Shromáždění

konkrétní

požadavky,

přičemž

požadavkem výchozím byla institucionalizace principu subsidiarity. Důvody pro tyto požadavky byly jednoznačné – přímá spoluúčast na evropské úrovni byla pro většinu regionů důležitá, protože na národní úrovni často nemohly

ovlivnit

evropskou

politiku,

ale

byly

bezprostředně

dotčeny

rozhodnutími Společenství. Výše zmíněných přibližně 140 regionálních a komunálních kontaktních kanceláří v Bruselu nebylo totiž schopno nahradit přímou účast na evropském rozhodovacím procesu.23 Požadavky Shromáždění evropských regionů na mezivládní konferenci proto byly následující:

● zakotvení definice subsidiarity do primárního práva Společenství ● vytvoření odpovídajícího kontrolního mechanismu, jenž by chránil dodržování tohoto principu ● vytvoření institucionalizované platformy, která by poskytla podmínky reprezentantům místních a regionálních zájmů podílet se na evropském rozhodovacím procesu ● kontrolní pravomoci této institucionalizované platformy v otázce subsidiarity, jejíž porušení mělo podléhat žalobě u Evropského soudního dvora.24

Co se týče podpory jednotlivých členských států, zastánci těchto požadavků Shromáždění evropských regionů byly v průběhu mezivládní konference jednoznačně federalistické Německo a Belgie, podporující vznik silného orgánu zastupující regionální zájmy. Jejich úmyslem bylo vytvoření určité „regionální komory“, která by de facto v institucionální struktuře Společenství stála vedle Evropského parlamentu a Rady ministrů. Naproti tomu centralistická Francie a Velká Británie vyjadřovaly s těmito vizemi nesouhlas. Výsledkem jednání na mezivládní konferenci nakonec bylo odsouhlasení vzniku nového poradního orgánu, Výboru regionů.

23 24

Srovnej Schrötter, H. J.: Aktuální slovník Evropské unie, s. 36. Srovnej Fiala, P. – Pitrová, M.: Evropská unie, s. 323 - 324.

19

2. 1. 2. Vznik Výboru regionů

2. 1. 2. 1. Výbor regionů ve Smlouvě o EU Shromáždění evropských regionů však na mezivládní konferenci se svými požadavky uspělo pouze částečně. Po konferenci byla podepsána Smlouva o EU, která zakotvila princip subsidiarity (článek 3b Smlouvy o ES) a která zřídila Výbor regionů jako poradní orgán tvořený zástupci regionálních a místních samosprávných celků (článek 198a – 198c Smlouvy o ES). Neúspěch naopak Shromáždění regionů zaznamenalo v úsilí zahájit soudní řízení ve věci porušení principu subsidiarity. Tato kontrola plnění principu subsidiarity totiž nakonec připadla Komisi. Jejím úkolem se tak stalo nejen sledovat dodržování této zásady do budoucna, ale také zkoumat soulad tohoto principu zpětně, tedy se všemi přijatými legislativními akty.25 Činnost Výboru regionů byla založena na třech základních principech, kterými se má řídit jeho práce:

● subsidiarita – princip, který zajišťuje, aby všechna opatření byla přijímána co nejblíže občanům, tedy na nejnižším stupni správy, který umožňuje jejich realizaci nebo výkon. Společenství tedy nepřijme opatření (s výjimkou oblastí spadajících do její výlučné pravomoci), pokud je efektivnější učinit toto opatření na národní, regionální nebo lokální úrovni ● proximita – princip usilující o to, aby všechny úrovně vládnutí byly zaměřeny na přibližování se občanům a to především prostřednictvím transparentnosti jejich práce ● partnerství – zásada usilující o spolupráci všech tří úrovní: úrovně Společenství, národní a regionální, respektive lokální.

První členové Výboru regionů byli Radou jmenováni 26. ledna 1994, první plenární zasedání nového poradního orgánu se pak konalo v březnu roku 1994 v Bruselu. Tehdejší předseda Evropské komise Jacques Delors ve své řeči u příležitosti tohoto prvního zasedání jasně vyjádřil svou představu o poslání nového orgánu – jeho hlavním úkolem mělo být posilování demokratické

25

Viz Pitrová, M.: Institucionální struktura Evropské unie, s. 80.

20

legitimity Společenství, tedy vyplňování mezery mezi občanem na jedné a Společenstvím na druhé straně. Výbor regionů měl posilovat pocit sounáležitosti v občanech Evropské unie a představovat jisté varování pro instituce před zanedbáváním svých povinností v oblasti regionálního rozvoje.26 Vzhledem ke skutečnosti, že ve Výboru regionů působí reprezentanti nižších politických celků členských států, důsledkem jejich aktivity byl proces formování politických skupin.27 Působení těchto skupin je de facto obdobou práce politických frakcí v Evropském parlamentu. Politické skupiny ve Výboru regionů však zdaleka nedosahují jejich stupně integrace a rovněž významu. Jedním z důvodů pro tuto skutečnost je fakt, že Výbor regionů nedisponuje velkým množstvím finančních prostředků a s tím souvisejícím dobrým personálním vybavením, které by zajistily hladký chod těchto skupin a administrativního zázemí.28 V čele Výboru regionů stojí předseda, který předsedá plenárním zasedáním a reprezentuje Výbor regionů navenek. Předseda a první místopředseda jsou voleni členy na dvouleté funkční období, přičemž na každý členský stát připadá jeden místopředseda. Předsednictvo Výboru regionů se schází sedmkrát ročně a organizuje činnost Výboru regionů, neboli vede plenární zasedání, sestavuje strategický program Výboru regionů, pověřuje komise vypracováním návrhu stanoviska nebo rozhoduje o vypracování stanovisek z vlastní iniciativy. Co se týče administrativního zázemí Výboru regionů, v této oblasti je možné pozorovat mnohé shody s jiným poradním orgánem Evropské unie, s Hospodářským a sociálním výborem. Až do vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost sdílel Výbor regionů administrativní zázemí právě s Hospodářským a sociálním výborem, od té doby ovšem získal autonomii a disponuje vlastním sekretariátem. Činnost Výboru regionů je organizována do šesti odborných komisí. Aktuálně působící komise zobrazuje následující tabulka:

26

Viz Key Dates in the History of the Committee of the Regions, on-line text. Jedná se o frakci Evropské lidové strany (EPP), Strany evropských socialistů (PES), Aliance liberálů a demokratů pro Evropu (ALDE) a frakci Unie pro Evropu národů – Evropské aliance (UEN-EA). V rámci Výboru regionů pak samozřejmě působí také nezařazení členové. 28 Srovnej Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, s. 55. 27

21

Tabulka 1: Odborné komise Výboru regionů

Odborné komise Výboru regionů COTER ECOS DEVE EDUC CONST RELEX

Komise pro politiku teritoriální soudržnosti Komise pro hospodářskou a sociální politiku Komise pro udržitelný rozvoj Komise pro kulturu, vzdělání a výzkum Komise pro ústavní záležitosti a evropskou správu Komise pro vnější vztahy a decentralizovanou spolupráci

Zdroj: Committee of the Regions (http://www.cor.europa.eu/en/presentation/cor_commission.htm).

V uvedených komisích jejich členové podrobně projednávají návrhy zaslané Výboru regionů v rámci konzultace a vypracovávají návrhy stanovisek, které obsahují souhlas s návrhem Komise či případně připomínky a návrhy změn. Návrhy stanovisek jsou poté diskutovány a schvalovány na plenárních schůzích, které se konají pětkrát ročně. V případě, že jsou návrhy schváleny většinou členů, jsou následně postoupeny Komisi, Evropskému parlamentu nebo Radě jako oficiální stanovisko. Mimo uvedených šest odborných komisí funguje v rámci Výboru regionů ještě Komise pro finanční a administrativní záležitosti, která se skládá z 8 členů a 8 náhradníků a má za úkol usnadňovat a rozvíjet bližší vztahy s rozpočtovým orgánem, aby zajistila, že v každoroční rozpočtové proceduře bude brán zřetel na priority Výboru regionů.29 Smlouva o EU vymezila také pět oblastí, v souvislosti se kterými musí být Výbor regionů rozhodujícími institucemi Evropské unie - Radou ministrů a Evropskou komisí - povinně konzultován. Jednalo se o následující: vzdělání a mládež, hospodářská a sociální soudržnost – včetně strukturálních fondů, transevropské sítě a infrastruktura, veřejné zdraví a kultura.30 Přímo volený Evropský parlament, orgán s demokratickou legitimitou, zástupce lidu a součást

29

Viz Role a postavení Výbor regionů (http://www.asociacekraju.cz/vismo5/dokumenty2.asp?id_org=450022&id=109659). 30 Viz Nugent, N.: The Government and Politics of the European Union, s. 267.

22

trojúhelníku rozhodujících institucí ovšem povinnost konzultovat Výbor regionů dle Smlouvy o EU neměl, což byla pro poradní orgán významná nevýhoda.

2. 1. 2. 2. Změny provedené Amsterodamskou smlouvou Pravomoci a pozice Výboru regionů byly Amsterodamskou smlouvou nepochybně posíleny. Klíčový byl v tomto ohledu především článek 265 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou, který pojednává o konzultacích Výboru regionů Radou a Komisí. Amsterodamská smlouva rozšiřuje oblasti povinných konzultací o pět následujících: doprava, zaměstnanost, sociální věci, životní prostředí a odborné vzdělávání. Smlouva dále umožnila, aby byl Výbor regionů konzultován rovněž Evropským parlamentem (článek 265 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou). Přihlédneme-li k tomuto trendu, který se projevuje v revizích smluvních dokumentů, můžeme konstatovat, že Výbor regionů je Radou a Komisí konzultován v rámci stále větších okruhů a má pravomoc vyjadřovat se k různým problematickým otázkám, především pak tehdy, uzná-li, že jsou dotčeny specifické regionální zájmy. Jeho význam se díky tomuto vývoji postupně zvyšuje a tímto posílením byl upevněn také trend směřující ke stále větší reprezentaci regionálních zájmů na evropské úrovni. Tento vývoj však není ideální vzhledem k úskalím, která budou zmíněna níže. Nepovinné konzultace se realizují v případě, že si Rada, Komise nebo Evropský parlament vyžádá stanovisko Výboru regionů, pokud to považují za vhodné. Dále se může Výbor regionů rozhodnout vypracovat stanovisko v případě, že byl konzultován Hospodářský a sociální výbor a téma se týká „specifických regionálních zájmů“. Výbor regionů se může rovněž rozhodnout vypracovat stanovisko z vlastní iniciativy, pokud toto považuje za vhodné.

2. 1. 2. 3. Smlouva z Nice Smlouva z Nice na rozdíl od Amsterodamské smlouvy nepředstavovala pro Výbor regionů závažnější změny. Přesto pozměnila určité záležitosti - jednak v článku 263 limitovala počet členů maximálně na 350 (Smlouva z Nice totiž předpokládala budoucí navýšení počtu členů Výboru o zástupce z 12 nových států, čímž by se celkový počet zvýšil na 344 zástupců), jednak také vyžadovala, aby jeho členové měli volební mandát od orgánů, které zastupují, nebo aby jim 23

byli politicky odpovědní (článek 263 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice).

Shrneme-li výše napsané, je možné konstatovat, že Výbor regionů jako reprezentant regionálních a místních zájmů vzniká následkem mnoha skutečností jednak

v souvislosti

prostřednictvím

se

zvýšením

decentralizace

a

dynamiky federalizace

evropského v rámci

regionalismu,

členských

států

Společenství v období sedmdesátých a osmdesátých let, příčinou bylo také opětovní nastartování integračního procesu v 80. letech a s tím související rozvoj regionální a strukturální politiky na nadnárodní úrovni. Také Evropská komise byla v rámci podpory demokratické legitimity Evropské unie a evropského regionalismu nakloněna vzniku tělesa, které by tyto zájmy zastupovalo na evropské úrovni. Vznikl tedy poradní orgán, jehož pravomoci, které mu byly smlouvami

uděleny,

neodpovídaly

původním

ambiciózním

představám

evropských regionů – jedná se pouze o poradní orgán, jehož pravomoci byly postupně posilovány v souvislosti s revizemi smluv.

2. 2. ROLE A POSTAVENÍ VÝBORU REGIONŮ

2. 2. 1. Výbor regionů jako poradní orgán

Výbor regionů není na základě Smlouvy o EU součástí základního institucionálního rámce Evropské unie. Jedná se o orgán, který má za úkol reprezentovat regionální a místní zájmy na nadnárodní úrovni a působit jako orgán poradní, který je složen ze zástupců regionálních a místních orgánů. Jeho primární úlohou je tedy poskytovat strukturám zapojeným v legislativním procesu dostatek informací a zajišťovat reprezentaci veřejných zájmů občanů a organizací na území společného trhu. Poradní orgány, jako je kromě Výboru regionů také Hospodářský a sociální výbor, tedy základní institucionální rámec Společenství pouze doplňují a asistují mu za účelem úspěšného naplnění cílů smluv. Jejich úkoly jsou proto s agendou celého Společenství propojeny. Status poradního orgánu tedy znamená, že Výbor regionů nedisponuje přímým vlivem na rozhodování jako je tomu v případě základního institucionálního trojúhelníku, tedy Evropské komise,

24

Evropského parlamentu nebo Rady ministrů. Pokud jde o Výbor regionů, jedná se o orgán, který je těmito rozhodujícími institucemi pouze konzultován.31 Z poradního statusu Výboru regionů tedy vyplývá, že hlavní pracovní náplní této instituce jsou odborné konzultace. V souladu s článkem 265 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou tedy přijímá Výbor regionů svá stanoviska ve třech případech: Za prvé, pokud jej o to v případech uvedených ve Smlouvě o ES požádá Komise nebo Rada, nebo ve všech ostatních případech na žádost těchto institucí nebo Evropského parlamentu. Zde je třeba poznamenat, že Výbor regionů být konzultován může, avšak již nemusí, a to v ostatních oblastech, které mají taktéž dopad na místní a regionální samosprávy, především na přeshraniční spolupráci. Pro oba případy obligatorního a fakultativního slyšení je pro Výbor regionů stanovena časová lhůta jednoho měsíce, což vyžaduje značnou vnitřní soudržnost a hladké vnitřní poradní i rozhodovací mechanismy. Za druhé vydává Výbor regionů svá stanoviska z vlastní iniciativy a za třetí, v případě konzultace Hospodářského a sociálního výboru podle článku 262 Smlouvy o založení ES revidované Amsterodamskou smlouvou - a to v tom případě, že se Hospodářský a sociální výbor domnívá, že jsou dotčeny zvláštní regionální zájmy. Dle Jednacího řádu Výbor regionů přijímá rovněž zprávy a usnesení.32 Co se týče faktického dopadu na legislativní proces, rozhodující orgány hlavního institucionálního trojúhelníku nemusejí povinně zahrnout tato stanoviska poradních orgánů do konečné legislativy a to bez jakéhokoli odůvodnění. Tyto konzultace v podstatě pomáhají pouze prezentovat stanoviska širšího spektra zájmů a odborných zaměření. Navíc pokud by došlo k tomu, že rozhodující instituce Výbor regionů nekonzultují, ač by měly, tento poradní orgán nemá oprávnění podat žalobu k Evropskému soudnímu dvoru.33 Stejně jako v případě Hospodářského a sociálního výboru, může Rada nebo Komise i v případě Výboru regionů stanovit časový limit pro postoupení stanoviska, přičemž tato lhůta může být například pouze jeden měsíc. Pokud do

31

Viz Fiala, P. – Pitrová, M.: Evropská unie, s. 319. Viz Jednací řád Výboru regionů, on-line text. 33 Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, s. 53.

32

25

této lhůty Výbor své stanovisko nevydá, mohou tyto instituce rozhodnout i bez něj, poněvadž stanovisko Výboru je nezávazné.34

2. 2. 1. 1. Povinné konzultace Výboru regionů má právo být konzultován nejen v souvislosti s přijímáním a implementací legislativy týkající se regionální politiky Evropské unie, ale také ohledně všech oblastí, které souvisí s ekonomickou a sociální soudržností. Co se tedy týče povinných konzultací, tuto oblast upravila jednak Smlouva o EU a jednak Amsterodamská smlouva, která tento okruh rozšířila. Výkonné orgány tedy musí s Výborem regionů konzultovat své legislativní záměry týkající se následujících oblastí: ● hospodářská a sociální soudržnost ● vzdělávání a mládež ● kultura ● veřejné zdraví ● transevropské sítě a infrastruktura ● doprava ● zaměstnanost ● sociální věci ● životní prostředí ● odborné vzdělávání Poté, co je legislativní návrh týkající se výše zmíněných oblastí doručen do Výboru regionů, přidělí předseda tyto dokumenty příslušným komisím. V případě, že téma stanoviska spadá do působnosti více komisí, určí předseda hlavní komisi nebo předsednictvu navrhne vytvoření pracovní skupiny. Jednací řád Výboru regionů pak dále stanoví, že v případech, kdy příslušná komise není schopna vypracovat návrh stanoviska ve lhůtě stanovené Komisí, Radou nebo Evropským

parlamentem,

může

předsednictvo

navrhnout,

aby

plenární

shromáždění jmenovalo hlavního zpravodaje, který předloží návrhy stanoviska přímo tomuto plenárnímu shromáždění, které zasedá pětkrát do roka, diskutuje o politických otázkách a následně přijímá stanoviska. Přijatá stanoviska jsou poté umístěny v Úředním věstníku Evropské unie.35 34 35

Viz Nugent, N.: The Government and Politics of the European Union, s. 267. Viz Jednací řád Výboru regionů, on-line text.

26

Jak již bylo zmíněno výše, přijatá stanoviska nejsou pro rozhodující instituce závazná, pokud by ovšem byly oblasti povinných konzultací Výboru regionů rozšířeny, znamenalo by to posílení role a postavení tohoto poradního orgánu.

2. 2. 1. 2. Stanoviska vydávaná z vlastní iniciativy a při konzultaci Hospodářského a sociálního výboru Pokud Výbor regionů považuje za vhodné, mohou předsednictvu jeho tři členové, komise prostřednictvím svého předsedy nebo 32 členů předložit žádost o vypracování stanoviska, pokud možno ještě před přijetím ročního pracovního programu. Obdobným způsobem potom Výbor regionů rozhoduje také v případě, kdy má Výbor regionů možnost vydat stanovisko z vlastní iniciativy v záležitostech, které si žádají obligatorní slyšení dalšího poradního orgánu, Hospodářského a sociálního výboru. V tomto případě Komise a Rada dodávají potřebné informace. Tento způsob se týká například vědy a výzkumu nebo průmyslové politiky.36

2. 2. 1. 3. Usnesení a jiné výstupy práce Výboru regionů Usnesení se poté na pořad jednání zařazují pouze tehdy, pokud se týkají témat souvisejících s činností Evropské unie nebo se vztahují k důležitým zájmům regionálních a místních samosprávných celků a k aktuálním událostem. Podobně jako u případů stanovisek z vlastní iniciativy mohou návrhy usnesení předsednictvu předložit nejméně 32 členů Výboru regionů nebo politická skupina. Kromě výše uvedených stanovisek a usnesení je Výbor regionů oprávněn vydávat také předběžná stanoviska k určitým problematikám – tedy stanoviska připravená dříve, nežli Komise vypracuje na toto téma zelenou nebo bílou knihu. Dalším typem konzultace je předběžná zpráva, kterou může Výbor regionů vydat před zveřejněním legislativních návrhů Komise. Další z možných výstupů, tzv. „zprávy o dopadu“, umožňují zhodnotit dopady určité politiky na místní a regionální úrovni. Studie se většinou týkají různých hledisek místního a regionálního rozměru Evropské unie.

36

Viz Kvapilová, T.: Role Výboru regionů a několik základních faktů, on-line text.

27

2. 2. 2. Princip členství ve Výboru regionů

2. 2. 2. 1. Úprava členství ve Smlouvě o EU Co se týče úpravy členství ve Smlouvě o EU, podle článku 198a Smlouvy o ES se Výbor skládal z 222 reprezentantů regionálních a místních autorit a ze stejného počtu náhradníků (náhradníky jsou většinou státem vysílaní níže postavení úředníci, jejichž úkolem je především zastupovat řádné členy Výboru regionů v případě jejich zaneprázdněnosti). Konkrétně pak Smlouva stanovila, že členy Výboru regionů a stejný počet náhradníků jmenuje Rada ministrů jednomyslně na návrh jednotlivých členských států na období čtyř let. Tito členové mohli být jmenováni opětovně. Smlouva dále uváděla, že členové nesmějí být vázáni žádnými závaznými pokyny a vykonávají své funkce zcela nezávisle, tedy v obecném zájmu Společenství.37

2. 2. 2. 2. Amsterodamská smlouva V souvislosti s mezivládní konferencí v roce 1996 o revizi smluvní úpravy Společenství Výbor regionů požadoval více demokratické mandáty. Jeho členové měli dle těchto návrhů disponovat volebním mandátem v některém regionálním nebo místním samosprávném celku nebo by museli být politicky odpovědní volenému shromáždění. Tento požadavek však do výsledné smluvní úpravy nakonec inkorporován nebyl. Nicméně podstatnou změnou, která se v Amsterodamské smlouvě objevuje, je zdůraznění podmínky, že členové Výboru regionů nesmí být zároveň členy Evropského parlamentu (článek 263 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou).

2. 2. 2. 3. Smlouva z Nice Výše zmíněný požadavek Výboru regionů z mezivládní konference roku 1996 byl nakonec vyslyšen de facto až revizí z Nice. Článek 263 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice konstatuje, že členové musí disponovat volebním mandátem v některém regionálním nebo místním samosprávném celku nebo musí 37

Podle smlouvy tedy členové Výboru regionů disponují nezávislým mandátem, který je zavazuje k hájení zájmů nadnárodních, nikoli partikulárních. Jde tedy bezesporu o poněkud protikladné ustanovení. Je možné konstatovat, že striktní lpění na nezávislém mandátu v tomto případě není možné, protože všichni členové jsou primárně právně a politicky vázáni voleným mandátem v rámci svého města, regionu či jiného územně správního celku (Srovnej Kvapilová, T.: Role Výboru regionů a několik základních faktů, on-line text).

28

být politicky odpovědní volenému shromáždění. Na základě tohoto ustanovení Výbor regionů získal jistou demokratickou legitimitu, poněvadž všichni jeho členové disponují mandátem z regionální nebo místní úrovně nebo jsou politicky odpovědní volenému orgánu. Pokud člen tento mandát z regionální nebo lokální úrovně ztratí, zaniká tímto okamžitě i jeho členství ve Výboru regionů. Toto ustanovení znamenalo podstatnou změnu vzhledem k předchozímu období, protože až do vstupu Smlouvy z Nice v platnost neznamenala ztráta mandátu v rámci země taktéž ztrátu mandátu ve Výboru regionů. V praxi se však většinou delegovaný představitel mandátu sám vzdal.38 Poměrně zásadní změnou bylo také zakotvení hlasování kvalifikovanou většinou v Radě ministrů při jmenování členů a náhradníků, které nahradilo dosavadní jednomyslnost. Podstatné je také ustanovení týkající se počtu členů Výboru regionů. Smlouva stanovila, že maximálním počtem členů je 350 po přistoupení Rumunska a Bulharska.

Podrobněji a konkrétněji jsou otázky členství ve Výboru regionů upraveny v jeho Jednacím řádu (Rules of Procedure) ze dne 31. 1. 2007, který Výbor regionů vydává na základě článku 264 odstavce 2 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou. V Jednacím řádu je upraven status členů i jejich náhradníků, délka trvání členství, výsady a imunity, záležitost národních delegací nebo politické skupiny a nezařazení členové.39 Po přistoupení deseti nových států v květnu roku 2004 se počet členů Výboru regionů zvýšil z 222 na 317. Tento počet se dále zvýšil na 344 po přistoupení Rumunska a Bulharska k 1. lednu roku 2007. Současné rozdělení křesel podle národních delegací shrnuje následující tabulka:

38 39

Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, s. 54. Více viz Jednací řád Výboru regionů, on-line text.

29

Tabulka 2: Počet křesel národních delegací

Členské státy

Počet členů

Francie

24

Itálie

24

Německo

24

Velká Británie

24

Polsko

21

Španělsko

21

Rumunsko

15

Belgie

12

Bulharsko

12

Česká republika

12

Maďarsko

12

Nizozemsko

12

Portugalsko

12

Rakousko

12

Řecko

12

Švédsko

12

Dánsko

9

Finsko

9

Irsko

9

Litva

9

Slovensko

9

Estonsko

7

Lotyšsko

7

Slovinsko

7

Kypr

6

Lucembursko

6

Malta

5

Celkem

344

Zdroj: Euroskop (http://www.euroskop.cz/47710/clanek/vybor-regionu).

30

2. 2. 3. Spolupráce Výboru regionů s institucemi Evropské unie

Ze smluvní úpravy vyplývá, že Radě a Komisi pomáhají Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů s poradní funkcí (článek 3, odstavec 2 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou). Rada nebo Komise konzultují s Výborem regionů, stanoví-li tak smlouva, a ve všech ostatních případech, v nichž to jeden z těchto dvou orgánů považuje za vhodné, zejména pak v případech přeshraniční spolupráce. Výbor regionů může být po revizi smluvní úpravy Amsterodamskou smlouvou konzultován také Evropským parlamentem (článek 265 Smlouvy o založení ES revidované Amsterodamskou smlouvou). Spoluprací Výboru regionů s ostatními institucemi Evropské unie se zabývá také Jednací řád - článek 65 upravuje dohody o spolupráci, kdy v rámci pravomocí Výboru může jeho předsednictvo na návrh generálního tajemníka uzavírat dohody s jinými institucemi či organizacemi.40 Co se týče spolupráce a vztahů mezi Výborem regionů a Evropskou komisí, tyto záležitosti upravuje Společná deklarace předsedy Evropské komise a předsedy Výboru regionů z roku 2001. Obě instituce v ní vyjadřují zájem na tom, aby jejich spolupráce byla urychlena a to prostřednictvím implementace přiloženého protokolu. Komise znovu uznává Výbor regionů jako důležitého zástupce regionálních zájmů v rámci Evropské unie, přičemž cílem zmíněného protokolu je zlepšit a zrychlit proceduru konzultace a zapojit Výbor regionů více do politických debat a interinstitucionální komunikace.41 A konečně ke spolupráci Výboru regionů a Evropského parlamentu jakýkoli výbor parlamentu má možnost požádat tento poradní orgán o konzultaci. Vztah Výboru regionů a Rady ministrů pak spočívá ve vydávání deklarací poradního orgánu vůči Radě.

2. 2. 4. Postavení Výboru regionů v institucionální struktuře Evropské unie

V souvislosti s postavením a významem Výboru je možné pozorovat jisté snahy o zvýšení jeho významu a pravomocí, především pak ze strany zastánce

40

Viz Jednací řád Výboru regionů, on-line text. Srovnej Joint declaration of the President of the European Commission and the President of the Committee of the Regions, on-line text.

41

31

reprezentace regionálních zájmů – Komise, která se v Bílé knize o evropském vládnutí z roku 2001 snažila o vytvoření přímé spolupráce mezi regionální a místní úrovní na jedné straně a evropskými institucemi na straně druhé.42 V tomto dokumentu jsou naznačeny možnosti a směry, jakými by se měli pravomoci Výboru regionů rozvíjet tak, aby byl posílen význam regionálních zástupců na evropské úrovni. Právě tato snaha Komise je dokladem skutečnosti, že si evropské instituce uvědomují slabost postavení tohoto poradního orgánu.

Komise v Bílé knize o evropském vládnutí navrhuje následující: ● proaktivnější zapojení Výboru regionů do rozhodovacího procesu, například

prostřednictvím

průzkumných

zpráv

před

vydáním

legislativního návrhu Komisí ● prověření nejlepších způsobu ovlivňování rozhodovacího procesu Evropské unie místními a regionálními vládami ze strany Výboru regionů ● prověření místního a regionálního dopadu určitých směrnic ze strany Výboru regionů a podat o tom do konce roku 2002 zprávu Komisi.43

K výraznějšímu pokroku v posilování Výboru regionů však navzdory prohlášením v Bílé knize nedošlo. Na druhou stranu je tento dokument dokladem tvrzení, že zapojení regionálních aktérů do procesu evropského vládnutí je skutečně jednou z priorit Komise. Faktem ovšem zůstává, že Výbor regionů kromě situace, kdy je jeho stanovisko zohledněno v legislativním procesu, stále zaujímá v rámci institucionální struktury velmi slabé postavení. Jak bude podrobně zmíněno níže, potýká se Výbor regionů také s problémem značné heterogenity svých členů, dochází k rozpolcenosti mezi zástupci úrovně regionální a lokální, což se samozřejmě odráží také v rychlosti a kvalitě práce Výboru regionů na stanoviscích a usneseních. Pokud tedy tento problém nebude vyřešen a rozhodující instituce nebudou povinny brát v rámci legislativního procesu stanoviska Výboru za závazná, nebude možné považovat tento poradní orgán za významnou sílu působící na poli rozhodovacího procesu Evropské unie. V souvislosti s komunikací s Evropskou komisí pak v některých případech dochází k tomu, že je 42 43

Viz Pecháček, Š.: K Bílé knize o správě veřejných věcí, s. 34. Viz European Governance: A White Paper, on-line text.

32

upřednostňován dialog spíše se specializovanými sítěmi regionálních aktérů jako je CEMR (Rada evropských obcí a regionů, Council of European Municipalities and Regions), RETI (European Regions of Industry and Technology) nebo EUROCITIES (sdružení velkých evropských měst s počtem obyvatel nad 250 000) než právě s Výborem regionů.44

2. 3. REPREZENTACE ZÁJMŮ VE VÝBORU REGIONŮ

2. 3. 1. Reprezentace regionálních zájmů na evropské úrovni

V souvislosti s teoretickým nastíněním problematiky prosazování zájmů na evropské úrovni a její organizací je vhodné zmínit osm vektorů vlivu dle R. Van Schendelena, které fungují z hlediska rozhodovacích procesů v Evropské unii a které jsou zde pro přehlednost uvedeny v tabulce:

Tabulka 3: Vektory vlivu dle R. Van Schendelena

Na straně vstupů se jedná o vliv postupující: ● z evropského veřejného sektoru do národního veřejného sektoru ● z evropského veřejného sektoru do národního soukromého sektoru ● z evropského soukromého sektoru do národního soukromého sektoru ● z evropského soukromého sektoru do národního veřejného sektoru Na straně výstupů jde pak o následující vektory: ● z národního veřejného sektoru do evropského veřejného sektoru ● z národního veřejného sektoru do evropského soukromého sektoru ● z národního soukromého sektoru do evropského soukromého sektoru ● z národního soukromého sektoru do evropského veřejného sektoru Zdroj: Van Schendelen: Jak lobbovat v Evropské Unii aneb Machiavelli v Bruselu, s. 23 – 25.

Pokud jde o přiřazení reprezentantů regionálních zájmů zastoupených ve Výboru regionů na základě dělení, které používá Rinus Van Schnendelen, jedná se

44

Viz Goldsmith, J. M. F. – Klausen, K. K.: European integration and local government, s. 230.

33

o zástupce sféry veřejné, tedy aktéry veřejných zájmů.45 Mezi aktéry regionálních zájmů zastoupených ve Výboru regionů totiž patří volení zástupci regionálních a místních samosprávných orgánů, de facto tedy veřejnoprávních korporací. Vrátíme-li

se

k vektorům

R.

Van

Schendelena,

při

zkoumání

problematiky reprezentace veřejných zájmů ve Výboru regionů je pro tuto práci relevantní vektor z národního veřejného sektoru do evropského veřejného sektoru – tedy od veřejnoprávních institucí (stát, ale toto je možné aplikovat i na region, respektive veřejnoprávní korporaci, která jej na evropské úrovni zastupuje) k institucím Evropské unie. Je samozřejmé, že regiony mají při prosazování svých zájmů bruselskou cestou kromě zastoupení ve Výboru regionů, kterým se práce zabývá, celou řadu jiných možností a kanálů, kterých mohou využívat. Některé regiony například hrají důležitou roli v národních reprezentacích Rady ministrů (ale také ve Výboru stálých zástupců – COREPER), což je případem nejen federací, ale i unitárních států. Co se týče Komise, úzké kontakty s regionálními a místními zástupci navázalo především generální ředitelství pro regionální politiku. Rovněž Evropský parlament má svou regionální dimenzi, v jeho rámci působí několik výborů, které mají návaznost na tuto tématiku – například parlamentní výbor pro regionální politiku nebo dopravu a cestovní ruch. Za zmínku stojí samozřejmě i reprezentace regionálních zájmů prostřednictvím zřizování kanceláří v Bruselu nebo participace v rámci formálních i neformálních regionálních sítí v Evropě.46 Využívána je rovněž aktivní účast regionálních zástupců na mezivládních konferencích nebo při ratifikacích dokumentů a přijímání nových členských států.

2. 3. 2. Výbor regionů jako kanál reprezentace veřejných zájmů

Při hodnocení Výboru regionů jako kanálu reprezentace veřejných zájmů je třeba vycházet z jeho postavení v rámci institucionální struktury - jde pouze o poradní orgán, jehož stanoviska k návrhům legislativy nemusejí rozhodující instituce bez jakéhokoli odůvodnění brát v úvahu. Jedná se tedy spíše o diskusní a

45

Rinus Van Schendelen dělí v rámci srozumitelnosti společnost do dvou sfér: soukromé a veřejné. Nechává stranou celou řadu hybridních, poloveřejných a smíšených aktérů (viz Van Schendelen: Jak lobbovat v Evropské Unii aneb Machiavelli v Bruselu, s. 17). 46 Viz Greenwood, J.: Interest Representation in the European Union, s. 241 - 242.

34

pracovní platformu sloužící především k výměně zkušeností, než efektivní politický kanál. Faktem také je, že hlavní rozhodující orgány jsou většinou zaměstnány především vzájemným slaďováním často velmi rozdílných pozic a proto je téměř nemožné, aby se zabývaly ještě požadavky Výboru regionů.47 V potaz jsou pak ve většině případů brány pouze části stanovisek poradního orgánu, což není pro regionální aktéry zrovna lákavé.

47

Viz Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, s. 54.

35

3. PRINCIPY REPREZENTACE VE VÝBORU REGIONŮ Aby bylo možné posoudit a klasifikovat proces výběru členů Výboru regionů v jednotlivých členských státech Evropské unie a zjistit jaký je charakter mandátů, které mají jednotlivé členské státy v tomto poradním orgánu k dispozici, musí být nejprve charakterizována regionální struktura jednotlivých členských států, tedy místní správa a samospráva. Protože Výbor regionů je poradní orgán tvořený zástupci regionálních a místních samosprávných celků, je potřeba zjistit, do jakých celků je správa jednotlivých členských států organizována, zda stojí v jejich čele volení nebo vládou jmenovaní představitelé, jaké pravomoci a kompetence vzhledem k centrální vládě a občanům tyto celky mají, tedy zjednodušeně zda se jedná o celky samosprávné, nebo zda vznikly pouze jako projev decentralizace státní správy. Poté bude přiblížen způsob výběru zástupců těchto členských zemí do Výboru regionů. Je nezbytné se tímto zabývat, protože je pouze záležitostí členského státu, jaké zástupce do Výboru regionů vyšle a jakým způsobem budou vybráni. Členské státy by při tomto výběru ovšem měli respektovat rovnoměrnost rozložení zástupců i jejich náhradníků.48 Právo Společenství upravuje postavení tohoto orgánu a podmínky pro jmenování členů, ale podle principu subsidiarity ponechává vnitrostátní procedury výběru členů a náhradníků k řešení členským státům. Evropská unie vyžaduje návrhy od vlád členských států, které poté své nominace předávají Radě. Každý členský stát tedy zohledňuje základní podmínky dané smluvní úpravou, avšak členové Výboru jsou navrhováni na základě různých procedur tak, jak to odpovídá právním a vnitrostátním podmínkám a územně správnímu členění daných států. Nepsanými, avšak politicky logickými kritérii pro složení národních delegací ve Výboru regionů jsou členskými státy uplatňována zejména proporcionální politické zastoupení (tedy odpovídající proporce vládních i opozičních stran), územní vyváženost (což znamená, že ne všichni regionální zástupci budou 48

Pro přehlednost jsou u každého státu informace ohledně výběru národních delegací shrnuty do tabulek, přičemž první sloupec udává jaký územní celek je reprezentován, druhý sloupec pak představuje počet členů a poslední sloupec počet náhradníků za daný stát. Poslední řádek udává celkový počet plných členů za danou členskou zemi. Údaje ohledně výběru zástupců členských zemí vychází převážně ze studie Výboru regionů The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States z roku 2004, kromě Bulharska a Rumunska, které se členskými státy staly až 1. 1. 2007.

36

pocházet z jednoho kraje) a stále více také rovné zastoupení mužů a žen. Tato kritéria v malém počtu zástupců nejsou pochopitelně uplatňována absolutně, nelze však připustit naprosto zřetelné disproporce.49 Níže je uvedena tabulka, která shrnuje regionální uspořádání všech 27 členských států Evropské unie. Bude tím zajištěna snadnější orientace v regionálních strukturách daných států jednak při sběru dat a jednak při následné analýze. V prvním sloupečku je uvedena země, v následujícím potom struktura regionální správy a nakonec zda se jedná o prvky státní správy nebo samosprávné celky. Regiony byly pro tabulku zvoleny z toho důvodu, že v rámci všech členských zemí Evropské unie existuje na obecní úrovni samospráva, není nutné ji tedy v tabulce uvádět.

Tabulka 4: Regionální struktura členských států Evropské unie

Členský stát

Regiony

Belgie

3 regiony

Státní správa/ samospráva samospráva

Bulharsko

28 regionů

státní správa

Česká republika

14 krajů

samospráva

Dánsko

14 regionů

samospráva

Estonsko

15 regionů

státní správa

Finsko

19 regionálních rad

samospráva

Francie

22 regionů

samospráva

Irsko

8 regionů

samospráva

Itálie

22 regionů

samospráva

Kypr

6 oblastí

státní správa

Litva

10 regionů

státní správa

Lotyšsko

26 regionů

samospráva

Lucembursko

3 distrikty

státní správa

Maďarsko

7 regionů

samospráva

Malta

3 regiony

státní správa

Německo

16 spolkových zemí

samospráva

49

Viz Týc, F.: Mechanismus výběru zástupců do Výboru regionů EU, on-line text.

37

Nizozemsko

12 provincií

samospráva

Polsko

16 regionů

samospráva

Portugalsko

státní správa

Rakousko

5 regionálních koordinačních komisí 9 spolkových zemí

Rumunsko

8 regionů

státní správa

Řecko

13 regionů

státní správa

Slovensko

8 regionů

samospráva

Slovinsko

státní správa

Švédsko

58 administrativních oblastí 17 autonomních společenství 18 zemí

Velká Británie

4 země

samospráva

Španělsko

samospráva

samospráva samospráva

Zdroj: Schrötter, H. J.: Aktuální slovník Evropské unie, s. 36 a Devolution process in the European Union and the candidate countries, on-line text.

3. 1. BELGIE

3. 1. 1. Regionální struktura Belgie Jak již bylo zmíněno ve druhé kapitole, Belgické království patřilo až do sedmdesátých let de facto mezi centralistické státy. Důvodem byla ústava z roku 1831, která zakládala Belgii jako unitární stát a která zůstala v platnosti beze změny až do let 1970 – 1971, kdy došlo po 140 letech k její revizi. Hybatelem pro tuto revizi poměrů bylo především výrazné rozštěpení země, které se krylo s jazykovou strukturou obyvatelstva (existovali zde francouzsky mluvící Valoni, vlámsky hovořící Vlámové a samozřejmě také německy mluvící komunita). V souvislosti s vnitřním uspořádáním země tedy k výrazné změně dochází s revizí ústavy z roku 1971, kdy je sice vytvořen „polofederální systém“, unitarismus však nadále zůstával prvořadým kritériem, poněvadž regionální instituce stále ještě nedisponovaly právem výrazněji zasahovat do legislativního procesu. Je však možné říci, že v sedmdesátých letech započal proces federalizace země. Významné pravomoci regiony získávají de facto až společně s další změnou ústavy z roku 1980, kdy vstoupil v platnost článek o valonském a

38

vlámském regionu.50 K proměně Belgie ve federaci potom dochází v letech 1993 – 1995, kdy jsou ustaveny tří autonomní oblasti – valonská, vlámská a dvojjazyčný Brusel. Kompetence těchto regionů jsou vymezeny územně a zahrnují především sféru rozvoje hospodářství, zemědělskou politiku, bydlení, dopravu apod. Federalizace Belgie tedy proběhla ve dvou rovinách a jejím výsledkem je vznik šesti složek s různými pravomocemi – třech regionů (valonský, vlámský a Brusel – hlavní město) a třech komunit (francouzská, vlámská a germanofonní). Pro úplnost je třeba dodat, že tyto složky doplňují dvoukomorový parlament na úrovni federální a vládu na úrovní centrální. Na nižší správní úrovni pak stojí ještě samosprávné provincie a obce.51

3. 1. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Belgie disponuje co se týče výběru regionálních zástupců do Výboru regionů související právní úpravou. V souvislosti s touto problematikou je možné zmínit také článek 167 belgické ústavy z února roku 1994, který upravuje mezinárodní vztahy regionů a předpokládá diskusi mezi regiony, komunitami a federální vládou o evropských záležitostech, které je ovlivňují.52 Zákon z května roku 1993 o mezinárodních vztazích regionů a komunit pak dále ustavuje společnou konferenci těchto úrovní (úrovní regionální, úrovní komunit a federální úrovní) o otázkách belgické zahraniční politiky. Tato konference o politických otázkách se následně dohodne na seznamu kandidátů navržených regiony a komunitami, přičemž konečné rozhodnutí vydá federální vláda, která následně schválený seznam postupuje Radě ministrů. Všichni belgičtí členové i jejich náhradníci jsou přímo volení reprezentanti tří regionů a německy mluvící komunity.

50

Je třeba ještě dodat, že region Brusel – hlavní město nebyl ještě upraven a vymezen, ten byl do regionálního zřízení začleněn až v roce 1988. 51 Srovnej Říchová, B.: Belgické království. in: Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů II., s. 7- 49. 52 Srovnej Klokočka, V.: Ústavy států Evropské unie, s. 41.

39

Tabulka 5: Belgická národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

region Flandry

5

6

Valonský region

4

4

hlavní město Brusel

2

2

německy mluvící komunita

1

-

Celkem plných členů

12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 2. BULHARSKO

3. 2. 1. Regionální struktura Bulharska Bulharsko je státem postkomunistickým, nová demokratická ústava byla schválena v roce 1991. Tato nová ústava dělila území republiky na 9 celků. V období komunismu se jednalo o zemi silně centralizovanou. I přes současné snahy o

decentralizaci

státní

správy

si

však

Bulharsko

ponechává

mnoho

z centralizačních rysů. Regiony nedisponují výraznými pravomocemi – nemají lidem volená zastupitelstva a guvernéři stojící v jejich čele dbají o regionální rozvoj, ovšem v souladu s politikou centrální vlády. Po reformě veřejné správy v roce 1999 vzniká 28 regionů a ve vztahu k Evropské unii tak země vykazuje 6 správních jednotek na úrovni NUTS 2.53 Je však třeba říci, že jsou to spíše celky administrativního určení, ve kterých mohou být zřizovány orgány centrální moci. Jedná se tedy o jednotky státní správy. Základní složkou samosprávy jsou v Bulharsku nižší územní celky – obce, které mají přímo volené rady a ve větších městech také přímo voleného starostu. Bulharsko se tedy dělí na 28 regionů, které jsou projevem decentralizace státní správy, a obce, které jsou samosprávnými jednotkami.

3. 2. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Co se týče postupu při výběru bulharských zástupců ve Výboru regionů, práce zde vychází pouze z částečných informací. Ani webové stránky bulharského 53

Viz Chytilek, R.: Bulharsko. In Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy, s. 84.

40

ministerstva zahraničních věcí, ani webové stránky Národní asociace bulharských obcí totiž o této problematice neinformují.54 Koordinátorka bulharské národní delegace ve Výboru regionů nereagovala na opakované dotazy elektronickou poštou, proto je možné bulharský proces výběru zástupců pouze předpokládat. Z rozhodnutí Rady z 1. 1. 2007 o jmenování bulharských a rumunských členů a náhradníků Výboru regionů vyplývá, že vybraný seznam členů a náhradníků předkládá k posouzení Radě ministrů bulharská vláda. Na výběru se spolu s vládou podílí Národní asociace bulharských obcí, jejíž reprezentanti jsou mezi členy a náhradníky rovněž zastoupeni. Problematika právní úpravy však zůstává nejasná, poněvadž potřebné informace nebyly z bulharské strany poskytnuty.

Tabulka 6: Bulharská národní delegace

reprezentovaný územní celek obce (Národní asociace bulharských obcí) Celkem plných členů

členové 12

náhradníci 12 12

Zdroj: Council Decision of 1 January 2007 appointing Bulgarian and Romanian members and alternate members of the Committee of the Regions (2007/6/EC).

3. 3. ČESKÁ REPUBLIKA

3. 3. 1. Regionální struktura České republiky Česká republika vzniká po rozdělení federace se Slovenskem k 1. 1. 1993. Co se týče regionální struktury země, k hlavní změně dochází v souvislosti s přijetím ústavního zákona z roku 2000, který zakládá krajské zřízení. Území České republiky tedy bylo rozděleno do 14 krajů, na které stát přenesl část veřejné moci, kterou do té doby disponoval. Touto delegací tedy došlo k určité decentralizaci a kraje ve vymezených oblastech své působnosti vykonávají veřejnou moc namísto státu. Narozdíl od Bulharska stojí v čele krajů lidem volení zastupitelé. Co se týče postavení krajů v rámci země, je možné říci, že s postupem 54

Stránky Ministerstva zahraničních věcí údaje o výběru členů do Výboru regionů ve své sekci o Evropské unii neobsahují (http://www.mfa.government.bg/index.php?tid=14&item_id=10172), stránky Národní asociace bulharských obcí nemají údaje o místních reprezentantech v institucích Evropské unie aktualizovány (http://www.namrb.org/?lang=1). Zdroje ověřeny k 26. 4. 2007.

41

času se tyto regionální celky stávají sebevědomými, podpora pro jejich existenci mezi občany i politickými stranami roste a krajští představitelé se těší významnému postavení ve svém regionu, ale i na celostátní úrovni.55 K decentralizaci v České republice došlo v souladu se současnými evropskými trendy, kdy ve veřejné správě dochází k posunu z centrální úrovně státní správy v poměrně velkém rozsahu kompetencí směrem k decentralizované úrovni územních samospráv na úrovni vyšších samosprávných celků. Jednou z podmínek členství v Evropské unii bylo totiž pro postkomunistické státy ustavení fungujících regionálních samospráv, které by se staly partnery Evropské komise a národních vlád v plánování a implementaci evropské regionální a strukturální politiky.56 Nižšími územními samosprávnými celky jsou potom obce, v jejich čele stojí starosta, který je volen z přímo voleného zastupitelstva obce.

3. 3. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Na rozdíl od Belgie není výběr členů do Výboru regionů v právním řádu České republiky nijak ošetřen, ani v ústavě, ani zákonem. Právní základ zde tedy neexistuje. Na druhou stranu má však Česká republika jiné specifikum – výběr členů probíhá na základě konzultací mezi centrální úrovní a samosprávami. Ministerstvo pro místní rozvoj totiž žádá Asociaci krajů ČR a Svaz měst a obcí ČR, aby navrhli reprezentanty nižších i vyšších územních samosprávných celků, kteří mají být do Výboru regionů vysláni, a to samozřejmě v souladu s územními a politickými kritérii. Konečné rozhodnutí pak náleží vládě, přičemž ta postoupí seznam Radě ministrů. Členové české národní delegace jsou všichni volenými zástupci krajských a obecních zastupitelstev, tedy hejtmani krajů a starostové měst a obcí.

55

Srovnej Baun, J. M. – Marek, D.: Směrem ke snižování regionálního deficitu?Regionalizace v České republice v souvislosti se vstupem do Evropské unie, s. 44 - 57. 56 Tamtéž.

42

Tabulka 7: Česká národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

kraje (Asociace krajů ČR)

7

7

obce (Svaz měst a obcí ČR)

5

5

Celkem plných členů

12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 4. DÁNSKO

3. 4. 1. Regionální struktura Dánska V souvislosti se skandinávskými zeměmi, mezi které Dánsko patří, je potřeba konstatovat, že se jedná o státy unitární, které přijaly třístupňový systém správy (kromě Finska). Navíc princip autonomní místní správy má ve skandinávských zemích tradičně silné kořeny, ačkoli zde panuje vysoká míra státní regulace.57 Reforma veřejné správy v Dánsku probíhala od počátku sedmdesátých let. Trvala přibližně 14 let a výsledkem je třístupňový systém, jeden z nejdecentralizovanějších systémů v Evropě. První stupeň tvoří stát, druhý regiony (tzv. counties) a třetí obce, přičemž z hlediska hierarchie mezi nimi nejsou vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Instituce na všech třech úrovních fungují nezávisle. Na základě reformy je v současné době v Dánsku 14 regionů a 275 obcí (dříve 108 regionů a 1388 obcí), z čehož vyplývá, že zde došlo ke zpřehlednění a zjednodušení správy.58 Je však třeba říci, že tyto regiony nejsou v rámci dánského správního systému příliš silné, mají pouze základní pravomoci. Důvod je možné spatřovat v tom, že Dánsko je rozlohou velmi malá země a vláda byla tradičně vždy schopna spravovat území z centra.59 Představitelé regionů i obcí jsou přímo voleni. V souvislosti s obcemi je potřeba zmínit také zvláštní postavení měst Kodaň a Frederiksberg, ve kterých sídlí jedna třetina celé dánské populace, a proto mají tato města pravomoci jak obcí, tak také regionů.

57

Viz Lane, J. E. – Ersson, S.: The Nordic Countries. in Colomer, J. M. (ed.): Political Institutions in Europe, s. 275. 58 Viz Zukal, J.: Reforma veřejné správy v Dánsku, s. 24. 59 Viz Petersson, O.: The Government and Politics of the Nordic Countries, s. 131.

43

3. 4. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů V případě Dánska rovněž neexistuje žádný právní základ pro výběr členů do Výboru regionů. Postup výběru je prováděn za asistence sdružení samospráv. Dánské ministerstvo zahraničí požádá Asociaci dánských regionů, Dánskou místní vládu (Local Government Denmark) a města Kodaň a Frederiksberg o sestavení kandidátní listiny s devíti členy, přičemž žádána je opět geografická a politická rovnováha členstva a rovné zastoupení mužů a žen. Finální rozhodnutí poté přijímá dánská vláda. Zastoupeny jsou tedy obě úrovně samosprávy, regiony i obce.

Tabulka 8: Dánská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

regiony

4

4

municipality

4

4

Kodaň a Frederiksberg

1

1

Celkem plných členů

9

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 5. ESTONSKO

3. 5. 1. Regionální struktura Estonska Estonský systém místní správy byl až do roku 1993 dvouúrovňový – obce představovaly úroveň jednu, 15 regionů (krajů) potom úroveň druhou. Zákonem o organizaci místních vládních orgánů z roku 1993 však byla regionální úroveň správy zrušena. Od té doby byl estonský systém místní správy jednoúrovňový a nebylo zde tedy možné najít žádný volený orgán na regionální úrovni. V průběhu devadesátých let pak pokračovaly další reformy místní správy. Podobně jako v ostatních postkomunistických státech se totiž reforma veřejné správy stala od poloviny devadesátých let jednou z nejvyšších priorit estonské vlády. V souvislosti se zákonem z roku 2002 je země opět administrativně členěna na 15 regionálních celků. Jsou to však pouze administrativní jednotky, jejichž

44

představitelé jsou jmenováni vládou. Hlavním finančním partnerem při těchto reformách byla právě Evropská unie (důvody pro toto byly zmíněny již v souvislosti s případem České republiky), a dále také státy baltického regionu.60 Jedinými samosprávnými útvary jsou tedy v Estonsku obce s přímo volenými zastupiteli v čele.

3. 5. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Také v Estonsku neexistuje pro výběr zástupců do Výboru regionů právní základ. Poněvadž na regionální úrovni v Estonsku nepůsobí přímo volení reprezentanti, jsou členové Výboru regionů vybíráni z řad zastupitelů měst a obcí. Estonské ministerstvo vnitra tedy žádá Asociaci estonských měst a Asociaci venkovských obcí, aby navrhli 7 zástupců a 7 náhradníků, kteří Estonsku ve Výboru regionů náleží. Finální rozhodnutí jako ve všech předchozích případech náleží vládě.

Tabulka 9: Estonská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

města (Asociace estonských měst)

4

3

obce (Asociace venkovských obcí)

3

4

Celkem plných členů

náhradníci

7

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 6. FINSKO

3. 6. 1. Regionální struktura Finska Jak již bylo zmíněno v případě Dánska ohledně skandinávských zemí, Finsko nezavedlo pro tyto země obvyklý třístupňový systém místní správy, nýbrž systém dvoustupňový. Finsko skutečně nedisponovalo regionálními radami, jako ostatní skandinávské země. Zákon z roku 1993 o regionálním rozvoji však vytváří 19 regionálních rad, které jsou odpovědné za regionální rozvoj. Prostřednictvím těchto rad byla vytvořena struktura regionální spolupráce mezi místními 60

Viz Hrdličková, B.: Estonsko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 151 – 174.

45

autoritami, což znamená, že tyto finské regionální rady jsou jistými obecními federacemi. Jsou totiž složeny z přímo volených zástupců samosprávných obcí. Administrativně se Finsko dělí ještě na 6 provincií, které však slouží pouze za účelem správy prováděné z centra. Pro tuto práci jsou tedy relevantní samosprávné obce a zmíněných 19 regionálních rad, které ovšem vlastními přímo volenými představiteli nedisponují.

3. 6. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Co se týče finského právního základu pro výběr členů, pro nominaci zde neexistuje speciální odkaz ani v zákoně ani v ústavě. Na druhou stranu je třeba zmínit zákon o autonomii provincie Aland, podle kterého musí alespoň jeden finský delegát pocházet právě z provincie Aland – toto ustanovení však není možné považovat za právní základ procesu výběru zástupců do Výboru regionů. Samotný výběr členů potom probíhá za asistence Asociace místních a regionálních úřadů, která předkládá návrh seznamu zástupců ministerstvu vnitra, které tento návrh předá ke konečnému rozhodnutí vládě. Své zastoupení musí mít také švédsky mluvící komunita.

Tabulka 10: Finská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

autonomní provincie Aland

1

1

regionální rady

4

4

města a obce

4

4

Celkem plných členů

9

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

46

3. 7. FRANCIE

3. 7. 1. Regionální struktura Francie Francouzská struktura místní správy je velice složitá – je rozčleněna do pěti úrovní: na 22 regionů61, 96 departementů, 320 arrondisementů, 3 350 kantonů a 36 000 obcí. Pro tuto práci jsou relevantní samozřejmě regiony, které představují nejnovější část správní struktury - jak již bylo naznačeno ve druhé kapitole, prošel správní systém Francie decentralizací a modernizací. Regiony byly vytvořeny roku 1964 jako projev upevnění předchozích snah o reformu. Struktura byla dále reformována v letech 1972 a 1973, kdy byly regiony přeměněny na veřejné ústavy, které měli za cíl dbát o hospodářský a sociální rozvoj regionu. Je však potřeba dodat, že ačkoli tyto reformy učinily z regionálních představitelů výkonné úředníky regionu, neznamenalo to bohužel to, že by francouzské regiony získaly skutečnou moc. Jednalo se spíše o demonstraci ochoty vzhledem k myšlence regionalismu než o rozhodnou delegaci pravomocí. Na regiony byl totiž delegován jen omezený počet pravomocí a bylo na ně převedeno pouze omezené množství finančních prostředků. Jejich zástupci jsou přímo voleni na 6 let. Vzhledem ke zmíněným omezeným pravomocím a slabému postavení francouzských regionů je zájem občanů o tyto celky jen velmi malý. Základními správními orgány tak zůstávají národní vláda v Paříži, 96 departementů, které jsou každodennímu životu občanů mnohem blíž, a samozřejmě obce. Jak poznamenává J. A. Chandler, pokračující expanze Evropského společenství přináší významnější úlohu regionů, neboť Komise jako základnu pro účely hospodářského a rozvoje upřednostňuje před státem právě tyto jednotky. Tento trend tedy může znamenat pro francouzské regiony jistou naději.62

3. 7. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Systém výběru zástupců ve Francii nebyl zaznamenán v žádné oficiální formě, právní základ zde tedy neexistuje.

61

Francouzských regionů je ve skutečnosti 26 – ve své práci však zohledňuji pouze 22 regionů, vynechávám 4 francouzské regiony zámořské. 62 Srovnej Chandler, J. A.: Místní správa v liberálních demokraciích, s. 78 – 82.

47

Francouzský postup výběru je poněkud složitější – ministerský předseda od ministerstva vnitra přijímá návrh seznamu zástupců, který byl předem konzultován s Francouzskou federací starostů, Shromážděním francouzských departmentů a Asociací francouzských regionů. Konečné rozhodnutí samozřejmě náleží vládě.

Tabulka 11: Francouzská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

12

12

departmenty

6

6

municipality

6

6

regiony

Celkem plných členů

24

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 8. IRSKO

3. 8. 1. Regionální struktura Irska Místní správa Irské republiky je třístupňová a je možné říci, že se jedná o systém velmi komplikovaný a nepřehledný. Roku 1994 bylo vytvořeno 8 regionálních úřadů, které hrají důležitou roli především v oblasti monitoringu vzhledem k čerpání prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie. Tyto jednotky také koordinují činnost nižších správních jednotek. Na úrovni hrabství a měst existuje dále 31 správních jednotek.63 Mezi těchto 31 jednotek patří jednak pět městských rad a 29 rad hrabství, které mají rovnocenné postavení a které rovnoměrně pokrývají celé území a obyvatelstvo státu. Města a hrabství jsou nahlížena jako primární samosprávné jednotky irské místní správy a hlavní poskytovatelé služeb. Z hlediska Evropské unie je však samozřejmě důležitější zmíněných osm regionů s přímo volenými představiteli v čele (jedná se o

63

Tradičně existuje 26 hrabství, přičemž hrabství Tipperary mělo vždy dvě správní části – severní a jižní. Reformy na počátku devadesátých let rozdělily okrajové části hlavního města Dublinu na tři části. Dohromady je to tedy 29 jednotek. Navíc zde existuje 5 městských rad největších irských měst – Dublinu, Corku, Limericku, Galway a Waterfordu.

48

představitele navrhované místními samosprávami nebo představitele přímo těchto samospráv). V porovnání s ostatními státy Evropské unie má Irsko poměrně slabou místní správu, což je zapříčiněno především striktní kontrolou ze strany centra, nedostatkem finanční nezávislosti a malým množstvím pravomocí. Irská republika tedy de facto posílila centralistický systém vlády, který převzala od Velké Británie.64 Irsko se tedy rozděluje na 8 regionů zastupujících přímo volené reprezentanty nižších správních úrovní a hrabství a města s poměrně slabými pravomocemi vzhledem k centrální vládě.

3. 8. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Právní základ pro postup při výběru členů Výboru regionů v Irsku prošel několika změnami. Nejprve existoval v rámci zákona o místní správě z roku 1991. Zákon vytvářející 8 regionů z roku 1994 poté předpokládal přímou volbu členů Výboru na regionální úrovni. Úprava z roku 1998 však vrací kompetence ohledně složení národní delegace opět do rukou vlády. Irští členové a náhradníci ve Výboru regionů tedy nejsou vybíráni na regionální úrovni. Hlavní rozhodnutí náleží irské vládě, a to za asistence ministerstva pro životní prostředí, dědictví a místní správu, do výběru tedy zasahují výhradně reprezentanti státní správy. Zajímavostí je, že všichni členové i náhradníci musejí být členy místního zastupitelstva. Tento člen poté na základě tohoto výběru získává také post v rámci příslušné regionální rady, zastoupeny jsou tedy de facto automaticky obě úrovně – místní i regionální.

Tabulka 12: Irská národní delegace

reprezentovaný územní celek místní a regionální samosprávy Celkem plných členů

členové 9

náhradníci 9 9

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

64

Srovnej Coakley, J. – Gallagher, M. (ed.): Politics in the Republic of Ireland, s. 387 – 401.

49

3. 9. ITÁLIE

3. 9. 1. Regionální struktura Itálie Regionální uspořádání Itálie je výsledkem dlouhodobého procesu utváření. K největším změnám došlo především v poválečném období, kdy byl vytvořen třístupňový systém místní správy, který přidal k již existujícím obcím a provinciím ještě regiony. Italská ústava definuje v podstatě dva druhy regionů – pět regionů se zvláštním statusem (těchto pět regionů bylo ustaveno již v roce 1948, přičemž důvodem pro tento status byly jejich kulturní, lingvistické nebo geografické odlišnosti) a patnáct regionů s běžným statusem. Tato jejich definitivní podoba byla vytvořena zákonem z roku 1970. Zajímavostí bezesporu je, že dotvoření regionální samosprávy (tedy vytvoření patnácti dalších regionů s běžným statusem) předpokládala již ústava z roku 1948. Tehdejší vládnoucí Křesťanská demokracie však oddalovala jejich vytvoření až do roku 1970 a to z obavy před neúměrným posílením komunistického vlivu v zemi.65 V tomto období dotváření regionální struktury státu rovněž panovalo přesvědčení, že regiony budou představovat pouze další nákladnou byrokratickou úroveň. Tato skutečnost vedla také k tomu, že delegace pravomocí na regiony byla prováděna jen velmi zvolna. Pravomoci se samozřejmě liší v závislosti na tom, zda jde o region se zvláštním statusem, které mají rozsáhlejší legislativní pravomoci, nebo o region se statusem běžným. Každopádně italský systém regionálních vlád vytváří mezistupeň mezi unitárním uspořádáním a systémem federálním. Důvodem je fakt, že o mnohé své pravomoci se regiony dělí s centrální vládou, také finanční nezávislost regionů nefunguje.66 Italské regiony však byly postupně integrovány do mocenského systému a posléze byly politickými stranami, odbory, ale také občany přijaty jako legitimní prvek italské politické scény. Italské regiony je tak možné v současnosti považovat za skutečné autonomní jednotky s vlastní identitou. Nižšími správními celky jsou pak provincie, které nemají příliš výrazné pravomoci, a obce, v rámci kterých naopak probíhá rozsáhlá samosprávná činnost.

65

Obavy Křesťanské demokracie spočívaly v tom, že by politické vedení v určitých regionech ve volbách získala právě komunistická strana. 66 Viz Chandler, J. A.: Místní správa v liberálních demokraciích, s. 103 – 104.

50

Je však potřeba dodat, že politický život v rámci nižších samosprávných celků byl vždy úzce svázán s celostátní rovinou.67

3. 9. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Co se týče právního základu, italská vláda stanovila složení delegace do Výboru regionů ve svém dekretu z ledna roku 2002. Tento dekret stanovuje, že členové italské delegace jsou vybírání na základě návrhů Konference regionálních představitelů, Unie italských provincií a Národní asociace italských obcí. Konečné rozhodnutí poté náleží ministerstvu pro regionální záležitosti, které posoudí, zda byl výběr proveden v souladu s požadavky dekretu.

Tabulka 13: Italská národní delegace

reprezentovaný územní celek autonomní regiony

členové

náhradníci

14

8

provincie

5

4

obce

5

12

Celkem plných členů

24

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 10. KYPR

3. 10. 1. Regionální struktura Kypru Na Kypru existují dva typy místních autorit – jedná se o obce a společenství. Obce (municipalities), kterých zde existuje 33, v podstatě představují formu místní správy v městských oblastech a turistických centrech, 85 společenství (communities) jsou na druhou stranu místní správou ve venkovských oblastech. Jak obce tak společenství mají rozsáhlé pravomoci na místní úrovni (například v oblasti veřejného zdraví, dopravy, infrastruktury apod.). Zcela rozdílné je to v případě šesti regionů (districts), do kterých je země rozdělena, přičemž se jedná o pouhé administrativní členění. V jejich čele stojí

67

Srovnej Dvořáková, V. – Kunc, J.: Itálie. in: Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů II., s. 51 - 88.

51

státní úředník, který je jmenovaný vládou. Tento představitel tedy slouží jako koordinátor a spojnice mezi regionem a vládou, přičemž je odpovědný ministerstvu vnitra. Jedná se tedy o prvek státní správy, nikoli samosprávy.68 V souvislosti s Kyprem je potřeba zmínit také následky tzv. „kyperského problému“.69 Po formálně-právní stránce je součástí Evropské unie celá Kyperská republika, fakticky jde však pouze o území, která kontroluje mezinárodně uznaná vláda v Nikósii.70

3. 10. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Kypr patří mezi země, ve kterých chybí právní základ pro výběr členů Výboru. Složení delegace je tedy utvářeno po vzájemné konzultaci mezi ministerstvem vnitra a Uniemi kyperských obcí a komunit. Konečné rozhodnutí náleží vládě.

Tabulka 14: Kyperská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

municipality

4

4

komunity

2

2

Celkem plných členů

6

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 11. LITVA

3. 11. 1. Regionální struktura Litvy Stejně jako je tomu u ostatních postkomunistických členských států, také v případě Litvy se administrativní regionální členění začalo utvářet až po 68

Viz Local Authorities in Cyprus, on-line text. Turecko provedlo roku 1974 invazi na sever ostrova. V roce 1983 došlo k vyhlášení Severokyperské turecké republiky (TRNC) na 37% území ostrova. Je tedy nutné hovořit zvlášť o mezinárodně uznané Kyperské republice (s mezinárodně uznanou vládou v Nikósii oficiálně zastupující celý stát vzniknuvší na základě dohod garančních mocností – Velké Británie, Turecka a Řecka – v roce 1960) a Severokyperské turecké republice (vyhlášené v roce 1983), která je uznána pouze Tureckem. V rámci přístupových rozhovorů bylo dohodnuto, že do Evropské unie vstupuje Kyperská republika jako celek (včetně území, které vláda v Nikósii nemá pod efektivní kontrolou, tzn. území tzv. Severokyperské turecké republiky). Na území pod kontrolou úřadů TRNC nebude až do vyřešení „kyperského problému“ aplikován acquis communautaire. 70 Srovnej Kypr (http://www.euroskop.cz/47468/clanek/kypr). 69

52

vyhlášení samostatného litevského státu na počátku devadesátých let. Před tím, než byla přijata demokratická ústava, byla tedy Litva unitárním centralizovaným státem bez zkušeností s regionálními strukturami. Dle zákona z roku 1994 má nyní Litva dvoustupňovou samosprávu: skládá se z 10 okresů a obcí.71 Samospráva ovšem funguje pouze na úrovni obcí, která nepodléhá státním institucím, okresy jsou na druhou stranu součástí státní správy, poněvadž dohled nad nimi provádí vláda. V čele těchto okresů stojí úředník jmenovaný vládou na doporučení premiéra. Tyto okresy jsou tedy zodpovědné pouze za implementaci vládní politiky na jejich území.

3. 11. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Protože jsou v Litvě přímo volení zástupci pouze na úrovni obcí, pochází členové Výboru regionů výhradně z místní úrovně. Právním základem pro jejich výběr je vyhláška ministerstva vnitra Litevské republiky z března roku 2004. Samotný výběr je pak poměrně komplikovanou záležitostí: regionální rozvojové rady, jejichž počet se shoduje s počtem okresů, vytvářejí předběžný návrh kandidátní listiny, přičemž počet členů je na nich třikrát větší nežli je skutečný počet zástupců zemi náležících. Tento předběžný návrh je poté předán Asociaci litevských obcí, která vypracuje konečný návrh. Ten je ministerstvem vnitra prezentován vládě, které pak náleží konečné rozhodnutí. Tabulka 15: Litevská národní delegace reprezentovaný územní celek místní samosprávy

členové 9

Celkem plných členů

náhradníci 9 9

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 12. LOTYŠSKO

3. 12. 1. Regionální struktura Lotyšska Lotyšské regionální uspořádání je taktéž značně komplikované. Po vyhlášení nezávislosti na Sovětském svazu jej upravuje zákon o samosprávě, který 71

Viz Waisová, Š.: Litevsko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 115 - 127.

53

byl schválen 19. května 1994. Tento zákon lotyšské území rozděluje na samosprávu oblastní, městskou a obecní. Vnitřně se tedy Lotyšsko dělí na 5 krajů (včetně hlavního města Rigy), 26 regionů, 7 městských úřadů, 56 měst a 37 městských osad. Správa regionů dbá na to, aby byly plněny povinnosti, které ukládá zákon, a povinnosti, které na regionální autority byly delegovány ze strany místních správ. Regionální úřady při vykonávání této své funkce přihlíží jak k zájmům státu, tak k zájmům obyvatel daného regionu, v jejich čele stojí zástupci místních správ. V souvislosti s Lotyšskou místní správou je vhodné připomenout také Unii regionálních a lokálních vlád Lotyšska (ULRGL). Jedná se o veřejnou instituci působící na úrovni místních vlád, jejíž hlavní funkcí je obrana práv svých členů před zásahy státu a centrálních orgánů, poskytování informací a zajišťování kooperace mezi jednotlivými celky. Jejími členy se mohou stát regiony, venkovské, ale i městské samosprávy.72 V Lotyšsku je tedy situace podobná jako je tomu například u Irska – regionální celky představují reprezentaci přímo voleným představitelům nižších samosprávných celků, tedy měst a obcí.

3. 12. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Právní základ výběru lotyšských zástupců do Výboru regionů nacházíme v zákoně o samosprávě. Procedura výběru národní delegace byla také schválena předsednictvem Unie regionálních a lokálních vlád Lotyšska (ULRGL) v únoru roku 2003. Při výběru samotném pak významnou roli hraje výše zmíněná ULRGL, respektive rada této unie, která je požádána ze strany ministerstva zahraničních věcí, aby sjednotila nominace jednotlivých úrovní správy. Konečné rozhodnutí přísluší vládě.

72

Navíc v rámci ULRGL mohou vznikat další asociace a unie. Jednou z nich je například Lotyšská asociace lokálních a regionálních vlád (LALRG). Viz Hricová, H.: Lotyšsko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 129 - 149.

54

Tabulka 16: Lotyšská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

regiony

1

1

venkovská sídla

1

1

města

1

1

hlavní město Riga

1

1

velká města

1

1

Asociace místních a regionálních samospráv jiné73

1

1

1

1

Celkem plných členů

7

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 13. LUCEMBURSKO

3. 13. 1. Regionální struktura Lucemburska V případě Lucemburska je možné říci, že jeho dnešní regionální členění bylo formováno již na konci 18.století. V tomto období totiž vzniká současný princip rozdělení země do kantonů, distriktů a komun, který až do současnosti zůstal prakticky nezměněn. Lucembursko je tedy rozděleno do 12 kantonů, přičemž tyto jednotky v dnešní době nemají velký význam. Těchto 12 kantonů je seskupeno ve tři regiony (distrikty) – Luxembourg, Diekirch a Grevenmacher. Co se týče komun, těch bylo v rámci Lucemburska k 1. lednu 2006 přesně 116.74 Co se týče pravomocí jednotlivých úrovní, v případě kantonů již bylo zmíněno výše, že se nejedná o jednotku s větším významem. Také distrikty nedisponují samosprávnými pravomocemi. Jedná se čistě o jednotky územního a administrativního dělení, v jejichž čele stojí úředník jmenovaný velkovévodou a kontrolovaný ministerstvem vnitra. Lucembursko tedy de facto nemá regionální

73

Zde se jedná o tzv. „novads“, územní jednotky, které vykrystalizovaly v průběhu územní reformy municipalit. 74 Viz Concept integratif pour une reforme territoriale et administrative du Grand-Duche de Luxembourg, on-line text, s. 4.

55

úroveň správy, naopak, veškeré pravomoci spadají na úroveň municipalit, které mají rozsáhlé možnosti ovlivňovat oblasti, které se dotýkají jejich zájmů.

3. 13. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů V Lucembursku neexistuje z hlediska výběru zástupců právní základ. Lucemburské reprezentanty potom schvaluje vláda na základě návrhu Unie měst a obcí, která sdružuje všechny obce v zemi.

Tabulka 17: Lucemburská národní delegace

reprezentovaný územní celek obce

členové 6

Celkem plných členů

náhradníci 6 6

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 14. MAĎARSKO

3. 14. 1. Regionální struktura Maďarska Vzhledem k maďarské regionální struktuře je podstatné, že Maďarsko je unitárním státem s určitou mírou decentralizace ve struktuře státní správy. Vedle ústředních orgánů, které jsou přímo podřízeny centrální vládě, však vykonávají řadu správních funkcí také územní samosprávy, které sice disponují širokými pravomocemi, jejich finanční nezávislost na centrální správě je však na druhou stranu značně omezená. Maďarský systém územní správy je tedy dvouúrovňový – skládá se z místních samospráv (tedy z obcí, měst a obvodů hlavního města) a župních samospráv (žup), přičemž území Maďarské republiky je rozděleno do 19 žup. Místní a župní zastupitelstva a představitelé obcí a měst jsou voleni na čtyřleté funkční období.75 Je důležité zmínit, že zákonem z roku 1999 bylo zformováno 7 administrativních regionů, které odpovídají statistickým teritoriálním jednotkám Evropské unie na úrovni NUTS 2. Tyto regiony jsou složeny z jednotlivých žup a 75

Viz Benda, L.: Maďarsko. In Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy, s. 229 - 230.

56

skládají se ze zástupců místních a župních samospráv. Jedná se zde bezesporu o vliv úsilí o členství v Evropské unii na regionální strukturu země. Maďarsko je tedy rozděleno na přímo volené samosprávné župy a obce, dodatečně bylo ještě zformováno 7 regionů, které jsou ovšem tvořeny reprezentanty nižších celků.

3. 14. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů V Maďarsku zatím neexistuje právní základ pro výběr členů Výboru regionů, v současnosti je však na poli parlamentu diskutován návrh zákona o regionálním rozvoji, který by postup při selekci reprezentantů upravoval. Maďarský postup výběru členů je značně komplikovaný. Vláda, které náleží konečné rozhodnutí v celé věci, při něm konzultuje nominaci s 7 asociacemi místních samospráv a 7 radami rozvojových regionů, přičemž tato konzultace je koordinována předsedou vlády a ministrem pro evropské záležitosti.

Tabulka 18: Maďarská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

7 asociací místních samospráv a 7 rozvojových regionů Celkem plných členů

12

12 12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 15. MALTA

3. 15. 1. Regionální uspořádání Malty V prostředí Malty byl systém místní správy poprvé představen již pod francouzskou nadvládou na konci 18. století. Pod britskou nadvládou byl poté zaveden centralizovaný systém vlády. V roce 1964 získává Malta sice na Velké Británii nezávislost, centralizovaný systém vlády si však udržuje, omezená forma místní samosprávy se tak vyskytovala pouze na ostrově Gozo. Místní správa tedy vzniká až v roce 1993, kdy maltský parlament schválil zákon o místních radách. Vznik těchto místních autorit byl podnícen především ustanoveními Evropské charty místních samospráv Rady Evropy z roku 1985,

57

kterou Malta podepsala a ratifikovala. V současnosti má tedy Malta 68 místních rad, které jsou rozděleny do tří regionů – regionu Gozo (obsahuje 14 místních rad), regionu Malta Majjistral (29 místních rad) a Malta Xlokk (25 místních rad). Tyto regiony představují čistě administrativní územní jednotky, sdružující místní rady. Dalším důležitým mezníkem maltské místní správy bylo zakotvení místních rad do ústavního pořádku. Maltský správní systém je tedy dvouúrovňový, přičemž samospráva na regionální úrovni jednoduše neexistuje. Jediným samosprávným systémem kromě centrální vlády jsou tedy obce, místní rady.76

3. 15. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Maltská národní delegace je vybírána na základě nařízení vlády z roku 1994 – právní základ zde tedy existuje. Návrh nominací sestavuje Asociace místních samospráv, která potom tento seznam postupuje ministerstvu spravedlnosti a vnitřních věcí. Toto ministerstvo je odpovědné za prezentaci navržených kandidátů vládě, která poté přijme definitivní rozhodnutí o podobě maltské delegace.

Tabulka 19: Maltská národní delegace

reprezentovaný územní celek místní samosprávy

členové 5

Celkem plných členů

náhradníci 5 5

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 16. NĚMECKO

3. 16. 1. Regionální uspořádání Německa Německý regionální systém je bezesporu jedinečný, a to ne pouze v rámci Evropské unie. Federativní systém ve Spolkové republice Německo je totiž odlišný od jiných federativních systémů na světě a to tím, že v případě jejích 16 spolkových zemí nejde o různé národy, nýbrž o spíše krajanská seskupení

76

Viz Attard, N.: The system of Local Government in Malta, on-line text.

58

mající společný spisovný jazyk. Tyto spolkové země disponují v rámci celého spolku velmi silnými pravomocemi, poněvadž po konci druhé světové války byl znovu převzat tradiční německý radní princip, což znamená, že členové druhé komory parlamentu, Spolkové rady, jsou vyslanci vlád spolkových zemí a jsou vázáni na jejich instrukce. Spolková rada tedy reprezentuje zájmy spolkových zemí ve Spolku prostřednictvím jmenovaných zástupců jejich vlád. Jak již bylo zmíněno výše, disponují německé spolkové země v rámci Spolku významnými pravomocemi a silným postavením. Spolkové právo je nadřazeno právu spolkových zemí, tyto země tedy mají zákonodárné oprávnění v případech, že na základě ústavy nemá toto právo výlučně Spolek. Spolkové země jsou nezávislé také v oblasti finanční. Po německém sjednocení v roce 1990 byl federativní princip jednoduše přenesen na území státně centralisticky řízené Německé demokratické republiky, čímž bylo obnoveno 5 zemí ze současných šestnácti, které sice existovaly po roce 1945, ovšem v roce 1951 byly pod sovětskou komunistickou správou zrušeny a rozpuštěny.77

3. 16. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Výběr německých zástupců do tohoto poradního orgánu je upraven v rámci zákona o spolupráci Spolku a spolkových zemí v souvislosti s Evropskou unií z roku 1993. Tento zákon v článku 14 konstatuje, že spolkové země navrhnou (v rámci Konference ministerských předsedů) vládě seznam nominací, které potom vláda předloží Radě ministrů. Navíc článek ještě konstatuje, že spolkové země musí rezervovat 3 místa v rámci německé národní delegace také reprezentantům Asociace místních správ. Odpovědnost za výběr členů Výboru regionů tedy náleží spolkovým zemím a asociaci obcí, finální rozhodnutí poté spolkové vládě.

77

Srovnej Fiala, P. – Rožňák, P. – Schubert, K. – Šimíček, V.: Politický systém Spolkové republiky Německo, s. 49 – 55.

59

Tabulka 20: Německá národní delegace

reprezentovaný územní celek spolkové země obce

členové

náhradníci

21

21

3

3

Celkem plných členů

24

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 17. NIZOZEMSKO

3. 17. 1. Regionální uspořádání Nizozemska Systém nizozemské místní správy má dlouhou tradici. Právní zakotvení obcí a provincií pochází již z roku 1851. V případě Nizozemska se jedná o zcela ojedinělý decentralizovaný systém, ve kterém jsou samosprávné orgány voleny na všech stupních. Jedním z jeho charakteristických znaků je značný rozsah pravomocí nejnižších správních jednotek – obcí. Z uvedeného vyplývá, že základními stavebními kameny nizozemské územní správy byly a v současnosti stále zůstávají právě obce. Další nizozemskou samosprávnou úrovní jsou provincie – celé území je rozděleno na 12 provincií (a dvě závislá zámořská území: ostrov Aruba a Nizozemské Antily). Každá z těchto dvanácti provincií má ve svém čele volený orgán, tzv. provinční shromáždění.78 V letech 2002 – 2003 došlo k reformě nizozemské místní správy, kdy vzniká dualizace kompetencí jak na úrovni místní, tak na úrovni provinciální (dochází

k jednoznačnému

rozdělení

pravomocí

mezi

místní/provinciální

samosprávu a exekutivu). Nizozemské provincie a obce se také sdružují do asociací zastupující jejich zájmy – jedná se jednak o Asociaci nizozemských provincií (IPO) a o Asociaci nizozemských obcí (VNG).

3. 17. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů V případě Nizozemí nenacházíme žádný právní předpis, který by upravoval způsob výběru zástupců do Výboru regionů. 78

Srovnej Říchová, B.: Nizozemské království. in: Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů II., s. 105 – 106.

60

Selekci provádí ministerstvo vnitra za asistence Asociace nizozemských provincií a Asociace nizozemských obcí. Jako v případě všech předchozích členských států, náleží konečné rozhodnutí vládě.

Tabulka 21: Nizozemská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

provincie

6

6

obce

6

6

Celkem plných členů

6

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 18. POLSKO

3. 18. 1. Regionální struktura Polska V souvislosti s polským regionálním uspořádáním je potřeba říci, že to se ve druhé polovině 20. století poměrně často měnilo. Nejprve mělo Polsko od roku 1975 dvouúrovňový systém správy, kdy existovalo 49 malých vojvodství a na druhou stranu relativně malý počet velkých obcí. Polsko bylo v té době komunistickým režimem, samospráva tedy nefungovala ani na jedné ze dvou úrovní. Změna samozřejmě přichází se změnou režimu v roce 1990, kdy byla zavedena skutečná samospráva a byl zaveden demokratický volební systém pro komunální volby. Systém zůstal dvouúrovňový, je však třeba podotknout, že samospráva fungovala pouze na úrovni obcí, nikoli vojvodství. Podstatná změna přichází s administrativní reformou z roku 1999, která zavádí trojúrovňový systém správy – země byla rozdělena do 16 vojvodství, do okresů (308 neměstských a 65 městských) a do 2 489 obcí. Všechny tři úrovně jsou již samosprávné, v jejich čele jsou přímo volené orgány a především v případě vojvodství se již nejedná o pouhé orgány státní moci.79

79

Viz Kubát, M.: Polsko. In Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy, s. 283 - 284.

61

3. 18. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Výběr zástupců je regulován nařízením polské vlády upravující pravidla a činnosti související s navrhováním kandidátů do institucí Evropské unie. Polská vláda společně s výborem místních samospráv nejprve navrhne distribuci křesel ve Výboru regionů. Nejprve jsou křesla rozdělena mezi hlavní korporace místních správ80 a to dle jejich velikosti a důležitosti. Poté tyto korporace nominují své zástupce. Nakonec výbor pro evropské záležitosti Sejmu odsouhlasí složení národní delegace a prezentuje jej předsedovi vlády, přičemž dále je požadován souhlas vlády a samozřejmě Rady ministrů.

Tabulka 22: Polská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

regiony (vojvodství)

10

10

místní samosprávy (okresy a obce) Celkem plných členů

11

11 21

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 19. PORTUGALSKO

3. 19. 1. Regionální struktura Portugalska Portugalsko patří mezi země, ve kterých neexistují regiony jako samosprávné

celky.

Portugalské

administrativní

uspořádání

navíc

není

jednoduché, stát se skládá z kontinentální části a dvou souostroví. Další historické, geografické a politické vlivy pak daly vzniknout poměrně složité územní správě. Konec autoritativního vojenského režimu v roce 1974 znamenal také vznik nové samosprávy. Ústava z roku 1976 rozlišuje pouze stát, autonomní

80

Jedná se o následující korporace: Asociace polských vojvodství, Asociace polských okresů, Asociace polských měst, Asociace venkovských oblastí Polské republiky a Unie malých polských měst.

62

ostrovní regiony s poměrně rozsáhlými pravomocemi (Azorské ostrovy a Madeiru) a místní samosprávu, regiony vytvořeny nebyly.81 Některé pravomoci, které měly být původně vykonávány regiony tedy plní v současnosti 18 distriktů, které jsou územně mnohem menšími celky. Zastávají v podstatě roli prostředníka mezi vládou a samosprávou. Regionální koordinační komise od roku 1979 zajišťují vazby mezi státní správou a nevládním sektorem, universitami, představiteli zaměstnavatelů i odbory. Přistoupením Portugalska k Evropskému hospodářskému společenství v roce 1986 se význam těchto komisí posílil. Celkem pět těchto regionálních koordinačních a rozvojových komisí pak má působnost na území, která odpovídají teritoriálnímu členění NUTS 2. Komise vystupují opět jako orgány řízené ministerstvy, i když nový zákon z roku 2003 zvýšil v jejich rámci rovněž vliv samosprávy.82

3. 19. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Co se týče právního základu, parlamentní shromáždění přijalo v lednu roku 1993 usnesení ohledně výběru národních reprezentantů. V rámci nominačního procesu pak seznam kandidátů za autonomní regiony i obce vytváří státní sekretariát pro místní správu. Dle zmíněného usnesení parlamentního shromáždění musí sekretariát konzultovat Národní asociaci portugalských obcí. Konečné rozhodnutí poté náleží samozřejmě vládě.

Tabulka 23: Portugalská národní delegace

reprezentovaný územní celek autonomní regiony (Azory a Madeira) obce Celkem plných členů

členové

náhradníci

2

2

10

10 22

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

81

Vznik regionů byl podmíněn souhlasem většiny voličů v referendu k vytvoření regionů, které v Portugalsku proběhlo v listopadu 1998. Zúčastnilo se jej pouze 48 % voličů a na otázku, zda si přejí regionální zastupitelstvo jako volený orgán, odpovědělo záporně 63,7 %. Ke druhé otázce, zda chtějí další stupeň samosprávy, se záporně vyjádřilo 64,1 %. Vznik regionů jako samosprávných celků byl tedy obyvateli odmítnut. 82 Více viz Kypetová, J.: Portugalsko funguje i bez samosprávných regionů, on-line text.

63

3. 20. RAKOUSKO

3. 20. 1. Regionální uspořádání Rakouska Rakouské území je podobně jako území Německa rozděleno do devíti spolkových zemí. Co se týče rakouského federativního uspořádání, je možné říci, že spolkové země se v jeho rámci těší značnému stupni autonomie. Každá spolková země má vlastní zákonodárný orgán i exekutivní složku. Stejně jako ve Spolkové republice Německo, jsou i země rakouské reprezentovány na úrovni federace, a to prostřednictvím členství ve Spolkové radě – tu tvoří zástupci všech devíti spolkových zemí na základě počtu obyvatel dané země. Do kompetence zemských sněmů náleží jednak problémy související s problematikou samotné země (kupříkladu regionální plánování), spolkové země se však podílejí rovněž na činnosti Spolkové rady, jak již bylo ovšem zmíněno výše. Co se týče kompetencí zemských vlád, vzhledem k nedostatečným finančním zdrojům disponuje rozhodujícím vlivem stále spíše spolková vláda. Nižším stupněm regionálního členění jsou potom okresní hejtmanství, která jsou podřízena zemským vládám a jsou řízena jmenovanými úředníky. Posledním administrativním stupněm jsou samosprávné obce, které jsou vzhledem k místním otázkám značně nezávislé na centrální vládě.83

3. 20. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Dle článku 23c, odstavce 4 rakouské federální ústavy probíhá nominace národní delegace Výboru regionů následovně: vláda schválí nominaci kandidátů do Výboru regionů na základě návrhů postoupených jednak ze strany zemí (které navrhují každá jednoho plného člena a jednoho náhradníka) a jednak ze strany Rakouské federace měst a Rakouské federace obcí (které obě navrhují tři členy a tři náhradníky). Rakousko má tedy Výbor regionů ukotven přímo v ústavě. Zajímavostí rakouského systému výběru je pravidlo, že hlavou rakouské národní delegace je vždy reprezentant země, nikoli obce.

83

Srovnej Říchová, B.: Rakousko. in: Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů II., s. 145 – 146.

64

Tabulka 24: Rakouská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

země

9

9

města a obce

3

3

Celkem plných členů

12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 21. RUMUNSKO

3. 21. 1. Regionální struktura Rumunska Po pádu komunismu se v souvislosti s regionálním uspořádáním Rumunska základním dokumentem stává Zákon o veřejné správě z roku 1991, který byl následně mnohokrát upravován a pozměňován. Rumunská veřejná správa je strukturována do čtyř úrovní: celostátní úroveň, 42 krajů (de facto 41 krajů a Bukurešť), města a obce. Kraje jako teritoriálně administrativní jednotky jsou na jedné straně reprezentovány vládními prefekty (jedná se o reprezentanty vlády na místní úrovni, který zde řídí decentralizované instituce jednotlivých státních ministerstev a ostatních orgánů centrální

vlády),

na

druhou

stranu

pak

decentralizovanými

krajskými

zastupitelstvy. Na místní úrovni pak působí přímo volená místní zastupitelstva a starostové, jejichž pravomoci jsou relativně rozsáhlé.84 Nutno dodat, že v roce 1998 vzniká na základě zákona o regionálním rozvoji 8 rozvojových regionů. Tyto rozvojové regiony nejsou teritoriálními administrativními jednotkami, nedisponují ani právní subjektivitou. Reprezentují de facto strukturu pro vypracovávání, implementaci a vyhodnocování politiky regionálního rozvoje a slouží také ke shromažďování specifických statistických dat vzhledem k potřebám Evropské unie.85 Shrneme-li tedy výše napsané, dělí se Rumunsko na 8 administrativních rozvojových regionů bez samosprávného působení a dále na samosprávné kraje a obce. 84

Viz Rosůlek, P.: Rumunsko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 321. 85 Viz Devolution process in the European Union and the candidate countries, on-line text.

65

3. 21. 2. Způsob výběru členů do Výboru regionů Co se týče právního základu pro výběr národní delegace, ten v rámci rumunského právního řádu neexistuje. Vláda se tedy při výběru členů řídí smluvním základem společenství, Jednacím řádem Výboru regionů a také přístupovou smlouvou, ve které byl vyjednán počet členů rumunské národní delegace. Jednotliví členové jsou potom vybíráni vládou, která schvaluje návrh národních asociací místních a regionálních vlád, mezi které patří Rumunská asociace municipalit (AMR), Asociace rumunských měst (AOR), Asociace rumunských

obcí

(ACOR)

a

Národní

unie

krajským

rad

(UNCJR).

86

Reprezentovány jsou tedy všechny složky rumunské samosprávy.

Tabulka 25: Rumunská národní reprezentace

reprezentovaný územní celek města (AMR)

členové

náhradníci

1

3

města (AOR)

3

3

obce (ACOR)

3

3

kraje (UNCJR)

8

6

Celkem plných členů

15

Zdroj: autorka.

3. 22. ŘECKO

3. 22. 1. Regionální struktura Řecka Řecká regionální správa je organizována v podstatě do tří úrovní – základní jednotkou jsou samosprávné obce, kterých je v Řecku přibližně 900, následuje 51 prefektur, třetím stupněm je pak 13 regionů, tzv. periferií. V čele obce stojí přímo volený starosta a zastupitelstvo s mandátem na čtyři roky. Pravomoci obcí jsou rozsáhlé co se týče místní agendy, jejich primárním úkolem je zajišťovat sociální a ekonomický prospěch obyvatel. 86

E-mail od Calin Chira, Romanian Municipality Association – EU Office in Brussels, 6. 4. 2007.

66

V letech 1994 – 1995 byly vytvořeny jednotky druhého stupně řecké samosprávy, tzv. prefektury. Zastupitelské orgány jsou stejně jako orgány obecní přímo voleny obyvateli na čtyřleté období. Hlavním úkolem těchto prefektur je zajišťovat ekonomický, sociální a kulturní rozvoj oblasti. Třetí stupeň regionálního uspořádání Řecka byl vytvořen zákonem z roku 1986, kdy vzniká 13 periferií, které mají sloužit k přípravě, plánování a koordinaci regionální politiky. Na rozdíl od obcí a prefektur se však v případě periferií jedná o prvky decentralizované státní správy – v čele těchto periferií stojí úředník reprezentující vládu. Tyto celky jsou odpovědné jednak za regionální rozvoj a jednak za vertikální koordinaci hospodářské politiky státu. Řecko je tedy rozděleno do dvou samosprávných úrovní – obcí a prefektur a disponuje také jednou decentralizovanou úrovní státní správy – periferiemi.

3. 22. 2. Způsob výběru členů do Výboru regionů V Řecku není pro výběr členů Výboru regionů právní základ, celá procedura se však řídí na základě rozhodnutí ministerstva vnitra. Řecká vláda sestavuje návrh kandidátů na základě konzultací s politickými stranami a asociací regionálních správ, přičemž nakonec složení národní delegace také schvaluje. Řecká delegace se tedy skládá ze starostů měst a prefektů (ti stojí v čele přímo volených prefektur).

Tabulka 26: Řecká národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

municipality

7

7

prefektury

5

5

Celkem plných členů

12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

67

3. 23. SLOVENSKO

3. 23. 1. Regionální struktura Slovenska Veřejná správa Slovenské republiky stejně jako správa ostatních postkomunistických členských států Evropské unie procházela po roce 1989 významnými změnami. Zákon Slovenské národní rady z roku 1990 nejprve obnovil obecní samosprávu, základem slovenské samosprávy jsou tedy obce s přímo voleným zastupitelstvem. Až do roku 2003 fungovalo na Slovensku také 79 okresů, které vykonávaly v přenesené působnosti rovněž státní správu. Tyto okresy byly poté nahrazeny 50 správními obvody. V rámci reformy z roku 1996 byla země rozdělena do 8 regionů (krajů), které ovšem nejprve sloužily pouze jako orgány státní správy. Až v prosinci 2001 byl realizován také jejich samosprávný prvek a to po prvních volbách do krajských zastupitelstev. Slovenská republika je tedy v souvislosti s regionálním uspořádáním specifická právě tímto rozdělením státní správy a samosprávy v rámci krajů. Výkon státní správy je zajišťován krajským úřadem, v jehož čele stojí vládou jmenovaný přednosta. Samospráva je potom v rukou úřadů samosprávných krajů, v jejichž čele naopak stojí přímo volení představitelé, tzv. župani.87

3. 23. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Výslovný právní základ ve slovenském právním řádu pro výběr členů do Výboru regionů neexistuje. Nicméně zákon o územní samosprávě garantuje regionálním a místním správám právo vytvářet asociace a právo organizovat svá zastoupení nejen na národní, nýbrž i na mezinárodní úrovni. Konečné rozhodnutí je ovšem činěno na úrovni vlády. Samotný výběr pak probíhá následujícím způsobem: Slovenská styčná komise Výboru regionů88 (která se skládá nejen z reprezentantů regionální a místní úrovně, ale také ze zástupců vlády) schválí na základě konsensu svých členů listinu kandidátů. Konečné rozhodnutí je jako obvykle na vládě. 87

Viz Just, P.: Slovensko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 106 - 107. 88 Jedná se o komisi vytvořenou v rámci společné konference organizované prostřednictvím Výboru regionů, Unie slovenských měst a obcí a Svazu měst a obcí Slovenska, která se konala v květnu roku 2001 v Bratislavě. Tato styčná komise byla vytvořena výhradně pro vztahy s Výborem regionů.

68

Tabulka 27: Slovenská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

regiony (samosprávná část)

6

3

obce a města

3

6

Celkem plných členů

9

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 24. SLOVINSKO

3. 24. 1. Regionální struktura Slovinska Slovinsko jako postkomunistická země prošla rovněž mnohými reformami a změnami co se týče regionálního uspořádání. Jedná se o unitární stát s centralistickou tradicí, kde byla problematika decentralizace země řešena již od samého počátku po osamostatnění.89 Tradičně byl slovinský správní systém tvořen občinami, tedy de facto obecním uspořádáním. Tento systém občin byl po vyhlášení nezávislosti Slovinské republiky dočasně zrušen, v roce 1993 byl však zákonem o místní samosprávě znovu obnoven. Zmíněný zákon definuje občinu jako nejnižší jednotku místní správy, na kterou může stát přenést rovněž úlohu orgánů státní správy, byl tedy zaveden jednoúrovňový systém místní samosprávy. Reprezentace občiny je představována přímo volenými zástupci – zastupitelstvem, starostou a dozorčím výborem. V rámci Slovinska pak existují ještě tzv. městské občiny, které mají více obyvatel a které také disponují rozsáhlejšími pravomocemi než řádné občiny.90 Co se týče případného vzniku víceúrovňové soustavy místních samospráv, je třeba upozornit na fakt, že ten naznačuje již článek 143 Ústavy republiky Slovinsko z roku 1991. Ústava předpokládá administrativní členění země na jednotlivé regiony (pokrajine), které by však nevznikly na základě samotného procesu členění, nýbrž na základě dobrovolného libovolného slučování jednotlivých občin. Je však třeba podotknout, že tyto regionální celky se stále 89

Samospráva se zde začala formovat po roce 1991. Zákon o místní samosprávě prošel řadou úprav, novelizací a změn, přičemž celkem jich bylo do roku 2004 devět (viz Šaradín, P.: Slovinsko. In Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy, s. 392). 90 Viz Cabada, L.: Slovinsko. in Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., s. 206 - 207.

69

nepodařilo vytvořit, poněvadž hlavní političtí aktéři se nebyli schopni dohodnout ani na jejich podobě ani na kompetencích. Slovinsko tedy nebylo dodnes schopno vytvořit regiony, které by odpovídaly požadavkům Evropské unie a umožnily by například snadnější a efektivnější čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů.91 Je tedy potřeba podotknout, že reforma územního členění nebyla ve Slovinsku dokončena. Existuje zde v podstatě pouze pomyslná regionální úroveň, avšak bez regionů. V úvahu lze vzít tedy pouze 58 administrativních jednotek, které jsou ovšem prvkem státní správy.

3. 24. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Slovinská vláda přijala rozhodnutí ohledně standardů a procedur pro vytváření

delegací

slovinských

místních

samospráv

v mezinárodních

organizacích. Členové i náhradníci Výboru regionů jsou tedy vybíráni vládou, a to z návrhů dvou slovinských asociací místních samospráv: Společenstva municipalit Slovinska a Asociace municipalit Slovinska.

Tabulka 28: Slovinská národní delegace

reprezentovaný územní celek obce

členové 7

Celkem plných členů

náhradníci 7 7

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

3. 25. ŠPANĚLSKO

3. 25. 1. Regionální struktura Španělska Španělský systém regionálního samosprávného členění je tříúrovňový – stát je členěn na obce, 50 provincií a 17 autonomních společenství (opomenuta nesmí být ani dvě autonomní města – Ceuta a Melilla). Všechny tyto úrovně jsou

91

Srovnej Kozlová, M.: Regionální politika ve Slovinsku. In Dočkal, V. (ed.): Regionální politika EU a naplňování principu partnerství. Případové studie České republiky, Německa, Francie a Slovinska, s. 124 – 125.

70

samosprávné, mají právní subjektivitu a jejich správu provádějí orgány vzešlé z přímých voleb. Co se týče španělského regionálního uspořádání, je potřeba podotknout, že role centrální vlády se od poloviny 70. let, tedy po pádu Francova autoritativního režimu, značně změnila. Do té doby zcela rigidní stát prošel v tomto období výraznou decentralizací a pravomoci a kompetence centrální vlády byly rozšířeny na nižší územní celky. Demokratická ústava z roku 1978 tedy v sobě spojuje jednak garanci historické autonomie španělských regionů a jednak jednotu a soudržnost národa. Autonomní regiony tedy vznikaly postupně – 3 z nich byly ustaveny jako autonomní již v ústavě, dalších 14 regionů pak vzniká po volbách roku 1983. Všech 17 autonomních regionů má vlastní hlavní město, reprezentanty navenek a jednokomorový zákonodárný orgán, jehož členové jsou voleni v přímých volbách. Regiony také mohou zakládat své soudní dvory, ačkoli ty v důsledku podléhají jurisdikci madridského nejvyššího soudu. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že španělské regiony jsou vzhledem k centrální vládě velmi

silné

a

disponují

rozsáhlými

pravomocemi.

Navíc

v souvislosti

92

s regionalismem Evropské unie neustále v rámci státu posilují.

3. 25. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Výběr španělských zástupců je upraven v právním předpisu senátu z roku 1993. Tento předpis stanovuje pravidlo, které požaduje, aby byl každý zástupce regionů vybírán právě příslušným regionem, zástupci nižší úrovně jsou na druhou stranu vybíráni za asistence Španělské federace provincií a municipalit. Konečné rozhodnutí patří vládě.

Tabulka 29: Španělská národní delegace

reprezentovaný územní celek autonomní regiony obce Celkem plných členů

členové

náhradníci

17

17

4

4 21

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States. 92

Viz Wiarda, H. J. – Mott, M. M.: Catholic Roots and Democratic Flowers. Political Systems in Spain and Portugal, s. 159 – 161.

71

3. 26. ŠVÉDSKO

3. 26. 1. Regionální struktura Švédska Co se týče Švédska, je třeba poznamenat, že tato země má dlouhou tradici místní samosprávy, která je zde třístupňová. Švédské území je rozděleno na 290 obcí, 18 zemí a 2 regiony (Västra Götaland a Skane). Mezi těmito úrovněmi neexistují žádné hierarchické vztahy, všechny úrovně disponují samosprávnými přímo volenými úřady. Jedinou výjimku představuje Gotland, ostrov v Baltském moři, jehož obce mají pravomoci totožné s pravomocemi zemí. Vezmeme-li v úvahu kompetence obcí a zemí, široké pravomoci mají bezpochyby obce, které jsou zodpovědné za záležitosti týkající se jejich obyvatel jako je vzdělání, životní prostředí nebo sociální péče. Obce tedy poskytují značnou část veřejných služeb. Země a regiony mají na druhou stranu v kompetenci zdravotní péči, dopravu, regionální rozvoj a růst.93

3. 26. 2. Výběr členů do Výboru regionů Ve Švédsku neexistuje žádný právní základ co se týče nominace členů Výboru regionů. Ministerstvo vnitra jednoduše nominuje kandidáty švédské národní delegace na základě návrhů Asociace místních samospráv a Federace zemských rad. Vláda pak rozhoduje na základě těchto návrhů.

Tabulka 30: Švédská národní delegace

reprezentovaný územní celek

členové

země

4

6

obce

8

6

Celkem plných členů

náhradníci

12

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

93

Viz Levels of local democracy in Sweden, on-line text.

72

3. 27. VELKÁ BRITÁNIE

3. 27. 1. Regionální struktura Velké Británie Jak již bylo v souvislosti s Velkou Británií zmíněno v předcházejících kapitolách, jednalo se o zemi s tradičně centralistickým systémem vlády. Ve druhé polovině devadesátých let však dochází v souvislosti s devolučním procesem k významné změně. Zákony schválené Skotskem (zřízení skotského parlamentu), vládou Walesu (vznik velšského shromáždění) a severním Irskem v roce 1998 znamenaly v rámci Velké Británie dovršení procesu devoluce, který nahradil dosavadní unitární systém britské vlády kvazi-federální strukturou. Přímo volené představitele si navíc v roce 1999 odsouhlasila zákonem také Rada velkého Londýna (Greater London Authority). Je tedy možné konstatovat, že rozhodovací pravomoci byly tímto reformním procesem přeneseny z centra na vznikající regionální struktury.94 Důležitým fenoménem v procesu devoluce je nejen posun pravomocí směrem dolů, tedy směrem k orgánům místní správy, ale rovněž nahoru na evropskou úroveň, přičemž tyto regionální snahy se opírají právě o ideu „Evropy regionů“. Britský správní systém je nicméně velmi komplikovaný. Nejjednodušším se jeví dělení Velké Británie na 4 historické země – Anglii, Wales, Skotsko a Severní Irsko. Co se týče místní správy, Anglie a Wales mají společný systém, zatímco Skotsko a Severní Irsko mají systémy vlastní.95 Situace je tedy velmi nepřehledná.

3. 27. 2. Výběr zástupců do Výboru regionů Zákon o Evropském společenství z roku 1993 mimo jiné upravuje, že osoba, která má být zvolena do národní delegace Výboru regionů musí být představitelem místní samosprávy. Od té doby byl systém samozřejmě přizpůsoben procesu devoluce, kdy bylo povoleno vybírat do národní delegace také členy orgánů vzniklých po roce 1998. 94

Více viz Bache, I. – Flinders, M.: Multi-level Governance, s. 100. Britská vláda se nicméně v průběhu devadesátých let snažila vytvořit jednotný systém a zvýšit jeho efektivitu. Ve Skotsku tak bylo ustaveno 32 jednotných místních rad, ve Walesu 22, v Anglii se jednotný systém zřídit nepodařilo a v Severním Irsku je místní správa organizována do 26 Rad distriktů a devíti Místních rad. V Anglii tak působí 238 Distriktních rad, 34 Rad hrabství, 33 Rad londýnských městských čtvrtí a města Londýna, 36 metropolitních městských rad a 46 nových jednotných rad. Viz Rovná, L.: Kdo vládne Británii, s. 115- 116. 95

73

Za výběr členů do Výboru regionů je zodpovědné ministerstvo zahraničí. Zajímavostí výběru britských reprezentantů je fakt, že pro každou ze čtyř zemí existuje jiná procedura a výběr je konzultován s různými regionálními tělesy.96 Následně jsou jednotlivé nominace postoupeny ke schválení vládě.

Tabulka 31: Národní delegace Velké Británie

reprezentovaný územní celek

členové

náhradníci

Anglie Asociace místních autorit

7

7

Anglická regionální shromáždění Skotsko

9

9

Skotská vláda

1

1

Skotský parlament

1

1

Unie skotských místních autorit

2

2

Národní shromáždění Walesu

1

1

Waleská asociace místních vlád Severní Irsko

1

1

Severoirské shromáždění

1

1

Severoirská asociace místních vlád Celkem plných členů

1

1

Wales

24

Zdroj: The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States.

96

Ačkoli je britská národní delegace formálně nominována centrální vládou, výběr jednotlivých členů je založen na principu, že vláda nejprve obdrží návrhy ze strany následujících správních orgánů a asociací jednotlivých zemí: Asociace místních správ Anglie a Walesu (po konzultaci s anglickými regionálními orgány), Skotská vláda (po konzultaci se skotským parlamentem a konferencí skotských samospráv) a se shromážděním Severního Irska (v souvislosti se Severoirskou asociací samospráv).

74

4. ANALÝZA MANDÁTŮ VE VÝBORU REGIONŮ 4. 1. TYPOLOGIE MANDÁTŮ JEDNOTLIVÝCH ČLENSKÝCH STÁTŮ

Na základě předchozí podrobné analýzy regionálních struktur ve všech členských státech Evropské unie a způsobu výběru zástupců jednotlivých národních delegací pro Výbor regionů budou tyto poznatky shrnuty a využity za účelem sestavení typologie jednotlivých reprezentací, která bude vypovídat o charakteru mandátů jednotlivých členských států. Nutno podotknout, že analýza vychází z údajů o plných členech Výboru regionů, nikoli z údajů o náhradnících.

4. 1. 1. Stanovení kritérií

Za účelem sestavení typologie mandátů členských států, je třeba nejprve určit kritéria, dle kterých budou tyto mandáty hodnoceny a posuzovány. Vzhledem k výše napsanému připadají v úvahu následující tři kritéria, která vychází z poznatků o procesech výběru zástupců jednotlivých členských států do Výboru regionů, a dle kterých budou tyto státy zařazovány do skupin:

● typologie podle existence, popřípadě neexistence právního ošetření výběru zástupců do Výboru regionů v právním řádu členského státu

V souvislosti s typologií dle existence, popřípadě neexistence právního základu je možné rozlišovat logicky buď zda ve státě úprava je nebo není. V prvním případě je ještě vhodné odlišit, v jakých předpisech je výběr členů zakotven a jakou mají tyto předpisy právní sílu. Výsledné rozlišení tedy bude spočívat v následujícím:

● zda se ve státě právní úprava nachází: - v ústavním textu Situace, kdy je proces výběru zakotven přímo v ústavě, je pro reprezentaci regionálních zájmů na evropské úrovni nejpříznivější. Je tím totiž silně zakotveno právo regionálních celků být konzultován ohledně mezinárodních vztahů celé země a jejich hlas je centrální vládou respektován a uznán. 75

- v zákoně nebo podzákonném předpisu (tedy v právních předpisech vlády, parlamentu nebo senátu) Co se týče zakotvení v zákonném nebo podzákonném předpisu, nejde již o předpis dosahující takové právní síly a významu jako je tomu v případě ústavy, mandát ve Výboru regionů a reprezentace regionálních zájmů na evropské úrovni je tímto ukotvením ovšem také značně posílena. ● právní úprava v členském státě neexistuje Skutečnost, že výběr členů není nijak právně ošetřen, oslabuje výsledný mandát, protože právo samosprávných celků zasahovat do procesu nominace není vůbec právně vymezeno ani zakotveno.

● typologie podle typu reprezentovaných územních celků

V případě tohoto kritéria půjde o to, zda jde v rámci národní delegace o reprezentaci:

● čistě obecní úrovně - země je ve Výboru regionů zastoupena pouze obcemi ● většinově obecní úrovně - země je zastoupena ve větší míře reprezentanty obcí než regionů ● rovnoměrnou reprezentaci jak obecní, tak regionální úrovně ● většinově regionální úrovně - země je zastoupena ve větší míře reprezentanty regionů než obcí ● čistě regionální úrovně - země je ve Výboru regionů zastoupena pouze regiony

Sílu mandátu na základě tohoto kritéria je pak možné určit logicky podle pravomocí, hospodářské a demografické síly zastoupených celků. Značný rozdíl spočívá v tom, zda je členská země ve Výboru regionů zastoupena pouze komunálními představiteli, tedy starosty obce či města, jejichž pravomoci, kompetence i spektrum vlivu jsou omezené, nebo představiteli hospodářsky i demograficky silných regionů, které mají v některých zemích dokonce legislativní pravomoc.97

97

Legislativní pravomocí disponují regiony například v Belgii, Německu, Rakousku, Španělsku nebo Velké Británii.

76

Z uvedeného tedy vyplývá, že mandát bude posuzován jako tím silnější, čím větší je míra zastoupení regionů.

● typologie podle subjektů podílejících se na výběru kandidátů

Toto kritérium posuzuje, zda je sestavování seznamu kandidátů prováděno:

● výhradně vládou a centrálními orgány státní správy ● prostřednictvím návrhů kandidátů ze strany asociací a unií samosprávných celků pro vládu ke schválení (jedná se o uznávaná vnitrostátní sdružení regionálních a místních samospráv) ● společnou konzultací mezi vládou a přímo samosprávnými celky - zde se samozřejmě jedná o vyšší územní samosprávné celky, tedy regiony, nikoli obecní úroveň. Z rozdělení dle tohoto kritéria logicky vyplývá, že mandát bude tím silnější, čím větší měrou se na něm podílejí ty subjekty, jejichž zájmy mají být v rámci poradního orgánu reprezentovány, tedy samosprávné jednotky - regiony a místní samosprávy.

4. 1. 2. Typologie na základě (ne)existence právního základu Následující tabulka shrnuje hodnocení z hlediska prvního kritéria existence, popřípadě neexistence právního základu pro výběr členů a náhradníků do Výboru regionů.

77

Tabulka 32: Typologie na základě (ne)existence právního základu

Právní základ pro výběr členů národní delegace neexistuje

existuje ústavní základ Belgie Rakousko

zákonný/podzákonný základ Irsko Itálie Litva Lotyšsko Malta Německo Polsko Portugalsko, Slovinsko Španělsko Velká Británie

Česká republika Dánsko Estonsko Finsko Francie Kypr Lucembursko Maďarsko Nizozemsko Rumunsko Řecko Slovensko Švédsko

Zdroj: autorka.

Na základě tohoto kritéria vznikají tři skupiny států s určitými vlastnostmi, které je potřeba vysvětlit, aby bylo možné zjistit charakter mandátů. Za pozornost stojí nepočetná skupina zemí, čítající pouze Belgii a Rakousko, mající pro výběr členů do Výboru regionů ústavní základ. Tato skutečnost je zapříčiněna faktem, že jak Belgie, tak Rakousko jsou federálními státy se silnými regionálními systémy, přičemž právo regionálních celků na hlas nejen v rámci problematiky reprezentace regionálních zájmů na mezinárodní úrovni je uznáván samotnou ústavou. Druhá skupina představuje státy, které mají proces výběru členů národní delegace do Výboru regionů ukotven v zákonných nebo podzákonných předpisech. Tato skutečnost vypovídá o tom, že tyto země rovněž disponují poměrně silnými regionálními systémy. Jedná se hlavně o případ Německa, Španělska, Velká Británie po devoluci nebo Itálie, z nových členských zemí má pak poměrně silný regionální systém Polsko. Na druhou stranu výjimkou mezi těmito zeměmi je centralistické Irsko, což je ovšem možné vysvětlit skutečností, že nejprve právní úprava garantovala regionům pravomoci podílet se na výběru kandidátů přímo, následně však vrátila tyto pravomoci opět do rukou centrální

78

vlády. V této skupině se nacházejí také další země s poměrně slabými regionálními systémy jako je Malta, Portugalsko, Slovinsko, Lotyšsko nebo Litva. Třetí skupina potom obsahuje státy, jejichž procedura výběru členů národní delegace není v jejich právních řádech nijak ošetřena. V rámci této skupiny států se ani v jednom případě nejedná o federaci, jde o unitární státy, jejichž regiony ve většině případů nedisponují silnými kompetencemi nebo významným postavením, které by bylo uznáno právním předpisem – zde se jedná především o případ Lucemburska, Švédska, Kypru, Estonska nebo Řecka. Dle prvního kritéria nebylo možné nikam zařadit Bulharsko, poněvadž informace ohledně existence či neexistence právní úpravy výběru bulharských členů a náhradníků není autorce známa. Shrneme-li tedy výsledky typologie dle prvního kritéria, je možné konstatovat, že vzhledem k síle výsledného mandátu, který vzniká na základě zkoumaných výběrů, je nejpříznivější existence právního základu v ústavním textu. Následuje právní báze v zákonném nebo podzákonném předpisu, nejslabší je potom mandát, pokud neexistuje právní ošetření výběru vůbec.

4. 1. 3. Typologie na základě typů reprezentovaných územních celků V následující tabulce jsou členské státy rozděleny do pěti skupin a to podle druhého uvedeného kritéria, tedy typu reprezentovaných územních celků.

Tabulka 33: Typologie na základě typů reprezentovaných územních celků

Typ reprezentovaných územních celků obce

Bulharsko Estonsko Irsko Kypr Litva Lucembursko Malta Slovinsko

spíše obce

Lotyšsko Polsko Portugalsko Řecko Švédsko

rovnoměrná reprezentace obcí a regionů Dánsko Finsko Maďarsko Nizozemsko

Zdroj: autorka.

79

spíše regiony

regiony

Česká Belgie republika Francie Itálie Německo Rakousko Rumunsko Slovensko Španělsko Velká Británie

V souvislosti s rozčleněním členských zemí dle typů reprezentovaných celků je třeba si všimnout skutečnosti, že se státy celkem rovnoměrně rozdělily na pět skupin. Na základě tohoto je možné konstatovat, že Výbor regionů trpí značnou heterogenitou svých členů, která je způsobena právě velkou rozmanitostí teritoriálního zastoupení jednotlivých států. To je příčinou jednak oslabení Výboru regionů a jednak jeho často připomínané neakceschopnosti. V případě první skupiny jsou tedy v ní obsažené země ve Výboru regionů zastoupeny pouze obecními reprezentanty. Jedná se o státy, ve kterých buď neexistuje samospráva na regionální úrovni (Bulharsko, Estonsko, Kypr, Litva, Lucembursko, Malta, Slovinsko) nebo jde o samosprávu, která je velmi slabá a bez silných pravomocí, což je případ Irska. Je tedy možné konstatovat, že tyto státy disponují na základě druhého kritéria velmi slabým mandátem. Ve druhé skupině jsou zařazeny státy reprezentované ve Výboru regionů spíše obcemi – jedná se o země, kde je samospráva na regionální úrovni velmi slabá (Portugalsko, Řecko, Švédsko) nebo regionální samospráva funguje, ale spíše jako zástupce obecních reprezentací (Lotyšsko) nebo se jedná o země, kde nemá regionální správa dlouhou tradici (Polsko). Mandát těchto zemí je tedy dle druhého kritéria rovněž značně slabý. Třetí skupina potom obsahuje státy s rovnoměrnou reprezentací obcí i regionů. Jedná se o decentralizované státy, ve kterých funguje samosprávná regionální úroveň, kde ale ovšem významné postavení zaujímají také obecní samosprávy. Mandát mají dle druhého kritéria spíše slabší. Ve čtvrté skupině jsou zařazeny státy, jejichž národní delegace jsou složeny většinově z regionálních zástupců, na základě čehož je jejich mandát možné označit dle druhého kritéria za silný. Na jednu stranu jsou zde zastoupeny federace a decentralizované země (Francie, Itálie, Německo, Rakousko, Španělsko, Velká Británie), na druhé straně jsou zde také nové členské státy, jejichž regionální úrovně se stále vyvíjejí a získávají sebevědomí a postavení v rámci státu (Česká republika, Rumunsko, Slovensko). Jako nejsilnější je možné označit mandáty států zastoupených v poslední nepočetné skupině, která je ve Výboru regionů reprezentována výhradně regionální úrovní. Je však třeba podotknout, že ideálním příkladem je zde pouze Belgie, v jejíž národní delegaci se nevyskytuje ani jeden zástupce místní úrovně.

80

Shrneme-li tedy charakter mandátů hodnocený dle druhého kritéria, jako nejslabší se jeví ten, který je reprezentován pouze zástupci obecní úrovně a jako nejsilnější naopak ten, který je reprezentován čistě zástupci regionů.

4. 1. 4. Typologie na základě subjektů podílejících se na výběru kandidátů Níže uvedená tabulka obsahuje státy rozdělené do třech skupin na základě třetího kritéria – subjektů podílejících se na výběru kandidátů.

Tabulka 34: Typologie na základě subjektů podílejících se na výběru kandidátů

Subjekty podílející se na výběru kandidátů vláda a centrální orgány návrh samospráv postoupený vládě Irsko Bulharsko Česká republika Dánsko Estonsko Finsko Francie Itálie Kypr Litva Lotyšsko Lucembursko Maďarsko Malta Nizozemsko Polsko Portugalsko Rumunsko Řecko Slovensko Slovinsko Švédsko Velká Británie

přímá konzultace vlády a samospráv Belgie Německo Rakousko Španělsko

Zdroj: autorka.

Z uvedené tabulky vyplývá, že role samosprávných celků v rámci procesu výběru členů do Výboru regionů je skutečně klíčová. První skupina sdružuje země, v jejichž rámci probíhá výběr členů národní delegace pouze na základě rozhodnutí vlády nebo centrálních orgánů bez toho, aby do tohoto procesu nějak zasahovaly samosprávné celky nebo jejich asociace. 81

Do první skupiny pak spadá pouze Irsko, kde se jedná o systém velmi centralistický, bez silného samosprávného aspektu. V případě první skupiny se tedy jedná o velmi slabý mandát k reprezentaci regionálních zájmů ve Výboru regionů. Druhá, nejpočetnější skupina potom sdružuje státy, kde na výběru zástupců spolupracuje vláda a centrální orgány na jedné straně a asociace nebo unie samosprávných celků (místních nebo regionálních) na straně druhé. Nejedná se tedy o přímou spolupráci vlády a regionálních celků, tato spolupráce je pouze zprostředkována asociacemi či uniemi, což mandát poněkud oslabuje. A je zde potřeba podotknout, že ačkoli je v mnohých členských státech vztah vlády a regionálních celků poměrně napjatý, stává se pouze velmi zřídka, že by byl seznam odmítnut.98 Tato skupina je nejpočetnější, čítá 22 států. Třetí skupina disponuje dle třetího kritéria mandátem nejsilnějším a to z toho důvodu, že vláda konzultuje přímo regiony, bez toho, aby byl jejich názor zprostředkován asociacemi nebo uniemi. Samozřejmě, že v této skupině nacházíme federace a nejvíce decentralizované země Společenství, kde jsou regiony uznávány jako celky se silným hlasem – jedná se tedy o Belgii, Německo, Rakousko a Španělsko. Tyto země z pohledu třetího kritéria disponují nejsilnějším mandátem ve Výboru regionů. Na základě typologie dle třetího kritéria mají nejslabší mandát země, které vybírají členy svých národních delegací bez konzultace se samosprávami a regiony, přičemž nejsilnější je naopak v zemích, kde je složení národní delegace země konzultováno přímo se zástupci regionů a místních samospráv bez zprostředkování unií a asociací.

4. 2. ANALÝZA MANDÁTŮ DLE INTENZITY REPREZENTACE

Na základě výše provedené typologie a zjištěných skutečností je nyní možné zjistit, jaký mandát je ve Výboru regionů „silný“ a jaký naopak „slabý“ a které země Evropské unie disponují jakým mandátem, popřípadě poté zhodnotit, jaký je jejich vzájemný podíl.99

98

Více viz The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States, on-line text. Je potřeba vysvětlit, proč jsou zde oba extrémy, tedy „silný“ a „slabý“ mandát, označeny v uvozovkách. Důvodem je vědomí autorky, že faktorů, které určují sílu, popřípadě slabost

99

82

Nutno ještě podotknout, že práce se sice zabývá krajními hodnotami a pro zjednodušení rozlišuje mandáty na ose „silný – slabý“, není však možné opomenout fakt, že mezi těmito extrémy se budou nacházet také země, jejichž mandát není možné striktně kategorizovat jako „silný“ nebo „slabý“, ani se žádnému z uvedených modelů významně neblíží a je pouze otázkou budoucnosti, zda se vlivem nejrůznějších důvodů (jako například reformy veřejné správy, proces decentralizace, vznik právní úpravy nominace členů Výboru regionů apod.) neposunou k jednomu nebo druhému pólu.100

4. 2. 1. „Silný“ mandát ve Výboru regionů „Silný“ mandát je sestaven z kritérií, které zajišťují členským zemím nejlepší reprezentaci teritoriálních zájmů v rámci Výboru regionů – mezi tato kritéria tedy na základě předchozí analýzy patří jednak existence právní úpravy pro tvorbu nominací do Výboru regionů, reprezentace spíše zástupci regionální úrovně a konečně přímá konzultace samosprávných celků ohledně výběru zástupců ze strany vlády. Autorka považuje pro tuto analýzu na ose „silný – slabý“ za zajímavé všimnout si také počtu křesel, kterými ve Výboru regionů jednotlivé státy disponují (tento počet je v tabulce uveden v závorkách za každým členským státem, přičemž údaje vycházejí z tabulky č. 2 - počet křesel národních delegací). V případě „silného“ mandátu potom platí: čím více křesel stát má, tím více je posílen jeho mandát – toto kritérium je pouze orientační, podpůrné, jeho zapojením do analýzy by se celý proces příliš zkomplikoval a neměl by již takovou výpovědní hodnotu. V souvislosti se „silným“ typem mandátu je také třeba podotknout, že lze určit členské státy, které na jedné straně jednoznačně splňují stanovené tři ukazatele, ale rovněž země, které se tomuto typu velmi přibližují, ale nejedná se o ideální zástupce. Proto jsou země disponující „silným“ mandátem v následující

mandátu ve Výboru regionů existuje velké množství, což bylo zmíněno již v úvodu celé práce. Může se jednat například o význam země v rámci Evropské unie a potažmo tedy i jejích reprezentantů v rámci institucí, o postavení nebo politickou minulost jednotlivých reprezentantů, sílu mandátu pak může bezpochyby ovlivnit také příslušnost zástupce k určité vlivné nebo nevlivné politické straně a následně politické skupině. Faktorů a kritérii, dle kterých je možné posuzovat charakter mandátů existuje jistě více. 100 Do analýzy mandátů dle intenzity reprezentace nebylo zařazeno Bulharsko, a to z důvodu malé vypovídací hodnoty, poněvadž nebylo možné tuto zemi zařadit do typologie dle prvního kritéria. Proto bylo Bulharsko zařazeno mezi země, které se žádnému z uvedených modelů významně neblíží.

83

tabulce rozděleny jednak na členské státy s jednoznačnými ukazateli a jednak na členské státy s blížícími se ukazateli („spíše silný“ mandát).

Tabulka 35: „Silný“ mandát ve Výboru regionů

Silný mandát ve Výboru regionů vlastnosti

● existence právní úpravy pro tvorbu nominací do Výboru regionů ● reprezentace spíše zástupci regionální úrovně

● přímá konzultace samosprávných celků ohledně výběru zástupců ze strany vlády Belgie (12 křesel) členské státy Německo (24 křesel) s jednoznačnými Rakousko (12 křesel) ukazateli Španělsko (24 křesel) (24 křesel) členské státy s blížícími Itálie Velká Británie (24 křesel) se ukazateli („spíše silný“ mandát) Zdroj: autorka.

Z výše uvedené tabulky je možné vyčíst, že jednoznačně silným mandátem na základě vytvořené typologie disponují čtyři země: Belgie, Německo, Rakousko a Španělsko – čili federace (v případě Španělska se potom jedná o silně decentralizovanou zemi, jejíž ústavní uspořádání se blíží federálnímu modelu). Tyto země jsou rozděleny na velmi silné regiony se silnými pravomocemi, které mají následně silný mandát ve Výboru regionů a mohou účinněji prosazovat své zájmy na evropské úrovni. Regionální zájmy jsou tedy reprezentovány v rámci těchto zemí nejlépe, de facto ideálně. V případě zemí s blížícími se ukazateli se jedná dle očekávání o Itálii a Velkou Británii. V obou případech jde o země, které prošly úspěšným procesem decentralizace, ovšem výběr kandidátů v jejich rámci není konzultován přímo s regionálními zástupci, nýbrž s jejich vnitrostátními sdruženími regionálních a místních samospráv. K výhodnosti postavení těchto zemí se „silným“ mandátem v rámci Výboru regionů přispívá také počet křesel, které mají tyto státy k dispozici – v případě Itálie, Německa, Španělska a Velké Británie se jedná o nejvyšší možné číslo – 24 zástupců. Belgie a Rakousko mají střední počet zástupců – 12. Tito

84

„silní“ reprezentanti se tedy ve Výboru regionů vyskytují ve velkém počtu, čímž se jejich možnosti pro reprezentaci zájmů ještě více posilují.

4. 2. 2. „Slabý“ mandát ve Výboru regionů Na rozdíl od „silného“ mandátu, je mandát „slabý“ sestaven z kritérií, které zajišťují členským zemím nejslabší reprezentaci teritoriálních zájmů v rámci Výboru regionů – mezi tato kritéria na základě předchozí analýzy patří neexistence právní úpravy pro tvorbu nominací do Výboru regionů, reprezentace spíše zástupci obecní úrovně a sestavování seznamu kandidátů výhradně vládou nebo prostřednictvím návrhů asociací a unií samosprávných celků pro vládu ke schválení. Ohledně počtu zástupců zde platí opačné tvrzení než pro „silný“ mandát - čím méně křesel stát má, tím více je oslaben jeho mandát. I v případě „slabého“ mandátu je možné identifikovat na jedné straně členské státy s jednoznačnými ukazateli a státy s blížícími se ukazateli („spíše slabý“ mandát).

Tabulka 36: „Slabý“ mandát ve Výboru regionů

Slabý mandát ve Výboru regionů vlastnosti

členské státy s jednoznačnými ukazateli

členské státy s blížícími se ukazateli („spíše slabý“ mandát)

● neexistence právní úpravy pro tvorbu nominací do Výboru regionů ● reprezentace spíše zástupci obecní úrovně ● sestavování seznamu kandidátů výhradně vládou nebo prostřednictvím návrhů asociací a unií samosprávných celků pro vládu ke schválení Estonsko (7 křesel) Kypr (6 křesel) Lucembursko (6 křesel) Řecko (12 křesel) Švédsko (12 křesel) Irsko (9 křesel) Malta (5 křesel)

Zdroj: autorka.

V souvislosti se zeměmi se „slabým“ mandátem je třeba konstatovat, že zde již nejde o tak sourodou skupinu jako tomu bylo v případě mandátu „silného“, 85

kam se dle předpokladů zařadily federace a nejvíce decentralizované země Společenství. V případě „slabého“ mandátu vzniká naopak skupina značně nesourodá. Za prvé je třeba upozornit na situaci Irska. Tato centralizovaná země byla do skupiny zemí se „slabým“ mandátem zařazena, přestože zde existuje právní úprava pro tvorbu nominací do Výboru regionů. Důvodem pro tvrzení, že Irsko disponuje skutečně „slabým“ mandátem je skutečnost, že tato právní úprava přiděluje všechny kompetence ohledně výběru členů národní delegace výhradně vládě a nijak při tom nezohledňuje názor regionálních zástupců. Za druhé jsou členy této skupiny také malé státy, jejichž regionální struktura je právě z důvodů nevelké rozlohy velmi slabá a těžiště samosprávy tedy leží logicky na obecní úrovni. Mezi země druhé skupiny proto patří Kypr, Lucembursko a v závorkách je uvedena rovněž Malta – příčinou je opět skutečnost, že Malta sice formálně spadá do skupiny zemí s právním základem pro výběr členů do Výboru regionů, místní samospráva zde byla ovšem zavedena teprve v roce 1993, regionální úroveň navíc na Maltě prakticky nefunguje. Všechna tři formální kritéria tedy Malta stejně jako Irsko nesplňuje, přesto je třeba ji do této skupiny zařadit. Kritéria „slabého“ mandátu splňuje také Estonsko a Řecko, jejichž regionální úrovně nejsou samosprávné, jedná se pouze o decentralizovanou státní správu. Na druhou stranu se mezi státy se „slabým“ mandátem zařadilo také Švédsko, kde samospráva na regionální úrovni naopak funguje. Jak je však uvedeno výše, daleko širší pravomoci než regiony (země) mají ve Švédsku obce. Zajímavý je opět počet křesel těchto států ve Výboru regionů – jejich počet je totiž velice nízký – v případě Malty 5 zástupců, Kypr a Lucembursko mají 6 zástupců, Estonsko 7 a Irsko 9. Naopak Švédsko a Řecko mají stejný počet jako Belgie a Rakousko se „silnými“ mandáty, tedy 12. Mezi zeměmi se „slabým“ mandátem se tedy nacházejí země s nejnižším početním zastoupením ve Výboru regionů, což jejich pozici oslabuje.

Co se týče vzájemného podílu členských zemí, které disponují na jedné straně „silným“ a na druhé „slabým“ mandátem, na základě výše provedené analýzy je možné dojít k výsledku, že jejich vzájemný poměr je značně vyrovnaný, počet křesel, kterými tyto země disponují, ovšem vykazuje značné 86

rozdíly. Zatímco „silný“ mandát byl zjištěn u čtyř zemí (které mají celkem 72 křesel z 344, tedy 21% z celkového počtu křesel) a dvě se tomuto modelu významně blížily (48 mandátů z celkových 344, což činí 14%), „slabým“ mandátem disponuje dle typologie pět zemí (které ovšem mají daleko menší počet křesel ve Výboru regionů - celkem 43 křesel z 344, tedy 13%), přičemž „spíše slabý“ mandát by bylo možné přičíst dvěma dalším státům (14 křesel z celkových 344, tedy 4% celkového počtu). „Silným“ a „spíše silným“ mandátem tedy disponuje 6 zemí, které pokrývají dohromady 35% všech křesel ve Výboru regionů, zatímco „slabý“ nebo „spíše slabý“ mandát má 7 zemí, které ovšem společně disponují pouze 17% všech křesel. Početně je tedy stav v podstatě vyrovnán (6 zemí se“silným“ a „spíše silným“ mandátem, 7 zemí se „slabým“ nebo „spíše slabým“ mandátem), procentuálně se pak situace výrazně liší (6 zemí se „silným“ a „spíše silným“ mandátem disponuje 35% z celkového počtu křesel ve Výboru regionů, naproti tomu 7 zemí se „slabým“ nebo „spíše slabým“ mandátem mají k dispozici pouhých 17% křesel). Samozřejmě nelze opomenout zbývající země, které nevyhovují ani jednomu z extrémů a jsou tedy v rámci typologie dle intenzity mandátů nezařazeny. Jejich mandát není ani „silný“, ani „slabý“, ale ani „spíše silný“ ani „spíše slabý“. Těchto 14 zemí disponuje ve Výboru regionů 167 křesly, což činí 48% celkového počtu křesel.

4. 3. DYNAMIKA MANDÁTŮ A VÝZVY DO BUDOUCNOSTI

V rámci hodnocení charakteru mandátů je potřeba opět připomenout fakt, že Výbor regionů je nejmladší institucí Evropské unie a jeho vývoj, včetně vývoje podoby mandátů jednotlivých členských zemí, rozhodně není u konce. V rámci Výboru regionů proběhly zatím pouze tři funkční období.101 Vzhledem k analýze regionálních struktur členských států je nasnadě, že poměr států disponujících „silným“ a „slabým“ mandátem se může v dalších funkčních obdobích změnit. Důvodů je k tomu několik:

101

Po ustavení Výboru regionů v roce 1994 bylo zahájeno první funkční období let 1994 – 1998, následně 1998 – 2002, 2002 – 2006 a v současnosti probíhá čtvrté funkční období od roku 2006 do roku 2010.

87

Za prvé, velký potenciál pro změnu poměru „slabých“ a „silných“ mandátů představují nové postkomunistické členské země ze střední a východní Evropy, které poté, co se demokratizovaly, reformují své systémy veřejné správy, přijímají evropský model veřejného vládnutí a v jejich rámci začíná probíhat decentralizace. Je tedy pravděpodobné, že se regionální úroveň v těchto státech, která v mnoha případech v současnosti představuje pouze decentralizovanou státní správu, vlivem dalších reforem přemění na prvky samosprávy. Podpora tohoto procesu ve členských státech ze strany Komise byla nicméně v práci zmiňována již několikrát. Toto dění je očekávané například v Bulharsku, Estonsku, na Kypru, Maltě nebo na Slovinsku. V souvislosti s tímto pravděpodobným vývojem je poté možné, že se rozšíří okruh zemí, které budou reprezentovány spíše regionální úrovní a poměr zemí disponujících „silným“ a „slabým“ mandátem se tedy může změnit. Za druhé může změna nastat také ohledně právní úpravy pro tvorbu nominací. V zemích, které právní úpravu ve svém právním řádu nemají může dojít k jejímu vytvoření - například v Maďarsku je v současnosti na poli parlamentu diskutován návrh zákona o regionálním rozvoji, který by postup při selekci reprezentantů upravoval. Za třetí, poměr zástupců regionální a místní úrovně v jednotlivých národních delegacích se může měnit buď ve prospěch regionů nebo obecních samospráv, čímž se samozřejmě změní i charakter celého mandátu. Příkladem je zde Německo - zajímavostí je, že při rozdělování zástupců v rámci německé národní delegace nechtěly spolkové země původně přenechat ani jedno křeslo komunálním reprezentantům. Po vyjednávání jim však byly přenechány tři křesla členů a tři křesla náhradníků.102 Změnit se samozřejmě může také postavení a role Výboru regionů, poněvadž Evropská unie je velice dynamické společenství s organizační strukturou v neustálém vývoji.

102

Srovnej Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, s. 55 – 56.

88

5. ZÁVĚR Tato diplomová práce se zabývala reprezentací veřejných zájmů ve Výboru regionů a kladla si za cíl posoudit charakter mandátů, které zde mají jednotlivé členské státy k dispozici. Cílem práce bylo především ověřit často deklarované tvrzení, že Výbor regionů trpí značnou heterogenitou svých členů, že zde existuje odlišná intenzita reprezentace veřejných zájmů a že jednotlivé mandáty členských států mají rozdílný charakter. Jejím úkolem bylo také odpovědět na výzkumné otázky – za prvé, jak jsou jednotlivé mandáty ve Výboru regionů konstruovány a za druhé, zda je možné určit, jaké členské země mají z hlediska

charakteru

mandátů

nejlepší

(popřípadě

nejhorší)

možnosti

k prosazování svých zájmů v rámci Výboru regionů. Na základě analýzy role a významu Výboru regionů jako poradního orgánu se potvrdilo, že nezaujímá v rámci institucionální struktury významné postavení. Jedná se o pouhý konzultativní orgán, který neovlivňuje legislativní proces, čili jeho stanoviska nejsou závazná ani potřebná pro vydání rozhodnutí. Tato stanoviska k návrhům legislativy nemusejí rozhodující instituce bez jakéhokoli odůvodnění brát v úvahu a v případě nedodržení lhůty ze strany Výboru regionů mohou tyto instituce dokonce rozhodnout i bez něj. Mezi jeho kompetence nepatří ani možnost podat žalobu k Evropskému soudnímu dvoru, pokud dojde k absenci konzultace ze strany hlavních institucí. Výbor regionů na základě těchto informací slouží pouze jako mluvčí regionálních zájmů nebo platforma k výměně zkušeností a názorů. K většímu vlivu mu nenapomáhá ani skutečnost, že za účelem dodržení lhůt na vypracování stanovisek je potřebná dostatečná vnitřní koherence, kterou tento orgán postrádá. Členské země tedy nemají vzhledem k těmto poznatkům v rámci Výboru regionů velkou možnost efektivně reprezentovat svoje veřejné zájmy na evropské úrovni. Na druhou stranu je patrné, že si členské státy i instituce Společenství uvědomují, že jsou pravomoci poradních orgánů nedostatečné a jejich postavení slabé. Důkazem této skutečnosti jsou například návrhy na posílení pravomocí a postavení Výboru regionů v Bílé knize Komise o evropském vládnutí nebo ve Společné deklaraci předsedy Evropské komise a předsedy Výboru regionů. Žádná navrhovaná opatření v rámci zmíněných dokumentů ovšem nebyla v praxi nijak

89

výrazně implementována a

postavení poradního orgánu nadále zůstává beze

změn. Dále se na základě analýzy regionálních struktur všech členských států Evropské unie ukázaly značné disparity mezi jednotlivými správními systémy. Tento závěr byl očekáván, a to jednak vzhledem k velkému množství členů Společenství a jednak vzhledem k rozdílným tradicím samosprávy a rozdílnému historickému pozadí v každé zemi, což už ovšem bylo naznačeno v úvodu. Jak již bylo zmíněno výše, právo Evropských společenství upravuje podmínky pro jmenování členů Výboru regionů, ale podle principu subsidiarity ponechává vnitrostátní procedury návrhu na jmenování členů a náhradníků tohoto poradního orgánu k řešení členským státům. Každý stát tedy zohledňuje tyto základní podmínky dané smlouvou, avšak členové Výboru jsou navrhováni na základě různých procedur tak, jak to odpovídá právním a vnitrostátním podmínkám a územně správnímu členění daných států. Zároveň je tedy na základě této analýzy procesu nominace členů národních delegací jednotlivých členských zemí možné odpovědět na výzkumnou otázku, jak jsou mandáty ve Výboru regionů konstruovány. Vzhledem ke zjištěným rozdílnostem mezi jednotlivými členskými státy a odlišnému teritoriálnímu uspořádání tedy vzniká v každé zemi takový systém výběru členů, který odpovídá její struktuře samosprávy. A právě těchto rozdílností v konstrukci mandátů bylo využito pro další analýzu. Z typologie, která byla na základě získaných dat vytvořena, pak bylo možné potvrdit tvrzení, že Výbor regionů trpí značnou heterogenitou svých členů. Členské státy byly rozděleny dle třech kritérií do skupin, přičemž se tímto potvrdilo, že Výbor regionů trpí především velkou rozmanitostí teritoriálního zastoupení jednotlivých států. Vytvořená typologie dále umožnila autorce zjistit, jaké členské země mají z hlediska charakteru mandátů nejlepší (a nejhorší) možnosti k prosazování svých zájmů v rámci Výboru regionů. Byla provedena analýza mandátů dle intenzity reprezentace, ze které bylo zjištěno, že některé členské země disponují na jedné straně „silným“ mandátem (který jim zajišťuje nejlepší reprezentaci teritoriálních zájmů v rámci Výboru regionů) a některé naopak „slabým“ mandátem (který je příčinou nejslabší reprezentace teritoriálních zájmů v rámci Výboru regionů). Autorka následně došla k výsledku, že jejich vzájemný početní 90

poměr je značně vyrovnaný. V souvislosti s počtem křesel je však situace odlišná a jednoznačně příznivější pro státy se „silným“, popřípadě „spíše silným“ mandátem. Tyto poznatky nejlépe shrnuje následující graf:

Graf 1: Poměr mandátů ve Výboru regionů dle jejich intenzity

Poměr mandátů ve Výboru regionů dle jejich intenzity

21% 48%

14% 13%

4%

"silný"

"spíše silný"

"slabý"

"spíše slabý"

nezařazené

Zdroj: autorka.

Graf dokazuje, že zatímco země s výraznými mandáty (tedy se „silnými“ nebo „spíše silnými“ mandáty) ve Výboru regionů dohromady disponují 35% mandátů, což je více než jedna třetina, země se „slabými“ nebo „spíše slabými“ mandáty pokrývají pouze 17%. A nutno podotknout, že skupinu nezařazených členských států, která disponuje 48% křesel, lze přiřadit spíše ke „slabší“, nežli k „silnější“ skupině mandátů. Typologie tímto závěrečným zjištěním ověřila tvrzení, že ve Výboru regionů existuje odlišná intenzita reprezentace veřejných zájmů a že jednotlivé mandáty členských států mají rozdílný charakter. Po

shrnutí

diplomové

práce

můžeme

konstatovat,

že

jasným

problematickým bodem Výboru regionů je jednak jeho slabé postavení v institucionální struktuře Evropské unie a jednak značná vnitřní heterogenita jeho členů, kteří disponují mandáty, jejichž charaktery a síla jsou značně rozdílné. Tato heterogenita se odráží právě v příliš velké rozmanitosti teritoriálního zastoupení jednotlivých členských států. Situace byla navíc podtržena přistoupením nových

91

členských států v květnu roku 2004. Nyní je zde tedy zastoupena celá škála od úrovně komunální až po zastoupení na úrovni silných spolkových zemí. Výbor regionů je však nejmladší institucí Evropské unie a jeho vývoj, včetně vývoje podoby mandátů jednotlivých členských zemí, rozhodně není u konce, proběhly zatím pouze tři funkční období. Charakter a síla mandátů, ale i poměr států disponující „silným“ nebo „slabým“ mandátem se může v dalších funkčních obdobích změnit.

92

6. SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ Literatura:

● Bache, I. – Flinders, M.: Multi-level Governance, Oxford University Press, Oxford – New York 2004.

● Baun, J. M. – Marek, D.: Směrem ke snižování regionálního deficitu? Regionalizace v České republice v souvislosti se vstupem do Evropské unie, Mezinárodní vztahy, č. 1, roč. 2006, s. 44 – 57.

● Binder, R.: Prosazování zájmů německých spolkových zemí v Evropské unii, diplomová práce, Masarykova univerzita, Brno 2006.

● Cabada, L. – Dvořáková, V. a kol.: Komparace politických systémů III., VŠE, Praha 2004.

● Coakley, J. – Gallagher, M. (ed.): Politics in the Republic of Ireland, Routledge, London – New York 2004.

● Colomer, J. M. (ed.): Political Institutions in Europe, Routledge, London – New York 1996.

● Dinan, D.: Ever closer Union. An Introduction to European Integration, Palgrave Macmillan, Basinstoke 1994.

● Dočkal, V. (ed.): Regionální politika EU a naplňování principu partnerství. Případové studie České republiky, Německa, Francie a Slovinska, MPÚ, Brno 2006.

● Dočkal, V.: Aktéři regionálních zájmů a formalizovaný politický dialog, rigorózní práce, Masarykova univerzita, Brno 2006.

93

● Dočkal, V.: Trojrovinné pojetí EU a aktéři regionálních zájmů, Politologický časopis, roč. 13, č. 1, 2006, s. 27 – 54.

● Fiala, P. – Pitrová, M.: Evropská unie, CDK, Brno 2003.

● Fiala, P. – Rožňák, P. – Schubert, K. – Šimíček, V.: Politický systém Spolkové republiky Německo, Masarykova univerzita, Brno 1994.

● Goldsmith, J. M. F. – Klausen, K. K.: European integration and local government, Edward Elgar, Baden-Baden 1997.

● Greenwood, J.: Interest Representation in the European Union, Palgrave Macmillan, Basinstoke 2003.

● Hix, S.: The Political System of the European Union, Palgrave Macmillan, Basinstoke 2005.

● Chandler, J. A.: Místní správa v liberálních demokraciích, Doplněk, Brno 1998.

● Klokočka, V.: Ústavy států Evropské unie, Linde, Praha 1997.

● König, P. - Lacina, L. a kol.: Rozpočet a politiky Evropské unie, C. H. Beck, Praha 2004.

● Kubát, M. (ed.): Politické a ústavní systémy zemí středovýchodní Evropy, Eurolex Bohemia, Praha 2004.

● Molek, P.: Výbor regionů EU, bakalářská práce, Masarykova univerzita, Brno 2002.

● Nugent, N.: The Government and Politics of the European Union, Palgrave Macmillan, London 2003.

94

● Pedler, R.: European Union lobbying. Changes in the arena, Palgrave Macmillan, Basinstoke 2002.

● Pecháček, Š.: K Bílé knize o správě veřejných věcí, Mezinárodní politika, roč. 26, č. 5, 2002, s. 33 – 36.

● Petersson, O.: The Government and Politics of the Nordic Countries, Fritzes, Stockholm 1994.

● Pitrová, M.: Institucionální struktura Evropské unie, MPÚ, Brno 2001.

● Provazník, D.: Francie a evropská integrace. Směr Evropská unie, Příloha Mezinárodní politiky, č. 2, roč. 2000, s. 21 – 22.

● Rovná, L.: Kdo vládne Británii, Slon, Praha 2004.

● Říchová, B.: Úvod do současné politologie. Srovnávací analýza demokratických politických systémů, Portál, Praha 2002.

● Říchová, B. a kol.: Komparace politických systémů II., VŠE, Praha 2004. Schrötter, H. J.: Aktuální slovník Evropské unie, Brána, Praha 2002.

● Šrámek, M.: Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů ve vztahu k evropským zájmovým skupinám, diplomová práce, Masarykova univerzita, Brno 2006.

● Van Schendelen, R.: Jak lobbovat v Evropské unii aneb Machiavelli v Bruselu, Centrum strategických studií, Brno 2004.

● Wiarda, H. J. – Mott, M. M.: Catholic Roots and Democratic Flowers. Political Systems in Spain and Portugal, Praeger, Westport 2001.

● Wokoun, R.: Výkladový slovník regionální a strukturální politiky Evropské unie, IFEC, Praha 2002. 95

● Zukal, J.: Reforma veřejné správy v Dánsku, Veřejná správa, roč. 10, č. 7, 1999, s. 24 – 25.

Prameny:

● AER Brochure, Assembly of European Regions, on-line text (http://www.a-er.org/fileadmin/user_upload/PressComm/Publications/Brochure/2005/GBAERBrochure2005.pdf).

● Asociace krajů České republiky (http://www.asociacekraju.cz).

● Attard, N.: The system of Local Government in Malta, Malta Ministry of Justice and Home Affairs, 2005, on-line text (http://www.mjha.gov.mt/departments/localgovernment/thesystemoflocalgovtinm alta.pdf).

● Committee of the Regions, oficiální webové stránky (http://www.cor.europa.eu).

● Committee of the Regions – Rules of Procedure, Official Journal of the European Communities, 22/01/2000, on-line text (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2000/l_018/l_01820000122en0022003).

● Concept integratif pour une reforme territoriale et administrative du Grand-Duche de Luxembourg, Ministére de l´Intérieur et de l´Aménagement du Territoire, 29. 4. 2005, Luxembourg, on-line text (http://www.mi.etat.lu/Downloads/CONCEPT_INTEGRATIF.pdf).

● Council Decision of 1 January 2007 appointing Bulgarian and Romanian members and alternate members of the Committee of the Regions (2007/6/EC), on-line text (http://www.infoeuropa.ro/ieweb/imgupload/RO_BG_members_of_COR.pdf).

96

● Devolution Process in the European Union and the candidate countries, CoR Studies I – 1/2005 – 14, Brussels, January 2005, on-line text (http://www.cor.europa.eu/document/presentation/devolution_en.pdf).

● E-mail od Calin Chira, Romanian Municipality Association – EU Office in Brussels, ze dne 6. 4. 2007 na e-mailovou adresu [email protected].

● EUROPA – Portál Evropské unie, oficiální webové stránky EU (http://www.europa.eu)

● European Governance: A White Paper, European Commission, Brussels, 25. 7. 2001, on-line text (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf).

● Euroskop.cz – Vše o Evropské unii (http://www.euroskop.cz).

● Jednací řád Výboru regionů, Výbor regionů, 31. 1. 2007, on-line text (http://www.cor.europa.eu/document/documents/int_reg_cs.pdf).

● Joint declaration of the President of the European Commission and the President of the Committee of the Regions, on-line text (http://www.cor.europa.eu/document/en/di_cdr81_2001_rev2_di.pdf).

● Key Dates in the History of the Committee of the Regions, Committee of the Regions, November 2004, on-line text (http://www.cor.europa.eu/document/press/key_dates.pdf).

● Kvapilová, T.: Role Výboru regionů a několik základních faktů, časopis Integrace, on-line verze (http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=806).

● Kypetová, J.: Portugalsko funguje i bez samosprávných regionů, Deník veřejné správy, 17. 2. 2006, on-line text (http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6209769).

97

● Levels of local democracy in Sweden, Swedish Association of Local Authorities and Regions, 2006, on-line text (http://www.skl.se/artikeldokument.asp?C=756&A=180&FileID=153842&NAM E=Levels+of+local+democracy+2006.pdf).

● Local Authorities in Cyprus, Union of Cyprus Municipalities Brochure, 2006, on-line text (http://www.ucm.org.cy.ws011.alentus.com/eng/Depository/Document/516/Docu ment_516_File.pdf).

● Ministry of Foreign Affairs – The Republic of Bulgaria (http://www.mfa.government.bg/index.php?tid=14&item_id=10172).

● National Association of Municipalities in the Republic of Bulgaria (http://www.namrb.org).

● Strengthening regional and local democracy in the European Union. Volume I, on-line text, CoR Studies E-1/2004, Brussels 2004, on-line text (http://bookshop.europa.eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/QG0704001ENC/Q G0704001ENC_002.pdf).

● Strengthening regional and local democracy in the European Union. Volume II, on-line text, CoR Studies E-1/2004, Brussels 2004 (http://bookshop.europa.eu/eubookshop/FileCache/PUBPDF/QG0704002ENC/Q G0704002ENC_002.pdf).

● The Selection Process of CoR Members. Procedures in the Member States, CoR Studies I-1/2004, Brussels 2004, on-line text (http://www.cor.europa.eu/document/presentation/selection_en.pdf).

● Týc, F.: Mechanismus výběru zástupců do Výboru regionů EU, Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, 30. 3. 2004, on-line text (http://www.asociacekraju.cz/vismo5/dokumenty2.asp?id_org=450022&id=53971).

98

Smlouvy:

● Smlouva o založení Evropského společenství revidovaná Amsterodamskou smlouvou (http://www.euroskop.cz/files/9/1559471E-61B6-41C9-8517760F4952C7F0.pdf).

● Smlouva o Evropské unii (http://www.euroskop.cz/files/10/D542A3EA-D7D7-4A7A-B5DFAECFD1343F8D.pdf).

● Smlouva o Evropském hospodářském společenství (http://www.euroskop.cz/files/10/4F81BE9C-9AC0-4E5D-97B804A3697E2298.pdf).

● Smlouva o založení Evropského společenství revidovaná Smlouvou z Nice (http://www.euroskop.cz/files/9/F25C6D59-5028-42E7-BC4EC3A55AC6E044.pdf).

99