Rekenkamercommissie Coevorden. Bezwaarlijke termijnen: tijd voor een heroverweging! Termijnoverschrijding bij bezwaarschriften

Rekenkamercommissie Coevorden

Bezwaarlijke termijnen: tijd voor een heroverweging! Termijnoverschrijding bij bezwaarschriften.

Rekenkamercommissie Coevorden G.A. Zoons drs. A.J.M. Smale, voorzitter mr. F. Sieders mr. J. Riddersma mr. H. Haan, plaatsvervangend voorzitter

Ambtelijke ondersteuning rekenkamercommissie: drs. F.A.C. Lucassen drs. C.H. Horstmeier Opstellers rapport: Prof.dr. H.B. Winter (Pro Facto) mr. J. Nagtegaal (Pro Facto) mr. A. Sibma (Pro Facto) drs. C.H. Horstmeier (RKC Coevorden)

Adres: Gemeente Coevorden Rekenkamercommissie Postbus 2 7740 AA Coevorden T (0524) 598 724 / 598 633 E [email protected] I www.coevorden.nl/rekenkamer

Groningen/Coevorden, maart 2011

REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN – BEZWAARLIJKE TERMIJNEN: TIJD VOOR EEN HEROVERWEGING!

Inhoud

INLEIDING ......................................................................................................................................... 1 1.1 1.2

AANLEIDING ...............................................................................................................................1 LEESWIJZER ................................................................................................................................1

ONDERZOEKSVRAGEN EN –METHODEN............................................................................................ 2 2.1 CENTRALE VRAAG EN DEELVRAGEN ..................................................................................................2 2.2 AANPAK.....................................................................................................................................3 2.2.1. Afbakening.....................................................................................................................3 2.2.2. Onderzoeksmethoden ....................................................................................................3 BEVINDINGEN ................................................................................................................................... 4 3.1 INLEIDING ..................................................................................................................................4 3.2 BEZWAARAFHANDELING VOLGENS DE WET ........................................................................................4 3.2.1. Wettelijke bezwaarprocedure........................................................................................4 3.2.2. Beslistermijn en dwangsomregeling ..............................................................................4 3.3 BEZWAARAFHANDELING IN DE PRAKTIJK ...........................................................................................5 3.3.1. Bezwaarprocedure in de praktijk ...................................................................................5 3.3.2. Aantal en soort bezwaarschriften..................................................................................8 3.3.3. Doorlooptijd ...................................................................................................................8 3.3.4. Overschrijding beslistermijn.........................................................................................11 3.4 BESLISTERMIJN IN ANDERE GEMEENTEN .........................................................................................12 ANALYSE ......................................................................................................................................... 13 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................13 4.2 OORZAKEN TERMIJNOVERSCHRIJDING PER PROCESSTAP .....................................................................13 4.2.1. Ontvangst bezwaarschrift............................................................................................14 4.2.2. Verzoek dossier ............................................................................................................15 4.2.3. Aanleveren dossier.......................................................................................................15 4.2.4. Hoorzitting ...................................................................................................................15 4.2.5. Advies...........................................................................................................................17 4.2.6. Besluit op bezwaar.......................................................................................................17 4.3 OORZAKEN TERMIJNOVERSCHRIJDING ............................................................................................18 4.3.1. Regie en communicatie................................................................................................18 4.3.2. Termijnbewaking .........................................................................................................19 CONCLUSIES.................................................................................................................................... 21 5.1 HOOFDCONCLUSIE .....................................................................................................................21 5.2 CONCLUSIE PER NORM ................................................................................................................22 5.2.1. Rechtmatige bezwaarafhandeling...............................................................................22 5.2.2. Personele en financiële middelen ................................................................................23 5.2.3. Organisatorische condities ..........................................................................................23 5.2.4. Advisering door commissie ..........................................................................................25 5.2.5. Besluit op bezwaar.......................................................................................................26 5.2.6. Leereffect .....................................................................................................................27


AANBEVELINGEN ............................................................................................................................ 28 6.1 AANBEVELINGEN .......................................................................................................................28 6.1.1. Cultuur .........................................................................................................................28 6.1.2. Structuur ......................................................................................................................28 6.1.3. Rechtmatigheid............................................................................................................30 6.1.4. Ten slotte .....................................................................................................................30 BESTUURLIJK WEDERHOOR DOOR COLLEGE ................................................................................... 31 NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN ....................................................................... 36 BIJLAGE I – NORMENKADER ............................................................................................................ 38 BIJLAGE II – GESPREKSPARTNERS .................................................................................................... 40 RAPPORTEN REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN...................................................................... 42


Hoofdstuk 1

Inleiding

1.1

Aanleiding Het verbeteren van de dienstverlening staat bij gemeenten hoog op de agenda. Bij de kwaliteit van overheidsdienstverlening gaat het enerzijds om de kwaliteit van besluiten en producten en anderzijds om de wijze waarop de diensten worden verleend. Bij de kwaliteit van dienstverlening is tijdigheid van groot belang. Aanvragers, bezwaarmakers en klagers moeten weten waar ze aan toe zijn en niet te lang hoeven wachten op een besluit van de gemeente. Als stok achter de deur voor een tijdige besluitvorming is op 1 oktober 2009 de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Als niet tijdig op een aanvraag of bezwaarschrift wordt beslist, verbeurt de gemeente onder voorwaarden een dwangsom die kan oplopen tot € 1.260. Sinds de gemeentelijke herindeling in 1998 beslist de gemeente Coevorden op de meeste bezwaarschriften niet binnen de maximale termijn.1 Dit feit en het verzoek van twee raadsfracties vormde voor de rekenkamercommissie van de gemeente Coevorden aanleiding een onderzoek in te stellen naar de oorzaken van de termijnoverschrijdingen bij de besluitvorming op bezwaarschriften. Pro Facto, bureau voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs dat gelieerd is aan de Rijksuniversiteit Groningen, voerde het onderzoek uit in samenwerking met de secretaris-onderzoeker van de rekenkamercommissie, die de rapportage over de kwantitatieve gegevens voor Coevorden voor zijn rekening heeft genomen.

1.2

Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen en –methoden beschreven. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen gerapporteerd. Hoofdstuk 4 toetst de bevindingen aan de hand van een opgesteld normenkader, waarna hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen geeft.

1

Voor de periode 1998-2006, zie de Jaarverslagen van de Commissie voor de Rechtsbescherming: Jaarverslag 1998, p.15; Jaarverslag 1999, p.13; Jaarverslag 2000, p.15; Jaarverslag 2001, p.18; Jaarverslag 2002, p.19; Jaarverslag 2003, p.15; Jaarverslag 2004, p.20; Jaarverslag 2005, p.24; Jaarverslag 2006, p.22. Zie ook het raadsbesluit van 19 september 2002, om het percentage tijdig afgehandelde bezwaarschrijften te willen verbeteren tot 50%.

1


Hoofdstuk 2

Onderzoeksvragen en –methoden

2.1

Centrale vraag en deelvragen De rekenkamercommissie formuleerde de volgende onderzoeksvraag: In hoeverre overschrijdt de gemeente Coevorden de termijnen voor behandeling van bezwaarschriften en wat zijn daarvan de oorzaken? Deze vraag valt uiteen in de volgende vier onderdelen: 1. Normatieve beschrijving; 2. Feitelijke beschrijving; 3. Vergelijking; 4. Beoordeling. Per onderdeel zijn verschillende deelvragen geformuleerd die samen het antwoord op de centrale onderzoeksvraag moeten geven. Deze deelvragen zijn hieronder per onderzoeksonderdeel weergegeven. DEELONDERZOEK I – NORMATIEVE BESCHRIJVING

1.1

Hoe dient de behandeling van bezwaarschriften te verlopen?

DEELONDERZOEK II – FEITELIJKE BESCHRIJVING

2.1 2.2

Hoe verloopt de behandeling van bezwaarschriften in de praktijk? Hoeveel bezwaarschriften zijn ingediend in de onderzoeksperiode en tegen welke (soort) besluiten waren deze bezwaarschriften gericht? 2.3 Wat is de doorlooptijd van de te onderscheiden processtappen en wat is de totale doorlooptijd? 2.4. In hoeverre wordt de wettelijke beslistermijn overschreden? DEELONDERZOEK III – VERGELIJKING 3.1 Binnen welke termijn wordt in andere gemeenten op bezwaarschriften beslist? DEELONDERZOEK IV – BEOORDELING 4.1 Wat zijn de oorzaken voor de overschrijding van de beslistermijn? 4.2 Hoe moet het proces van behandeling van bezwaarschriften worden beoordeeld?

2


2.2 2.2.1.

Aanpak Afbakening De Commissie voor de Rechtsbescherming (hierna: de Commissie) van Coevorden bestaat uit twee kamers; een Kamer voor Grondgebonden Zaken en een Kamer voor Persoonsgebonden zaken. Sinds januari 2010 is het onderscheid tussen deze kamers losgelaten en zijn persoonsgebonden en grondgebonden zaken op dezelfde zitting behandeld. Beide soorten bezwaarschriften – grondgebonden en persoonsgebonden – zijn in het onderzoek betrokken. Er is geen onderzoek gedaan naar bezwaarschriften met betrekking tot belastingzaken, omdat de Commissie hierbij niet wordt ingeschakeld. Om de deelvragen en uiteindelijk de centrale vraag te kunnen beantwoorden is zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek verricht. Zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve onderzoek is beperkt tot de bezwaarafhandeling in de jaren 2007, 2008, 2009 en de eerste negen maanden van 2010 (tot 1 oktober 2010). In het kwantitatieve onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende perioden: 2007, 2008, januari tot oktober 2009 en (vanwege een wetswijziging die later in dit rapport toegelicht wordt) oktober 2009 tot oktober 2010. Gemakshalve wordt naar deze perioden telkens verwezen met 2007, 2008, 2009 en 2010.

2.2.2.

Onderzoeksmethoden Om een antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen, zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. De aftrap voor het onderzoek is gegeven in een startbijeenkomst voor betrokken ambtenaren waarbij de rekenkamercommissie een toelichting heeft gegeven op het onderzoek en op de gevraagde medewerking van de verschillende actoren. Vervolgens zijn de overzichten van ingediende bezwaarschriften geanalyseerd. Het secretariaat van de Commissie houdt deze overzichten bij. Ook andere stukken, zoals de jaarverslagen en de verordening van de Commissie en gegevens over beslistermijnen van andere gemeenten, zijn geraadpleegd. Op basis van de overzichten van jaarlijks ingediende bezwaarschriften zijn vijftien zaken geselecteerd voor dossierstudie. Enkel bezwaarschriften waarbij sprake was van (ruime) termijnoverschrijding zijn bestudeerd. Daarnaast is bij de selectie rekening gehouden met de volgende criteria: onderzoeksjaar, onderwerp, aantal bezwaarmakers, betrokkenheid derden. Het verzamelen van de dossiers bleek veel tijd te vergen. Soms werd het verkeerde dossier ontvangen of bleken stukken nog niet gearchiveerd te zijn en bij de vakafdeling te berusten. Acht dossiers waren (enigszins of zelfs erg) onvolledig. Door het ontbreken van stukken zijn uiteindelijk drie van de vijftien geselecteerde dossiers niet bestudeerd. Ten slotte zijn interviews gehouden. De rekenkamercommissie heeft de bevindingen uit de bovengenoemde bronnen getoetst aan het normenkader dat zij eerder vastgesteld had. Dit normenkader is opgenomen in bijlage I.

3


Hoofdstuk 3

Bevindingen

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de deelvragen van de deelonderzoeken I tot en met III. De beoordeling, deelonderzoek IV, vindt plaats in het volgende hoofdstuk.

3.2

Bezwaarafhandeling volgens de wet

3.2.1.

Wettelijke bezwaarprocedure 1.1

Hoe dient de behandeling van bezwaarschriften te verlopen?

In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de Coevorder Verordening voor de rechtsbescherming 2006 (hierna: Verordening) is bepaald hoe de behandeling van bezwaarschriften dient te verlopen. Kort gezegd komt het erop neer dat na ontvangst van het bezwaarschrift belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord. Het horen vindt in de gemeente Coevorden plaats door de Commissie. Deze Commissie belegt een hoorzitting en brengt vervolgens advies uit aan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. In de praktijk is dit vrijwel altijd het College van burgemeester en wethouders. Dit bestuursorgaan neemt met inachtneming van het advies een besluit op bezwaar. Dit besluit moet aan belanghebbenden bekend gemaakt worden. Tegen dit besluit kan beroep bij een rechtbank worden aangetekend. 3.2.2.

Beslistermijn en dwangsomregeling De termijn om te beslissen op bezwaar is per 1 oktober 2009 gewijzigd. Voor 1 oktober 2009 gold voor de afhandeling van bezwaarschriften een beslistermijn van tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift, met een mogelijkheid van verdaging voor ten hoogste vier weken.2 De beslistermijn begon te lopen de dag na ontvangst van het bezwaarschrift. Op 1 oktober 2009 is de 'Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen' (hierna: Wet dwangsom) in werking getreden. In verband met de inwerkingtreding van die wet is de termijn om te beslissen op een bezwaarschrift verlengd en is tevens het startmoment van de 2

Deze beslistermijn gold wanneer een adviescommissie onder extern voorzitterschap was ingesteld. Als dat niet het geval was, moest het bestuursorgaan beslissen binnen een termijn van zes weken. Ook dan kon de termijn met maximaal vier weken worden verdaagd.

4


beslistermijn gewijzigd.3 Uit een inventarisatie van het kabinet was eerder gebleken dat de termijnen voor besluitvorming op bezwaar in de praktijk als te krap en te uniform werden ervaren en in een groot aantal gevallen ook niet werden gehaald, terwijl organisatorische maatregelen niet altijd een oplossing boden. Sinds 1 oktober 2009 geldt daarom een aangepaste beslistermijn van twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken (artikel 7:10 lid 1 Awb). Er kan sprake zijn van opschorting, verdaging en verder uitstel van de beslistermijn. Opschorting kan in de volgende gevallen plaatsvinden: 1. Bij een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 Awb (artikel 7:10 lid 2 Awb)4; 2. Als informatie van een buitenlandse instantie nodig is (artikel 4:15 lid 1 sub b Awb); 3. Bij vertraging die aan bezwaarmaker kan worden toegerekend (artikel 4:15 lid 2 sub b Awb); 4. Als sprake is van overmacht bij het bestuursorgaan (artikel 4:15 lid 2 sub c Awb). Verdaging van de beslistermijn kan geschieden met maximaal zes weken en verder uitstel is mogelijk in de volgende gevallen (artikel 7:10 lid 3 en 4): 5. Alle belanghebbenden stemmen met uitstel in; 6. De indiener van het bezwaarschrift stemt met uitstel in en andere belanghebbenden kunnen daardoor niet in hun belangen worden geschaad; 7. Uitstel is nodig in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Op grond van artikel 14 van de Verordening oefent de voorzitter van de Commissie de bevoegdheid uit als bedoeld in artikel 6:6 Awb – het bieden van een hersteltermijn . De overige hiervoor genoemde bevoegdheden tot verdaging en opschorting berusten bij het bestuursorgaan. Als de voorzitter van de Commissie voorziet dat de beslistermijn niet wordt gehaald, moet hij het bestuursorgaan tijdig verzoeken de beslissing op bezwaar te verdagen (toelichting artikel 19 Verordening). In de meeste van de hiervoor genoemde gevallen moet het bestuursorgaan met belanghebbenden schriftelijk communiceren over de verdaging en opschorting. Als het bestuursorgaan niet binnen de termijn een besluit heeft genomen, kan de bezwaarmaker het bestuursorgaan in gebreke stellen. Als het bestuursorgaan twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling nog geen besluit heeft genomen, verbeurt het per dag dat het besluit uitblijft automatisch een dwangsom. De maximale looptijd van de dwangsom is 42 dagen en het maximale bedrag is € 1260,-. De eerste twee veertien dagen bedraagt de dwangsom € 20,- per dag, de volgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag (artikel 4:17 lid 1 en 2 Awb).

3.3

Bezwaarafhandeling in de praktijk

3.3.1.

Bezwaarprocedure in de praktijk 2.1

Hoe verloopt de behandeling van bezwaarschriften in de praktijk?

Het secretariaat van de commissie was voorheen samen met de juridische control- en adviesfunctie ondergebracht in het team Bestuurlijk-Juridische Zaken (BJZ). Sinds de reorgani3

Wet van 18 juni 2009 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, Stb. 2009, 384. 4 Hierbij kan het gaan om het ontbreken van de gronden of een handtekening.

5


satie in 2008 zijn de medewerkers belast met het uitvoeren van de secretariaatswerkzaamheden ondergebracht bij het team Bestuurszaken en Dienstverlening van de afdeling Bedrijfsvoering en Ondersteuning. Eén van deze medewerkers houdt zich tevens bezig met de juridische advisering op privaatrechtelijk terrein. De juridische control- en adviesfunctie is nu ondergebracht bij het team Planning & Kwaliteit van de afdeling Kwaliteit & Concerncontrol. Voor de behandeling van bezwaarschriften is in Coevorden geen procesbeschrijving opgesteld. Wel ontwikkelt de secretaris van de Commissie sinds kort werkafspraken. Zij wil in overleg met de teamleiders van de vakafdelingen vastleggen aan welke termijnen de vakafdelingen en het secretariaat zich moeten houden bij de behandeling van bezwaarschriften. Als een bezwaarschrift binnenkomt, wordt het ingeboekt door het team DIV (documentaire informatievoorziening) en meteen naar het secretariaat van de Commissie gestuurd. In de jaren 2007 tot en met 2010 stuurde DIV het bezwaarschrift in gemiddeld 12% van de gevallen niet naar het secretariaat maar naar de vakafdeling. Na ontvangst van het bezwaarschrift, vraagt de secretaris bij de vakafdeling het bestreden besluit op. Aan de hand daarvan verricht de secretaris de ontvankelijkheidstoets; beoordeeld wordt of wordt voldaan aan de in artikel 6:5 van de Awb genoemde eisen5. Regelmatig worden zogenaamde ‘pro forma’ bezwaarschriften ingediend. De bezwaarmaker geeft dan enkel aan bezwaar te hebben en wil op een later moment de gronden van zijn bezwaar kenbaar maken. In dergelijke gevallen stelt de Commissie een termijn waarbinnen de bezwaargronden moeten zijn ingediend. Uit de dossierstudie blijkt dat niet altijd aan de indiener wordt aangegeven dat in een dergelijk geval de beslistermijn wordt opgeschort. Binnen drie á vier dagen na ontvangst van het bezwaarschrift stuurt de secretaris een memo aan de vakafdeling waarin wordt gevraagd de relevante stukken aan te leveren. Als het bezwaarschrift op een hoorzitting zal worden behandeld, wordt de voorlopige datum van de zitting genoemd en wordt eveneens om een verweerschrift verzocht. De gevraagde informatie moet uiterlijk drie weken voor de zittingsdatum worden aangeleverd. Volgens de Awb en de Verordening is het opstellen van een verweerschrift niet verplicht en dit gebeurt dan ook niet altijd. Wel heeft dit de voorkeur van de Commissie omdat het opstellen van een verweerschrift bijdraagt aan een goede voorbereiding van zowel de vakafdeling als de Commissie. Gelijktijdig met het versturen van het memo aan de vakafdeling verstuurt de secretaris een ontvangstbevestiging aan de indiener van het bezwaarschrift en eventuele derdebelanghebbenden. Tot in 2010 werd in deze brief de beslistermijn standaard verdaagd, hoewel dit tegen de geest van de wet is. Inmiddels bevat de ontvangstbevestiging geen standaard verdaging meer. Voorafgaand aan de hoorzitting worden het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken in het gemeentehuis ter inzage gelegd. In de uitnodiging voor de bezwaarmaker en eventuele derdebelanghebbenden wordt aangegeven dat een kopie van het procesdossier ook zal worden toegestuurd.

5

Een bezwaarschrift moet worden ondertekend en ten minste bevatten: de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het bestreden besluit en de gronden van bezwaar.

6


De Commissie heeft voor een heel kalenderjaar een zittingsrooster vastgesteld, waarin is aangegeven op welke data wordt vergaderd en welke leden daarbij aanwezig zijn. Er wordt naar gestreefd een bezwaarschrift binnen zeven weken na ontvangst ter zitting te behandelen. In de praktijk blijkt die streeftermijn niet gehaald te worden. De gemiddelde termijn waarbinnen een bezwaarschrift na ontvangst op zitting wordt behandeld was de afgelopen jaren 10,1 (2010), 9,5 (2009), 12,5 (2008) en 12,8 (2007) weken.6 De Awb en de Verordening bieden de mogelijkheid bezwaarschriften onder meer zonder zitting af te doen als sprake is van kennelijke niet-ontvankelijkheid dan wel kennelijke ongegrondheid. Wanneer een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is vanwege te late indiening wordt het bezwaarschrift zonder zitting afgedaan. Bij kennelijk ongegronde bezwaarschriften wordt de bezwaarmaker altijd in de gelegenheid gesteld de bezwaren toe te lichten tijdens een zitting. Op een zittingsavond worden over het algemeen drie bezwaarschriften behandeld. Als een bezwaarmaker wordt bijgestaan door een gemachtigde zoals een advocaat worden vaak maar twee bezwaarschriften ingepland. Reden hiervoor is dat gemachtigden vaak uitgebreider aan het woord zijn dan bezwaarmakers die zelf het woord doen, waardoor de behandeling van het betreffende bezwaarschrift meer tijd in beslag neemt. Soms blijkt tijdens de hoorzitting dat nader onderzoek gewenst is. Tijdens de zitting wordt dan aangegeven dat het gevolg hiervan is dat het advies en daardoor het besluit op bezwaar langer op zich laten wachten. In het verslag van de hoorzitting wordt dan vastgelegd dat partijen met dit uitstel instemmen. Gebleken is dat opschorting en verdaging van de beslistermijn niet altijd schriftelijk wordt vastgelegd. Ook wordt dit niet altijd met het bestuursorgaan overlegd. Artikel 7:10 lid 5 Awb gaat er vanuit dat het bestuursorgaan schriftelijke mededeling doet aan belanghebbenden bij opschorting, verdaging en verder uitstel als bedoeld in de leden 2, 3 en 4 van genoemd artikel. In de Verordening is enkel bepaald dat de voorzitter bevoegd is tot uitoefening van de bevoegdheid in artikel 6:6 Awb. De bevoegdheden tot opschorting, verdaging en verder uitstel zijn in de Verordening en de Awb niet aan de (voorzitter van de) commissie toebedeeld, waardoor sprake is van een bevoegdheidsgebrek als de voorzitter toch overgaat tot het verlenen van opschorting, verdaging en verder uitstel. Na de openbare behandeling van de bezwaarschriften beraadslaagt de Commissie achter gesloten deuren over het uit te brengen advies; het zogenaamde raadkameroverleg. De Commissie formuleert een advies dat de secretaris vervolgens uitwerkt. Het streven van de Commissie is binnen drie weken na de hoorzitting advies uit te brengen. In de praktijk duurt dit gemiddeld 8,7 (2010), 8,7 (2009), 9,2 (2008) en 5,8 (2007) weken. Het advies wordt ondertekend door de voorzitter en secretaris van de Commissie en wordt vervolgens door het secretariaat aan het bestuursorgaan gestuurd. Bij het versturen van het advies wordt niet de naam van de afdeling of van een behandelend ambtenaar vermeld. In de praktijk wordt het advies door DIV naar de vakafdeling gestuurd en wordt het niet daadwerkelijk ter kennis gebracht van het betrokken bestuursorgaan. Gelijktijdig met de verzending aan het bestuursorgaan wordt het advies ook aan bezwaarmaker en eventuele derdebelanghebbenden gestuurd. Nadat het advies is verstuurd heeft de Commissie geen rol meer in de bezwaarafhandeling. Tot het moment van verzending bewaakt de secretaris de termijn. De secretaris houdt een 6 In het kwantitatieve onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende perioden: 2007, 2008, januari tot oktober 2009 en oktober 2009 tot oktober 2010. Gemakshalve wordt hier telkens over 2007, 2008, 2009 en 2010 gesproken.

7


Excel-overzicht bij van alle ingediende bezwaarschriften. Per bezwaarschrift wordt onder andere bijgehouden tegen welk besluit het is gericht en hoe het advies en besluit op bezwaar luiden. In het overzicht worden verschillende data genoteerd, zodat de volgende termijnen kunnen worden berekend: - T1: doorlooptijd ontvangst tot datum hoorzitting; - T2: doorlooptijd hoorzitting tot datum advies; - T3: doorlooptijd advies tot datum besluit op bezwaar; - T4: doorlooptijd ontvangst bezwaarschrift tot datum besluit op bezwaar. Er wordt bij de berekening van deze termijnen geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden om termijnen automatisch te berekenen. De termijnen worden handmatig berekend. Gelet op de sinds 1 oktober 2009 wijziging in de beslistermijn dient laatstgenoemde termijn, T4, te worden vervangen door de doorlooptijd begin beslistermijn tot datum besluit. Na ontvangst van het advies, is de vakafdeling belast met het opstellen van het besluit op bezwaar. Volgens het mandaatoverzicht is de bevoegdheid te beslissen op bezwaarschriften door het college en de burgemeester overgedragen aan de afdelingsmanager. Voorwaarde hierbij is dat de mandataris niet degene mag zijn die het primaire besluit heeft genomen en de beslissing op bezwaar niet afwijkt van het advies van de Commissie. Ondermandaat is mogelijk. Na de besluitvorming wordt het besluit op bezwaar bekend gemaakt aan de indiener en eventuele derdebelanghebbenden. 3.3.2.

Aantal en soort bezwaarschriften 2.2

Hoeveel bezwaarschriften zijn ingediend in de onderzoeksperiode en tegen welke (soort) besluiten waren deze bezwaarschriften gericht?

In de jaren 2007 tot en met 2009 zijn jaarlijks gemiddeld 118 bezwaarschriften bij de gemeente ingediend. De bezwaren richten zich in 4 van de 5 gevallen tegen besluiten van de afdeling Publieksservice. Dit is logisch, aangezien deze gemeentelijke afdeling de meeste besluiten neemt waartegen een belanghebbende bezwaar kan indienen. Eén op de 12 bezwaren richt zich op de afdeling Beheer & Realisatie. De afdelingen Beleid & Strategie en de afdeling Bedrijfsvoering & Ondersteuning (hierna: B&O) zijn allebei goed voor ongeveer één op de 13 bezwaren. B&O ontvangt overigens vrijwel uitsluitend bezwaren van ambtenaren over aanstellingskwesties. 3.3.3.

Doorlooptijd 2.3

Wat is de doorlooptijd van de te onderscheiden processtappen en wat is de totale doorlooptijd?

Voor de belangrijkste deeltermijnen kunnen de gemiddelde termijnen berekend worden. Deze zijn weergegeven in de onderstaande grafiek.

8


GRAFIEK 1: GEMIDDELDE TERMIJNEN PER DEELTERMIJN Gemiddelde termijn per deeltermijn 30

weken

25

5,7

20

4,1

15

5,8

5,2

2,6

8,7

8,7

Advies tot beslissing op bezw aar

9,2

Hoorzitting tot advies CRB Ontvangst tot hoorzitting

10 5

12,8

12,5

9,5

10,1

2009

2010

0 2007

2008 jaren

Overigens is sinds de wetswijziging van 1 oktober 2009 de ontvangstdatum van het bezwaarschrift niet meer de startdatum van de bezwaartermijn. Omwille van de vergelijkbaarheid met de voorgaande jaren houdt deze grafiek echter vast aan de deeltermijn 'ontvangst tot hoorzitting'. Dit getal geeft immers, los van de technische inrichting van de termijn, inzicht in de snelheid waarmee bezwaarschriften op zitting behandeld worden. GRAFIEK 2: TOTAALTERMIJNEN Totale termijn 70 60 50 weken

40 30 20 10 0

2007

2008

2009

2010

Gemiddeld

20,7

25,1

19,6

17,1

Minimum

5,1

7,0

9,0

5,1

Maximum

63,0

66,4

33,0

31,9

jaren

De totale doorlooptijd in de jaren 2007 tot en met september 2010 was gemiddeld 21 weken. Zoals uit bovenstaande grafiek blijkt, kan daarbij het verschil tussen de kortste en de langste doorlooptijd groot zijn. Van de bezwaren die bijvoorbeeld in 2008 ingediend zijn, was er één al na 7 weken afgehandeld. Het andere uiterste was een bezwaar dat pas na

9


ruim 66 weken afgerond was, waardoor het verschil in afhandelingstermijn meer dan een jaar bedraagt. Sinds 2008 toont de grafiek een dalende gemiddelde termijn. Hiervoor zijn meerdere verklaringen. Ten eerste is 2008 het jaar geweest met de langste doorlooptijden. In dit jaar ontving de gemeente namelijk duidelijk meer bezwaarschriften (140) dan in 2007 (109) of 2009 (105). Ten tweede is het secretariaat in dat jaar door ziekte langdurig onderbezet geweest. Deze factoren leidden tot langere doorlooptijden. Daarnaast is het echter waarschijnlijk dat de daling deels slechts optisch is. Ten eerste is de start van de bezwaartermijn door de Wet dwangsom gewijzigd. Daarvoor begon de klok te lopen bij de ontvangst van het bezwaarschrift, nu pas nadat de periode verstreken is waarin een burger bezwaar kan aantekenen tegen een gemeentelijk besluit. Deze periode bedraagt zes weken vanaf de datum van bekendmaking van het besluit. De meeste bezwaarmakers wachten niet tot de laatste dag van deze periode, maar dienen hun bezwaarschrift eerder in: gemiddeld na 4,4 week. Hierdoor heeft de gemeente 1,6 week 'gratis' extra tijd. De klok loopt voor haar nog niet, maar ze kan al wel beginnen met de afhandeling van het bezwaar. Door die 1,6 week op te tellen bij de gerealiseerde termijn over 2010 (1,6+17,1 = 18,7) en te vergelijken met de gemiddelde termijn over 2009 (19,6) blijft minder dan 1 week verschil over (19,6-18,7 = 0,9 week). Er is nog een tweede reden, waarom de daling waarschijnlijk deels slechts optisch is. Hoe recenter het jaar waarover gemeten wordt, hoe meer zaken nog niet afgerond zijn. Zo is op 1 oktober 2010 op 60 bezwaarschriften uit de periode oktober 2009 - september 2010 nog geen besluit gevolgd. Deze openstaande zaken, waarbij het vaak zal gaan om juist de langlopende bezwaarzaken, tellen derhalve nog niet mee in het gemiddelde. Daardoor neemt juist de maximale gerealiseerde termijn duidelijk af. Dit effect is eveneens zichtbaar in de verschillen tussen de gemiddelde termijnen die in het kader van dit onderzoek zijn berekend en de gemiddelde termijnen die de Commissie in haar jaarverslagen heeft genoemd. De gemiddelden uit dit rapport zijn hoger dan die uit de jaarverslagen. De Commissie kan immers geen rekening houden met de langlopende zaken, omdat die zaken op het moment van schrijven van de jaarverslagen nog niet zijn afgerond. Het is dan ook logisch dat het verschil tussen deze uitkomsten in het recentste jaar kleiner wordt. In onderstaande tabel zijn de verschillen aangegeven. Om een goede vergelijking te kunnen maken, is in onderstaande tabel de termijn voor 2009 berekend over het gehele kalenderjaar en niet, zoals elders in dit rapport is gedaan, enkel tot 1 oktober 2009. TABEL 1: GEMIDDELDE TERMIJNEN VOLGENS DE REKENKAMERCOMMISSIE EN COMMISSIE RECHTSBESCHERMING

2007 2008 2009

REKENKAMERCOMMISSIE

COMMISSIE RECHTSBESCHERMING

20,7 25,1 19.3

ruim 19 21 ruim 19

Deze gemiddelden zijn overigens bruto termijnen. Om de netto termijnen te kunnen berekenen, moeten de opschortingen van de bruto termijnen afgetrokken worden. Zowel de rekenkamercommissie als de CRB konden geen netto termijnen berekenen vanwege een onvolledige registratie van de opschortingen. Door de begin- en einddata hiervan te registreren kan daarom de gemeente de gemiddelde netto termijn naar beneden brengen.

10


3.3.4.

Overschrijding beslistermijn 2.4

In hoeverre wordt de wettelijke beslistermijn overschreden?

Bij het bepalen van de overschrijding van de wettelijke beslistermijn, moet naar de mening van de rekenkamercommissie worden uitgegaan van de wettelijke beslistermijn exclusief verdaging. In tabel 1 is echter ook steeds rekening gehouden met de verdagingsmogelijkheid. Voorgaande betekent dat voor de jaren 2007, 2008 en 2009 is uitgegaan van een beslistermijn van 10 weken met een mogelijke verdaging van 4 weken. Voor 2010 is uitgegaan van een beslistermijn van 18 weken, gerekend vanaf de datum van het bestreden besluit met een verdagingsmogelijkheid van 6 weken. De gemeente Coevorden overschrijdt gemiddeld gezien in de jaren 2007 tot en met 2009 beide termijnen (zowel exclusief als inclusief verdaging). Dit is in lijn met de praktijk dat de gemeente sinds de gemeentelijke herindeling (1998) op het merendeel van de bezwaarschriften niet tijdig beslist. In 2010 daarentegen blijft de gemiddelde beslistermijn (inclusief verdaging) onder het wettelijk maximum. De reden hiervoor is dat op 1 oktober 2010 op 60 bezwaarschriften nog geen besluit was gevolgd. Deze zaken, waarbij het vaak zal gaan om juist de langlopende bezwaarzaken, tellen derhalve niet mee in het gemiddelde. TABEL 2: TERMIJNOVERSCHRIJDINGEN 2007-2010 (IN WEKEN) JAAR

GEMIDDELD

MINIMUM

MAXIMUM

NORM INCL. VERDAGING:

NORM EXCL. VERDAGING:

OVERSCHRIJDING TERMIJN

OVERSCHRIJDING TERMIJN

2007

6,7

10,7

2008

11,1

15,1

2009

5,5

9,5

2010

-0,9

5,1

2007

-8,9

-4,9

2008

-7,0

-3,0

2009

-5,0

-1,0

2010

-12,9

-6,9

2007

49,0

53,0

2008

52,4

56,4

2009

19,0

23,0

2010

13,9

19,9

De gevallen waarin de termijn overschreden wordt, zijn gemarkeerd. Een negatief getal betekent een onderschrijding: de termijn blijft onder het maximum. Nagegaan is bij welk percentage van het totaal aantal bezwaarschriften de beslistermijn, exclusief verdaging, is overschreden: 2007 - 96%, 2008 – 97%, 2009 – 97%, 2010: 84%. De termijnoverschrijdingen zijn sinds 2009 gedaald. Belangrijkste reden hiervoor is de wettelijke verlenging van de beslistermijn. Daarnaast is het hierboven beschreven optische effect van invloed: de 1,6 week 'gratis' en de langstlopende zaken die nog niet in het gemiddelde meetellen. Het is onduidelijk of los van deze beide invloeden de termijn ook structureel daalt.

11


3.4

Beslistermijn in andere gemeenten 3.1

Binnen welke termijn wordt in andere gemeenten op bezwaarschriften beslist?

Onderzoeksbureau Leeuwendaal heeft voorafgaand aan de invoering van de Wet dwangsom onderzoek gedaan naar de beslistermijnen en de voorbereidingen van gemeenten op de wet.7 De gemiddelde beslistermijn bleek 16,5 week te zijn, tegen Coevorden 21 weken. Bij gemiddeld 45% van de bezwaarschriften werd de beslistermijn van veertien weken overschreden. Capaciteitsgebrek en de tijd die het organiseren van een hoorzitting vergt zijn hiervoor de belangrijkste oorzaken.8 Ook is gewezen op andere factoren, zoals de aanwezigheid van feestdagen en de geringe spreiding van bezwaarschriften.9 Veel gemeenten gaven aan dat de wettelijke beslistermijn te kort is.10 Naast het onderzoek van Leeuwendaal heeft de Rekenkamercommissie Coevorden een vergelijkend onderzoek uit 2007 ontvangen van een dertiental gemeenten11. Uit dit onderzoek bleek dat in 2007 bij gemiddeld 57% van de bezwaarschriften tijdig werd besloten. Onduidelijk hierbij is of rekening is gehouden met de verdagingsmogelijkheid.

7

M. Geertsema, C. van der Salm, J. de Vries, Invoering Wet dwangsom bij gemeenten: Onderzoek naar de voorbereiding van gemeenten op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, Rijswijk, 26 maart 2008. 117 gemeenten werkten mee aan het onderzoek. 8 ‘Gebrek aan capaciteit’ is door de meeste gemeenten (57 gemeenten, 27% van alle gegeven antwoorden) als oorzaak van termijnoverschrijding aangegeven. 34 gemeenten geven aan dat dit capaciteitsgebrek van structurele aard is. Als tweede oorzaak van de huidige termijnoverschrijding scoort ‘de tijd die het organiseren van een hoorzitting vergt’ (41 gemeenten, 19,4% van alle gegeven antwoorden). 9 Het antwoord ‘anders nl.’ is door 37 gemeenten gegeven. Dit is 17,5% van alle gegeven antwoorden. Hier werden onder meer ‘geringe spreiding bezwaarschriften’ en ‘feestdagen’ als oorzaken aangegeven. 10 Dit is aangegeven door 31 gemeenten (14,6% van alle gegeven antwoorden). 11 Onbekend is om welke gemeenten het gaat. De gegevens zijn geanonimiseerd ontvangen. Het gemiddelde inwonertal van de deelnemende gemeenten bedroeg 105.759 (maximum 210.000 en minimum 58.207).

12


Hoofdstuk 4

Analyse

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op deelvraag 4.1; ingegaan wordt op de oorzaken voor de overschrijding van de beslistermijn.

4.2

Oorzaken termijnoverschrijding per processtap Vertraging bij de bezwaarbehandeling vindt plaats op verschillende momenten in het proces (zie par. 3.3.3). In deze paragraaf wordt per relevante processtap aangegeven wat de mate van overschrijding is, de oorzaak daarvoor en wie daarvoor verantwoordelijk is. In de volgende paragraaf (par. 4.3) worden de overkoepelende oorzaken voor termijnoverschrijding genoemd. TABEL 3: OVERSCHRIJDING PER DEELTERMIJN

2007

2008 2009

2010 Gemiddeld 2007-2010

COMMISSIE:

COLLEGE:

TOTAALTERMIJN,

TOTAALTERMIJN,

ONTVANGST

ADVIES -

NORM INCL.

NORM EXCL.

BEZWAAR -

BESLISSING

VERDAGING

VERDAGING

ADVIES

OP BEZWAAR

Gemiddeld

9,0

2,1

6,7

10,7

%

94%

60%

77%

96%

Gemiddeld

13,0

3,7

11,1

15,1

%

98%

43%

89%

97%

Gemiddeld

10,1

3,2

5,5

9,5

%

98%

64%

74%

97%

Gemiddeld

5,6

-0,4

-0,9

5,1

%

84%

25%

42%

84%

%

94%

49%

75%

95%

Gemiddeld = het aantal weken waarmee gemiddeld de termijn wordt overschreden. % = Het aantal overschrijdingen als % van het aantal zaken in deze deeltermijn.

13


De grootste overschrijding zit in de fase dat de Commissie het bezwaar behandelt. In de jaren 2007 tot en met 2009 overschreed zij de normtermijn van acht weken met meer dan het dubbele. Zowel in 2008 als in 2009 overschreed zij bij 98% van de bezwaarschriften de norm. Concreet betekent dit dat zij in beide jaren slechts één zaak in minder dan acht weken behandeld heeft. In 2010 zijn de overschrijdingen zowel bij de Commissie als bij het College van B&W duidelijk gedaald. De voornaamste reden hiervoor is de verruiming van de termijn sinds 1 oktober 2009. Bij de jaren 2007 tot en met 2009 stelt het normenkader (zie bijlage I) voor de commissie een deeltermijn van acht weken vanaf ontvangst en 2 weken vanaf het advies van de Commissie voor het college. In navolging van de wetswijziging stelt het normenkader voor 2010 de norm bij het commissiedeel op 15 weken vanaf besluitdatum (en 3 weken voor het college). Dit komt voor de commissie neer op een week meer tijd (15-6=9). Daarnaast veroorzaakt sinds dit jaar het verschil tussen de ontvangstdatum van het bezwaar en de start van de bezwaartermijn gemiddeld 1,6 week 'gratis' afhandeltijd die niet in de termijn meetelt. Dit verlaagt de gemiddelde doorlooptijd van de commissie met 1,6 week. 4.2.1.

Ontvangst bezwaarschrift PROCESSTAP

TERMIJN

In handen stellen bezwaarschrift aan de Commissie

Datum ontvangst bezwaarschrift door bestuursorgaan (sectie DIV) tot datum binnenkomst bij de Commissie

Hoofdregel is dat een bezwaarschrift meteen (binnen twee dagen) in handen wordt gesteld van (het secretariaat) van de Commissie. Regelmatig wordt van deze hoofdregel afgeweken en wordt het bezwaarschrift niet naar het secretariaat van de Commissie, maar naar de vakafdeling gestuurd. In het kwantitatieve onderzoek en tijdens de dossierstudie is gebleken dat in de afgelopen jaren de gemeentelijke postafdeling DIV gemiddeld 12% van de bezwaarschriften naar de vakafdeling stuurde in plaats van naar het secretariaat van de Commissie. TABEL 4: VERTRAGING BIJ DOORZENDING BEZWAARSCHRIFT NAAR COMMISSIE

2007

2008

2009

2010

GEMIDDELD

12

14

14

16

14

% VAN ALLE BEZWAREN

11%

10%

16%

13%

12%

GEMIDDELD AANTAL WEKEN

4,9

3,0

2,7

4,8

4,0

MAXIMUM

14

13

6

12

11,3

AANTAL VERTRAAGDE BEZWAREN

Omdat het secretariaat in deze gevallen niet op de hoogte is van het bestaan van het bezwaarschrift kan het geen actie ondernemen. De bezwaarprocedure wordt niet gestart, terwijl de beslistermijn al wel gaat lopen. Zowel DIV als de vakafdeling zijn in deze gevallen verantwoordelijk voor vertraging in het proces. Na ontvangst van het bezwaarschrift door het secretariaat wordt een ontvangstbevestiging namens het bestuursorgaan verstuurd, waarbij tot in 2010 de beslistermijn standaard werd verdaagd. Inmiddels is de werkwijze op dit punt aangepast en is van automatische verdaging geen sprake meer. In een aantal rapporten heeft de Nationale ombudsman onderstreept dat belanghebbenden niet langer dan nodig is in onzekerheid moeten verkeren over hun rechtspositie en dat bestuursorganen zich aan de gestelde termijnen moeten houden. Verdaging van de beslistermijn is blijkens de memorie van toelichting bedoeld voor bijzondere

14


gevallen. Door standaard gebruik te maken van de mogelijkheid om de beslissing op een bezwaarschrift met vier weken te verdagen kwam het bestuursorgaan volgens de Nationale ombudsman de ingevolge artikel 7:10 van de Awb op hem rustende rechtsplicht niet na. De werkwijze op dit punt was dan ook in strijd met de bedoeling van de wetgever. De ambitie zou moeten zijn om binnen de wettelijke beslistermijn exclusief verdaging te beslissen. Inmiddels is de beslistermijn verlengd en het startmoment van deze termijn gewijzigd. Het argument dat de termijn te kort is en daarom standaard wordt verdaagd, gaat nu zeker niet meer op. Bovendien waren er ook bij de oude, kortere termijnen al gemeenten, zoals Rotterdam, die meer dan 90% van de zaken binnen 14 weken afhandelden.

4.2.2.

Verzoek dossier PROCESSTAP

TERMIJN

Verzoeken afdeling om dossier

Datum binnenkomst bij de Commissie tot datum verzoek om dossier aan functionele afdeling

Voordat het secretariaat de afdeling om een dossier verzoekt, vraagt het eerst het bestreden besluit bij de vakafdeling op. Op basis daarvan kan de secretaris de ontvankelijkheidstoets verrichten en beoordelen of en wanneer het bezwaarschrift op een hoorzitting moet worden behandeld. Soms duurt het lang voordat de gevraagde kopie van het bestreden besluit wordt aangeleverd door de vakafdeling. Verschillende malen heeft dit één, twee of zelfs meer weken in beslag genomen. 4.2.3.

Aanleveren dossier PROCESSTAP

TERMIJN

Aanlevering dossier bij Commissie

Datum verzoek om dossier tot datum aanlevering dossier

Als vast staat dat een zaak ter zitting zal worden behandeld, moet vervolgens het procesdossier worden samengesteld. Om belanghebbenden in staat te stellen zich goed op de hoorzitting te kunnen voorbereiden, verlangt de Awb dat zij inzage hebben in het volledige dossier.12 In de gemeente Coevorden worden de stukken ter inzage gelegd, maar uit het oogpunt van klantvriendelijkheid ook aan partijen toegestuurd. Het is de taak van de vakafdeling, als inhoudelijk deskundige, om te beoordelen welke stukken relevant zijn en die bij elkaar te zoeken. Om tijdig een volledig dossier te kunnen aanleveren, is het allereerst vereist dat sprake is van goede dossiervorming. Aangegeven is dat het is voorgekomen dat geen stukken konden worden aangeleverd omdat het dossier kwijt was. De dossierstudie voor dit rapport bevestigde dat de dossiervorming niet op orde is. Het is niet ondenkbaar dat hierdoor vertraging in het proces optreedt. Het door de vakafdeling aangeleverde dossier is niet altijd compleet, zo is tijdens de interviews aangegeven. Soms ontbreken stukken die dan nog moeten worden opgevraagd en aan partijen worden nagezonden. Zeker als pas op de hoorzitting blijkt dat het dossier onvolledig is, zorgt dit voor vertraging. 4.2.4.

Hoorzitting PROCESSTAP

TERMIJN

Beleggen hoorzitting

Datum ontvangst bezwaarschrift door bestuursorgaan tot datum hoorzitting

12 Artikel 7:4 lid 2 Awb: Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.

15


Als streeftermijn voor de behandeling van het bezwaarschrift op een hoorzitting heeft de Commissie een termijn van zeven weken gesteld, gerekend vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift. Deze termijn wordt niet gehaald. De gemiddelde termijn bedroeg de afgelopen jaren 10,1 (2010), 9,5 (2009), 12,5 (2008) en 12,8 (2007) weken. Dat de streeftermijn niet gehaald wordt, heeft verschillende redenen. Allereerst komt het voor dat partijen, om uiteenlopende redenen, verzoeken om uitstel van behandeling. De Awb voorziet in verschillende mogelijkheden om de beslistermijn op te schorten dan wel te verdagen (zie par. 3.2.2). Als aan de voorwaarden van de Awb wordt voldaan, leidt een dergelijk verzoek wellicht tot vertraging, maar niet tot overschrijding van de beslistermijn. Uit het dossieronderzoek blijkt dat niet altijd wordt voldaan aan de in artikel 7:10 vijfde lid Awb neergelegde verplichting om schriftelijk mededeling te doen van de in dat artikel genoemde opschortings- en verdagingsmogelijkheden. Ook wordt geen goede registratie bijgehouden van de begin- en einddata van verdaging en opschortingsmogelijkheden. Het registreren van dergelijke gegevens zou al kunnen leiden tot een daling van de beslistermijn. Opgemerkt moet worden dat opschorting en verdaging door het bevoegde orgaan moeten geschieden (zie par. 3.2.2). Tijdens de interviews is aangegeven dat het secretariaat over eventueel uitstel van de termijn niet altijd overleg voert met de vakafdeling, als vertegenwoordiger van het betrokken bestuursorgaan. Door pieken in het aantal ingediende bezwaarschriften komt het voor dat een bezwaarschrift niet op de eerstvolgende zitting, maar pas op een latere zitting kan worden behandeld. Per maand worden er drie zittingen gehouden, waarop telkens drie bezwaarschriften worden behandeld. Als de bezwaarmaker wordt vertegenwoordigd door een advocaat wordt er soms bewust voor gekozen niet drie, maar twee bezwaarschriften te behandelen. Een zitting is hierdoor eerder vol. Aangegeven is dat de mogelijkheid bestaat een extra hoorzitting te beleggen. De jaarverslagen lezend, lijkt het in de praktijk vaker te gebeuren dat een zitting uitvalt, dan dat er een extra zitting wordt belegd. Volgens het secretariaat komt het regelmatig voor dat bezwaarschriften kort voor de zitting worden ingetrokken. Dit betekent dat er zittingsruimte verloren gaat, omdat het te laat is een ander bezwaarschrift op de agenda te zetten. Soms betekent dit zelfs dat de zitting wordt geannuleerd. Annulering vindt blijkens de jaarverslagen ook plaats vanwege incomplete dossiers of vanwege verzoeken om uitstel van belanghebbenden. Per 1 januari 2010 heeft de Commissie voor haar hoorzittingen het onderscheid tussen beide Kamers (Persoonsgebonden versus Grondgebonden Zaken) losgelaten. Het voordeel daarvan zou zijn dat bezwaarschriften sneller op zitting kunnen worden behandeld. Uit het kwantitatieve onderzoek kan dit echter niet worden afgeleid. De termijn van ontvangst tot behandeling ter zitting bedroeg 9,5 week in 2009 en 10,1 week in 2010. Aangegeven is dat het onderscheid tussen de kamers in 2011 weer ingevoerd zal worden, met als mogelijk gevolg dat het soms langer duurt voor een bezwaarschrift ter zitting kan worden behandeld. Als de eerstvolgende zitting met ruimte op de agenda er één is van de Kamer voor Grondgebonden Zaken terwijl een persoonsgebonden bezwaarschrift moet worden ingepland, wordt dit bezwaarschrift verschoven naar een zitting van later datum van de Kamer voor Persoonsgebonden Zaken. Voorheen werd regelmatig vertraging opgelopen wanneer tegen één besluit door verschillende bezwaarmakers en op verschillende data bezwaarschriften werden ingediend. In de oude situatie begonnen dan verschillende beslistermijnen te lopen. Om de verschillende bezwaren in samenhang te kunnen beoordelen was het vaak wel gewenst ze op dezelfde hoorzitting te behandelen, waardoor de eerste bezwaarmaker uiteindelijk moest wachten

16


op de laatste bezwaarmaker. Nu het startmoment van de beslistermijn niet meer de datum van ontvangst is, maar de datum van afloop van de bezwaartermijn geldt voor alle bezwaarschriften dezelfde einddatum waarop een besluit op bezwaar moet zijn bekendgemaakt. 4.2.5.

Advies PROCESSTAP

TERMIJN

Versturen advies

Datum hoorzitting tot datum verzending advies door de Commissie aan het bestuursorgaan

De Commissie streeft ernaar binnen drie weken na de zitting advies uit te brengen aan het bestuursorgaan. Deze termijn blijkt in de praktijk niet te worden gehaald. De gemiddelde termijn voor het uitbrengen van het advies bedroeg de afgelopen jaren 8,7 (2010 en 2009), 9,2 (2008) en 5,8 (2007) week. In de jaarverslagen wijst de Commissie op de hoge werkdruk van het secretariaat. Ook geïnterviewden van de zijde van de ambtelijke organisatie hebben hierop gewezen. In 2008 bleek uit onderzoek van de juridisch controller dat er in Coevorden in vergelijking met andere gemeenten minder fte beschikbaar was voor de afhandeling van bezwaarschriften. Per mei 2009 is in het kader van een leerwerktraject vervolgens een administratieve ondersteuner ingeschakeld. Dit traject loopt af per juni 2011 en het is nog onduidelijk of er een verlenging zal plaatsvinden. De aanwezigheid van administratieve ondersteuning heeft volgens het secretariaat voor verlichting gezorgd, maar heeft niet tot gevolg gehad dat de behandeltermijnen zijn verkort. De reden hiervoor is dat het secretariaat dat voorheen werk mee naar huis nam, terwijl die uren niet werden geschreven. Daarnaast is één van de secretariaatsmedewerkers tevens belast met de advisering over privaatrechtelijke aangelegenheden. Dit kan knelpunten opleveren. Of daadwerkelijk sprake is van onvoldoende capaciteit kan op basis van het onderhavige onderzoek niet worden geconcludeerd. Daarvoor is nader onderzoek vereist. De commissie is overigens van mening dat voorgestelde maatregelen in dit rapport gericht op de verbetering van de organisatie en de procesgang ook een bijdrage kunnen leveren aan de verlichting van de door medewerkers ervaren werkdruk. Naast het gestelde capaciteitsgebrek is aangegeven dat het verrichten van nader onderzoek zorgt voor vertraging. Soms blijkt tijdens of na de hoorzitting aanvullende informatie vereist te zijn. Als tijdens de zitting duidelijk wordt dat nader onderzoek moet worden verricht, worden hierover ter zitting afspraken gemaakt. Met instemming van bezwaarmaker of alle partijen is uitstel van de beslistermijn mogelijk. Voorwaarde hiervoor is wel dat dit schriftelijk en door het bevoegde bestuursorgaan gebeurt. In het jaarverslag 2009 is door de Commissie aangegeven dat door haar gestelde termijnen voor het indienen van aanvullende informatie soms worden overschreden door de vakafdeling. 4.2.6.

Besluit op bezwaar PROCESSTAP

TERMIJN

Nemen besluit op bezwaar

Datum verzending advies door de Commissie tot datum verzending besluit op bezwaar

Nadat de Commissie advies heeft uitgebracht, speelt de Commissie c.q. het secretariaat geen rol meer in het proces. Aan de Commissie of het secretariaat is niet de taak toebedeeld de termijn te bewaken waarbinnen een besluit op bezwaar zou moeten worden genomen. Desondanks geeft de Commissie aan dat het wenselijk zou zijn binnen vier weken een besluit op bezwaar te nemen. Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt dat de gemiddelde termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar in 2007, 2008 en 2009 respectievelijk

17


4,1 week, 5,7 week en 5,2 week bedroeg. In 2010 was sprake van een termijn van 2,6 week. Deze laatste termijn is opvallend laag, maar de verklaring daarvoor is waarschijnlijk dat veel bezwaarschriften (60) nog niet zijn afgehandeld.

4.3 4.3.1.

Oorzaken termijnoverschrijding Regie en communicatie Het bestuursorgaan (vrijwel altijd het college) is primair verantwoordelijk voor het tijdig beslissen op bezwaarschriften. In de Awb is immers bepaald dat het bestuursorgaan binnen de termijn van twaalf weken een besluit op bezwaar moet nemen. Naast het bestuursorgaan is ook de Commissie betrokken bij de behandeling van bezwaarschriften. Het bezwaarschrift komt binnen bij het bestuursorgaan, wordt in handen gesteld van de Commissie en gaat vervolgens opnieuw naar het bestuursorgaan. Over en weer bestaat onduidelijkheid over de rolverdeling en daarbij behorende bevoegdheden. Mag de Commissie iets zeggen over de gang van zaken bij het bestuursorgaan en vice versa? Als een bezwaarschrift ter advisering bij de Commissie ligt, is de Commissie dan als enige partij verantwoordelijk voor een tijdige behandeling of blijft het bestuursorgaan medeverantwoordelijk? Grote onduidelijkheid bestaat ook over de positie van het secretariaat van de Commissie. Worden de secretariaatsmedewerkers aangestuurd door het college of door de Commissie? Gevolg van voormelde onduidelijkheid is dat niemand de regie voert op het totale proces van bezwaarbehandeling. De Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester toeziet op een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften (artikel 170 lid 1 sub e). De burgemeester geeft aan verantwoordelijk te zijn voor de totale kwaliteit van de bezwaarafhandeling en dus niet enkel voor de tijdigheid. De Commissie wordt gezien als een kwaliteitsinstrument waarmee de ambtelijke organisatie en daarmee de besluitvorming kan worden verbeterd. De burgemeester voelt zich niet verantwoordelijk voor de inhoud van de adviezen van de Commissie en haar werkwijze, omdat het niet mogelijk is op deze onafhankelijke commissie te sturen. Inderdaad kan de burgemeester zich niet inhoudelijk uitspreken over de advisering van de Commissie. Wel kan hij ervoor zorgen dat er een andere adviseur komt als het werk niet goed wordt gedaan of de procedure aanpassen als dat nodig is. Met het gebrek aan regie gaat een gebrekkige communicatie gepaard. Naar aanleiding van het jaarverslag vindt jaarlijks een evaluatieoverleg plaats waarbij de burgemeester, de gemeentesecretaris, de (voltallige) Commissie en het secretariaat aanwezig zijn. In onderling overleg wordt dan getracht tot afspraken te komen over procedures, kwaliteit en tijdigheid. Ondanks dit jaarlijkse overleg, verloopt de communicatie tussen de Commissie enerzijds en het bestuur anderzijds niet goed. De Commissie verzoekt bijvoorbeeld via het jaarverslag om informatie over de voorbereidingen in het kader van de Wet dwangsom of om mogelijkheden voor scholing van de Commissie en het secretariaat. In een volgend jaarverslag wordt aangegeven dat de Commissie geen reactie heeft ontvangen op het informatieverzoek over de Wet dwangsom en dit verzoek wordt dan ook herhaald. Het is echter niet effectief om via een jaarverslag te communiceren, zonder de verzoeken ook anders naar voren te brengen. Andere voorbeelden van een gebrek aan regie en gebrekkige communicatie zijn het rooster van aftreden voor de Commissieleden en het opstellen van een procesbeschrijving. Over een rooster van aftreden spreken het college en de commissie sinds enige tijd. Verschillende

18


geïnterviewden hebben echter verschillende interpretaties van het feit hoe lang dit onderwerp al ter bespreking voorligt en bij wie ‘de bal ligt’. Ten aanzien van de procesbeschrijving geldt dat het proces van bezwaarbehandeling op dit moment niet is beschreven. Sinds kort werkt het secretariaat van de Commissie aan het vastleggen van bestaande en nieuwe werkafspraken. Hierbij is nog niet vastgelegd of en op welke wijze afstemming met de ambtelijke organisatie plaatsvindt en door wie de werkafspraken zullen worden vastgesteld. Gelijktijdig werkt het team Planning en Kwaliteit aan een aanpassing van de bestaande werkwijze. Het streven daarbij is zoveel mogelijk bezwaarschriften buiten de formele procedure te houden door in een vroeg stadium, in de eerste week na indiening van het bezwaarschrift, met de bezwaarmaker in overleg te treden. Het secretariaat en genoemd team waren van elkaars werkzaamheden niet op de hoogte waardoor er geen afstemming had plaatsgevonden. Overigens lijkt de communicatie tussen het secretariaat en de vakafdelingen over concrete bezwaarschriften over het algemeen naar behoren te verlopen. De gebrekkige communicatie ziet derhalve niet op concrete, maar zaakoverstijgende kwesties. Een van de oorzaken voor de gebrekkige communicatie is dat de juridische functie van de gehele gemeente, die voorheen binnen één team Bestuurlijk-Juridische Zaken (BJZ) was ondergebracht, bij de reorganisatie gesplitst is. Het secretariaat van de Commissie en de juridische controlfunctie zijn sinds 2008 in verschillende teams ondergebracht en sinds 2010 zelfs in verschillende afdelingen. Relevant is ook dat over het belang van tijdigheid verschillend wordt gedacht. Terwijl sommige geïnterviewden menen dat er omwille van de tijdigheid concessies kunnen worden gedaan aan de kwaliteit van de besluitvorming, zijn anderen van mening dat dit niet zou moeten; uitsluitend de kwaliteit van een besluit moet voorop staan. Over het belang van de bezwaarmaker bij een tijdig besluit wordt ook wisselend gedacht. Een geïnterviewde gaf aan dat een bezwaarmaker het niet erg vindt lang te wachten als er maar een goed besluit komt. Uit onderzoek blijkt dat burgers geïnformeerd willen worden over de procedure en de procedurestappen en over de redenen op grond waarvan de uiteindelijke beslissing is genomen.13 Het zou derhalve zo kunnen zijn dat een bezwaarmaker vooral wil weten wanneer een besluit tegemoet kan worden gezien en dat termijnoverschrijding dan minder erg is dan wanneer onduidelijk is wanneer een besluit te verwachten is. 4.3.2.

Termijnbewaking Net zoals er niemand is die de regie voert op het totale proces van bezwaarbehandeling, is er ook niemand die van dit proces de termijnbewaking verzorgt. De secretaris bewaakt de termijn als het bezwaarschrift bij de Commissie ligt, maar niemand is verantwoordelijk voor de termijnbewaking van het totale proces. Ook hier speelt onduidelijkheid over de rol- en bevoegdheidsverdeling een rol. In het kader van integraal management is elke leidinggevende verantwoordelijk voor het tijdig beslissen op bezwaarschriften behorende tot zijn of haar organisatieonderdeel. Om deze verantwoordelijkheid tot uitvoering te kunnen brengen, moet er worden beschikt over adequate managementinformatie. Op dit moment is dergelijke informatie niet beschikbaar. Er is een centraal postregistratiesysteem, maar de termijnbewaking daarvan is niet toegesneden op de bezwaarprocedure. Het secretariaat van de Commissie houdt een overzicht bij van ingediende bezwaarschriften en geldende termijnen, maar deze informatie is niet beschikbaar voor de rest van de organisatie. Naar aanleiding van het jaarverslag 2008 van de Commissie heeft de burgemeester in september 2009 aan de raad toegezegd dat per kwartaal een termijnoverzicht met betrek13

M.T.A.B. Laemers e.a., Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger, Den Haag: WODC, 2007

19


king tot de ingediende bezwaarschriften zal worden overgelegd. Deze toezegging is in mei 2010 herhaald. Inmiddels is besloten dat de raad via de cyclische stukken wordt geïnformeerd over de voortgang van de afhandeling van bezwaarschriften. Voor het eerst zal dit gebeuren met de eerste bestuursrapportage van 2011. Ook de directie zal via driemaandelijkse managementrapportages op afdelingsniveau in gesprek gaan met de managers over de voortgang van de afhandeling van bezwaarschriften. Van belang bij de termijnbewaking is dat verdagingen en opschortingen overeenkomstig de eisen van de Awb geschieden en goed geregistreerd worden. Dit is niet het geval, waardoor de termijnoverschrijding deels enkel een administratief probleem is. Als sprake zou zijn van een juiste werkwijze ten aanzien van verdaging en opschorting zou de beslistermijn al omlaag gebracht kunnen worden.

20


Hoofdstuk 5

Conclusies

5.1

Hoofdconclusie Op basis van de bevindingen (hoofdstuk 3) en de analyse (hoofdstuk 4) kan een antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag: In hoeverre overschrijdt de gemeente Coevorden de termijnen voor behandeling van bezwaarschriften en wat zijn daarvan de oorzaken? De wettelijke termijn om te beslissen op een bezwaarschrift wordt in de gemeente Coevorden vaak overschreden, ook na verdaging van de beslistermijn. De gemeente beslist al sinds de herindeling in 1998 op meer dan de helft van de bezwaarschriften niet tijdig. Dit onderzoek heeft voor de periode sinds 2007 de termijnen gedetailleerder in kaart gebracht. In onderstaande tabel zijn de gemiddelde termijnen weergegeven. TABEL 5: GEMIDDELDE TOTAALTERMIJN (IN WEKEN)

2007

2008

2009

2010

20,7

25,1

19,6

17,1

Sinds 1 oktober 2009 zijn de beslistermijnen verruimd. Ook sindsdien wordt in 42% van de zaken niet tijdig beslist. De volgende tabel geeft het percentage termijnoverschrijdingen per deeltermijn en over de totaaltermijn weer. TABEL 6: OVERSCHRIJDING PER DEELTERMIJN COMMISSIE:

COLLEGE: ADVIES -

TOTAALTERMIJN,

TOTAALTERMIJN,

ONTVANGST BEZWAAR

BESLISSING OP

NORM INCL.

NORM EXCL.

- ADVIES

BEZWAAR

VERDAGING

VERDAGING

2007

94%

60%

77%

96%

2008

98%

43%

89%

97%

2009

98%

64%

74%

97%

2010

84%

25%

42%

84%

Gemiddeld 49% 75% 95% 2007-2010 94% % = Het aantal overschrijdingen als % van het aantal zaken in deze deeltermijn.

21


De meeste vertraging treedt kortom op in de fase dat de Commissie voor de Rechtsbescherming het bezwaarschrift behandelt. Zij slaagde over de gehele periode 2007 tot en met 2010 slechts bij 6% van de zaken erin, om die binnen de normtermijn af te handelen. Dit is ernstig. De belangrijkste oorzaken voor de termijnoverschrijding liggen in de cultuur en structuur binnen de organisatie. Er is geen sprake van een breed gedragen ambitie om tijdig te beslissen op bezwaarschriften. De verantwoordelijkheid tijdig te beslissen op bezwaarschriften ligt formeel gezien bij het bestuursorgaan, maar in de praktijk wordt deze verantwoordelijkheid niet waargemaakt. Niemand voert de regie op het totale proces van bezwaarbehandeling en er is ook niemand die van dit totale proces de termijnbewaking verzorgt. De rol- en bevoegdheidsverdeling tussen het bestuursorgaan, de ambtelijke organisatie, de Commissie en het secretariaat is onduidelijk. Tot slot: de communicatie over kwesties die afzonderlijke bezwaarschriften overstijgen is gebrekkig op alle niveaus, vooral tussen de Commissie en haar secretariaat enerzijds en de ambtelijke organisatie en het college anderzijds.

5.2

Conclusie per norm In deze paragraaf wordt de bezwaarbehandeling beoordeeld aan de hand van het normenkader dat de rekenkamercommissie heeft vastgesteld (bijlage I). Hiermee wordt deelvraag 4.2. beantwoord. Aan het begin van elke paragraaf wordt eerst de norm herhaald, waarna de conclusies bij die norm geformuleerd worden.

5.2.1.

Rechtmatige bezwaarafhandeling NORM

CRITERIA

De bezwaarafhandeling geschiedt rechtmatig.

Er wordt voldaan aan de eisen van de Awb en de Verordening. Opschortingen en verdagingen van de termijn geschieden conform de Awb en worden vastgelegd. Beslistermijnen worden niet automatisch verdaagd. Hoofdregel is derhalve dat: • Op bezwaarschriften die voor 1 oktober 2009 zijn ingediend wordt beslist binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift; • Op bezwaarschriften die op of na 1 oktober 2009 zijn ingediend wordt beslist binnen achttien weken na de datum van het bestreden besluit.

Aan de eisen van de Awb wordt niet voldaan. Er wordt niet overeenkomstig de wettelijk vastgelegde termijnen besloten op bezwaarschriften. Op bezwaarschriften van voor 1 oktober 2009 werd vrijwel nooit beslist binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift en evenmin vrijwel nooit binnen de termijn van tien weken plus vier weken verdaging. Ook na de verruiming van de termijn om te beslissen op bezwaarschriften per 1 oktober 2009 wordt nog niet tijdig beslist. In 2010 bedroeg de gemiddelde beslistermijn 17,1 week waarbij moet worden opgemerkt dat over 60 bezwaarschriften nog geen besluit is genomen. Opschorting en verdagingen van de termijn geschieden niet altijd conform de Awb en worden niet goed vastgelegd en geregistreerd in het termijnoverzicht. Als wel sprake zou zijn van een deugdelijke registratie, zou de beslistermijn reeds op administratieve wijze verkort worden. Overigens moet niet te makkelijk worden overgegaan tot opschorting en verdaging.

22


In strijd met de bedoeling van de wetgever werd de beslistermijn tot in 2010 standaard verdaagd. Inmiddels is dat niet meer het geval. Soms verleent de Commissie uitstel, terwijl de bevoegdheden tot opschorting en verdaging bij het bestuursorgaan berusten. Aan de norm dat de bezwaarafhandeling rechtmatig moet geschieden wordt niet voldaan.

5.2.2.

Personele en financiële middelen NORM

CRITERIA

De minimaal benodigde personele en financiële middelen zijn geborgd.

Er is sprake van voldoende capaciteit om binnen de wettelijke termijnen te kunnen beslissen. Er wordt over voldoende deskundigheid (kennis, houding en vaardigheden) beschikt.

Om tijdig te kunnen besluiten is het een vereiste dat de minimaal benodigde personele en financiële middelen zijn geborgd. Het secretariaat van de Commissie heeft herhaaldelijk aangegeven dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar is. In 2008 is intern onderzoek verricht en toen bleek het aantal fte beperkt te zijn in vergelijking tot dat van andere gemeenten. Vervolgens is administratieve ondersteuning ingeschakeld. Door een betere organisatie van de bezwaarbehandeling kan tijdswinst geboekt worden. Na doorvoering van organisatorische verbeteringen kan worden bepaald of (on)voldoende capaciteit beschikbaar is. Bij pieken in de aantallen bezwaarschriften kan ondersteuning – intern dan wel extern – worden ingeschakeld. Hierbij is het uiteraard van belang duidelijke afspraken te maken over zowel de kwaliteit van de geboden ondersteuning als de termijnen waarbinnen bepaalde werkzaamheden moeten worden verricht. De kwaliteit van de advisering is in orde. Onduidelijk is of de minimaal benodigde personele en financiële middelen zijn geborgd. De kwaliteit van de advisering is in orde.

5.2.3.

Organisatorische condities NORM

CRITERIA

De organisatorische condities zijn voldoende om binnen de wettelijke termijn op bezwaarschriften te beslissen.

Tijdige afhandeling heeft prioriteit. De eindverantwoordelijkheid voor een tijdige afhandeling van bezwaren is eenduidig belegd. Er wordt actief gestuurd op het tijdig beslissen ten aanzien van bezwaren. De bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van zowel het bestuursorgaan als de Commissie zijn schriftelijk vastgelegd in bijvoorbeeld een procesbeschrijving. In een procesbeschrijving is vastgelegd hoe de afstemming met andere betrokken organisatieonderdelen en externe betrokkenen plaatsvindt. Processtappen en termijnopschortingen worden geregistreerd en vastgelegd. Er vindt duidelijke afstemming plaats met interne en externe betrokkenen.

23


Tijdig beslissen heeft niet altijd prioriteit. Het tijdig beslissen wordt soms als een bedreiging gezien voor de kwaliteit van een besluit. Tijdigheid en kwaliteit worden als tegengestelden gezien, terwijl tijdigheid een onderdeel van kwaliteit is. Bij een betere organisatie van het proces van bezwaarafhandeling kan tijdig een besluit op bezwaar worden genomen, zonder dat concessies aan de kwaliteit daarvan hoeven worden gedaan. De eindverantwoordelijkheid voor een tijdige afhandeling van bezwaren is niet eenduidig belegd. Er bestaat onduidelijkheid over de verdeling van verantwoordelijkheid tussen het bestuursorgaan en de Commissie. Van actieve sturing op tijdig beslissen is geen sprake. Niemand voert de regie op het totale proces van bezwaarbehandeling. De communicatie over kwesties die afzonderlijke bezwaarschriften overstijgen is gebrekkig op alle niveaus, vooral tussen de Commissie en haar secretariaat enerzijds en de ambtelijke organisatie en het college anderzijds. Voor de bezwaarbehandeling is geen procesbeschrijving opgesteld. Sinds kort wordt gewerkt aan het vastleggen van werkafspraken, maar over de exacte vormgeving en vaststelling bestaat nog geen duidelijkheid. Tussen het bestuursorgaan en de Commissie bestaat over en weer onduidelijkheid over de rol- en bevoegdheidsverdeling. In hoeverre in de op te stellen werkafspraken zal worden ingegaan op afstemming met andere betrokken organisatieonderdelen en externen is onduidelijk. Het secretariaat houdt een Excel-bestand bij van ingekomen bezwaarschriften. Handmatig worden termijnen berekend. Processtappen en termijnopschortingen en –verdagingen worden niet altijd schriftelijk vastgelegd en geregistreerd. Jaarlijks doet de Commissie verslag van haar werkzaamheden, waarbij ook wordt ingegaan op behandeltermijnen. Zoals in par. 3.3.4 al is aangegeven, zijn deze termijnen lager dan de termijnen die in het kader van dit onderzoek berekend zijn. Van een duidelijke afstemming tussen het bestuursorgaan en de Commissie is niet altijd sprake. Terwijl het bestuursorgaan bevoegd is tot opschorting, verdaging en verder uitstel wordt een dergelijk verzoek van een bezwaarmaker niet altijd door het secretariaat voorgelegd aan het bestuursorgaan. De Commissie anderzijds, krijgt niet altijd een afschrift van het besluit op bezwaar. Van belang is ook dat een relatief hoog percentage bezwaarschriften wordt ingetrokken. Uit eerder onderzoek is gebleken dat dit vaak gebeurt omdat het primaire besluit naar aanleiding van het bezwaarschrift en overleg wordt aangepast. Omdat dit nu vaak pas kort voor de zitting gebeurt, gaat ruimte op de zittingsagenda verloren. In 2007 is door een stagiair onderzoek gedaan naar het hoge aantal ingetrokken bezwaarschriften en de tevredenheid van bezwaarmakers over het primaire proces. Eén van de aanbevelingen was de informatievoorziening richting de burger te verbeteren door een folder 'Commissie voor de Rechtsbescherming'. In deze folder was informatie opgenomen over de taak en werkwijze van de Commissie en de duur van de procedure. Tijdens de interviews is aangegeven dat deze folder niet wordt gebruikt. Er is een nieuwe folder ontwikkeld. Deze folder wordt sinds januari 2011 als bijlage bij de ontvangstbevestiging verzonden. Tijdens de dossierstudie bleek regelmatig dat geen sprake was van goede dossiervorming. De rekenkamercommissie heeft hiervoor eerder al aandacht gevraagd. De organisatorische condities zijn onvoldoende om binnen de wettelijke termijn op bezwaarschriften te kunnen beslissen.

24


5.2.4.

Advisering door commissie NORM

CRITERIA

Een bezwaarschrift wordt na ontvangst zo spoedig mogelijk in handen gesteld van de Commissie. De behandeling ter zitting vindt plaats op basis van een volledig dossier. De Commissie brengt zo spoedig mogelijk advies uit aan het bestuursorgaan.

Het bestuursorgaan stelt het bezwaarschrift binnen twee werkdagen in handen van de Commissie. Alle relevante informatie kan tijdens de zitting worden uitgewisseld, waardoor na afloop van de zitting geen aanvullende informatie meer hoeft te worden opgevraagd. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009: De Commissie brengt binnen acht weken na ontvangst van het bezwaarschrift advies uit aan het bestuursorgaan. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009: De Commissie brengt binnen vijftien weken na de datum van het bestreden besluit advies uit aan het bestuursorgaan.

Op dit moment is een formele afhandeling van bezwaarschriften, door de Commissie, standaard. De rekenkamercommissie is van mening dat niet alle bezwaarschriften via de formele weg te hoeven worden afgedaan. Beoordeeld kan worden of meer gebruik kan worden gemaakt van informele afhandeling (bemiddeling) en het ambtelijk horen. Bij veel bestuursorganen die actief inzetten op pre-mediation, wordt in de praktijk een groot deel van de ingediende bezwaarschriften ingetrokken (soms tot wel de helft), al dan niet na verbetering van het bestreden besluit of nadat nogmaals uitleg is gegeven. Bemiddeling naar aanleiding van bezwaarschriften kan een goede manier zijn om de tevredenheid van burgers te verhogen en termijnen te verkorten14, maar dit moet in een vroeg stadium van de bezwaarprocedure geschieden om vertraging te voorkomen. Ook kan tijdswinst worden geboekt door gebruik te maken van de mogelijkheid die artikel 7:3 Awb biedt om zaken zonder zitting af te doen. Bij gemiddeld één op de acht bezwaarschriften wordt van de hoofdregel afgeweken die inhoudt dat een bezwaarschrift door DIV meteen naar het secretariaat van de Commissie wordt gestuurd. Tijdens de hoorzitting is niet altijd alle relevante informatie aanwezig. Soms blijken stukken in het procesdossier te ontbreken of is nader onderzoek vereist. Als tijdens de zitting wordt besloten dat nadere informatie nodig is, worden de afspraken over uitstel van de beslistermijn niet altijd goed vastgelegd en er wordt niet altijd vinger aan de pols gehouden om ervoor te zorgen dat de informatie binnen de afgesproken termijn wordt ontvangen. Vooral bij externe adviseurs, zoals bijvoorbeeld een schade-expert of een medisch deskundige, kan dit voor problemen zorgen. Een oorzaak voor het feit dat tijdens de zitting niet alle relevante informatie aanwezig is, is mede gelegen in het feit dat sprake is van een te late voorbereiding. Niet altijd wordt tijdig een verweerschrift of conceptadvies opgesteld zodat ook niet tijdig duidelijk is welke informatie ontbreekt en waar de pijnpunten liggen. Omdat procesdossiers vaak pas laat bij het secretariaat worden aangeleverd kan een zaak indien nodig niet eerder dan gepland op een hoorzitting worden behandeld. Als een zaak uitvalt, kan het gat daardoor niet worden opgevuld. De zittingsavonden van de Commissie worden niet altijd goed benut doordat de afspraak is dat er maar drie bezwaarschriften worden behandeld of maar twee als sprake is van ge14 Ministerie BZK, Prettig contact met de overheid. Een effectieve informele aanpak van aanvragen, zienswijzen, klachten en bezwaren, Den Haag: 2010.

25


machtigden. In 2010 is het onderscheid tussen de Kamers komen te vervallen, maar per januari 2011 is dit weer ingevoerd, hetgeen gevolgen heeft voor de snelheid waarmee zaken op zitting kunnen worden ingepland. De Commissie heeft als streeftermijn voor het uitbrengen van het advies een termijn van drie weken na de hoorzitting geformuleerd. Deze termijn wordt niet gehaald. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009 wordt gemiddeld binnen 9 (2007), 13 (2008) en 10,1 (2009) weken na ontvangst van het bezwaarschrift advies uitgebracht aan het bestuursorgaan. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009 wordt gemiddeld binnen 5,6 weken na ontvangst van het bezwaarschrift advies uitgebracht aan het bestuursorgaan. Bij deze laatste termijn moet worden opgemerkt dat in de meeste gevallen nog geen advies was uitgebracht ten tijde van het onderzoek. Een bezwaarschrift wordt regelmatig te laat in handen van de Commissie gesteld. Tijdens de zitting is niet altijd alle relevante informatie beschikbaar. Het advies van de Commissie laat te lang op zich wachten.

5.2.5.

Besluit op bezwaar NORM

CRITERIA

Het bestuursorgaan besluit tijdig op het bezwaar.

Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009: Het besluit op bezwaar wordt binnen twee weken na ontvangst van het advies verstuurd aan betrokkenen. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009: Het besluit op bezwaar wordt binnen drie weken na ontvangst van het advies verstuurd aan betrokkenen.

Bij de behandeling van ongeveer de helft van de bezwaarschriften wordt deze deeltermijn overschreden. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009 wordt gemiddeld binnen 4,1 (2007), 5,7 (2008) en 5,2 (2009) weken na de datum van het advies een beslissing op bezwaar genomen. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009 wordt gemiddeld binnen 2,6 weken na de datum van het advies beslist. Bij die laatste termijn moet worden opgemerkt dat over 60 bezwaarschriften nog niet is besloten. Van sturing in deze fase op het tijdig nemen van een besluit op bezwaar is geen sprake. Bij de behandeling van ongeveer de helft van de bezwaarschriften wordt deze deeltermijn overschreden.

26


5.2.6.

Leereffect NORM

CRITERIA

Er is sprake van monitoring.

Er worden overzichten bijgehouden ten aanzien van het aantal ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. Aan het college en de raad wordt gerapporteerd over de ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. De afhandeling van bezwaarschriften wordt periodiek geëvalueerd. Resultaten en aanbevelingen worden teruggekoppeld. De werkwijze wordt zo nodig aangepast.

Er wordt verantwoording afgelegd. Er is sprake van evaluatie, terugkoppeling en (eventuele) bijstelling van de werkwijze.

Ten aanzien van het leereffect is in het kader van het onderzoek enkel het leereffect bij de termijnen betrokken. De vraag of het indienen van een bezwaarschrift leidt tot een kwalitatief beter besluit valt buiten de reikwijdte van de vraagstelling van dit onderzoek. Er is sprake van een beperkte monitoring. Het secretariaat houdt een overzicht bij van het aantal ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. Het maakt daarbij geen gebruik van rekenformules van Excel. Het management beschikt niet over overzichten op basis waarvan op de tijdigheid kan worden gestuurd. Jaarlijks brengt de Commissie een verslag uit van haar werkzaamheden. In dit verslag wordt ingegaan op de termijnen en ervaren knelpunten. Aan de raad is toegezegd per kwartaal een overzicht te zullen verstrekken van het aantal ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. Dit zal gebeuren middels de eerste bestuursrapportage van 2011. De directie zal via driemaandelijkse managementrapportages op afdelingsniveau in gesprek gaan met de managers over de voortgang van de afhandeling van de betreffende klachten en bezwaarschriften. Naar aanleiding van het jaarverslag van de Commissie vindt jaarlijks evaluatieoverleg plaats tussen de burgemeester, de gemeentesecretaris, de Commissie en het secretariaat. De gemeentesecretaris zorgt voor terugkoppeling van resultaten en aanbevelingen in de ambtelijke organisatie. Van een structurele aanpassing van de werkwijze met als doel sneller te beslissen op bezwaarschriften is niet gebleken. Wel zijn in het verleden enkele personele dan wel organisatorische wijzigingen doorgevoerd. Zo is in het kader van een leerwerktraject voor tijdelijke administratieve ondersteuning van het secretariaat gezorgd en geldt een mandaat voor het nemen van het besluit op bezwaar. Er is sprake van een beperkte mate van monitoring, het afleggen van verantwoording en evaluatie. Op al deze punten kunnen verbeteringen plaatsvinden.

27


Hoofdstuk 6

Aanbevelingen

6.1

Aanbevelingen Op basis van de conclusies doet de rekenkamercommissie aanbevelingen die zijn gericht op de cultuur en structuur van de gemeentelijke organisatie en de rechtmatigheid van de bezwaarafhandeling.

6.1.1.

Cultuur Om tijdig op bezwaarschriften te kunnen beslissen zijn wijzigingen in de structuur van de organisatie vereist. Er is echter meer nodig dan dat. Voor het inzicht in de noodzaak van deze structuurverandering en inzicht in de noodzaak om tijdigheid ook als prioriteit te stellen is een forse cultuurverandering nodig. Het bestuursorgaan is volgens de Awb verantwoordelijk voor het nemen van een tijdig besluit op bezwaar. De Commissie en het secretariaat vervullen een belangrijke rol in de bezwaarprocedure. Verschillende bevoegdheden die normaliter bij het bestuursorgaan berusten, komen bij inschakeling van een externe commissie op basis van de Awb en de Verordening de Commissie toe.15 Ook de Commissie en het secretariaat moeten daarom de ambitie hebben tijdig te adviseren. Naast de ambitie, is ook communicatie een belangrijk cultuuraspect. Een goede communicatie tussen alle bij de bezwaarbehandeling betrokken partijen is van belang om tijdig te besluiten. Alle betrokken partijen zijn derhalve ook verantwoordelijk voor een goede communicatie. De aanbevelingen die betrekking hebben op de cultuur luiden als volgt. CULTUUR

1

2

6.1.2.

De ambitie van zowel het bestuursorgaan en ambtelijk apparaat als de Commissie en het secretariaat moet zijn dat tijdig op bezwaarschriften wordt beslist. Tijdigheid en kwaliteit moeten even belangrijk worden en niet als tegengestelden worden gezien. De communicatie tussen de bij de bezwaarbehandeling betrokken partijen - het bestuursorgaan, de Commissie, de vakafdelingen en het secretariaat - moet worden verbeterd.

Structuur De eindverantwoordelijkheid voor een tijdige afhandeling van bezwaren moet eenduidig worden belegd. Er moet sprake zijn van een duidelijke regie en termijnbewaking op het totale proces. De primaire verantwoordelijkheid voor het tijdig beslissen moet bij het be15

Zie artikel 7:13 lid 4 Awb en artikel 14 Verordening. Het gaat hierbij onder andere om de bevoegdheid af te zien van het horen van betrokken op basis van artikel 7:3 Awb.

28


stuursorgaan neergelegd moeten worden. De burgemeester is de bestuurlijk verantwoordelijke voor de tijdige afhandeling van bezwaarschriften. Ambtelijk verantwoordelijke is de gemeentesecretaris. In het kader van integraal management is elke leidinggevende verantwoordelijk voor de kwaliteit en tijdigheid van de besluitvorming van zijn organisatieonderdeel. De managers zijn daarom in de eerste plaats aangewezen toe te zien op naleving van de beslistermijn. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de centrale termijnbewaking en de sturende rol op tijdig beslissen. Het secretariaat wordt logischerwijs functioneel/inhoudelijk aangestuurd door de Commissie en hiërarchisch/operationeel door de teamleider. De belangrijkste aanbeveling ten aanzien van de structuur is dan ook aanbeveling 3. De aanbevelingen 4 en volgende vloeien hieruit voort of zijn hieraan ondergeschikt. STRUCTUUR

3

4

5

6

7 8

9 10

Leg vast dat het bevoegde bestuursorgaan en de integraal verantwoordelijke manager worden aangesproken op tijdige besluitvorming op bezwaar. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de regie en termijnbewaking alsmede voor de communicatie. Stel een procesbeschrijving vast voor de bezwaarafhandeling waarbij wordt uitgegaan van bezwaarafhandeling binnen een termijn van 12 weken en waarin is geregeld: • Wanneer een bezwaarschrift langs formele weg wordt behandeld, waarbij duidelijk gemaakt moet worden wanneer wordt gekozen voor ambtelijk horen, wanneer het horen (en adviseren) plaatsvindt door de Commissie en wanneer bezwaarschriften zonder hoorzitting worden afgedaan; • Wanneer een bezwaarschrift langs informele weg (pre-mediation) wordt afgedaan; • Wie, waarvoor en wanneer verantwoordelijk is; • Welke formats gelden (bv voor het besluit op bezwaar). Communiceer deze afspraken breed binnen de organisatie en pas de Verordening aan om een en ander mogelijk te maken. Verbeter de registratie van ingediende bezwaarschriften en geef gevolg aan de toezegging aan de raad dat er kwartaaloverzichten worden verstrekt. Verstrek die overzichten niet alleen aan de raad, maar ook aan het management en het college zodat op tijdigheid gestuurd kan worden. Op langere termijn verdient het aanbeveling te werken met een centraal dossierregistratiesysteem, waarbij dreigende termijnoverschrijdingen gesignaleerd worden. Dossiervorming moet op goede wijze plaatsvinden. Dit houdt in dat stukken niet te lang bij de vakafdeling blijven liggen en alle stukken over dezelfde procedure in hetzelfde dossier worden gearchiveerd. Het secretariaat van de Commissie, de vakafdelingen en DIV moeten hierover duidelijke afspraken maken. Maak al bij aanbestedingstrajecten over de inhuur van een externe deskundige afspraken over de na te leven termijnen. Maak optimaal gebruik van een zittingsavond van de Commissie door zoveel mogelijk bezwaarschriften in te plannen, waarbij uiteraard rekening moet worden gehouden met de aard van de zaak. Laat het onderscheid tussen Kamers definitief vallen en zorg in de Commissie voor een mix van generalisten en specialisten op onderdelen. Onderzoek of (on)voldoende capaciteit bij het secretariaat aanwezig is, maar doe dit pas nadat een jaar is gewerkt volgens het implementatieplan (aanbeveling 12). Bij pieken in het aantal ingediende bezwaarschriften (dat is wanneer naast de reguliere, volgeplande zittingen extra zittingen moeten worden ingepland) dient ondersteuning binnen of buiten de organisatie te worden ingeschakeld.

29


6.1.3.

Rechtmatigheid 11

6.1.4.

Opschorting, verdaging en verder uitstel moet rechtmatig en doelmatig geschieden: • Het bevoegde bestuursorgaan moet besluiten tot opschorting, verdaging en verder uitstel. Met het oog op doelmatigheid en flexibiliteit van de afhandeling van bezwaarschriften stelt de rekenkamercommissie voor dat de voorzitter van de Commissie deze bevoegdheid namens het bevoegde bestuursorgaan uitoefent. Het mandaatbesluit en bijbehorende overzichten en de Verordening moeten op dit punt geactualiseerd worden; • Opschorting, verdaging en verder uitstel moeten schriftelijk worden vastgelegd en worden geregistreerd. • Uitgangspunt bij opschorting, verdaging en verder uitstel moet zijn dat de zitting slechts eenmaal wordt verdaagd indien zwaarwegende redenen daartoe aanwezig zijn en indien daarom direct na ontvangst van de uitnodiging voor de zitting wordt verzocht.

Ten slotte De rekenkamercommissie geeft de volgende, overkoepelende aanbeveling. 12

De raad dient het college opdracht te geven binnen drie maanden na het raadsbesluit over dit onderzoek een plan van aanpak ter implementatie van de aanbevelingen van dit rapport te presenteren waarin concreet is aangegeven wie welke maatregelen neemt en binnen welke termijn.

30


Hoofdstuk 7

Bestuurlijk wederhoor door college

[Besloten door het college van B&W op 22 februari 2011; integraal overgenomen:] Postadres: Postbus 2 7740 AA Coevorden Tel. 0524-598598 Fax 0524-598555 E-mail: [email protected] Website: www.coevorden.nl

Uw brief Burgerservicenr. Afdeling Behandeld door Kenmerk Bijlage(n) Coevorden Onderwerp

Aan: De voorzitter van de Rekenkamercommissie Coevorden t.a.v. de heer Carel Horstmeier Aleida Kramersingel 4 7741 GE COEVORDEN

: : : Kwaliteit en Concerncontrol : Drs. J.C.W. Beukert, tel. (0524) 598657 : 11-024787 : : 23-02-2011 : Bestuurlijk wederhoor Rapport Bezwaarschriften

verz.:

Geachte voorzitter, Hierbij treft u aan onze reactie op de aanbevelingen van uw rapport. Deze reactie op uw aanbevelingen is vastgesteld door ons college in zijn vergadering van 22 februari 2011.

31


1. Algemeen Het college heeft met belangstelling kennis genomen van de uitkomsten van dit onderzoeksrapport. Ook wij hebben al eerder vastgesteld dat er structureel sprake is van termijnoverschrijding bij bezwaarschriften. Laatstelijk bij de bespreking van het jaarverslag 2009 van de Commissie voor de Rechtsbescherming (Commissie), zijn wij hiermee geconfronteerd en hebben we ons beraden over mogelijke vervolgstappen. Hangende dit onderzoek hebben wij besloten het invullen van structurele maatregelen aan te houden tot de publicatie van dit rapport. Wij constateren met de Rekenkamercommissie dat de kwaliteit van de adviezen in orde is. Tevens constateren wij dat dit rapport ons waardevolle aanbevelingen geeft voor de verbetering van de kwaliteit van dienstverlening met betrekking tot tijdigheid van het beslissen op bezwaarschriften. De balans tussen de kwaliteit van het advies en de doorlooptijd binnen de gestelde termijnen moet verbeteren. Zoals wij al aan de gemeenteraad hebben geschreven zien wij ook een relatie met de in september 2009 doorgevoerde reorganisatie. Daarbij hebben wij nadrukkelijk ingezet op de kwaliteit van dienstverlening en stappen gezet in de verdere professionalisering van onze organisatie. Ook de positionering van de ondersteuning van de Commissie is nadrukkelijk betrokken bij deze reorganisatie. Tevens is in deze periode extra administratieve ondersteuning ingezet. Helaas constateren wij met de Rekenkamercommissie dat dit nog niet het gewenste effect heeft gehad bij het streven naar kortere termijnen bij het beslissen op bezwaarschriften. Een complicerende factor daarbij is de onafhankelijke positionering van de Commissie: dit complicerende karakter wordt benadrukt in de brief van de voorzitter van de Commissie, opgenomen in het rapport. Onderstaand geven wij onze zienswijze op de aanbevelingen uit de onderzoeksrapportage.

Aanbeveling rekenkamercommissie t.a.v. Cultuur 1. De ambitie van zowel het bestuursorgaan en ambtelijk apparaat als de Commissie en het secretariaat moet zijn dat tijdig op bezwaarschriften wordt beslist. Tijdigheid en kwaliteit moeten even belangrijk worden en niet als tegengestelden worden gezien. 2. De communicatie tussen de bij de bezwaarbehandeling betrokken partijen - het bestuursorgaan, de Commissie, de vakafdelingen en het secretariaat - moet worden verbeterd. Bestuurlijke reactie college: 1. In onze Bedrijfs en besturingsfilosofie (BBF) hechten wij een grote waarde aan kwaliteit, tijdigheid is hiervan een belangrijk onderdeel. Deze aanbeveling onderschrijven wij dan ook. 2. Deze aanbeveling nemen wij over.

Aanbeveling rekenkamercommissie t.a.v. structuur 3. Leg vast dat het bevoegde bestuursorgaan en de integraal verantwoordelijke manager worden aangesproken op tijdige besluitvorming op bezwaar. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de regie en termijnbewaking alsmede voor de communicatie.

32


4. Stel een procesbeschrijving vast voor de bezwaarafhandeling waarbij wordt uitgegaan van bezwaarafhandeling binnen een termijn van 12 weken en waarin is geregeld: • Wanneer een bezwaarschrift langs formele weg wordt behandeld, waarbij duidelijk gemaakt moet worden wanneer wordt gekozen voor ambtelijk horen, wanneer het horen (en adviseren) plaatsvindt door de Commissie en wanneer bezwaarschriften zonder hoorzitting worden afgedaan; • Wanneer een bezwaarschrift langs informele weg (pre-mediation) wordt afgedaan; • Wie, waarvoor en wanneer verantwoordelijk is; • Welke formats gelden (bv voor het besluit op bezwaar). Communiceer deze afspraken breed binnen de organisatie en pas de Verordening aan om een en ander mogelijk te maken. 5. Verbeter de registratie van ingediende bezwaarschriften en geef gevolg aan de toezegging aan de raad dat er kwartaaloverzichten worden verstrekt. Verstrek die overzichten niet alleen aan de raad, maar ook aan het management en het college zodat op tijdigheid gestuurd kan worden. Op langere termijn verdient het aanbeveling te werken met een centraal dossierregistratiesysteem, waarbij dreigende termijnoverschrijdingen gesignaleerd worden. 6. Dossiervorming moet op goede wijze plaatsvinden. Dit houdt in dat stukken niet te lang bij de vakafdeling blijven liggen en alle stukken over dezelfde procedure in hetzelfde dossier worden gearchiveerd. Het secretariaat van de Commissie, de vakafdelingen en DIV moeten hierover duidelijke afspraken maken. 7. Maak al bij aanbestedingstrajecten over de inhuur van een externe deskundige afspraken over de na te leven termijnen. 8. Maak optimaal gebruik van een zittingsavond van de Commissie door zoveel mogelijk bezwaarschriften in te plannen, waarbij uiteraard rekening moet worden gehouden met de aard van de zaak. 9. Laat het onderscheid tussen Kamers definitief vallen en zorg in de Commissie voor een mix van generalisten en specialisten op onderdelen. 10. Onderzoek of (on)voldoende capaciteit bij het secretariaat aanwezig is, maar doe dit pas nadat een jaar is gewerkt volgens het implementatieplan (aanbeveling 12). Bij pieken in het aantal ingediende bezwaarschriften (dat is wanneer naast de reguliere, volgeplande zittingen extra zittingen moeten worden ingepland) dient ondersteuning binnen of buiten de organisatie te worden ingeschakeld. Bestuurlijke reactie college t.a.v. structuur 3. Wij nemen deze aanbeveling over en werken deze verder uit in het plan van aanpak. Daarbij zullen wij vanuit bestuurlijk en ambtelijk oogpunt de verschillende rollen en verantwoordelijkheden expliciteren. 4. Wij nemen deze aanbeveling over, dit sluit aan bij de eerste fase van de bezwaarschriftenprocedure waarover wij in 2010 al een besluit hebben genomen. Wij zullen dit betrekken bij de periodieke herziening van de Verordening voor de rechtsbescherming Coevorden 2006.

33


5. Uit efficiency overwegingen zullen wij de bevindingen uit de voortgangs en managementrapportages betrekken bij de reguliere verantwoordingslijnen naar de raad in het kader van de planning en controlcyclus. 6. Wij nemen deze aanbeveling over. 7. Wij hebben beleid voor inkoop en aanbesteding, daar waar nodig zullen wij uw aanbeveling hierbij betrekken en nog nadrukkelijker afspraken maken met externe deskundigen. 8. Deze aanbeveling valt, op grond van de Verordening rechtsbescherming gemeente Coevorden 2006, primair onder de verantwoordelijkheid van de Commissie. Wij zullen deze aanbeveling betrekken bij het overleg met de Commissie. In dit overleg zullen wij dit integrale rapport agenderen in samenhang met onze visie op tijdigheid als onderdeel van de kwaliteit van dienstverlening van onze organisatie. 9. Idem als opgemerkt onder 8. 10. Wij nemen deze aanbeveling over. Aanbeveling rekenkamercommissie t.a.v. rechtmatigheid 11. Opschorting, verdaging en verder uitstel moet rechtmatig en doelmatig geschieden: • Het bevoegde bestuursorgaan moet besluiten tot opschorting, verdaging en verder uitstel. Met het oog op doelmatigheid en flexibiliteit van de afhandeling van bezwaarschriften stelt de rekenkamercommissie voor dat de voorzitter van de Commissie deze bevoegdheid namens het bevoegde bestuursorgaan uitoefent. Het mandaatbesluit en bijbehorende overzichten en de Verordening moeten op dit punt geactualiseerd worden; • Opschorting, verdaging en verder uitstel moeten schriftelijk worden vastgelegd en worden geregistreerd. • Uitgangspunt bij opschorting, verdaging en verder uitstel moet zijn dat de zitting slechts eenmaal wordt verdaagd indien zwaarwegende redenen daartoe aanwezig zijn en indien daarom direct na ontvangst van de uitnodiging voor de zitting wordt verzocht. Bestuurlijke reactie college t.a.v. rechtmatigheid 11. Wij nemen deze aanbeveling deels over. In het nieuwe mandaatbesluit Coevorden 2010 zijn deze bevoegdheden al gemandateerd in de organisatie. In onze optiek past de sturing op tijdigheid binnen de lijnverantwoordelijkheid. Overkoepelende aanbeveling rekenkamercommissie 12. De raad dient het college opdracht te geven binnen drie maanden na het raadsbesluit over dit onderzoek een plan van aanpak ter implementatie van de aanbevelingen van dit rapport te presenteren waarin concreet is aangegeven wie welke maatregelen neemt en binnen welke termijn. Bestuurlijke reactie college t.a.v. overkoepelende aanbeveling 12. Wij nemen deze aanbeveling over. Wij zullen binnen drie maanden na behandeling van dit rapport in de raad, een plan van aanpak vaststellen en ter informatie aan de raad sturen.

34


Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders, de secretaris,

de burgemeester,

M.N.J. Broers

B.J. Bouwmeester

35


Hoofdstuk 8

Nawoord Rekenkamercommissie Coevorden

1. De Rekenkamercommissie Coevorden is tevreden dat het college in zijn bestuurlijk wederhoor de aanbevelingen overneemt. De enige uitzondering is aanbeveling 11, waar het college deels een andere positie inneemt door vast te willen houden aan de mandaatregeling, zoals de gemeente die in 2010 heeft vastgesteld. Daarin is de bevoegdheid tot opschorting, verdaging en verder uitstel voor de gehele gemeente gecentraliseerd bij de gemeentesecretaris annex de afdelingsmanager Bedrijfsvoering & Ondersteuning. De rekenkamercommissie stelde eveneens voor om deze bevoegdheid gecentraliseerd te mandateren, alleen met een andere mandataris: de voorzitter van de commissie voor de rechtsbescherming. Daarbij was de rekenkamercommissie ervan uitgegaan dat die de bevoegdheid (in ondermandaat) steeds had laten uitvoeren door de CRB-secretaris. De mandaatregeling biedt de mogelijkheid dat de afdelingsmanager Bedrijfsvoering & Ondersteuning deze bevoegdheid in ondermandaat verleent aan de CRBsecretaris. In dat geval komen rekenkamercommissie en college via verschillende routes tot hetzelfde resultaat: dat de bevoegdheid gecentraliseerd wordt bij degene die het beste overzicht heeft over de noodzaak tot uitstel, namelijk de CRB-secretaris. Verder wil de rekenkamercommissie benadrukken dat, zoals het college in zijn reactie op aanbeveling 8 stelt, dat de planning van zittingsavonden inderdaad primair de verantwoordelijkheid van de CRB is. Het college is echter verantwoordelijk en bevoegd voor het gehele bezwaarproces, inclusief de tijdigheid. Het is dan ook bevoegd om op die tijdigheid te sturen. De CRB, als adviesorgaan van het college, is alleen voor haar inhoudelijke oordeelsvorming onafhankelijk. 2. Zoals gebruikelijk, heeft de Rekenkamercommissie Coevorden voorafgaand aan het bestuurlijk wederhoor de concept-nota van bevindingen (dus zonder conclusies en aanbevelingen) aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor ambtelijk wederhoor. Het doel van dergelijk ambtelijk wederhoor is om in redelijkheid tot consensus te komen over de gerapporteerde bevindingen. Daardoor kan de discussie in de raad zich concentreren op de bestuurlijke oordelen over de feiten. De rekenkamercommissie heeft, parallel aan dit ambtelijk wederhoor, de Commissie voor de Rechtsbescherming (CRB) Coevorden in de gelegenheid gesteld om commentaar te geven op de geconstateerde feiten. De reden hiervoor was de speciale positie van de Commissie voor de Rechtsbescherming binnen het gemeentelijk bestel.

36


Hieronder volgt de volledige reactie van de Commissie voor de Rechtsbescherming: "Geachte heer Horstmeier, Naar aanleiding van de toezending van het concept-rapport 'Termijnoverschrijding bij bezwaar' bericht ik u dat de CRB kennis heeft genomen van de inhoud van dit rapport. Gelet op haar onafhankelijke positie, waarbij zij zelve geen voorwerp van onderzoek kan zijn, meent zij niet in de positie te verkeren inhoudelijk op het rapport te kunnen reageren. Voor wat betreft de in het rapport beschreven procesmatige kant welke zich binnen de CRB afspeelt zal de ambtelijk secretaris van de CRB hierop in het kader van het ambtelijk wederhoor een reactie te geven. Bovenstaande vormt de reactie van de CRB welke u wat mij betreft kunt gebruiken. In het vertrouwen u voldoende te hebben geïnformeerd, met vriendelijke groet, J.H.A. Hazelhoff, Voorzitter CRB"

De rekenkamercommissie betreurt het, dat de Commissie voor de Rechtsbescherming Coevorden geen gebruik heeft willen maken van de mogelijkheid om commentaar te leveren op de juistheid van de gerapporteerde feiten. Onafhankelijkheid betekent niet afzijdigheid.

37


Bijlage I – Normenkader

FASE

NORM

CRITERIA

ALGEMEEN

De bezwaarafhandeling geschiedt rechtmatig.

Er wordt voldaan aan de eisen van de Awb en de Verordening. Opschortingen en verdagingen van de termijn geschieden conform de Awb en worden vastgelegd. Beslistermijnen worden niet automatisch verdaagd. Hoofdregel is derhalve dat: Op bezwaarschriften die voor 1 oktober 2009 zijn ingediend wordt beslist binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift; Op bezwaarschriften die op of na 1 oktober 2009 zijn ingediend wordt beslist binnen achttien weken na de datum van het bestreden besluit. Er is sprake van voldoende capaciteit om binnen de wettelijke termijnen te kunnen beslissen. Er wordt over voldoende deskundigheid (kennis, houding en vaardigheden) beschikt. Tijdige afhandeling heeft prioriteit. De eindverantwoordelijkheid voor een tijdige afhandeling van bezwaren is eenduidig belegd. Er wordt actief gestuurd op het tijdig beslissen ten aanzien van bezwaren. De bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van zowel het bestuursorgaan als de Commissie zijn schriftelijk vastgelegd in bijvoorbeeld een procesbeschrijving. In een procesbeschrijving is vastgelegd hoe de afstemming met andere betrokken organisatieonderdelen en externe betrokkenen plaatsvindt. Processtappen en termijnopschortingen worden geregistreerd en vastgelegd. Er vindt duidelijke afstemming plaats met interne en externe betrokkenen. Het bestuursorgaan stelt het bezwaarschrift binnen twee werkdagen in handen van de Commissie.

De minimaal benodigde personele en financiële middelen zijn geborgd.

De organisatorische condities zijn voldoende om binnen de wettelijke termijn op bezwaarschriften te beslissen.

ONTVANGST DOOR HET BESTUURS-

Een bezwaarschrift wordt na ontvangst zo spoedig mogelijk in handen gesteld van de Commissie.

ORGAAN

38


ADVISERING DOOR DE

De behandeling ter zitting vindt plaats op basis van een volledig dossier.

COMMISSIE De Commissie brengt zo spoedig mogelijk advies uit aan het bestuursorgaan.

BEZWAAR

Het bestuursorgaan besluit tijdig op het bezwaar.

LEEREFFECT

Er is sprake van monitoring.

BESLUIT OP

Er wordt verantwoording afgelegd. Er is sprake van evaluatie, terugkoppeling en (eventuele) bijstelling van de werkwijze.

Alle relevante informatie kan tijdens de zitting worden uitgewisseld, waardoor na afloop van de zitting geen aanvullende informatie meer hoeft te worden opgevraagd. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009: De Commissie brengt binnen acht weken na ontvangst van het bezwaarschrift advies uit aan het bestuursorgaan. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009:De Commissie brengt binnen vijftien weken na de datum van het bestreden besluit advies uit aan het bestuursorgaan. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend voor 1 oktober 2009:Het besluit op bezwaar wordt binnen twee weken na ontvangst van het advies verstuurd aan betrokkenen. Ten aanzien van bezwaarschriften die zijn ingediend op of na 1 oktober 2009:Het besluit op bezwaar wordt binnen drie weken na ontvangst van het advies verstuurd aan betrokkenen. Er worden overzichten bijgehouden ten aanzien van het aantal ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. Aan het college en de raad wordt gerapporteerd over de ingediende bezwaarschriften en de afhandeling daarvan. De afhandeling van bezwaarschriften wordt periodiek geëvalueerd. Resultaten en aanbevelingen worden teruggekoppeld. De werkwijze wordt zo nodig aangepast.

NB: Ten aanzien van de in het normenkader opgenomen termijnen die gelden voor advisering en het nemen van een besluit op bezwaar, geldt het volgende. Per 1 oktober 2009 zijn de termijnen verruimd. Op het eerste gezicht lijkt het wellicht zo dat de verlenging van de termijn in het normenkader vooral aan de Commissie ten goede is gekomen. Hierbij moet echter in aanmerking worden genomen dat sinds de wetswijziging de beslistermijn pas gaat lopen na afloop van de termijn van zes weken waarbinnen een burger bezwaar kan aantekenen. Als een burger pas op de sluitdatum bezwaar zou aantekenen, bedraagt de deeltermijn uit het normenkader voor de Commissie netto slechts 15-6 = 9 weken.

39


Bijlage II – Gesprekspartners

-

-

STARTBIJEENKOMST De heer A.J.M. Smale, voorzitter rekenkamercommissie De heer C.H. Horstmeier, secretaris-onderzoeker rekenkamercommissie De heer H. Beukert, concerncontroller a.i. Mevrouw A. te Wechel, teamleider Bestuurszaken en Dienstverlening a.i., afdeling Bedrijfsvoering & Ondersteuning Mevrouw I. Timmer-Stavast, secretaris Commissie voor de Rechtsbescherming, team Bestuurszaken en Dienstverlening, afdeling Bedrijfsvoering & Ondersteuning De heer J. Kok, juridisch controller team Planning & Kwaliteit, afdeling Kwaliteit en Concerncontrol De heer H.B. Winter, projectleider Pro Facto De heer J. Nagtegaal, onderzoeker Pro Facto Mevrouw A. Sibma, onderzoeker Pro Facto

INTERVIEWS De heer B.J. Bouwmeester, burgemeester, portefeuillehouder bezwaarafhandeling Mevrouw A. te Wechel, teamleider Bestuurszaken en Dienstverlening a.i., afdeling Bedrijfsvoering & Ondersteuning De heer J. Kok, juridisch controller team Planning & Kwaliteit, afdeling Kwaliteit en Concerncontrol De heer P. Driessen, juridisch consulent team Vergunningen, afdeling Publieksservice De heer J.H.A. Hazelhoff, voorzitter Commissie voor de Rechtsbescherming Mevrouw I. Timmer-Stavast, secretaris Commissie voor de Rechtsbescherming, team Bestuurszaken en Dienstverlening, afdeling Bedrijfsvoering & Ondersteuning

40


41


Rapporten Rekenkamercommissie Coevorden

Raadsperiode 2006-2010 1. "Quick scan Bestuursprogramma Gemeente Coevorden": Benchmark B&WBestuursprogramma 2006 – 2010 (2007) 2. "Investeer in inkoop. Inkoop- en aanbestedingsbeleid in de gemeente Coevorden 20042006 (2007) 3. "Bouwen met vertrouwen. Klantgerichtheid en doeltreffendheid van de bouwplanprocedure in Coevorden" (2008) 4. "Verloren ambitie. Geprivatiseerde sportaccommodaties in de praktijk: eindrapport" (2009) 5. "Een goede raad. De kaderstellende rol van de Coevorder gemeenteraad" (2009) 6. "En nu de tonnage nog. De haven: het Regionaal Overslagcentrum Coevorden (ROC)" (2009) 7. "Veel wel, een deel nog niet. Uitvoering van raadsbesluiten over rekenkamerrapporten 2006-2009": Nazorgonderzoek (2010) 8. "Vervolgonderzoek bouwvergunningverlening gemeente Coevorden" (2010)

Raadsperiode 2010-2014 9. "Meer raad voor ICT. Onderzoek naar de sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad op ICT-kosten in Coevorden" (2010) 10. "Bezwaarlijke termijnen: tijd voor een heroverweging! Termijnoverschrijding bij bezwaarschriften." (2011)

42

Rekenkamercommissie Coevorden. Bezwaarlijke termijnen: tijd voor een heroverweging! Termijnoverschrijding bij bezwaarschriften

Recommend Documents