Regionální distribuce rozvojové pomoci v Kambodži Je rozvojová pomoc opravdu mířena k těm nejpotřebnějším? František Ficek Kambodža je malý asijský stát, který, má za sebou pohnutou historii a před sebou velmi nejistou budoucnost. Kambodža zažila jednu z nejkrutějších genocid v dějinách lidstva a v současnosti patří mezi nejméně rozvinuté státy světa. A jako taková se potýká s různými problémy, jakými jsou například extrémní chudoba, špatné životní prostředí a de facto totalita (Chandler 2007). I kvůli tomu je Kambodža významný příjemce rozvojové pomoci. Jak je ale tato pomoc uvnitř Kambodže rozdělována? Současná odborná literatura se shoduje na tom, že distribuce rozvojové pomoci neprobíhá podle potřeby příjemce, ale podle strategických zájmů donora (Alesina a Dollar 2000, Heoffler a Outram 2011). Což je zásadní problém, protože takto distribuovaná pomoc se míjí účinkem. Součástí praxe by mělo být geografické míření pomoci založené právě na potřebě příjemce, aby bylo dosaženo co nejvyšší efektivity (Bebbington 2004, Biddulph 2011). U Kambodži se nedá předpokládat, že by se měla zásadním způsobem odlišovat od světových trendů, alespoň ne na úrovni distribuce oficiální rozvojové pomoci (ODA), do které se zájmy donora promítají častěji (Alesina a Dollar 2000). Opačná situace je pravděpodobnější u projektů nestátních neziskových organizací (NNO), které mnohem více uplatňují altruistický přístup. Avšak ani u nich nebývá zvykem, že by byly projekty geograficky mířeny do těch nejpotřebnějších oblastí (Büthe et al 2012). Co tedy skutečně stojí za distribucí rozvojové pomoci? Odpověď na tuto otázku je nutné hledat převážně v historii. Kambodža byla a je po celou dobu své existence zájmovým územím jiných států, které vynakládaly významné prostředky na tamní udržení vlivu. V minulosti to dlouhá léta byli Thajsko nebo Vietnam a později Kambodžu ovládla Francie jako svojí kolonii. Po osamostatnění v 50. letech minulého století vypukla v zemi občanská válka, po níž následovala Pol Potova brutální reformace ústící v genocidu, které padlo za oběť přibližně 25 % celé populace. Pol Potovu krutovládu ukončila až intervence Vietnamu, jež znamenala integraci Kambodže do východního bloku. Vliv a podpora ale ke konci studené války výrazně slábla a Kambodža se osamostatňovala i od vlivu Vietnamu. Postupně byl opět povolen soukromý majetek, buddhismus a konečně v 90. letech proběhly první svobodné volby. Ty vyhrála strana původního krále Norodoma Sihanuka, ale opoziční lídr a současný kambodžský premiér Hun Sen označil výsledek za podvod a volby uznal až po příslibu větší politické moci, která vyvrcholila státním převratem proti Norodomovi v roce 1997 (Chandler 2007). Historický vývoj tedy jasně předurčuje rozvojové klima (Collier a Dollar 2002). Mezi největší donory dnes patří Čína i Francie, a vzrůstající podíl na různých formách pomoci mají i Thajsko, Vietnam, Jižní Korea nebo Indie (Council for Development of Cambodia 2014). Tito donoři se dají velmi dobře rozdělit do skupin podle motivace a distribučních praktik. Čína proslula projekty zaměřenými převážně na rozvoj infrastruktury, jimiž si připravuje půdu pro navazující obchodní investice. To vše s minimálním rozvojovým potenciálem. A obdobně na tom jsou i další nové dárcovské země, Vietnam, Thajsko nebo Indie. Na opačné straně spektra se do jisté míry nachází země označované za tradiční donory, tedy v tomto případě například Francie, Spojené království, Jižní Korea, Japonsko nebo organizace OSN. Pro tuto skupinu by měla být typická altruistická motivace, vázaná na mezinárodní smlouvy. Také se více zabývají programovou a nikoliv technickou pomocí, poskytují granty na místo půjček a prioritně by se měli snažit o plnění rozvojových cílů tisíciletí (MDGs). I tak mají tradiční donoři co zlepšovat, protože i přes mnohé
pozitivní výsledky, je ODA od tradičních donorů stále ovlivňována politickými zájmy. Například na národní úrovni má na distribuci větší vliv hlasování v OSN než potřeba příjemce (Sato et al 2011). Vhodným apolitickým aktérem, vyvažujícím rozvojovou roli ODA, by tedy mohly být NNO. Avšak objem pomoci poskytovaný skrze neziskové organizace je výrazně nižší a organizace mají horší pozici při vyjednávání s vládními složkami. Avšak i přes to, že NNO mají problémy s plněním svých závazků, jsou považovány za nenahraditelný autonomní zdroj prostředků, protože nejlépe operují v zemích s korupčními problémy (Kapur a Whittle 2009). Přesná distribuce rozvojové pomoci je známá prakticky pouze na národní úrovni, zatímco regionální distribuční prakticky moc známy nejsou. Mnohé se dá ale odvodit, protože pokud je ODA na státní úrovni rozdělována spíš podle zájmu donora, tak ani na úrovni regionální nebude donor vyvíjet přílišnou snahu o její distribuci do míst největší potřeby. Tento proces je navíc v Kambodži podpořen faktem, že toky ODA jsou směrovány skrze vládu a vládní agentury, které mají tendenci koncentrovat prostředky z rozvojové pomoci do jádrových oblastí a periferní oblasti přijdou zkrátka (Un 2012). Přese všechno ale není důvod ODA zatracovat. Pořád existuje skupina států, například skandinávské země, kterým jde předně o rozvoj, a ty jsou následovány státy, pro které sice je ODA politickým nástrojem, ale rozvojové dopady ji nejde upřít (Collier a Dollar 2002). Strategie regionální distribuce rozvojových toků od NNO jsou popsány mnohem lépe. Bohužel i přes jejich humanitární diskurz u nich nedochází ke geografickému míření. Alokace projektů NNO závisí na zdroji financování, jimiž bývají převážně vyspělé státy, mezinárodní organizace nebo soukromé firmy. Tím není myšleno, že by NNO šli přímo na ruku svým sponzorům, protože to aby prakticky neexistoval rozdíl mezi NNO a státní ODA. Strategie NNO se ale musí odvíjet od toho, aby si zajistily i další financování. Tady do hry vstupuje ekonomický pragmatismus, kdy NNO alokují své projekty podle očekávaných výsledků, a to i za předpokladu, že to nebude v místě největší potřeby. NNO tak nebudou působit mezi nejchudším obyvatelstvem, ale mezi relativně méně chudými, čímž si zaručují větší šanci na úspěch rozvojových projektů (Bebbington 2004, Fruttero a Gauri 2005). Například pozemková reforma, která měla pomoci formalizovat majetkové vztahy kambodžských rolníků k jimi obdělávané půdě, byla směrována na obyvatelstvo, které nebylo ohroženo záborem půdy. V regionech, kde zábory půdy skutečně ohrožovaly živobytí tamních obyvatel, žádné programy neprobíhaly (Biddulph 2011). Obr. 1: Alokace rozvojových projektů zaměřených na reprodukční zdraví mezi roky 2000– 2013, zdroj dat: Council for development of Cambodia 2014
Distribuce rozvojové pomoci je také ovlivněna kambodžskou národní strategií, kde se konečně setkáváme s pozitivními zprávami. Národní strategie je plně 2
v souladu s MDGs a dokonce připojila jeden cíl navíc, a to vyčištění svého území od nášlapných min a dalších smrtících připomínek válečných konfliktů. Kambodža také reagovala na pokyny plynoucí ze schůzí v Pusanu, Paříži i Akkře, a vyvíjí aktivity zaměřené na spolupráci Jih–Jih. I přes značné pokroky od zavedení MDGs se Kambodži nepodaří splnit všechny stanovené cíle, to ale vzhledem k jejich vysokým ambicím není zrovna překvapivé. K vytvoření globálního partnerství pro rozvoj a zajištění trvale udržitelného životního prostředí povede ještě dlouhá cesta. Ale ani národní rozvojová strategie není bez chyb. V Kambodži existuje více než stovka rozvojových implementačních jednotek, které neúměrně zvyšují byrokratické zatížení a snižují efektivitu. Nadměrný počet těchto jednotek také negativně ovlivňuje míření pomoci, protože kvůli nedostatečné vnitřní komunikaci končí pomoc z více zdrojů na jednom území (Chanboreth a Hach 2008, UNDP 2013). Teoretická východiska tedy naznačují, že rozvojová pomoc v Kambodži není distribuována to těch nejpotřebnějších míst. Tato východiska je ale určitě vhodné otestovat. A na to je dobrým nástrojem analytické porovnání toků rozvojové pomoci s úrovní rozvoje jednotlivých provincií. Do samotné analýzy vstupovaly agregované finanční toky ODA za projekty zahájené a ukončené mezi 1. 1. 2000 a 31. 12. 2013. Toky byly brány za jednotlivé provincie a celková částka za 14 leté období byla standardizována počtem obyvatel dané provincie. U NNO byly Obr. 2: Alokace rozvojomísto finančních toků využity vých projektů zaměřených na vzdělávání mezi počty projektů za stejné časové roky 2000–2013, zdroj období a stejně standardizovadat: Council for develoné počtem obyvatel. Tyto dva pment of Cambodia 2014 ukazatele byly posléze porovnány s ukazateli reprodukčního zdraví a vzdělávání, konkrétně s kojeneckou, dětskou a mateřskou úmrtností, procentem porodů s odbornou zdravotnickou asistencí, mírou předporodní péče, mírou zápisu do primárního a sekundárního vzdělávání a mírou nedokončení primárního vzdělávání. Reprodukční zdraví a vzdělávání byly vybrány jako důležité ukazatele rozvoje, na které bylo během sledovaného období vynaloženo mnoho prostředků. Porovnání ukazatelů proběhlo pomocí Spearmanova korelačního koeficientu, který ukazuje sílu a směr závislosti jednoho ukazatele na druhém. Může tedy například potvrdit, že do provincií s nízkou mírou zápisu do primárního vzdělávání bylo alokováno více projektů zaměřených na vzdělávání. Reprodukční zdraví v Kambodži bylo na začátku sledovaného období na velmi špatné úrovni, ale s implementací MGDs bylo dosaženo značných pokroků. Více žen začalo rodit ve zdravotnických zaříze3
ních a velké úspěchy slavily různé komunitní přístupy založené na školení zdravotnického personálu z jednotlivých komunit. Zdravotnická statistika má stále určité nedostatky, ale i v této oblasti došlo ke zlepšení. Rezervy jsou také stále u rodinného plánování, kde se sice výrazně zlepšila dostupnost umělého přerušení těhotenství, ale moderní antikoncepční metody používá pouze zlomek populace (Liljestrand a Sambath 2012). Největším příjemcem ODA zaměřené na reprodukční zdraví je provincie Preah Vihear, která patří mezi průměrně rozvinuté. Hned druhá v pořadí je Mondul Kiri, která se už řadí mezi ty nejméně rozvinuté. Do sousední Ratanak Kiri s obdobou úrovní rozvoje bylo poskytnuto pomoci mnohem méně. Třetí v pořadí příjmu je Koh Kong, která si vede stejně jako Preah Vihear. Všechny zmíněné provincie jsou ale populačně malé a za valnou částí do nich plynoucích toků stojí velkorozpočtové projekty UNFPA, které probíhaly téměř ve všech provinciích. V distribuci se tedy dají se pozorovat dva trendy. ODA je alespoň částečně alokována do zaostalých provincií, a tudíž je správně implementována v rámci rozvojového schématu, ale současně je patrná koncentrace v centrálních oblastech, a tedy alokace skrze vládní agentury a nedostatečné míření na nejzaostalejší regiony (Bendavid 2014). Svědčí o tom i výsledky korelační analýzy (viz tab. 1), protože závislost byla nalezena pouze u míry předporodní péče a procentem porodů s odbornou zdravotnickou asistencí. Tab. 1: Vybrané výsledky korelační analýzy Spearmannův korelační koeficient Spearmannův korelační koeficient Spearmannův korelační koeficient mezi počtem projektů NNO a vybra- mezi toky ODA a vybranými ukazate- mezi toky ODA a vybranými ukazatenými ukazateli vzdělávání li vzdělávání li reprodukčního zdraví Míra zápisu do základního vzdělávání, dívky, 2009– 2010
Míra zápisu do sekundární-0,668 ho vzdělávání, dívky, 2009– 2010
Procento porodů -0,481 s odbornou zdravotnickou asistencí, 2005
-0,361
Míra zápisu do základního vzdělávání, dívky, 2010– 2011
Míra zápisu do sekundární-0,552 ho vzdělávání, dívky, 2010– 2011
Procento porodů -0,449 s odbornou zdravotnickou asistencí, 2010
-0,471
Míra zápisu do základního vzdělávání, dívky, 2011– 2012
Míra zápisu do sekundární-0,650 ho vzdělávání, chlapci, 2011–2012
-0,360
Míra předporodní péče, 2005
-0,535
Míra zápisu do základního vzdělávání, chlapci, 2011– 2012
Míra zápisu do vyššího -0,565 sekundárního vzdělávání, dívky, 2010–2011
-0,488
Míra předporodní péče, 2010
-0,454
Míra nedokončení primárního vzdělávání, dívky, 2010– 2011
Míra zápisu do vyššího 0,463 sekundárního vzdělávání, dívky, 2011–2012
Míra nedokončení primárního vzdělávání, chlapci, 2010–2011
Míra zápisu do vyššího 0,481 sekundárního vzdělávání, chlapci, 2011–2012
-0,468 Vlastní výpočet, zdroje dat: Council for development of Cambodia 2014 , National Institute -0,412 of Statistics 2014
Za sledované období proběhlo pouze 18 projektů NNO zaměřených na reprodukční zdraví. Tyto rozvojové intervence se také koncentrují okolo Phnom Penhu a nesplňují tak idealistické očekávání, že budou suplovat ODA v periferních oblastech. To může být způsobeno složitou vyjednávací pozicí NNO při jednání s vládou, s tím spojenými restrikcemi na jejich činnost, a také skutečností, že mnoho NNO organizující tyto projekty sídlí v Phnom Penhu a možnost intervenovat je tak omezena pouze na blízké okolí (Bendavid 2014).
4
Jen těžko se hledá země, kde by vzdělávací systém utrpěl tak závažnou ránu, jako je právě Kambodža. Pol Potův režim naprosto zdecimoval veškerou inteligenci a v zemi do dnes chybí kvalifikovaní učitelé a úředníci, kteří by vzdělávací systém řídili. Kvůli nenaplněnému pracovnímu trhu někteří učitelé poskytují kromě výuky ve státní škole i finančně náročné soukromé hodiny, které se mnohdy staly nedílnou součástí vzdělávacího procesu. Což vede ke zvyšování sociálních rozdílů (Brehm a Silova 2014). Vyjma těchto specifických problémů Obr. 3: Procento porodů s odbornou zdravotnickou asistencí je situace v oblasti vzdělávání v roce 2010, zdroj dat: Council v Kambodži na relativně dobfor developemnt of Cambodia ré úrovni. Ačkoliv míry zápisu 2014, National Institue of Stado sekundárního a vyššího tistics stupně jsou pořád v kontextu jihovýchodní Asie nízké. V periferních provinciích byly opět úspěšné komunitní projekty, které nabízely například výuku přizpůsobenou zemědělským pracím (Thomas 2002). Opačná situace je pak v průmyslových a turisticky atraktivních oblastech, kde je dětská práce hlavní příčinou nedokončení vzdělávacího procesu (Kim 2011). Největším příjemcem ODA na obyvatele byla v případě vzdělávání provincie Otdar Manchey, ta vykazuje spíše průměrné hodnoty u míry zápisu do primárního vzdělávání a podprůměrné u míry zápisu do nižšího a vyššího sekundárního vzdělávání. Zaostalé provincie jako Mondul Kiri, Ratanak Kiri nebo Koh Kong, které mají nízkou míru zápisu do primárního vzdělávání, a také pochopitelně i nízkou míru
Obr. 4: Administrativní dělení Kambodže
5
Obr. 5: Míra zápisu do primárního vzdělávání ve školním roce 2011—2012, obě pohlaví, zdroj dat: Council for development of Cambidia, National Institute of Statistics 2014
zápisu do vyšších stupňů, naopak vykazují velmi nízké toky ODA. Jedině Phnom Penh má současně vysoké příjmy z ODA i nízkou míru zápisu do primárního vzdělávání. Větší toky ODA jsou v případě hlavního města běžnou praxí a nízká míra zápisu do primárního vzdělávání jde vysvětlit vysokou migrací chudých rodin do Phnom Penhnu a okolí. Tyto rodiny si pak nemohou dovolit vzdělání pro své děti a ty jsou místo školy nuceny pracovat nebo žebrat (Kim 2011). Dalšími provinciemi s významnými toky ODA jsou Stung Treng, Svay Rieng, Siem Reap, Prey Veng, Kampong Thom nebo Kampong Speu, které jsou opět průměrnými v míře zápisu do primárního vzdělávání a podprůměrné hodnoty se vyskytují až u míry zápisu do nižšího a vyššího sekundárního vzdělávání. To by mohlo signalizovat počátek zaměření na vyšší stupně vzdělávání a velké pokroky, kterých tento sektor v poslední době dosáhl. Co se týká míry dokončení primárního vzdělávání, tak ta je nejnižší v periferních provinciích, které mají nízké toky ODA a není na ní tedy mířeno. Z celé analýzy pouze u projektů NNO zaměřených na vzdělávání existuje výraznější soulad mezi geografií intervencí a geografií výskytu problému. Nejvíce projektů proběhlo v provinciích Mondul Kiri, Pailin, Stung Treng a Ratanak Kiri, tedy v těch opravdu velmi problémových, a to jak z hlediska míry zápisu, tak i míry nedokončení. K více intervencím došlo také v provinciích Koh Kong, Phnom Penh, Kep, Kampong Chhang nebo Battambang. Ty všechny podle statistik patří mezi méně rozvinuté a dá se tedy tvrdit, že dochází k naplnění humanitárního principu a teze Biddulpha (2011) se na základě této analýzy mohou ve vzdělávacím sektoru prohlásit za neplatné. Souvislost dokazují i výsledné Spearmanovi korelační koeficienty zobracené v tab. 1. Analýza distribuce rozvojových intervencí přináší velmi zajímavé výsledky. ODA je na národní úrovni distribuována převážně ze strategických důvodů, protože vyspělé státy vidí v poskytování rozvojové asistence vhodný nástroj na udržení nebo posílení vlivu v určité oblasti. A strategické zájmy do velké míry ovlivňují i distribuci na úrovni regionální. Statisticky významná souvislost mezi úrovní rozvoje a výší poskytované pomoci byla nalezena pouze v několika případech a větší koncentrace do centrálních vyspělejších regionů svědčí o vazbách ODA na politickou situaci, která není přímo nakloněna její distribuci do zaostalejších regionů. U projektů NNO nacházíme více souvislosti s úrovní rozvoje a jejich geografickou distribucí. Což obhajuje humanitární diskurz, na jehož základě by neziskovky měly pracovat. Avšak kvůli složitému vyjednávacímu procesu a korupci jsou i NNO mnohdy nuceny operovat v jádrových ob6
lastech, protože na jiné regiony nedostanou povolení. Malé soustředění na nejzaostalejší provincie může ale mít i jiný důvod. V Kambodži došlo za poslední dekádu na poli rozvoje k velkému pokroku a s tím i k přechodu od podpory základních opatření na podporu pokročilých potřeb, což je patrné ze soustředění na vyšší vzdělávací stupně a na prevenci v oblasti reprodukčního zdraví. I přes to se nadále musí vyrovnávat s mnohými překážkami rozvoje v čele s korupcí, nízkou transparentností a autokratickou vládou. Geografické míření v rozvojové praxi pochopitelně nevyřeší všechny tyto problémy, ale přinejmenším dokáže mírnit jejich vliv a nepochybně se jedná o krok správným směrem. Použité zdroje: FRUTTERO, A., GAURI, V. (2005): The Strategic Choices of NGOs: Location Decisions in Rural Bangladesh. The Journal of Development Studies, 41, č. 5, s. 759–787.HEOFFLER, A., OUTRAM, V. (2011): Need, Merit, or Self-Interest–What Determines the Allocation of Aid? Review of Development Economics, 15, č. 2, s. 237–250. KAPUR, D., WHITTLE, D. (2009): Cant he privatization of foreign aid enhance acccoutability? NYUJ Int'l L. & Pol, 42, s. 1143–1180. KIM, C. (2011): Child labour, education policy and governance in Cambodia. International Journal of Educational Development, 31, č. 5, s. 496–504. LILJESTRAND, J., SAMBATH, M. R. (2012): Socioeconomic improvements and health system strengthening of maternity care are contributing to maternal mortality reduction in Cambodia. Reproductive health matters, 20, č. 39, s. 62–72. National Institute of Statistics (2014): CamInfo database. http://app.nis.gov.kh/caminfo/libraries/aspx/hom e.aspx (14. 4. 2014) SATO, J. et al (2011): “Emerging Donors” from a Recipient Perspective: An Institutional Analysis of Foreign Aid in Cambodia. World Development, 39, č. 12, s. 2091–2104. THOMAS, A. E. (2002): Bilingual community-based education in the Cambodian highlands: A successful approach for enabling access to education by indigenous peoples. Southeast Asian Journal of Education, 3, č. 1. UN, K. (2012): Cambodia in 2011, A Thin Veneer of Change. Asian Survey, 52, č. 1, s. 202–209 UNDP (2013): Cambodia Annual Report 2012
ALESINA, A., DOLLAR, D. (2000): Who gives foreign aid to whom and why?. Journal of economic growth, 5, č. 1, s. 33–63. BEBBINGTON, A. (2004): NGOs and uneven development: geographies of development intervention. Progress in Human Geography, 28, č. 6, s. 725– 745. BENDAVID, E. (2014): Is Health Aid Reaching the Poor? Analysis of Household Data from Aid Recipient Countries. PLoS ONE, 9, č. 1. BÜTHE, T. et al (2012): The Politics of Private Foreign Aid: Humanitarian Principles, Economic Development Objectives, and Organizational Interests in NGO Private Aid Allocation. International Organization, 66, č. 4, s. 571–607. BIDDULPH, R. (2011): Tenure security interventions in Cambodia: testing Bebbington’s approach to development geography. Geografiska Annaler: Series B, Human Geography, 93, č. 3, s. 223–236. BREHM, W. C., SILOVA, I. (2014): Hidden privatization of public education in Cambodia: Equity implications of private tutoring. Journal für Bildungsforschung Online, 6, č. 1, s. 94–116. COLLIER, P., DOLLAR, D. (2002): Aid allocation and poverty reduction. European Economic Review, 46, č. 8, s. 1475–1500. COUNCIL FOR DEVELOPMENT OF CAMBODIA (2014): The Cambodia ODA Database. http://cdc.khmer.biz/index.asp (14. 4. 2014) CHANBORETH., E., HACH., S. (2008): Aid effectivness in Cambodia. Wolfensohn Center for Development, Washington D. C. CHANDLER, D. P. (2007): A History of Cambodia. 4. vydání. Westview Press, Boulder, 384 s.
7
