Recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Vallei- en Kromme Rijngebied Controleprotocol Accountantscontrole jaarrekening 2015 van het recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Vallei- en Kromme Rijngebied Inleiding Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole moet de Algemeen bestuur een aantal zaken nader regelen, het geen op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt. Object van controle is de jaarrekening 2015 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2015 zoals uitgeoefend door of namens het dagelijks bestuur van het recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Vallei- en Kromme Rijngebied. 1.1 Doelstelling Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringtoleranties voor de controle van de jaarrekening 2015 van het recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Vallei- en Kromme Rijngebied. 1.2 Wettelijk kader De Provinciewet art. 217, schrijft voor dat de Plassenraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art. 201 PW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan het algemeen bestuur nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn. Het algemeen bestuur heeft op 1 juli 2004 de verordening ex art. 217 PW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van het recreatieschap vastgesteld. In dit besluit is het bij de controle te hanteren normenkader in hoofdlijnen vastgelegd. Met dit controleprotocol stelt het algemeen bestuur nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2015. 1.3 Procedure In de verordening ex artikel 217 Provinciewet is in artikel 4, lid 3, de volgende zinsnede opgenomen: Ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole vindt desgewenst (afstemmings-)overleg plaats tussen de accountant, de voorzitter, de (adjunct)directeur/secretaris en het hoofd financiën/controller. In artikel 6 lid 4 van deze controleverordening is ook nog het communicatiemoment benoemd tussen het algemeen bestuur en de accountant.
2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid) Zoals in art. 217 PW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 201 Provinciewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door het algemeen bestuur benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: Getrouwheid - de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; - de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening; Rechtmatigheid - het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de verordeningen; - de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; - het in overeenstemming zijn van de door het dagelijks bestuur opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 190 Provinciewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 217, lid 6 Provinciewet (Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten) alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen "in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de verordeningen. 3. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement.
3.1 Goedkeuringstoleranties De definitie van de goedkeuringstolerantie is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag, gebaseerd op een percentage van de lasten van de begroting, dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven controleverklaring. In het Besluit accountantscontrole Provincies en Gemeenten zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Het algemeen bestuur mag de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen, zoals door het algemeen bestuur zijn vastgelegd voor het controlejaar 2015. Strekking controleverklaring: Goedkeuringstolerantie
Goedkeurend
Beperking
Oordeelonthouding
Afkeurend
Fouten in de jaarrekening (% lasten)
≤ 1%
>1%<3%
-
≥ 3%
Onzekerheden in de controle (% lasten)
≤ 3%
>3%<10%
≥ 10%
-
3.2 Rapporteringstoleranties Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringtolerantie. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage, bijvoorbeeld 50%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals €10.000. Het algemeen bestuur stelt de rapporteringstoleranties voor het controlejaar 2015 vast op € 10.000 met betrekking tot fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle. 4. Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria 4.1 Algemeen In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruik-criterium, het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het adresseringscriterium, het volledigheidscriterium, het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria.
Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria: 1. het begrotingscriterium; 2. het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium (M&O-criterium); 3. het voorwaardencriterium. In de Audit Alert 13 van het NIVRA d.d. 15 juli 2004 is over deze rechtmatigheidscriteria het volgende opgenomen. Ad 1. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is – voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door het algemeen bestuur van het recreatieschap geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of c.q. welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan het algemeen bestuur. Zie ook de eerdergenoemde Nota van toelichting bij het Besluit accountantscontrole gemeenten. Ad 2. De organisatie zal een beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik moeten hebben. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het dagelijks bestuur zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Indien het recreatieschap Utrechtse Heuvelrug, Vallei- en Kromme Rijngebied geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Ad 3. Besteding en inning van gelden door het recreatieschap zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wet- en regelgeving van hogere overheden en de eigen regelgeving van het recreatieschap. De gestelde voorwaarden hebben over het algemeen betrekking op: - de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; - de heffings- en/of declaratiegrondslag; - normbedragen; (denk aan hoogte en duur) - de bevoegdheden; - het voeren van een administratie; - het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; - aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.. De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn.
De door de hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de regelgeving van het recreatieschap. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur wordt geacht uit hoofde van de controlerende rol de norm te stellen waaraan het dagelijks bestuur moet worden getoetst. Het algemeen bestuur dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor het recreatieschap geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat door het algemeen bestuur limitatief moet zijn bepaald aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor het recreatieschap relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen. 4.2 Nadere uitwerking De drie criteria zijn hieronder nader uitgewerkt. Met betrekking tot het begrotingscriterium: Via de door het algemeen bestuur vastgestelde financiële verordening ex. artikel 216 Provinciewet is nader uitgewerkt op basis van welke gronden moet worden bepaald of de lasten binnen de omschrijving van de activiteiten en het bijbehorende bedrag van het programma passen. Het geformuleerde beleid betreft: - het tijdig melden van verwachte budgetoverschrijdingen (wat mag in de periodieke managementrapportage <marap> en wat direct moet worden gemeld in het kader van de actieve informatieplicht van het dagelijks bestuur). - het mogen schuiven binnen de budgetten (voor producten) van een programma. Met betrekking tot het M&O-criterium: Door het algemeen bestuur is geen M&O beleid vastgesteld. Echter de vooronderstelling dat binnen de belangrijkste procedures reeds (informeel) adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording is gerechtvaardigd. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik zijn genomen. Met betrekking tot het voorwaardencriterium: Door het algemeen bestuur zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen. Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidstoets door de accountant in dit controleprotocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. 5 Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2014 is limitatief gericht op: 5.1 de naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom "Wetgeving extern" van de "Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenschappelijke regelingen" is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.
5.2 de naleving van de volgende kaders: - de begroting. - de financiële verordening ex art. 216 Provinciewet. - de controleverordening ex art. 217 Provinciewet. en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern”van de inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenschappelijke regelingen”. (Bijlage 1 van dit protocol). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor deze verordeningen uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door het algemeen bestuur of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van het dagelijks bestuur naar ambtelijke organisatie c.q. besluiten van het dagelijks bestuur vallen daar buiten. Deze interne regels kunnen overigens wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van "hogere" besluiten, maar zijn op zich geen object van onderzoek. Voorts kan een afwijking van deze lagere regelgeving passend zijn binnen de uitvoering van "hogere" besluiten. Het is (over het algemeen) aan het dagelijks bestuur om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. 6. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: 6.1 Interim-controles In de tweede helft van het jaar zal door de accountant een zogenaamde interim-controle worden uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht bij de jaarrekening. Bestuurlijk relevante zaken worden – op grond van de overeengekomen rapportagewensen - ook aan het algemeen bestuur gerapporteerd. 6.2 Verslag van bevindingen Overeenkomstig de provinciewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan het algemeen bestuur en in afschrift aan het dagelijks bestuur. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. 6.3 Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.). Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.
6.4 Controleverklaring In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze controleverklaring is bestemd voor het algemeen bestuur, zodat deze de door het dagelijks bestuur opgestelde jaarrekening kan vaststellen. In bijlagen 2 en 3 worden de rapportage- en communicatiemomenten nader vastgelegd. Bijlagen: Bijlage 1: Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole Bijlage 2: Communicatie en periodiek overleg Bijlage 3: Rapportagemomenten Aldus besloten in de vergadering van het algemeen bestuur d.d. 2 juli 2015
Dhr. J.W. van Dongen, voorzitter. Mevr. ir. M. Fleer, secretaris.
BiBijlage 1. Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole bij het recreatieschap Utrechtse Heuvelrug Vallei en Kromme Rijngebied Programma A en B
Specifieke activiteit Algemeen financieel middelenbeheer
Wetgeving extern 1. 2. 3. 4.
Grondwet Burgerlijk Wetboek Gemeentewet Wet gemeenschappelijke regelingen 5. Besluit Begroting en Verantwoording 6. Algemene wet bestuursrecht 7. Wet op BTW compensatiefonds
Treasurybeheer
Delegatie van bevoegdheden Mandatering van bevoegdheden Begroting 2015
Treasurystatuut 1. 2.
Inkopen en contractbeheer
Regelgeving intern
Wet financiering decentrale overheden Provinciewet
Controleverordening Verordening Financieel beheer
1. Burgerlijk Wetboek 2. EUaanbestedingsregels
Nota aanbestedingsbeleid
Verpachtingen en verhuringen
1. Pachtwet 2. Visserijwet 3. Burgerlijk wetboek
Bestuursbesluiten tot verhuring en verpachting
Beheer recreatieterreinen
1. gemeentewet 2. Wet gemeenschappelijke regelingen 3. Wegenverkeerswet 4. Burgerlijk Wetboek 5. Algemene wet Bestuursrecht 6. Art. 461 Wetboek van Strafrecht Regelingen van EU,rijk en provincie inzake subsidieverlening
Aanbesteding van werken
Ontwikkeling terreinen
Mandaatbesluiten Bestuursbesluiten tot verhuring en vestiging zakelijk rechten. Mandaatbesluiten. Besluit tot heffing entreegelden
Bestuursbesluiten
Bijlage 2: Onderstaand is de overlegstructuur in een communicatiematrix vastgelegd voor het boekjaar 2015. Uit oogpunt van doelmatigheid heeft het de voorkeur zoveel mogelijk gesprekken te combineren. In het kader van het bestuurlijk overleg en de rapportage kunnen de volgende contacten tussen de accountant en het bestuur en management als regel van toepassing zijn. Aantal per jaar
Toelichting
Algemeen bestuur PM (of afvaardiging daarvan)
Het algemeen bestuur is opdrachtgever van de accountant. Het algemeen bestuur is het aanspreekpunt voor de accountant voor de opdrachtformulering. Met het algemeen bestuur zal, indien dit door het algemeen bestuur wordt gewenst, voorafgaand aan de controle een overleg plaatsvinden om te komen tot een afstemming inzake de nadere invulling van de controle-opdracht. Wellicht kan dit worden gecombineerd met het pre-audit gesprek dat ambtelijk wordt gevoerd. Eventuele tussentijdse belangrijke bijstellingen van de controle zullen tussentijdse worden teruggekoppeld naar het algemeen bestuur. Daarnaast zullen de bevindingen van de eindejaarscontrole (op basis van het concept en definitief rapport van bevindingen) worden besproken in het algemeen bestuur.
(Adjunct)directeur
PM
Met de directeur vindt overleg plaats over de opdrachtverstrekking en informeel voortgangsoverleg naar behoefte.
(Adjunct)directeur en hoofd financien/ controller
Periodiek De directeur/secretaris en het hoofd financiën/controller zijn voor de accountant belangrijke gesprekspartners binnen de organisatie. Bijeenkomsten: pre-audit gesprek, de bespreking van de bevindingen van interim-controle (op basis van de concept managementletter) en de eindejaarscontrole (op basis van het concept rapport van bevindingen).
Afdelingen
PM
Binnen de afdelingen zal, in het kader van onze controle, nader overleg van toepassing kunnen zijn met de hoofden en verantwoordelijken voor de relevante primaire processen.
Dagelijks bestuur en het algemeen bestuur
PM
Op verzoek zal de accountant verschijnen in de vergaderingen van het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur.
Bijlage 3 : Rapportage De volgende standaard rapportagemomenten worden onderkend: Rapportage
Tijdstip
Inhoud
Gericht aan
Managementletter dan wel Verslag van bevindingen interimcontrole
Na afronding van de interimcontrole.
Mogelijke risico’s, verbeter- en aandachtspunten betreffende de processen en procedures (beheersingsstructuur), beheersing specifieke subsidiestromen evenals overige van belang zijnde onderwerpen. Voortgang groeiproces invoering rechtmatigheid.
Algemeen bestuur (hoofdlijnen en het dagelijks bestuur
Verslag van bevindingen
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Wettelijk: De vraag of inrichting van het financieel beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. Daarnaast resterende fouten, onzekerheden of verbeteringen op het gebied van verslaglegging rekening houdend met afgesproken rapporteringstoleranties. Relatie tussen de controletolerantie ingevolge controleverordening en de feitelijke bevindingen.
Algemeen bestuur
Controleverklaring
Na afronding van de controle van de jaarrekening.
Ons oordeel over de mate waarin de rekening een getrouw beeld geeft i.o.m. verslaggevingsvoorschriften en voldoet aan de eisen van rechtmatigheid.
Algemeen bestuur
