RAPPORT WP4 Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek ELS TERRYN, LUUK BOELENS

RAPPORT WP4 Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek ELS TERRYN, LUUK BOELENS

Het Steunpunt Ruimte is één van de eenentwintig door de Vlaamse regering erkende Steunpunten voor Beleidsrelevant Onderzoek. Steunpunt Ruimte wil een beter inzicht verwerven in de transformaties in de ruimte die in Vlaanderen plaatsvinden en nagaan waarom en hoe die transformaties gebeuren. Het Steunpunt Ruimte is een consortium bestaande uit de KULeuven, UGent, UA, WENK en Artesis Hogeschool Antwerpen. Het beleidsrelevante onderzoek focust zich op enkele waardevolle en actuele thema’s met betrekking tot Ruimtelijke Planning. Het Steunpunt Ruimte wordt gefinancierd door de Vlaamse overheid, binnen het programma 'Steunpunten voor Beleids relevant Onderzoek 2012-2015’. De onderzoeksactiviteiten worden nauw opgevolgd door de afdeling Onderzoek en Monitoring van het departement Ruimte Vlaanderen.

Deze publicatie bevat de mening van de auteur, en niet noodzakelijk die van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid is niet aansprakelijk voor het gebruik dat kan worden gemaakt van de in deze mededeling of bekendmaking opgenomen gegevens.

colofoon

Verantwoordelijke uitgever: Steunpunt Ruimte Kasteelpark Arenberg 51 bus 2429 3001 Heverlee +32 (0)16/32 13 36 [email protected] http://www.steunpuntruimte.be Auteur(s):

Els Terryn, Luuk Boelens

Foto cover:

Reconstructie van de beleidscyclus in case Turnhout (deel innovatiepool)

Dit rapport bevat de onderzoeksresultaten van de onderzoekslijn evaluatie uit Werkpakket 4: Monitoring en Evaluatie, het Steunpunt Ruimte. Deze resultaten maken ook deel uit van het doctoraatsonderzoek over de integratie van evaluatie in het ruimtelijk beleid (uitgevoerd door Els Terryn; promotor Luuk Boelens, co-promotor Ann Pisman, begeleiding Georges Allaert en Joris Voets).

© Steunpunt Ruimte januari 2014

2

RAPPORT WP4 - Deel Evaluatie Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek

INHOUD 0. Inleiding ...................................................................... 5 0.1

Keuze voor strategische projecten ............................................................................ 5

0.2

Selectie van de cases en algemene methodiek ........................................................ 5

1. Case Turnhout ........................................................... 7 1.1

Plan van aanpak en theoretisch model voor analyse ................................................ 7

1.2

Beschrijving van het project ..................................................................................... 10

1.2.1 1.3

Selectie van een deelproject............................................................................ 14

Resultaten case-onderzoek ..................................................................................... 17

1.3.1

Langzame verkeersbrug over kanaal Dessel-Schoten .................................... 17

1.3.2

Wonen en kennisindustrie in een innovatiepark .............................................. 20

1.3.3

Woon-werkpark Begijneveldekens en Noordboulevard (Hertog Hendrik I-lei) 28

1.4

Conclusie ................................................................................................................. 34

2. Nieuwe definitie voor beleidsevaluatie .................. 36 3. Case Groene Sporen ............................................... 38 3.1

Plan van aanpak en analysemethode ..................................................................... 38

3.2

Beschrijving van het project en selectie van deelprojecten ..................................... 38

3.3

Resultaten ................................................................................................................ 42

3.3.1

Groene Sporen ................................................................................................ 42

3.3.2

Heulebeek Moorsele ........................................................................................ 47

3.3.3

Leieboorden Harelbeke-Kuurne ...................................................................... 53

4. Tussentijdse conclusies na twee cases ................ 59 5. Bijlagen ..................................................................... 62 5.1

Paper Plandag ......................................................................................................... 62

5.2

Paper AESOP .......................................................................................................... 72

6. Bibliografie ............................................................... 84


3

FIGUREN Figuur 1: De situering van de strategische projecten Turnhout 2012 en Groene Sporen ................................... 6 Figuur 2: De beleidscyclus (eigen verwerking op basis van: Leroy en Nelissen, 2000 in: Crabbé, Gysen & Leroy, 2006) ...................................................................................................................................................... 7 Figuur 3: De beleidscyclus bij strategische projecten vanuit het perspectief van de Vlaamse overheid ............. 8 Figuur 4: Overzicht subsidietraject strategische projecten Turnhout ................................................................ 10 Figuur 5: Overzichtskaart strategische project Turnhout 2012 (Bron: Turnhout, 2009) .................................... 13 Figuur 6: Grafische weergave van de vier deelgebieden in de stationsomgeving (eigen bewerking, luchtfoto Bing maps) ...................................................................................................................................................... 14 Figuur 7: Suggestie van de structuurschets voor Begijneveldekens en omgeving (Bron: Studiegroep omgeving, 2005). .............................................................................................................................................................. 15 Figuur 8: Afbakening in de tijd van case Turnhout en de deelprojecten ........................................................... 16 Figuur 9: Fietsersbrug (Foto: Els Terryn, 2013) ............................................................................................... 17 Figuur 10: Tijdslijn langzame verkeersbrug over kanaal Dessel-Schoten ........................................................ 18 Figuur 11: Beleidscycli van de verschillende actoren voor de fietsersbrug ...................................................... 18 Figuur 12: Tijdslijn innovatiepark, deel 1 .......................................................................................................... 20 Figuur 13: Sfeerbeelden van de huidige situatie van het plangebied. Links loodsen van Foresco (foto: Els Terryn, 2013), rechts de Atelfond-site (Bron: google maps)............................................................................. 20 Figuur 14: Tijdslijn innovatiepark, deel 2 .......................................................................................................... 21 Figuur 15: Beleidscycli van de verschillende actoren in het innovatiepark ....................................................... 22 Figuur 16: Toekomstbeeld plangebied (Bron: website Hecta) .......................................................................... 24 Figuur 17: Tijdslijn innovatiepark, deel 3 (brownfieldconvenant) ...................................................................... 24 Figuur 18: Tijdslijn innovatiepark, deel 4 (Procedure masterplan) ................................................................... 25 Figuur 19: Masterplan woon- en innovatiepool stationsomgeving door Bureau B+B stedenbouw en landschapsarchitectuur en B-architecten (TV B+B+B, 2012) ........................................................................... 26 Figuur 20: Tijdslijn innovatiepark, deel 5 .......................................................................................................... 27 Figuur 21: Tijdslijn Begijneveldekens en Noordboulevard ............................................................................... 28 Figuur 22: Voorontwerp RUP Begijneveldekens met aanduiding van de verschillende bestemmingen. De grijze bundel bevat de voorziene Noordboulevard (links) en het spoorwegemplacement (rechts). (Bron: Studiegroep Omgeving, 2008a) ........................................................................................................................................... 29 Figuur 23: Impressie van de Noordboulevard (Hertog Hendrik I-lei) (Bron: Studiegroep Omgeving, 2009) ..... 29 Figuur 24: Beleidscycli van de verschillende actoren voor Begijneveldekens en Noordboulevard ................... 30 Figuur 25: Huidige situatie van het plangebied met van links naar rechts de mogelijke locatie van de Noordboulevard, het nieuwe fietspad richting fietsersbrug en het spoor. (Foto: Els Terryn, 2013) .................. 32 Figuur 26: Illustratie van een beleidstap die zowel beleidsbeoordeling als evaluatie inhoudt........................... 35 Figuur 27: Schema van de regionale groenstructuur uit het aanvraagformulier van het project als strategisch project (Bron: Vlaamse overheid, 2009, eigen bewerking) ............................................................................... 39 Figuur 28: Schema van de regionale groenstructuur uit de heraanvraag (2013) van het project Groene Sporen als strategisch project met aanduiding van de deelprojecten Heulebeek Moorsele (1) en Leieboorden (2) (Bron: Vlaamse overheid, 2012a, eigen bewerking) ........................................................................................ 40 Figuur 29: Ruimtelijke afbakening en selectie van deelprojecten (Bron: Provincie West-Vlaanderen, 2012, eigen bewerking) ............................................................................................................................................. 41 Figuur 30: Afbakening in de tijd van case Groene Sporen en de deelprojecten ............................................... 41 Figuur 31: Beleidscyclus van de eerste subsidieaanvraag Groene Sporen ..................................................... 42 Figuur 32: Aanduiding van de acties in het projectgebied Heulebeek Moorsele (Bron: www.giswest.be, eigen bewerking) ....................................................................................................................................................... 47 Figuur 33: Beleid Groen Lint in verschillende beleidsstappen met aanduiding van evaluatie (in kleur) ............ 48 Figuur 34: Realisatie van het Groen Lint in de kern van Moorsele (Bron: Grontmij, 2012) ............................... 49 Figuur 35: Opvolging van de actietabellen uit de visie Heerlijke Heulebeek door de gemeente Wevelgem (Bron: (Intercommunale Leiedal, 2008; n.n., 2012))......................................................................................... 51 Figuur 36: Situering woonpark Harelbeke – Kuurne (Bron: www.giswest.be, eigen bewerking) ...................... 53 Figuur 37: Interne afbakening Woonpark Harelbeke Kuurne (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012, eigen bewerking) ....................................................................................................................................................... 53 Figuur 38: Zicht op de site van woonpark Harelbeke - Kuurne in 2012 (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012, eigen bewerking) ............................................................................................................................................. 53 Figuur 39: Beleid Woonuitbreiding Ter Perre ................................................................................................... 54 Figuur 40: Het terrein van Groeninghe Ververij NV.......................................................................................... 55 Figuur 41: Beleid RUP Groeninghe Ververij .................................................................................................... 56 Figuur 42: Inrichtingsplan woonpark Harelbeke-Kuurne, uitkomst masterplan woonpark Harelbeke-Kuurne (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012) ............................................................................................................. 57 Figuur 43: Beleid Woonpark Harelbeke-Kuurne .............................................................................................. 57 Figuur 44: Theoretische (links) versus reële beleidscyclus (rechts) ................................................................. 59

4


0. Inleiding Werkpakket 4 van het steunpunt Ruimte richt zich op monitoring en evaluatie van het ruimtelijk beleid. Het werkpakket wenst daarmee bij te dragen aan een ruimtelijk beleid dat enerzijds meer gebaseerd is op wetenschappelijk bewijs (de zogenaamde evidence-based policy), maar anderzijds ook meer adaptief wil zijn door evaluatie en monitoring in de onderzoekscyclus in te bouwen. Een gedetailleerde en kwalitatieve beleidsevaluatie van onder meer specifieke instrumenten of projecten en in planprocessen ontbreekt tot op heden in het Vlaamse ruimtelijk beleid. Met de deelstudie evaluatie in dit werkpakket willen we een stuk van deze leemte ondervangen en tegelijk een aantal methodes toepassen en testen voor ruimtelijke beleidsevaluatie. De hypothese voor dit onderzoek is dat het inbouwen van een evaluatieprogramma in de ruimtelijke planning één van de sleutels is voor een meer kwalitatieve, gedragen ruimtelijke planning. In een eerste tussentijds rapport over evaluatie werden monitoring en evaluatie in een breder perspectief geplaatst en werd ingegaan op de beleidslogica (Terryn & Pisman, 2013). Ook werden de mogelijkheden voor evaluatie in het kader van het ruimtelijk beleid in Vlaanderen onderzocht. Dit vormde de theoretische achtergrond die nu getest wordt in verschillende cases. Dit tweede rapport geeft de tussentijdse resultaten weer van twee cases: de strategische projecten Turnhout 2012 (hoofdstuk 1) en Groene Sporen (hoofdstuk 3).

0.1 Keuze voor strategische projecten De verantwoording voor de keuze voor strategische projecten werd ook in het voorgaande rapport besproken. Kort samengevat werd deze keuze onder meer verantwoord doordat strategische projecten in essentie een volledige beleidscyclus doorlopen van visievorming tot uitvoering en onder meer hierdoor interessante cases zijn. Het zijn projecten die de verschillende rollen van ruimtelijke ordening in de samenleving vervullen: inspireren door visievorming, integreren door afweging van verschillende ruimteclaims en initiëren door het voortouw te nemen in een gebiedsgericht proces (Vlaamse overheid - Departement RWO Afdeling Ruimtelijke Planning, 2012). Door de integrale, gebiedsgerichte focus over sector- en bestuursgrenzen heen, zijn deze projecten bovendien kenmerkende voorbeelden van het multi-actor verhaal in de ruimtelijke planning. De recente publicatie ‘Planning in uitvoering’ (Vlaamse Overheid, 2013) en de daaraan verbonden studiedag over strategische projecten tonen aan dat de thematiek momenteel zeer sterk leeft.

0.2 Selectie van de cases en algemene methodiek In dit rapport worden twee onderzochte cases besproken: het stedelijk strategisch project Turnhout 2012 met een focus op de stationsomgeving en het project Groene sporen met een meer buitengebied-karakter (figuur 1). In beide projecten is de subsidieperiode intussen afgelopen, maar loopt het project vandaag wel verder door (het project Groene Sporen diende in 2013 bijvoorbeeld een nieuwe aanvraag voor projectsubsidie in, in de hoop verder te kunnen werken op het eerste subsidietraject en nog meer tot realisatie over te kunnen gaan). In deze cases wordt een antwoord gezocht op volgende vragen: Hoe loopt het planningsproces (of is het verlopen) in het project? Hoe heeft de planning in het proces op bepaalde veranderingen ingespeeld? Is er geëvalueerd in dit planningsproces, op welke manier is dit gebeurd en welke rol speelde evaluatie in het proces?


5

Figuur 1: De situering van de strategische projecten Turnhout 2012 en Groene Sporen

Het is bijgevolg niet de bedoeling om deze cases zelf te evalueren, wel is er op zoek gegaan naar evaluatie in het proces. Daartoe is er in elk van de cases gestart met een analyse van beschikbare data, verslagenonderzoek en historisch onderzoek. Daarbij werd er verder in de tijd teruggekeken dan enkel de subsidieperiode. De exacte afbakening in de tijd wordt voor elke case apart verduidelijkt bij de algemene beschrijving van het project (hoofdstukken 1.2 en 3.2). Deze informatie werd verwerkt en in een chronologisch overzicht geplaatst. Op die manier werd duidelijk welke stappen in het proces nog onvoldoende gedocumenteerd waren. Met deze informatie en bijhorende vragen werd een eerste interview uitgevoerd dat voornamelijk als doel had om zoveel mogelijk nieuwe informatie over het proces te verkrijgen. Deze interviews hadden een verklarende functie om het beleidsproces zo goed mogelijk te kunnen reconstrueren. Bijkomende interviews werden vervolgens afgenomen met betrokken actoren (voornamelijk vanuit de overheid) om ontbrekende schakels aan te vullen. In totaal werden er voor elke case vier personen geïnterviewd. In een volgende stap werd de verkregen informatie verwerkt om de beleidscyclus te kunnen reconstrueren. Dat is in beide cases op een verschillende manier uitgevoerd, dus verwijzen we naar de respectievelijke hoofdstukken (1.1 en 3.1) hiervoor. Dit rapport is opgebouwd uit de case Turnhout in een eerste hoofdstuk en Groene Sporen in het derde hoofdstuk. Vanuit de conclusies bij case Turnhout is gebleken dat er een andere aanpak en een nieuwe definitie van evaluatie nodig was om met de tweede case verder te gaan, wat besproken wordt in hoofdstuk 2. Na de bespreking van de twee cases volgen een aantal conclusies (hoofdstuk 4) en twee papers in hoofdstuk 5. Deze congrespapers werden in de kantlijn van dit onderzoek geschreven.

6


1. Case Turnhout Een eerste case die in dit rapport wordt behandeld is het strategisch ruimtelijke project Turnhout, dat verschillende keren subsidies mocht ontvangen van de Vlaamse overheid (onder andere voor het project Turnhout 2012, maar meer recent ook voor de versterking van de stadsregio Turnhout). Het volledige traject wordt kort besproken in hoofdstuk 1.2, maar de verdere uitdieping zal ingaan op een deelproject van het gesubsidieerde traject Turnhout 2012 en het bijhorende voor- en natraject. Deze case Turnhout werd zowel door UGent (AMRP) als door UAntwerpen onderzocht. Hoewel het onderwerp voor beide onderzoeken gelijk is, ligt er een andere focus. Terwijl er in dit rapport gezocht wordt naar vormen van evaluatie in het gevoerde beleid, focust UAntwerpen op de rol van de subsidies van de Vlaamse overheid bij de realisatie van het strategisch project. Voor de resultaten van UAntwerpen verwijzen we naar Van Wymeersch en Coppens (2014).

1.1 Plan van aanpak en theoretisch model voor analyse Vanuit voorgaand onderzoek naar evaluatie en haar mogelijke plaats in de beleidscyclus, is er in een eerste stap een manier gezocht om de beleidscyclus te reconstrueren om van daaruit te bepalen welke vormen van evaluatie aanwezig zijn. De voorstelling die daarvoor gehanteerd werd is de volgende (figuur 2).

Figuur 2: De beleidscyclus (eigen verwerking op basis van: Leroy en Nelissen, 2000 in: Crabbé, Gysen & Leroy, 2006)

Deze beleidscyclus geeft schematisch de verschillende stappen van het beleidsproces weer. Het is dus een analytisch hulpmiddel om het proces te reconstrueren (Crabbé et al., 2006). De beleidsuitkomsten uit een voorgaande beleidscyclus of een aantal (autonome) ontwikkelingen (problemen, kansen of aandachtspunten) vormen de uitgangssituatie in deze cyclus. Indien deze elementen ook enige maatschappelijke relevantie hebben, kan het probleem verschijnen op de (politieke) agenda en van daaruit wordt de eerste beleidsvoorbereidende stap gezet (beleidsvoorbereiding: agendavorming). Niet alle agendapunten kunnen uiteindelijk tot beleidsuitvoering leiden, dus er gebeurt een evaluatie: het structureren en selecteren van beleidsproblemen of –kansen. In de fase van de beleidsvorming worden de gestructureerde agendapunten verder uitgewerkt en worden oplossingsrichtingen ontworpen. Deze verschillende opties worden met elkaar vergeleken (bijvoorbeeld door middel van een multi-criteria analyse, een kosten-baten analyse of een milieueffectrapportage) en de meest plausibele opties worden vervolgens verder uitgewerkt. RAPPORT WP4 - Deel Evaluatie Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek

7

In de oordeelvormingsfase die daarop volgt, wordt de definitieve beleidsoptie geselecteerd (soms het resultaat van bijvoorbeeld de (maatschappelijke) kosten-baten analyse), mede ingegeven door politieke en maatschappelijke opvattingen. Die oordeelvorming leidt tot politieke besluiten waarin de hoofdlijnen, doelstellingen en strategieën van het beleid worden vastgelegd. Vervolgens worden deze besluiten verder geconcretiseerd in maatregelen (policy output); de instrumenten en organisaties worden in werking gezet zodat men tot beleidsuitvoering kan overgaan en de effecten van het beleid duidelijk kunnen worden (policy outcome). De al dan niet gewenste uitkomsten van deze cyclus en dus van het beleid worden idealiter geëvalueerd en de evaluatie kan de aanzet geven om een nieuwe beleidscyclus te starten. (Zoals de evaluatie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen opnieuw een input vormt voor de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen). Centraal in de figuur staat evaluatie. Het integreren en centraal plaatsen van evaluatie kan zorgen voor een kanteling in de planningsfocus waarbij het maakbaarheidsdenken en de eindtoestandsplanning losgelaten worden. Er wordt daarbij gestreefd naar een adaptief beleid dat zonder al te veel problemen kan aangepast worden van zodra nieuwe informatie beschikbaar is (Mens, Kwakkel, de Jong, Thissen & van der Sluijs, 2012). Evaluatie wordt een essentieel element in het continu aanpassen van het beleid; een leerproces wordt gestimuleerd. De centrale positie van evaluatie is als een lerend principe, in functie van een soort ‘learning by doing’; zo kan er op elk moment teruggekoppeld en geëvalueerd worden (Teisman & van der Meer, 2002; Van Ongevalle, Huyse, Temmink, Boutylkova & Maarse, 2012). Ter illustratie wordt het beleid van de Vlaamse overheid voor het instrument strategische projecten gereconstrueerd aan de hand van de schematische weergave van de beleidscyclus (zie hiervoor ook de bijdrage voor de Plandag in Antwerpen, 2013, in hoofdstuk 5). Centraal in figuur 3 staat de theoretische beleidscyclus zoals in figuur 2. Rondom wordt deze cyclus praktisch toegepast. In de kern van beide cycli staan de voorbeelden van mogelijke evaluaties. De stappen in de buitenste cirkel worden vandaag al genomen, de evaluatievormen in de kern zijn voorbeelden van mogelijke evaluatie. Deze laatste zijn bijgevolg niet allemaal in het huidige beleid aanwezig.

Figuur 3: De beleidscyclus bij strategische projecten vanuit het perspectief van de Vlaamse overheid

8


De Vlaamse Regering benadrukt steeds meer het belang van realisatiegerichte planning (onder meer met ViA, Vlaanderen In Actie). Dit vormt de uitgangssituatie. In het ruimtelijk beleid probeert men deze ambitie in te vullen door de ontwikkeling van het instrument strategische projecten (Stalenhoef & Van Rensbergen, 2012). In figuur 3 is aangegeven dat de planfiguur strategische projecten te begrijpen is vanuit een beleidsintentie om meer realisatiegericht beleid te ontwikkelen, zonder dat de Vlaamse overheid zelf initiatief moet nemen in deze projecten. Bij het bepalen van de beleidsagenda (agendavorming) werd beslist om subsidies te verlenen voor strategische projecten en regelgeving hiervoor uit te werken. Vanuit het evaluatieperspectief is het nuttig in deze fase een ex ante inschatting te maken of deze subsidies kunnen leiden tot meer realisatie. Ook kan teruggekoppeld worden naar de maatschappelijke issues: zijn de vooropgestelde thema’s beleidsrelevant? In een volgende fase worden mogelijke beleidsproblemen en –kansen tegen elkaar afgewogen. Welke subsidies komen hiervoor in aanmerking? Welke projecten kan men subsidiëren en waarop ligt de focus? Op basis van eerder gevoerd beleid en gesubsidieerde projecten zal men deze focus kunnen bijstellen en op deze manier het beleid vormen en continu aanpassen. In de uitvoeringsbesluiten (beleidsvorming) wordt beschreven aan welke voorwaarden de projecten moeten voldoen. Bij deze beleidsbepaling is een continue terugkoppeling noodzakelijk om te toetsen of het instrument in de opgestelde vorm haalbaar is. Een korte historische analyse van de praktijk van het instrument strategisch ruimtelijk project toont aan dat een continue aanpassing van het beleid, voornamelijk in de fase van beleidsbepaling, in het verleden reeds is gebeurd. De eerste subsidies voor strategische projecten (op dat ogenblik evenwel nog niet onder deze noemer) werden uitgereikt vanaf 2000 ter verwerving van gronden en panden, voornamelijk in een stedelijke context. Basisvoorwaarde was dat de aankoop uitvoering gaf aan een BPA (Bijzonder Plan van Aanleg) of RUP (Ruimtelijk Uitvoeringsplan), gerelateerd aan een structuurplan. Bij de goedkeuring van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, 1997, wordt het instrument strategische projecten officieel opgestart, waarbij de selectie moet zorgen voor de realisatie van plannen in stedelijk gebied én buitengebied, naast de realisatie die door de RUP’s gebeurde. Het subsidiëringsmechanisme en de erkenning die hieraan verbonden waren, zijn pas in 2004 met een Besluit van de Vlaamse Regering goedgekeurd. Op dat ogenblik wordt het mogelijk om subsidies te ontvangen voor de coördinatie van strategische projecten. De definiëring die in dit uitvoeringsbesluit gehanteerd wordt, is beperkter dan de huidige definitie. In 2004 is een ruimtelijke invalshoek en een versterking van stedelijk of buitengebied voldoende. In 2007 wordt de definitie uitgebreid, zodat de projecten ook een integrale invalshoek moeten hebben, over sector- of bestuursgrenzen heen op korte of halflange termijn uitvoerbaar zijn en een hefboom-, voorbeeld-, of signaalfunctie hebben. Het gaat om een meer strategische en selectieve benadering waarbij de subsidie aangereikt kan worden voor professionele projectcoördinatie of verwerving. Momenteel kijkt men na of het mogelijk is om het instrument verder te perfectioneren met sanctiemogelijkheden wanneer bijsturingen vanuit de Vlaamse overheid door het project niet worden opgevolgd. Deze evolutie van het instrument en het bijhorend beleid getuigt van een adaptief beleid waarbij men geleerd heeft van voorgaande acties en projecten. Na de goedkeuring van de uitvoeringsbesluiten kunnen lokale actoren zich kandidaat stellen voor de subsidies. De overheid zal uit deze projectvoorstellen de meest geschikte kandidaten selecteren, te situeren in het schema bij ‘beleidsbepaling: oordeelvorming’. Daarbij wordt vanzelfsprekend teruggekoppeld of de voorstellen aan de beleidsvoorwaarden voldoen (interne coherentie), maar ook of dit nog past in de algemene beleidslogica. Ten slotte worden de subsidies uitgereikt aan de geselecteerde projecten (beleidsuitvoering). Op dat ogenblik kan men het instrument an sich evalueren. Een ex post-evaluatie van doelbereiking en effectiviteit (Leidt het selecteren en subsidiëring van strategische projecten daadwerkelijk tot realisatie?), een evaluatie van de selectie (Hebben we de juiste projecten geselecteerd?), het opvolgen van de duurzaamheid van uitkomsten (Zorgt het stopzetten van de subsidiëring ook voor het stopzetten van realisatie?) en het nagaan van de adequaatheid (Zijn deze beleidsuitkomsten nu een adequate reactie op maatschappelijk uitdagingen? Of zijn enkel de


9

‘eenvoudige’ deelacties gerealiseerd zonder veel maatschappelijke relevantie?) zijn voorbeelden van mogelijke evaluaties. Dit voorbeeld toont aan dat de beleidscyclus werkt als een analytisch hulpmiddel om een proces en bijhorende evaluatie te reconstrueren. Het voorbeeld is echter van hoog schaal- en abstractieniveau, waardoor ook een toetsing op case-niveau gewenst is. Dit wordt uitgevoerd in case Turnhout. Concreet wordt er in deze case gezocht naar de verschillende vormen van evaluatie en vormt de reconstructie van de beleidscyclus hiertoe de gebruikte methode. De verschillende stappen in het proces worden tekstueel uitgelegd, ondersteund door een tijdslijn om het overzicht te behouden. In deze tijdslijn zijn de stappen in een kleur aangeduid, in overeenstemming met de kleuren uit de beleidscyclus (figuur 2). De reconstructie van de beleidscyclus wordt vervolgens ook visueel voorgesteld (voorbeeld: figuur 11). Als achtergrond wordt de theoretische, ‘ideale’ cyclus gebruikt, op de voorgrond worden de reële stappen weergegeven, opnieuw in de overeenkomstige kleuren. Pijlen tussen de verschillende cycli geven de verbanden weer. Deze abstracte uitleg zal duidelijk worden in de voorbeelden. Om deze beleidscyclus te kunnen reconstrueren, is een gedegen kennis van het project noodzakelijk. Daarom situeren we het project Turnhout 2012 eerst in het volledige traject (hoofdstuk 1.2) en gaan vervolgens in op het deelproject stationsomgeving (hoofdstukken 1.2.1 en 1.3).

1.2 Beschrijving van het project Turnhout, één van de dertien Vlaamse centrumsteden, heeft al geruime tijd ervaring in het aanvragen van projectsubsidies in het kader van strategisch ruimtelijke projecten. Sinds de start van dit instrument in 2004 (door middel van een Besluit van de Vlaamse Regering), heeft de stad al vier projectsubsidies en één verwervingssubsidie ontvangen (zie figuur 4 voor het overzicht).

Figuur 4: Overzicht subsidietraject strategische projecten Turnhout

10


In 2005 heeft de Vlaamse overheid een eerste oproep gelanceerd om projecten in te dienen die in aanmerking komen voor een subsidie. Turnhout reageerde in september 2005 op die oproep met de eerste subsidieaanvraag voor de ontwikkeling en het toekomstige parkmanagement van drie regionale bedrijventerreinen (Beerse-Zuid, Veedijk en Bentel). De betrokken besturen schoven in eerste instantie slechts één thema naar voren, om effectief en realisatiegericht te werk te kunnen gaan. De eerste aanzet voor dit project was het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (GRUP) voor de afbakening van het regionaalstedelijk 1 gebied Turnhout (2004) en de weinige betrokkenheid die de gemeenten voelden wanneer de intercommunale IOK met de ontwikkeling bezig was (Hugo Meeus, persoonlijke communicatie, 16 oktober 2013). In navolging van het GRUP werd aangevoeld door de buurgemeenten dat een samenwerking noodzakelijk was en door de indiening als strategisch project kon dit ook begeleid worden vanop een hoger, Vlaams niveau. Dit kon hun betrokkenheid alleen maar ten goede komen. Deze oproep werd goedgekeurd waardoor de stad een subsidie van 108.000 euro heeft ontvangen in de periode augustus 2006 – augustus 2007. Die periode werd in november 2007 verlengd voor één jaar om het takenpakket van de projectcoördinator te heroriënteren (met een bijkomende subsidie van 52.000 euro); de realisatie van de bedrijventerreinen liet immers op zich wachten. In deze periode werden bijkomende strategische projecten met regionale impact voorbereid door de projectcoördinator, waaronder het Stedelijk Plateau en de Stationsomgeving Turnhout (Turnhout, 2008). Dit vormt uiteindelijk de input voor de kandidaatstelling van Turnhout in de tweede subsidieperiode (2009) (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). Met het project Turnhout 2012 (of Innovatieve as) stelt Turnhout zichzelf een streefdatum op die een aantal grote bouwprojecten en grondige ingrepen in het stadsweefsel ten goede zouden komen (een ‘stok achter de deur’). In 2012 zou Turnhout immers Vlaamse cultuurstad worden en vierde de stad het 800-jarig bestaan van de stadsrechten. Het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan voor de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Turnhout schetst daarvoor opnieuw het ruimtelijk kader, het vormt een “structurele onderbouw waarbij stedelijke bouwprojecten met regionale impact de stad grondig en duurzaam zullen veranderen en de kwaliteit van de stedelijke structuur zullen versterken” (Turnhout, 2009); Turnhout als ideale woonstad in het groen, als economische pool en als unieke belevingsstad (Vlaamse overheid - Departement Ruimte Vlaanderen, 2013). Alle thema’s die in het GRUP aan bod kwamen, werden ook opgenomen in de aanvraag die Turnhout moest klaarmaken voor de toekomst. Opnieuw wordt een subsidie aan Turnhout toegekend (244.324 euro) voor de periode maart 2010 - maart 2013. Het strategisch project Turnhout bestaat op dat moment uit tien deelprojecten, die rond vier thema’s zijn gegroepeerd (zie kaderstuk en figuur 5). Om dit grootschalige project te kunnen coördineren, is de interne organisatie van de bevoegde dienst aangepast en gelijktijdig is er een dienst Stedelijke ontwikkeling/Projectmanagement opgericht. Het hele proces viel samen met de professionalisering van heel wat thema’s en diensten van het stadsbestuur. Bij het begin van de afbakening bestond de dienst ruimtelijke planning, ruimtelijke ordening, mobiliteit en stadsvernieuwing maar uit twee personen, momenteel zijn dat er ongeveer 40. De reorganisatie viel dus samen met het project Turnhout 2012, waarbij ze probeerden om één stadsverhaal te maken in het strategisch plan. Daartoe is een strategisch platform opgestart, met alle mensen die met de projecten bezig waren. De subsidies voor projectcoördinatie werden onder meer aangewend voor het opstarten en in stand houden van dit strategisch platform (Hugo Meeus, persoonlijke communicatie, 16 oktober 2013). In dezelfde periode is er voor het project in de stationsomgeving (een deel van Turnhout 2012) door de stad Turnhout een aankoopstrategie opgezet, zodat de stad een aantal strategische gronden kon verwerven voor de uitbouw van de huidige stationsomgeving tot een woon- en innovatiepark (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). Voor deze gronden heeft Turnhout, opnieuw in het kader van de subsidiëring van strategische projecten, in 2011 een verwervingssubsidie van 500.000 euro ontvangen. Hierdoor kan de stad een actief grondbeleid voeren en kunnen de gronden gekocht worden van twee bedrijven die hun activiteiten staken (1.3 ha). Vlaams minister Philippe Muyters motiveerde het gunnen van deze verwervingssubsidie als volgt: “De ontwikkeling van het gebied tussen het station en het kanaal tot een innovatiepool moet een nieuwe impuls en een sterke 1

Dit GRUP (afbakening regionaalstedelijk gebied Turnhout voor de gemeenten Turnhout, Oud-Turnhout, Beerse en Vosselaar) is in juni 2004 definitief vastgesteld, na een studieperiode van 8 jaar (Vlaamse overheid, 2004).


11

uitstraling geven. De aanpak toont een sterke rol van de lokale overheid en is vernieuwend en toekomstgericht. De aankoop van de terreinen zijn voor de stad een hefboom om de voortgang in het project te bewaken. De projectpartners hebben al schitterend werk geleverd en krijgen met deze subsidie een extra steun in de rug.” (Departement Ruimte Vlaanderen, 2011). In mei 2012 is er opnieuw een aanvraag tot subsidie ingediend, die eind dat jaar toegekend 2 werd voor de ontwikkeling van de stadsregio Turnhout. Deze recente projectsubsidie van 200.000 euro wordt aangewend om een grondige analyse van het GRUP uit 2004 uit te voeren (2013), een geactualiseerde stadsregionale agenda op te maken (2014), deelprojecten op korte termijn uit te voeren (quick wins in 2014) en om het bestuurlijk overleg inzake ruimtelijke planning te versterken (Stadsregio Turnhout, 2012). Meer details over en een evaluatie van het subsidieverhaal Turnhout 2012 wordt beschreven in het rapport door de UAntwerpen, door Van Wymeersch en Coppens (2014).

2

Dit is het resultaat van een bijkomende oproep tot het indienen van subsidieaanvragen voor stadsregio’s, vanuit de vaststelling dat er een versnippering is van overleg, projecten, middelen en inzet van instrumenten in deze regio’s en dat de deelprojecten in ruimtelijke plannen hierdoor (nog) niet gerealiseerd werden. De selectie van projecten die hiervoor in aanmerking kwamen, gebeurde aan de hand van 7 criteria: (1) het strategisch karakter en de houding t.a.v. het begrip stadsregio, (2) de ligging en gebiedsbepaling van de regio, (3) ruimtelijke visie, (4) voldoen aan de zes toetsingscriteria van strategische projecten, (5) procesmatige beschrijving van het project, (6) profiel en taken van coördinator en (7) begroting of financiële raming van het project.

12


Turnhout 2012: tien projecten in vier thema’s (op basis van: Turnhout, 2009) Autoweg E34: economische drager en toegang tot Europa. o Veedijk duurzaam bedrijventerrein: coördinatie van de ontwikkeling, communicatie en de uitbouw van parkmanagement. o Station Turnhout Zuid: ontwikkelen van een nieuw station in de nabijheid van de duurzame bedrijventerreinen langs beide zijden van de E34 om het verkeer op de weg te doen verminderen. o Snellere ontwikkeling van Bentel Zuid – Intergemeentelijk containerpark. Verfijning van het inrichtingsplan en de stedenbouwkundige voorschriften. o Ontwikkeling Bentel Noord (later Meuletiende). Stadsring R13: ontsluiting van het regionaalstedelijk gebied Turnhout. o Stedelijk plateau: Verbetering van de verkeersveiligheid en doorstroming van deze regionale verkeersinfrastructuur (stadscontract). Binnenstad als commercieel en cultureel hart van de stadsregio. Puntsgewijze ingrepen ter versterking van het stedelijk weefsel. o Stationsomgeving: een cluster van deelprojecten met innovatiepark, woonwerk park Begijneveldekens, de cruciale ontsluitingsweg Noordboulevard en een brug voor de zachte weggebruikers. o Turnova: creatie van een nieuw stadsdeel. Stedelijke academies, winkelinfrastructuur en wonen op de voormalige Brepolsterreinen. Dit wordt gekoppeld met de heraanleg van de Grote Markt. o Warandesite: ontwikkeling van ondergrondse ruimten bij het cultuurcentrum De Warande: een ondergrondse parking en fuifzaal/ expositieruimte. Zo komt ruimte vrij voor een stedelijk belevingsplein. Stedelijk wonen. o Woongebied Melkhoek en Melkhoek zuidoost. Terrein van 25 ha dat in 5 fases ontwikkeld zal worden tot woongebied. o Heizijdse velden. Een strategisch woongebied als overgang tussen stad en het waardevolle landschap.

1. Bedrijventerrein Veedijk 2. Turnhout-zuid 3. Bentel-Zuid 4. Meuletiende 5. R13 – Stedelijk plateau 6. Stationsomgeving 7. Turnova – Grote Markt 8. Warandesite 9. Melkhoek (ZO) 10. Heizijdse velden

Figuur 5: Overzichtskaart strategische project Turnhout 2012 (Bron: Turnhout, 2009)


13

1.2.1 Selectie van een deelproject Het strategisch project Turnhout is zeer grootschalig en een verzameling van verschillende deelprojecten. Het behandelen van al deze projecten en het reconstrueren van het beleidsproces ervan zou zeer tijdrovend en bovendien niet relevant zijn. Daarom is er gekozen om één van de tien projecten van Turnhout 2012 te selecteren voor verder onderzoek: de stationsomgeving (nr. 6 op figuur 5). Dit deelproject loopt al een aantal jaar en is van groot belang voor de stad. De bestemmingswijziging naar ‘SO’ (stationsomgeving) in het GRUP voor een stuk van dit deelproject toont ook het belang aan op een hoger schaalniveau. Het stadsbestuur wil met de herontwikkeling van dit stadsdeel een hoogwaardig woon- en werkpark en een multimodale stadspoort ontwikkelen. Vijf doelstellingen vatten het project samen (Turnhout, 2009): 1. Realiseren van een hoogwaardig knooppunt van openbaar vervoer als een multimodale stadspoort. 2. Creëren van een hoogwaardig en compact woon-, werk en verblijfsgebied met verdichting aan het station. 3. De stationsomgeving beter ontsluiten voor de verschillende vervoersmodi. 4. De barrièrewerking van de spoorinfrastructuur verzachten. 5. Realiseren van een kwalitatief hoogwaardige leefomgeving. Ruimtelijke afbakening De cluster van projecten in de stationsomgeving die deze doelstellingen moeten vervullen, bestaat uit de volgende vier deelgebieden (figuur 6): 1. Bouwen van een langzame verkeersbrug aan de Heizijdse velden (over kanaal Dessel-Schoten), als missing link voor fiets- en voetgangersverkeer, 2. Herontwikkelen van oude bedrijven naar onder meer kennisindustrie en wonen in een innovatiepark, 3. Ontwikkelen van het woon-werkpark Begijneveldekens, 4. Realisatie van de Noordboulevard als bypass om de stadskern te ontlasten van doorgaand verkeer.

Figuur 6: Grafische weergave van de vier deelgebieden in de stationsomgeving (eigen bewerking, luchtfoto Bing maps)

14


Deze doelstellingen en deelprojecten vloeien voor een groot deel voort uit de gewenste ruimtelijke structuur die zowel in het GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Turnhout (2004) als in het Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan Turnhout (GRS, 2007) opgenomen zijn(Turnhout, 2007; Vlaamse overheid, 2004). Het GRUP stelt onder meer voorop dat de binnenstad van Turnhout als commercieel en cultureel hart van het stedelijk gebied moet functioneren, waarbij diverse puntsgewijze ingrepen ter versterking dienen van het stedelijk weefsel en de multifunctionaliteit, bijvoorbeeld de stationsbuurt (p. 7). Ook dient er door de gemeenten een actief woonbeleid gevoerd te worden voor een aantal strategische woonprojecten, waaronder de Wouwerstraat (Begijneveldekens) en de Diksmuidestraat (stationsomgeving) in Turnhout (p. 10). Dit moet ook gekaderd worden in de keuze van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen om het station van Turnhout aan te duiden als hoofdstation, wat een beleid van verdichting en ontwikkeling van personenvervoergerichte activiteiten in de stationsomgeving betekent. Voor de stationsomgeving wordt daarom de volgende visie ontwikkeld: gemengde en samenhangende ontwikkeling van woningen en bedrijvigheid (met name kantoren en winkels) rond een hoogwaardig openbaar vervoerknooppunt, het ontwikkelen van een strategisch woonproject ter ondersteuning van het aanbodbeleid voor nieuwe woningen, het toelaten van publieksaantrekkende kantoren en ten slotte het mogelijk maken van stedelijke ontwikkeling, waaronder het stedelijk wonen aan de Prinsenstraat en de stelplaats van De Lijn. De interne ordening zal via een BPA of RUP gebeuren en aan elke stedenbouwkundige vergunning moet een inrichtingsstudie gekoppeld worden. Om de onderlinge samenhang te bewaken, heeft de stad Turnhout een recht van voorkoop op het hele gebied (p. 108). Voor de Noordboulevard, fietsersbrug en Begijneveldekens werd door Studiegroep Omgeving al een voorstudie voor een BPA opgemaakt in 2005, met een suggestie van de structuurschets (figuur 7) (Studiegroep omgeving, 2005). De site fungeert daarbij als scharnierpunt voor de omgeving. Het GRS (2007) geeft het belang van de site als scharnierpunt aan: “De positie van de site maakt het een belangrijk scharnier tussen de stad en de open ruimte, waar de kwaliteiten van beide aanwezig zijn” (p. 203).

Figuur 7: Suggestie van de structuurschets voor Begijneveldekens en omgeving (Bron: Studiegroep omgeving, 2005).


15

Omdat de deelprojecten Begijneveldekens en Noordboulevard beide deel uitmaken van één (voorontwerp) RUP en beide deelprojecten gedurende het proces veel invloed hebben op elkaar, worden ze in de volgende hoofdstukken samen besproken. Afbakening in tijd De analyse van case Turnhout focust zich op de subsidieperiode van Turnhout 2012 (20102013) en het bijhorend vervolgtraject. Gezien de visievorming voor de deelgebieden echter voornamelijk ontstaan is vóór deze subsidieperiode, wordt de startdatum bepaald door deze visievorming. Voor de fietsersbrug is de startdatum het kaderplan Dessel-Schoten uit 2005, het innovatiepark krijgt vorm door het voorstel voor een masterplan in 2006 en de visie voor het woon-werkpark Begijneveldekens en Noordboulevard krijgt vorm in het GRUP uit 2004. Dit zijn bijgevolg de startdata voor de analyse van de drie deelprojecten.

Figuur 8: Afbakening in de tijd van case Turnhout en de deelprojecten

16


1.3 Resultaten case-onderzoek 1.3.1 Langzame verkeersbrug over kanaal Dessel-Schoten e

Het kanaal Dessel-Schoten is één van de belangrijke structurele ingrepen uit de 19 eeuw (eerste fase 1846, tweede fase 1876). Het was de aanzet tot de ontwikkeling van de baksteenindustrie; door de ligging aan het kanaal was de industrie immers verzekerd van een afvoerweg voor zijn producten. Anderzijds vormde het kanaal sinds de aanleg ook een barrière naar de noordelijke zijde van Turnhout. In het GRS (2007) wordt de afwezigheid van rechtstreekse fiets- en voetgangersverbindingen tussen het centrum van de stad en de open ruimte boven het kanaal aanzien als knelpunt (p. 135), maar tegelijk ook als potentie om door een goede verbinding het recreatieve fietsroutenetwerk een stedelijk aanknopingspunt te kunnen geven (p. 201). Het gaat immers om twee fiets-o-strades van het bovenlokaal functioneel fietsroutenetwerk van de provincie Antwerpen die door de brug verbonden kunnen worden. Het Kaderplan Multifunctioneel Ontwikkelingsperspectief en strategisch beleidsplan voor het Kanaal Dessel-Turnhout-Schoten (Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen, Libost-groep & Witteveen + Bos, 2005) verwijst naar deze opportuniteit en vormt samen met het GRS de uitgangssituatie in de beleidscyclus (figuur 10). De oversteek van het ‘Bels Lijntje’ dient verbeterd te worden en kan een aanknopingspunt in de stad krijgen door de 3 realisatie van een fietsbrug.

Figuur 9: Fietsersbrug (Foto: Els Terryn, 2013)

De aanleg van de brug is een investering van de provincie Antwerpen en de stad Turnhout waarbij het gedeelte van de stad voor 30% met Europese middelen wordt gefinancierd 4 (Verheijen, 2012). De realisatie van de brug is relatief vlot verlopen (figuur 10). In 2009 startte men met de opmaak van het dossier, dat in augustus 2010 resulteerde in het indienen van de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag. De stedenbouwkundige vergunning werd in december 2010 door de Vlaamse overheid goedgekeurd, gevolgd door een goedkeuring van 3

Het ‘Bels Lijntje’ is de naam voor de voormalige spoorlijn tussen Turnhout en Tilburg. In 1986 werden de rails daarvan vanaf Turnhout tot aan de grens verwijderd. Vervolgens werd in 1989 een fietspad aangelegd in de oude spoorbedding. Dit fietspad is nu doorgetrokken in de vorm van een fietsersbrug over het kanaal, ontworpen door Arcadis. 4 Op de website van stad Turnhout zijn volgende financiële gegevens terug te vinden (raming): Brug, grondverzet, wegenis, groen, verlichting & grondverwerving: 2.050.000 euro, Subsidies van Europese Unie en fietsfonds: 1.400.000 euro.


17

het aanbestedingsdossier door de stad in oktober 2011. In januari 2012 begonnen de eerste werkzaamheden (voornamelijk grondwerkzaamheden), een maand later opgevolgd door de start van de betonfunderingen. In mei dat jaar werd de stalen brug, reeds gemonteerd, op zijn definitieve plaats gehesen. Dit werd gevolgd door de opening op 3 oktober 2012, minder dan één jaar na de start van de werken. Momenteel is men bezig aan de verdere aanleg van het terrein, na evaluatie door gebruikers. Op een aantal plekken ontbraken balustrades, waardoor de brug als kind onvriendelijk werd ervaren.

Figuur 10: Tijdslijn langzame verkeersbrug over kanaal Dessel-Schoten

Deze verschillende stappen in het proces kunnen zeer goed gekoppeld worden aan de beleidscyclus (figuur 11). De eerste cyclus (linksboven) is deze van de stad Turnhout, initiator in het proces. De aanduiding van de potenties van de fietsersbrug werden zowel in het kaderplan Dessel-Schoten als in het GRS opgenomen (uitgangssituatie). De fase van beleidsvoorbereiding (agendavorming) is niet echt terug te vinden, wat ook logisch is. Het betreft hier immers een weinig gecompliceerd verhaal met een duidelijke doelstelling: het realiseren van de brug op een welbepaalde plaats (waar de voormalige spoorbrug gelegen was). Om die reden was er ook geen evaluatie van locatie-alternatieven noodzakelijk.

Figuur 11: Beleidscycli van de verschillende actoren voor de fietsersbrug

De opmaak van het dossier in 2009 (beleidsvorming) wordt gevolgd door het indienen van de stedenbouwkundige vergunning bij de Vlaamse overheid, een andere actor en dus ook een andere cyclus. Deze actor keurde de aanvraag goed (oordeelvorming), wat meteen ook een

18


vorm van evaluatie is (daarom is dit in figuur 10 en figuur 11 half wit aangeduid). Vervolgens loopt de cyclus van de Stad Turnhout verder met de goedkeuring van het aanbestedingsdossier (oordeelvorming en evaluatie). Hierna wordt het beleid uitgevoerd: de werkzaamheden voor de brug starten in januari 2012, gevolgd door de opening in oktober datzelfde jaar. Na deze opening wordt de brug geëvalueerd door de gebruikers, die terugkoppelen met de stad (zie eerder). De opmerkingen werden onmiddellijk meegenomen en de aanpassingen werden voorzien (beleidsuitvoering). We kunnen concluderen dat in dit geval het opbouwen van een tijdslijn en vervolgens deze stappen in de beleidscyclus inpassen, een methode is die werkt om het beleidsproces te reconstrueren en de vormen van evaluatie op te sporen. Uit de analyse blijkt dat er in dit deelgebied van de stationsomgeving, wat een eenvoudig verloop heeft gekend, drie voorbeelden van evaluatie terug te vinden zijn: de evaluatie bij de goedkeuring van de stedenbouwkundige vergunning, de evaluatie bij de goedkeuring van het aanbestedingsdossier en de evaluatie door de gebruikers. Deze case is een voorbeeld van een proces zonder veel actoren (twee overheidsactoren en de gebruikers) en zonder complexe verhoudingen tussen deze actoren. Hierdoor was het beleidsproces te reconstrueren aan de hand van de beleidscyclus, waarbij nagenoeg alle stappen in een cyclisch proces waren weer te geven. De enkele voorbeelden van evaluatie maakten ook deel uit van dit cyclisch proces waardoor ze met de gehanteerde analysemethode op te sporen waren.


19

1.3.2 Wonen en kennisindustrie in een innovatiepark In het GRUP voor de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Turnhout (2004), wordt de directe stationsomgeving omschreven als een strategisch project voor een gemengde en samenhangende ontwikkeling van wonen en hoogwaardige bedrijvigheid in een aantrekkelijke en goed bereikbare omgeving. Het krijgt daarbij de bestemming ‘Stationsomgeving’. De verordenende stedenbouwkundige voorschriften leggen vast dat het gebied nu bestemd is voor “personeelsintensieve en bezoekersintensieve activiteiten, stedelijk wonen en openbare groene en verharde ruimten. Ook aan het wonen verwante voorzieningen zijn mogelijk voor zover ze verenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving en gerelateerd zijn aan het openbaar vervoer.” (p.109). De ontwikkeling houdt de reconversie in van oude industriële terreinen waar de bedrijfsactiviteiten zijn stopgezet, naar een stationsomgeving met wonen, bezoekersintensieve activiteiten en economische ontwikkeling. In het GRS is een deel van deze zone reeds aangeduid als mogelijk inbreidingsgebied voor wonen (strategisch woonproject), waarbij woningdichtheden tot 40 woningen per ha kunnen gerealiseerd worden. Concreet gaat het over 150 bijkomende woningen. Gezien de complexiteit van het project, starten we de uitleg van het proces onmiddellijk aan de hand van figuur 15, die het globale overzicht geeft. Daarnaast is de tijdslijn opgesplitst in verschillende onderdelen om de leesbaarheid te bewaren (zie figuur 12 voor het eerste deel van de tijdslijn).

Figuur 12: Tijdslijn innovatiepark, deel 1

De uitgangssituatie voor het innovatiepark is de geplande stopzetting van metaalverwerkingsbedrijf Atelfond en houtverwerkend bedrijf Foresco (figuur 13). Foresco nam in september 2006 zelf het initiatief om een eerste ruimtelijke schets op te laten maken voor het volledige projectgebied door M² architecten (M² architecten, 2006). Ze gaven op dat moment aan dat ze het zagen zitten om via een projectontwikkelaar op te treden als medeontwikkelaar van het gebied (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). De stad Turnhout zag dit als een aangrijpingspunt om een hoogwaardige ontwikkeling in de stationsomgeving te creëren en ging op zoek naar een gedragen thema hiervoor.

Figuur 13: Sfeerbeelden van de huidige situatie van het plangebied. Links loodsen van Foresco (foto: Els Terryn, 2013), rechts de Atelfond-site (Bron: google maps).

Na overleg met de verschillende mogelijke partners werd er in 2008 voor het thema ‘innovatie in de zorg’ gekozen (agendavorming). Dit thema is onderwerp van het Kempense ITK-project (Innovatie Transfer Kempen), waarin twee innovatiepolen worden ontwikkeld: het wetenschapspark Geel en de stedelijke innovatiepool Turnhout. Op dat moment werd een eerste ruimtelijke schets door IOK (Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen, 2008)ontwikkeld en de herontwikkeling van die verouderde bedrijventerreinen kreeg

20


ook een prominente plaats in het streekpact 2008-2013 van RESOC-Kempen (Regionaal Sociaaleconomisch overleg comité) (figuur 15 – 1). Vervolgens tekenden de stad Turnhout, 5 de Katholieke Hogeschool Kempen (nu Thomas More Kempen) en Janssen Pharmaceutica het innovatiepact (figuur 15 – 2) (beleidsvorming). Dit is een samenwerkingsakkoord met het oog op de uitbouw van Turnhout en de regio Kempen als geheel in de richting van een innovatiepool health (Turnhout, Katholieke hogeschool Kempen & Janssen Pharmaceutica, 2009). Daartoe is in september 2010 een studie afgerond over de innovatiepool door IDEA Consult (in nauw overleg met de partners van het innovatiepact) (figuur 15 – 3) (IDEA consult, 2010). Dit studiebureau ondersteunt de stad en haar partners in het verder verfijnen van de focus en de concrete invulling van het project. Daartoe worden verschillende interviews afgenomen en vinden er expertenpanels plaats rond de recente ontwikkelingen in de zorgsector (IDEA consult, 2012). Een deel van de woningen (15) die ontwikkeld worden in het kader van de innovatiepool, maken deel uit van een ‘living lab’ onder de benaming LiCaLab (Living and Care Lab). Dit is “een beta-testomgeving, een testomgeving in real life, waar bedrijven en kennisinstellingen hun prototypes kunnen testen in een echte leefomgeving. Dit is een van de ontbrekende schakels in de waardeketen van idee tot productgeneratie.” (Turnhout, 2011c) “Veel investeringen in onderzoek en veel prototypes vinden uiteindelijk de weg naar de markt niet omdat ze ontwikkeld worden in een artificiële laboratoriumomgeving, zonder dat toekomstige gebruikers erbij betrokken zijn.”(De Bruyn & Van Acker, 2012). Voor de ontwikkeling van dit 6 living lab is er steun van verschillende partners (volgens het triple helix model ) met als kennisinstituten de Katholieke Hogeschool Kempen en LRD (KULeuven Research and Development), als private bedrijfspartner Janssen Pharmaceutica en tenslotte de Stad Turnhout als partner vanuit de overheid. Daarnaast spreekt men ook van de volgende mogelijkheden als bedrijfspartners: Vanhout NV (Bouw, interieur en afwerking), Machiels NV, van Roey Automation. Met Siemens en Philips Eindhoven volgen gesprekken op korte termijn. Om het LiCaLab-verhaal nog sterker te coördineren is een vzw in oprichting. Een volgende stap in het verhaal is de samenwerkingsovereenkomst tussen de stad Turnhout en het autonoom gemeentebedrijf Turnhout (AGB), die goedgekeurd wordt door de gemeenteraad op 4 oktober 2010 (Turnhout, 2010b). Met deze beleidsvorming start een nieuwe cyclus (figuur 14 en figuur 15 – 4) met als actoren AGB en Stad Turnhout (beleidsvorming).


5

Dit farmaceutisch bedrijf heeft zijn roots in de Stationsstraat (voor de verhuis naar Beerse in 1957). Tot voor kort richtte deze firma zich voornamelijk op farmaceutische toepassingen (medicatie), maar nu evolueert het naar therapeutische oplossingen in de fase van diagnose, nabehandeling en verdere opvolging van de patiënt (Studie innovatiepool Health Turnhout, 2010). Het bedrijf engageerde zich eerder al (september 2008) om de stad te ondersteunen bij de inhoudelijke uitbouw van het innovatiepark door het begeleiden van twee opeenvolgende brainstormsessies. 6 Bij het Triple Helix model is er een intensieve samenwerking tussen drie actoren-velden: de overheid, het bedrijfsleven en de kennisinstellingen.


21

Figuur 15: Beleidscycli van de verschillende actoren in het innovatiepark

22



23

Het doel van deze samenwerking is de aankoop van de gronden van Atelfond (1,4 ha), zodat Turnhout een belangrijke rol kan blijven spelen in de ontwikkeling van het gebied (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). Meer specifiek is het ASK nv (een dochtervennootschap van het gemeentebedrijf) die eigenaar wordt van de onroerende goederen van voormalig Atelfond vanaf 22 december 2011 (opslorpende vennootschap). Voor de verwerving van deze gebouwen en gronden wordt de verwervingssubsidie van de strategisch ruimtelijke projecten aangewend van 500.000 euro. Hiervoor wordt een overeenkomst gesloten met PMV (Participatie Maatschappij Vlaanderen) die ook voor een klein aandeel instaat voor de aankoop. De gebouwen van de Atelfond-site worden door ASK nog verder verhuurd aan de oorspronkelijke eigenaar tot oktober 2013. De aankoop van de gronden en het verdere verhuur vormen de uiteindelijke doelstelling en dus ook de beleidsuitvoering van deze beleidscyclus. Tot hiertoe werd er in het proces nog niet geëvalueerd. De goedgekeurde samenwerkingsovereenkomst (figuur 15 – 4) en de goede samenwerking hebben in december 2012 geleid tot de oprichting van de publiek-private samenwerking SLIM Turnhout (figuur 15 – 5) om een geïntegreerde totaalontwikkeling mogelijk te maken. SLIM staat voor ‘Stedelijk Leven Innovatief Maken’ en bestaat uit de partners PMV, ASK nv en projectontwikkelaar Hectare 4 (Hecta).

Figuur 16: Toekomstbeeld plangebied (Bron: website Hecta)

De volgende beleidscyclus betreft deze van het brownfieldconvenant (figuur 15 – 6 en figuur 17). Dit convenant is tot stand gekomen in de periode 2010-2012. De aanleiding was de trage vooruitgang van het proces en de moeizame samenwerking tussen Foresco en de projectontwikkelaar die zij aangesproken hadden (Dirk Henckens, persoonlijke communicatie, 8 november 2013). Deze ontwikkelaar (BPI) zat in de oorspronkelijke aanvraag van het brownfieldconvenant, maar nadien niet meer. Foresco had deze partner aangesproken, maar het proces ging voor hen niet snel genoeg. Daarom is later Hecta (Hectare 4) aangesproken en zijn zij meegestapt in het definitieve convenant.

Figuur 17: Tijdslijn innovatiepark, deel 3 (brownfieldconvenant)

24


De Vlaamse Regering keurde op 30 maart 2012 het Brownfieldconvenant voor de Turnhoutse stationsomgeving goed (Vlaamse overheid, Stad Turnhout & OVAM, 2012). Dit kunnen we aanduiden als oordeelvorming en ook als een vorm van evaluatie. Het convenant werd mede ondertekend door de stad Turnhout, AGB (autonoom gemeentebedrijf Turnhout), OVAM (Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij), De Lijn en de private partners Foresco en Hecta. In dit convenant wordt vermeld dat de verdere vertaling van het masterplan naar stedenbouwkundige vergunningen via de gebruikelijke procedure zal gebeuren (MERscreening, RUP, verkavelingsvergunningen). De Lijn is opgenomen in het convenant omdat één van hun grote stelplaatsen in het plangebied ligt. De aanduiding van deze volledige zone als bestemming stationsomgeving in het GRUP met bijhorende contour, heeft als consequentie dat er een gezamenlijk inrichtingsplan moet opgemaakt worden. Dit is de enige reden waarom De Lijn momenteel betrokken is in het convenant (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). Het is immers niet hun bedoeling om in de nabije toekomst aanpassingen aan hun terrein te doen of te verhuizen. Ze hebben nog maar recent vernieuwingen aangebracht en willen nog zeker 15 jaar ter plaatse blijven. Een deel van het woongebouw (de linkerzijde van nr. 5 op figuur 19) en de woningen ten zuiden daarvan zijn dus wel opgenomen in het masterplan, maar zullen de eerste 15 jaar niet gerealiseerd kunnen worden. Op 15 mei 2013 wordt SLIM Turnhout (de publiek-private samenwerking) 7 opgenomen in het brownfieldconvenant (Turnhout, 2013b). Vanuit het convenant is een relatief intensief overleg gegroeid met een projectenforum (waarbij de verschillende partners op de hoogte blijven van de ontwikkeling in het gebied) en een stuurgroep (die 3 tot 4 keer per jaar samenkomt). Dit projectenforum en de stuurgroep kunnen tot op een bepaald niveau als evaluatie beschouwd worden. De eerste ruimtelijke schets van het IOK was niet voldoende om een prestigieuze stationsomgeving op verder te bouwen. Daarom werd er via een Open Oproep-procedure van de Vlaams Bouwmeester een projectdefinitie en visie voor het masterplan opgesteld in september 2009. Dit maakt deel uit van de beleidscyclus met Vlaams Bouwmeester als actor (figuur 15 – 7 en figuur 18).

Figuur 18: Tijdslijn innovatiepark, deel 4 (Procedure masterplan)

Voor de Open Oproep werden op 4 november 2010 vijf laureaten geselecteerd (oordeelvorming en evaluatie). Deze laureaten kregen een eerste briefing op 2 december 2010 waarbij ze gevraagd werden om de voorstellen in te dienen tegen 7 april 2011. De jury had plaats op 14 april 2011 en gunde de opdracht voor het opmaken van een masterplan ‘stedelijke innovatiepool stationsomgeving’ aan het samenwerkingsverband tussen Bureau B+B (stedenbouw en landschapsarchitectuur) en B-architecten (TV B+B+B, 2012). Tijdens verschillende workshops en overlegmomenten werden een aantal aandachtspunten naar voor geschoven door de bewoners, die meegenomen zijn in de verdere verfijning van het masterplan. Dit resulteert in een totaalvisie (beleidsuitvoering en terzelfdertijd uitgangssituatie voor de volgende cyclus) waarin getracht wordt een sterke identiteit en vertrouwdheid te creëren die zijn inspiratie vindt in het huidige stedelijke weefsel (figuur 19). Het programma dat momenteel in het masterplan opgenomen is, voorziet in 60.690m² wonen, 8.450m² commercieel, 34.030m² kantoren, 5.265m² publiek, een plein, een ‘hof’, een openbare tuin, straten, een spoorwegonderdoorgang met stationsplein en een busstation (Bureau B+B, 2012). Deze laatste drie functies vormen het onderwerp voor een tweede (nog uit te voeren) studie. Er is immers nog geen overeenkomst met de NMBS voor deze aspecten. 7

Dit is geen addendum bij het convenant, omwille van dit een omslachtige administratieve procedure met zich mee zou brengen. Er is gekozen voor een goedkeuring per brief door alle partners (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013).


25

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Spooronderdoorgang (moet nog onderzocht worden door Euro Immo Star en NMBS) Stationsgebouw met een meer publieke functie Werkgebouw (kantoren) Pioniersgebouw (congrescentrum, auditorium, labo’s en kantoorruimten) Woongebouw (mix van wonen met grondgebonden woningen, appartementen, service flats en zorgwonen) Stedelijk plein Tuin Woningen

Figuur 19: Masterplan woon- en innovatiepool stationsomgeving door Bureau B+B stedenbouw en landschapsarchitectuur en B-architecten (TV B+B+B, 2012)

Om met dit masterplan verder te kunnen werken, is een verankering in het beleid noodzakelijk (figuur 15 – 8). In april 2012 is er een stedenbouwkundig attest aangevraagd wat in augustus 2013 ook verleend is door de Vlaamse overheid (2013). De reden voor deze aanvraag is dat er geen subsidies konden toegekend worden in het kader van het vernieuwingsfonds voor leegstaande bedrijfsruimtes, zolang er geen officiële documenten beschikbaar waren. Het stedenbouwkundig attest vormt hiervoor nu een oplossing. Het masterplan werd ook vastgesteld door het college van Burgemeester en Schepenen (oordeelvorming) (Turnhout, 2012b).

26


De aankoop van de gronden van de Atelfond-site door ASK (beleidsuitvoering van beleidscyclus in figuur 15 – 4) is nog geen garantie voor realisatie. De gebouwen op deze site moeten nog grotendeels gesloopt worden. Een volgende fase in de beleidsvorming is dus de aanvraag van de sloopvergunning in juli 2013 (ASK, 2013) (figuur 15 – 9 en figuur 20). Om deze sloop te kunnen pre-financieren, is er meteen ook een leningovereenkomst gesloten tussen PMV en ASK (figuur 15 – 10). In de verdere fase van beleidsbepaling is de aanbestedingsprocedure voor de sloop gestart in augustus 2013. Dit hele sloopproces loopt nu zeer snel omdat de subsidies binnen de twee jaar na verwerving (22 dec 2011) aangevraagd moeten worden. Dit is gebeurd in november 2013 (figuur 15 – 11). Ter beleidsuitvoering zouden in 2014 de eerste gebouwen gesloopt worden en een tijdelijke invulling voorzien zijn voor de leegstaande ruimtes.


Toekomst Een eerste schetsontwerp voor het openbaar domein werd reeds opgesteld door Bureau B+B in samenwerking met TOPOKOR (onder de naam BBTOP) (BBTOP, 2013). Bouwpromotor Hecta spreekt vervolgens over een gefaseerde uitvoeringstermijn tot 2022, waarin 88.000 m² ontwikkeld wordt met een investeringswaarde van +80 miljoen euro. De eerste fase door Hecta is de realisatie van de woningen in de NW-hoek van de ontwikkeling (nr. 8 op figuur 19). Voor de sociale huisvesting is er een samenwerking met B-architecten en voor de andere woningen in deze fase met POLO architecten (Poponcini en Lootens). Daartoe is er een ruilovereenkomst afgesloten tussen SLIM en de eigenaars van de woningen in de Diksmuidestraat in maart 2013 (figuur 15 – 12). Hierin zijn boeteclausules opgenomen als deze eigenaars hun nieuwe woningen niet binnen een bepaalde termijn kunnen betrekken. De Stad Turnhout heeft er dus alle belang bij om niet met de realisatie te wachten. Uit dit deelproject kunnen we opmaken dat het reconstrueren van dé beleidscyclus een haast onbegonnen zaak is op projectniveau. In dit proces is er sprake van meer dan 12 grote partners en nog een groot aantal kleinere actoren die ook een belangrijke rol speelden in het proces. Doordat het theoretisch model van de beleidscyclus met verschillende vast gedefinieerde stappen gebruikt werd, lijkt ons veel informatie verloren gegaan. Hier vervolgens ook de evaluatievormen uit halen, bleek nagenoeg onhaalbaar. Enkel de beleidsstappen die in het proces gedefinieerd waren én evaluatie bleken te zijn, kwamen achteraf naar voor. Dit ging voornamelijk om goed- of afkeuringen van aanvragen door een externe partner (zoals de goedkeuring van het brownfieldconvenant en de selectieprocedure van de laureaten voor de open oproep). De werkwijze van intensief overleg voor het brownfieldconvenant (met een stuurgroep en een projectenforum die op geregelde tijdstippen samenkomen), lijkt achteraf ook aan te duiden als evaluatie. Dit is er echter niet uitgekomen omdat er geen plaats was voor deze overlegmomenten in de gereconstrueerde beleidscyclus en deze stappen bijgevolg niet opgenomen zijn. Op dit moment lijkt de theoretische beleidscyclus een te strikt keurslijf te zijn voor complexe multi-actor projecten waardoor niet alle vormen van evaluatie in het proces ontdekt worden. Toch testen we deze manier van werken wel nog in een derde case, om geen voorbarige conclusies te trekken. RAPPORT WP4 - Deel Evaluatie Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek

27

1.3.3 Woon-werkpark Begijneveldekens (Hertog Hendrik I-lei)

en

Noordboulevard

Een derde project in de stationsomgeving is het woon-werkpark Begijneveldekens in combinatie met de Noordboulevard. Deze elementen maken deel uit van eenzelfde (ontwerp) RUP. Ook voor dit project reconstrueren we de beleidscyclus (figuur 24) aan de hand van tekst en een tijdslijn (figuur 21). Begijneveldekens is de zone rondom het spoorwegemplacement (rangeerstation) die in het GRS (2007) reeds werd aangeduid als goed gelegen plek voor nieuwe woningbouw, met name omdat het een groot terrein was dat bovendien vlakbij het centrum ligt. Deze zone kan een deel van de taakstelling uit het GRUP van 3.150 nieuwe woningen voor Turnhout op zich nemen. Concreet spreekt het GRS over 230 bijkomende woningen op een totale oppervlakte van 6,7 ha (p. 186). Daarnaast kan ook een gedeelte als publieke groene ruimte worden ingericht (p. 180). De Noordboulevard moet zorgen voor de ontsluiting van verschillende nieuwe projecten en vormt een bypass om de stadskern te ontlasten van het doorgaand verkeer. De functie van de weg wordt als stedelijke hoofdstraat omschreven, voornamelijk voor bestemmingsverkeer. De naam boulevard werd gekozen omwille van het gewenste groene karakter van de weg (Verslag buurtoverleg, oktober 2008).

Figuur 21: Tijdslijn Begijneveldekens en Noordboulevard

De agendavorming door stad Turnhout voor dit gebied bestaat uit de voorstudie voor een BPA voor de zone in 2005 (figuur 7) en een opname van de opportuniteiten in het GRS in 2007 (figuur 24 - 1). Vervolgens wordt er beslist om voor de deze zone een RUP op te maken (beleidsvorming). In april 2008 bereikt de stad Turnhout een akkoord met de NMBS en Infrabel over het optimale tracé voor de Noordboulevard (figuur 24 - 2). Door de nieuwe weg aan de westzijde van het emplacement te leggen, is geen extra overweg over de sporen nodig, wat zowel de stad als de NMBS ten goede komt. Vervolgens wordt de geactualiseerde voorstudie van het RUP (figuur 22) in augustus 2008 goedgekeurd door de stad Turnhout (oordeelvorming en meteen ook een vorm van evaluatie). Uit de MER-screening bij dit RUP (Studiegroep Omgeving, 2008b) wordt in januari 2009 door de Vlaamse overheid (departement LNE) geconcludeerd dat het opmaken van een plan-MER niet nodig is (figuur 24 - 3).

28


Figuur 22: Voorontwerp RUP Begijneveldekens met aanduiding van de verschillende bestemmingen. De grijze bundel bevat de voorziene Noordboulevard (links) en het spoorwegemplacement (rechts). (Bron: Studiegroep Omgeving, 2008a)

In een volgende stap wordt er beslist om de stedenbouwkundige vergunning voor het infrastructuurproject reeds in te dienen bij de Vlaamse overheid, begin augustus 2010 (figuur 24 - 4) (Turnhout, 2010a). Deze vergunning wordt op 23 december 2010 geweigerd omdat de omschrijving van de functie van de Noordboulevard nog te onduidelijk is. Een beter omschrijving van de doelstellingen van het project en bijhorende motivering is noodzakelijk voor een grondige beoordeling van het project. Deze aanpassingen worden doorgevoerd en de aanvraag wordt opnieuw ingediend op 16 februari 2011 (Turnhout, 2011b). Deze aanvraag wordt op 24 juni 2011 ook goedgekeurd. De eerste weigering en volgende goedkeuring zijn beide voorbeelden van evaluatie in de oordeelvormingsfase van de beleidscyclus.

Figuur 23: Impressie van de Noordboulevard (Hertog Hendrik I-lei) (Bron: Studiegroep Omgeving, 2009)


29

Figuur 24: Beleidscycli van de verschillende actoren voor Begijneveldekens en Noordboulevard

30



31

In dezelfde periode wordt deze Noordboulevard en bij uitbreiding het hele mobiliteitsplan waar het deel van uitmaakt, echter onderwerp van hevige discussies tussen de politieke partijen in Turnhout (Hanne Teunckens, persoonlijke communicatie, 3 oktober 2013). Het komt zo ver dat de bestaande meerderheid met CD&V en sp.a valt en Groen in de coalitie stapt om terug een stabiele meerderheid te vormen. Voorwaarde van Groen is daarbij wel dat de Noordboulevard uit het bestuursakkoord geschrapt wordt en er een park in de plaats komt (figuur 24 - 5). Een nieuw bestuursakkoord (16 mei 2011) wordt vervolgens opgesteld waarbij beslist wordt dat de verkregen vergunning voor de aanleg van de weg niet uitgevoerd zal worden. “De ontsluiting van het noorden van Turnhout via de Hertog Hendrik I-lei wordt 8 geschrapt. Alternatieven en de Kanaalboulevard worden onderzocht.” (Turnhout, 2011a). De Noordboulevard wordt vervolgens in 2012 ook uit het mobiliteitsplan geschrapt (agendavorming in figuur 24 - 6). Op dat moment wordt het ontwikkelen van de parkzone uit het RUP als prioritair aanzien.

Figuur 25: Huidige situatie van het plangebied met van links naar rechts de mogelijke locatie van de Noordboulevard, het nieuwe fietspad richting fietsersbrug en het spoor. (Foto: Els Terryn, 2013)

In navolging van de eis van Groen voor de vlugge realisatie van het park, opteerde Turnhout 9 in 2011 ervoor om een bijkomend park in de Turnhoutse binnenstad te voorzien. Hiertoe werden in oktober dat jaar onderhandelingen opgezet met NMBS-holding voor de heropwaardering van het rangeerterrein (figuur 24 - 2). Dit resulteerde in een overeenkomst die op 25 juni 2012 door de gemeenteraad van Turnhout werd goedgekeurd (oordeelvorming en evaluatie) (Turnhout, 2012a). Door de stadsdienst werd er in overleg met de bewoners eerder dat jaar al een eerste schetsontwerp opgemaakt met een inplanting van een finse piste, een skateterrein en een buurtontmoetingsplaats, wat in maart 2012 goedgekeurd werd door het schepencollege. Het definitief ontwerp met bijhorende raming werd later (19 juli 2012) ook goedgekeurd. Na deze goedkeuring werd onmiddellijk de stedenbouwkundige vergunning aangevraagd (figuur 24 - 7), die later dat jaar ook goedgekeurd werd (oordeelvorming en evaluatie). De realisatie van het park wordt mede gefinancierd met Vlaamse en Europese subsidies (Stedenfonds, Bloso en Interreg). In april-mei 2013 is men dan onmiddellijk met de realisatie begonnen (beleidsuitvoering), met de bedoeling om tegen het eind van de zomer het park al deels afgewerkt te hebben. De feestelijke opening van het park (waarvan momenteel de skateterreinen en looppiste al in gebruik zijn) wordt in het voorjaar van 2014 gepland. Drie vervuilde zones zullen in 2014 en 2015 nog gesaneerd worden door de NMBS in samenspraak met OVAM. Momenteel zijn deze enkel ingevuld als graszone. De realisatie van het park vormt een eerste stap tot de ontwikkeling van het woon-werkpark Begijneveldekens waar op termijn nog woningen zullen bijkomen. Inzake de Noordboulevard 8

Dit bestuursakkoord verloopt echter op 31 december 2012. In het nieuwe bestuursakkoord wordt hier niet meer op ingegaan (Turnhout, 2013a). Dit akkoord houdt het bij een zeer abstracte beschrijving van de verschillende doelstellingen van Turnhout, zonder in te gaan op bepaalde projecten. In se betekent dit dat men momenteel terug alle kanten op kan, want de stedenbouwkundige vergunning is nog steeds geldig. 9 Dit park komt niet in de plaats van, maar naast de Noordboulevard en het spoorwegemplacement (zie figuur 22).

32


is alles nu ‘on hold’ gezet. In het verslag van de gemeenteraad van 26 maart 2013 en de GECORO van 25 april 2013 wordt vermeld dat “alles met betrekking tot Noordboulevard is geschrapt”. Het RUP is ondertussen ook nog steeds niet goedgekeurd. We kunnen concluderen dat de reconstructie van dit beleidsproces door middel van de beleidscyclus eenvoudiger verlopen is dan bij het innovatiepark. Dit is voornamelijk het geval doordat er minder partners bij het proces betrokken zijn en een deel van het project ‘on hold’ staat. De beleidsprocessen voor Begijneveldekens en Noordboulevard verliepen dus (met uitzondering van het parkgedeelte) niet cyclisch, maar wel was het proces door middel van de beleidscyclus te reconstrueren. Het deelproces voor de ontwikkeling van het park is wel cyclisch, zonder veel omwegen verlopen. Dit is vergelijkbaar met het proces van de fietsersbrug Ook in dit deelproject beperken de vormen van evaluatie die teruggevonden werden, zich opnieuw tot evaluaties die ook een deel vormden van één van de gedefinieerde beleidsstappen. De meest voor de hand liggende evaluatiemomenten daarbij zijn de fases van ‘oordeelvorming’, waarbij in de meeste gevallen beslist wordt of een bepaald plan of voorstel al dan niet goedgekeurd wordt.


33

1.4 Conclusie Het multi-actor verhaal en multi-beleid in de ruimtelijke projecten De reconstructie van dé beleidscyclus is in het grootste deel van de case Turnhout niet op een eenvoudige manier gelukt; het resultaat betrof vooral een ingewikkeld kluwen van verschillende beleidscycli. Hierdoor leek het zoeken naar evaluatie en de rol ervan een onhaalbare kaart. Het reconstrueren van de beleidscyclus werkt dus voor een beleid op een groter schaalniveau, zoals voor het ‘instrument’ strategische projecten (zie eerder), maar niet op projectniveau (met uitzondering van eerder kleinschalige projecten zoals de fietsersbrug). Een verklaring hiervoor lijkt ons een foute veronderstelling bij de start, namelijk dat de beleidscyclus te reconstrueren valt. Daarbij zouden we ons de vraag moeten gesteld hebben wat hét beleid is voor een project. Is het mogelijk dit te definiëren of heeft elke partner in dit project een eigen beleid? Voor strategische projecten lijkt de veelheid aan actoren te zorgen voor verschillende beleidsperspectieven. Wanneer voor de ene actor de doelstellingen bereikt zijn, is het project voor de andere misschien helemaal niet geslaagd. De definitie uit de Oxford Dictionairy voor ‘beleid’ (policy) ondersteunt deze stelling: “a course or principle of action adopted or proposed by an organisation or individual.” Hieruit kunnen we afleiden dat elke persoon of organisatie een ander beleid kan nastreven, die niet per definitie éénzelfde pad volgen. Voor een strategisch project is hét beleid dus niet te bepalen en bijgevolg ook niet te reconstrueren door de aanwezigheid van de vele actoren. Dit is wel het geval als we het beleid van de Vlaamse overheid voor de strategische projecten besproken hebben. Dit ging immers over hét beleid van één actor. Chronologische en causale verbanden. De reconstructie van de drie deelprojecten uit case Turnhout is dan wel gelukt door middel van de beleidscyclus, toch leek het soms gekunsteld om elk moment in de cyclus in te passen. Dit komt onder meer omdat de stappen die elke actor zet, hun eigen tempo en volgorde hebben. De processen lopen parallel, overlappen elkaar of stappen ontbreken. De stappen volgen de cyclus meer niet dan wel. Deze beperkingen worden ook in de literatuur veelvuldig aangehaald (Dye, 1995; Sabatier & Jenkins-Smith, 1999; Volkery & Ribeiro, 2009), maar er wordt wel steeds bij vermeld dat het een bruikbaar oriënterend kader vormt. Dit is ook hoe we het in deze case hebben ervaren. De methode is bruikbaar, maar we moeten in het achterhoofd houden dat het een hulpmiddel, een analysemiddel is waarbij de complexiteit soms sterk gereduceerd wordt. Als we het beleid voor een bepaald project zien als een cyclisch systeem, dan vertrekt dat vanuit de veronderstelling dat er (causale) verbanden bestaan tussen deze stappen (Hermans, Naber & Enserink, 2012). Doordat verschillende actoren ook verschillende beleidscycli hebben, is het koppelen van deze beleidscycli noodzakelijk om het groter plaatje te kunnen verstaan en evaluatie eruit af te leiden. De veronderstelde verbanden tussen deze beleidscycli vormen een probleem. Wat is oorzaak en wat is het gevolg van de verschillende acties die in de strategische projecten gebeuren? Impacten isoleren wordt zeer moeilijk gezien de hoeveelheid contextfactoren in deze multi-actor projecten. “Your output might be my input.” (Van Ongevalle et al., 2012). De doelstellingen (en dus gehoopte beleidsuitvoering) van de ene beleidscyclus zijn soms de uitgangspunten voor een andere cyclus van een andere actor. Uit deze twee elementen kunnen we concluderen dat het beleid van één actor te reconstrueren is met de gehanteerde methode. Een hoog abstractie- en/of schaalniveau komen dit ten goede. Wanneer we dit trachten te doen in complexe ruimtelijke projecten die een veelheid van actoren en een meer gedetailleerde informatie bevatten, blijkt dit niet meer mogelijk. Dit is onder meer doordat de actoren verschillende doelstellingen nastreven en de (causale) verbanden die moeilijk te bewijzen zijn.

34


Alle vormen van evaluatie? Uit de verschillende voorbeelden is ook gebleken dat door de manier van werken niet alle vormen van evaluatie aan het licht kwamen. De evaluatievormen die deel uitmaakten van één van de vooraf gedefinieerde beleidsstappen werden teruggevonden, andere niet De fase beleidsbepaling: oordeelvorming die deel uitmaakt van de cyclus, hield in de voorbeelden dikwijls ook een vorm van evaluatie in (bijvoorbeeld bij het al dan niet toekennen van een subsidieaanvraag of vergunning). Door het gebruiken van de schematische voorstelling van de beleidscyclus waarbij evaluatie los van de stappen staat, geeft dit een vertekend beeld. Als evaluatie in de beleidsstap opgenomen is, wordt ze niet nog eens apart weergegeven. Dit geeft dus één van de nadelen weer van de gebruikte analysemethode. Dit is deels opgevangen door in het schema de stap beleidsbeoordeling half wit (=evaluatie) aan te duiden (figuur 26).

Figuur 26: Illustratie van een beleidstap die zowel beleidsbeoordeling als evaluatie inhoudt.

Uit voorgaande case en met de gehanteerde methode blijkt dat er niet veel verschillende voorbeelden van evaluatie gevonden zijn. Naast de voorgaande conclusies, heeft dit ook deels te maken met de definiëring van evaluatie die nog scherper moet afgesteld worden. Daar gaan we in het volgend hoofdstuk op in.


35

2. Nieuwe definitie voor beleidsevaluatie In het eerste tussentijds rapport werd evaluatie gedefinieerd als “het toekennen van een beoordeling op basis van een systematische en objectieve manier” (Terryn & Pisman, 2013, p.22). Later in het onderzoek werd de definitie verder aangepast tot: evalueren in een beleidscontext is het continu, systematisch en objectief waarderen. In de case Turnhout bleek deze definitie echter niet voldoende verfijnd om evaluatie als dusdanig (veel) terug te vinden. De definitie vormt eerder een ‘ideale toestand’ van evaluatie. Er waren in de case immers voorbeelden van evaluatie die bijvoorbeeld niet continu gebeurden, maar wel als evaluatie beschouwd kunnen worden. Daarom zoomen we nu opnieuw in op het begrip evaluatie. De verschillende termen uit de tweede definitie (continu, systematisch, objectief en waarderen) zijn kenmerken van evaluatie. Toch is het niet noodzakelijk om aan elk van die termen te voldoen, vooraleer we spreken van evaluatie. We gaan dus op zoek naar een soort ‘minimum’ en ‘maximum van evaluatie, met alle gradiënten en varianten die ertussen liggen. Minimum-definitie Het element dat overal terugkomt en essentieel is om over evaluatie te spreken, is waardering of waardebepaling. Van Dale beschrijft evaluatie als het vaststellen wat iets waard is, met waardebepaling, beoordeling en waardering als synoniemen. Minimaal is evaluatie dus het waarderen van iets. Maximum-definitie Voor de ‘meest ideale’ situatie starten we met de oorspronkelijke definitie, waar we nog één aspect aan toevoegen. Evaluatie in een beleidscontext is in dat geval het continu, systematisch en objectief waarderen van een beleid met vooropgestelde doelstellingen. We geven voor elk van deze termen een korte beschrijving (op basis van Van Dale, 2011): -

Continu: zonder onderbreking voortgaand. Systematisch: volgens een systeem, stelselmatig. Objectief: zich bepalende tot de feiten, niet beïnvloed door eigen gevoel of door vooroordelen. Dit komt vaak neer op het waarderen met vastgestelde criteria. Vooropgestelde doelstellingen: evaluatie van een beleid lijkt alleen nuttig als men de doelstellingen van dat beleid ook bepaald heeft.

Tussenvormen of soorten Tussen deze minimum- en maximumdefinitie bestaan er zeer veel verschillende vormen van evaluatie die aan een aantal kenmerken voldoen, maar niet noodzakelijk aan al deze bovenstaande kenmerken. Het is niet relevant al deze tussenvormen op te sommen, maar we gaan wel op zoek naar een aantal voorbeelden die in de ruimtelijke planning toepasbaar zijn of toegepast worden, en deze kenmerken illustreren. Deze bovenstaande kenmerken van evaluatie vullen we aan met elementen die geen uitsluitende voorwaarden zijn om over evaluatie te spreken, maar die wel de verschillende tussenvormen kunnen onderscheiden: -

-

Intern of extern: dit onderscheid is gebaseerd op de organisatorische positie van de evaluator of het evaluatieteam. Wanneer de evaluator niet behoort tot de organisatie waarvan het beleid wordt geëvalueerd, spreken we van een externe evaluatie. Is deze evaluator wel betrokken bij het beleid, gaat het om een interne evaluatie (De Peuter, De Smedt & Bouckaert, 2007). Dit element wordt aangehaald omdat een aantal criteria (zoals het al dan niet objectief gebeuren van een evaluatie) hiermee kunnen samenhangen. Bewuste keuze voor evaluatie: Doet men bewust aan evaluatie of is er per toeval sprake van evalueren?

36


Vanuit deze criteria kunnen we een aantal vormen van evaluatie op een rijtje zetten die specifiek toepasbaar zijn in de ruimtelijke planning. Voor elk van die vormen wordt beschreven welke kenmerken daarbij van toepassing zijn. Evaluatie als opdracht Bij deze vorm van evaluatie is de opdracht of het uitgangspunt de evaluatie zelf. Er is dus bewust de keuze gemaakt om te evalueren waarbij nagekeken wordt of de vooropgestelde doelstellingen gehaald kunnen worden of gehaald zijn (afhankelijk van het tijdstip van evaluatie). Een onderscheid kan gemaakt worden tussen enerzijds interne evaluatie, waarbij de betrokken actoren de evaluatie opmaken en anderzijds externe evaluatie, waarbij de opdracht wordt uitgevoerd door een onafhankelijke actor, zoals een studiebureau. Bij de externe evaluatie is het kenmerk ‘objectief’ zeker aanwezig, bij een interne evaluatie is dit 10 liefst ook het geval, maar geen vanzelfsprekendheid. Een voorbeeld van een evaluatie als opdracht, is de evaluatie van de geïntegreerde gebiedsvisie Leievallei tussen Wervik en Kortrijk. Deze evaluatie is uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid (KULeuven) en AMRP (UGent) in opdracht van de provincie WestVlaanderen. Hiermee wilde de opdrachtgever met een aantal centrale vragen over plan, proces en prestaties, een tussentijdse evaluatie krijgen van de bereikte resultaten. Goed- of afkeuring van een voorstel Een volgende vorm van evaluatie is de goed- of afkeuring van een voorstel. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen een bindend en een niet-bindend karakter. De eerste vorm (bindende goed- of afkeuring van een voorstel) laat zich kenmerken door de aanwezigheid van een systematische procedure en objectieve, vastgelegde criteria, zoals de goed- of afkeuring van een verkavelingsaanvraag of de beoordeling door de deputatie. Hiervan zijn verschillende vormen teruggevonden in case Turnhout. In de meeste gevallen zal dit een externe vorm van evalueren zijn. De niet-bindende vorm van goed- of afkeuring komt meestal voor wanneer het proces intern wordt gewaardeerd. Dit is met andere woorden een meer informele vorm van evaluatie, waarbij niet noodzakelijk voldaan wordt aan de criteria ‘objectief’ en ‘systematisch’. Actorenoverleg Actorenoverleg kan ook een vorm van evaluatie zijn en kan zeer interessante resultaten opleveren als dit systematisch en op een continue basis gebeurt. Meestal zijn de momenten van dit actorenoverleg al in het begin van het proces vastgelegd. Een voorbeeld van actorenoverleg als evaluatie is een actieve stuurgroep die doorheen het proces een actieve samenwerking heeft met de verschillende actoren en waar gemotiveerde beslissingen genomen worden. Monitoring + De laatste vorm van evaluatie is het proces waarbij veelal de resultaten van een monitoring worden beoordeeld (gewaardeerd). Er wordt uitgegaan dat deze monitoring op een ‘systematische’ en ‘continue’ manier uitgevoerd is, en hier vervolgens een objectieve evaluatie van kan gebeuren. Wanneer deze opvolging ook een continue toetsing inhoudt van vooropgestelde doelstellingen en bewust gekozen wordt om deze te evalueren, heeft deze vorm veel mee van een ‘perfecte evaluatie’. In de case Groene Sporen gaan we dieper in op een voorbeeld van deze actieve opvolging door middel van actietabellen die op regelmatige basis afgetoetst worden.

10

Evaluatie die louter symbolisch gebruikt wordt als bijkomende legitimatie voor het beleid, zonder de bedoeling om uit de evaluatie te leren, zou hier op basis van de kenmerken ook onder vallen. Dit is echter niet wat hier beoogd wordt.


37

3. Case Groene Sporen De analyse voor deze case is uitgevoerd in samenwerking met studenten (Els Belmans, Hans Vandermaelen, Alexander Vissenaekens en Joris Waumans) van de eerste master Stedenbouw en Ruimtelijke Planning Universiteit Gent, in het kader van het vak Bijzonder Vraagstuk: Planning en Beleid, onder leiding van Prof. Ann Pisman.

3.1 Plan van aanpak en analysemethode In dit hoofdstuk wordt er ingegaan op het algemene beleid rond Groene Sporen enerzijds, en twee deelprojecten anderzijds. Uit case Turnhout is gebleken dat het cyclische karakter van de beleidscyclus bij de meer complexe projecten minder uitgesproken tot niet aanwezig is. Daarom is er geopteerd om een meer lineaire voorstellingswijze op te nemen bij de deelprojecten van Groene Sporen. Het algemene beleid rond Groene Sporen is wel van een hoog abstractieniveau en om deze reden wordt daarvoor opnieuw de beleidscyclus als analysemethode gehanteerd. Voor de deelprojecten is er een nieuwe visualisatievorm van het beleidsproces gebruikt, waarbij de verschillende stappen van het proces nog steeds de beleidsstappen uit figuur 2 meekregen, maar waarbij geen cyclische voorstelling meer gebruikt wordt. De beleidsstappen uitgangssituatie tot beleidsuitvoering staan nu als labels op de horizontale as, de factor tijd wordt verticaal voorgesteld (figuur 33). De beleidsstappen zijn dus niet meer ingekleurd zoals in case Turnhout, alle stappen zijn ‘wit’ weergegeven, behalve de evaluatie die wordt aangeduid in kleur naargelang het type evaluatie. Vanuit de nieuwe definiëring worden de verschillende vormen van evaluatie aangeduid door middel van onderstaand kleurenpallet:

Evaluatie als opdracht Goed- of afkeuring van een voorstel Actorenoverleg Monitoring +

Net zoals in case Turnhout is er in case Groene Sporen gestart vanuit een documentanalyse, die al vlug aangevuld werd met verschillende gesprekken. Op de eerste plaats werd aan de hand van een gesprek met Paul Geerts (projectcoördinator voor Groene Sporen bij intercommunale Leiedal) een duidelijk inzicht verkregen wat het strategisch project Groene Sporen juist inhoudt. Hierna werd zoveel mogelijk informatie verzameld over de verschillende deelprojecten om zo de beleidsprocessen te kunnen reconstrueren.

3.2 Beschrijving van het project en selectie van deelprojecten Groene sporen was één van de 30 strategische projecten op het Vlaamse grondgebied binnen de eerste subsidieperiode. Het project betreft de realisatie van een regionale groenstructuur die bestaat uit de Leievallei, Scheldevallei, Heulebeekvallei en het kanaal Bossuit-Kortrijk. Men wil er werken aan omgevings- en regiokwaliteit met doelstelling om (1) de aantrekkelijkheid van de leefomgeving te verhogen, (2) te bouwen aan een landschap met een sterkere identiteit en een grotere landschappelijke en ecologische kwaliteit, (3) een netwerk uit te bouwen tussen de diverse natuur- en bosgebieden, open ruimtes, waardevolle landschappen en parkgebieden, (4) een meerwaarde te betekenen op het vlak van biodiversiteit, recreatie, landschap, veilige verbindingen voor de zachte weggebruiker enz. Hierbij streeft men naar een regionale en projectgerichte aanpak, vertrekkend vanuit ‘geïntegreerd ruimtelijk denken’ en aan de hand van 31 deelprojecten. De coördinatie van dit project ligt bij de provincie West-Vlaanderen, in samenwerking met de Intercommunale

38


Leiedal. De eigenlijke realisaties van de deelprojecten werd uitgevoerd door de betrokken dertien gemeenten en de externe actoren (Agentschap voor Natuur en Bos (ANB), Waterwegen en Zeekanaal (W&Z), Vlaamse landmaatschappij (VLM) en Westtoer). De Vlaamse overheid heeft hiervoor een subsidie van 300.000 euro uitgetrokken in de periode juli 2010- juni 2013. Het strategisch project Groene Sporen vertrekt vanuit de regionale groenstructuur. Figuur 27 geeft de verschillende primaire assen voor de ontwikkeling van natuur, groen en landschap in de regio Kortrijk schematisch weer (Vlaamse overheid, 2009). Wanneer dit beeld met de thans gehanteerde kaart van het strategisch project geconfronteerd wordt, merken we dat er vier hoofdassen overblijven (figuur 28). Het gaat dan over de Leievallei, Scheldevallei, Heulebeekvallei en het kanaal Bossuit-Kortrijk. Deze assen zijn vervolgens opgedeeld in verschillende deelprojecten die naar inhoud, samenwerking en stand van zaken erg van elkaar verschillen.

Figuur 27: Schema van de regionale groenstructuur uit het aanvraagformulier van het project als strategisch project (Bron: Vlaamse overheid, 2009, eigen bewerking)

In het kader van dit onderzoek wordt enerzijds een analyse uitgewerkt van het strategisch project (op regionaal niveau). Anderzijds wordt op een meer gedetailleerd schaalniveau de ruimtelijke focus niet op het hele projectgebied gelegd. Er werden twee van de 31 deelprojecten uitgekozen, zoals gedefinieerd in het strategisch project. Het betreft volgende gebieden: ‘Heulebeek Moorsele’ in de Heulebeekvallei en ‘Leieboorden Harelbeke – Kuurne’ in de Leievallei (resp. 1 en 2 op figuur 29).


39

1

2

Figuur 28: Schema van de regionale groenstructuur uit de heraanvraag (2013) van het project Groene Sporen als strategisch project met aanduiding van de deelprojecten Heulebeek Moorsele (1) en Leieboorden (2) (Bron: Vlaamse overheid, 2012a, eigen bewerking)

As van de Heulebeekvallei De Heulebeekvallei kent een interessante geschiedenis voorafgaand aan het strategisch project Groene Sporen. Een lokale actiegroep ligt daar aan de basis van een gebiedsdekkende en geïntegreerde visie ‘Heerlijke Heulebeek’ (Intercommunale Leiedal, 2008). Het strategisch project Groene Sporen kon hier dus bij aanvang in 2009 voortbouwen op een bestaande dynamiek. Het projectgebied dat zich het meest stroomopwaarts situeert (Heulebeek Moorsele) wordt verder uitgewerkt omdat het planningsproces er eerder vergevorderd is in vergelijking met de meeste andere projecten die het strategisch project telt (figuur 28, nr. 1). As van de Leievallei In de Leievallei, vlakbij de monding van de Heulebeek, wordt het projectgebied in HarelbekeKuurne (Leieboorden) bestudeerd (figuur 28, nr. 2). Dit projectgebied heeft vrijwel geen voorgeschiedenis op het vlak van visievorming. Voor dit deel van de Leie bestaat er nog geen 11 geïntegreerde gebiedsvisie. De eerste indruk is dat dit projectgebied een som is van verschillende projecten die weinig met elkaar, noch met een regionale groenstructuur te maken hebben, maar die samen opgelijst worden louter omwille van het bestaan van het strategisch project Groene Sporen. Dit projectgebied zal geconfronteerd worden met het projectgebied in de vallei van de Heulebeek dat wel onderwerp is van een gebiedsvisie “Heerlijke Heulebeek” (zie eerder).

11

Voor de Leievallei tussen Wervik en Kortrijk werd een geïntegreerde gebiedsvisie opgesteld in 2005 (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2005). Meer stroomafwaarts, voor het deel Kortrijk-Waregem, bestaat een soortgelijke visie nog niet.

40


Figuur 29: Ruimtelijke afbakening en selectie van deelprojecten (Bron: Provincie West-Vlaanderen, 2012, eigen bewerking)

Afbakening in tijd Project Groene Sporen Voor het overkoepelende project Groene Sporen wordt de periode vanaf de eerste aanvraag voor subsidie in 2009 (Vlaamse overheid, 2009) tot en met het heden bestudeerd. Hierin zit ook de nieuwe aanvraag voor een vervolgsubsidie in 2013 (Vlaamse overheid, 2012a). Deelproject Heulebeek Moorsele In Moorsele kaderen vrijwel alle acties in de visie ‘Heerlijke Heulebeek’. Dit visievormingsproces over de Heulebeekvallei is reeds begonnen in 2005. De output van dit proces werd nadien overgenomen in het strategisch project Groene Sporen. De analyse start bijgevolg in 2005. Deelproject Leieboorden (Harelbeke-Kuurne) Er bestaat nog geen geïntegreerde visie voor het deel Kortrijk-Waregem van de Leievallei. In 2009 vond wel een workshop ‘Verbeelding van de Leie tussen Kortrijk en Waregem’ plaats onder leiding van professor De Meulder van de KULeuven en intercommunale Leiedal. De noodzakelijke voorgeschiedenis begint echter in 2004 toen het project nog bestond uit twee privé-initiatieven. De besproken tijdseenheid zal dus ruimer gezien worden. Als gevolg hiervan wordt evenwel niet iedere vorm van evaluatie behandeld in dit deelproject.

Figuur 30: Afbakening in de tijd van case Groene Sporen en de deelprojecten


41

3.3 Resultaten 3.3.1 Groene Sporen In de volgende analyse van het strategisch project Groene Sporen wordt de subsidiëring van het project door de Vlaamse overheid besproken, evenals het traject dat doorlopen wordt om deze subsidies te kunnen ontvangen. Tijdens de subsidietermijn van drie jaar is het doel van de actoren om meerdere concrete deelprojecten op het terrein te realiseren of te stimuleren (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2009). Om dit doel te bereiken zijn ondersteunende acties nodig, zoals de overkoepelende visies en projecten, de grondverwervingssubsidies, de communicatie tussen de verschillende actoren en de communicatie naar het brede publiek toe (Intercommunale Leiedal & Provincie WestVlaanderen, 2009). Daarom worden deze acties ook besproken. Subsidiëring van het project (projectcoördinatie) In maart 2009 beslisten de provincie West-Vlaanderen en de intercommunale Leiedal om samen een subsidieaanvraag voor een strategisch project in te dienen bij de Vlaamse overheid (figuur 31). Het project Groene Sporen dat zij voor ogen hebben, is een gebied met een ruimtelijke problematiek die over sector- en bestuursgrenzen heen gaat en dus kan voldoen aan de oproep van de Vlaamse overheid (uitgangssituatie). Het overleg tussen de voornaamste actoren (agendavorming) mondt uit in het opstellen van een coherente, overkoepelende visie en projectstructuur die als basis dient voor het subsidiedossier dat in 2009 bij de Vlaamse overheid ter goedkeuring werd ingediend (beleidsvorming).

Figuur 31: Beleidscyclus van de eerste subsidieaanvraag Groene Sporen

De aanvraag wordt gecontroleerd op volledigheid van het dossier en voldoening aan de verschillende criteria door een commissie waarin zowel internen (Departement Ruimte Vlaanderen) als externen (academici of personen uit een ander departement) zetelen (Tom Van Rensbergen, persoonlijke communicatie, 2 december 2013). Indien voldaan is aan deze criteria wordt een rangschikking van de strategische projecten opgemaakt. Vervolgens keurt

42


de minister het aantal aanvragen goed naargelang de beschikbare budgetten (Tom Van Rensbergen, persoonlijke communicatie, 2 december 2013). Het proces van het al dan niet goedkeuren van de aangevraagde subsidie door de Vlaamse overheid (= externe) wordt aanzien als evaluatie. De verschillende aanvraagdossiers worden gerangschikt naar gelang hun belangrijkheid en gewaardeerd aan de hand van de 6 criteria. Hierbij kan gesteld worden dat de goed- of afkeuring van de aanvraag dus op een ‘objectieve’ en ‘systematische’ wijze gebeurt. De evaluatievorm wordt ingedeeld onder ‘goed- of afkeuring van een voorstel’. Dit staat deels naast het traject voorgesteld op figuur 31 omdat dit geen evaluatie is die intern in het project Groene Sporen gebeurd is, maar van buitenaf komt. De subsidieaanvraag voor Groene Sporen werd in december 2009 goedgekeurd door de Vlaamse overheid. De provincie West-Vlaanderen en intercommunale Leiedal werkten vervolgens de verschillende acties uit en stelden een samenwerkingsovereenkomst op: een charter dat ondertekend werd op 11 juni 2010 (oordeelvorming). Dit geldt voor de subsidieperiode van drie jaar (Decorte & Debaere, 2010). Het officieel startschot van Groene Sporen werd vervolgens gegeven op 27 oktober 2010 (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2010) (beleidsuitvoering). Eind 2012 is een evaluatie over Groene Sporen opgemaakt door de stuurgroep (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2012a). Die bestaat uit de projectcoördinatoren, vertegenwoordigers van de betrokken gemeenten, een vertegenwoordiger van provincie West-Vlaanderen, een vertegenwoordiger van intercommunale Leiedal en vertegenwoordiging van andere Vlaamse administraties zoals Ruimtelijk ordening, Woonbeleid en Onroerend erfgoed (RWO). In deze evaluatie werden de sterke en zwakke punten besproken van de deelprojecten, de projectcoördinatie, de grondverwering, het bestuurlijk en regionaal draagvlak en tot slot het publieke draagvlak. Het doorslaggevende evaluatiekenmerk is ‘evaluatie als opdracht’ (tabel 1). Deze evaluatie enerzijds en overleg tussen provincie West-Vlaanderen, provincie Oost-Vlaanderen en intercommunale Leiedal anderzijds leidde tot een heraanvraag tot subsidiëring van het strategisch project op 1 juli 2013. Bij de heraanvraag zijn, dankzij de evaluatie en nieuwe trends in de maatschappij, enkele nieuwe accenten gelegd (Provincie West-Vlaanderen, Provincie Oost-Vlaanderen & Intercommunale Leiedal, 2013). Momenteel is het wachten op de beoordeling vanuit de Vlaamse overheid of deze heraanvraag al dan niet goedgekeurd wordt. Naast het proces van het subsidietraject voor de projectcoördinatie van Groene Sporen, gaan we nu in op andere evaluatievormen die in het strategisch project aanwezig waren. Daarbij wordt er gekeken naar de visies en overkoepelende Europese projecten, de grondverwervingssubsidie en het communicatietraject. De focus ligt daarbij niet meer op het volledige proces, maar wel op de evaluatievormen. Visies en overkoepelende projecten Enkele grensoverschrijdende projecten en visies, vaak gesubsidieerd vanuit Europa, behandelen het gebied. Het Seine-Schelde project met het hieraan gekoppeld rivierherstel van de Leie is een eerste voorbeeld hiervan en was al lopende voor het strategisch project begon. Ook een geïntegreerde gebiedsgerichte visie bestond voor de Leievallei tussen Wervik en Kortrijk. Voor de Heulebeekvallei bestaat een duidelijke visie langs de Heulebeek vanaf 2006. De bestaande visies en projecten worden tijdens de loop van Groene Sporen zoveel mogelijk behouden en gestimuleerd om uit te voeren. Visies en bovenlokale planningsinitiatieven zijn belangrijk zodat er een duidelijk beleid gevoerd kan worden (Paul Geerts, persoonlijke communicatie, 14 november 2013). Tijdens Groene Sporen worden nieuwe overkoepelende visies bedacht waardoor extra budgetten verkregen worden met nieuwe overkoepelende projecten. Zo is er in maart 2011 het eindrapport over de toekomstvisie van het kanaal Bossuit-Kortrijk afgeleverd (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2012b). Enkele nieuwe Europese projecten zijn opgestart zoals ‘Corrid’Or’ (juli 2011) en ‘Dostrade’ (juli 2012). De Europese projecten zorgen vaak voor extra financiële stimulansen. Deze bijkomende budgetten zijn zeer bruikbaar voor de gemeenten die hierdoor kansen zien om projecten te laten slagen


43

(Paul Geerts, persoonlijke communicatie, 14 november 2013). Elk van deze visies en projecten heeft een eigen beleidscyclus. In dit rapport worden de gedetailleerde beleidscycli van elke afzonderlijke visie of Europees project niet besproken. Voor de visie van de Leievallei tussen Wervik en Kortrijk (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2005) is er een externe evaluatie uitgevoerd (Pisman, Lüdtke, Lierman, Terryn & Voets, 2011). Uit deze evaluatie bleek onder meer dat een doorgedreven grondbeleid noodzakelijk is en dat de financiering van korte-termijn initiatieven hefboomeffecten kan creëren. Op basis van deze evaluatie konden toekomstige acties aangepast worden en gaf dit een bijkomende motivatie voor de aanvraag van grondverwervingssubsidies in het project Groene Sporen. De evaluatie werd opgemaakt door de KULeuven en UGent en werd eerder in dit document al gebruikt als een voorbeeld van een evaluatie als opdracht (tabel 1). Grondverwervingssubsidies Een belangrijk bijkomend financieel instrument om projecten te stimuleren zijn de subsidies voor grondverwerving (Paul Geerts, persoonlijke communicatie, 14 november 2013). Dit subsidiebedrag bedraagt 40 procent van de verwervingskosten en kan oplopen tot maximaal 500.000 euro (Departement Ruimte Vlaanderen, 2007). Hiervoor wordt een oproep tot aanvraag gedaan vanuit het Departement Ruimte Vlaanderen en overleg tussen de projectcoördinatoren en de betrokken gemeenten zorgen voor het opmaken van de grondverwervingsdossiers. De subsidieaanvraag wordt vervolgens ingediend bij de Vlaamse overheid. Een interne commissie van het Departement Ruimte Vlaanderen gaat vervolgens na of de aanvraag compleet is en voldoet aan volgende criteria: 1. 2. 3. 4. 5.

de gronden passen binnen de visie en de assen van de Groene Sporen, de gronden zijn van strategisch belang voor de uitvoering van de Groene Sporen, de gronden hebben een hefboomfunctie, realisaties zijn mogelijk op korte termijn, er bestaat een concrete projectaanpak voor de realisatie van het project (Departement Ruimte Vlaanderen, 2007).

Net zoals bij het gunnen van projectsubsidies, kan het toetsen van de individuele dossiers aan deze criteria als evaluatie aanzien worden (tabel 1). Het proces leidt tot een goed- of afkeuring van een voorstel door de Vlaamse overheid en gebeurt op een ‘objectieve’ en ‘systematische’ manier. Indien de aanvraag wordt goedgekeurd, is de volgende stap de effectieve aankoop van de gronden. Dit proces doorloopt de volledige beleidscyclus van agendavorming (projectcoördinatoren en gemeenten willen subsidies aanvragen) tot de beleidsuitvoering (effectieve aankoop van gronden), maar deze wordt in dit rapport niet weergegeven. Communicatie en draagvlak Een volgend belangrijk aspect van Groene Sporen is de communicatie tussen verschillende actoren enerzijds en naar het brede publiek anderzijds. Communicatie is zeer belangrijk om zo het slagen van de projecten te bevorderen. Er wordt ingezet op samenwerkingsverbanden en evenementen. De stuurgroep van Groene Sporen komt tweemaal per jaar samen. Hierbij wordt voornamelijk de stand van zake in de verschillende projecten besproken. Er moet hierbij ook een rapport afgeleverd worden, dat verplicht doorgegeven wordt aan het Departement Ruimte Vlaanderen (Gerard Stalenhoef, persoonlijke communicatie, 2 december 2013). Dit bekijkt vervolgens deze voortgang en formuleert bijsturingen die evenwel niet bindend zijn voor de volgende subsidieschijf (Tom Van Rensbergen, persoonlijke communicatie, 2 december 2013). Deze halfjaarlijkse gebeurtenis is een vorm van evaluatie. Hierbij wordt er van uitgegaan dat het Departement Ruimte Vlaanderen het rapport ‘objectief’ bekijkt en vervolgens ‘waardeert’. Deze evaluatie hoort tot de gedefinieerde vorm van evaluatie ‘monitoring +’ (tabel 1). De communicatie naar de bredere bevolking wordt gestimuleerd door verschillende activiteiten. Zo is er op de eerste plaats een website met daarop alle informatie over het

44


strategische project, een overzicht van de deelprojecten en nieuws over acties binnen Groene Sporen. De bedoeling is om de voortgang van de deelprojecten regelmatig aan te passen. Dit kan als monitoring gezien worden. Een volgende actie om een zo groot maatschappelijk draagvlak te creëren zijn de Groene Sporen-dagen. Zo werden er twee Groene Sporen-dagen (op 7 mei 2011 en op 7 juni 2013) georganiseerd. Hierbij zijn de betrokken actoren aanwezig, maar zijn ook alle geïnteresseerden welkom. De eerste Groene Sporen-dag diende vooral om de mensen te informeren. Op de tweede Groene Sporen-dag werd een balans opgemaakt van het strategisch project, werden toelichtingen gegeven en werd ook ruimte gelaten voor debat over het verloop van Groene Sporen. Omwille van dit debat kan deze tweede Groene Sporen-dag aanzien worden als evaluatie, meer bepaald een soort actorenoverleg, waarbij waardering over het project wordt uitgesproken (tabel 1). Er is echter geen sprake van een bepaalde systematiek die gevolgd wordt of een continu terugkerende evaluatie. Tot slot werd naar het einde van het strategisch project toe, tussen april en juni 2013, elke dag een weetje of een gerealiseerd project voorgesteld. Ook hiervan was het doel de bekendheid van Groene Sporen te vergroten (Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen, 2012b). Reflectie op evaluatie Het proces om de subsidies te verkrijgen voor het strategische project past goed in het cyclisch beleidsproces (figuur 31). De verschillende opeenvolgende stappen van de beleidscyclus zijn in die volgorde herkenbaar. Evaluatie wat volgens het theoretisch model centraal zou moeten staan in de beleidscyclus, is echter niet terug te vinden. Enkel om tot de beleidsbeoordeling te komen en tijdens de beleidsuitvoering is een vorm van evaluatie terug te vinden. Als gekeken wordt naar evaluatie in de verschillende deelaspecten (visies en overkoepelende projecten, grondverwerving en communicatie) kan binnen de aangehaalde voorbeelden geconcludeerd worden dat de meeste evaluatievormen terug te vinden zijn tijdens de beleidsuitvoering. De gevonden evaluatiemomenten staan samengevat in tabel 1. In Groene Sporen zijn ook goed- of afkeuringen voor de subsidieaanvragen (strategisch project en grondverwerving) terug te vinden. Dit gebeurt bij beide om te komen tot een beleidsbeoordeling. Over het project Groene Sporen zelf is één interne evaluatie opgemaakt. Deze diende als basis om een nieuwe subsidieaanvraag in te dienen. Deze evaluatie is opgemaakt naar het einde toe van de looptijd van Groene Sporen. De inzichten die hiermee verkregen worden, kunnen enkel gebruikt worden om in praktijk enkele aspecten in het beleid te veranderen indien er een volgende subsidietermijn komt voor Groene Sporen. Er is slechts één externe evaluatie teruggevonden, namelijk deze over de gebiedsvisie van de Leievallei tussen Kortrijk en Wervik. Deze evaluatie is opgemaakt als de visie reeds gevormd was. Het heeft in de beleidscyclus van deze visievorming dus geen invloed gehad. Wel zijn in deze evaluatie enkele suggesties geformuleerd die zeker nuttig zijn voor andere, nieuwe visies. De evaluatie door het brede publiek, geformuleerd op de Groene Sporen-dag kan ook enkele nuttige inzichten opleveren. Deze dag is echter laat in het proces gehouden, waarbij de opgeleverde inzichten slechts kunnen worden gebruikt in een eventueel volgende subsidieperiode. Ook wordt in de algemene interne evaluatie over Groene Sporen de communicatie naar het brede publiek toe geëvalueerd. Hierbij wordt gesteld dat de bekendheid van Groene Sporen klein is. De publieke opkomst bij de Groene Sporen-dag is dan ook relatief laag. Een laatste vorm van evaluatie die teruggevonden is bij Groene Sporen is ‘monitoring +’. De halfjaarlijkse rapporten worden bekeken door de Vlaamse overheid, waarop deze al dan niet enkele bijsturingen formuleert. Door ontoereikende communicatie of onwil worden deze bijsturingen echter niet altijd opgevolgd, wat bijgevolg niet altijd leidt tot aanpassing van het gevoerde beleid. Vanuit het Departement Ruimte Vlaanderen wil men daarom sanctiemogelijkheden (bv. niet geven van de volgende subsidieschijf) creëren, zodat meer invloed kan uitgeoefend worden op het proces. Er kan dus gesteld worden dat er in het project Groene Sporen wel geëvalueerd wordt, maar dat dit zeker niet volgens de ‘perfecte’ evaluatievorm gebeurt. De meeste evaluatievormen worden teruggevonden naar het einde van de beleidscyclus toe.


45

Tabel 1: Evaluatiemomenten met bijhorende evaluatiekenmerken in Groene Sporen

Item

Evaluatievorm

Beoordeling van de 6 criteria voor projectsubsidie strategisch project

Goed- of afkeuring van een voorstel

Evaluatie groene sporen door Stuurgroep

Evaluatie als opdracht

Evaluatie geïntegreerde gebiedsvisie van de Leievallei tussen Wervik en Kortrijk


Beoordeling van de 5 criteria voor verwervingssubsidie strategisch project


Opmaak van de halfjaarlijkse rapporten van Groene Sporen en beoordeling door de Vlaamse overheid

Monitoring +

Groene Sporen dag

Actorenoverleg

46


3.3.2 Heulebeek Moorsele Situering van het projectgebied Moorsele is de meest oostelijk gelegen deelgemeente van Wevelgem en wordt, ter hoogte van de bouwkern, doorsneden door de Heulebeek (Figuur 32). De beek ligt hier ingesloten tussen verschillende klassieke verkavelingswijken en wordt begeleid door een groenbuffer. De bebouwingskern van de deelgemeente ligt net ten zuiden van de Heulebeek. Moorsele wordt voorts gekenmerkt door een open landschapsstructuur ten westen van haar kern en een dominante barrière gevormd door de A17/E403 en A19. Dit deel van de Heulebeek draagt het label ‘waterloop categorie 1’ en valt bijgevolg onder het beheer van de afdeling water van de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM).

Figuur 32: Aanduiding van de acties in het projectgebied Heulebeek Moorsele (Bron: www.giswest.be, eigen bewerking)

De analyse van het projectgebied ‘Heulebeek-Moorsele’ vat aan in 2005. In dat jaar werd niet enkel de visieontwikkeling voor de Heulebeek gestart, maar startte Aquafin ook de aanlegwerken van een collector naast de beek ter hoogte van het centrum van Moorsele. Deze werken vormden het aangrijppunt voor Wevelgem om in haar deelgemeente Moorsele van start te gaan met de heraanleg van de bestaande groenzone langs de Heulebeek. Dit project kreeg de titel ‘Groen Lint’ mee en zou niet veel later deel gaan uitmaken van de visie Heerlijke Heulebeek (vanaf 2005). Langs die weg zou het in 2009 deel uitmaken van het strategisch project Groene Sporen gezien de visie voor de Heulebeek daarin werd opgenomen. De beleidscyclus van het projectgebied Heulebeek Moorsele is sterk verbonden aan een breder visievormingsproces tussen 2005 en 2008 onder de noemer ‘Heerlijke Heulebeek’. In die periode werd een visie ontwikkeld voor de Heulebeekvallei met volgende opzet: ‘gebiedsgericht, geïntegreerd en intergemeentelijk’ (Intercommunale Leiedal, 2008). De belangrijkste actoren waren drie gemeenten langs de Heulebeek (Kuurne, Kortrijk en Wevelgem) en intercommunale Leiedal. Met deze visie trachten deze actoren de Heulebeek(vallei) uit te spelen als groene corridor doorheen een landschap dat onder grote verstedelijkingsdruk staat. Groen Lint Naar aanleiding van het voorontwerp voor de aanleg van een collector door Aquafin, rijpten op gemeentelijk niveau, eind 2002, de eerste ideeën voor een heraanleg van een groenzone


47

in Moorsele (Groen lint in figuur 32). De gemeente zag dit als een goede gelegenheid om een antwoord te formuleren op verschillende klachten van buurtbewoners (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Met name de kwaliteit van de beplanting en de verharding van het wandelpad, maar ook het steevast terugkeren van overstromingsproblemen vormden het onderwerp van deze klachten. De gemeente besluit zowel de omgeving als de oeverzone aan te pakken en de bestaande groenzone uit te bouwen als functionele en recreatieve fiets- en voetgangersverbinding langs de Heulebeek. Daarmee wordt ook beantwoord aan het richtinggevend gedeelte van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (GRS) dat in 2006 gepubliceerd zou worden (Gemeente Wevelgem, 2006). De aanleiding voor de opstart van het project Groen Lint (de uitgangssituatie) is dus tweeledig: de klachten van bewoners (voornamelijk over de regelmatige overstromingen) en de door Aquafin geplande werken. Deze werken vonden plaats van 2005 tot 2006. Wat deze elementen betreft, is er geen sprake van beleidsevaluatie.

Figuur 33: Beleid Groen Lint in verschillende beleidsstappen met aanduiding van evaluatie (in kleur)

48


De gemeente voorzag in het beleidsproces in totaal vier overlegmomenten met de buurt (Intercommunale Leiedal, 2008) (figuur 33). Bij het eerste overleg, op 9 januari 2006, bestond er zeer bewust nog geen plan of ontwerp om op die manier een open debat te kunnen voeren over de knelpunten en potenties van de groenzone. Op 13 juli 2006 werden de eerste schetsen van de ontwerpers, Grontmij en Alert Eco, voorgelegd aan de bewoners. Het derde buurtoverleg op 14 juni 2007 behandelde het voorontwerp. Op het vierde buurtoverleg van 14 april 2009 tenslotte, werden de definitieve plannen en timing voor de uitvoering uit de doeken gedaan. Deze laatste bijeenkomst kan best beschouwd worden als een vergadering waarop burgers geïnformeerd werden over de concrete uitvoering, planning van de werken enzovoort. Gezien de informatiestroom in hoofdzaak eenrichtingsverkeer naar de burgers betrof, wordt dit vierde buurtoverleg niet als beleidsevaluatie gezien, de andere drie wel. Alle overlegmomenten werden op voorhand, bij aanvang van de beleidscyclus, gepland (eveneens ‘continu’) en men ging op systematische wijze te werk. De eerste drie overlegmomenten kunnen met andere woorden in de evaluatiecategorie ‘actorenoverleg’ ondergebracht worden (Figuur 33 en tabel 2). In april 2008 maakte de gemeenteraad een Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) met MERscreening op voor de bestemming van twee percelen in het projectgebied (Gemeente Wevelgem, 2008). Het betreft onder andere de inrichting van een bouwperceel als toegang tot de groenzone. Het RUP werd goedgekeurd door de gemeente (mei 2008) en het provinciebestuur (oktober 2008) en de MER-plicht verviel bij besluit op 3 maart 2009 (Vlaamse overheid, 2009). Deze drie beslissingen voldoen aan de evaluatiecriteria ‘objectief’ en ‘systematisch’. Ze passen met andere woorden onder het evaluatietype ‘goed- of afkeuring van een voorstel’ (Figuur 33 en tabel 2). Voor de financiering van dit project plande het gemeentebestuur in eerste instantie de uitwerking van enkele Europese subsidiemogelijkheden. Deze aanvraag bleek veel trager en moeilijker te verlopen dan het beleidsproces van het project (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). In die context besloot het college in augustus 2008 om het project in ieder geval uit te voeren, onafhankelijk van het al dan niet verwerven van de Europese subsidie(s). In januari 2009 werd vervolgens beslist de aanvragen definitief te beëindigen.

Figuur 34: Realisatie van het Groen Lint in de kern van Moorsele (Bron: Grontmij, 2012)

Na de uitvoering van het plan in 2009-2010 (figuur 34) door aannemer Wannijn, was het nog weinig onderwerp van discussie op maatschappelijk niveau. De gemeente had meer


49

opmerkingen van bewoners verwacht, maar denkt een succesvol beleid te hebben gevoerd dankzij de verschillende bewonersvergaderingen tijdens alle fases van het beleidsproces (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Deze bedenking onderschrijft de hypothese dat evaluatie in verschillende fases van de beleidscyclus nuttiger is dan evaluatie uitsluitend als allerlaatste fase in de cyclus. De technische oplossing voor de wateroverlast (de houten wanden die de Heulebeek moeten afschermen van de laaggelegen percelen aan de oever) (beleidsuitvoering), bleken het water na realisatie nog steeds niet voldoende tegen te houden. Dit is de uitgangssituatie waar een volgende beleidscyclus mee start. Na nieuwe klachten van bewoners (agendavorming) volgde enige discussie tussen de gemeente, de ontwerpers en de VMM en besloot die laatste partner recent zich te engageren om de planken te bekleden met kunststof (tegen wateroverlast) en vervolgens met een bijkomende laag planken (uit visueel oogpunt) (uitvoering). In tegenstelling tot het oorspronkelijke beleidsproces ‘Groen Lint’, volgen deze laatste stappen wel duidelijk en chronologisch de eerder gedefinieerde stappen uit de beleidscyclus (het onderste deel op figuur 33). Dit is te verklaren vanuit hetzelfde principe als bij de fietsbrug in case Turnhout: daar was het proces ook niet zo complex, wat de reconstructie van de beleidscyclus vereenvoudigde. Heerlijke Heulebeek Een tweede project in de vallei van de Heulebeek is ‘Heerlijke Heulebeek’. Het beleidsproces van dit deelproject wordt niet uitvoerig besproken en gereconstrueerd, wel wordt er ingegaan op een aantal aspecten die te maken hebben met evaluatie in het proces. De visie voor de Heulebeek is ontwikkeld op basis van initiatieven van burgers en enkele lokale verenigingen in Heule, die samen de Open Werkgroep Heulebeek vormen. Deze burgervereniging formuleerde begin 2005 een pleidooi voor een “Heuls project dat de Heulebeekvallei als landschap en erfgoed opnieuw een centrale plaats geeft in Heule” (Intercommunale Leiedal, 2008). De werkgroep heeft de buurgemeenten (beleidsmakers en ambtenaren) eind 2005 uitgenodigd om mee na te denken over dit ruimtelijk vraagstuk. De beleidsmakers zijn daar in eerste instantie niet op ingegaan, de ambtenaren wel (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). De coördinatie van de geïntegreerde visievorming voor de Heulebeek is opgenomen door intercommunale Leiedal. De gemeente Wevelgem heeft, in navolging van het burgerinitiatief in Heule, een werkgroep ‘Open Werkgroep Wevelgem’ opgericht met vertegenwoordigers van Natuurpunt, buurtbewoners en enkele landbouwers en ambtenaren. Deze werkgroep komt jaarlijks samen om rond een bepaald thema te overleggen, meestal op officieuze wijze (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Met dit jaarlijks ritme hoopt de gemeente zichzelf en de leden van de werkgroep voldoende druk op te leggen om verder te blijven werken rond de implementatie van de visie Heerlijke Heulebeek; om alle acties die hierin voorzien zijn “warm te houden” (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). De gespreksonderwerpen zijn soms een terugblik op uitgevoerd beleid (organisch, in de vorm van bedenkingen), maar in hoofdzaak een vooruitblik op acties in het verschiet. Beide initiatieven, het ene bottum-up (Heule), het andere top-down (Wevelgem) vertonen kenmerken van een gestructureerd actorenoverleg, waarbij schijnbaar systematisch en continu gewaardeerd wordt hoe ver men staat in de ontwikkeling en realisatie van de visie (tabel 2). De ‘continuïteit’ is echter onduidelijk: men stelt een jaarlijks treffen voorop, maar haalt dit niet per definitie. Geert Delaere wijst op het vrijblijvende karakter van deelname aan deze Open Werkgroep en merkt op dat er de laatste jaren minder burgers komen opdagen, zeker in Wevelgem (persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Als verklaring daarvoor ziet hij het feit dat de werkgroep top-down geïnstalleerd werd en dus niet bottom-up ontstond zoals in Heule. De initiatieven van de werkgroepen hebben geleid tot de publicatie van een eindrapport Heerlijke Heulebeek, waarin verschillende acties opgenomen zijn. Wat interessant is in het kader van evaluatie, is de opname van de verschillende acties in een tabel die op jaarlijkse basis geüpdatet wordt (figuur 35). Dit wordt actief opgevolgd gezien de tabel door het college gehanteerd wordt bij het uitwerken van budgettaire oefeningen (Geert Delaere, persoonlijke

50


communicatie, 3 december 2013). Deze jaarlijkse actie is ‘systematisch’ (de vorm van de tabellen), ‘continu’ (jaarlijks) en er is een bewuste keuze gemaakt om te evalueren. Het is minder vanzelfsprekend om deze actie per definitie ‘objectief’ te noemen (de evaluatie gebeurt immers intern). Dit kunnen we samenvatten onder de evaluatievorm ‘monitoring +’ (tabel 2).

Figuur 35: Opvolging van de actietabellen uit de visie Heerlijke Heulebeek door de gemeente Wevelgem (Bron: (Intercommunale Leiedal, 2008; n.n., 2012))

Reflectie op evaluatie Deze analyse van het projectgebied Heulebeek Moorsele leert dat er op geen enkel moment in de beleidscyclus aan een ‘uitstekende’ vorm van evaluatie gedaan werd. ‘Perfecte evaluatie’ zou nuttig zijn op voorwaarde dat ze ‘objectief’ gebeurt, bijvoorbeeld door een onafhankelijk studiebureau (Geert Delaere, persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Deze bron merkt echter op dat men op politiek en ook ambtelijk niveau weinig warm loopt voor nog meer bijkomende studies dan nu reeds gemaakt worden. De actieve opvolging van de actietabellen zoals eerst opgesteld in het kader van het visievormingsproces Heerlijke Heulebeek, komt wel in de buurt. Het betreft een ‘systematisch’ en ‘continu’ proces, waarin acties gewaardeerd worden en met ‘evaluatie als doel’. De mate waarin dit ‘objectief’ verloopt, is echter onzeker want is een interne oefening van de gemeente. Er dient opgemerkt te worden dat deze evaluatie op spontane basis en niet uniform met andere gemeenten of bestuursniveaus uitgevoerd wordt. RAPPORT WP4 - Deel Evaluatie Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek

51

De andere onrechtstreekse evaluaties zijn grofweg in twee categorieën op te delen. De ene betreft evaluatie om tot oordeelvorming te komen, op een systematische wijze (bijvoorbeeld goedkeuringen van deputatie, ontheffing MER-plicht enzovoort). De andere groep bevat dan alle vormen van buurtoverleg en open werkgroepen. Opvallend in de analyse van het beleidsproces van het Groen Lint is het continu terugkeren van buurtoverleg, in verschillende fases van het proces. Volgens Geert Delaere van de Cel Groen bestaat er op het politieke beleidsniveau een gevoel dat evaluatie gebeurt in de vorm van lokale verkiezingen (persoonlijke communicatie, 3 december 2013). Wat dat betreft dient vermeld te worden dat de partij CD&V bij de lokale verkiezingen van 2006 een absolute meerderheid behaalde in Wevelgem en in 2012 niet veel minder stemmen behaalde (Vlaamse overheid, 2012b). Die continuïteit getuigt van een bepaalde tevredenheid onder de bevolking en kan beschouwd worden als een bepaalde vorm van evaluatie. Wat de uitvoering van de eerder besproken beleidscycli betreft, komt deze politieke context het vlot verloop ervan ten goede. Anderzijds is men op gemeentelijk niveau tevreden wanneer men de fase van beleidsuitvoering in de beleidscyclus überhaupt bereikt zodat de burgers een verandering, ‘beleid’, ervaren. Nagaan of die finale uitvoering nog aansluit bij de originele doelstellingen of visie is voor deze cases in praktijk ondergeschikt en gebeurt enkel op niet-regelmatige en officieuze wijze. Tabel 2: Evaluatiemomenten met bijhorende evaluatiekenmerken in Heulebeek Moorsele

Item

Evaluatievorm

GROEN LINT Eerste buurtoverleg

Actorenoverleg

Tweede buurtoverleg

Actorenoverleg

Derde buurtoverleg

Actorenoverleg

Goedkeuring college RUP 9.1


Goedkeuring provinciebestuur RUP 9.1


Ontheffing MER-plicht


HEERLIJKE HEULEBEEK Open werkgroep Heule

Actorenoverleg

Open werkgroep Wevelgem

Actorenoverleg

Opvolging met actietabellen in Wevelgem

Monitoring +

52


3.3.3 Leieboorden Harelbeke-Kuurne Situering Het deelproject Leieboorden Harelbeke-Kuurne strekt zich uit over de gemeenten Harelbeke en Kuurne (figuur 36). In dit deelproject wordt er gekeken naar het gebied dat de meeste dynamiek heeft gekend onder het strategisch project Groene Sporen. Dit is het project woonpark Harelbeke-Kuurne, met als doel het verkavelen van een 20 hectare groot terrein tot nieuwe wooneenheden.

Figuur 36: Situering woonpark Harelbeke – Kuurne (Bron: www.giswest.be, eigen bewerking)

Het project vat in 2004 aan als een privé-initiatief (de uitgangssituatie op figuur 39). In 2009 gebeurt er een doorstart waarbij er een hogere graad aan beleidsmatige betrokkenheid aanwezig is. De gronden zijn momenteel nog steeds in handen van vier verschillende grondeigenaren en in afwachting van een goedgekeurde verkavelingsaanvraag fungeert de niet bebouwde ruimte voornamelijk als landbouwgebied (figuur 38). Er is momenteel dus nog geen sprake van realisatie op het terrein (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013).

Figuur 37: Interne afbakening Woonpark Harelbeke Kuurne (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012, eigen bewerking)

Figuur 38: Zicht op de site van woonpark Harelbeke Kuurne in 2012 (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012, eigen bewerking)

Voorgeschiedenis 2004-2009 Tot 2009 wordt het woonpark Harelbeke-Kuurne niet als één project bekeken maar als twee gescheiden private aanvragen tot verkaveling. Een eerste is het woonuitbreidingsgebied Ter Perre in eigendom van Paul Huyzentruyt NV en Dumobil (12,6 ha). Het tweede zijn de RAPPORT WP4 - Deel Evaluatie Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek

53

gronden van de stopgezette bedrijven Groeninghe Ververij en Portus NV. Deze gronden zijn bezit van de eigenaren van de voormalige bedrijven (Gemeente Harelbeke, 2007). Na 2009 wordt er een beleidsmatige visie uitgewerkt voor de twee projecten onder de noemer ‘woonpark Harelbeke-Kuurne’ (figuur 37). Gronden van woonuitbreidingsgebied Ter Perre In de aanloop van 2004 verwierf het bouwbedrijf Paul Huyzentruyt NV samen met Dumobil de gronden gelegen in het woonuitbreidingsgebied Ter Perre (figuur 39). Het besluit om de gronden van het woonuitbreidingsgebied Ter Perre te verkavelen. Hiervoor laat het in 2005 een verkavelingsplan opstellen door hun vaste partner, architectuurbureau Snoecks en Partners. Paul Huyzentruyt NV en Dumobil kiezen voor een aaneenschakeling van monotone rijwoningen en eenvormige verkavelingen. Dit om aan de vereiste dichtheid van 25 wooneenheden per hectare te komen (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013).

Figuur 39: Beleid Woonuitbreiding Ter Perre

Om de eerste ingediende verkavelingsaanvraag te beoordelen (fase: oordeelvorming) wint de stedenbouwkundige dienst van Harelbeke extra advies in via de interne stedenbouwkundige raad van de stad Harelbeke en de GECORO (gemeentelijke commissie ruimtelijke ordening). De stedenbouwkundige dienst van Harelbeke beslist de verkavelingsaanvraag te verwerpen. Hierbij wordt het argument naar voor gebracht dat het project architecturaal zwak scoort (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Dit is een eerste voorbeeld van waarderen door de stedenbouwkundige dienst van Harelbeke. De aanvraag wordt hierbij door verschillende actoren (stedenbouwkundige dienst, GECORO, stedenbouwkundige raad) beoordeeld. Dit gebeurt op basis van drie systematische aspecten: 1. de formele geldende stedenbouwkundige richtlijnen in de gemeente, 2. richtlijnen opgesteld op andere overheidsniveaus zoals een minimale woningdichtheid of het voorkomen van een centrale groene verbindingsas, 3. de waardeschaal ‘architecturaal hoogstaande’ verkavelingen (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Deze planbeoordeling kan onderverdeeld worden onder de evaluatievorm ‘goed- of afkeuring van een voorstel’ (figuur 39 en tabel 3).

54


In 2006 wordt door Paul Huyzentruyt NV en Dumobil een tweede aanvraag ingediend, opnieuw opgemaakt door het studiebureau Snoecks en Partners. Deze tweede aanvraag wordt echter opnieuw verworpen door de stedenbouwkundige dienst van Harelbeke met dezelfde argumenten als voorgaande keer. Deze keer werd er geen extra advies gevraagd aan de GECORO door de stedenbouwkundige dienst. Hierop besluit Paul Huyzentruyt NV om in 2007 een nieuw ontwerp te laten opstellen door het studiebureau Arcadis. Dit ontwerp bevat een hogere architecturale waarde dan de twee vorige verkavelingsaanvragen (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). In de opgemaakte schets van Arcadis komt dit tot uiting in een veelheid aan verschillende bouwtypologieën en variaties in bouwlagen. Dit is echter enkel een ontwerpschets. De stedenbouwkundige dienst neemt hiervan notie maar spreekt er geen formeel waardeoordeel over uit (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Dit is een tweede voorbeeld van evaluatie. Hier wordt de schets beoordeeld aan de hand van dezelfde drie aspecten (systematisch) en is opnieuw een goed- of afkeuring als evaluatievorm (figuur 39 en tabel 3). In 2009 dienen Paul Huyzentruyt NV en Dumobil een derde verkavelingsaanvraag in. Ook deze aanvraag wordt voor het ontwerp het architectenbureau Snoecks en Partners geselecteerd. Hierin wordt de schets van Arcadis vreemd genoeg niet opgenomen. Er zijn dus geen harde garanties dat de ontwikkeling ‘architecturaal hoogstaand’ zal worden. Het gevolg hiervan is dat de stedenbouwkundige dienst van Harelbeke het verkavelingsplan voor een derde keer afkeurt. Dit plan is in zeer grote lijnen hetzelfde plan als dat van 2005 (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). In elke argumentatie werd teruggegrepen naar de argumentatie uit de eerst besproken conclusies. De verwerking van de drie verkavelingsaanvragen kan in zijn totaliteit als ‘systematische’, ‘objectieve’ evaluatie gezien worden.

Figuur 40: Het terrein van Groeninghe Ververij NV

Gronden van Groeninghe Ververij Dit tweede gebied kent een eigen, onafhankelijke dynamiek (figuur 41). De gronden zijn nog steeds in handen van de eigenaren van Groeninghe Ververij en Portus NV (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). In 2007 wordt een RUP Groeninghe Ververij opgesteld ter herbestemming van de gronden. De bestemming van de zware industriegronden wordt gewijzigd naar woongebied (Vlaamse Overheid, 2012). Gezien deze gronden zowel in de gemeente Kuurne als Harelbeke gelegen zijn, worden hiervoor twee RUP’s opgesteld. Deze worden in 2011 door beide gemeenten goedgekeurd. Binnen deze beleidscyclus is in dit rapport niet expliciet naar evaluatie gezocht, omdat dit te ver staat van de case Groene Sporen.


55

Figuur 41: Beleid RUP Groeninghe Ververij

Periode Groene Sporen 2009-2013 Doordat in het begin van 2009 de verkavelingsaanvraag voor het woonuitbreidingsgebied Ter Perre voor een derde keer werd afgekeurd, dreigde de wens naar realisaties op het terrein te verwateren. Op dit moment kan gesteld worden dat het strategisch project Groene Sporen zeker invloed heeft in het deelproject Leieboorden Harelbeke-Kuurne. Via de workshop ‘verbeelding van de Leie’ (Intercommunale Leiedal, 2009) wordt het idee naar voor geschoven om het woonuitbreidingsgebied Ter Perre en het RUP Groeninghe Ververij samen te voegen tot één ontwikkeling. Deze ontwikkeling krijgt de benaming ‘woonpark HarelbekeKuurne’ (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). De uitkomst van deze workshop betreft geen totaalvisie voor het gebied (zoals bij de visie over de Heulebeek wel het geval was), wel worden er vijf projecten langsheen de Leievallei tussen Kortrijk en Waregem voorgesteld. Deze vijf projecten worden allen meegenomen in het strategisch project Groene Sporen. Er is een duidelijke analogie zichtbaar tussen enerzijds de projectgebieden uit de workshop en anderzijds de deelprojecten binnen het strategisch project Groene Sporen. De beleidscyclus van het woonpark Harelbeke-Kuurne De workshop ‘verbeelding van de Leie’ beïnvloedt het gevoerde beleid van de gemeenten Harelbeke en Kuurne. Deze gemeenten financieren in het najaar van 2009 op basis van deze visie een nieuw masterplan Woonpark Harelbeke-Kuurne, opgemaakt de intercommunale Leiedal. Het masterplan omvat zowel het woonuitbreidingsgebied Ter Perre als de gronden opgenomen in het RUP Groeninghe Ververij. In het masterplan worden een aantal planopties besproken op basis van de workshop. Hierbij is zoveel mogelijk getracht de uiteindelijke visie te behouden (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013), met een aantal kleine aanpassingen (centrale groenstrip, bouwtypologie, …)

56


Figuur 42: Inrichtingsplan woonpark Harelbeke-Kuurne, uitkomst masterplan woonpark Harelbeke-Kuurne (Bron: Intercommunale Leiedal, 2012)

Het inrichtingsplan is het resultaat van het toetsen van een workshop-visie aan de realiteit. Dit gebeurt door meerdere keren in overleg te gaan tussen de actoren intercommunale Leiedal, de grondeigenaars en de twee gemeenten. Een voorbeeld hiervan is de vraag van de grondeigenaars naar meer bruto bebouwde oppervlakte en minder ruimte voor de centrale groenstrip (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Dit vanuit het argument dat er een hoger rendement dient behaald te worden uit het verkavelingsproject. Hierop evalueert de stedenbouwkundige dienst van Harelbeke de visie in verband met het centraal park, door het kijken naar richtlijnen bij andere Vlaamse gemeenten (de verhouding parkgebied/bebouwingsgebied in andere Vlaamse voorbeelden). Uiteindelijk is gekozen om eenzelfde minimumafstand (dertig meter) als in de gemeente Gent te hanteren (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Dit heeft als effect dat de visie rond de minimale oppervlakte van het parkgebied aangepast werd. Er kan gesproken worden over een actorenoverleg (figuur 43 en tabel 3).

Figuur 43: Beleid Woonpark Harelbeke-Kuurne

Het inrichtingsplan werd in mei 2012 afgeleverd door de intercommunale Leiedal. Sindsdien zijn er nog steeds onderhandelingen bezig tussen de grondeigenaars met de technische dienst van de gemeenten Harelbeke en Kuurne over de wegenis. Eveneens loopt er sinds november 2013 nog een landschapsstudie in opdracht van intercommunale Leiedal uitgevoerd door Bureau Bas Smets.


57

Evaluatie van ‘architecturale kwaliteit’ Bij het beoordelen van de verkavelingsaanvragen stond het aspect ‘architecturale kwaliteit’ centraal. In zekere zin kan men stellen dat er binnen de gemeente Harelbeke evaluatie plaatsgevonden heeft over welke concrete invulling deze ‘architecturale kwaliteit’ moet krijgen in de praktijk. De gemeente Harelbeke start in 2009, na de workshop ‘verbeelding van de Leie’ met het opstellen van een beeldkwaliteitsplan voor het marktplein van Harelbeke. Hierbij dient de workshop als uitgangssituatie voor een andere beleidscyclus, namelijk deze van het herwaarderen van het Harelbeekse stadscentrum (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Dit beeldkwaliteitsplan wordt in 2011 goedgekeurd. Het omvat een strikt afgebakende leidraad van hoe de publieke ruimte en uiterlijke gevelarchitectuur van gebouwen er dient uit te zien. Het omzetten van deze architecturale kwaliteiten naar beeldbepalende eisen kan als ‘waarderen’ beschouwd worden. Dit is echter geen ‘objectief’ proces. De gemeente bepaalt immers voor zichzelf welke ‘architecturale kwaliteiten’ ze vooropstelt. Wel is er beroep gedaan op een extern planbureau bij het uittekenen van het beeldkwaliteitsplan. Deze vormeisen komen terug in latere beleidsdocumenten. Reflectie op evaluatie De evaluatie binnen de stedenbouwkundige dienst Harelbeke-Kuurne voor het deelproject Leieboorden Harelbeke-Kuurne gebeurde eerder ad-hoc. Hierin werd de evaluatie voornamelijk beperkt tot het goed- of afkeuren van voorstellen op basis van stedenbouwkundige voorstellen en ‘architecturale kwaliteit’ (Tabel 3). De betrokken ambtenaren benadrukten dat ze dit zeker als evaluatie zien (Cindy Deprez, persoonlijke communicatie, 5 december 2013). Tabel 3: Evaluatiemomenten met bijhorende evaluatiekenmerken in Leieboorden Harelbeke-Kuurne

Item

Evaluatievorm

Stedenbouwkundige dienst Harelbeke verwerpt verkavelingsaanvraag Ter Perre na advies (1)


Stedenbouwkundige dienst Harelbeke verwerpt verkavelingsaanvraag Ter Perre (1+2+3)


Stedenbouwkundige dienst Harelbeke neemt notie van schets Ter Perre door Arcadis


Grondeigenaren vragen meer bebouwde oppervlakte in woonpark Harelbeke-Kuurne

Actorenoverleg

58


4. Tussentijdse conclusies na twee cases Het ‘keurslijf’ van de theoretische beleidscyclus komt het herkennen van de verschillende vormen van evaluatie niet ten goede. Om de beide cases met elkaar te kunnen vergelijken, zijn de verschillende voorbeelden van evaluatie die in het proces voorkwamen, in éénzelfde soort tabel gezet (tabel 4 en tabel 5). De tabellen die gehanteerd werden in case Groene Sporen vormden hiervoor de aanzet, met een aanvullende kolom ‘fase’. In deze kolom wordt aangeduid in welke fase van het beleidsproces deze evaluatie zich voordoet. In een eerste oogopslag kunnen we afleiden dat er veel meer verschillende vormen van evaluatie teruggevonden zijn in de case Groene Sporen dan in case Turnhout. Dat lijkt ons te verklaren door de gehanteerde methode: een meer accurate definiëring van evaluatie is in de tweede case gehanteerd, met het aanduiden van de bijhorende kenmerken. Ook werd er in deze tweede case minder geprobeerd om de verschillende stappen van het proces in het ‘keurslijf’ van de theoretische beleidscyclus te steken, wat het herkennen van de evaluatie ten goede kwam. Het was uit de eerste case immers al gebleken dat het multi-actor verhaal van (complexe) ruimtelijke projecten niet in één cyclus te vatten is (zie figuur 44 en hoofdstuk 1.4).

Figuur 44: Theoretische (links) versus reële beleidscyclus (rechts)

Goede definiëring van evaluatie is essentieel. Een tweede conclusie is aan de voorgaande te koppelen, namelijk dat een goede en accurate definiëring van evaluatie essentieel is, waarbij de minimum- en maximum definitie de uitersten vormen. Doordat er in de case Groene Sporen eerst gezocht werd naar de vormen van evaluatie aan de hand van deze definities, om ze dan in een fase van het beleidsproces te situeren in plaats van omgekeerd, werden er veel meer verschillende vormen teruggevonden. Hiervan getuigen ook tabel 4 met maar twee verschillende vormen en tabel 5 met zes verschillende vormen van evaluatie. Dit is het gevolg van de analysemethode. Stel dat we case Turnhout aan de hand van deze tweede methode zouden evalueren, zullen er meer verschillende vormen van evaluatie aan de oppervlakte komen. Het buurtoverleg met workshops en overlegmomenten bij de opmaak van het masterplan (p.25) zou bijvoorbeeld als actorenoverleg ingedeeld kunnen worden, net als de werkwijze met een stuurgroep en projectenforum in het brownfieldconvenant (p.25). De minimum-definitie van evaluatie is: het vaststellen wat iets waard is. Waardebepaling, waardering of beoordeling zijn synoniemen. De maximum-definitie van evaluatie is: het continu, systematisch en objectief waarderen van een beleid met vooropgestelde doelstellingen.


59

Bruikbaarheid van de theoretische beleidscyclus De reconstructie van het beleid aan de hand van het cyclische model is bruikbaar, maar enkel bij een hoog abstractie- en/of schaalniveau of weinig actoren. Deze reconstructie is zowel gelukt bij het Vlaams beleid rond strategische projecten (p.8) als in case Groene sporen voor het algemene subsidiebeleid (p. 42). Deze beide voorbeelden zijn het gevolgde beleid van één actor, wat wel voor te stellen was in één cyclus. Ook wanneer we spreken over kleinere projecten met weinig actoren, is de beleidscyclus als methode bruikbaar om het beleidsproces te reconstrueren. De fietsersbrug uit case Turnhout was hier een voorbeeld van. Dit is echter het kleinste deel van de projecten die nu voorkomen. Ruimtelijke projecten worden steeds meer complex en steeds meer actoren zijn betrokken. Andere vormen voor de reconstructie van het beleidsproces en het opsporen van evaluatie daarin zijn dus noodzakelijk. Dit is waar in de volgende fase van het onderzoek op gefocust zal worden.

Tabel 4: Evaluatiemomenten, bijhorende kenmerken en fase in het beleidsproces voor case Turnhout

Item

Evaluatievorm

Fase

Beoordeling van stedenbouwkundige vergunning door Vlaamse overheid

Bindende goed- of afkeuring van een voorstel

oordeelvorming

Evaluatie van het aanbestedingsdossier door Schepencollege


oordeelvorming

FIETSERSBRUG

Evaluatie van de brug door de gebruikers

na uitvoering

INNOVATIEPOOL Goedkeuring brownfieldconvenant


oordeelvorming

Projectenforum en stuurgroep brownfield

Actorenoverleg

uitvoering

Selectie van 5 laureaten voor het masterplan door Vlaams Bouwmeester


oordeelvorming

BEGIJNEVELDEKENS EN NOORDBOULEVARD Goedkeuring voorstudie RUP door stad Turnhout


oordeelvorming

Besluit door Vlaamse overheid over planMER


oordeelvorming

Weigering stedenbouwkundige vergunning Bindende goed- of afkeuring Noordboulevard van een voorstel

oordeelvorming

Goedkeuring stedenbouwkundige vergunning Noordboulevard


oordeelvorming

Goedkeuring ontwerp park door schepencollege


oordeelvorming

Goedkeuring stedenbouwkundige vergunning park


oordeelvorming

60


Tabel 5: Evaluatiemomenten, bijhorende kenmerken en fase in het beleidsproces voor case Groene Sporen

Item

Evaluatievorm

Fase

Beoordeling van de 6 criteria voor projectsubsidie strategisch project


oordeelvorming

Evaluatie groene sporen door Stuurgroep


uitvoering

Evaluatie geïntegreerde gebiedsvisie van de Leievallei tussen Wervik en Kortrijk


na uitvoering

Beoordeling van de 5 criteria voor verwervingssubsidie strategisch project


oordeelvorming

Opmaak van de halfjaarlijkse rapporten van Groene Sporen en beoordeling door de Vlaamse overheid

Monitoring +

uitvoering

GROEN LINT Eerste buurtoverleg

Actorenoverleg

beleidsvorming

Tweede buurtoverleg

Actorenoverleg

beleidsvorming

Derde buurtoverleg

Actorenoverleg

beleidsvorming

Goedkeuring college RUP 9.1


oordeelvorming

Goedkeuring provinciebestuur RUP 9.1


oordeelvorming

Ontheffing MER-plicht


oordeelvorming

HEERLIJKE HEULEBEEK Open werkgroep Heule

Actorenoverleg

beleidsvorming

Open werkgroep Wevelgem

Actorenoverleg

beleidsvorming

Opvolging met actietabellen in Wevelgem

Monitoring +

beleidsvorming

Sted. dienst Harelbeke verwerpt verkavelingsaanvraag na advies (1)


oordeelvorming

Stedenbouwkundige dienst Harelbeke verwerpt verkavelingsaanvraag (1+2+3)


oordeelvorming

Stedenbouwkundige dienst Harelbeke neemt notie van schets Ter Perre door Arcadis


beleidsvorming

Grondeigenaren vragen meer bebouwde oppervlakte in woonpark HarelbekeKuurne

Actorenoverleg

agendavorming

GROENE SPOREN

oordeelvorming

uitvoering

LEIEBOORDEN HARELBEKE KUURNE


beleidsvorming

61

5. Bijlagen 5.1 Paper Plandag Antwerpen – 23 mei 2013

62


6. Bibliografie ASK. (2013). Aanvraag Sloopvergunning bedrijfsgebouw Atelfond, juli 2013. BBTOP. (2013). Schetsontwerp openbare ruimte innovatiepool. Bureau B+B. (2012). Fiche masterplan innovatiepool Turnhout. Crabbé, A., Gysen, J. & Leroy, P. (2006). Vademecum milieubeleidsevaluatie. Brugge: Vanden Broele. De Bruyn, J. & Van Acker, M. (2012). Turnhout 1212-2012. 800 jaar stad maken in de Kempen. Turnhout: Brepols. De Peuter, B., De Smedt, J. & Bouckaert, G. (2007). Handleiding beleidsevaluatie. Deel 1: evaluatiedesign en -management. Brussel: Steunpunt beleidsrelevant onderzoek. Bestuurlijke organisatie Vlaanderen. Decorte, G. & Debaere, K. (2010). Ontwerp charter strategisch project Groene Sporen. Departement Ruimte Vlaanderen. (2007). Besluit van de Vlaamse Regering van 5 oktober 2007 tot bepaling van de voorwaarden voor de toekenning van subsidies voor strategische projecten ter uitvoering van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Departement Ruimte Vlaanderen. (2011). Verwervingssubsidie Turnhout 2012. Retrieved january 08, 2014, from http://rsv.vlaanderen.be/ Dye, T. R. (1995). Understanding Public Policy: Prentice Hall. Gemeente Harelbeke. (2007). Gemeenteraad 9 juli 2007 (beknopt gemeenteraadsverslag). Gemeente Wevelgem. (2006). Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan. Gemeente Wevelgem. (2008). Onderzoek tot Plan-MER-plicht (screening) gemeentelijke RUP nr. 91 'Groen Lint'. Grontmij. (2012). Portfolio dorpskernvernieuwing. Hermans, L. M., Naber, A. C. & Enserink, B. (2012). An approach to design long-term monitoring and evaluation frameworks in multi-actor systems—A case in water management. Evaluation and Program Planning, 35(4), 427-438. IDEA consult. (2010). Innovatiepool Turnhout, Eindrapport. IDEA consult. (2012). Oriëntatie zorginnovatiecluster Turnhout. Retrieved january 15, 2014, from http://www.ideaconsult.be/ Intercommunale Leiedal. (2008). Heerlijke heulebeek, eindrapport april 2008. Kortrijk. Intercommunale Leiedal. (2009). Wokshop: verbeelding van de leie (presentatiedocument). Intercommunale Leiedal. (2012). Masterplan woonpark Harelbeke-Kuurne. Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen. (2005). Geïntegreerde gebiedsvisie Leievallei tussen Wervik en Kortrijk. Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen. (2009). Eerste oproep - aanvraagformulier subsidiërin strategische projecten in uitvoering van het RSV, Regionale groenstructuur ZuidWest-Vlaanderen / Leievallei Wervik-Waregem. Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen. (2010). Groene Sporen officieel van start. Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen. (2012a). Evaluatie strategisch project Groene Sporen. Intercommunale Leiedal & Provincie West-Vlaanderen. (2012b). Jaarrapport juli 2012 - juni 2013. Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen. (2008). Ontwerpstudie Innovatiepark Turnhout. Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen, Libost-groep & Witteveen + Bos. (2005). Kaderplan multifunctioneel ontwikkelingsperspectief en strategisch beleidsplan voor het kanaal Dessel-Turnhout-Schoten. M² architecten. (2006). Ontwerpstudie Foresco voor masterplan Mens, M., Kwakkel, J., de Jong, A., Thissen, W. & van der Sluijs, J. (2012). Kennis voor Klimaat. Begrippen rondom onzekerheid. n.n. (2012). Nota aan het college van burgemeester en schepenen, agendapunt: 'Heerlijke Heulebeek' stand van zake. Wevelgem. Pisman, A., Lüdtke, S., Lierman, S., Terryn, E. & Voets, J. (2011). Evaluatie 'geïntegreerde gebiedsvisie Leievallei tussen Wervik en Kortrijk'. Provincie West-Vlaanderen. (2012). Groene Sporen, kaart met alle deelgebieden. Retrieved january 17, 2014, from http://rsv.vlaanderen.be/RSV/Strategischeprojecten Provincie West-Vlaanderen, Provincie Oost-Vlaanderen & Intercommunale Leiedal. (2013). Vijfde oproep 2012/2013, Subsidie strategische projecten in uitvoering van het RSV, Groene Sporen. Sabatier, P. & Jenkins-Smith, H. J. (1999). The advocacy-coalition-framework. an assessment. In P. Sabatier (Ed.), Theories of the Policy Process (pp. 117-166). Boulder: Westview Press. Stadsregio Turnhout. (2012). Stadsregio Turnhout maakt werk van nieuwe ruimtelijke agenda. Retrieved Oktober 15, 2013, from http://www.stadsregioturnhout.be/ Stalenhoef, G. & Van Rensbergen, T. (2012). NIET MINDER MAAR MEER + MEER, Realisatie door samenwerking en bundeling van energie. Paper presented at the Meer... met minder...?! : gebundelde papers en bijdragen aan de PlanDag 2012. Studiegroep omgeving. (2005). Voorstudie BPA Begijneveldekens Turnhout. Studiegroep Omgeving. (2008a). RUP Begijneveldekens.

84


Studiegroep Omgeving. (2008b). RUP Begijneveldekens - MER-screening. Studiegroep Omgeving. (2009). Presentatie Buurtoverleg Noordboulevard. Teisman, G. R. & van der Meer, F.-B. (2002). Evalueren om te leren: naar een evaluatiearrangement voor de Vijfde Nota RO. Rotterdam: Erasmus University. Terryn, E. & Pisman, A. (2013). Evaluatie ruimtelijk beleid in Vlaanderen. Heverlee: Steunpunt Ruimte. Turnhout. (2007). Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan Turnhout. Turnhout. (2008). Eindrapport strategisch project Turnhout 2005-2008. Turnhout. (2009). Aanvraagformulier strategische projecten eerste oproep. Turnhout. (2010a). Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Noordboulevard, begeleidende brief. Turnhout. (2010b). Goedkeuring samenwerkingsovereenkomst stad Turnhout en AGB voor woon- en innovatiepark in de stationsomgeving, 4 oktober 2010. Turnhout. (2011a). Aangepast bestuursakkoord, 16 mei 2011. Turnhout. (2011b). Aanvraag stedenbouwkundige vergunning Noordboulevard, begeleidende brief. Turnhout. (2011c). Strategisch project Turnhout 2012, Stand van zaken. Turnhout. (2012a). Uittreksel uit de notulen van de gemeenteraad, zitting van 25 juni 2012. Turnhout. (2012b). Vaststelling masterplan stationsomgeving door College van Burgemeester en Schepenen, 6 december 2012. Turnhout. (2013a). Bestuursakkoord Turnhout 2013-2018. Turnhout. (2013b). Brief incorporatie SLIM in Brownfieldconvenant, 11 juni 2013. Turnhout, Katholieke hogeschool Kempen & Janssen Pharmaceutica. (2009). Innovatiepact, 11 mei 2009. TV B+B+B. (2012). Stedelijke Innovatiepool Turnhout, masterplan. Van Ongevalle, J., Huyse, H., Temmink, C., Boutylkova, E. & Maarse, A. (2012). Dealing with complexity through "actor-focused" Planning, Monitoring & Evaluation (PME). PSO. Van Wymeersch, E. & Coppens, T. (2014). Rapport WP 4. Evaluatie Strategische Projecten: tussentijds rapport [In Progress]. Heverlee: Steunpunt Ruimte. Verheijen, T. (2012, september 27th). Werf in uitvoering: fietsbrug Bels Lijntje wordt geopend, Gazet van Antwerpen. Vlaamse overheid - Departement Ruimte Vlaanderen. (2013). Planning in Uitvoering: strategische projecten in het Vlaams Ruimtelijk Beleid. Vlaamse overheid - Departement RWO - Afdeling Ruimtelijke Planning. (2012). Beleidsplan Ruimte Keynote Strategische Ruimtes. Vlaamse overheid. (2004). Gewestelijk Ruimtelijke Uitvoeringsplan afbakening regionaalstedelijk gebied Turnhout (toelichtingsnota). Vlaamse overheid. (2009). Beslissing onderzoek tot milieueffectenrapportage RUP Groen Lint. Vlaamse overheid. (2012a). Goedkeuring gemeentelijk ruimtelijke uitvoeringsplan Groeninghe Ververij, gemeente Kuurne. . Vlaamse overheid. (2012b). Uitslagen verkiezingen Wevelgem 2006 en 2012. Retrieved December 15, 2013, from www.vlaanderenkiest.be Vlaamse overheid. (2013). Goedkeuring stedenbouwkundige attest masterplan, 22 augustus 2013. Vlaamse overheid, Stad Turnhout & OVAM. (2012). Brownfieldconvenant 74. Turnhoutstationsomgeving. Volkery, A. & Ribeiro, T. (2009). Scenario planning in public policy: Understanding use, impacts and the role of institutional context factors. Technological Forecasting and Social Change, 76(9), 11981207.

Interviews Case Turnhout Henckens Dirk, 8 november 2013, Gent Meeus Hugo, 16 oktober 2013, Turnhout Stalenhoef Gerard, 25 november 2013, Brussel Teunckens Hanne, 3 oktober 2013, Turnhout Case Groene Sporen Delaere Geert, 3 december 2013, Wevelgem Deprez Cindy, 5 december 2013, Harelbeke Geerts Paul, 14 november 2013, Kortrijk Stalenhoef Gerard en Van Rensbergen Tom, 2 december 2013, Brussel


85

86


RAPPORT WP4 Tussentijdse resultaten van het case-onderzoek ELS TERRYN, LUUK BOELENS

Recommend Documents