Rapport van de Commissie Onderzoek Cultuur en Integriteit bij de Koninklijke Marechaussee
Amsterdam, 10 juni 2005
Rapport onderzoek Cultuur en Integriteit bij de Koninklijke Marechaussee 1.
Inleiding………………….………............................................................................................................................................
2
2.
Samenvattende conclusie Commissie
6
3.
Missie, positionering, taken en organisatie………………….………........................................................ 10
4.
Bevindingen: Factoren van invloed op cultuur en integriteit………………….………................ 18
..................................................................................................
–
Werksituatie en werkbeleving………………….……….............................................................................. 19
–
Zicht op positionering en identiteit………………….……….................................................................. 24
–
Organisatie, leidinggeven en samenwerken………………….………............................................. 26
–
Medezeggenschap en vakorganisaties......................................................................................... 32
–
Personeelsbeleid, -zorg en -beheer.................................................................................................. 34
5. Bevindingen: Cultuur en integriteit ........................................................................................................... 41 –
Cultuur.................................................................................................................................................................... 42
–
Integriteit ............................................................................................................................................................. 47
6. Analyse
..........................................................................................................................................................................
53
1.0/SJO/25504
Bijlage: De bevindingen uit de geraadpleegde literatuur
1
Inleiding
1.0/SJO/25504
Inleiding (1) !
De minister van Defensie heeft in september 2004 de Commissie Integriteitsonderzoek Koninklijke Marechaussee ingesteld met als doel een extern onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden tot en de aanknopingspunten voor de bevordering van de integriteit bij de Koninklijke Marechaussee (KMar). De samenstelling van deze Commissie is als volgt: – Mr. B. Staal, commissaris van de koningin provincie Utrecht, voorzitter – Drs. G.B.M. Leers, burgemeester van Maastricht, lid – Dr. R.L. Vreeman, burgemeester van Tilburg, lid
!
De Commissie heeft drs. P.J.M. Felix van Boer & Croon, na overleg met de korpsbeheerder, de secretaris-generaal van Defensie drs. A.H.C. Annink, verzocht binnen de door de Commissie aangeven kaders een onderzoek naar cultuur en integriteit van en binnen de KMar uit te voeren. Mw. drs. S.K. Jongman, senior consultant bij Boer & Croon, was mede-uitvoerder van het onderzoek
!
Er zijn goede afspraken gemaakt tussen de Commissie en de bevelhebber van de Koninklijke Marechaussee, Generaal-Majoor M.A. Beuving, over de wijze van onderzoek en (concept-)rapportering
3
1.0/SJO/25504
Inleiding (2) !
De onderzoekers werden begeleid door een interne projectgroep van de KMar, bestaande uit: – Kol. E. Mulder, chef kabinet – Kol. A.M.J. Verkerk, Districtscommandant Zuid – Drs. Th. Raaijmakers, aalmoezenier District Zuid – Lkol. drs. E. Geerligs, onderzoeker bij de sectie gedragswetenschappen van het Ministerie van Defensie
!
De verantwoordelijkheid voor het operationele onderzoek ligt bij Boer & Croon. Op grond van de onderzoeksresultaten is de Commissie verantwoordelijk voor de inhoud van dit rapport
!
Het onderzoek was kwalitatief van aard. Er is in het onderzoek gewerkt met gestructureerde groepsinterviews en open individuele interviews aan de hand van een aantal vastgestelde thema’s. Deze thema’s (werksituatie en werkbeleving, positionering en identiteit, leidinggeven en samenwerken, medezeggenschap en vakorganisatie en personeelsbeleid, -zorg en -beheer) zijn in de literatuur erkende factoren die van invloed zijn op cultuur en integriteit
!
In de eerste drie maanden van 2005 zijn circa zestig interviews met individuele leidinggevende functionarissen en groepen operationele medewerkers van de KMar gevoerd, alsmede een tweetal interviews met vertegenwoordigers van het Ministerie van Defensie. Bovendien is kennis genomen van een indrukwekkend aantal onderzoeken binnen de KMar van de afgelopen jaren (zie bijlage)
4
1.0/SJO/25504
Inleiding (3) !
Wat betreft de methode van onderzoek is belangrijk te vermelden dat de eenduidigheid en consistentie van de verkregen mondelinge informatie in combinatie met de uitkomsten van eerdere onderzoeken het verantwoord maken te komen tot conclusies zoals in dit rapport zijn weergegeven
!
In een tussenrapportage van de onderzoekers aan de Commissie bleken de bevindingen verstrekkender dan kon worden verwacht op basis van de aangegeven vraagstelling van de korpsbeheerder. Bij behandeling van de eerdergenoemde thema’s kwam uit alle gesprekken een eenduidig kritisch beeld naar voren over management en personeelsbeleid. Vanwege de pregnante impact van deze onderwerpen op cultuur en integriteit is wat betreft de Commissie rapportage en advies hierover in dit rapport onontkoombaar, derhalve heeft de Commissie ervoor gekozen de probleemstelling te verbreden
!
Conform de goedgekeurde startnotitie van november 2004 is deze rapportage beoordeeld op validiteit en kwaliteit van de verkregen beelden door de Commissie op basis van zowel eigen oordeelsvorming over de aanpak van het onderzoek als bevestigende informatie uit de organisatie van de KMar (de interne projectgroep en de bevelhebber). De Commissie heeft voor een eigen actieve rol gekozen bij het opstellen van de analyse en het trekken van conclusies
!
Een vraagstelling door externen leidt altijd tot een overbelichting van de negatieve punten in een organisatie. Medewerkers kunnen hun ergernissen kwijt
5
Samenvattende conclusie Commissie
1.0/SJO/25504
Samenvattende conclusie Commissie (1) !
Uit de bevindingen is gebleken dat de KMar zich wat betreft integriteitschendingen in enge zin niet onderscheidt van vergelijkbare andere organisaties
!
De organisatorische voorzieningen om integer gedrag te bevorderen zijn goed. Desalniettemin is het regelmatig uitvoeren (om de twee à drie jaar) van een ruim opgezet integriteitonderzoek aan te bevelen
!
Uit het onderzoek kwam onontkoombaar naar voren, dat er sprake is van een achterstand in het (P&O)management en de bedrijfsvoering. Op deze terreinen is er een verouderde organisatie, die niet strookt met ‘state of the art’ modern (personeels)management. De Commissie is van mening dat er in de toekomst grotere integriteitsproblemen te verwachten zijn, indien deze achterstand in (P&O)management en bedrijfsvoering niet wordt aangepakt
!
Het perspectief ‘Beuving’ en het vastgestelde beleidsplan 2010 zijn een aanzet tot verandering in de goede richting. Dit rapport kan worden gezien als een ondersteuning en versterking voor deze richting
!
Nieuwe vormen van samenwerking en/of integratie met andere actoren behoren op de langere termijn tot de mogelijkheden en dienen naar de mening van de Commissie met voorrang geagendeerd te worden. Er is voor de KMar nieuwe zingeving mogelijk door een intensievere inzet op (nieuwe) maatschappelijke taken in het kader van bijvoorbeeld terrorismebestrijding en grensoverschrijdende criminaliteit
7
1.0/SJO/25504
Samenvattende conclusie Commissie (2) !
Daadkracht en snelle inzetbaarheid zijn van groot belang voor de opgaven waarvoor de nationale overheid zich gesteld ziet anno 2005. De KMar kan hierbij een belangrijke rol spelen. Een vermindering van het aantal fte’s ligt dan ook niet voor de hand, mede gezien de beoogde samenwerking met andere actoren
!
De KMar is reeds voor 80% belast met civiele taken en heeft een grote zogenaamde ‘beschikbaarheidscapaciteit’ (meer dan 30%), die zinvoller kan worden ingezet
!
Belemmeringen voor samenwerking -zoals de verschillen in arbeidsvoorwaardenkunnen op praktische wijze worden aangepakt. Hiervoor is wat betreft de Commissie geen besteldiscussie nodig
!
De condities voor een ingrijpende verandering in bedrijfsvoering en werkklimaat en daarmee in de cultuur van de KMar zijn aanwezig door: – de competenties van het topmanagement – de bereidheid tot een andere manier van werken op operationeel niveau
!
Het is van groot belang te onderstrepen dat het in dit rapport niet gaat om een structuurinterventie, maar om een kwaliteitsinterventie. Deze zal kunnen leiden tot een verbetering van de opbrengst van de organisatie en tot meer werkplezier
8
Samenvattende conclusie Commissie (3) Op basis van bovenstaande constateringen is de Commissie van mening dat een versnelling en verbreding in de realisatie van het vastgestelde beleidsplan 2010 nodig zijn:
!
1
Reorganisatie staven Personeel & Organisatie is noodzakelijk
! Het P&O management moet ingrijpend verbeterd worden en mede de condities scheppen voor een aan te scherpen veranderingsstrategie, waarin de betrokkenheid op operationeel niveau een speerpunt dient te zijn
2 Voorgenomen reorganisatie
(beleidsplan 2010) koppelen aan een indringende veranderingsstrategie
! Er dient een ingrijpende verbetering van de bedrijfsvoering plaats te vinden, waarbij de zogenaamde beschikbaarheidscapaciteit (meer dan 30% van de capaciteit) in de komende jaren stap voor stap ‘vrij’ komt voor actieve inzet
1.0/SJO/25504
! Er moet gestreefd worden naar langduriger dienstverbanden, meer afwisselend werk (taakverbreding en functieroulatie) en toegesneden deeltijdcontracten
3
Breder takenpakket voor de KMar in overleg met Defensie, BZK en Justitie
! Meer zoeken van samenhang met andere actoren op het gebied van veiligheid ! Verschil in arbeidsvoorwaarden van de KMar en Politie verkleinen teneinde te komen tot meer uitwisseling ! Capaciteit beschikbaar stellen aan de minister voor inzet op voor KMar aanpalende taken is zowel nodig als mogelijk
9
Missie, positionering, taken en organisatie
Historie, missie en positionering De Koninklijke Marechaussee (KMar) bestaat sinds 1814 en is als centraal aangestuurd korps opgericht met als doel de orde te handhaven, de invoering der wetten te verzekeren en te waken voor veiligheid der grenzen en grote wegen. Sinds 1998 is de KMar een zelfstandig krijgsmachtonderdeel en maakt als een van de vier krijgsmachtonderdelen deel uit van het Ministerie van Defensie. De KMar is een politieorganisatie met een militaire status, die in het binnen- en buitenland wordt ingezet. De organisatie heeft een gevarieerd takenpakket in zowel de civiele als de militaire dienstverlening. De secretaris-generaal van het Ministerie van Defensie is (door de minister) gemandateerd korpsbeheerder. Van de uitvoering valt 80% van de taken onder het gezag van andere Ministeries. Zo is de minister van Justitie verantwoordelijk voor de taken in het kader van handhaving van de Vreemdelingenwet, de politie- en beveiligingstaak op burgerluchtvaartterreinen en de veiligheid van de leden van het Koninklijk Huis. Wanneer de KMar bijstand verleent aan de politie, strafrechtelijk of in het kader van handhaving openbare orde, is de minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk.
1.0/SJO/25504
Voor uitvoering van taken is de KMar gelijkgesteld met de politie (Politiewet 1993). Het wetboek van strafrecht verleent opsporingsbevoegdheid aan officieren en onderofficieren teneinde de politietaken naar behoren te kunnen uitvoeren.
11
De KMar is in tien jaar tijd gegroeid van ruim 3000 naar 6.426 fte1 en is opgedeeld in vijf districten, een opleidingscentrum en een Service Unit Minister van Defensie
Ministerie van BZK
Ministerie van Justitie
Secretaris-generaal Secretaris-generaal Defensie, Defensie, Korpsbeheerder Korpsbeheerder Bevelhebber Bevelhebber Plaatsvervangend Plaatsvervangend Bevelhebber Bevelhebber
(233)
Directie Directie Beleid Beleid en en Plannen Plannen
Directie Directie Operaties Operaties
Afdeling Afdeling Kabinet Kabinet
Directie Directie Control Control
Service Service Unit Unit KMar KMar
Districten Districten KMar KMar
Opleidingscentrum Opleidingscentrum KMar KMar
(230)
District District West West
District District Zuid Zuid
District District Noord-Oost Noord-Oost
District District Schiphol Schiphol
District District LandelijkeBuitenlandse LandelijkeBuitenlandse eenheden eenheden
(877)
(680)
(739)
(1.642)
(867)
1 1.0/SJO/25504
(415 medewerkers en 555 leerlingen)
(
Inclusief 118 functies die nog niet zijn toebedeeld )= fte
12
Veel partijen hebben invloed op de KMar
Ministerie Ministerie van van BZK BZK
Ministerie Ministerie van van Defensie Defensie Minister Minister van van Algemene Algemene Zaken Zaken (Koninklijk (Koninklijk Huis) Huis)
Openbaar Openbaar Ministerie Ministerie Ministerie Ministerie van van Buitenlandse Buitenlandse Zaken Zaken Ministerie Ministerie van van Justitie Justitie (Vreemdelingenzaken (Vreemdelingenzaken en en Beveiliging) Beveiliging)
Koninklijke Koninklijke Marechaussee Marechaussee KLPD KLPD
Internationale Internationale partijen partijen (zoals (zoals de de EU, EU, Agentschap Agentschap grenspolitie) grenspolitie) Regionale Regionale Politiekorpsen Politiekorpsen
1.0/SJO/25504
1
Marechaussee Marechaussee Vereniging Vereniging11
Van een andere orde, maar met een zelfstandige invloed op de KMar
13
Taken van de KMar zijn grotendeels wettelijk geregeld, maar worden mede beïnvloed door actuele politieke besluitvorming Politietaak burgerluchtvaartterreinen
Politietaak Defensie ! Handhaving militaire orde en openbare orde op militaire terreinen ! Strafrechtelijke handhaving militairen ! Noodhulpfunctie ten aanzien van de krijgsmacht ! Politietaak bij internationale operaties
! Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde ! Handhaving van de openbare orde ! Hulpverlening
(17%)
Handhaving Vreemdelingenwetgeving ! Grensbewaking ! Mobiel Toezicht Vreemdelingen ! Ondersteuning asielprocedure
(4%)
(40%)
Civiele vredes- en internationale taken
Recherchetaken Deze hangen direct samen met de activiteiten binnen ! Politietaak Defensie ! Politietaak Burgerluchtvaartterreinen ! Handhaving Vreemdelingenwetgeving
! Uitvoering van politietaken in het kader van internationale crises, vredes- en humanitaire operaties
Beveiliging Objectbeveiliging Ceremoniële diensten Persoonsbeveiliging Beveiliging waardetransporten ! Beveiliging burgerluchtvaart ! ! ! !
(16%) (23%)1
Assistentieverlening, bijstand en samenwerking met Politie (permanent, tijdelijk of incidenteel) 1.0/SJO/25504
(
)= raming toegedeelde capaciteit in %, los van de daadwerkelijke bezettingsgraad Deze 23% is niet uitsplitsbaar en is derhalve onder een noemer vermeld Bron: jaarplan 2005-2006 1
14
De positionering van de KMar in bestuurlijk Nederland is sterk !
Bestuurders binnen het openbaar bestuur en met name op nationaal niveau stellen in hoge mate prijs op het bestaan van een ‘militaire politieorganisatie’ voor: – versterking voor de reguliere politie bij openbare ordeverstoringen – een terugvalpositie voor eventuele acties (terreur) met een hoog niveau in het geweldsspectrum – snel inzetbare, centraal aangestuurde politiecapaciteit met competenties voor allerlei noodsituaties
1.0/SJO/25504
!
De minister van Defensie wil een eigen ‘militaire politie’ en is bereid capaciteit voor civiele taken beschikbaar te stellen
15
De KMar bestaat grotendeels uit militair personeel met een contract voor bepaalde tijd Militair versus burgerpersoneel en BBT versus BOT1
Burgerpers oneel 8%
Militair pers oneel BOT 41%
Militair pers oneel BBT 51%
1.0/SJO/25504
Bron: Jaarplan 2005-2006 1 BBT= Beroeps Bepaalde Tijd BOT = Beroeps Onbepaalde Tijd
16
De KMar bestaat voor 80% uit operationeel personeel Operationeel versus niet-operationeel personeel Staf 12% Niet-operationeel (leiding) 8%
1
Operationeel (tot en met opperwachtmeester) 80%
1.0/SJO/25504
Bron: Jaarplan 2005-2006 en extrapolatie naar aanleiding van cijfers van district West en Zuid 1 In de districten is 87% operationeel personeel
17
Bevindingen: Factoren van invloed op cultuur en integriteit ! Werksituatie en werkbeleving ! Zicht op positionering en identiteit ! Organisatie, leidinggeven en samenwerken ! Medezeggenschap en vakorganisatie ! Personeelsbeleid, -zorg en -beheer
Werksituatie en werkbeleving
De uitstraling van de KMar en het snel op crisissituaties kunnen inspelen zijn belangrijke sterke punten Sterke punten: !
Uitstraling en imago
!
Door centrale aansturing snelle inzetbaarheid in crisissituaties, daadkracht
!
Saamhorigheid naar buiten toe
!
Breed takenpakket
!
Unieke inzet in het hoger geweldsspectrum
!
Schakeling tussen de militaire en de politietaak
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
20
In het operationele werk is er over het algemeen te weinig afwisseling en te weinig werkdruk !
Er is op operationeel niveau veel saai werk met daardoor een lage arbeidsmotivatie
!
In de drie geografische districten is structureel sprake van een tekort aan werk (veroorzaakt door de ontwikkelingen binnen de landmacht, met name minder dienstplichtigen)
!
Op veel plaatsen is er afwisselend piekbelasting en ‘wachten op een telefoontje’ Zelfs op Schiphol zijn er veel uren waarin weinig of niets te doen is afgewisseld door piekuren
!
Het werk is organisatorisch verdeeld in veel clusters eentonig werk en enige clusters interessant werk
!
De capaciteit van de KMar is voor een belangrijk deel gebaseerd op de noodzakelijke beschikbaarheid. Er is in de organisatie grote behoefte aan een combinatie met méér - flexibel ingepland - nuttig werk
!
Schiphol wordt ervaren als een ‘bodemloze put’, terwijl ook daar binnen de diensten sprake is van overcapaciteit, c.q. onderbelasting
!
De – – –
motivatie en de sfeer zijn verbeterd door: de uitzendingen (met ook negatieve kanten) het ‘perspectief Beuving’ (men verwacht veranderingen) het afnemen van het aantal ‘wachtmeesters specifiek’ (wachtmeesters zonder vooruitzicht)
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
21
Bijna een kwart van het personeel ervaart de werkdruk als te laag, dit ligt fors hoger dan het gemiddelde van de benchmark Werkdruk KMar
Werkdruk benchmark (EFQM)1
Te laag 5%
Te laag 23%
Te hoog 21% Te hoog 33%
Passend 62% Pas s end 56%
Uit de interviews blijkt een tendens die nog hoger uitkomt dan de 23% uit het werkbelevingsonderzoek. Het is niet denkbeeldig dat het ongewenst is toe te geven dat de werkdruk te laag is.
1.0/SJO/25504
Bron: Werkbelevingsonderzoek 2004 1
European Foundation Quality Management: Nederland brede benchmark
22
De top vijf redenen van vertrek liggen in 2003 ten opzichte van 1999 hoger met uitzondering van de rol van de leiding, deze is fors lager Reden van vertrek 25
1999
2003
% 23
20
21,2 20
20 18
16,9
15
13,6
12,7
10
11,9
5 2,5 0 Leiding Direct leidinggevende
Fit (passende functie)
Toekomstmogelijkheden
Functietoewijzing
Uitzending
De forse daling van de rol van de leidinggevenden als reden van vertrek heeft te maken met de vraag in het onderzoek, deze was gericht op de direct leidinggevende. Dit zijn met name de opperwachtmeesters. Uit de interviews blijkt echter dat er nog steeds veel kritiek is op de kwaliteit van de leiding en de wijze van leidinggeven van het niveau daarboven (adjudant en hoger).
1.0/SJO/25504
Bron: Exitonderzoeken 1999 en 2003
23
Zicht op positionering en identiteit
Het zicht op positionering en identiteit wordt sterk gekleurd door de eigen positie binnen de organisatie !
De positionering als politie met militaire status wordt extern sterk geacht. Intern worden de militaire vaardigheden belangrijker gevonden dan de status
!
Het operationeel niveau tot en met de zogenaamde ‘vakofficieren’ (officieren doorgestroomd uit de onderofficiersrangen) identificeert zich sterk met de politiefunctie
!
In de hogere officiersrangen en bij de nieuwe instroom van jonge KMA-officieren is een sterke verbondenheid met de militaire identiteit
!
De verbondenheid met de korpsidentiteit is bij jongeren (60 à 70% van de sterkte) niet groot. Dit heeft te maken met de geringe kans op een loopbaan in de toekomst
!
Een beweging naar een goede balans van militair en politie is zichtbaar
!
Er is een gevoel van saamhorigheid en ‘erbij horen’, maar dat wordt in sterke mate belaagd door de negatieve aspecten van de werksituatie en het personeelsbeleid (zie verder vanaf pagina 30)
!
Er is onder het niveau van de hogere leidinggevenden weinig zicht op missie, positionering en strategie
!
Er is weinig geloof in de realisatie van het beleidsplan 2010, maar tegelijkertijd hoop op verandering
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
25
Organisatie, leidinggeven en samenwerken
Organisatie en procedures zijn bureaucratisch en verouderd !
De KMar kent zes organisatorische lagen (Bevelhebber/korpsleiding, Districtscommandanten, Brigadecommandanten, Afdelingscommandanten, Groepscommandanten en Marechaussees). In feite functioneert de korpsstaf als extra organisatorische laag in de lijn. Er is een kloof tussen de top van de KMarorganisatie, met name de korpsstaf, en de operaties
!
De centrale staf is overbelast (doet lijnactiviteiten), trekt veel naar zich toe en presteert volgens de geïnterviewden onder de maat, met name op personeels- en materieel (logistiek) gebied
!
In het control-regime is er sprake van een ‘machine-bureaucratie’. Verantwoorden legt een enorm beslag (tientallen procenten) op de capaciteit van alle niveaus leidinggevenden en stafpersoneel
!
De doorlooptijden van de aanvraag tot besluitvorming en executie zijn op vele gebieden (waaronder personeel en materieel) extreem lang
!
De staforganisaties van korps en district maken de leidinggevenden vleugellam
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
27
De korpsstaf bepaalt en stuurt de cijfers, maar is volgens de geïnterviewden onvoldoende op de hoogte van de actuele operaties !
Kaders, doelstellingen en kengetallen afkomstig van de korpsstaf zijn in de districten voor de leidinggevenden onvoldoende inzichtelijk
!
De korpsstaf (directie operaties) bepaalt in belangrijke mate de operationele planning
!
De staf begrijpt de actuele operaties volgens de geïnterviewden onvoldoende, maar stuurt wel op cijfers en grijpt in in het operationele proces (beslist onder andere over aanschaf van materieel)
!
Uit de respons blijkt dat de staf slecht bereikbaar is en traag is in afhandeling van vragen
De professionele uitstraling van de KMar naar buiten toe is te danken aan de inzet van de operationele eenheden.
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
28
De kwaliteit van de leiding staat ter discussie !
Er is geen consistente visie op leiderschap
!
Leidinggevenden zitten vaak op posities waarvoor ze onvoldoende gekwalificeerd zijn
!
Er is gebrek aan geschoold middenkader
!
Rang, positie en anciënniteit zijn méér bepalend dan competenties. Veel leidinggevenden gebruiken macht en status als basis voor hun wijze van leidinggeven
!
Slecht functionerende leidinggevenden die bijna met FLO gaan, laat men uitdienen op die positie
!
De leiding bepaalt eigen prioriteiten en stemt deze onvoldoende af op beleid en doelstellingen
Er zijn drie leidinggevende culturen, die slecht op elkaar aansluiten en een negatief beeld van elkaar hebben: !
KMA-officieren
!
‘Vakofficieren’ uit onderofficiersrangen
!
Onderofficieren
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
29
Disfunctioneren binnen de KMar heeft geen consequenties, de leiding maakt onvoldoende gebruik van beschikbare tools !
Medewerkers geven aan weinig of geen feedback te krijgen
!
Slecht functionerende medewerkers krijgen desondanks goede beoordelingen, dit is meestal een D-beoordeling. Uit een nadere uitleg van de interne projectgroep blijkt dat het systeem dit in de hand werkt. Enerzijds door de vele functiewisselingen van leidinggevenden en medewerkers en anderzijds door de geringe mogelijkheden om slecht functioneren daadwerkelijk aan te pakken. Naar de mening van de geïnterviewden pakt de leiding slecht functionerende medewerkers dan ook onvoldoende aan en verschuilt zich achter de geringe beschikbaarheid van tools
!
Slecht functionerende medewerkers worden naar andere brigades of districten overgeplaatst (en soms zelfs daarmee beloond) en gaan daar vrolijk verder
!
Ondanks alles gaat het werk toch gewoon door
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
30
Communicatie tussen leiding en werkvloer wordt als gebrekkig ervaren !
Er is een kloof tussen de Centrale Staf en de Districtscommandanten (DC-en) en tussen de DC-en en de Brigadecommandanten
!
Er is geen consistente leiderschapsstijl en vaak geeft men directief leiding
!
De leiding geeft geen uitleg over te nemen of genomen besluiten
!
Medewerkers ervaren geen luisterend oor bij hun leidinggevenden
!
De onderlaag is nauwelijks op de hoogte van doelstellingen en plannen
!
Op vele niveaus en posities stelt men het mooier voor dan het is. Men spreekt zelf van een façade
Het wrange is, dat ondanks beperkingen, de leidinggevenden de arbeidsmotivatie belangrijk zouden kunnen verbeteren door ‘ondernemerschap’, initiatief en goede externe contacten (regiopolities et cetera).
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
31
Medezeggenschap en vakorganisaties
Medezeggenschap en vakorganisaties zijn onderdeel van ‘het systeem’ !
De medezeggenschapscommissies leiden een vrij geïsoleerd bestaan. Ze zijn binnen KMar vooral een verplicht onderdeel van de bureaucratie
!
De medezeggenschapscultuur is niet echt ontwikkeld tot een volwassen vorm van inspraak en overleg. Het ontbreken van een eigen Centrale Ondernemingsraad leidt tot gebrek aan sturing in de medezeggenschap
!
De meeste leden van de vakorganisaties hebben niet de indruk dat hun belangen goed behartigd worden. Ze kunnen niet bij hun vakorganisatie terecht met problemen rond selecties, bevorderingen, overplaatsingen, uitzendingen et cetera, en hebben daarover wel verwachtingen. Er zijn veel bezwaarschriften op dit gebied
!
De posities van leidinggevenden in de KMar-organisatie én in de vakorganisaties (kaderleden) leiden tot verwarring over rollen en verantwoordelijkheden. Deze vermenging van verantwoordelijkheden heeft effect op de besluitvorming binnen de KMar. Het is moeilijk een stapsgewijze besluitvorming op te bouwen, omdat de informatie al in een vroeg stadium breed verspreid is
!
De kaderleden van de Marechaussee Vereniging pretenderen in belangrijke mate invloed te hebben op het beleid van de KMar. Dit wordt door de meeste leden nauwelijks gewaardeerd
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
33
Personeelsbeleid, -zorg en -beheer
Het personeelsmanagement (beleid en zorg) is verouderd, hetgeen leidt tot onzorgvuldigheid en kwaliteitsverlies !
De concentratie van de personele functie op centraal stafniveau is onjuist en wordt door het personeel als onzorgvuldig ervaren (onder andere bij betalingen van toelagen, toepassing van secundaire arbeidsvoorwaarden, toekenning van onderscheidingen, uitleg over sollicitatie- en selectieprocedures)
!
De lijnverantwoordelijkheid voor personeelsbeleid is ‘weggeorganiseerd’, terwijl de lijn in het kader van het nieuwe beleid integraal management nastreeft
!
Er is sprake van veel vastgelopen mensen, een groot informeel netwerk, willekeurige afwijkingen van gedragsregels et cetera
!
Voor een switch naar een dienstverlenende en ondersteunende rol van de staven ontbreken nu de competenties en de attitude
!
Uit de respons komt het beeld naar voren dat veel leidinggevenden aandacht en capaciteiten voor sociaal management ontberen
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
35
Mensen voelen zich behandeld als pionnen in een schaakspel !
Er worden grote verwachtingen gewekt bij de werving van BBT-ers, die niet worden wáárgemaakt: – beperkte doorstroom naar wachtmeester – nauwelijks reële opleidingsfaciliteiten – te weinig afwisselend werk – willekeur bij overplaatsingen en weinig uitleg over selectie bij uitzendingen
!
Zij-instroom van ervaren operationele mensen is er nauwelijks
!
Beoordelings- en selectieprocedures bij de doorstroom van reeds aangenomen operationeel personeel zijn niet adequaat (postbaktest!). Groepscommandanten beoordelen zonder tweede beoordelaar
!
Er is een landelijk, afstandelijk en langdurig ‘personeelvullingssysteem’ voor vacatures: ondanks de objectieve, bijna mathematische rekensystematiek wordt dit als willekeurig ervaren. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat leidinggevenden het systeem (trachten te) beïnvloeden om de door hen gewenste kandidaat op een functie te krijgen
!
Alles wordt centraal geregeld en uitgevoerd. De verantwoordelijke commandanten hebben nauwelijks of geen invloed op selectie, overplaatsingen en dergelijke. Zij verwijzen dan ook bij vragen of verzoeken naar de staf
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
36
Ervaring en competentie worden noch gewaardeerd, noch onderhouden !
Er is sprake van een ‘neurotisch’ in- en uitstroompatroon: als gevolg van het systeem wordt ervaring te vroeg eruit gewerkt, terwijl te weinig van de nieuwe mensen dóórgaat
!
Mensen blijven vaak veel te lang (vijf jaar en meer) op één plaats, terwijl ze een andere functie ambiëren
!
Anciënniteit is bij bevorderingen belangrijker dan competentie
!
Situaties met langdurig twee functionarissen op één functie komen voor
!
De opleidingen op het gebied van leidinggeven en samenwerken zijn niet van deze tijd
!
Ontwikkelingsmogelijkheden voor burgers zijn er niet of nauwelijks
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
37
Het personeelsbeheer strookt niet met de vereiste kwaliteit van modern personeelsmanagement !
De invoering van de centrale defensiesystemen verloopt gebrekkig en traag (onderscheidingen, bevorderingen et cetera)
!
Overzichten met personeelsinformatie zijn onvoldoende beschikbaar
!
De rapportagefunctie van het nieuwe defensiesysteem ‘peoplesoft’ werkt nog onvoldoende
!
De uitvoering van secundaire arbeidsvoorwaarden (bijvoorbeeld uitbetaling toeslagen) is een puinhoop. Bovendien is er sprake van een relatieve verslechtering van deze arbeidsvoorwaarden
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
38
Veel van de variabelen die fors afwijken van de benchmark hebben te maken met het personeelsbeleid Variabelen uit de benchmark (indicatorscore) KMar
80
Benchmark
73 60
63
65
62
56
54
49
40 29
20
45 33
29
27 21
10
t
in
ic h
g
id
tg an
vo
or
Kl
ve
er
er et rb
ed vr Te
br ui
kt
ac nd
O
nd
er zo
ek
In
en
fo
ge
Aa
ie at rm
en
he ilig ve or vo ht
er ov
ng ei di pl O
he
id
n ge lin st el el do
sm og
O
el
nt
ijk
pl
he
oo
de
iin
n
g
0
Van de BBT’ers geeft 40% aan bij te willen tekenen als BBT’er of het contract om te willen zetten naar een BOT-contract. Diegenen die willen blijven, worden vaak afgewezen. Volgens de ministeriële normen zou 70% van de BBT’ers die willen blijven een verlenging moeten krijgen. De animo voor een BOT-contract is echter veel groter dan voor een verlenging. 1.0/SJO/25504
Bron: Werkbelevingsonderzoek 2004
39
Het personeelsbeleid heeft in de ogen van het personeel duidelijk invloed op de mate van verzuim Aandachtspunten voor verzuimreductie Arbeids om s tandigheden 12% Pers oneels beleid 30%
Controle 22%
Pers oonlijke aandacht 36%
Er zijn geen ziekteverzuimcijfers van de afgelopen drie jaar voorhanden. Wel is gebleken uit de benchmark dat het KMar personeel zich gezonder voelt dan de benchmark, maar wel meer verzuimt.
1.0/SJO/25504
Bron: Werkbelevingsonderzoek 2002
40
Bevindingen: Cultuur en Integriteit
Cultuur
1.0/SJO/25504
Menstype: veiligheid- en zekerheidzoekers in combinatie met de hang naar fysiek avontuur
Het als gebrekkig ervaren (P&O)management en de daaruit voortkomende onzekerheid leidt tot gelaten en risicomijdend gedrag bij de medewerkers Het Het opleidingscentrum opleidingscentrum is is de de kweekvijver kweekvijver voor voor ‘volgers’, ‘volgers’, kritisch kritisch denken denken en en eigen eigen initiatief initiatief worden worden niet niet beloond beloond
Eerst Eerst zien/meemaken zien/meemaken en dan en dan geloven geloven
Geringe Geringe betrokkenheid: betrokkenheid: baan baan voor het leven staat onder voor het leven staat onder druk druk
Onduidelijkheid Onduidelijkheid over over de de selectie selectie van van doorgroei van doorgroei van BBT BBT naar naar BOT BOT (en (en wachtmeester) wachtmeester) Gebrek Gebrek aan aan feedback feedback en en begeleiding begeleiding in in de de functie functie Fouten Fouten worden worden lang lang nagedragen nagedragen Onberekenbaarheid Onberekenbaarheid in in afrekening afrekening (men (men wordt wordt onder onder de de tafel tafel beoordeeld beoordeeld en en op op subjectieve subjectieve elementen elementen bevorderd bevorderd of of benadeeld) benadeeld) Bron: Interviews
Onzekerheid
Wachten Wachten op op opdrachten opdrachten van van boven en geen eigen boven en geen eigen verantwoordelijkheid verantwoordelijkheid nemen nemen
Men loopt om de problemen heen zonder deze fundamenteel op te lossen: vertoont risicomijdend gedrag
Elkaar Elkaar niet niet aanspreken, aanspreken, maar maar praten praten over over elkaar elkaar (roddelcultuur) (roddelcultuur)
Terugtrekken Terugtrekken in in de de eigen eigen groep groep (gesloten (gesloten systeem) systeem)
43
Het werkklimaat is dubbelzinnig: joviaal en wantrouwend !
De afstand tussen direct leidinggevenden en ondergeschikten is klein: ‘Je kunt alles zeggen’
!
Er is sprake van een joviale en vriendschappelijke sfeer en kameraadschap
!
Er is sprake van sterke teamvorming met echter onvoldoende ‘rol’ voor de direct leidinggevende
!
Het wordt leidinggevenden impliciet kwalijk genomen dat ze de staf zijn gang laten gaan
!
Het gevoel dat façades worden opgehouden en leidinggevenden hun ondergeschikten op vele punten in de steek laten (beoordelingen, bevorderingen, coaching et cetera), maakt het werkklimaat dubbelzinnig
!
Je wordt vaak dóórverwezen als het probleem een beetje ingewikkeld is, men neemt geen verantwoordelijkheid
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
44
Er is geen aanspreek-, maar wel een afrekencultuur !
Medewerkers krijgen nauwelijks feedback in het dagelijkse werk
!
Slechts 40% van de medewerkers heeft in 2004 een functioneringsgesprek gehad
!
Veel geïnterviewden gaven aan al meerdere jaren geen functionerings- of beoordelingsgesprek te hebben gehad
!
Beoordelingen vinden wel plaats, maar onder tafel. Criteria waarop men wordt bevorderd of benadeeld zijn onduidelijk en worden niet open gecommuniceerd
!
Er is een grote roddelcultuur, waarbinnen mensen worden afgebrand met grote consequenties voor het formele beoordelingsproces
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
45
Er zijn vele redenen om afspraken niet na te komen !
Men verschuilt zich te veel achter regels en neemt geen eigen verantwoordelijkheid
!
Plannen of regels zijn weinig concreet, je kunt er alle kanten mee op
!
Er is overal een alibi voor: waarom zou je het jezelf moeilijk maken, als er toch niets verandert
!
Accent ligt op volgen (opdrachten uitvoeren) in plaats van denken
!
Vier jaren investeren (1996-2000) in een gedragscode in een goed opgezet programma zijn verdampt door gebrek aan verankering in de top en de staf
!
Er is weinig zelfkritiek
!
Binnen de KMar is en wordt zeer veel sociaal-wetenschappelijk onderzoek gedaan. Echter met de uitkomsten en aanbevelingen wordt weinig of niets gedaan
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
46
Integriteit
Een verouderde organisatie op het gebied van management en P&O legt de basis voor de wijze waarop personeel van de KMar zich gedraagt Te Te lage lage werklast: werklast: te te weinig werk leidt weinig werk leidt tot tot verveling verveling
Tekortschietend Tekortschietend en en onduidelijk onduidelijk personeelsbeleid personeelsbeleid Opleidingsfaciliteiten Opleidingsfaciliteiten (afstemming (afstemming werk werk en opleiding) in en opleiding) in de de praktijk praktijk niet niet genoeg genoeg benut benut Termijnoverschrijding Termijnoverschrijding bij bij klachten/vragen klachten/vragen (aanvragers (aanvragers worden worden wel aan deadlines wel aan deadlines gehouden) gehouden) Leiding Leiding geeft geeft volgens volgens de respons geen de respons geen goed goed voorbeeld en is in voorbeeld en is in hun hun ogen ogen inadequaat inadequaat
Weinig Weinig uitleg uitleg over over selectie selectie bij bij uitzendingen uitzendingen
Afwezigheid Afwezigheid van van een een adequaat adequaat sanctiebeleid sanctiebeleid
Integriteit Integriteit van van het het personeel personeel
Geen Geen maatwerk maatwerk in in secundaire secundaire arbeidsvoorwaarden arbeidsvoorwaarden en en overschrijding overschrijding betalingstermijnen betalingstermijnen
Onduidelijkheid Onduidelijkheid over over de rechtspositie de rechtspositie en en schets schets van van een een veel veel te te rooskleurig rooskleurig beeld beeld bij bij aanname aanname
Door Door medewerkers medewerkers ervaren ervaren vriendjespolitiek vriendjespolitiek bij bij beoordelingen beoordelingen en en bevorderingen bevorderingen Men Men houdt houdt zich zich niet niet aan aan toezeggingen toezeggingen en en deze deze zijn zijn te te rooskleurig rooskleurig
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
48
Er zijn niet opvallend veel schendingen van integriteit in enge zin en de schendingen die er zijn, zijn verweven met het werk zelf Voorbeelden van ongewenst gedrag ten opzichte van de organisatie ! Oneigenlijk gebruik van materiaal of faciliteiten, zoals:
Voorbeelden van ongewenst gedrag ten opzichte van collega’s ! Jong, net aangenomen personeel moet de rotklussen doen
–
privé bellen met diensttelefoon
! Chantage, machtsmisbruik
–
privé rijden met dienstauto
! Grof taalgebruik
! Eerder naar huis en toch vaste roosteruren opgeven
!
Men heeft op operationeel niveau veel voor elkaar over
!
Je hebt het moeilijk als je niet in de groep past
!
Roddelen blijft een groot probleem en kan mensen zéér beschadigen
!
In het algemeen gaan mensen onderling vriendelijk met elkaar om
1.0/SJO/25504
Bron: Interviews
49
Bijna 50% van de ergernissen betreft desinteresse (laksheid, ongemotiveerdheid en passiviteit) en roddelen Ongewenst gedrag 30
%
25 25
23,9
20 15 14,4
13,8
13,8
10 8,9 5
d nv
Eg
oi
O
sm e/ be
ol
tw
wa
et
er
ss e
ig
nh
he
ei
id
ng id i
e/ Se
ks i
sm
/a s en el dd Ro
Le
at ie in rim di
oc
De
ia
sc
al
sin
te
ge
re
ss
dr ag
e
0
Desinteresse en roddelen hebben verband met het gebrek aan werk.
1.0/SJO/25504
Bron: Werkbelevingsonderzoek 2002
50
De organisatorische voorzieningen om integer gedrag te bevorderen zijn goed Ten opzichte van collega’s: !
De KMar heeft een centrale vertrouwenspersoon: centraal meldpunt en tevens coördinator van de decentrale vertrouwenspersonen. De vertrouwenspersoon is opgeleid om slachtoffers van ongewenst gedrag bij te staan
!
Er zijn twee tot vier vertrouwenspersonen in de districten
!
Er is een Klachtencommissie Ongewenst Gedrag, waar je een officiële klacht kunt indienen
1.0/SJO/25504
Ten opzichte van de organisatie: !
Er bestaat een Functionaris Integriteitszorg, die als taak heeft voorlichting te geven over integriteitsvraagstukken en het adviseren bij integriteitsdilemma’s. Daarnaast fungeert deze functionaris als meldpunt voor integriteitschendingen of vermoedens daarvan
!
De Sectie Interne Zaken doet strafrechtelijke en disciplinaire onderzoeken. Deze afdeling heeft een adviserende rol, met name bij schorsingen. De Sectie Interne Zaken wil graag ongewenst gedrag aanpakken, maar vanwege capaciteitgebrek duurt het op dit moment te lang voordat een zaak wordt behandeld
51
De beroepscode voor de politie in Nederland is ook voor de KMar van belang ! Het korpsbeheerdersberaad heeft recentelijk een ‘concernbrede beroepscode’ vastgesteld ! Aan de basis van deze beroepscode ligt een aantal algemene beginselen van integriteit van de politie: −
respect
−
transparantie
−
verantwoordelijkheid
−
betrokkenheid
−
betrouwbaarheid
−
rechtvaardigheid
−
balans (afwegen)
1.0/SJO/25504
! Bovengenoemde algemene beginselen zijn ook terug te vinden in het integriteitbeleid van Defensie, c.q. de KMar
52
Analyse
Er zijn drie factoren die de meeste invloed hebben op werkklimaat, cultuur en integriteit
1
2
1.0/SJO/25504
3
De lage ervaren werkdruk, de noodzakelijke beschikbaarheid en het (georganiseerde) eentonige werk voor met name operationeel personeel op vele plaatsen
De verouderde organisatie op het gebied van management en Personeel & Organisatie
De onmacht en kwaliteit van het leidinggevend systeem inzake werksituatie, personeelsbeleid en arbeidsmotivatie
54
Management en personeelszorg zijn een veel groter probleem dan de integriteitschendingen (ongewenst gedrag) op de werkvloer Er is: 1
Onvoldoende waarborging van de belangen van het individu
2
Gebrek aan perspectief in loopbaan- en persoonlijke ontwikkeling
3
Nauwelijks een sturende, motiverende en corrigerende werking van de leiding
De aanpak van ongewenst gedrag op de werkvloer is adequaat. Er zijn verschillende mogelijkheden voor meldingen van ongewenst gedrag: de vertrouwenspersonen, de Klachtencommissie Ongewenst Gedrag, de functionaris Integriteitszorg en de Sectie Interne Zaken. Desalniettemin is het regelmatig (om de twee à drie jaar) uitvoeren van een ruim opgezet integriteitonderzoek (zie ‘handboeken’) noodzakelijk.
1.0/SJO/25504
Het -in navolging van de politie- opstellen van een beroepscode is voor de KMar aan te bevelen.
55
De eerste signalen van een verslechtering van sociaal gedrag binnen de KMar zijn aanwezig Eerste signalen ! Ziekmeldingen, gekoppeld aan arbeidsomstandigheden ! Vertrek van goede BBT-ers die niet doorstromen, met name naar de politie ! ‘Kantjes ervan af lopen’ ! Roddelcultuur, mede door gebrek aan werk ! Negatieve stemming en gelatenheid op operationeel niveau: men gelooft niet in verandering
Voorspelling voor de volgende fase ! Robotisering in gedrag en handelen van met name het operationele personeel ! Klachten van externe burgers, militairen en vreemdelingen zullen toenemen ! Door lekken zal het imago van de KMar schade gaan lijden
1.0/SJO/25504
! De prestaties en positie van de KMar komen onder druk te staan
56
Er is al het nodige in gang gezet om de personele situatie te verbeteren, maar de vraag is of dit snel genoeg gaat !
De beschreven negatieve personele situatie wordt door de leiding van de KMar in hoge mate herkend
!
Het beleidsplan 2010 en een aantal opstart-acties om het leidinggeven te verbeteren spelen daarop in
!
De gevolgen van de sterke groei in de afgelopen tien jaar zijn evident
!
Er zal geïnvesteerd worden om het achterstallig onderhoud op het gebied van personeel en organisatie weg te werken
!
Het ‘peoplesoft’ systeem vereist de nodige aandacht en investering, echter de vrijheid om dit op door de KMar gewenste wijze te moduleren is beperkt. Het systeem is gekoppeld aan het centrale defensiesysteem
1.0/SJO/25504
De vraag is of de voorgenomen maatregelen voldoende zijn en in het vereiste tempo kunnen worden gerealiseerd.
57
Snel en krachtig ingrijpen is geboden, geïntegreerd in de aanpak KMar 2010 Zorgpunt is dat men de ‘sense of urgency’ van een verandering en de reeds ingezette beweging ‘besturing KMar 2010’ onvoldoende herkent: er gebeurt weinig en zeker op de lagere niveaus. Dit wordt mede ingegeven door de kloof tussen korpsstaf en DC (en zijn staf). Er is geen sprake van een uitgekiende en goed uitgewerkte veranderingsstrategie Snel en krachtig ingrijpen op alle niveaus
1
Reorganisatie staven Personeel & Organisatie is noodzakelijk
! Professionaliseren (onder andere aanname- en selectiebeleid) ! Decentrale voorzieningen treffen ! Relatie met defensiebeleid verhelderen
2 Voorgenomen reorganisatie
!
! ! !
!
1.0/SJO/25504
!
(beleidsplan 2010) koppelen aan een indringende veranderingsstrategie Leidinggevende structuur en kwaliteit herzien (onder andere minder managementlagen) Reorganisatie districten (realisatie plan 2010) Decentralisatie staven (onder andere materieelvoorziening) Trekkers in de organisatie aanwijzen en betrokkenheid op operationeel niveau organiseren MD en opleidings- en trainingsprogramma inpassen Bedrijfsvoeringsprogramma met andere wijze van werkplanning starten
3
Breder takenpakket voor de KMar in overleg met Defensie, BZK en Justitie ! Herbezinning op en andere invulling van de samenwerking met de regionale politiekorpsen ! De militaire status beter benutten bij zowel het huidige als het na te streven ruimere takenpakket ! De komende jaren vrijkomende capaciteit (door een betere bedrijfsvoering) nuttig inzetten binnen de missie van de KMar 58
Bijlage
