Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Petr Pařízek

Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Doc. JUDr. Jan Ondřej, DrSc.

Katedra mezinárodního práva

Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 28. 1. 2008

Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně za použití zdrojů a literatury v ní uvedených.

.........................................

2

1. 2. 3.

4. 5. 6. 7.

8.

9.

ÚVOD: OCHRANA KLIMATU V ŠIRŠÍM RÁMCI VZTAHU ČLOVĚKA A ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ............. 4 PRÁVO A OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ................................................................................. 6 STRUČNÁ HISTORIE MEZINÁRODNÍHO PRÁVA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ........................................... 9 3.1. PRVOPOČÁTKY MEZINÁRODNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A ROLE OSN...................................................9 3.2. STOCKHOLMSKÁ KONFERENCE A NÁSLEDUJÍCÍ OBDOBÍ ...............................................................................11 3.3. KONFERENCE V RIU DE JANEIRO............................................................................................................14 3.4. SVĚTOVÝ SUMMIT O UDRŽITELNÉM ROZVOJI ............................................................................................16 OCHRANA OVZDUŠÍ V RÁMCI MEZINÁRODNÍHO PRÁVA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ .......................... 17 ZMĚNA KLIMATU JAKO GLOBÁLNÍ EKOLOGICKÝ PROBLÉM .......................................................... 20 5.1. ZMĚNA KLIMATU A MEZINÁRODNÍ VZTAHY ..............................................................................................21 VYTVÁŘENÍ MEZINÁRODNĚPRÁVNÍHO REŽIMU OCHRANY KLIMATU............................................ 26 RÁMCOVÁ ÚMLUVA OSN O ZMĚNĚ KLIMATU ............................................................................. 30 7.1. STRUKTURA ......................................................................................................................................30 7.2. PREAMBULE .....................................................................................................................................31 7.3. CÍL ÚMLUVY .....................................................................................................................................33 7.4. ZÁSADY: ČLÁNEK 3.............................................................................................................................34 7.5. ZÁVAZKY SMLUVNÍCH STRAN ................................................................................................................36 7.6. VŠEOBECNÉ ZÁVAZKY ..........................................................................................................................37 7.7. ZÁVAZKY INDUSTRIALIZOVANÝCH ZEMÍ ...................................................................................................39 7.8. ZVLÁŠTNÍ ZÁVAZKY NEJVYSPĚLEJŠÍCH ZEMÍ...............................................................................................41 7.9. ORGÁNY ÚMLUVY..............................................................................................................................42 7.10. FINANČNÍ MECHANISMUS ....................................................................................................................43 7.11. PROVÁDĚNÍ ÚMLUVY ..........................................................................................................................44 7.11.1. Podávání informací smluvními stranami.............................................................................44 7.11.2. Multilaterální konzultační proces........................................................................................45 7.11.3. Urovnávání sporů ................................................................................................................46 7.12. ZMĚNY, PŘÍLOHY A PROTOKOLY ............................................................................................................46 7.13. VSTUP V PLATNOST A NÁSLEDNÝ VÝVOJ ..................................................................................................47 KJÓTSKÝ PROTOKOL .................................................................................................................. 50 8.1. KJÓTSKÉ ZASEDÁNÍ KONFERENCE SMLUVNÍCH STRAN ................................................................................50 8.2. CÍL PROTOKOLU A ZÁVAZKY SMLUVNÍCH STRAN........................................................................................51 8.3. ORGÁNY PROTOKOLU .........................................................................................................................54 8.4. FLEXIBILNÍ MECHANISMY IMPLEMENTACE ...............................................................................................55 8.4.1. Společné plnění závazků......................................................................................................55 8.4.2. Společná implementace ......................................................................................................56 8.4.3. Obchodování s emisemi ......................................................................................................56 8.4.4. Mechanismus čistého rozvoje .............................................................................................56 8.5. PROVÁDĚNÍ PROTOKOLU .....................................................................................................................57 8.5.1. Podávání informací a jejich přezkum ..................................................................................57 8.5.2. Multilaterální konzultační proces a urovnávání sporů ........................................................58 8.5.3. Procedura při nedodržování závazků ..................................................................................58 8.6. ZMĚNY PROTOKOLU A JEHO PŘÍLOHY .....................................................................................................59 8.7. NÁSLEDNÝ VÝVOJ A VSTUP V PLATNOST ..................................................................................................60 ZÁVĚR ....................................................................................................................................... 62

3

1. Úvod: Ochrana klimatu v širším rámci vztahu člověka a životního prostředí Vztah člověka s prostředím, které ho obklopuje, prošel v historickém vývoji různými etapami. Od lovecko-sběračského způsobu života, kdy se člověk živil jen tím, co v přírodě našel nebo ulovil, a v tomto ohledu se prakticky nelišil od jiných živočichů, přes tradiční zemědělskou společnost, kdy kultivoval půdu a pásl dobytek, až k průmyslové společnosti, kdy lze často už jen těžko najít místo, které by nebylo člověkem určitým způsobem ovlivněno. Člověk se od jiných živých organismů odlišuje svým dvojakým vztahem k přírodě. Na jedné straně je zde vztah biologický. Příroda poskytuje člověku základní biologické podmínky života, například vzduch či vodu. Biologický vztah je všem živým organismům společný. Vztah člověka a přírody má však i druhou rovinu, kterou můžeme označit jako sociální či ekonomickou. Člověk (od počátku zemědělské civilizace) není pasivní tvor, který by se jen adaptoval na přírodní podmínky. Člověk je aktivním činitelem a prostředí, ve kterém žije, dokáže aktivně a záměrně upravovat a měnit.1 Ekonomická aktivita člověka má svou pozitivní i negativní stránku. Na jedné straně přináší bohatství a vymoženosti, které lidem usnadňují život, na straně druhé jsou však stinné dopady ekonomického rozvoje v podobě ekologických problémů. Ty mohou být různého rozsahu a závažnosti, největší pozornost pak pochopitelně přitahují ty, které se dotýkají lidské populace jako celku či dokonce jejího přežití na Zemi, tedy globální ekologické problémy.

1

Damohorský M. a kol. Právo životního prostředí, s. 4.

4

Mezi nejzávažnější globální ekologické problémy současnosti patří podle většinového mínění odborné i laické veřejnosti klimatická změna v podobě globálního oteplování. Rozhodně se jedná o ekologický problém v současnosti nejvíce diskutovaný. Jedná se o globální ekologický problém par excellence, neboť jeho projevy (a tím pádem ani jeho řešení) nelze uzavřít do prostoru vymezeného hranicemi států, a dokonce ani kontinentů. I když jsou slyšet i skeptické hlasy varující před přílišnou panikou, boj proti změně klimatu je v současném světě realitou. Řešení se hledá na globální úrovni – zejména prostřednictvím mezinárodního práva. Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol jsou klíčovými dokumenty v rámci mezinárodněprávní ochrany klimatu. V mojí diplomové práci se budu snažit představit základní principy a cíle v nich obsažené a zároveň je zasadit do širšího rámce právní ochrany životního prostředí.

5

2. Právo a ochrana životního prostředí V průběhu 20. století si lidstvo uvědomilo problémy související s mohutným ekonomickým rozmachem průmyslové společnosti. Ruku v ruce s tímto uvědoměním jde snaha nepříznivé dopady lidské aktivity minimalizovat či v ideálním případě úplně odstranit. Ochrana přírody byla nejprve výsadou různých spontánních hnutí, postupem času však dochází k její institucionalizaci, když se v této oblasti začíná angažovat věda, státy i mezinárodní organizace. Postupně se objevují a vyčleňují různé prostředky ochrany životního prostředí. Hovořit můžeme například o prostředcích (či nástrojích) ekonomických, vědeckých, technických a technologických, politických, výchovných a vzdělávacích, osvětových a organizačních.2 Veledůležitým prostředkem ochrany životního prostředí je právo. Charakteristickými rysy práva jsou přesnost, závaznost a vynutitelnost, nelze přehlížet ani fakt, že ostatní prostředky ochrany životního prostředí jsou s právem často velice úzce svázány (právní normy vytvářejí předpoklad a rámec jejich fungování). V souvislosti s narůstající právní regulací ochrany životního prostředí ze strany státu se etabloval nový právní obor, právo životního prostředí. Název může být vnímán jako poněkud matoucí, neboť předmětem úpravy práva životního prostředí není přímo životní prostředí jako takové (přírodu nelze zákonem regulovat), ale společenské vztahy s ním a s jeho ochranou související. Aby mohlo právo životního prostředí takovéto společenské vztahy regulovat, musí nejprve definovat, co se chápe pod pojmem životní prostředí. Jednotlivá vymezení

2

Damohorský M. a kol. Právo životního prostředí, s. 9.

6

životního prostředí se mohou celkem dramaticky lišit, neboť samotný výraz lze chápat v širším či užším smyslu. V nejširším pojetí je životní prostředí vše kolem nás, řečeno slovy Alberta Einsteina: „Životní prostředí je všechno to, co nejsem já.“3 Takovému pojetí odpovídá například definice Evropské komise, která jako životní prostředí označuje „kombinaci prvků, jejichž komplexní vzájemné působení vytváří nastavení, okolí a podmínky života jedinců a společnosti, tak jak jsou, nebo tak, jak jsou pociťovány.“4 Pro účely konkrétní právní úpravy nejsou však takovéto všeobjímající definice příliš užitečné, pojem životního prostředí je zde potřeba vymezit v jasnějších mezích. Podle § 2 českého zákona o životním prostředí (č. 17/1992 Sb.) je životním prostředím „vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie.“ Podobným způsobem postupoval zákonodárce v britském zákoně na ochranu přírody (Environmental Protection Act 1990), v jehož rámci jsou životním prostředím míněny „všechny nebo některé z následujících médií, jmenovitě vzduch, voda a půda; médium vzduchu zahrnuje vzduch uvnitř budov a vzduch uvnitř jiných přírodních nebo umělých struktur pod nebo nad zemským povrchem.“5 V užším smyslu tedy pojem životního prostředí s malou licencí odpovídá laickému pojmu příroda – je z něj vyloučeno umělé, člověkem vytvořené prostředí. V tomto smyslu je termín „životní prostředí“ používán i v této práci, pokud není výslovně uvedeno jinak.

3

Citováno v Bell S., McGillivray D. Environmental Law, s. 7. Tamtéž, s. 8. 5 Citováno tamtéž, s. 7. 4

7

Právo životního prostředí na úrovni jednotlivých států a jejich právních řádů má své nepřekročitelné limity v podobě státních hranic. Vzhledem k povaze některých ekologických problémů, přesahujících hranice národních států, je v oblasti ochrany životního prostředí nezbytná i mezinárodní spolupráce, v jejímž rámci je právo klíčovým, byť rozhodně ne jediným prostředkem.

8

3. Stručná historie mezinárodního práva životního prostředí Mezinárodní právo životního prostředí je relativně novým právním odvětvím. Ke své současné podobě se začalo formovat až od 70. let 20. století, ačkoliv již mnohem dříve se v rámci obecného mezinárodního práva objevují jeho zárodky. Nešlo však o úpravu systematickou, ať už z věcného či regionálního hlediska. Až v posledních desetiletích došlo k jednoznačnému vyčlenění mezinárodního práva životního jakožto samostatného právního odvětví. V dějinách mezinárodněprávní úpravy ochrany životního prostředí lze vysledovat několik nejdůležitějších mezníků: první mezinárodní smlouvy regulující přístup k přírodním zdrojům (zejména v oblasti rybářství), vznik OSN, a mezinárodní konference o životním prostředí ve Stockholmu, Riu de Janeiro a Johannesburgu.

3.1. Prvopočátky mezinárodní ochrany životního prostředí a role OSN Regulace chování k životnímu prostředí se na mezinárodní úrovni objevuje poprvé již v 19. století. Šlo o úmluvy v oblasti rybářství, jejichž účelem však byla primárně úprava konkurenčních vztahů rybářských zemí, nikoliv ochrana životního prostředí jako taková. Opravdové ochranářské tendence se do systému mezinárodního práva více promítly až v první polovině 20. století, kdy se objevují první úmluvy na ochranu fauny a flóry. V průběhu druhé světové války vynesl arbitrážní soud velice vlivné rozhodnutí v případu Trail Smelter, kdy toxické plyny vypouštěné z kanadských hutí poškozovaly životní prostředí ve Spojených státech. Soud rozhodl ve prospěch Spojených států s odůvodněním, že „…žádný stát není oprávněn využívat nebo povolit využívání svého 9

území způsobem, kterým může dojít ke škodám způsobeným plyny na území jiného státu nebo na majetku či osobách v něm žijících, pokud předmětná činnost má závažné následky a je na základě důkazů jasně stanovena“. Toto rozhodnutí se stalo základem pro mezinárodněprávní

obyčej

reflektovaný

v pozdějších

významných

mezinárodních

dokumentech. Výrazným mezníkem pro mezinárodněprávní ochranu životního prostředí byl bezpochyby vznik Organizace spojených národů. Lze říci, že od svého založení hrála OSN pro rozvoj mezinárodního práva životního prostředí klíčovou roli, ačkoliv téma ochrany životního prostředí není explicitně zmíněno v Chartě OSN. Ochrana životního prostředí je však úzce propojena se sociálními, humanitárními a ekonomickými problémy, které jsou naopak primárními objekty zájmu OSN. V rezoluci z roku 1947 uznala Hospodářská a sociální rada OSN potřebu managementu a ochrany přírodních zdrojů,6 což předznamenalo celý další vývoj mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany životního prostředí směřující až ke konání velkých mezinárodních konferencí ve Stockholmu a v Riu de Janeiro. Již v roce 1948 vzniká za asistence UNESCO první velká mezinárodní organizace zaměřená na ochranu životního prostředí, Mezinárodní unie pro ochranu přírody (International Union for the Conservation of Nature – IUCN). V roce 1949 pak Hospodářská a sociální rada OSN svolává vůbec první konferenci zabývající se racionálním využíváním přírodních zdrojů (United Nations Convention on the Conservation and Utilisation of Resources - UNCCUR), konanou ve státě New York ve Spojených státech.

6

Rezoluce Hospodářské a sociální rady OSN č. 32 (1947)

10

V následujícím období dochází v oblasti ochrany životního prostředí zejména k rozvoji smluvní úpravy mořského práva a ochrany vnitrostátních vod, ke konci 60. let pak následují další smlouvy na ochranu fauny a flóry. Pozornost se však postupně přesouvá k regulaci procesů a produktů spojených s průmyslovou a vojenskou aktivitou – v první fázi šlo zejména o následky jaderných testů a ropného znečištění.7 K posunu vnímání nutnosti mezinárodněprávní regulace přístupu k životnímu prostředí dochází i na regionální úrovni. V roce 1966 například přijal Výbor ministrů Rady Evropy vůbec první mezinárodní dokument zabývající se obecnými aspekty znečištění vzduchu.8 Od konce druhé světové války do začátku 70. let tedy došlo k nepřehlédnutelnému rozvoji mezinárodněprávní ochrany životního prostředí, nicméně stále nemůžeme mluvit o mezinárodním právu životního prostředí v dnešním slova smyslu. Aktivity v této oblasti nebyly dostatečně koordinovány, což značně oslabovalo jejich pozitivní potenciál, stejně jako neexistence procedur, které by zajišťovaly provádění a kontrolu provádění závazků vyplývajících ze smluv. Některé (dnes klíčové) oblasti, například ochrana ovzduší a atmosféry, byly navíc mezinárodněprávní regulací téměř nedotčeny.

3.2. Stockholmská konference a následující období V reakci na stále se zhoršující stav globálního životního prostředí byla v roce 1972 ve Stockholmu pod záštitou OSN uspořádána první celosvětová konference o životním prostředí (United Nations Conference on the Human Environment). Jejím výsledkem bylo přijetí tří dokumentů: Závěrečné deklarace o životním prostředí člověka (Stockholmská

7 8

Sands P. Principles of International Environmental Law, s. 33. Tamtéž, s. 34.

11

deklarace), Akčního plánu a Rezoluce o institucionálních a finančních ujednáních. Všechny tři tyto dokumenty jsou z kategorie soft law – tedy právně nezávazné - a přesto jsou velmi důležité pro další vývoj mezinárodněprávní ochrany životního prostředí a faktické vyčlenění mezinárodního práva životního prostředí jako samostatného oboru. Stockholmská deklarace obsahuje výčet principů, které jsou dodnes v mnoha případech všeobecně uznávány jak na mezinárodní úrovni, tak v rámci vnitrostátních právních systémů. Jde například o uznání práva na životní prostředí jako jednoho ze základních lidských práv, nebo zásadu, že přírodní zdroje musí být chráněny i k prospěchu budoucích generací. Snad nejdůležitější z hlediska mezinárodního práva je pak tzv. princip 21, který v reakci na případ Trail Smelter stanoví, že státy jsou povinny zajistit, aby aktivity konané na jejich území nepoškozovaly životní prostředí za jejich hranicemi. Akční plán přijatý na Stockholmské konferenci obsahuje seznam doporučení, týkající se spravování přírodních zdrojů, lidského osídlení, znečištění životního prostředí a dalších aspektů ochrany životního prostředí. Rezoluce o institucionálních a finančních ujednáních pak definuje institucionální a finanční rámec pro provádění principů Deklarace a doporučení Akčního plánu. Výrazným přínosem Stockholmské konference byl každopádně také vznik Programu pro životní prostředí (United Nations Environment Programme – UNEP) jako zvláštní instituce OSN s cílem plnit koordinační a informační funkci v oblasti mezinárodní ochrany životního prostředí. Ten byl založen rezolucí Valného shromáždění OSN, která vycházela právě z dokumentů přijatých ve Stockholmu.

12

V období po Stockholmské konferenci vznikají nové mezinárodní organizace zaměřené na ochranu životního prostředí a i jiné existující instituce stále více zahrnují environmentální témata do svých agend.9 Narůstá i počet mezinárodních smluv v této oblasti. Mimo jiné je v rámci mezinárodního práva poprvé výrazně řešena otázka znečištění ovzduší, zejména prostřednictvím Ženevské úmluvy o dálkovém přenosu znečištění ovzduší z roku 1979 nebo Vídeňské úmluvy na ochranu ozónové vrstvy z roku 1985, o dva roky později doplněné Montrealským protokolem. Ve stejné době vzniká také mnoho dokumentů z kategorie soft law. V roce 1980 byl za spolupráce několika mezinárodních institucí (IUCN, UNEP, WWF, UNESCO a FAO) připraven dokument „Světová strategie ochrany přírody“ (World Conservation Strategy), který předznamenal vývoj směřující k přijetí principu trvale udržitelného rozvoje. Mimo jiné i na něj navazovala zpráva Světové komise pro životní prostředí a rozvoj „Naše společná budoucnost“ z roku 1987, kde byl princip trvale udržitelného rozvoje poprvé výslovně formulován, aby se později stal ústředním motivem konference v Riu. Dalším důležitým právně nezávazným dokumentem je Světová charta přírody (World Charter for Nature) z roku 1982, lišící se svým pojetím ochrany přírody kvůli přírodě samotné, a nikoliv kvůli člověku a jeho životním podmínkám, což charakterizuje valnou většinu ostatních důležitých dokumentů mezinárodní ochrany životního prostředí. Lze říci, že v období mezi mezinárodními konferencemi ve Stockholmu a v Riu de Janeiro dochází k definitivnímu vyčlenění mezinárodního práva životního prostředí jako samostatného oboru. Princip 21 Deklarace ze Stockholmu získal pevnou pozici jako

9

Tamtéž, s. 40.

13

zavedený mezinárodněprávní obyčej a zároveň se pomalu objevovaly i další principy – například princip předběžné opatrnosti nebo zásada „znečišťovatel platí“.10

3.3. Konference v Riu de Janeiro Možná dosud vůbec nejvýznamnějším mezinárodním setkáním týkajícím se ochrany životního prostředí byla Konference OSN o životním prostředí a rozvoji (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED) konaná v roce 1992 v Riu de Janeiro. Výstupem z konference byly dvě rámcové mezinárodní úmluvy (o změně klimatu a o biodiverzitě) a dále tři právně nezávazné dokumenty: Deklarace o životním prostředí a rozvoji, Agenda 21 a Principy hospodaření v lesích. Jak vyplývá z jejího názvu, cílem Úmluvy o biodiverzitě je především ochrana biologické rozmanitosti. Jedná se o rámcovou dohodu, která pro naplnění svého účelu potřebuje konkretizaci prostřednictvím protokolů, což se stalo v roce 2000 prostřednictvím Cartagenského protokolu o biologické rozmanitosti. Druhý právně závazný dokument – Rámcová úmluva OSN o změně klimatu – je podrobně popsán níže v této práci. Deklarace o životním prostředí a rozvoji obsahuje 27 principů mezinárodní ochrany životního prostředí. Naprosto zásadní jsou články 3 a 4, kde je zakotven princip trvale udržitelného rozvoje, který se následně stal ústředním motivem ochrany životního prostředí nejen na mezinárodní úrovni. Podle článku 3 musí být „právo na ekonomický rozvoj naplňováno tak, aby mohly být spravedlivě uspokojovány potřeby rozvoje i ochrany životního prostředí současných i budoucích generací“. Článek 4 pak stanoví, že „aby bylo

10

Sands P. Principles of International Environmental Law, s. 51.

14

dosaženo trvale udržitelného rozvoje, ochrana životního prostředí se musí stát integrální součástí procesu rozvoje a nemůže být posuzována izolovaně“. Mezi další významné články Deklarace z Ria patří článek 2, který znovu potvrzuje princip 21 Stockholmské deklarace, že státy musí zajistit, aby z jejich území nebylo poškozováno životní prostředí za jejich hranicemi, článek 17, formulující zásadu předběžné opatrnosti, a také článek 7, zakotvující zásadu společné, ale rozdílné odpovědnosti (větší část odpovědnosti za poškození životního prostředí, a tudíž i jeho ochranu, mají rozvinuté země). Agenda 21 představuje jakýsi akční plán pro provádění zásad trvale udržitelného rozvoje. Obsahuje 40 kapitol s doporučeními pro ochranu životního prostředí a jeho jednotlivých složek (například ochrana atmosféry, půdy, nakládání s odpady), řeší ale i otázky ekonomické, sociální, záležitosti týkající se vědy. Předmětem článku 38 je institucionální ujednání, na jehož základě byla vytvořena Komise pro udržitelný rozvoj s primárním cílem implementovat usnesení konference v Riu. V období po konferenci v Riu bylo sjednáno mnoho dalších mezinárodních úmluv. Zároveň byly prostřednictvím tzv. konferencí smluvních stran prováděny rámcové úmluvy přijaté na konferenci (výše zmíněný Cartagenský protokol nebo Kjótský protokol o změně klimatu roku 1997). V roce 1997 se v New Yorku konalo zvláštní zasedání Valného shromáždění OSN s názvem Rio + 5 s úkolem zhodnotit, jak bylo během pěti let pokročeno v provádění ujednání z konference v Riu. Závěry byly víceméně negativní a přijatý „Program k další implementaci Agendy 21“ nepřinesl nic nového.

15

3.4. Světový summit o udržitelném rozvoji Další velká mezinárodní konference zabývající se tématikou ochrany životního prostředí se konala v roce 2002 v jihoafrickém Johannesburgu pod názvem Světový summit o udržitelném rozvoji (World Summit on Sustainable Development – WSSD). Více než na ochranu životního prostředí jako takovou byla tentokrát zaměřena na druhý aspekt trvale udržitelného rozvoje - ekonomický a sociální rozvoj, zvláště pak na vymýcení světové chudoby. Závěry jsou shrnuty v dokumentu s názvem Implementační plán (Plan of Implementation). Mezi nejdůležitější patří například: •

snížení podílu lidí žijících pod hranicí chudoby (s příjmem menším než 1 USD na den) a podílu hladovějících lidí na polovinu do roku 2015

•

snížení podílu lidí žijících bez přístupu k pitné vodě a hygienickému zázemí na polovinu do roku 2015

•

zvýšení podílu energie pocházející z obnovitelných zdrojů

•

zrychlení vývoje a šíření energeticky šetrných technologií

•

do roku 2020 dosažení stavu, kdy budou vyráběny a používány jen takové chemické látky, které nemají negativní účinky na lidské zdraví a životní prostředí

•

výrazné snížení rychlosti ztráty biologické rozmanitosti do roku 2010

16

4. Ochrana ovzduší v rámci mezinárodního práva životního prostředí Stabilní a příznivá rovnováha prvků zastoupených v atmosféře je základní podmínkou veškerého života na Zemi. Ochrana ovzduší (atmosféry) je v současné době považována za naprosto zásadní oblast v rámci mezinárodního práva životního prostředí. Patří přitom, jak vyplývá z kapitoly o vývoji mezinárodního práva životního prostředí, k těm, které se staly předmětem zájmů ochránců přírody spíše v pozdější době. Hlavní příčina znečištění ovzduší a s ním spojených problémů, tedy emise znečišťujících látek, se staly předmětem ucelenější mezinárodně právní úpravy poprvé až v pozdních 70. letech 20. století. Důvodem je na jedné straně složitost a technologická náročnost pozorování a vyhodnocování znečištění ovzduší, na straně druhé pak nepříliš velká ochota států zavázat se ke snižování emisí znečišťujících látek. Ty jsou totiž zejména následkem aktivit, které tvoří jádro moderní průmyslové společnosti – energetiky, průmyslu a dopravy – a regulace právě takovýchto aktivit jsou velmi těžko politicky průchodné. V takové situaci se navíc mohou státy vždy uchýlit k taktice požadování dalších vědeckých důkazů o souvislosti regulovaných činností či látek se škodami na životním prostředí, což může v kontextu zmíněné náročnosti vědeckého výzkumu v této oblasti fakticky znamenat blokování vyjednávání o přijetí vhodných opatření. To ovšem neznamená, že by až do takto pozdní doby nebyla problematika znečištění ovzduší v rámci mezinárodního práva vůbec dotčena. Vždyť škoda způsobená znečištěním ovzduší byla jádrem výše zmíněného a v rámci odvětví mezinárodního práva životního prostředí často citovaného sporu Trail Smelter mezi USA a Kanadou. Z rozhodnutí arbitrážního soudu v tomto případě vyplynula povinnost Kanady zajistit, aby emise z hutí na

17

jejím území nepoškozovaly lesy a zemědělskou půdu v USA. Zobecněním tohoto individuálního rozhodnutí je pak princip 21 ze Stockholmské deklarace, podle kterého jsou státy povinny zajistit, aby jakékoliv aktivity prováděné na jejich území nepoškozovaly životní prostředí za jejich hranicemi. Do oblasti ochrany ovzduší lze rovněž částečně zařadit snahu OSN o omezení atmosférických nukleárních testů v 50. letech, která vyústila v podpis Smlouvy o zákazu jaderných pokusů v atmosféře, kosmu a pod vodou v roce 1963. V roce 1966 pak Výbor ministrů Rady Evropy přijal vůbec první mezinárodní dokument zabývající se obecnými aspekty znečištění vzduchu.11 Období komplexní mezinárodní ochrany ovzduší, charakterizované množstvím přijatých závazných právních dokumentů, nicméně začalo až rokem 1979, nejprve v reakci na častý výskyt kyselých atmosférických depozic (kyselých dešťů), pozorovaných v Evropě a Severní Americe během 70. let. Předmětem regulace se tak stalo znečištění ovzduší látkami, které acidifikaci prostředí způsobují, zejména oxid siřičitý. Bylo dokázáno, že tyto látky mohou ovzduším „putovat“ na velké vzdálenosti, pochopitelně bez ohledu na člověkem vytvořené státní hranice, a proto se kyselé depozice řešily zejména v rámci regulace znečištění ovzduší přesahujícího hranice států. Během 80. let se začalo objevovat čím dál více vědeckých důkazů o poškození ozónové vrstvy Země, způsobeném zejména používáním tzv. freonů. Ozónová vrstva slouží jako štít proti ultrafialovému, pro organismy nebezpečnému, záření a její ztenčování či dokonce vznik tzv. ozónových děr by mohlo mít velmi vážné následky. Mezinárodní

11

Sands P. Principles of International Environmental Law, s. 34.

18

společenství na tyto poznatky reagovalo výrazným snižováním a postupně i úplným zákazem používání škodlivých látek, opět za pomoci mezinárodněprávních nástrojů. Lze říci, že zatímco kyselé deště jsou problémem řešitelným na mezinárodní, ale stále ještě regionální úrovni (regulované látky mají omezený radius šíření se), ztenčování ozónové vrstvy je bezpochyby globálním ekologickým problémem v pravém slova smyslu – ohrožuje všechny státy prakticky bez ohledu na to, jestli jsou či nejsou emitenty látek, které ho způsobují. Totéž platí i o třetím, nejnovějším, nejkomplexnějším a v současné době určitě i nejvíce mediálně popularizovaném ekologickém atmosférickém problému, jímž je globální oteplování a s ním spojená změna klimatu.

19

5. Změna klimatu jako globální ekologický problém Změna klimatu je momentálně jednoznačně nejexponovanější téma v rámci mezinárodní ochrany životního prostředí. Je to téma, které získalo v posledních několika letech značnou popularitu i mezi širokou veřejností a které se stalo součástí politických debat jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní úrovni. Změna klimatu označuje proces, ke kterému dochází následkem zvýšené koncentrace tzv. skleníkových plynů v atmosféře. Tyto plyny vytváří v zemské atmosféře efekt podobný tomu, k jakému dochází ve skleníku – propouštějí sluneční záření, ale udržují teplo (infračervené záření) u zemského povrchu, a tak zemi ohřívají. Skleníkový efekt jako takový je jev přirozený, který je nezbytný pro život na Zemi, která by jinak byla příliš chladná. Skleníkové plyny, zejména oxid uhličitý (CO2), ale i oxid dusný (N2O), metan (CH4) a jiné, však vedle svého přirozeného výskytu vznikají i jako vedlejší produkt mnoha lidských aktivit, především při spalování fosilních paliv v energetice nebo dopravě. Zároveň lidská činnost ohrožuje kapacitu Země tyto plyny (zejména CO2) z atmosféry odstraňovat (kapacita je snižována například kácením lesů). Tím dochází k nepřirozenému nárůstu koncentrace skleníkových plynů v atmosféře, což má poté za následek intenzivnější skleníkový efekt způsobující postupné oteplování zemského povrchu – tzv. globální oteplování. S rostoucí teplotou země je spojena celá řada dalších změn a hrozeb pro světový klimatický systém, například tání polárního ledu a s tím spojené stoupání hladiny oceánů nebo zvýšená frekvence a intenzita extrémních podnebných událostí jako jsou dlouhá sucha nebo záplavy. Ačkoliv se stále objevují i projevy nesouhlasu (zejména od konzervativně a liberálně naladěných stoupenců volného trhu, kteří ochranu životního prostředí často chápou jako

20

zbytečné a ekonomicky nevýhodné omezování tržních mechanismů), došlo během posledních dvou desetiletí k širokému mezinárodnímu konsenzu, že ke změně klimatu dochází, že tato změna představuje jeden z největších globálních problémů současnosti, že lidská činnost hraje v tomto procesu důležitou roli a že je nutné tyto činnosti regulovat.12 Tato práce z těchto premis vychází a neklade si za cíl je testovat, jejím předmětem je toliko popis (doposud nejvýznamnějších) reakcí na hrozbu změny klimatu. Jako v mnoha jiných oblastech ochrany životního prostředí, i při ochraně klimatického systému Země hraje při dosahování zamýšlených cílů velkou roli právo. Vzhledem k zásadně globálnímu charakteru této problematiky je pak pochopitelně klíčem k úspěchu právní regulace na mezinárodní úrovni.

5.1. Změna klimatu a mezinárodní vztahy Změna klimatu a snaha o její předcházení či aspoň zmírnění představuje mimořádnou výzvu pro mezinárodní společenství. Jedná se o problém relativně nový, který však vyžaduje velmi rychlou reakci co nejvíce zemí. Zároveň jde o problém, který svou komplexností jednoznačně přesahuje všechny jiné ekologické hrozby, jimž lidstvo doposud čelilo. Emise skleníkových plynů, hlavní příčina změny klimatu, jsou spojeny se způsobem výroby a spotřeby v moderních industriálních společnostech. Ty zajišťují svým členům – občanům – historicky nebývalou míru komfortu a blahobytu, což je však spojeno s velkou energetickou náročností takového způsobu života. Energie je získávána z velké části prostřednictvím spalování fosilních paliv (uhlí v tepelných elektrárnách, ropné produkty 12

Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s. 633-634.

21

v dopravě), přičemž dochází k masivnímu uvolňování skleníkových plynů (zejména CO2) do atmosféry. Následující tabulka ukazuje pořadí největších emitentů skleníkových plynů v roce 2005: Největší emitenti skleníkových plynů (CO2, CH4, N2O, HFC,PFC, SF6): Pořadí zemí podle absolutních emisí

Podíl na světových emisích

USA Čína EU 25 Rusko Indie Japonsko Německo Brazílie Kanada Spojené království Itálie Jižní Korea Francie Mexiko Indonésie Austrálie Ukrajina Irán JAR Španělsko

20,6 % 14,7 % 14,0 % 5,7 % 5,6 % 3,9 % 3,0 % 2,5 % 2,0 % 1,9 % 1,6 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,5 % 1,4 % 1,4 % 1,2 % 1,1 %

Pořadí podle emisí na hlavu

6. 99. 37. 22. 140. 39. 27. 83. 7. 32. 48. 33. 50. 76. 122. 4. 44. 60. 46. 47.

zdroj: Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s. 663.

Největším světovým emitentem skleníkových plynů jsou dlouhodobě Spojené státy americké, ale dá se očekávat, že budou již brzy předstiženy Čínou, která zaznamenává velmi rychlý hospodářský růst a společně s tím bohužel i velký nárůst emisí. Pokud však nesledujeme pouze absolutní emise, ale vezmeme v potaz i velikost populace a budeme 22

sledovat emise na hlavu, vidíme, že rozvojové země, které se v tabulce objevují, vypouštějí stále relativně málo skleníkových plynů v porovnání s rozvinutými státy. To je příklad nejen Číny, ale i Indie, Brazílie, Mexika či Indonésie. V případě, že by tyto země měli projít naprosto stejným vývojem jako dnešní nejvyspělejší země, celkové světové emise by musely výrazně narůst. Mezi největší emitenty skleníkových plynů na hlavu patří blízkovýchodní ropné státy, jejichž celkové emise však vzhledem k menším populacím nejsou až tak vysoké, a proto nejsou v tabulce zaznamenány. Rozvojové a rozvinuté země se nyní na světových emisích podílejí přibližně stejným dílem a dá se očekávat nárůst tohoto poměru ve prospěch rozvojových zemí, vzhledem k jejich většímu ekonomickému růstovému potenciálu a menší dostupnosti ekologicky šetrných technologií. To ovšem stále nemění nic na tom, že hlavní odpovědnost za nárůst koncentrace skleníkových plynů v atmosféře mají vyspělé země. Nejde přitom jen o výše zmíněnou statistiku emisí na hlavu, podle kterých jsou například emise USA přibližně šestkrát vyšší než čínské. Důležitý je zde také historický aspekt – v současnosti zvýšená koncentrace skleníkových plynů je následkem dlouhého vývoje, který začal již v době průmyslové revoluce. Země jako Velká Británie, nebo USA vypouštěli velké množství skleníkových plynů již v 19. století. Životnost těchto plynů v atmosféře je velmi dlouhá (např. CO2 až 200 let), takže tyto brzké „příspěvky“ emisí mohou stále být v atmosféře přítomny a přispívat k oteplování planety. Větší odpovědnost nejrozvinutějších zemí za změnu klimatu je proto zřejmá. S tím je pak spojeno celkem pochopitelné odmítání přísné regulace emisí skleníkových plynů ze strany rozvojových zemí, které tímto způsobem vyjadřují svůj nárok na ekonomický rozvoj s cílem dosáhnout úrovně dnešních vyspělých zemí. Pro vyspělé země je těžké argumentovat a v současnosti opravdu uznávají svou hlavní odpovědnost, což 23

je následně vyjádřeno v principu společné, ale rozdílné odpovědnosti, na kterém jsou postaveny hlavní mezinárodněprávní dokumenty v oblasti ochrany klimatu. Zároveň je však téměř jisté, že rostoucí koncentrace skleníkových plynů v atmosféře se nepodaří dostat pod kontrolu bez větší angažovanosti rozvojových zemí v úsilí o snižování emisí. Vyvážení ekologického a ekonomického aspektu je v tomto ohledu jedním ze zásadních témat, které musí mezinárodní společenství v rámci boje proti klimatické změně vyřešit. Problematika změny klimatu je ovšem natolik složitá a členitá, že pouhé rozdělení zemí na rozvojové a vyspělé v tomto směru nestačí. I v rámci těchto dvou skupin se vyčleňují tábory, které v souvislosti se změnou klimatu hájí různé zájmy a zaujímají rozličné pozice. Například skupina rozvojových zemí sdružených v tzv. Alianci malých ostrovních států (AOSIS) pochopitelně usiluje o co nejtvrdší regulaci emisí skleníkových plynů, protože jakékoliv zvýšení hladiny oceánu v důsledku globálního oteplování pro ně může mít fatální následky – jejich území prostě zmizí pod hladinou. Druhý extrém v rámci rozvojových zemí tvoří státy OPEC, jejichž ekonomická situace je silně závislá na spotřebě fosilních paliv, zejména ropných produktů, a které tudíž nemají zájem na omezování emisí. Další speciální skupinou mezi rozvojovými zeměmi jsou pak státy s velkým zastoupením lesů, které slouží jako uhlíkové rezervoáry či „propady“ (sinks), tedy jako prostředky k odstraňování skleníkových plynů (především CO2) z atmosféry. Zejména jde o Brazílii a jiné země amazonské oblasti, které se obávají omezení své suverenity ve vztahu k využívání těchto přírodních zdrojů a celkem oprávněně namítají, že by měly být kompenzovány za konzervaci svých lesů, jež slouží jako určité „plíce světa“ a které jsou v rámci boje za ochranu klimatu do značné míry internacionalizovány. Rozdíly v přístupu ke klimatické změně však existují i mezi vyspělými zeměmi. Výrazný je zejména rozkol mezi evropskými zeměmi, prosazujícími rychlou a ráznou 24

společnou akci založenou na pevně stanoveném omezování emisí skleníkových plynů, a Spojenými státy, které stály doposud spíše stranou mezinárodního úsilí, argumentujíce tím, že by přílišná regulace poškodila jejich ekonomické zájmy. Speciální skupinou jsou pak také státy bývalého sovětského bloku, které se při přechodu k tržní ekonomice obávaly zbrzdění svého hospodářského růstu následkem příliš silného omezení emisí. Všechny tyto různé zájmy a pozice je potřeba brát v potaz při hodnocení mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany klimatu. Jen tak lze správně pochopit složitost vyjednávání o mezinárodněprávních dokumentech a náležitě ocenit dohody, kterých bylo již dosaženo a které jsou někdy kritizovány pro svou přílišnou „měkkost“ a nedostatečnou regulaci.

25

6. Vytváření mezinárodněprávního režimu ochrany klimatu S ohledem na výše uvedenou názorovou roztříštěnost mezinárodního společenství a složitost problematiky změny klimatu (jak vědeckého výzkumu, tak odpovídajícího řešení) není překvapivé, že vytvoření náležitého mezinárodněprávního režimu ochrany klimatu trvalo velice dlouho, mnohem déle než například řešení jiného problému z oblasti ochrany ovzduší - ztenčování ozónové vrstvy. Dodnes vlastně není v rámci mezinárodního práva životního prostředí změna klimatu zcela uspokojivě vyřešena – dosavadní regulace emisí skleníkových plynů je nedostatečné a jako úspěšnou ji bude možné označit teprve ve chvíli, když bude v budoucnu použita jako základ regulace mnohem přísnější. Základy pro mezinárodní akci na ochranu klimatu byly položeny v roce 1979, kdy Světová meteorologická organizace (WMO) uspořádala první Světovou klimatickou konferenci (World Climate Conference). Významným přelom pak nastal v roce 1988, kdy byl v důsledku rostoucího znepokojení za spolupráce WMO a UNEP založen Mezivládní panel pro změnu klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC). Ten je organizován do tří pracovních skupin (Working Groups). První z nich zkoumá klimatickou změnu jako takovou, druhá se zaměřuje na dopady změny klimatu a případné možné reakce a třetí skupina se věnuje ekonomickým a sociálním dimenzím změny klimatu. Pracovní skupiny IPCC vydávají zprávy, prostřednictvím kterých informují o stavu vědeckého poznání o změně klimatu a o možných vhodných opatřeních k řešení této hrozby. Doposud vydal IPCC čtyři takovéto hodnotící zprávy (1990, 1995, 2001 a 2007). Zásadním závěrem vyplývajícím ze zpráv IPCC je faktické potvrzení teze o změně klimatu a její spojitosti s emisemi skleníkových plynů. Poslední zpráva z roku 2007 v této souvislosti uvádí: „Oteplování klimatického sytému je nepochybné, což je potvrzeno na

26

základě pozorování nárůstu globálních průměrných teplot vzduchu a oceánů, rozsáhlého tání sněhu a ledu a stoupající průměrné úrovně hladiny oceánu. (...) Většina pozorovaného nárůstu globálního teplotního průměru od poloviny 20. století je velmi pravděpodobně způsobena pozorovaným nárůstem koncentrací antropogenních skleníkových plynů. Je pravděpodobné, že na každém kontinentu (kromě Antarktidy) došlo k antropogennímu nárůstu průměrných teplot během uplynulých padesáti let.“ 13 Vzhledem k nesmírné obtížnosti zkoumání změny klimatu a s přihlédnutím ke spíše konzervativnímu charakteru IPCC je rozhodně třeba brát tyto závěry velice vážně, ačkoliv nejsou vyslovovány se stoprocentní jistotou, ale jsou podmíněny slovy „velmi pravděpodobně“ či „pravděpodobně“. Hodnotící zprávy IPCC také skutečně hrály velkou roli při mezinárodních vyjednáváních a přípravě právních dokumentů, zejména při přípravě Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu a jejího Kjótského protokolu. IPCC je však někdy také terčem kritiky, podle které je více politickou než vědeckou institucí a jeho závěry nejsou objektivní nýbrž ideologicky zatížené. O váženosti IPCC v rámci hlavního proudu mezinárodní politiky nicméně svědčí fakt, že byl v roce 2007 (společně s bývalým viceprezidentem USA a známým bojovníkem proti změně klimatu Albertem Gorem) vyhlášen laureátem Nobelovy ceny míru. Vraťme se však nyní zpět na přelom 80. a 90. let 20. století, kdy byla systematická ochrana globálního klimatu teprve ve svých počátcích. V roce 1990 se konala druhá Světová klimatická konference a po jejím skončení byl zahájen vyjednávací proces pod záštitou Valného shromáždění OSN, jehož cílem bylo připravit mezinárodní úmluvu pro

13

IPCC: Fourth Assessment Report. Synthesis Report. Summary for Policymakers, s. 2-5. (http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_spm.pdf)

27

ochranu klimatu, kterou by bylo možné podepsat na Světové konferenci v Riu v roce 1992. Za tímto účelem byl vytvořen Mezinárodní vyjednávací výbor (International Negotiating Comitee for a Framework Convention on Climate Change – INC/FCCC). Ten se sešel celkem pětkrát, přičemž posledního setkání se účastnili zástupci 143 zemí, což byla při přípravě úmluvy v oblasti mezinárodního práva životního prostředí naprosto výjimečná záležitost. Vyjednávání o podobě úmluvy se ukázalo jako nesmírně obtížné. Hlavní otázka zněla, zda budou v rámci úmluvy stanoveny kvantitativní cíle snižování emisí. Tento přístup podporovaly zejména země Evropského společenství, zatímco Spojené státy odmítaly přistoupit na jakékoliv pevně dané limity. USA argumentovaly ve prospěch dalšího vědeckého výzkumu, který by odstranil existující nejistoty a zároveň podporovaly tzv. komplexní přístup (comprehensive approach), který by nesledoval pouze redukci CO2, ale všech skleníkových plynů. První kompletní návrh textu úmluvy o změně klimatu byl představen během čtvrtého setkání INC/FCCC v prosinci roku 1991 v Ženevě, většina více než 110 stránkového textu však musela být uzavřena do závorek, jelikož text byl stále kontroverzní a rozhodně nesplňoval požadavky všech stran vyjednávacího procesu. Bylo jasné, že pokud má výbor splnit své poslání – tedy připravit úmluvu pro otevření k podpisu během Konference OSN o životním prostředí a rozvoji v Riu, bude muset sporná témata nechat ve smlouvě otevřená a spoléhat se na budoucí upřesnění prostřednictvím úprav, dodatků či protokolů ke smlouvě. Většina textu ze ženevského návrhu byla kvůli nedostatku času na diskusi a vyjednávání skutečně vyškrtána a mnoho původně velmi progresivních ustanovení a institutů bylo odstraněno, případně nahrazeno kompromisními, ale tím pádem často celkem vágními formulacemi. S ohledem na neústupnost Spojených států rezignoval INC/FCCC na 28

možnost přijetí právně závazných kvantitativních omezení emisí v určitém časovém rámci a výsledkem tak byla úmluva rámcová, jejímž hlavním přínosem je pravděpodobně vytvoření určité mezinárodní platformy pro další vyjednávání o regulaci skleníkových emisí. Nicméně INC/FCCC splnil úkol, kterým ho pověřilo Valné shromáždění OSN, protože mezinárodní smlouvu nazvanou Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UN Framework Convention on Climate Change) podepsalo během konference V Riu de Janeiro v červnu 1992 155 států a Evropské společenství.

29

7. Rámcová úmluva OSN o změně klimatu 7.1. Struktura Rámcová úmluva OSN o změně klimatu se skládá z preambule, 26ti článků a dvou příloh. Preambule obsahuje celou řadu formulací vyjadřujících postoje signatářů smlouvy a odkazů na jiné dokumenty mezinárodního práva či jejich jednotlivé ustanovení. Po preambuli následují nejdůležitější články smlouvy. V článku 1 jsou definovány některé termíny pro účely smlouvy, článek 2 je pak srdcem celé úmluvy, když vyjadřuje její cíl. Článek 3 obsahuje katalog zásad, kterými se mají smluvní strany řídit při činnostech směřujících k dosahování tohoto cíle. Obsahem článku 4 jsou závazky smluvních stran. Smluvní strany jsou přitom rozděleny do tří skupin s různým stupněm povinností vyplývajících ze smlouvy. Rozdělení do skupin je dosaženo prostřednictvím již zmíněných dvou příloh k Úmluvě. Mezi smluvní strany přílohy 1 jsou zařazeny všechny průmyslově vyspělé signatářské země, v příloze 2 jsou pak uvedeny stejné státy vyjma těch, kde probíhá (či spíše probíhal) proces přechodu k tržnímu hospodářství, tedy země bývalého sovětského bloku včetně České republiky. V praxi tedy došlo k rozdělení na tři skupiny: 1) nejvyspělejší země se zaběhnutým systémem tržní ekonomiky, 2) průmyslové země v procesu transformace a 3) všechny ostatní země, které můžeme souhrnně označit jako rozvojové. Závazky smluvních stran jsou obsaženy rovněž v článcích 5 a 6, konkrétně jde o závazky k výzkumu a vzdělávání v oblasti změny klimatu. Články 7 až 10 definují postavení orgánů Úmluvy – Konference smluvních stran, Sekretariátu a dvou pomocných

30

orgánů, článek 11 zavádí finanční mechanismus pro poskytování finančních zdrojů v podobě grantů či úlev. Článek 12 upravuje povinnost smluvních stran pravidelně poskytovat informace o plnění svých závazků vyplývajících z Úmluvy. Informace se poskytují Konferenci smluvních stran prostřednictvím Sekretariátu. Článkem 13, který upravuje řešení otázek provádění Úmluvy, začíná sada článků procesního charakteru. Článek 14 je věnován urovnávání sporů mezi smluvními stranami, články 15, 16 a 17 pak řeší změny Úmluvy a jejích příloh a přijímání protokolů. V posledních článcích Úmluva upravuje formální záležitosti jako vstup v platnost, ratifikaci, hlasovací právo smluvních stran, výhrady, odstoupení či platná jazyková znění.

7.2. Preambule Preambule Úmluvy je určitou deklarací motivací smluvních stran, kterými byly vedeny při přípravě a podpisu smlouvy. Neupravuje závazky smluvních stran, ale její ustanovení mohou být případně využita při interpretaci závazků uvedených přímo v těle Úmluvy. Preambule obsahuje celkem 24 odstavců. Hned v prvním z nich smluvní strany uznávají, že „změna klimatu a její nepříznivé důsledky jsou společným zájmem celého lidstva“.

14

V druhém odstavci následuje faktické uznání odpovědnosti lidstva za narůstání

koncentrace skleníkových plynů v atmosféře a spojitosti nárůstu této koncentrace s oteplováním zemského povrchu. Smluvní strany zde vyjadřují své znepokojení nad tím, „že lidské činnosti vedou k neustálému narůstání koncentrace skleníkových plynů v atmosféře a tento nárůst zvyšuje přirozený skleníkový efekt, a to povede v průměru

14

V této práci je využíván český překlad Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu ze stránek Ministerstva životního prostředí ČR: http://www.env.cz/AIS/web-pub.nsf/$pid/MZPZSFDOY0OP

31

k dalšímu oteplování zemského povrchu a atmosféry a pravděpodobně nepříznivě ovlivní přírodní ekosystémy a lidstvo jako takové.“ Určitou protiváhu k tomuto uznání nebezpečnosti klimatické změny tvoří odstavec pátý, ve kterém smluvní strany uznávají, „že existuje celá řada nejasností, co se týče předpovědí změn klimatu, zvláště s ohledem na časové rozvržení, velikost a jejich regionální projevy.“ Třetí odstavec pak upozorňuje na nestejnou odpovědnost rozvinutých a rozvojových zemí za nárůst koncentrací skleníkových plynů. Smluvní strany vedou v patrnost, „že největší podíl na dřívějších a současných globálních emisích mají rozvinuté země, že množství emisí na obyvatele je v rozvojových zemích stále relativně malé a že podíl rozvojových zemí na globálních emisích bude narůstat, aby mohly být uspokojeny jejich sociální a rozvojové potřeby.“ Na to pak do jisté míry navazuje šestý odstavec, ve kterém se hovoří o nutnosti „co nejširší spolupráce všech zemí (...) v souladu s jejich společnými, i když rozdílnými, odpovědnostmi a možnostmi a jejich sociálními a hospodářskými podmínkami.“ Zvláštní postavení rozvojových zemí ve vztahu ke změně klimatu je pak v preambuli zmíněno ještě několikrát, například požadavkem, „že reakce na změnu klimatu by měly být integrovaným způsobem koordinovány se sociálním a hospodářským rozvojem, se snahou vyhnout se nepříznivým dopadům na tento rozvoj, při plném respektování zákonité prioritní potřeby rozvojových zemí dosáhnout trvalého hospodářského růstu a vymýcení chudoby.“ Preambule rovněž obsahuje mnoho odkazů na různé jiné mezinárodní dokumenty z oblasti ochrany životního prostředí (například usnesení Valného shromáždění OSN, která předcházela vyjednávacímu procesu o Úmluvě, nebo Vídeňskou úmluvu o ochraně ozónové vrstvy) nebo připomenutí některých obecných principů mezinárodního práva životního prostředí, jako například princip 21 Stockholmské deklarace, podle kterého je územní 32

suverenita zemí omezena povinností zamezit poškozování životního prostředí za hranicemi, které je způsobeno činnostmi prováděnými na jejich území. V závěru preambule vyjadřují smluvní strany své odhodlání „chránit klimatický systém pro současné i budoucí generace.“

7.3. Cíl Úmluvy Jádro Rámcové úmluvy o změně klimatu tvoří článek 2, který vyjadřuje její cíl: „Konečným cílem této Úmluvy a jakýchkoli souvisejících právních dokumentů, které Konference smluvních stran případně příjme, je dosáhnout, v souladu s odpovídajícími opatřeními Úmluvy, stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která by umožnila předejít nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému. Této úrovně by mělo být dosaženo v takovém časovém období, které umožní ekosystémům, aby se přirozenou cestou přizpůsobily změně klimatu, přičemž by nebyla ohrožena produkce potravin, a hospodářskému rozvoji, aby mohl pokračovat udržitelným způsobem.“ Explicitním cílem Úmluvy je tedy stabilizace koncentrací skleníkových plynů. Jak již bylo zmíněno výše, především kvůli neochotě Spojených států, nezakotvuje Úmluva žádný kvantitativně vyjádřený práh emisí či koncentrací skleníkových plynů, který by neměl být překročen. Tento práh je určen pouze velmi obecně, jako úroveň umožňující předejít nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatu. Podobně (či spíše ještě více) nekonkrétní je i vymezení doby, během které má být stabilní úrovně koncentrací skleníkových plynů dosaženo. Časový úsek je vymezen tak, aby byla ekosystémům umožněna přirozená adaptace na změnu klimatu a nebyla ohrožena produkce potravin a trvale udržitelný ekonomický rozvoj.

33

Ze znění článku 2 nicméně vyplývá, že smluvní strany berou určitou míru změn klimatu jako nevyhnutelnou a tolerují ji, pokud neohrožuje přirozenou adaptaci ekosystémů. Cílem Úmluvy není naprosté zabránění změně klimatu, ale její omezení na snesitelnou úroveň. Svědčí o tom i fakt, že text Úmluvy mnohokrát hovoří také o negativních dopadech změny klimatu. Druhým, implicitním cílem Úmluvy je tedy vedle stabilizace koncentrací skleníkových plynů ještě umožnění adaptace na nepříznivé dopady té klimatické změny, která je vnímána jako nevyhnutelná. Za povšimnutí rovněž stojí, že článek 2 hovoří o koncentracích skleníkových plynů a nezmiňuje konkrétně žádný z nich, a to ani oxid uhličitý. Opět to lze vnímat jako vyjednávací vítězství USA a jejich komplexního přístupu, který usiloval o sledování všech látek, které mohou přispívat ke klimatické změně, a odmítal zdůrazňování role CO2 v tomto procesu.

7.4. Zásady: článek 3 Obsahem článku 3 jsou zásady, kterými se smluvní strany mají řídit při provádění Úmluvy a sledování cíle uvedeného v článku 2. V odstavci 1 jsou zakotveny dvě zásady zásada mezigenerační rovnosti a zásada společné, ale rozdílné odpovědnosti: „smluvní strany by měly chránit klimatický systém ve prospěch současných a budoucích generací lidstva na základě rovnosti a v souladu s jejich společnými, i když rozdílnými, odpovědnostmi a odpovídajícími schopnostmi. V této souvislosti by měly smluvní strany rozvinutých zemí zaujmout vedoucí postavení v boji proti změně klimatu a z ní plynoucích negativních důsledků.“ V obou případech jde o potvrzení zásad, které už jsou deklarovány v preambuli Úmluvy.

34

Odstavec 2 upravuje specifické postavení rozvojových zemí, když stanoví, že by jejich specifické potřeby a zvláštní podmínky měly být plně brány v úvahu. Zejména se to pak týká těch rozvojových zemí, „které jsou obzvláště vystavené nepříznivým účinkům změny klimatu.“ Dále je však podle znění tohoto odstavce potřeba zohlednit i zvláštní postavení „smluvních stran, zejména smluvních stran rozvojových zemí, které by v souvislosti s touto Úmluvou měly nést nadměrné nebo nepřiměřené zatížení.“ Ačkoliv je toto ustanovení primárně zaměřeno na řešení specifických podmínek rozvojových zemí, není vyloučeno, že by se jej paradoxně mohli dovolávat největší emitenti skleníkových plynů (např. USA) s argumentem, že snižování emisí přináší jejich, na spalování fosilních paliv těžce závislým, ekonomikám nepřiměřené zatížení. Třetí odstavec článku 3 obsahuje zásadu předběžné opatrnosti a zásadu vzájemné spolupráce smluvních stran. Smluvní strany by především „měly předběžně učinit opatření k předvídání, prevenci či minimalizaci příčin vedoucích ke změně klimatu.“ Nedostatek úplné vědecké jistoty by neměl sloužit jako důvod k odkladu potřebných opatření za předpokladu, že „existuje hrozba vážné nevratné škody“ a tato opatření a přístupy jsou „nákladově efektivní a jsou schopny zajistit celosvětový prospěch při nejnižších možných nákladech.“ Zásada předběžné opatrnosti je zde tedy celkem omezena do jisté míry neurčitými pojmy, jako jsou celosvětový prospěch či nejnižší možné náklady. Odstavec 4 zmiňuje trvale udržitelný rozvoj zároveň jako právo a povinnost smluvních stran, které by měly brát v úvahu, že „hospodářský rozvoj je základem pro přijetí opatření proti změně klimatu.“ Ekonomický aspekt je tématem i pátého odstavce, podle kterého by smluvní strany „měly spolupracovat při rozvíjení podpůrného a otevřeného mezinárodního hospodářského systému, který by vedl k udržitelnému hospodářskému růstu a rozvoji všech smluvních stran, zvláště smluvních stran rozvojových zemí, a tak jim 35

umožnit lépe se vyrovnávat s problémem změny klimatu. Opatření přijatá v boji proti změně klimatu, včetně jednostranných opatření, by se neměla stát nástrojem svévolné či nespravedlivé diskriminace či skrytým omezením v mezinárodním obchodě.“ Zásady uvedené v článku 3 nejsou „tvrdě“ právně závazné – vždy je zde důsledně používán podmiňovací způsob, tedy smluvní strany „by měly“, nikoliv „musí“, a zároveň jsou některé zásady zeslabeny podmínkami, jak bylo ukázáno například u zásady předběžné opatrnosti. Nicméně i tak je článek 3 důležitou součástí Úmluvy, protože plní roli určitého vodítka a je základem pro další vyjednávání o ochraně klimatu.

7.5. Závazky smluvních stran Závazky smluvních stran se v rámci Úmluvy zabývá především článek 4. Jak již bylo řečeno, ne všechny signatářské země se v rámci Úmluvy zavázaly ke stejným povinnostem, nýbrž můžeme rozlišit tři skupiny smluvních stran podle postupně se zvyšujícího objemu závazků: 1) smluvní strany neuvedené v příloze 1 ani v příloze 2 smlouvy (rozvojové země), 2) smluvní strany uvedené v příloze 1, ale neuvedené v příloze 2 (průmyslové země v procesu přechodu k tržní ekonomice) a 3) smluvní strany uvedené v příloze 1 i 2 (rozvinuté země neprocházející transformací k tržní ekonomice). Ve skupině rozvojových zemí je pak zvláštní pozornost věnována zvláštním potřebám mimořádně zranitelných zemí, například malým ostrovním zemím, zemím s nížinnými pobřežními oblastmi, zemím náchylným k přírodním katastrofám či nejméně rozvinutým zemím.15 Smluvní strany také musí při plnění svých závazků přihlížet k situaci těch signatářů, jejichž hospodářství je ohroženo nepříznivými účinky opatření pro ochranu 15

Čl. 4 odst. 8 a 9

36

klimatu, zvláště těch, „jejichž hospodářství je silně závislé na příjmu z produkce, zpracování a exportu nebo na využívání takových fosilních paliv, pro něž tyto smluvní strany nemohou bez vážných obtíží nalézt alternativy.“ To se vztahuje především na rozvojové země, ale i na země rozvinuté.16

7.6. Všeobecné závazky Katalog závazků smluvních stran podle článku 4 je velice obsáhlý. Odstavec 1 obsahuje v deseti písmenech seznam závazků, které se vztahují na všechny smluvní strany, tedy na rozvinuté i rozvojové země. Při plnění svých závazků podle tohoto odstavce přitom smluvní strany berou v úvahu „své společné, ale rozdílné odpovědnosti a své konkrétní vnitrostátní a regionální priority, cíle a podmínky.“ Plnění závazků rozvojovými zeměmi je navíc podmíněno plněním závazků rozvinutých zemí ve vztahu k finančním zdrojům a převodu technologií a „bude plně zohledňovat skutečnost, že hospodářský a sociální rozvoj a vymýcení chudoby jsou prvořadými a základními prioritami smluvních stran rozvojových zemí.”17 Toto lze považovat za výrazný úspěch rozvojových zemí, které získaly účinný nástroj, aby rozvinuté země přiměly k plnění jejich závazků, reflektujících jejich hlavní podíl na odpovědnosti za zvýšenou koncentraci skleníkových plynů v atmosféře. Smluvní strany jsou podle odstavce 1 povinny: • rozvíjet, doplňovat, zveřejňovat a Konferenci smluvních stran zpřístupňovat národní inventury antropogenních emisí a snížení pomocí propadů všech skleníkových plynů, na které se nevztahuje Montrealský protokol k Vídeňské úmluvě o ochraně ozonové vrstvy

16 17

Čl. 4 odst. 10 Čl. 4 odst. 7

37

• zavádět programy, obsahující opatření ke zmírnění změny klimatu, a opatření, která by usnadnila přiměřenou adaptaci na změnu klimatu • podporovat vývoj a rozšiřování technologií omezujících emise • podporovat udržitelné hospodaření s místy propadu a rezervoáry všech skleníkových plynů a ve vzájemné spolupráci podporovat rozvoj těchto lokalit • spolupracovat při přípravě na adaptaci vůči dopadům změny klimatu, připravovat krizové plány pro ohrožené oblasti • v přiměřeném rozsahu zohlednit změnu klimatu v rámci národních sociálních hospodářských a environmentálních politik • ve vzájemné spolupráci podporovat výzkum, sledování a rozvoj datových archivů týkajících se klimatického systému, a tak prohlubovat znalosti a odstraňovat nejasnosti v problematice změny klimatu • podporovat výměnu jakýchkoliv relevantních informací souvisejících s klimatickým systémem a změnou klimatu • podporovat vzdělávání a povědomí veřejnosti o změně klimatu • sdělovat Konferenci smluvních stran informace v souladu s článkem 12 Povinnosti týkající se výzkumu a vzdělávání v oblasti klimatické změny jsou poté podrobněji rozvedeny v článcích 5 a 6.

38

7.7. Závazky industrializovaných zemí Země uvedené v příloze 1 Úmluvy,18 tedy všechny průmyslové země včetně těch procházejících procesem transformace k tržní ekonomice, jsou vedle všeobecných závazků, uvedených v čl. 4 odst. 1, povinny plnit závazky obsažené v odstavci 2 stejného článku. Smluvní strany procházející procesem transformace ekonomiky přitom mají úlevy – Konference smluvních stran jim povolí „určitou míru flexibility“, aby se zvýšila jejich schopnost zabývat se změnou klimatu.19 Zavázat se k plnění povinností podle písmen a) a b) odst. 2 mohou dobrovolně i smluvní strany neuvedené v příloze 1, což jako první z těchto zemí v roce 1998 učinila Argentina. Podle odst. 2 písm. a) „každá z těchto smluvních stran přijme vnitrostátní přístupy a odpovídající opatření ke zmírnění změny klimatu s tím, že omezí své antropogenní emise skleníkových plynů a že bude chránit a rozšiřovat své propady a rezervoáry skleníkových plynů. Tyto přístupy a opatření budou důkazem, že rozvinuté země zaujímají vedoucí postavení při změnách dlouhodobých tendencí antropogenních emisí v souladu s cílem úmluvy, že uznávají, že jestliže se koncem tohoto desetiletí sníží antropogenní emise oxidu uhličitého a dalších skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, přispěje to k těmto změnám, a přitom se bere v úvahu rozdílnost ve výchozích podmínkách a přístupech těchto smluvních stran a v jejich hospodářských strukturách a zdrojových základnách, jejich potřeba udržet silný a udržitelný hospodářský růst, dostupné technologie

18

V současnosti tyto země: Austrálie, Belgie, Bělorusko, Bulharsko, ČR, Dánsko, Evropské hospodářské společenství, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Island, Irsko, Itálie, Japonsko, Kanada, Lichtenštejnsko, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Monako, Německo, Nizozemsko, Norsko, Nový Zéland, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Ruská federace, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Švédsko, Švýcarsko, Turecko, Ukrajina, USA, Velká Británie 19 čl. 4 odst. 6

39

a další specifické okolnosti, stejně tak jako potřeba rovnocenného a odpovídajícího příspěvku každé z těchto smluvních stran ke globálnímu úsilí s ohledem na výše uvedený cíl. Tyto smluvní strany mohou takové přístupy a opatření provádět společně s ostatními smluvními stranami a mohou jiným smluvním stranám pomáhat při dosahování cíle úmluvy, zejména v tom, o čem pojednává toto písmeno.“ Jediný skutečný závazek je obsažen v první větě a spočívá v přijetí vhodných opatření ke zmírnění změny klimatu (což je ovšem všeobecný závazek uvedený už v prvním odstavci) a zejména v omezení emisí skleníkových plynů a ochraně a rozšiřování propadů a rezervoárů těchto plynů. Neexistuje zde nicméně žádné přesné vymezení, co se tímto omezením myslí a v jakém časovém horizontu by ho mělo být dosaženo. Je potřeba zdůraznit, že se zde mluví o omezení, nikoliv o snížení. To je zmíněno až ve druhé, mimořádně dlouhé větě tohoto písmena, ze které ovšem vzhledem k jejímu znění nevyplývají žádné přímé závazky a jako taková by se spíše hodila do článku 3 mezi zásady či do preambule Úmluvy. Podle písmene b) sdělí každá smluvní strana přílohy 1 „do šesti měsíců ode dne, kdy pro ni tato Úmluva vstoupila v platnost, a poté již pravidelně v souladu s článkem 12, podrobné informace o svých přístupech a opatřeních podle písmena a) i o svých předpokládaných antropogenních emisích podle zdrojů a sníženích v důsledku propadů u skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, po dobu stanovenou v písmeni a), s cílem návratu, ať již jednotlivě nebo společně, na úroveň antropogenních emisí oxidu uhličitého a dalších skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, dosaženou k roku 1990.“ Ve spojení s písmenem a), které zmiňuje konec tohoto desetiletí (tedy rok 2000), se dá odvážně uvažovat o deklaraci jakéhosi „soft“ závazku smluvních stran ke snížení emisí na úroveň roku 1990 právě ke konci tisíciletí. Vzhledem 40

k nekonkrétnímu charakteru formulací však rozhodně nelze hovořit o závazku jakýmkoliv způsobem právně vynutitelným, což opět odpovídá konceptu rámcové úmluvy bez konkrétně určených závazků snižování emisí, který v rámci INC/FCCC prosazovaly Spojené státy. Kvůli této neurčitosti závazků vyplývajících z písmen a) a b) je pro další vývoj režimu ochrany klimatu zásadní ustanovení písmena d) stejného odstavce, podle kterého „na svém prvním zasedání přezkoumá Konference smluvních stran přiměřenost písmen a) a b) (...) Na základě tohoto přezkoumání podnikne Konference smluvních stran příslušné kroky, které mohou zahrnovat přijetí změn závazků obsažených v písmenech a) a b).“ Na svém prvním zasedání měla Konference smluvních stran mimojiné schválit postupy výpočtu emisí propadů skleníkových plynů a poté je pravidelně přezkoumávat. Právě ustanovení čl. 4 odst. 2 písm. d) o přezkumu adekvátnosti závazků podle písmen a) a b) sehrálo velkou roli v dalším vývoji mezinárodněprávní ochrany klimatu, když se stalo základem pro tzv. Berlínský mandát, přijatý na prvním zasedání Konference smluvních stran v roce 1995, který nasměroval signatáře k pozdějšímu přijetí Kjótského protokolu.

7.8. Zvláštní závazky nejvyspělejších zemí Odstavce 3 až 5 článku 4 rozšiřují spektrum závazků pro země uvedené v příloze 2, tedy vyspělé průmyslové země neprocházející transformací k tržní ekonomice.20 Tyto

20

V současnosti tyto země: Austrálie, Belgie, Dánsko, Evropské hospodářské společenství, Finsko, Francie, Island, Irsko, Itálie, Japonsko, Kanada, Lichtenštejnsko, Lucembursko, Monako, Německo, Nizozemsko, Norsko, Nový Zéland, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Španělsko, Švédsko, Švýcarsko, USA, Velká Británie

41

smluvní strany vedle závazků vyplývajících z odst. 1 a 2 navíc musí poskytnout finanční zdroje pro pokrytí nákladů rozvojových zemí při plnění informačních povinností podle článku 12 a plnění povinností podle odst. 1 čl. 4. Vyspělé země mají rovněž prostřednictvím pokrytí nákladů na adaptaci pomáhat těm rozvojovým zemím, které jsou nejvíce vystaveny nepříznivým účinkům změn klimatu, a také učinit „veškeré možné kroky“ pro převod ekologicky vhodných technologií ostatním smluvním stranám, zejména opět rozvojovým zemím.

7.9. Orgány Úmluvy Nejvyšším orgánem zřízeným Úmluvou je Konference smluvních stran upravená v článku 7. Jejím hlavním úkolem je přezkoumávání provádění Úmluvy a souvisejících právních dokumentů a přijímání rozhodnutí nezbytných pro provádění Úmluvy. Za tím účelem Konference zejména přezkoumává závazky smluvních stran z hlediska cílů Úmluvy a vývoje vědeckých a technických poznatků a posuzuje plnění těchto závazků smluvními stranami. Mezi další povinnosti patří koordinace opatření více smluvních stran, rozvoj a vylepšování metodologie měření emisí, propadů a účinnosti přijatých opatření a úsilí o mobilizaci finančních zdrojů v rámci finančního mechanismu. Konference rovněž zřizuje pomocné orgány, přezkoumává jejich zprávy, a podle potřeby může spolupracovat i s vládními a nevládními organizacemi. Zasedání Konference se konají každý rok, první zasedání se konalo v roce 1995 v Berlíně. V anglicky psaných textech jsou tato zasedání označována zkratkami COP, CoP či CP (Conference of Parties) s příslušnou číslovkou podle pořadí konaného zasedání. Jednání Konference se mohou v roli pozorovatele účastnit zástupci OSN a jejích agentur

42

a Mezinárodní agentura pro atomovou energii. Zasedání se v roli pozorovatele mohou účastnit i zástupci jakýchkoliv jiných institucí či organizací, pokud mají kvalifikaci v záležitostech upravených Úmluvou, když své přání oznámí předem Sekretariátu a pakliže minimálně jedna třetina smluvních stran nepředloží proti této účasti námitky. Sekretariát je orgánem vyřizujícím agendu Úmluvy na denní bázi. Jeho úkolem je zejména příprava zasedání Konference smluvních stran a jejích pomocných orgánů, poskytovat jim veškeré požadované služby a shromažďovat a rozšiřovat zprávy, které jsou mu předloženy.21 Smluvním stranám, zejména rozvojovým zemím, poskytuje Sekretariát pomoc při sestavování a předávání informací podle Úmluvy. Úmluva zřizuje ještě dva pomocné orgány. Pomocný orgán pro vědecké a technologické poradenství poskytuje Konferenci smluvních stran poradenství týkající se vědy a technologie související s Úmluvou. Je složen ze zástupců vlád smluvních stran pro danou odbornost.22 Pomocný orgán pro provádění Úmluvy pomáhá Konferenci smluvních stran hodnotit stav plnění závazků smluvních stran a tvoří jej zástupci vlád – odborníci na záležitosti související s klimatickými změnami. Tento orgán je Konferenci nápomocný zejména při hodnocení informací podávaných smluvními stranami podle čl. 12 a při přípravě a provádění jejích rozhodnutí.23

7.10.

Finanční mechanismus

Článek 11 zavádí finanční mechanismus pro „poskytování finančních zdrojů v podobě grantů či úlev, včetně převodu technologií“. Dohled nad ním je svěřen Konferenci

21

Čl. 8 Čl. 9 23 Čl. 10 22

43

smluvních stran, která rozhoduje o jeho strategii a prioritách. Jeho provoz Úmluva dočasně svěřila Globálnímu fondu pro životní prostředí (Global Environment Facility – GEF), což bylo v roce 1998 potvrzeno Konferencí smluvních stran. 24 Úmluva ponechává na Konferenci smluvních stran a subjektu pověřeném provozem (tedy GEF) podrobnější úpravu finančního mechanismu, pouze velmi obecně stanoví, že „finanční mechanismus má rovnocennou a vyváženou účast všech zúčastněných smluvních stran v rámci průhledného systému řízení.“ Smluvním stranám je ponechána volnost při poskytování a využívání finančních zdrojů k provádění Úmluvy – může se tak dít „prostřednictvím bilaterálních, oblastních a dalších multilaterálních vazeb“.

7.11. 7.11.1.

Provádění úmluvy Podávání informací smluvními stranami

Hlavním nástrojem, který Úmluva využívá pro zajištění dodržování závazků, je povinnost smluvních stran pravidelně poskytovat Konferenci smluvních stran určité informace, upravená článkem 12. Informace se podávají prostřednictvím Sekretariátu a zahrnují: • národní inventury antropogenních emisí a snížení prostřednictvím propadů • popis učiněných či předpokládaných kroků souvisejících s prováděním Úmluvy • jakékoliv další údaje, které strana považuje za relevantní Smluvní strany uvedené v příloze 1 musí navíc podrobně informovat o přístupech a opatřeních, přijatých při plnění závazků čl. 4 odst. 2 písm. a) a b), a konkrétní odhad

24

Rozhodnutí 3 na čtvrtém zasedání Konference smluvních stran: http://unfccc.int/resource/docs/cop4/16a01.pdf#page=8

44

účinnosti těchto opatření s ohledem na emise a propady skleníkových plynů. Země přílohy 2 pak musí doplnit ještě informace o plnění svých zvláštních závazků (finanční pomoc rozvojovým zemím a rozšiřování technologií). Rozvojové země mohou ve svých sděleních dobrovolně navrhnout projekty vhodné k financování. Smluvní strany uvedené v příloze 1 musely své první sdělení podat do šesti měsíců od chvíle, kdy pro ně Úmluva vstoupila v platnost. Země neuvedené v příloze 1 musejí své sdělení uskutečnit do tří let od vstupu Úmluvy v platnost, nebo od poskytnutí finančních prostředků k těmto účelům určených. Pro nejméně rozvinuté země neplatí žádný časový limit pro podání úvodního sdělení. Frekvenci dalších sdělení ponechává Úmluva na rozhodnutí Konference smluvních stran. Národní inventury musí smluvní strany přílohy 1 předkládat každoročně, podrobné zprávy pak v rámci rozvrhu stanoveného průběžně Konferencí. Časový rozvrh předkládání zpráv smluvních stran neuvedených v příloze není upraven.25 7.11.2.

Multilaterální konzultační proces

Úlohou multilaterálního konzultačního procesu podle článku 13 Úmluvy je řešit otázky týkající se provádění Úmluvy. Založení tohoto procesu je ponecháno na Konferenci smluvních stran. Pro tento účel byla na prvním zasedání Konference smluvních stran vytvořena speciální skupina (Ad Hoc Group on Article 13 – AG 13), jejíž návrh textu byl z velké části přijat v rámci COP 4 v Buenos Aires roku 1998.26 Mnohostranný konzultační

25 26

http://unfccc.int/national_reports/items/1408.php FCCC/CP/1998/L.3: http://unfccc.int/cop4/resource/docs/cop4/l03.htm

45

proces má mít nekonfrontační, podpůrný charakter, tzn. že z něj nemohou vyplývat žádné sankce.27 Proces by měl být oddělen od urovnávání sporů podle článku 14 (viz níže). 7.11.3.

Urovnávání sporů

Článek 14 vytváří základní rámec pro urovnávání sporů mezi smluvními stranami týkajících se výkladu či uplatňování ustanovení Úmluvy. Strany jsou primárně nabádány k řešení sporů prostřednictvím jednání nebo jiným smírným prostředkem dle vlastní volby. Úmluva

hovoří

o

dvou

prostředcích

urovnávání

sporů:

1)

postoupení

sporu

k Mezinárodnímu soudnímu dvoru a 2) rozhodčím řízení. Strany mohou depozitáři oznámit, že přijímají jeden či oba z těchto prostředků. Jejich spory pak budou takto řešeny, pokud i druhá strana sporu uznala stejný prostředek. Pokud však strany sporu stejný prostředek urovnávání neuznaly a nedokázaly spor urovnat smírně do 1 roku od oznámení sporu jednou ze stran, ustaví se na žádost jakékoliv strany smírčí komise, do které jednotlivé strany jmenují stejný počet členů.

7.12.

Změny, přílohy a protokoly

Každá smluvní strana může navrhnout změnu Úmluvy, která se přijímá na zasedání Konference smluvních stran. Musí být vyvinuta maximální snaha o dosažení změny konsensem, pokud se to však nepodaří, je možné změny přijmout i tříčtvrtinovou většinou z přítomných smluvních stran. Každá smluvní strana má jeden hlas, s výjimkou organizace regionální hospodářské spolupráce (Evropské společenství), která disponuje počtem hlasů podle počtu svých členských států, které jsou stranou Úmluvy (hlasovací právo ovšem tato

27

FCCC/AG13/1998/2: http://unfccc.int/cop5/resource/docs/1998/ag13/02.htm

46

organizace nesmí uplatnit, pokud kterýkoliv z jejích členských států uplatní své individuální hlasovací právo). Změna Úmluvy nicméně vstupuje v platnost až 90 dní poté, co alespoň tři čtvrtiny ze všech smluvních stran oznámí její přijetí depozitáři, a to jen pro ty strany, které ji takto přijaly (ostatní smluvní strany ji mohou přijmout dodatečně). Stejná procedura jako u změn Úmluvy se použije při přijímání příloh, které tvoří nedílnou součást Úmluvy, ale jejichž obsah se musí omezit na seznamy, formuláře či jiné popisné materiály. Přijaté přílohy jsou však platné pro všechny smluvní strany, s výjimkou těch, které přímo upozorní depozitáře, že přílohu nepřijímají. Naprosto stejná pravidla platí pro přijímání změn příloh. Konference smluvních stran může také přijímat protokoly k Úmluvě. Stranou takového protokolu se mohou stát pouze smluvní strany Úmluvy. Rozhodnutí v rámci protokolu pak mohou činit pouze smluvní strany, kterých se protokol týká. Vstup v platnost ponechává Úmluva přímo na textu jednotlivých protokolů.28 Tato ustanovení jsou velmi důležitá, protože Úmluva potřebuje vzhledem ke svému rámcovému charakteru konkretizaci právě prostřednictvím protokolů. Doposud byl přijat jediný protokol v Kjótu v roce 1997.

7.13.

Vstup v platnost a následný vývoj

Úmluva byla otevřena k podpisu od 20. června 1992 do 19. června 1993. Od té doby je otevřena pro přistoupení, a to pro státy a organizace regionální hospodářské integrace. Úmluva vstoupila v platnost 21. března 1994 - devadesátým dnem po dni uložení padesáté

28

Čl. 17

47

listiny o ratifikaci, přijetí, schválení či přistoupení. Do dnešní doby ji ratifikovalo 192 zemí.29 První zasedání Konference smluvních stran se konalo na přelomu března a dubna 1995 v Berlíně (Konferenci předsedala pozdější německá kancléřka Angela Merkelová). Podle ustanovení čl. 4 odst. 2. písm. d) Úmluvy přezkoumala Konference přiměřenost závazků zemí přílohy 1, uvedených v čl. 4 odst. 2 písm. a) a b), a shledala je jako nedostačující pro dosažení cíle Úmluvy, tedy stabilizace koncentrací skleníkových plynů na únosné úrovni. Byl přijat tzv. Berlínský mandát, kterým se smluvní strany zavázaly „zahájit proces, který by umožnil akce přesahující rok 2000, včetně posílení závazků zemí přílohy 1 dle čl. 4 odst. 2 písm. a) a b) prostřednictvím přijetí protokolu či jiného právního dokumentu.“30 Tento proces měl zahrnovat i stanovení kvantifikovaných cílů omezování a snižování emisí ve specifickém časovém rámci, „berouce v potaz rozdílné výchozí pozice, hospodářské struktury a soustavy zdrojů, dosažitelné technologie, potřebu udržovat silný a udržitelný hospodářský růst a jiné individuální okolnosti.“ Závazky rozvojových zemí zakotvené v Úmluvě neměly být rozšiřovány, pouze potvrzeny. Celý tento proces měl podle Berlínského mandátu začít bez prodlení a být chápán jako urgentní záležitost s cílem přijmout výsledný dokument na třetím zasedání Konference v roce 1997. Závěry druhé hodnotící zprávy IPCC daly za pravdu všem, kdo podporovali zesílení závazků rozvinutých zemí v rámci režimu ochrany klimatu. Požadavky Berlínského mandátu byly podpořeny i Ministerskou deklarací z druhého zasedání Konference smluvních stran v Ženevě následujícího roku 1996. Dokonce i Spojené státy vyjádřily

29 30

http://unfccc.int/essential_background/convention/items/2627.php Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s. 676.

48

ochotu přijmout kvantifikované cíle snižování emisí společně s pevným časovým plánem. Konkrétní představy smluvních stran o úrovni omezování a snižování emisí se však stále značně lišily.

49

8. Kjótský protokol 8.1. Kjótské zasedání Konference smluvních stran Třetí zasedání konference smluvních stran se konalo v prosinci 1997 v japonském Kjótu. Přestože text protokolu, kterým měly být splněny závazky z Berlínského mandátu, byl již delší dobu připravován, nebylo zdaleka jasné, jaká bude jeho konečná podoba. Jednotlivé smluvní strany totiž do Kjóta přijížděly s velmi rozdílnými představami o tom, jak by měly vypadat kvantifikované závazky snížení emisí. Vzhledem k nárůstu skleníkových emisí od roku 1992, kdy byla podepsána Rámcová úmluva, se navíc Úmluvou zmiňovaný návrat k nebo před rok 1990 jevil jako problematičtější než dříve. Výrazné snížení – o 20 % oproti úrovni 1990 do roku 2005 – podle očekávání prosazovala Aliance malých ostrovních států. Skupina rozvojových zemí G-77 chtěla dosáhnout 35% snížení do roku 2020. Vzhledem k tomu, že protokol podle Berlínského mandátu měl přinést nové závazky pouze vyspělým zemím, důležitější byla jejich představa o limitech. Spojené státy již před zasedáním oznámily, že budou podporovat závazek k návratu na úroveň roku 1990 v období 2008 až 2012 a další snižování do roku 2017. Evropská unie naproti tomu požadovala již k roku 2010 snížení o 15 %. Japonsko, jako hostitelská země, podporovalo diferencované závazky v závislosti na ekonomických faktorech.31 Tento flexibilní přístup se v průběhu složitých vyjednávání ukázal jako dobré řešení a Kjótský protokol byl po složitých jednáních 11. prosince přijat. Jednotlivé země přílohy 1 Úmluvy se protokolem zavázaly k diferencovanému omezení emisí šesti skleníkových 31

Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s. 679.

50

plynů v období 2008 až 2010. Některé země tak musí své emise v porovnání s rokem 1990 snížit, některé udržet na stejné úrovni a některé je mohou dokonce zvýšit. Spojené státy nakonec během zasedání Konference ustoupily a zavázaly se ke snížení emisí o 7 %.

8.2. Cíl Protokolu a závazky smluvních stran Jádrem Kjótského protokolu je článek 3 a zejména jeho první odstavec, podle kterého smluvní strany uvedené v příloze 1 Úmluvy „zajistí, jednotlivě nebo společně, aby jejich úhrnné antropogenní emise skleníkových plynů (...) nepřekročily přidělená množství, vypočtená podle jejich kvantifikovaných závazků na omezení a snížení emisí uvedených v příloze B a v souladu s ustanoveními tohoto článku, s cílem snížit v kontrolním období let 2008-2012 své celkové emise těchto plynů nejméně o 5 procent vzhledem k úrovni z roku 1990.“32 Tento odstavec tedy vyjadřuje na jedné straně celkový cíl Protokolu, tedy snížení celkových emisí smluvních stran v kontrolním období (2008-2012) nejméně o 5 % v porovnání s rokem 1990, na druhé straně pak obsahuje závazky pro jednotlivé země, které jsou kvantifikovány v příloze B. Ta obsahuje seznam zemí s příslušnou procentuální hodnotou vyjadřující podíl povolených emisí k výchozímu objemu z roku 1990. Závazky jednotlivých zemí jsou diferencované, nejčastěji je požadováno snížení o 8 % (platí i pro ČR), některé země nesmí překročit emise z roku 1990 (například Nový Zéland či Rusko), ale například Island může objem svých emisí z té doby navýšit až o 10 %. Je ovšem potřeba

32

Stejně jako v případě Rámcové úmluvy o změně klimatu je v této práci využíván překlad Kjótského protokolu z internetových stránek Ministerstva životního prostředí ČR: http://www.env.cz/AIS/webpub.nsf/$pid/MZPZSFDOXYEO

51

připomenout, že v době 1997, kdy byl Protokol podepsán, byl objem emisí některých smluvních stran mnohem vyšší než v roce 1990, a tudíž se tyto země zavázaly k mnohem výraznějšímu snížení, než jak se může na první pohled zdát. Seznam skleníkových plynů, na něž se Protokol vztahuje, je uveden v příloze A. Jedná se o oxid uhličitý (CO2), metan (CH4), oxid dusný (N2O), částečně fluorované uhlovodíky (HFC), zcela fluorované uhlovodíky (PFC) a fluorid sírový (SF6). Všechny plyny se pro účely Protokolu přepočítávají na ekvivalent CO2 a jejich celkové emise se poté sčítají. Pro přepočet se použily hodnoty potenciálu globálního oteplování přijaté IPCC.33 Tři naposled jmenované plyny (HFC, PFC a SF6) byly předmětem dlouhých debat ohledně jejich zařazení do Protokolu, výsledkem je jejich zvláštní režim – jako výchozí u nich může každá smluvní strana vzít rok 1995. Pro splnění svých závazků použijí smluvní strany čisté změny emisí „měřené jako ověřitelné změny zásob uhlíku za každé kontrolní období.“ Kromě faktického snižování emisí se pro splnění závazků dá využít i navýšení „propadů v důsledku člověkem bezprostředně vyvolaných činností v kategorii změny využívání půdy a lesnictví, s omezením na zalesňování, obnovu lesů a odlesňování od roku 1990.“34 Role tzv. propadů uhlíku (carbon sinks) byla při vyjednávání o Protokolu jedním z ohnisek sporu mezi EU, která ji chtěla potlačit a USA, které ji naopak zdůrazňovaly. Přístup Spojených států nakonec zvítězil, a tak může být například zalesňování počítáno ke splnění závazků smluvních stran. Spojené státy byly úspěšné i při svém odporu vůči stanovení závazného seznamu politik a opatření, které by měly smluvní strany při sledování svých závazků přijmout.

33 34

Čl. 5 odst. 3 Čl. 3 odst. 3

52

Protokol nakonec pouze vyjmenovává možná opatření a politiky, které každá smluvní strana „v závislosti na vnitrostátní situaci provádí nebo dále rozpracovává.“35 Mezi tato opatření patří například zvyšování energetické účinnosti, ochrana a zvětšování propadů a rezervoárů skleníkových plynů, podpora nových a obnovitelných zdrojů energie nebo opatření vedoucí k omezení emisí pocházejících z dopravy. Při provádění těchto opatření musí smluvní strany minimalizovat jejich nepříznivé účinky, zejména na rozvojové země. Prostřednictvím Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) a Mezinárodní námořní organizace (IMO) usilují smluvní strany i o snížení či omezení emisí skleníkových plynů v letecké a námořní dopravě. Zvláštní pozici mají v Protokolu země procházející procesem transformace k tržní ekonomice. V souladu s větší mírou flexibility při plnění závazků, kterou jim přiznává Úmluva, mají v režimu Protokolu možnost zvolit si za výchozí jiný rok než 1990. Toto oznámení musí být schváleno Konferencí smluvních stran jednající jako Shromáždění smluvních stran protokolu. Jak předeslal již Berlínský mandát, nezavedl Protokol nové závazky pro rozvojové země, což je výslovně stanoveno v čl. 10, který obsahuje výčet závazků platných pro všechny smluvní strany Protokolu. Tento výčet je spíše jen potvrzením závazků podle čl. 4 odst. 1 Úmluvy. Protokol rovněž potvrzuje povinnost zemí přílohy 2 Úmluvy poskytovat finanční zdroje smluvním stranám, které jsou rozvojovými zeměmi.

35

Čl. 2 odst. 1 písm. a)

53

8.3. Orgány Protokolu Hlavním orgánem Protokolu je podle jeho článku 13 Konference smluvních stran Úmluvy jednající jako Shromáždění smluvních stran Protokolu (dále jen Shromáždění smluvních stran nebo Shromáždění, v anglických textech kráceno jako CMP s příslušnou číslovkou zasedání). Zasedání Shromáždění se konají od roku 2005 (rok po vstupu Protokolu v platnost) každoročně společně se zasedáními Konference smluvních stran, rozhodnutí týkající se Protokolu jsou však pochopitelně schvalována pouze smluvními stranami Protokolu. Signatáři Úmluvy, kteří nejsou smluvní stranou Protokolu, se mohou Shromáždění smluvních stran účastnit jako pozorovatelé, stejně jako jiné organizace a instituce, stejně jak je to v případě Konference smluvních stran upraveno v Úmluvě. Také funkce Shromáždění jsou velmi podobné funkcím Konference smluvních stran ve vztahu k Úmluvě. Jeho úkolem je zejména pravidelně přezkoumávat Protokol a jeho provádění a za tímto účelem případně přijímat nezbytná opatření. Hodnotí zejména plnění závazků smluvních stran na základě jimi předložených zpráv a přezkumných zpráv odborných týmů (viz níže). Závazky smluvních stran Shromáždění pravidelně přezkoumává a hodnotí rovněž účinky opatření, přijatých za účelem dosažení cíle Protokolu. Může zřizovat pomocné orgány a v případě potřeby spolupracovat s mezinárodními organizacemi i mezivládními a nevládními orgány. Sekretariát zřízený Úmluvou slouží rovněž jako Sekretariát Protokolu.36 Pro určení jeho funkcí se přiměřeně použijí ustanovení Úmluvy. Rovněž pomocné orgány zřízené

36

Čl. 14

54

Úmluvou působí i jako pomocné orgány v režimu Protokolu a ustanovení Úmluvy, která se jich týkají, se přiměřeně použijí i pro jejich fungování v rámci Protokolu.

8.4. Flexibilní mechanismy implementace Vzhledem k ekonomickým, ekologickým, historickým a jiným rozdílům mezi státy může být nákladově efektivnější, pokud státy při plnění svých závazků spolupracují. Protokol umožňuje čtyři způsoby takové spolupráce – flexibilní mechanismy. Jsou jimi: •

společné plnění závazků (čl. 4)

•

společná implementace (čl. 6)

•

obchodování s emisemi (čl. 17)

•

mechanismus čistého rozvoje (čl. 12) 8.4.1. Společné plnění závazků Vyspělé země (přílohy 1) mohou uzavřít dohodu o společném splnění svých závazků

k omezení či snížení objemu emisí. Emise všech zemí, které takovou dohodu uzavřely, se sečtou a porovnají se s jejich souhrnným objemem přidělených emisí pro kontrolní období. Není už podstatné, zda tyto země splní své individuální závazky uvedené v příloze B Protokolu. Nicméně v dohodě o společném plnění závazků jsou uvedeny nové úrovně emisí přidělené každé straně dohody, které jsou však směrodatné pouze v případě, že nebude splněn celkový závazek podle dohody. V takové situaci nese každá strana odpovědnost za svůj v dohodě uvedený objem emisí. Celé ustanovení o společném plnění závazků je určeno zejména pro země ES, mohou ho však pochopitelně využít kterékoliv smluvní strany přílohy 1 Úmluvy.

55

8.4.2. Společná implementace Každá smluvní strana přílohy 1 Úmluvy může získat jednotky snížení emisí za projekty zaměřené na snižování emisí nebo posílení jejich propadů v jiné takové zemi. Podmínkou je schválení projektu dotčenými stranami a reálný přínos takového projektu, tedy aby přinesl „snížení emisí ze zdrojů nebo posílení snížení pomocí propadů, ke kterým by bez realizace projektu nedošlo.“ Zisk jednotek snížení emisí prostřednictvím společné implementace může být pouze doplňkem vnitrostátních opatření směřujících k plnění závazků podle Protokolu. Smluvní strany mohou pověřit právnické osoby, aby se staraly o projekty vedoucí k získávání jednotek snížení. 8.4.3. Obchodování s emisemi Článek 17 přináší možnost obchodování s emisemi, kterého se mohou účastnit smluvní strany uvedené v příloze B Protokolu. Obchoduje se s nevyčerpanými přidělenými objemy emisí. Tento mechanismus byl do Protokolu zahrnut zejména na podnět Spojených států, ale i jiné rozvinuté země přivítaly možnost nákupu tzv. horkého vzduchu. Spoléhaly přitom zejména na to, že Rusko a jiné státy bývalého východního bloku budou mít díky výraznému snížení průmyslové produkce, spojené s největšími objemy emisí, možnost prodávat velké množství emisních jednotek. Nicméně i obchodování s emisemi musí být podle Protokolu pouze doplňkem vnitrostátních opatření pro omezení emisí. Úpravu podrobnějších pravidel obchodování ponechává Protokol na Konferenci smluvních stran. 8.4.4. Mechanismus čistého rozvoje Vyspělé země mohou získávat emisní kredity i za projekty v rozvojových zemích (neuvedených v příloze 1 Úmluvy), a to prostřednictvím tzv. mechanismu čistého rozvoje

56

(Clean Development Mechanism – CDM). Podmínkou získání jednotek snížení emisí je dobrovolná účast schválená všemi dotčenými smluvními stranami, dlouhodobé a měřitelné přínosy spojené se zmírněním změny klimatu a dodatečné snížení emisí v porovnání s tím, ke kterému by došlo i bez daného projektu. Pro první kontrolní období (2008-2012) lze přitom využít ověřená snížení, kterých bylo dosaženo od roku 2000 do počátku tohoto období. Mechanismu čistého rozvoje se mohou účastnit soukromé i veřejné subjekty a část prostředků získaných prostřednictvím projektů CDM musí být použita na krytí administrativních výdajů a na pomoc rozvojovým zemím zvláště ohroženým změnou klimatu. Další rozpracování pravidel CDM je ponecháno na Shromáždění smluvních stran.

8.5. Provádění Protokolu 8.5.1. Podávání informací a jejich přezkum Povinností každé smluvní strany přílohy 1 bylo do roku 2007 zřídit vnitrostátní systém, umožňující odhad emisí a propadů skleníkových plynů.37 Do každoročních inventur emisí a propadů dle Úmluvy musely tyto země přidat doplňující informace nezbytné k dodržování závazků snižování emisí podle třetího článku Protokolu. Doplňující informace je potřebné zařadit i do národního sdělení těchto smluvních stran. Upřesnění požadovaných informací ponechal Protokol v kompetenci Shromáždění smluvních stran Protokolu.38 Tyto doplňující informace, podávané rozvinutými zeměmi na základě Protokolu, podléhají podle čl. 8 přezkumu ze strany odborných týmů, jejichž členy nominují smluvní strany a případně i mezivládní organizace. Jejich úkolem je vypracovat pro Shromáždění

37 38

Čl. 5 odst. 1 Čl. 7

57

smluvních stran zprávu hodnotící plnění závazků jednotlivých smluvních stran a uvést potenciální problémy při plnění těchto faktorů. Tyto zprávy rozesílá Sekretariát všem ostatním smluvním stranám. Konečné zhodnocení plnění závazků jednotlivých signatářů Protokolu je úkolem Shromáždění smluvních stran, které posuzuje jimi podávané informace společně se zprávami odborných týmů o přezkumu těchto informací a na základě tohoto posouzení případně přijímá nezbytná opatření. 8.5.2. Multilaterální konzultační proces a urovnávání sporů Použití multilaterálního konzultačního procesu pro účely Protokolu bylo ponecháno na rozhodnutí Shromáždění smluvních stran, to však o této záležitosti doposud nerozhodlo. Pro urovnávání sporů smluvních stran o výklad či uplatňování Protokolu se podle jeho článku 19 přiměřeně použijí příslušná ustanovení článku 14 Úmluvy (viz výše). 8.5.3. Procedura při nedodržování závazků Článek 19 pověřil Shromáždění smluvních stran, aby na svém prvním zasedání schválilo „vhodné a účinné postupy a mechanismy zjišťování a řešení případů nedodržování ustanovení tohoto protokolu, včetně vypracování indikativního seznamu následků, který bere v úvahu příčiny, druh, stupeň a četnost nedodržení těchto ustanovení.“ Systém řešení nedodržování závazků (non-compliance procedure) byl připravován již od zasedání Konference smluvních stran Úmluvy v roce 1998 v Buenos Aires a jeho výsledná podoba byla skutečně schválena na prvním zasedání Shromáždění smluvních stran Protokolu v roce 2005. Výsledkem je velmi propracovaný systém řešení situací, vzniklých při nedodržování závazků, zaštítěný Výborem pro dodržování závazků (Compliance Comitee), který se skládá

58

ze dvou sekcí (branches) – podpůrné a exekutivní (facilitative a enforcement). Úkolem podpůrné sekce je především poskytovat smluvním stranám poradenství a pomoc při plnění závazků Protokolu, zároveň slouží jako určitý systém včasného varování při nedodržování závazků. Exekutivní sekce má naopak judiciální charakter a rozhoduje o tom, zda smluvní strany přílohy 1 dostály svým závazkům. Rozhoduje též o přiměřených sankcích v případě nedodržení závazků. Tyto sankce zahrnují: • odečtení 1,3 tuny emisí z přiděleného objemu pro další kontrolní období za každou tunu, o kterou smluvní strana přesáhne přidělené množství v aktuálním období • povinnost vypracovat podrobný plán pro snížení emisí v následujícím kontrolním období, který je pak smluvní strana povinna předložit exekutivní sekci ke schválení • ztrátu možnosti obchodování s emisemi v následujícím kontrolním období Proti rozhodnutí exekutivní sekce se smluvní strana může odvolat ke Shromáždění smluvních stran. Celý tento systém má ovšem v současnosti jeden výrazný nedostatek – sankce nelze brát jako závazné, protože článek 18 Protokolu stanoví, že „mají-li mít některé postupy a mechanismy podle tohoto článku závazné následky, přijímají se formou změny tohoto protokolu.“ Taková změna však doposud nebyla schválena.

8.6. Změny Protokolu a jeho přílohy Pro změny Protokolu a jeho příloh, stejně jako pro přijímání jeho případných dalších příloh, platí stejná pravidla jako pro změny Úmluvy a jejích příloh (viz výše). Výjimkou jsou pouze změny stávajících příloh A a B, které vstupují v platnost stejně jako změny Protokolu jako takového, tedy až po přijetí těchto změn třemi čtvrtinami smluvních stran, a jsou platné jen vůči těmto stranám.

59

8.7. Následný vývoj a vstup v platnost Přijetí Kjótského protokolu bylo chápáno jako velký úspěch v rámci ochrany klimatu. Všem smluvním stranám bylo nicméně jasné, že jeho implementace bude možná ještě obtížnější než vyjednávání vedoucí k jeho přijetí. Mnoho ustanovení Protokolu trpí značnou nekonkrétností a velmi často je detailní úprava ponechávána na Shromáždění smluvních stran. Mezi tato i nadále otevřená témata patřily zejména bližší úprava flexibilních mechanismů implementace (obchodování s emisemi, mechanismus čistého rozvoje a společná implementace) a dále konkretizace role propadů (sinks) při výpočtu objemu emisí. Právě na dohodách o těchto záležitostech závisela do značné míry ochota smluvních stran Protokol ratifikovat, a tím ho fakticky uvést v život. Na zasedání Konference smluvních stran v Buenos Aires (1998) přijaly smluvní strany pracovní plán (Buenos Aires Workplan), jehož cílem bylo vyřešení nejasných otázek Protokolu nejpozději na šestém zasedání Konference v roce 2000. To se konalo v nizozemském Haagu a skončilo neslavně. K žádné dohodě nedošlo, zejména kvůli přetrvávajícím rozporům mezi evropskými zeměmi a Spojenými státy. Vyjednávací pozice americké delegace byla navíc značně nejasná kvůli v té době dramaticky probíhajícím prezidentským volbám, ve kterých proti sobě stáli environmentálně laděný demokrat Al Gore a republikán George W. Bush, jednoznačný zastánce volného trhu s naftařskými konexemi. Zasedání Konference v Haagu nebylo nakonec vůbec oficiálně ukončeno a bylo rozhodnuto o jeho pokračování v příštím roce. Brzy po své inauguraci, již v únoru 2001, oznámil nový prezident Bush, že Spojené státy Kjótský protokol neratifikují, protože by poškodil americkou ekonomiku. Spojené státy zároveň přesvědčovaly i další signatáře Protokolu, aby jeho ratifikaci odmítli. Přesto

60

se na pokračování šestého zasedání Konference v Bonnu a na sedmém zasedání v Marrakéši (oboje konáno v roce 2001) dokázaly vyspělé země dohodnout na nejdůležitějších otázkách vyvstávajících z Protokolu. Tzv. Marrakéšské dohody představují hlavní dokument, který smluvní strany v období po přijetí Kjótského protokolu přijaly. Pro vstup Kjótského protokolu v platnost bylo potřeba, aby ho ratifikovalo nejméně 55 zemí (stran Úmluvy) a zároveň aby ho ratifikovalo tolik zemí přílohy 1, aby jejich celkové emise z roku 1990 představovaly alespoň 55 % všech emisí zemí přílohy 1.39 Po odstoupení Spojených států se stalo hlavním pomyslným jazýčkem na vahách Rusko, které po dlouhém a složitém vyjednávání nakonec Protokol ratifikovalo v listopadu 2004. Protokol vstoupil v platnost 16. února 2005. V roce 2008 tak bylo započato první kontrolní období, které skončí rokem 2012. Mnohem důležitější je však vývoj po skončení prvního kontrolního období. Závazky pro další období se mají stanovit změnami přílohy B.40 Pro tento účel byla v roce 2005 vytvořena zvláštní skupina (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol), která by svou práci měla ukončit do konce roku 2009.

39 40

Čl. 25 odst. 1 Čl. 3 odst. 9

61

9. Závěr Rámcová úmluva OSN o změně klimatu, a zejména pak její Kjótský protokol, představují velký úspěch na poli mezinárodní ochrany životního prostředí a jsou ze současného pohledu završením dlouhého vývoje, během kterého došlo k vyčlenění práva životního prostředí jako samostatného oboru. Režim mezinárodněprávní ochrany klimatu, který oba pojednávané dokumenty vytváří, dává naději, že lidstvo dokáže zastavit či alespoň zmírnit změny, které způsobilo. Kjótský protokol je pouhým prvním krokem, který nikdy nebyl míněn jako konečný prostředek k vyřešení problému změny klimatu. Spolu s Úmluvou však vytváří platformu, na které lze vyjednávat o dalším omezování a snižování emisí a v dlouhodobém výhledu tak dospět k cíli Úmluvy, tedy stabilizaci koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na bezpečné úrovni. Přesná kvantifikace této bezpečné úrovně zůstává nicméně stále otevřenou otázkou, stejně jako mnohé další záležitosti v rámci nesmírně složitého poznávání klimatické změny. Naopak celkem jasné jsou dva mezitímní cíle z oblasti diplomacie a mezinárodních vztahů, kterých musí mezinárodní společenství v budoucnu dosáhnout, aby mohl být klimatický režim považován za skutečně efektivní. Zaprvé bude potřeba, aby Spojené státy ratifikovaly Kjótský protokol, na jehož přípravě a přijímání se podílely, a aby se zavázaly k výraznému snížení emisí, a to pokud možno v co nejkratší době. Po příchodu nového prezidenta Obamy do Bílého domu nevypadá tento scénář nijak nerealisticky. Dosažení druhého cíle bude s největší pravděpodobností mnohem obtížnější. Jak již bylo v této práci řečeno, největším emitentem skleníkových plynů jsou stále ještě Spojené státy, nicméně v nejbližší době se jím pravděpodobně stane Čína. Vzhledem k nárůstu

62

objemu emisí i v jiných rychle rostoucích rozvojových ekonomikách bude dříve či později nutné, aby rozvojové země rovněž přijaly kvantifikované cíle snižování, stejně jako to učinily vyspělé země v rámci Kjótského protokolu. Vzhledem k množství jiných aktuálních problémů, kterým tyto země čelí, však nelze čekat, že omezování emisí budou vnímat jako bezpodmínečnou prioritu.

63

Použitá literatura

Bell S., McGillivray D. Environmental Law. New York: Oxford University Press, 2006.

Birnie P., Boyle A. International Law and the Environment. New York: Oxford University Press, 2002.

Damohorský M. a kol. Mezinárodní právo životního prostředí, I. část (obecná). Beroun: Eva Rozkotová – IFEC, 2008.

Damohorský M. a kol. Mezinárodní právo životního prostředí, II. část (zvláštní). Beroun: Eva Rozkotová – IFEC, 2008.

Damohorský M. a kol. Právo životního prostředí. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007.

Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy. New York: Foundation Press, 2007.

Sands P. Principles of International Environmental Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

64

UN Framework Convention on Climate Change and Kyoto Protocol The mankind’s approach towards the environment (nature) and its protection went through major changes in the second half of the 20th century. Realizing that the economic development might have irreversible adverse effects was at the heart of this change. Law is one of the most efficient tools to cope with environmental problems and to regulate behavior of individuals and the whole society. Emerging global environmental problems like over-exploitation of non-renewable resources, massive deforestation, desertification, ozone layer depletion and ocean pollution brought along the need for international response. In this process, international environmental law established itself as an independent branch of law, with its own principles and legal sources. Climate change is the newest global environmental problem and the most complex and difficult to solve at the same time. It is caused by greenhouse gas emissions (especially carbon dioxide) which are the products of fundamental economic and industrial processes of the modern society heavily dependent on fossil fuels (coal, gasoline) combustion. Therefore, developing an international climate change regime has been a great challenge for international community. My thesis describes the negotiation process of the two main international legal documents concerning climate change – UN Framework Convention on Climate Change (adopted in 1992) and Kyoto Protocol (1997), mainly focusing on the distinctive features of the climate change regime and commitments under these two documents. The Convention establishes a basic framework with no quantitative commitments concerning greenhouse gas concentration in the atmosphere. These are provided by the Protocol, which obliges the 65

developed countries to cut their emissions by various amounts. Resulting from the “common but different responsibilities” principle, developing countries do not have such quantitative limitations. Kyoto Protocol enables the parties to use various flexibility mechanisms to meet their commitments, for instance emissions trading. The first commitment period lasts from 2008 to 2012. The Convention and the Protocol cannot be seen as the final solution of the climate change problem, nor were they meant to. Nevertheless, they provide an important platform for further negotiations.

Keywords: Climate Change, Kyoto Protocol, Environment

Klíčová slova: Změna klimatu, Kjótský protokol, Životní prostředí

66