Q en A Model ASV VNG
Inhoudsopgave De model ASV algemeen: vermindering lastendruk Hoe realiseert de model-ASV verlaging van de lastendruk?................................................................... 3 Hoe bereikt de ASV proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten? ................................................ 4 Waarom leidt aanpassing van de verantwoordingsplicht tot lastenverlichting? ...................................... 4 Wat kunnen gemeenten zelf doen om administratieve lasten (nog verder) terug te dringen? ............... 4 Er wordt gesproken over aansluiting bij het Rijksbrede subsidiekader. Wat wordt hiermee bedoeld?... 5
De model ASV algemeen: juridisch kader Waarom is het voor gemeenten nodig de model-ASV te implementeren? ............................................ 5 Kan er ook een subsidie worden verstrekt los van de model-ASV? ....................................................... 5 Zijn er naast de ASV nog deelverordeningen nodig?.............................................................................. 5 Is het mogelijk om subsidie te verlenen op basis van een beleidsregel of beleidsnota? ........................ 6 Hoe zijn de bevoegdheden met betrekking tot subsidieverlening verdeeld tussen raad en college?..... 6 Welke soorten subsidie zijn er in de model-ASV?................................................................................... 7 Waarom wordt bij de eenmalige subsidie gesproken van ‘activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager’? .............................................................................................................. 7 Kan er subsidie worden verleend als uiting van waardering? ................................................................. 7 Kan een gemeente bij het opstellen van een subsidieverordening een eigen (niet in de Awb opgenomen) weigeringgrond voor subsidieaanvragen opnemen? ......................................................... 8 Kan aan commerciële instellingen subsidie worden verleend voor niet-commerciële activiteiten?........ 8 Waarom is in de model-ASV een bepaling over de Wet BIBOB opgenomen?....................................... 8
Het begrip subsidie Wanneer is er sprake van een subsidie? ................................................................................................ 8 Is een subsidie hetzelfde als een bijdrage, uitkering of vergoeding?...................................................... 9 Kan er subsidie worden verleend voor een krediet, deelname in de vennootschap of sociale uitkering? ................................................................................................................................................................. 9 Als de gemeente voor het verrichten van haar publieke taak een bedrijf inschakelt dat vervolgens diensten aan derden levert, is er dan sprake van subsidie? ................................................................... 9 Hoe moet er worden omgegaan met een stukje eigen vermogen van vrijwilligersorganisaties en kleine instellingen die subsidie aanvragen? .................................................................................................... 10
1
Wanneer kan subsidie een verboden vorm van staatssteun worden? ................................................. 10
Controle Hoe wordt bij een subsidie lager dan 5000,- euro gecontroleerd of het subsidiebedrag daadwerkelijk voor subsidiedoeleinden wordt benut?.................................................................................................. 11 Wat indien uit de steekproef blijkt dat de subsidie onterecht is verstrekt?............................................ 11
De aanvraag Hoe kan de subsidieaanvrager een aanvraag indienen?...................................................................... 11 Wel of geen gebruik van standaardformulieren voor aanvraag subsidies? .......................................... 11 Hoe kan subsidieaanvraag gedigitaliseerd worden?............................................................................. 12
De aanvraagtermijn Wat kan of moet het bestuursorgaan doen met een aanvraag die na de sluitingsdatum binnenkomt (artikel 6 model ASV)?........................................................................................................................... 12 Wat als het bestuursorgaan in deelverordening of uitvoeringsregeling een aanvraagtermijn voor andere dan jaarlijkse subsidies heeft opgenomen en deze worden door de aanvrager overschreden? ............................................................................................................................................................... 12 Wat indien de aanvrager een aanvraag niet tijdig of onvolledig indient?.............................................. 13
Beslistermijn Onder welke omstandigheden kan het college een beslistermijn verlengen? ...................................... 13 Waarom wordt in de model-ASV geen verlengingsmogelijkheid opgenomen voor beslistermijnen? ... 13
Begrotingsvoorbehoud en subsidieplafond Wat is een subsidieplafond en hoe werkt dit? ....................................................................................... 14 Wanneer moet een subsidieplafond worden vastgesteld?.................................................................... 14 Waarom adviseert de VNG gemeenten om een subsidieplafond vast te stellen en te publiceren? ..... 14 Wanneer moet er in de subsidieverlening een begrotingsvoorbehoud worden gemaakt? ................... 14 Hoe wordt het beschikbare geld verdeeld? ........................................................................................... 15
Verplichtingen voor de subsidieontvanger Kan een gemeente aan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot het (inkoop)beleid van de subsidieontvangende onderneming?................................................................. 15 Wat kan de gemeente doen indien de aanvrager niet voldoet aan de verplichtingen die zijn gekoppeld aan de subsidieverstrekking? ................................................................................................................ 16 Wat te doen indien er niet (tijdig) wordt voldaan aan de meldingsplicht van artikel 13 model ASV? ... 16 Heeft de gemeente beleidsvrijheid bij beantwoording van de vraag of de activiteiten zijn verricht? .... 16
Procesvragen algemeen Hoe zorg je voor de olievlekwerking binnen de organisatie en hoe neem je het bestuur hierin mee want met betrokkenheid krijg je het beste resultaat? ............................................................................ 17 Hoe lopen de processen binnen de organisatie, wie zijn erbij betrokken? Hoe zorg je ervoor dat de processen gelijktijdig meegaan in het dereguleringsproces?................................................................ 17
Update lijst met vragen en antwoorden 6 mei 2010 Weigeringsgronden ...................................................................................................................... 18 Waarom bevat art. 8 een ‘kan bepaling’? Dit betekent nl. dat in geval van twijfel een collegebesluit nodig is, hetgeen de nodige extra procedurele rompslomp met zich meebrengt. Niet echt in lijn met ‘gedereguleerd’? .................................................................................................................................... 18 Waarom bevat art. 8 geen relatie met ‘beleid’? Bij de aanvraagprocedure (art. 5) is aangegeven dat de aanvrager moet aangeven hoe de activiteit bijdraagt aan door gemeente vastgestelde beleidsdoelen. Maar in art. 8 is dit geen reden om af te wijzen..................................................................................... 18
Verrekening vermogensvoordeel ........................................................................................... 19 Waarom is in de verordening niets opgenomen over de vorming van eigen vermogen/ opbouwen van reserves? Op grond van 4:71 Awb hoeft de aanvrager nu nergens toestemming voor te vragen en kan
2
onbegrensd geld wegzetten in bestemmingsreserves, voorzieningen, etc. Op grond van 4:74 Awb is het de aanvrager nu niet toegestaan een algemene reserve te vormen. Is dit ook een bewuste keuze? ............................................................................................................................................................... 19
Rapportages .................................................................................................................................... 19 Art. 12 gaat uit van maximaal 1 tussentijdse rapportage igv een subsidie > 50.000. Juist deze grote subsidies dragen bij aan het realiseren van beleid, veel gemeenten willen in ieder geval t.b.v. een (bestuurlijk) voorjaarsoverleg en een najaarsoverleg inzicht in de stand van zaken, met name om te kunnen bijsturen. Waarom is voor 1 moment gekozen en met welk moment in gedachten (bijsturing) is deze keuze gemaakt? ........................................................................................................................... 19 Art. 15, lid 1, biedt 2 mogelijkheden. Wanneer is welke mogelijkheid aan de orde? Moet dat van geval tot geval worden onderzocht? Is hiervoor een richtlijn? Op basis van welke criteria wordt een keuze gemaakt? ............................................................................................................................................... 20
Standaardberekeningswijze bij de aanvraag ..................................................................... 20 Art. 19, standaardberekeningswijzen; hoe gaat het college deze bepalen? Kunnen deze dwingend worden opgelegd aan instellingen? Wat zijn consequenties als de instelling zich er niet aan houdt? . 20
Enkele verwijzingen in de toelichting mbt. afdeling 4.2.8 AWB ................................ 20 e
Toelichting, p. 47 van Subsidie zonder moeite, 3 alinea. Hier wordt verwezen naar een niet bestaand artikel in de verordening (artikel 5 lid 5) en een artikel dat niet te plaatsen is in de inhoudelijke context (art. 10 lid 2)........................................................................................................................................... 20
Begroting en subsidieplafond ................................................................................................. 20 Toelichting, p. 57, eerste blokje, laatste zin: tijd nemen? - wetende dat de begroting doorgaans in november wordt vastgesteld? De subsidieaanvragen voor het merendeel van de subsidies (jaarlijkse subsidies) moeten op 1 juni al binnen zijn. Of: hoe kunnen aanvragers rekening houden met subsidieplafonds die in november zijn vastgesteld bij aanvragen waarop 31 december besloten moet zijn? Dit roept vragen op........................................................................................................................ 20
Soorten verdeelregels ................................................................................................................. 21 Toelichting, p. 58, verdeelregels. Waarom wordt stellig uitgegaan van 2 mogelijkheden (eerst komt eerst maalt / tendersysteem). Er zijn meer mogelijkheden denkbaar (op grond waarvan zijn deze geen optie?).................................................................................................................................................... 21
De model ASV algemeen: vermindering lastendruk Hoe realiseert de model-ASV verlaging van de lastendruk? Door de volgende kenmerken: 1. Proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger, hoe minder of eenvoudiger de verplichtingen zijn en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Bij kleinere subsidiebedragen geeft de ASV de voorkeur aan prestatiesubsidiëring, waarbij een vooraf overeengekomen activiteit of prestatie de voorkeur heeft. 2. Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (termijnen, voorschotten, rapportages). Informatieverplichtingen voor de subsidieontvangers worden verminderd: geen tussentijdse rapportages voor kortlopende subsidies; de procedure voor het ontvangen van een voorschot wordt vereenvoudigd door het invoeren van automatische bevoorschotting (in plaats van bevoorschotting op aanvraag). 3. Eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger. Voorbeeld is artikel 13 van de model ASV: dit artikel verplicht de subsidieontvanger om omstandigheden te melden die van invloed zijn op de hoogte van het subsidiebedrag. Na zo’n melding kan de subsidievertrekker de subsidieverstrekking eventueel aanpassen. Op deze manier worden de administratieve en bestuurlijke lasten door toepassing van de model-ASV zo veel mogelijk gereduceerd.
3
Hoe bereikt de ASV proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten? Bij relatief lage subsidiebedragen zijn de administratieve en bestuurlijke lasten naar verhouding vaak te hoog. De model ASV probeert hier een einde aan te maken. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, des te minder verantwoordingsplicht. Dit uitgangspunt is terug te vinden in de artikelen 15, 16 en 17 van de model-ASV. • Artikel 15 van de model-ASV gaat over subsidies tot 5000,- euro. Deze subsidie wordt direct vastgesteld en niet eerst verleend, zoals gebruikelijk is. Er wordt niet meer standaard een verantwoordingsplicht opgelegd. In plaats daarvan geldt een actieve meldingsplicht bij niet nakomen van de voorwaarden (artikel 14). Via steekproefsgewijze controle wordt achteraf bekeken of de activiteiten zijn verricht en of de ontvanger heeft voldaan aan de verplichtingen. Een gedetailleerd overzicht van de boekhouding is dus niet meer nodig. De ontvanger kan volstaan met een bewijs dat de activiteit heeft plaatsgevonden, bijvoorbeeld met een foto of een krantenartikel over de gesubsidieerde bijeenkomst. • Artikel 16 van de model-ASV ziet op de verantwoording voor subsidies vanaf 5.000,- euro tot 50.000,- euro. Het verantwoordingsregime is hierbij strenger dan bij een subsidiebedrag van onder de 5000,• Nog een stapje verder gaat de verantwoordingsplicht van artikel 17 van de model-ASV. Dit artikel ziet op de verantwoording bij subsidies vanaf 50.000,- euro. De hier vermelde bedragen zijn overigens als een gemiddelde opgenomen. De raad kan ze uiteraard naar eigen inzicht aanpassen.
Waarom leidt aanpassing van de verantwoordingsplicht tot lastenverlichting? Uit de praktijk blijkt dat het bij zo’n 75% van de subsidies gaat om kleine bedragen. Maar de verantwoordingsregimes in subsidieregelingen zijn vaak standaard gebaseerd op de grote subsidiebedragen (de overige 25%) en de daarmee samenhangende risico’s. Dezelfde manier van verantwoorden bij kleine bedragen leidt tot onevenredig hoge lasten voor ontvangers en gemeenten. Het middel schiet daarmee zijn doel voorbij. De model-ASV brengt hierin verandering door bij elke categorie subsidiebedragen een passend verantwoordingsregime te hanteren. Daarnaast zijn er ook andere regelingen opgenomen om tot lastenbesparing komen. Zo kunnen voorschotten ambtshalve, dat wil zeggen zonder aanvraag met bijbehorende prestatieoverzichten,, worden gegeven (artikel 11 van de model-ASV). Wat kunnen gemeenten zelf doen om administratieve lasten (nog verder) terug te dringen? Naast de implementatie van model ASV kan een gemeente de administratieve rompslomp voor de aanvrager en voor zichzelf reduceren door nadere maatregelen door te voeren. Te denken valt daarbij aan het volgende. • Als er voor één activiteit of project subsidies zijn aangevraagd bij verschillende overheden kan voor de gegevensverstrekking aansluiting worden gezocht bij de procedure van de instantie waarbij de belangrijkste of grootste subsidie is aangevraagd. Zo wordt voorkomen dat de aanvrager moet voldoen aan allerlei verschillende indieningvereisten. De model-ASV laat dan ook de mogelijkheid open het volgende artikel op te nemen in de subsidieverordeningen: “Indien het college subsidie verstrekt voor activiteiten, die mede door andere bestuursorganen worden gesubsidieerd, kan het college afwijken van de bij of krachtens deze Algemene subsidieverordening aan de subsidie te verbinden verplichtingen, voor zover dit wenselijk is met het oog op een goede afstemming met de door die andere bestuursorganen opgelegde of op te leggen verplichtingen en daardoor het doel van die verplichtingen niet onevenredig wordt geschaad”. • Gegevens die bij de eerste subsidieaanvraag worden opgevraagd, kunnen bij een volgende subsidieaanvraag of verlenging van de subsidieverlening opnieuw worden gebruikt. De aanvrager hoeft dus niet steeds opnieuw hetzelfde document in te leveren. • Gemeenten kunnen extra duidelijkheid creëren door het hanteren van uniforme kostenbegrippen en het toepassen van uniforme berekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven. Als gemeenten – waar mogelijk – rijksbrede uniforme begrippen overnemen of verder aansluiten bij de handreiking Overheidstarieven in hun gemeentelijke (subsidie)regelgeving, zorgt dit er uiteindelijk voor dat het voor zowel de aanvragers als de verstrekkers van de subsidie een stuk duidelijker wordt. Dit levert uiteindelijk lastenverlichting op.
4
Er wordt gesproken over aansluiting bij het Rijksbrede subsidiekader. Wat wordt hiermee bedoeld? Het Rijk heeft voor de rijkssubsidies een subsidiekader ontwikkeld dat moet leiden tot een reductie van 30% voor administratieve lasten en een reductie van 20% voor de bestuurlijke lasten. Dit Rijksbrede subsidiekader wordt vanaf 1 januari 2010 toegepast. Elementen uit het Rijksbrede subsidiekader kunnen (in aangepaste vorm) ook worden toegepast op gemeentelijk niveau. Uitgangspunt van het subsidiekader is dat het subsidiebedrag in evenwicht moet zijn met de lasten die met de subsidieverstrekking gepaard gaan. Bij kleine rijkssubsidies heeft de prestatiesubsidiëring (een vast bedrag voor een vooraf overeengekomen activiteit of prestatie) de voorkeur boven een bedrag op basis van werkelijke kosten. Ook worden de regels en verplichtingen zoveel mogelijk vereenvoudigd en geüniformeerd: denk daarbij aan termijnen, kostenbegrippen, voorschotten en vereisten voor tussenrapportages. Tot slot wordt in het Rijksbrede subsidiekader de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger. Het motto is: Vertrouwen in plaats van wantrouwen. Bij het opstellen van de model-ASV is aansluiting gezocht bij deze elementen om de administratieve en bestuurlijke lasten ook op gemeentelijk niveau zo veel mogelijk te reduceren. Aansluiting bij het Rijksbrede kader zorgt ervoor dat er op alle bestuurslagen eenduidig beleid wordt gecreëerd.
De model ASV algemeen: juridisch kader Waarom is het voor gemeenten nodig de model-ASV te implementeren? Subsidieverstrekking moet een wettelijke grondslag hebben, enkele uitzonderingen daargelaten (artikel 4:23 lid 1 Awb).. Voor gemeenten is die wettelijke grondslag een verordening van de raad. Pas als het gaat om een activiteit die in de verordening wordt vermeld, kan hiervoor subsidie worden verleend. De VNG heeft hiertoe een model Algemene subsidieverordening opgesteld (hierna te noemen: de model-ASV) die gemeenten kunnen overnemen. Door deze implementatie zullen gemeenten ten opzichte van de huidige subsidieregelingen in 75% van de gevallen een vermindering aan administratieve en bestuurlijke lasten ervaren.
Kan er ook een subsidie worden verstrekt los van de model-ASV? Een gemeente kan subsidie verstrekken zonder dat er een verordening voor is in de volgende gevallen. • Spoedeisende subsidie (artikel 4:23 lid 3 onder a Awb). Er moet dan een wettelijk voorschrift (verordening) in voorbereiding zijn; vooruitlopend daarop mag het bestuursorgaan alvast overgaan tot subsidieverstrekking. Deze bevoegdheid is overigens beperkt (maximaal voor één jaar en de subsidie moet worden vastgelegd in een verslag). • Het subsidiebedrag wordt als begrotingspost opgenomen (artikel 4:23 lid 3 onder c Awb) De begunstigde plus het maximale subsidiebedrag moeten in dat geval duidelijk worden vermeld in de begroting (of in de toelichting) ten behoeve van publieke controle. Deze subsidievorm wordt veel gebruikt voor subsidies die structureel aan één of enkele ontvangers wordt verstrekt. Op basis van deze begrotingspostsubsidie stelt het college dan de subsidiebeschikking met de eventuele verplichtingen voor de ontvanger vast. • Incidentele subsidieverstrekking. Hiervan is sprake in het geval er geen beleid of bestuurspraktijk voor de subsidieaanvraag is. Om in aanmerking te komen voor subsidie moet er sprake zijn van een beperkt aantal subsidieontvangers en een beperkt tijdvak. Zie voor nadere uitleg de toelichting bij de model ASV. • Europese subsidies. Deze subsidievorm is voor gemeente niet of nauwelijks van belang en wordt dan ook verder buiten beschouwing gelaten.
Zijn er naast de ASV nog deelverordeningen nodig? De model-ASV noemt in artikel 2 alle beleidsterreinen waarbinnen gemeenten subsidie kunnen verstrekken. Het gaat hier echter om een globale omschrijving van beleidsterreinen. Concrete activiteiten worden niet genoemd. Voor subsidies die jaarlijks worden verstrekt aan instellingen, zonder dat er voor specifieke benoemde activiteiten sprake is (bijvoorbeeld aan een zwembad, een sportvereniging of een bibliotheek), biedt de ASV voldoende basis. Ook de eenmalige subsidies kunnen op de model-ASV worden gebaseerd.
5
Het wordt anders als het gemeentebestuur ook voor bepaalde nauw omschreven activiteiten subsidie wil verstrekken, waarbij het er op zichzelf niet veel toe doet wie ze uitvoert. Dit kan het geval zijn als de gemeente bepaalde beleidsdoelen wil bereiken via subsidieverstrekking. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van groene daken ter verbetering van het klimaat, het organiseren van een buurtfeest of culturele activiteiten. In artikel 2, lid 2 is aan het college de bevoegdheid overgedragen om hiervoor nadere regels te stellen. Dergelijke nadere regels zijn – net als de ASV zelf – algemeen verbindende voorschriften. De term “verordening” wordt meestal uitsluitend gebruikt voor algemeen verbindende voorschriften die door de raad worden vastgesteld. Het is daarom beter voor de algemeen verbindende voorschriften die het college vaststelt de term deelverordening of uitvoeringsregeling te gebruiken. In de deelverordening of uitvoeringsregeling moeten in elk geval de te subsidiëren activiteiten worden vermeld. Daarnaast kan een aanduiding van de doelgroep gewenst zijn, eventueel afwijkende beslistermijnen, op welke manier subsidieaanvragen beoordeeld worden en wanneer en op welke manier deze subsidies kunnen worden aangevraagd. De hoofdregels zoals vastgelegd in de modelASV blijven in dat geval van toepassing en hoeven niet te worden herhaald. De deelverordening kan daarom relatief eenvoudig en beperkt van opzet zijn. Een deelverordening/uitvoeringsregeling wordt door het college vastgesteld. Dit kan dus sneller gebeuren dan bij een raadsverordening en ook wijzigingen zijn sneller en eenvoudiger aan te brengen. Dat komt de flexibiliteit ten goede. De VNG komt met voorbeelden en/of formaat voor deelverordeningen of uitvoeringsregelingen. Het verdient aanbeveling om voor dit soort subsidies – die vaak tijdelijk van aard zij – een subsidieplafond vast te stellen. Bij de publicatie van een subsidieplafond moet aangegeven worden hoe het wordt verdeeld. Dat kan dan door te verwijzen naar de deelverordening/uitvoeringsregeling. In dit systeem met een deelverordening/uitvoeringsregeling is dus op een bepaalde subsidie èn een algemeen verbindende voorschriften èn de ADV van toepassing. Voor burgers en bedrijven is het daarom praktisch als er op de website van de gemeente een digitale brochure beschikbaar is waarin staat wat de vereisten zijn om voor die bepaalde subsidie in aanmerking te komen.
Is het mogelijk om subsidie te verlenen op basis van een beleidsregel of beleidsnota? Nee, het is niet mogelijk om subsidie te verstrekken op basis van een beleidsregel of beleidsnota. De Algemene wet bestuursrecht vereist voor subsidieverstrekking een wettelijke grondslag, dat wil voor een gemeente zeggen een verordening. Een beleidsregel is geen verordening, maar een algemene regel waarin het bestuursorgaan heeft neergelegd hoe het belangen afweegt. Verschil met een verordening is dat een beleidsregel alleen het bestuursorgaan zelf bindt en geen werking “naar buiten” heeft. Een beleidsregel of –nota kan dus geen zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking zijn. Zij kan wel dienen als toelichting bij de subsidieverordening, bijvoorbeeld om bepaalde termen of begrippen uit te leggen. Een (deel)verordening of uitvoeringsregeling biedt wel een zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking. Omdat de deelverordeningen/uitvoeringsregeling net zoals een beleidsregel door het college wordt vastgesteld, kan dat even snel en eenvoudig gebeuren. De VNG komt met voorbeelden en/of formats voor deelverordeningen/uitvoeringsregelingen. Hoe zijn de bevoegdheden met betrekking tot subsidieverlening verdeeld tussen raad en college? Dit is geregeld in artikel 2 lid 2 en artikel 4 lid 1 tot en met lid 3 van de model-ASV. Het uitgangspunt is dat de bevoegdheid voor de belangrijkste zaken - zoals het bepalen van beleidsterreinen waarvoor subsidie wordt verstrekt, opstellen van algemene basisregels subsidieverstrekking en bepaling begrotingskaders en subsidieplafonds - bij de raad ligt. Als het nodig is kan het college een nadere invulling geven, zo blijkt uit artikel 2 lid 2 van de model-ASV. Dit artikel regelt de mogelijkheid om nadere regels (vaak deelverordening of uitvoeringsregeling genoemd) door het college vast te laten stellen. Dezelfde systematiek zit in artikel 4. De raad stelt subsidieplafonds vast. Indien noodzakelijk kan het college daar nadere invulling aan geven binnen de door de raad gestelde kaders. Ook dat kan in de deelverordening of uitvoeringsregeling.
6
Welke soorten subsidie zijn er in de model-ASV? In de praktijk worden allerlei benamingen gegeven aan subsidies. Bijvoorbeeld exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, instellingssubsidie en budgetsubsidie. De juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt. De vraag of er sprake is van een subsidie is namelijk afhankelijk van de vraag of de financiële verstrekking voldoet aan de criteria van artikel 4:21 Awb (zie pagina 6). Deze verschillende door de praktijk gehanteerde benamingen komen de duidelijkheid meestal niet ten goede. De aanvrager weet vaak niet voor welke subsidie hij in aanmerking zou kunnen komen omdat hij niet kan inschatten onder welke categorie zijn activiteiten zouden kunnen vallen. Al deze benamingen hebben immers meer met de beleidsdoelen te maken waarvoor de subsidie moet dienen, dan met de te subsidiëren activiteit. De model-ASV wil hier duidelijkheid in scheppen en ziet daarom af van het gebruik van dergelijke benamingen. Wel maakt het model onderscheid tussen de eenmalige subsidie en de jaarlijkse subsidies. Hiermee wordt het verschil aangegeven tussen de in principe jaarlijks aan instellingen verstrekte subsidies en de overige (eenmalige) subsidies (zie artikel 1 van de model-ASV). De jaarlijkse subsidie wordt vaak verleend voor voordurende activiteiten van een instelling. De eenmalige subsidie is een subsidie die voor een eenmalige activiteit wordt verleend of voor een activiteit waarvoor het college slechts voor maximaal 4 jaar subsidie wil verlenen.
Waarom wordt bij de eenmalige subsidie gesproken van ‘activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager’? Met de omschrijving ‘activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager’ (artikel 1 sub d van de model-ASV) wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen (meer)jaarlijkse subsidies en enkelvoudige of eenmalige subsidies. Dit onderscheid is onder meer van belang voor de vraag wanneer de subsidie kan worden stopgezet. Bij de eenmalige subsidie moet van tevoren duidelijk worden aangeven tot wanneer de subsidie maximaal wordt verstrekt, althans als het een subsidie voor een bepaalde periode betreft. Als het om een subsidie voor één bepaald project of één activiteit betreft (bijvoorbeeld een evenement), komt dit uiteraard niet aan de orde. Bij de jaarlijkse subsidie wordt een subsidie verstrekt voor maximaal 4 jaar. Bij zowel de eenmalige subsidie als de jaarlijkse subsidie loop je risico’s als je er na een zekere periode van toekenning vanaf wilt zien. Als jaar in jaar uit voor dezelfde activiteit subsidie wordt gegeven, is het vaak moeilijk om goed te motiveren waarom je daar vervolgens vanaf ziet. Daarom is ervoor gekozen om ook de (meer)jarige subsidies aan een tijdvak van maximaal vier jaar te binden. Na verstrijken van die termijn vervalt het recht op subsidie. Als een subsidie eenmalig voor meer jaren wordt vastgesteld, komt hij in zijn geheel ten laste van de begroting van het jaar waarin hij wordt verstrekt. Anders is het wanneer de subsidie wordt verleend in jaar 1 en er vervolgens periodieke betalingen plaatsvinden in jaar 1 t/m 4: dan drukken de betalingen op het jaar waarin de betaling feitelijk wordt gedaan. Een alternatief is de subsidie voor 1 jaar te verstrekken en voor de jaren na het komende jaar een begrotingsvoorbehoud maken. Zie daarvoor artikel, 4:34 van de Awb. NB: op een begrotingsvoorbehoud moet het college binnen vier weken na de vaststelling of goedkeuring van de begroting een beroep doen, anders vervalt hij (art 4:34 lid 3 van de Awb).
Kan er subsidie worden verleend als uiting van waardering? Het is mogelijk om aan een persoon subsidie te verstrekken om zo waardering voor zijn/haar activiteiten uit te drukken. De achtergrond voor een dergelijke subsidie is dat deze subsidie de ontvanger motiveert en beloont voor zijn/haar inzet. De aard van deze subsidie brengt met zich mee dat er geen verantwoording nodig is en dat met toepassing van artikel 15 lid 1 sub a van de modelASV direct kan worden overgegaan tot het vaststellen van de subsidie (ook indien de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden).
7
Kan een gemeente bij het opstellen van een subsidieverordening een eigen (niet in de Awb opgenomen) weigeringgrond voor subsidieaanvragen opnemen? Een weigering van een subsidieaanvraag kan - mits goed gemotiveerd – bijna altijd. De motivatie dient zoveel mogelijk aan te sluiten op het niet voldoen aan de beoordelingscriteria. Het is mogelijk om bij implementatie van de model-ASV een “eigen” weigeringsgrond toe te voegen. Daarvoor worden zelfs suggesties gedaan in de toelichting van het artikel. Eventueel kunnen in een deelverordening/uitvoeringsregeling meer specifieke weigeringsgronden worden vermeld die te maken hebben met de aard van de te subsidiëren activiteiten. Hierbij moet worden gelet op de omschrijving van de weigeringsgrond. Zo is de norm dat subsidie moet worden geweigerd “voor activiteiten in strijd met eigen beleid” naar het oordeel van de begeleidingscommissie te vaag omgeschreven om voor algemene weigeringsgrond in aanmerking te komen. Er is bewust voor gekozen om de weigeringsgronden van 4:35 Awb niet in de model-ASV op te nemen. Deze weigeringsgronden gelden namelijk in ieder geval altijd al in aanvulling op gronden genoemd in een specifieke subsidieregeling.
Kan aan commerciële instellingen subsidie worden verleend voor niet-commerciële activiteiten? Ja, het is in beginsel mogelijk om aan commerciële instellingen subsidie te verlenen voor nietcommerciële activiteiten: Indien in de deelverordening of uitvoeringsregeling niet expliciet is vermeld dat personen of instellingen met een commerciële achtergrond niet tot de doelgroep behoren, kunnen zij gewoon voor subsidie in aanmerking komen (mits ze uiteraard aan alle overige criteria voldoen!). In de model ASV is een dergelijke doelgroepbepaling niet opgenomen. Achtergrond hiervan is dat het van belang is dat de subsidieaanvrager de activiteiten zal verrichten waarvoor subsidie wordt verstrekt. De financiële huishouding van de subsidieaanvrager als zodanig is voor de subsidieverstrekker niet van belang. Dit kan anders zijn (maar dat is een beleidsmatige keuze) als het gaat om meerjarig gefinancierde instellingen waarvoor de gemeente een groot deel van de financiering verzorgt. In dat geval verdient het aanbeveling om deze categorie uit te zonderen via de deelverordening/uitvoeringsregeling.
Waarom is in de model-ASV een bepaling over de Wet BIBOB opgenomen? De regeling omtrent de Wet BIBOB (artikel 9 van de model-ASV) is noodzakelijk om de Wet BIBOB te kunnen toepassen. De ingrijpende bevoegdheden van de wet Bibob in de privacy van instellingen en personen vereist dat voor instellingen en personen voorzien is dat de gemeente eventueel van die bevoegdheid gebruik zal maken. Met deze bepaling is ook de bevoegdheid hiertoe aan het college gedelegeerd.
Het begrip subsidie Wanneer is er sprake van een subsidie? Er is sprake van een subsidie indien er aan een viertal criteria is voldaan: • Het gaat om een aanspraak op financiële middelen. Er is geen sprake van subsidie indien er goederen of diensten worden verstrekt (bijvoorbeeld de gemeente stelt gratis een zaal ter beschikking voor een vergadering van een vereniging; de gemeente deelt plantjes uit om de gevels te verfraaien). • Deze financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan (in de zin van artikel 1:1 Awb); • De financiële middelen worden verstrekt voor bepaalde activiteiten van de aanvrager. De bestedingsrichting moet dus van te voren duidelijk omschreven zijn. • Het mag niet gaan om betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (artikel 4:21 Awb). De betaling aan de aannemer die het gemeentehuis opknapt is dus geen subsidie.
8
Deze definitie van subsidie is neergelegd in artikel 4:21, lid 1 Awb. Het is een materieel begrip, dat wil zeggen: als iets voldoet aan deze criteria, dan is het een subsidie, ook als het anders wordt genoemd. Omgekeerd: als iets subsidie wordt genoemd maar het voldoet niet aan een of meer van deze criteria, is het geen subsidie. In artikel 4:21 lid 2 t/m 4 Awb wordt aangegeven op welke beleidsterreinen en onderwerpen de bepalingen uit de Awb over subsidie (Titel 4.2 van de Awb) niet van toepassing zijn en op welke juist wel. Overigens kunnen afzonderlijke wetten ook bepalen of de Awb wel of niet van toepassing is. Zo wordt in de daarvoor toepasselijke wetgeving de studiefinanciering en huurtoeslag uitgezonderd van de subsidietitel.
Is een subsidie hetzelfde als een bijdrage, uitkering of vergoeding? Het kan zijn dat er aan de subsidie een andere naam wordt gekoppeld, bijvoorbeeld ‘bijdrage’, ‘uitkering’ of ‘vergoeding’. Is echter voldaan aan de criteria van artikel 4:21 Awb (zie bespreking subsidiebegrip hiervoor), dan is er sprake van een subsidie, ook indien sprake is van een andere benaming!
Kan er subsidie worden verleend voor een krediet, deelname in de vennootschap of sociale uitkering? Kredieten en deelnemingen in een vennootschap kunnen een subsidie zijn, maar dat hoeft niet. Er is sprake van een subsidie indien het gaat om kredietverlening uitgevoerd door de Gemeentelijke kredietbank (GKB) voor ‘bepaalde’ activiteiten. Det wil zeggen dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten: de bestedingsrichting van de middelen moet duidelijk zijn. Er is daarentegen geen sprake van subsidie indien het gaat om kredieten die worden verstrekt voor ‘onbepaalde’ activiteiten. Wordt door de GKB een verstrekt krediet of bijdrage afgegeven voor ‘huidige en toekomstige’ activiteiten, dan valt deze financiële bijdrage dus niet onder het subsidiebegrip omdat de activiteiten waar de subsidie op ziet onbepaald zijn. Ook sociale uitkeringen en schadevergoeding vallen om die reden buiten het subsidiebegrip. De ontvanger is in beide gevallen immers vrij te bepalen waaraan hij het geld besteedt.
Als de gemeente voor het verrichten van haar publieke taak een bedrijf inschakelt dat vervolgens diensten aan derden levert, is er dan sprake van subsidie? De gemeente besteedt haar publieke taken vaak uit aan andere organisaties (bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, milieu, wonen en welzijn). Als een gemeente op grond van de publieke taak diensten moet leveren en de gemeente schakelt hiervoor een bedrijf in, dan is de betaling voor de levering van deze diensten geen subsidie. Er moet derhalve duidelijk onderscheidt worden gemaakt tussen opdracht en subsidie. Deze sluiten elkaar uit. Er moet bij iedere taak naar het concrete geval worden gekeken om te kunnen bepalen of het om een subsidie gaat of om een opdracht. Voorbeeld I: Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kan een gemeente op twee manieren huishoudelijke ondersteuning geven. 1. De gemeente kan huishoudelijke hulp in nature aanbieden. De gemeente betaalt dan de huishoudelijke hulp of de organisatie die hiervoor zorg draagt. Er is in dit geval geen sprake van subsidie. De aanvrager heeft immers geen recht op een financiële bijdrage, maar op hulp in de huishouding. 2. Er wordt een bedrag toegekend waarmee huishoudelijke hulp kan worden ingekocht. Hier is onmiskenbaar sprake van subsidie, aangezien er de financiële middelen worden verstrekt voor van tevoren duidelijk bepaalde activiteiten van de aanvrager. De aanvrager heeft recht op een financiële vergoeding ten behoeve van hulp in de huishouding. Voorbeeld II: Als een bedrijf tegen betaling een taak van de gemeente uitvoert, bijvoorbeeld groenonderhoud, dan is er sprake van een aan de gemeente geleverde dienst en is er dus geen sprake van subsidie maar van een privaatrechtelijke overeenkomst, ofwel opdracht. Als de gemeente aan hetzelfde bedrijf een bijdrage geeft om de medewerkers een opleiding te laten volgen of om gereedschap aan te schaffen, is er geen sprake van een dienst van dat bedrijf aan de gemeente en gaat het dus om subsidie.
9
Het onderscheid tussen subsidie en opdracht is (onder meer) van belang voor de vraag welke rechter bevoegd is en of er BTW is verschuldigd. Voor de vraag of iets wordt aangemerkt als een subsidie of opdracht speelt het naamkaartje geen rol. Bepalend is immers de feitelijke situatie. Als het in een concreet geval niet direct duidelijk is waar het om gaat, dan geeft de MvT bij de subsidietitel uit de Awb nog de volgende aanknopingspunten: • Bij subsidiëring zijn er vaak één of meer transacties tussen de subsidieontvanger en derden die (mede) uit de subsidie worden bekostigd. Als dergelijke transacties niet zijn aan te wijzen is dat een sterke indicatie dat er geen sprake is van subsidie. • Bij een commerciële transactie moet het betaalde bedrag niet alleen de kosten van de activiteit dekken, maar ook een zekere winstmarge. • Bij uitkeringen voor onderzoek is het van belang van welke partij het initiatief voor het verrichten van het onderzoek is uitgegaan. In een dergelijk geval kunnen ook afspraken over publicatie van de resultaten aanwijzingen bieden. Indien een zeker bedrag ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van onderzoek in het algemeen op een bepaald terrein, is eerder sprake van een subsidie.
Hoe moet er worden omgegaan met een stukje eigen vermogen van vrijwilligersorganisaties en kleine instellingen die subsidie aanvragen? Mag men iets aan eigen vermogen hebben of moet het eigen vermogen eerst altijd helemaal worden opgemaakt alvorens subsidieverlening aan de orde kan zijn? Uitgangspunt is dat subsidieverlening los staat van de vraag hoeveel eigen vermogen een organisatie heeft. In principe heeft de gemeente uit haar hoedanigheid van subsidieverstrekker niets over het eigen vermogen van een organisatie te vertellen. Dit gaat haar bevoegdheden te buiten. Het gaat erom of de gemeente bepaalde activiteiten wil financieren en of de organisatie deze kostenbewust en doelmatig uitvoert. Wel kan in een deelverordening of uitvoeringsregeling worden neergelegd dat de subsidie altijd alleen aanvullend is. Dat kan bijvoorbeeld door te bepalen dat de subsidieontvanger een bepaald percentage van de kosten zelf draagt. Het al dan niet toestaan van eigen vermogen bij subsidieverlening is verder alleen aan de orde bij meerjarig gefinancierde instellingen waarmee in de subsidiebeschikking een egalisatiereserve is overeengekomen. Dit kan overigens alleen als afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing is verklaard. Dit gaat over per boekjaar versterkt subsidies aan rechtspersonen. Meestal betreft het dan grote instellingen die voor hun voortbestaan geheel of grotendeels afhankelijk zijn van subsidie(s). Zij hebben een verzwaard verantwoordingsregime.
Wanneer kan subsidie een verboden vorm van staatssteun worden? Artikel 87 lid 1 EG-verdrag verbiedt bepaalde steunmaatregelen van de lidstaten van de Europese Gemeenschap ten gunste van ondernemingen. Er is sprake van verboden staatssteun in de vorm van subsidie indien er voldaan is aan de volgende criteria: a. er moet sprake zijn van een maatregel van de Staat of met staatsmiddelen bekostigd; b. deze maatregel moet een selectieve groep van ondernemingen begunstigen; c. de maatregel moet de begunstigden een voordeel verschaffen; d. de maatregel moet de mededinging en het interstatelijk handelsverkeer ongunstig beïnvloeden (artikel 87 lid 1 EG-verdrag). Hieruit valt op te maken dat er geen sprake kan zijn van verboden staatssteun indien de subsidie aan burgers wordt verstrekt. Ook kan er geen sprake zijn van verboden staatssteun indien de activiteiten geen ondernemingsactiviteiten zijn (denk aan de subsidie aan een amateursportvereniging). Is er daarentegen sprake van subsidie aan een onderneming, dan is er pas sprake van staatssteun indien de subsidie niet open staat voor alle ondernemingen die deze activiteiten uitoefenen. Deze vorm van staatssteun is geoorloofd indien zij valt onder één van de vrijstellingsmogelijkheden zoals opgenomen in de vrijstellingsverordening. Valt de subsidie niet binnen de reikwijdte van deze vrijstellingsverordening, dan is voor de subsidie toestemming nodig van de Europese Commissie. (Meer informatie hieromtrent kunt u vinden bij het kenniscentrum Europa Decentraal.)
Controle 10
Hoe wordt bij een subsidie lager dan 5000,- euro gecontroleerd of het subsidiebedrag daadwerkelijk voor subsidiedoeleinden wordt benut? Bij beantwoording van deze vraag moet onderscheid worden gemaakt tussen (1) de directe vaststelling en (2) de ambtshalve vaststelling van een subsidie. • Directe vaststelling subsidie: een subsidie voor een bedrag onder de 5.000,- euro kan direct worden vastgesteld (artikel 15, eerste lid, onderdeel a van de model-ASV). De bewijsstukken van de prestatie worden dan direct met de aanvraag meegestuurd. Ook als de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden, kan onderdeel a worden toegepast. Dat is dan onder meer afhankelijk van de aard van de subsidie en risicoafweging van de subsidieverstrekker. Steekproefsgewijze controle na de vaststelling is mogelijk maar kan alleen in bijzondere gevallen, zoals fraude, tot terugvordering leiden. • Ambtshalve vaststelling subsidie: een subsidie lager dan 5.000,- euro kan ook eerst worden verleend, voorafgaand aan de activiteit, en na afloop daarvan ambtshalve worden vastgesteld (artikel 15, eerste lid, onderdeel b model ASV). Ambtshalve wil in dit verband zeggen: zonder dat er een aanvraag voor nodig is. In dat geval wordt in de beschikking waarbij de subsidie wordt verleend, vermeld wanneer de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn verricht. De subsidie wordt vervolgens, binnen 13 weken na de datum waarop de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht, ambtshalve vastgesteld door de subsidieverstrekker. De ambtshalve vaststelling zal in de praktijk vaak al vóór het verstrijken van de termijn gebeuren. In de beschikking tot vaststelling of verlening staat hoe de subsidieontvanger moet aantonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De subsidieverstrekker zal dat steekproefsgewijs kunnen controleren.
Wat indien uit de steekproef blijkt dat de subsidie onterecht is verstrekt? Het college kan vastgestelde subsidies steekproefsgewijs controleren. Artikel 4:49 Awb geeft aan dat het gemeentebestuur een vastgestelde subsidie met terugwerkende kracht kan wijzigen als blijkt dat de subsidie onterecht is verstrekt. De gronden daarvoor zijn strikter dan bij wijziging voorafgaand aan vaststelling (art 4:48 en 4:50 Awb), maar bieden toch voldoende houvast om ook bij onrechtmatigheden onder de 5.000 euro terug te komen op de subsidievaststelling.
De aanvraag Hoe kan de subsidieaanvrager een aanvraag indienen? In artikel 5 van de model-ASV is bepaald dat een aanvraag voor een subsidie schriftelijk moet worden gedaan. Met ‘schriftelijk’ is meer bedoeld dan ‘op papier geschreven’. Zo kan een aanvraag ook digitaal worden gedaan, mits het college de mogelijkheid daartoe heeft geopend. Mocht de gemeente nog niet zover zijn met de digitalisering, dan bestaat de mogelijkheid om voorgedrukte aanvraagformulieren naar de bij de gemeente bekende instellingen die gebruik maken van subsidies op te sturen. Deze aanvrager hoeft dan vervolgens alleen nog maar na te gaan of de gegevens op het formulier kloppen. Vervolgens kan het formulier (met eventuele wijzigingen) ondertekend retour worden gezonden.
Wel of geen gebruik van standaardformulieren voor aanvraag subsidies? De keuze voor het gebruik van standaardformulieren voor subsidieaanvraag wordt overgelaten aan gemeenten. Een voordeel van dergelijke aanvraagformulieren is echter wel dat deze de rechtszekerheid bevorderen. Bovendien is meteen duidelijk welke documenten de subsidieaanvrager mee moet sturen. Op het formulier mogen alleen vragen die strikt noodzakelijk zijn voor de behandeling van de aanvraag worden. Zo wordt de aanvraag zo eenvoudig mogelijk gehouden. Een ander voordeel van het gebruik van standaardformulieren is dat deze de uniformiteit bevordert van behandeling van subsidieaanvragen op de verschillende beleidsterreinen van de gemeente. Als gebruik wordt gemaakt van standaardformulieren verdient het de aanbeveling om deze digitaal beschikbaar te stellen op de website van de gemeente. Zie ook het volgende tekstblokje. Het college ontleent de bevoegdheid om aanvraagformulieren vast te stellen aan art 4:4 Awb.
11
Hoe kan subsidieaanvraag gedigitaliseerd worden? Als de gemeente voor subsidieaanvraag gebruik wil maken van een standaard aanvraagformulier, dan kan dit digitaal beschikbaar worden gesteld op de website van de gemeente. De aanvrager kan zijn formulier ook digitaal versturen met behulp van DigiD. DigiD is de gemeenschappelijke authencificatievoorziening van en voor de Nederlandse overheid. Met DigiD kunnen burgers en bedrijven snel en eenvoudig informatie uitwisselen met de overheid. Zij kunnen terecht bij de Belastingdienst en andere overheidsinstellingen (zoals het Kadaster, gemeenten en uitkeringsinstanties, zoals de UWV). Organisaties die in het Handelsregister geregistreerd staan, kunnen een toegangscode opvragen voor DigiD voor bedrijven bij de Kamer Van Koophandel (www.kvk.nl). Organisaties, die niet in het Handelsregister staan geregistreerd, kunnen het digitale formulier met hun DigiD voor burgers versturen. De gemeente controleert dan vervolgens de gegevens van de aanvrager via het Handelsregister Online.
Aanvraagtermijn Wat kan of moet het bestuursorgaan doen met een aanvraag die na de sluitingsdatum binnenkomt (artikel 6 model ASV)? Als een aanvraag na de sluitingsdatum binnenkomt kan het bestuursorgaan de subsidie weigeren. Dat blijkt uit verschillende uitspraken van RvS en CBB. Zo bepaalde de RvS bijvoorbeeld dat de vaste praktijk van de staatssecretaris bij de uitvoering van het Brom (Besluit rijkssubsidiering onderhoud monumenten) om (ook bij geringe) termijnoverschrijdingen de aangevraagde subsidie te weigeren niet kennelijk onredelijk was (RvS 21-06-06, LJN: AX9025). Een andere relevante uitspraak is die van het CBB va 24-07-09. De termijnoverschrijding speelde hierin niet de hoofdrol, maar het college bepaalde zonder meer dat de aanvraag gezien de termijnoverschrijding terecht was afgewezen. Het is aan te raden om deze vaste lijn in de bestuursrechtspraak door te trekken en vast te leggen in een beleidsregel. Reden hiervoor is dat de aanvrager bij weigering vanwege termijnoverschrijding een beroep kan doen op de hardheidsclausule in art 20 van de model-ASV. Het bestuursorgaan zal dan moeten motiveren waarom daarvan geen gebruik kan worden gemaakt. Als er een vaste praktijk is (zoals in de situatie van deze uitspraak) of als er hiervoor een beleidsregel is opgesteld, dan staat het bestuursorgaan sterker. Let op: het is niet mogelijk om de te laat ingediende aanvraag buiten behandeling laten conform artikel 4:5 Awb. Dit artikel is bij termijnoverschrijding niet aan de orde. Artikel 4:5 Awb ziet volgens de Kamerstukken alleen op gevallen waarin de aanvraag niet alleen onvolledig is of niet voldoet aan een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift, maar waarin de gebreken ook nog herstelbaar zijn (zie Awb tekst & commentaar, Kluwer zesde druk, p 150). Dat is bij een gewone termijnoverschrijding uiteraard niet het geval.
Wat als het bestuursorgaan in deelverordening of uitvoeringsregeling een aanvraagtermijn voor andere dan jaarlijkse subsidies heeft opgenomen en deze worden door de aanvrager overschreden? Bij beantwoording van deze vraag is het van belang om onderscheid te maken tussen een (1) aanvraag om subsidieverlening en een (2) aanvraag om vaststelling. Let op: het gaat niet om jaarlijks verstrekte subsidies maar om andere soorten. 1. Verlening. De behandeling van een aanvraag om verlening van een subsidie op twee manieren gebeuren. a. Via het ‘wie-het-eerst-komt-het-eerst-maalt’-systeem. Bij dit systeem zal er alleen sprake kunnen zijn van te laat ingediende aanvragen als er een sluitingsdatum of tijdvak in de deelverordening of uitvoeringsregeling is opgenomen. Als het bestuursorgaan te laat ingediende aanvragen toch in behandeling neemt, zal er in dat systeem meestal niet veel aan de hand zijn. Zolang het subsidieplafond (zie pagina 11) niet is bereikt kunnen aanvragen worden behandeld. Als het pafond is bereikt, moeten aanvragen worden geweigerd (art 4:25, lid 2 Awb). b. Via het tendersysteem: Bij een tendersysteem moeten alle aanvragen vóór een bepaalde datum zijn ingediend waarna het bestuursorgaan de aanvragen tegen elkaar gaat afwegen. Als er dan toch te late aanvragen in behandeling worden genomen kunnen daardoor andere aanvragers benadeeld worden. Ook haalt het bestuursorgaan zich zelf problemen op de hals
12
in verband met de termijnen waarbinnen beslist moet worden. Doordat de laatkomer alsnog mee worden genomen, kan het immers nodig zijn de hele afweging opnieuw te doen. Het verdient daarom aanbeveling om in beleidsregels vast te leggen hoe er in een dergelijk geval met te late aanvragen wordt omgegaan. 2. Vaststelling. Als de subsidieontvanger te laat is met het aanvragen van de vaststelling, krijgt hij een termijn opgelegd waarbinnen hij de aanvraag alsnog moet doen (art 4:44 lid 3 Awb). Als hij dan nog in gebreke blijft, kan de subsidie ambtshalve worden vastgesteld. Ambtshalve wil in dit verband zeggen: zonder dat er een aanvraag ligt. Zie hiervoor de artikelen 4:44 en 4:47 Awb. Ook hiervoor kan het bestuursorgaan beleidsregels vaststellen over de manier waarop daarmee wordt omgegaan.
Wat indien de aanvrager een aanvraag niet tijdig of onvolledig indient? Als een aanvraag om een beschikking niet tijdig of onvolledig wordt ingediend, moet de aanvrager een termijn krijgen waarbinnen hij de aanvraag kan aanvullen (zie artikel 4:5 Awb).Voldoet de aanvrager hier niet aan binnen de termijn, dan kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Dit betekent dat de gemeente niet op inhoudelijke merites van de aanvraag hoeft in te gaan. Dit moet wel worden vermeld in de brief waarin de aanvrager een termijn wordt gegund, in de zin van: “Indien u de gevraagde gegevens niet binnen 14 dagen verstrekt, dan nemen wij uw subsidieaanvraag niet in behandeling.” Deze regeling in de Awb maakt een apart sanctiebeleid in de model-ASV overbodig.
Beslistermijn Onder welke omstandigheden kan het college een beslistermijn verlengen? In artikel 7 van de model-ASV staat aangegeven welke beslistermijnen gelden voor het college. Het is aan te bevelen deze beslistermijnen over nemen in de algemene subsidieverordening, omdat zij aansluiten bij de regelgeving van de Awb. Op grond van de Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen moet de overheid binnen de geldende termijn beslissen. Doet een bestuursorgaan dat niet, dan loopt hij het risico met een dwangsom te worden geconfronteerd. Onder bepaalde omstandigheden kan een bestuursorgaan de beslistermijn echter verlengen, namelijk: • als het de aanvrager verzoekt om de aanvraag aan te vullen door meer informatie te verschaffen; • als het wacht op informatie uit het buitenland; • als de aanvrager schriftelijk instemt met het uitstel; • als de vertraging de schuld is van de aanvrager (de aanvrager vraagt bijvoorbeeld steeds opnieuw om uitstel van aan te leveren gegevens of voordat de beslistermijn afloopt stuurt de aanvrager een dik pak met aanvullende gegevens, waar het bestuursorgaan niet één-twee-drie op kan reageren); of • als er sprake is van overmachtsituaties (zoals het volledig afbranden of het onder water lopen van het gemeentehuis). Het valt op dat de mogelijkheden om de beslistermijn te verlengen minimaal zijn. Als het niet lukt de termijn te halen moet de gemeente de aanvrager in de meeste gevallen meedelen dat de beslistermijn is opgeschort en binnen welke termijn alsnog een beslissing zal worden genomen (zie art 4:14 Awb). Dit betekent echter niet dat de termijn wordt verlengd! Wil de gemeente dus het zekere voor het onzekere nemen, dan is het verstandig dat zij gebruik maakt van de mogelijkheid om de aanvrager schriftelijk te laten instemmen met onvoorzien uitstel. Ook kan de gemeente eventuele uitzonderingsgevallen benoemen in deelverordeningen of uitvoeringsregels als bij voorbaat duidelijk is dat er een langere beslistermijn nodig zal zijn.
Waarom wordt in de model-ASV geen verlengingsmogelijkheid opgenomen voor beslistermijnen? Zoals in de toelichting bij artikel 7 van de model-ASV is aangegeven, is er bewust van afgezien om in de model-ASV een verlengingsmogelijkheid van beslistermijnen op te nemen. De doelstelling is tenslotte een slagvaardige organisatie. Bovendien gaan de Wet dwangsom en de Awb uit van een standaardbeslistermijn van 8 weken. De verlenging naar standaard 13 weken in de model-ASV is
13
hierop dus al een aanzienlijke verandering. (Zie Van Buuren, Tekst en Commentaar Algemene wet bestuursrecht, Kluwer zesde druk blz. 168, 169). In de toelichting bij de model-ASV wordt de mogelijkheid vermeld van een verlenging tot 22 weken als er advies nodig is. Deze in de toelichting genoemde termijn van 22 weken is afkomstig uit het Rijksbrede kader subsidies. Een beslistermijn van 22 weken is in het rijksbeleid acceptabel als de beoordeling zeer complex is (bijvoorbeeld in het geval een internationale commissie van deskundigen een oordeel moet geven over de subsidieaanvraag.) Daarnaast wordt in de toelichting gewezen op de mogelijkheid dat voorzienbaar is dat toch een langere beslistermijn nodig is, zoals het geval kan zijn bij meerjarig gefinancierde instellingen die voor diezelfde meerjarige periode ook subsidieaanvragen hebben lopen bij de rijksoverheid. Dit zullen echter uitzonderingsgevallen zijn. Het advies is om dergelijke uitzonderingsgevallen te benoemen in nadere regels.
Begrotingsvoorbehoud en subsidieplafond Wat is een subsidieplafond en hoe werkt dit? Een subsidieplafond is iets anders dan alleen vermelding op de begroting dat er voor een bepaald beleidsterrein een bepaald bedrag beschikbaar is aan subsidies. Een subsidieplafond is concreter: het moet onder die naam worden vastgesteld als het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de versrekking van een bepaalde met name genoemde subsidies (art 4:22) Awb). Het subsidieplafond en de manier waarop het verdeeld wordt, moeten worden bekendgemaakt voorafgaand aan het tijdvak waarvoor het geldt (art 4:27 en 4:26 Awb). Belangrijk is dat als het subsidieplafond is bereikt, een aanvraag om subsidie moet worden afgewezen (art 4:25, lid 2 Awb). Hiermee worden openeindregelingen voorkomen.
Wanneer moet een subsidieplafond worden vastgesteld? Op grond van artikel 4 van de model-ASV kan de raad subsidieplafonds per beleidsterrein vaststellen. Het is aan te bevelen om enige tijd te nemen tussen het vaststellen van de begroting en het bepalen en bekendmaken van de verdelingscriteria en de subsidieplafonds. Indien subsidie wordt verstrekt aan een beperkt aantal instellingen kunnen de plafonds worden vastgesteld bij het vaststellen van de begroting. Het subsidieplafond moet worden bekendgemaakt vóór het tijdvak waarvoor het is vastgesteld; het heeft geen gevolgen voor aanvragen die voor die bekendmaking zijn ingediend. Waarom adviseert de VNG gemeenten om een subsidieplafond vast te stellen en te publiceren? De gemeente heeft de mogelijkheid om (per beleidsterrein) een subsidieplafond vast te stellen en bekend te maken. Het voordeel daarvan is dat potentiële aanvragers weten hoeveel geld er beschikbaar is. Een ander groot voordeel van een subsidieplafond is dat een subsidieaanvraag (zonder nadere motivering) moet worden afgewezen, zodra het subsidieplafond bereikt is. In artikel 4 van de model-ASV is hiervoor een regeling opgenomen. Hiermee worden openeindregelingen voorkomen. Immers, alle aanvragen die voldoen aan de inhoudelijke criteria zouden zonder subsidieplafond moeten worden toegewezen, ook al staat er geen geld meer voor op de begroting!
Wanneer moet er in de subsidieverlening een begrotingsvoorbehoud worden gemaakt? Als er een subsidie wordt verleend, maar de gemeentebegroting is nog niet vastgesteld, dan moet er een zogenoemd begrotingsvoorbehoud worden opgenomen. Er is in dat geval namelijk formeel nog geen financiële ruimte. De subsidie wordt in dat geval slechts verleend onder de voorwaarde dat de raad daarvoor geld beschikbaar zal stellen. In artikel 3 lid 1 van de model-ASV is hiervoor een regeling opgenomen. Let op: het college moet hier binnen 4 weken na vaststelling of goedkeuring van de begroting een beroep op doen, anders vervalt het begrotingsvoorbehoud (art 4:34, lid 3 Awb).
14
Hoe wordt het beschikbare geld verdeeld? Er zijn twee mogelijkheden voor de verdeling van beschikbare bedragen 1. Verdeling van de subsidiegelden op grond van volgorde van binnenkomst (‘wie-het-eerst-komthet-eerst-maalt’-systeem). 2. Verdeling via het zogenoemde ‘tendersysteem’. Hierbij wordt het beschikbare budget verdeeld op basis van een onderlinge vergelijking. Alleen de beste aanvragen komen voor subsidie in aanmerking. Bij het tendersysteem is het uiteraard van belang dat er van tevoren duidelijk is welke criteria worden getoetst. Zij moeten zo helder mogelijk worden geformuleerd en mogen niet leiden tot willekeur. Het is daarom bijvoorbeeld aan te bevelen om te werken met rangschikking met behulp van puntentelling. De criteria van het tendersysteem dienen bij het publiceren van de subsidieplafonds bekend te worden gemaakt, niet later! De verdeling van een subsidieplafond voor een bepaald soort subsidie kan in een deelverordening of uitvoeringsregeling worden neergelegd, als het de bedoeling is dat de subsidie een aantal jaren achter elkaar wordt versterkt. In dat geval stelt de raad jaarlijks het plafond voor het komend jaar vast. Bij de vaststelling van de manier waarop het plafond wordt verdeeld kan de raad dan verwijzen naar een al bestaande deelverordening of uitvoeringsregeling.
Verplichtingen voor de subsidieontvanger Kan een gemeente aan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot het (inkoop)beleid van de subsidieontvangende onderneming? De vraag werd gesteld of de gemeente aan een subsidieontvanger de verplichting kan opleggen bij de uitvoering van de activiteiten het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente te hanteren. Of kan de subsidieontvanger de verplichting worden opgelegd om met plaatselijke ondernemers te werken? Het antwoord op deze vragen moet negatief worden beantwoord. De VNG raadt het gemeenten dan ook af om verplichtingen over het (inkoop)beleid op te leggen aan subsidieontvangers. De volgende gedachtegang ligt daaraan ten grondslag: Aan een subsidieontvanger kunnen verplichtingen worden opgelegd op grond van artikel 4:37, 4:38 of 4:39 Awb. Bij artikel 4:37 Awb gaat het om acht met name genoemde standaardverplichtingen waaraan voldaan moet worden. In artikel 4:38 Awb staat dat het bestuursorgaan andere verplichtingen dan die van artikel 4:37 Awb kan opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. De formulering “strekken tot de verwezenlijking van het doel van de subsidie” is gekozen om aan te geven dat alleen die verplichtingen kunnen worden opgelegd, die redelijkerwijs noodzakelijk en geschikt zijn om het met de subsidie nagestreefde doel te bereiken (MvT, blz. 65). Het lijkt erop dat de verplichtingen die hier genoemd worden – inkoopbeleid van de gemeente volgen en met plaatselijke ondernemers werken – daar niet onder vallen. Artikel 4:39 Awb maakt het mogelijk verplichtingen op te leggen die niet strekken ter verwezenlijking van het doel van de subsidie. De MvT vermeldt echter dat het bestuursorgaan daar terughoudend mee om moet gaan vanwege het verbod van détournement de pouvoir (pag. 66). Het kan bovendien alleen voor zover dat bij wettelijk voorschrift is bepaald. De (algemene of bijzondere) subsidieverordening van de gemeente in kwestie moet daarin dus voorzien. Artikel 4:37 Awb beperkt verder de bevoegdheid om dergelijke verplichtingen op te leggen tot “de wijze waarop en de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteiten worden verricht”. De MvT (blz. 67) noemt het voorbeeld van een gesubsidieerde welzijnsinstelling waarvan wordt gevraagd de gesubsidieerde activiteiten op een milieuvriendelijke wijze te verrichten. Het zou - aldus de MvT - in een dergelijke situatie te ver gaan om van de welzijnsinstelling te verlangen dat zij informatiemateriaal over het milieubeleid van het gesubsidieerde bestuursorgaan verspreidt. Als de stichting het inkoopbeleid van de gemeente zou hanteren, speelt vanuit aanbestedingsoptiek nog het volgende. De indruk zou kunnen ontstaan dat de gemeente met deze subsidieverstrekking in feite een overheidsopdracht in de markt zet via de stichting. Het is daarom belangrijk hier een duidelijk
15
onderscheid in te maken: Of de gemeente verstrekt de subsidie waarbij zij zich terughoudend opstelt (en zij dus niet kan bepalen dat de stichting het inkoopbeleid van de gemeente moet volgen) of de gemeente kiest ervoor opdrachtgever te zijn en dus aan te besteden conform het eigen inkoopbeleid. Gezien het vorenstaande wordt het afgeraden om aan de subsidie verplichtingen te verbinden die zien op het (inkoop)beleid van de subsidieontvanger - ook niet in het kader van een uitvoeringsovereenkomst!
Wat kan de gemeente doen indien de aanvrager niet voldoet aan de verplichtingen die zijn gekoppeld aan de subsidieverstrekking? Als de aanvrager niet voordoet aan zijn verplichtingen kan de gemeente op grond van de artikelen 4:46 – 4:50 Awb de subsidieverlening intrekken of wijzigen. Vervolgens kan het bestuursorgaan eventueel al betaalde voorschotten of subsidiebedragen terugvorderen (art 4:57 Awb). Omdat een dergelijke situatie afdoende wordt geregeld in de Awb is ervan afgezien om hiervoor een regeling op te nemen in de model-ASV. Let op: met deze bevoegdheden moet terughoudend worden omgegaan, omdat hierdoor het vertrouwensbeginsel in het geding kan komen. Bij beantwoording van de vraag of intrekken of wijzigen van de subsidie gerechtvaardigd is moet rekening worden gehouden met de ernst van de tekortkoming en de gevolgen van de verlaging voor de subsidieontvanger.
Wat te doen indien er niet (tijdig) wordt voldaan aan de meldingsplicht van artikel 13 model ASV? De subsidieontvanger is verplicht tijdig (zonder nodeloos tijdsverloop) te melden bij de gemeente als het aannemelijk is dat de gesubsidieerde activiteit niet, niet tijdig, niet geheel of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen zal worden verricht (meldingsplicht, artikel 13 model ASV). Als de subsidieontvanger niet voldoet aan deze meldingsplicht kan de gemeente met toepassing van artikel 4:50 Awb de subsidieverlening wijzigen. In dat geval zal de subsidie lager of op nul worden vastgesteld. Ook kunnen nadere afspraken worden gemaakt over het aanpassen van de verplichtingen (bijvoorbeeld het geven van meer tijd voor de uitvoering van de activiteiten). Terugvordering van de subsidie, inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag, kan proportioneel worden geacht als de ontvanger misbruik heeft gemaakt van het gegeven vertrouwen dat ten grondslag ligt aan de onderhavige subsidieverordening. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de meldingsplicht niet geldt na vaststelling van de subsidie of voor zover er (op verzoek van de belanghebbende) door de subsidieverlener een ontheffing is verleend van de verplichting om een prestatie overeenkomstig de subsidietoekenning uit te voeren. Uit artikel 13 model-ASV bijvoorbeeld volgt dat de meldingsplicht bestaat vanaf de verlening tot aan de vaststelling. Bij de vaststelling wordt bekeken of de subsidieontvanger aan alle verplichtingen heeft voldaan: de activiteiten verrichten inclusief andere verplichtingen, eventuele relevante omstandigheden melden. Is de subsidie eenmaal vastgesteld, dan geldt de meldingsplicht niet meer. Dan is immers komen vast te staan dat de verplichtingen zijn vervuld. Dat neemt niet weg dat als na de vaststelling zou blijken dat er iets gemeld had moeten worden (vóór de vaststelling dus) en dat dat ten onrechte niet is gebeurd, de vaststelling kan worden ingetrokken o.g.v. 4:49.
Heeft de gemeente beleidsvrijheid bij beantwoording van de vraag of de activiteiten zijn verricht? Artikel 14 lid 1 van de model-ASV luidt dat de subsidieontvanger de activiteiten verricht waarvoor de subsidie is verleend. In de praktijk houdt een gemeente een bandbreedte aan van 10%. Bij een realisering van minimaal 90% van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, wordt in een dergelijk geval (toch) het gehele subsidiebedrag verstrekt. Heeft een instelling daarentegen maar 80% gerealiseerd, dan ontvangt die ook maar 80% van het verleende bedrag. De vraag is, of dit gelet op artikel 14 lid 1 is toegestaan. Heeft de gemeente die beleidsvrijheid en kan dat worden opgenomen in een nadere regeling (deelverordening of uitvoeringsregeling) als bedoeld in artikel 2 lid 2 van de model-ASV?
16
De gemeente kan met kleine afwijkingen van het oorspronkelijke subsidiebesluit pragmatisch omgaan. Het bestuursorgaan kan daarvoor gebruik maken van de hardheidsclausule (art 20 van de modelASV). Het ligt niet voor de hand om dit in een deelverordening of uitvoeringsregeling neer te leggen. De gemeente lokt in een dergelijk geval immers in feite uit dat activiteiten maar voor 90% worden uitgevoerd. Eventueel beleid over het lager vaststellen van subsidies kan worden gebaseerd op artikel 4:46 lid 2 Awb. Het is dan wel zaak het beleid zorgvuldig te formuleren, zodat niet de gedachte ontstaat dat een marge, al dan niet van 10%, een soort verworven recht is.
Procesvragen algemeen Hoe zorg je voor de olievlekwerking binnen de organisatie en hoe neem je het bestuur hierin mee want met betrokkenheid krijg je het beste resultaat? In het kader van de gehele deregulering van het subsidieproces (optimale implementatie) is het van belang om vanaf het begin en gedurende het gehele proces de betrokkenheid van: alle disciplines (financiën, beleid, juridisch); management, beleid en uitvoering; politiek en bestuur; organisaties, instellingen en burgers te borgen. Dit dient te geschieden op verschillende manieren. Ten eerste door een multidisciplinair projectteam op te stellen en te zorgen voor een duidelijke opdrachtverlening en –geverschap. Bij dit laatste dient de betrokken bestuurder en manager geïnformeerd en overtuigd te worden door middel van een integraal plan van aanpak. Door daarin de informatie, argumenten voor deregulering (maak gebruik van de cijfers) en randvoorwaarden te schetsen wordt reeds bijgedragen aan de bewustwording. Om de organisatie en het bestuur als geheel mee te krijgen in de uitgangspunten en de omslag in denken en handelen en draagvlak te creëren voor de nieuwe regelgeving en uitvoeringspraktijk kan het ook nuttig zijn om werksessies binnen de organisatie op verschillende plekken te beleggen. (voorbeeld van aanpak in Delft). Op deze wijze kan er ook een toetsgroep uit voortvloeien, die in een later stadium kan worden omgevormd in een kwaliteitskring voor subsidiebeleid en –uitvoering. Gedurende het traject dient u uiteraard alle actoren zo optimaal mogelijk op de hoogte te houden. Dat betekent regelmatig informeren en inzicht bieden in tussentijdse resultaten en de voortgang. Daar zijn verschillende manier voor: interne communicatie-instrumenten, de factsheets die wij ter beschikking stellen, maar ook tussentijdse presentaties en de eerder genoemde werksessies etc. In het kader van deregulering van het subsidieveld, het vinden van goede argumenten daarvoor en – zo nodig op die manier creëren van externe druk- is het ook nuttig om de subsidieaanvragers (instellingen, organisaties, verenigingen, burgers) bij het implementatie en verbetertraject te betrekken. Leg uw oor te luister wat er beter kan volgens hen. Dit kan niet alleen nieuwe en frisse inzichten en ideeën opleveren, deze momenten kunnen ook gebruikt worden om de relatie en verhoudingen tussen gemeenten en subsidiënten te herijken. Deregulering is immers een wederzijdse inspanningsplicht. Uiteraard is het daarom ook goed om richting de buitenwereld te laten zien dat u bezig bent met lastenvermindering en verbetering van dienstverlening, dit kan via de gemeentelijke website, maar ook in de communicatievormen die u reeds heeft.
Hoe lopen de processen binnen de organisatie, wie zijn erbij betrokken? Hoe zorg je ervoor dat de processen gelijktijdig meegaan in het dereguleringsproces? Met alleen het aanpassen en van kracht verklaren van de regelgeving is het dereguleringsproces niet compleet (zie hiervoor ook in de presentatie over en de driedeling van deregulering: Wet, Loket en Beleving). Met het dereguleren van de regels ligt er een uitgelezen kans/noodzaak om ook de samenhangende processen en procedures mee te nemen. De opgave is dan om niet alleen sec de juridische wijzigingen over te nemen, maar juist de uitgangspunten van vertrouwen en verminderen van lasten integraal mee te nemen als intern perspectief.
17
Om ervoor te zorgen dat de processen gelijktijdig meegaan in het dereguleringsproces zullen zij in eerste in kaart moeten worden gebracht (als deze zijn beschreven dan is dit makkelijk, anders is dit een grotere opgave) en tegelijkertijd moeten worden geanalyseerd op verbetermogelijkheden. Dat betekent dat hiervoor in de verkenning (quick scan of evaluatie) aandacht moet zijn en dat in het plan van aanpak dit onderdeel ook een plek krijgt (hoe wordt de regelgeving aangesloten op innovatie/deregulering van procedures en processen). Door collega’s van de uitvoering te betrekken kan dit in het project een plek krijgen. Hiermee wordt dan ook inzichtelijk wie er allemaal bij de processen binnen subsidieverlening betrokken zijn en worden zij meegenomen in de omslag die er bij al deze collega’s ook noodzakelijk is.
Updates Q en A 6 mei 2010 WEIGERINGSGRONDEN Waarom bevat art. 8 een ‘kan bepaling’? Dit betekent nl. dat in geval van twijfel een collegebesluit nodig is, hetgeen de nodige extra procedurele rompslomp met zich meebrengt. Niet echt in lijn met ‘gedereguleerd’? Toelichting: veel gemeenten hebben een dergelijke bepaling (al) omgezet in een ‘wordt bepaling. Dus: Het college weigert een aanvraag voor subsidie als de activiteiten niet ten goede komen aan de inwoners van de gemeente. Op basis van de verordening kan dan zonder een nader collegebesluit gewoon worden geweigerd (ondertekenen beschikkingen en dus ook nemen van deze beslissing is doorgaans gemandateerd naar bv afdelingshoofd). Een “kan bepaling” geeft het college beleidsvrijheid. Het kan zo zijn dat de gemeente liever een strikt geformuleerde weigeringsgrond heeft in plaats van beleidsvrijheid. Indien de gemeente liever een strikt geformuleerde weigeringsgrond hanteert, kan dat uiteraard. In het ontwerp van de model-ASV wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de Awb. Ook artikel 4:35 ASV is een “kan” ipv een “wordt” bepaling. Het nadeel van de strikt geformuleerde weigeringsgrond “wordt geweigerd” is bovendien dat de gemeente deze dan ook consequent bij iedere aanvraag moet toepassen. Daardoor kunnen gemeenten dan bijvoorbeeld ook geen financiële bijdrage geven in geval van grootschalige rampen in het buitenland (denk aan de actie voor Haïti begin 2010).
Waarom bevat art. 8 geen relatie met ‘beleid’? Bij de aanvraagprocedure (art. 5) is aangegeven dat de aanvrager moet aangeven hoe de activiteit bijdraagt aan door gemeente vastgestelde beleidsdoelen. Maar in art. 8 is dit geen reden om af te wijzen. Toelichting: veel gemeenten sommen een aantal concrete wijzigingsgronden op; op basis daarvan kan een subsidieverzoek worden geweigerd zonder extra besluitvormingsprocedure/ collegebesluit. Veel voorkomende zijn, naast de nu in art. 8 genoemde: o Activiteiten dragen niet/ onvoldoende bij aan realisering van met subsidie beoogde (beleids)doelen o Aanvrager kan ook zonder de gevraagde subsidie beschikken over voldoende middelen om de activiteit te bekostigen o Organisatorische en financiële continuïteit van de aanvrager is onvoldoende gegarandeerd o Er zijn voor de activiteiten onvoldoende middelen gereserveerd op de begroting o Activiteit moet voor iedereen toegankelijk zijn o Etc. Een dergelijk artikel is iets uitgebreider, maar geeft meer duidelijkheid vooraf (vrijwel alles is verdedigbaar op de huidige formulering) en bespaart de nodige extra besluitvormingsprocedure. Veel van de hier genoemde gronden zijn al voorzien – zij het in een andere formulering- in artikel 4:35 Awb. Het komt er in feite altijd op neer dat je geen subsidie wilt verstrekken als er gegronde reden is dat de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden. Dit is vaak het geval indien de financiën niet goed geregeld zijn. Bovengenoemde varianten voegen in die zin niets toe.
18
Bewust is bij het opstellen van de model ASV afgezien van de weigeringsgrond “in strijd met beleidsdoelen”. Achtergrond hiervan is dat de beleidsdoelen vaak niet of summier zijn vastgesteld en dus altijd vatbaar zijn voor discussie. In het geval de beleidsdoelen wel op de juridisch juiste wijze zijn uitgewerkt naar het subsidie-instrumentarium, kan men bovendien eenvoudigweg de aanvraag afwijzen (niet weigeren) wegens het niet voldoen aan de subsidiecriteria. Het feit dat er onvoldoende middelen op de begroting van de gemeente staan kan nooit een weigeringsgrond zijn. Daarom is een subsidieplafond zo belangrijk: als dat is bereikt, moet de aanvraag geweigerd worden. Zie ook de passages over het subsidieplafond. Overigens is de weigeringsgrond dat de “activiteit voor iedereen toegankelijk moet zijn” een bron voor eindeloze discussies. Kunnen rolstoelgebruikers op basis van dit artikel gaan klagen dat gebouwen niet toegankelijk zijn terwijl de gemeente de instelling die het gebouw huurt voor slechts enkele activiteiten subsidieert? Worden activiteiten die speciaal voor kinderen worden georganiseerd, geweigerd? Etc etc.
VERREKENING VERMOGENSVOORDEEL Waarom is in de verordening niets opgenomen over de vorming van eigen vermogen/ opbouwen van reserves? Op grond van 4:71 Awb hoeft de aanvrager nu nergens toestemming voor te vragen en kan onbegrensd geld wegzetten in bestemmingsreserves, voorzieningen, etc. Op grond van 4:74 Awb is het de aanvrager nu niet toegestaan een algemene reserve te vormen. Is dit ook een bewuste keuze? Art 4:71 is onderdeel van afdeling 4.2.8. Deze afdeling geldt alleen voor per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen. De afdeling kan bij verordening of in een beschikking van toepassing worden verklaard. Als de gemeente aan een instelling die rechtspersoon is voor meer jaren achter elkaar een subsidie gaat verlenen, kan zij in de verleningbeschikking art 4:71 van toepassing verklaren. Vanwege de hoge regeldruk die afd. 4.2.8. meebrengt is ervan afgezien dit standaard in het model mee te nemen. Eventueel kan in de verordening worden neergelegd dat eventueel met de subsidie behaald vermogensvoordeel aan de gemeente vergoed moet worden (artikel 4:41 Awb). Maar ook dit artikel brengt veel vragen met zich mee doordat voorafgaand afspraken moeten worden opgesteld over een eventuele verdeelsleutel / verrekening. Advies aan gemeenten is om daar waar dergelijke zaken voor de toekomst voorzienbaar zijn, wel een artikel hieromtrent op te nemen in de verordening. Verrekening vereist namelijk een wettelijke grondslag (4:41 lid 1 sub a). Aangezien het hier om uitzonderingen gaat, is dit artikel geen onderdeel geworden van het model.
RAPPORTAGES Art. 12 gaat uit van maximaal 1 tussentijdse rapportage igv een subsidie > 50.000. Juist deze grote subsidies dragen bij aan het realiseren van beleid, veel gemeenten willen in ieder geval t.b.v. een (bestuurlijk) voorjaarsoverleg en een najaarsoverleg inzicht in de stand van zaken, met name om te kunnen bijsturen. Waarom is voor 1 moment gekozen en met welk moment in gedachten (bijsturing) is deze keuze gemaakt? De keuze voor één moment is volledig ingegeven vanuit het principe van deregulering. Met de instelling moet worden bezien op welk moment de tussentijdse rapportage het meest bijdraagt aan het principe van bijsturing. Overigens staat het de accounthouder of beleidsambtenaar vrij om regelmatig overleg te voeren en via deze wijze de politiek te voorzien van informatie. Het kan niet zo zijn dat dit slechts bewerkstelligd kan worden door tussentijdse rapportages.
19
Art. 15, lid 1, biedt 2 mogelijkheden. Wanneer is welke mogelijkheid aan de orde? Moet dat van geval tot geval worden onderzocht? Is hiervoor een richtlijn? Op basis van welke criteria wordt een keuze gemaakt? In artikel 15 lid 1 onder a wordt de subsidie direct vastgesteld. Er ontstaat dan ook direct een betalingsverplichting voor de gemeente. Dat kan heel goed als de activiteit al heeft plaatsgevonden of aan de gang is of als de subsidieontvanger goed bekend is bij de gemeente en zij er alle vertrouwen in heeft dat de activiteit zal worden uitgevoerd. Bij lid 1 onder b wordt er eerst verleend, en later als de activiteit achter de rug is, vastgesteld. Pas bij de vaststelling ontstaat de verplichting tot betalen. In deze variant heeft de gemeente meer mogelijkheid om de zaak terug te draaien. Immers, als blijkt dat de activiteit niet of niet geheel is uitgevoerd, stelt de gemeente de subsidie lager vast of op nihil, en hoeft er minder of niet te worden uitbetaald. Zie ook nr 9. STANDAARDBEREKENINGSWIJZE BIJ DE AANVRAAG Art. 19, standaardberekeningswijzen; hoe gaat het college deze bepalen? Kunnen deze dwingend worden opgelegd aan instellingen? Wat zijn consequenties als de instelling zich er niet aan houdt? Als de aanvrager dit niet doet is zijn aanvraag onvolledig. Hij krijgt dan een termijn waarbinnen hij de aanvraag moet aanvullen. Doet hij dat niet of niet op tijd, dan laat het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling. Zie hiervoor art 4:5 Awb. Concreet betekent dit bij een aanvraag tot subsidieverlening dat de aanvrager geen subsidie krijgt. Gaat het om de aanvraag tot vaststelling van de subsidie, dan stelt het bestuursorgaan de subsidie ambthalve vast, op basis van de gegevens die er wel zijn. Dat kan voor de aanvrager ongunstig uitpakken. Gemeenten hebben te maken met stichtingen die voor heel veel gemeenten werken. De stichtingen presenteren vaak zelf een uurtarief. Er worden nu meerdere modellen weergegeven. Het college moet kiezen welk model geldt. Op het moment zijn er op landelijk niveau richtlijnen in ontwikkeling voor de bepaling van uurtarieven. Als het zover is, kunnen gemeenten daar zoveel mogelijk op aan sluiten. Dit kan overigens alleen als het college de bevoegdheid heeft om zaken dwingend voor te schrijven. Artikel 19 schept deze bevoegdheid. ENKELE VERWIJZINGEN IN DE TOELICHTING mbt. ADELING 4.2.8 AWB e
Toelichting, p. 47 van Subsidie zonder moeite, 3 alinea. Hier wordt verwezen naar een niet bestaand artikel in de verordening (artikel 5 lid 5) en een artikel dat niet te plaatsen is in de inhoudelijke context (art. 10 lid 2). Artikel 5, lid 5 is een verschrijving: dit moet lid 3 zijn. Met dit artikellid wordt artikel 4:64 Awb (uit afdeling 4.2.8) van toepassing verklaard. Artikel 10 lid 2 ASV schept de bevoegdheid om uit de verplichtingen genoemd in paragraaf 4.2.8.4 van de Awb te kiezen bij beschikking.
BEGROTING EN SUBSIDIEPLAFOND Toelichting, p. 57, eerste blokje, laatste zin: tijd nemen? - wetende dat de begroting doorgaans in november wordt vastgesteld? De subsidieaanvragen voor het merendeel van de subsidies (jaarlijkse subsidies) moeten op 1 juni al binnen zijn. Of: hoe kunnen aanvragers rekening houden met subsidieplafonds die in november zijn vastgesteld bij aanvragen waarop 31 december besloten moet zijn? Dit roept vragen op. We adviseren om tijd te nemen tussen het vaststellen van de begroting en het subsidieplafond. Praktijk is dat aanvragen al binnenkomen in mei, dus ruim vóórdat de begroting wordt vastgesteld (november). De vraag die rijst is hoe hier mee om te gaan. Het plafond en de criteria moeten immers voor aanvang van het tijdvak worden gepubliceerd, dus in december. Om deze situatie goed te kunnen ondervangen, moet onderscheid worden gemaakt tussen 1. (meer)jaarlijkse subsidies aan instellingen en 2. incidentele subsidies en waarderingsubsidies die niet strikt zijn gebonden aan het hele tijdvak van een kalenderjaar.
20
Het advies om tijd te nemen tussen het vaststellen van de begroting en het subsidieplafond ziet met name op incidentele subsidies en waarderingsubsidies die niet strikt zijn gebonden aan het hele tijdvak van een kalenderjaar. Als er naar verwachting meer subsidieaanvragen komen dan er budget beschikbaar is, kan het handig zijn om een deadline te hanteren voor het indienen van de subsidieaanvragen en het subsidieplafond en deelplafonds later bekend te maken. Bijvoorbeeld: Bij voorbaat is onduidelijk of er nog sportsubsidies gegeven gaan worden en of - en zo ja hoeveel - er wordt bezuinigd. Er zal hoe dan ook na het vaststellen van de begroting opnieuw worden nagedacht over de verdeling van het (weinig) beschikbare geld. In gemeentebegroting wordt voor sport 3 ton gereserveerd voor het volgende jaar. Op 15 januari worden de subsidieplafonds bekendgemaakt voor incidentele subsidies sport 2011 met als deadline voor indienen 1 maart 2011. De plafonds zijn dan - 1 ton voor zwembadhuur – verdeelregel: gelijkelijk verdeling bedrag over totaal aantal aanvragers op 1 maart 2011; - 1 ton voor voetbalvereniging – verdeelregel: op basis aantal leden (etc) en - 1 ton voor projecten die gehandicapten en ouderen faciliteren in sportbeoefening verdeelregel: wie het eerst komt wie het eerst maalt. Maar zelfs voor (meer)jaarlijkse subsidies aan instellingen kan het instrument van subsidieplafonds gehanteerd worden en tijd worden ingepland tussen het vaststellen van de begroting en het subsidieplafond. Denk bijvoorbeeld aan het systeem dat subsidieplafond wordt gepubliceerd in september waarbij wordt uitgegaan van een bedrag dat minimaal beschikbaar komt. Dit plafond kan nadien (als de begroting is vastgesteld) - indien nodig - worden aangepast (zie 4:27 en 4 :28 Awb). Raadzaam is dan wel om bij publicatie van het plafond te wijzen op mogelijkheid van verlaging (4:28 sub c Awb). SOORTEN VERDEELREGELS Toelichting, p. 58, verdeelregels. Waarom wordt stellig uitgegaan van 2 mogelijkheden (eerst komt eerst maalt / tendersysteem). Er zijn meer mogelijkheden denkbaar (op grond waarvan zijn deze geen optie?). De meest doelmatige verdeelregels zijn (1) het eerst-komt-eerst-maalt-systeem (naar tijdstip indiening aanvraag) en (2) het tendersysteem (kwalitatieve toets). Er zijn inderdaad ook andere mogelijke verdeelregels - al zijn het er niet veel. De aanvragen kunnen bijvoorbeeld worden opgespaard tot de sluitingsdatum en waarna het bedrag gelijkelijk wordt verdeeld over het aantal aanvragers. Dit is wellicht een bruikbare verdeelsleutel voor instellingen. Als het gaat om projectaanvragen biedt deze verdeelwijze echter weinig zekerheid: de subsidieaanvrager weet niet voor welk bedrag hij activiteiten kan ontplooien en de gemeente weet niet wat hij uiteindelijk krijgt voor het beschikbaar gestelde bedrag. Verder zijn er natuurlijk nog andere criteria mogelijk dan die genoemd op pagina 58 om bij een tendersysteem de aanvragen tegen elkaar af te wegen.
21
