Public Reassurance In een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving

Public Reassurance In een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving Marnix Eysink Smeets Lectoraat Public Reassurance www.INHOLLAND.nl/PublicReassurance

Public Reassurance In een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving Marnix Eysink Smeets

Copyright © 2008 Hogeschool INHOLLAND Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden vermenigvuldigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opname of op enige andere manier, zonder vooraf schriftelijke toestemming van de uitgever: Hogeschool INHOLLAND. Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16b en 17 Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijke vergoeding te voldoen aan Stichting Reprorecht, Postbus 882, 1180 AW Amstelveen. Voor het overnemen van één of enkele gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezing, readers of andere compilatiewerken dient men zich tot de uitgever te wenden. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without prior permission of the publisher.

ISBN/EAN: 978-90-77812-24-2 Omslagfoto: Inge van Mil, Den Haag Eindredactie: Angelique van Campen, Totaaltekst

Publicatie bij de rede, uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt als lector Public Reassurance aan Hogeschool INHOLLAND te Rotterdam op 19 juni 2008 door Marnix Eysink Smeets.

Voor Julia. Want louter voor onszelf leven is niet genoeg.

4

Denkend aan Holland zie ik breede rivieren traag door oneindig laagland gaan.... rijen ondenkbaar ijle populieren als hooge pluimen aan den einder staan; en in de geweldige ruimte verzonken de boerderijen verspreid door het land, boomgroepen, dorpen, geknotte torens, kerken en olmen in een grootsch verband... Wie het huidige veiligheidsdebat in Nederland bekijkt ontkomt niet aan de indruk dat veel Nederlanders het beeld uit dit gedicht met enige weemoed bezien. Een Herinnering aan Holland inderdaad, maar wel uit lang vervlogen tijden. Voor veel Nederlanders heeft de huidige samenleving immers meer van een woest kolkende rivier dan van breede trage stromen die door oneindig laagland gaan. Dat maakt vele gevoelens los. Bij burgers, die soms met onzekerheid kijken naar alle snelle ontwikkelingen en hun zorgen vooral gieten in termen van ‘veiligheid’. Bij de overheid ook, die zich – al zegt zij soms het tegendeel – geroepen voelt het kolkende water in goede banen te leiden. Op hoog wetenschappelijk niveau worden heftige discussies gevoerd over wat tot de huidige maalstroom heeft geleid. En over wat daar dan aan te doen is. Maar die discussies blijven – door hun aard – vooral abstract. En te weinig concreet voor vele professionals die dagelijks met alle emoties en percepties rond veiligheid in Nederland worden geconfronteerd. Hén te bedienen is de missie van het Public Reassurance Centre, het onlangs opgerichte lectoraat Public Reassurance van Hogeschool INHOLLAND.

5

Hoe valt in de praktijk-van-alledag om te gaan met die publieke emoties en percepties rond veiligheid? Is publiek vertrouwen rond veiligheid en veiligheidszorg te beïnvloeden? En hoe dan? Het lectoraat wil daarbij een brug vormen tussen wetenschap en praktijk. Door wetenschappelijke kennis en inzichten te vertalen naar in de praktijk toepasbare werkmethoden. En zo een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van (het werk van) veiligheidsprofessionals in Nederland. Maar misschien is de eerste bijdrage wel om een realistische blik te bieden op wat nodig en mogelijk is. Daarvoor brengen we graag ook de minder bekende slotregels van Marsmans gedicht nog eens in herinnering:

de lucht hangt er laag en de zon wordt er langzaam in grijze veelkleurige dampen gesmoord, en in alle gewesten wordt de stem van het water met zijn eeuwige rampen gevreesd en gehoord. Zijn we dus wellicht wat selectief in onze Herinnering aan Holland? Ook Marsman spreekt immers al van dreiging, rampen, vrees. En wellicht waren de risico’s toen nog wel groter dan nu. Is onveiligheid dan écht van alle tijden? Of beter, de angst voor onveiligheid?

Marnix Eysink Smeets Lector Public Reassurance Hogeschool INHOLLAND Amsterdam/Rotterdam, mei 2008

6

Inhoud 1. Een persoonlijke voorgeschiedenis

9

2. Enkele recente verschuivingen in de veiligheidszorg

17

3. En nu: een wat verwarde samenleving op zoek naar veiligheid?

22



3.1. Veiligheid in de hedendaagse samenleving, in tien compacte beelden 24



3.2. Alles overziend

33

4. Public Reassurance: naar pragmatisch werken aan publiek vertrouwen

in veiligheid en veiligheidszorg

36



4.1. Enkele basisgedachten

37

5. De primaire instrumenten: control, confirmation en compassion

signals

45

6. De aandachtsterreinen: Veiligheid, Veiligheidsbeleving, Vertrouwen

en Vrijheidsbeleving

51



6.1 Veiligheid

52



6.2 Veiligheidsbeleving

58



6.3. Vertrouwen

61



6.4 Vrijheidsbeleving

67



6.5. De vier aandachtsterreinen overziend

71

7. Essentiële voorwaarden: Voorbeeldgedrag en Verbindend

Vakmanschap

75



7.1. Voorbeeldgedrag

75



7.2. Verbindend Vakmanschap

78

8. Public Reassurance overall: een pleidooi voor slow safety

82

9. De bijdrage van het Public Reassurance Centre

86

7

Dankwoord

90

Geraadpleegde literatuur

92

Bijlage I Reassurance policing

101

Hoofdstuk 8 laat zich lezen als een samenvatting

8

1. Een persoonlijke voorgeschiedenis Een paar jaar geleden verscheen in Nederland een interessant onderzoek. Of beter: een onderzoek dat ik interessant vond. Het was het proefschrift van Jos Lammers (2004): Oordelen over de politie. Lammers had in zijn onderzoek iets heel opvallends gevonden. Mensen die géén contact met de politie hadden gehad, bleken namelijk opvallend positiever over de politie te oordelen dan mensen die een dergelijk contact wél hadden gehad, ongeacht hun tevredenheid over dat contact. Kortom: al hadden mensen een prima ervaring met de politie – rond een hulpvraag, een aangifte, of wat dan ook – dan nóg was hun beeld van de politie daarna minder positief dan dat van mensen die niet met de politie in aanraking waren geweest. Lammers verklaarde dit verschijnsel met behulp van het begrip demythificatie. Hij veronderstelde dat mensen zich als het ware op afstand een welhaast romantisch beeld vormen van een organisatie, haar professionaliteit, haar effectiviteit. En dat kan niet anders dan tegenvallen wanneer mensen dan daadwerkelijk met die organisatie in aanraking komen. Dan blijkt die organisatie per slot van rekening ook maar te bestaan uit mensen van vlees en bloed, die domweg gewoon hun best doen. Je zou dus zeggen dat de politie, om een optimaal beeld bij het publiek te verwerven, het contact met het publiek maar zoveel mogelijk uit de weg moet gaan. Maar dat heeft in de praktijk natuurlijk wat al te onhandige consequenties. Ik heb zelf met de politie een vergelijkbaar proces van demythificatie achter de rug. Alleen was mijn contact wat anders dan dat van de gemiddelde Nederlander. Ik ging er werken. Ook ik was behept met een volstrekt romantisch beeld van de politie. Ik had het beeld van een goed geoliede, strak geleide, enorm professionele organisatie die zich louter richtte op één ding in de samenleving: het stimuleren van rechtvaardigheid. Waaronder ook ‘het verlenen van hulp aan hen die dat behoeven’, zoals dat in de toen geldende Politiewet nog was omschreven. Dat nu leek me de mooiste opgave die er was (en dat vind ik nog steeds).

9

Ik was dan ook apetrots dat ik, in 1976, tot het selecte groepje behoorde dat zich door alle tests voor de Nederlandse Politie Academie had weten te slaan. Vol verwachting meldde ik mij in de zomer van dat jaar met mijn koffertje bij de poort van dat instituut. Een poort die ik, in al mijn jeugdige onschuld, toch een beetje als de toegangspoort naar een organisatie vol professionaliteit, integriteit en rechtvaardigheid was gaan zien. Maar al snel verging mij het precies hetzelfde als de gemiddelde burger: het proces van demythificatie sloeg onhoudbaar toe. Want zo professioneel was het niet. Zo integer ook niet. En bij de missie van rechtvaardigheid en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven konden ook wel wat kanttekeningen worden geplaatst. Ik was doodgewoon terechtgekomen in een ambtelijke organisatie, met daarin allemaal mensen die, elk op hun eigen wijze, ook maar doodgewoon hun best deden. Een organisatie ook met de eigen logica van het systeem, die maakt dat de energie en aandacht vaak meer op de regels en de interne procedures is gericht dan op een werkelijk scherpe invulling van de externe missie. Is dat raar? Nee, het voorgaande zegt waarschijnlijk meer over mijn eigen naïviteit dan over de kwaliteit van de organisatie op dat moment. Bestaat er niet in elke organisatie een groot verschil tussen de fraaie buitenkant en de vaak veel prozaïscher binnenkant? Eenmaal binnen blijkt het toch allemaal net wat minder mooi dan altijd gedacht. Is ‘de rokende dokter’ in dit verband ook niet een klassiek begrip? Hoe het ook zij, ik had, in al mijn jeugdig enthousiasme, het gevoel dat dat toch anders zou kunnen. Anders zou moeten ook. Al vroeg werd ik daarbij gegrepen door – wat je zou kunnen noemen - het outside-in-virus. Een virus dat mij nooit meer los zou laten. En dat mijn verdere loopbaan in belangrijke mate zou beïnvloeden. Het outside-in virus Kern van het virus is de altijd terugkerende gedachte dat je als organisatie, voor het bereiken van een optimaal resultaat bij je doelgroep, éérst het denken en doen van je doelgroep moet zien te doorgronden, voordat je besluit over de te hanteren strategie. Populair gezegd: begrijp, voordat je begrepen wilt worden.

10

Het hangt er daarbij dan natuurlijk vanaf hoe je je eigen missie definieert. Ik zag de kern van de politiemissie niét als het toepassen van regels, maar als het beperken van normafwijkend gedrag en het bijdragen aan een gevoel dat onze samenleving rechtvaardig is. In essentie zag (en zie) ik politiewerk dus als het beïnvloeden van menselijk gedrag én menselijke beleving. En wilde je dat goed doen, zo leerde mij het outside-in-virus, dan moest je dus eerst dat menselijk gedrag en die menselijke beleving rond veiligheid proberen te doorgronden. In mijn optiek (en ervaring) kon dat alleen maar als je je met een zekere frequentie, een hoop nieuwsgierigheid en een open blik onder je belangrijkste doelgroepen begeeft. En zo begaf ik mij van jongs af aan met veel interesse in allerlei rafelranden van de samenleving. Op dat moment waren dat immers de plekken die vanuit politioneel oogpunt het meest interessant waren. Zo liep ik in de tachtiger jaren bijvoorbeeld bij elke krakersrel die er was – in mijn verlopen leren jekkie - tussen de demonstranten. Niet omdat ik het met hen eens was – verre van zelfs – maar omdat ik wilde snappen hoe het aan de andere kant van de politielinies toeging. Zodat ik later, bijvoorbeeld als ME-commandant, hopelijk slimmer en effectiever zou kunnen interveniëren. Ik leerde daar bijvoorbeeld wat een opjagend effect een politiehelikopter heeft, als die – met de beste intenties – laag boven een groep demonstranten hangt. Zelfs ik werd er agressief van. Ik leerde ook hoe snel in een massa een soort collectieve woede kan ontstaan, waarin mensen elkaar de meest onbegrijpelijke dingen aandoen. Dat zag ik bij de krakers gebeuren, maar, eerlijk is eerlijk, soms ook bij de politie. Ik probeerde te begrijpen, te snappen, zonder te oordelen. Hoewel dat soms best lastig was. Toen ik aan de slag ging als politie-inspecteur bij de toenmalige gemeentepolitie Den Haag werd de werking van het virus alleen maar verder aangewakkerd. Mij bekroop daarbij in toenemende mate het gevoel dat wij als politie zowel onszelf als de samenleving tekort deden. Door, uitzonderingen daargelaten, meestal van binnen naar buiten te kijken, in plaats van buiten naar binnen. Ik zag ook dat de politie daarin geen uitzondering vormde, want ik zag het in vele (vaak ambtelijke) organisaties om mij heen. Ik kreeg steeds meer het gevoel dat we daardoor in ons

11

werk nogal eens de plank missloegen. Vaak ook bij (ogenschijnlijk) hele kleine dingen.

Een voorbeeldje uit die tijd. In het begin van de tachtiger jaren van de vorige eeuw was ik de chef van een afdeling waaronder ook het arrestatieteam ressorteerde. We kregen van de recherche het verzoek om uit een bepaald huis twee buitenlandse, vuurwapengevaarlijke criminelen op te halen. Dus dat deden we, op de manier waarop dat nu eenmaal gaat. In de vroege ochtend werden zowel voor- als achterdeur van het huis ingeramd en stormden leden van het arrestatieteam in razende vaart het huis door. Iedereen die in bed lag werd op de grond gekwakt en onder schot gehouden. En wat was de opbrengst? Twee vrouwen, met twee kleine kinderen. Al snel bleek dat de recherche ‘ mis’ had gezeten. De criminelen hadden eerder inderdaad een paar dagen in het huis verbleven, maar dat was op voorspraak geweest van vrienden van de vrouwen. Zijzelf waren in het geheel niet bekend met de criminele achtergrond van hun gasten en waren volstrekt te goeder trouw. Het duurde lang en kostte verscheidene interne aanmaningen voordat hun deuren werden gerepareerd. Maar dat was nog het minste. Eén van de kinderen bleek zo getraumatiseerd, dat deze niet meer naar bed durfde, niet meer alleen over de gang durfde te lopen en als hij dan toch in bed lag, begon te bedplassen. Ik vond dat het minste wat wij konden doen het aanbieden van professionele hulp voor dat kind was. Dus deed ik mijn uiterste best om dat voor elkaar te krijgen. Maar dat lukte niet, ook al speelde ik het tot hoog in de organisatie. Het formele standpunt was dat de politie haar bevoegdheden niet te buiten was gegaan, dus was er geen grond om dergelijke hulp te bieden. Het verbijsterde me. Stond de politie dan niet voor doing the right thing? En zou dan niet het juridische, maar het menselijke aspect de doorslag moeten geven? Op dat moment niet dus.

12

Een dergelijke manier van kijken kwam ik in die periode1 veel vaker tegen. En zoals gezegd had ik het gevoel dat we daarmee zowel onszelf als de samenleving tekort deden. Ook al doordat we heel traditioneel naar het vraagstuk van criminaliteits­ beheersing keken en ons veel te weinig afvroegen of we door een andere manier van optreden wellicht een groter effect zouden kunnen sorteren. Zouden we door uit te gaan van de manier van denken van het publiek, in plaats van ons eigen standaardrepertoire, niet veel effectiever kunnen zijn? Om dat te verkennen verdiepte ik me in (sociale) marketing en begon ik principes uit die marketing toe te passen op criminaliteitsbeheersing. De eerste praktijktest De eerste test kwam met de traditionele oudejaarsrellen in Den Haag. Ik spreek hier over 1985, dus ruim 20 jaar voordat dit soort rellen als de ultieme uiting van publieke hufterigheid bestempeld zouden worden. En met de kanttekening dat die rellen toen véél heftiger waren dan vandaag de dag. Met alleen in Den Haag al elk jaar miljoenen guldens schade en vele gewonden (bij de jaarwisseling 1984/1985 bijvoorbeeld zo’n 35 gewonden, redelijk gelijk gespreid over politie en burgers). Om het wat cynisch te zeggen: dat wáren nog eens rellen! Met een team van mensen die bereid en in staat waren buiten de bestaande kaders te denken, ontwikkelden we een sterk op marketinggrondslagen gebaseerde aanpak, die veel meer dan voorheen uitging van het denken van de inwoners zelf, en vooral ook van de zelfreinigende kracht van mensen in de meest getroffen buurten. De aanpak ging ook niet alleen meer uit van het tegengaan van het ongewenste, maar minstens zozeer van het stimuleren van het gewenste (oud en nieuw = feest). En we lieten preventie prevaleren boven repressie. Zonder dat laatste geheel te vergeten. Integendeel. De repressie werd alleen uitgevoerd met ‘chirurgische precisie’. Tegen de verwachting van veel mensen in bleek het te werken. Binnen relatief korte tijd behoorden de grote Haagse rellen tot het verleden.

1

Meer dan 20 jaar geleden. Sindsdien hebben zich binnen de Nederlandse politie enorme ontwikkelingen voorgedaan. In dit licht naar mijn mening ten goede.

13

Ik leerde: anders kijken loont Deze ervaring toonde mij dat het loont buiten de bestaande kaders te denken. En dat het vooral ook loont om de kijkrichting om te draaien, en van buiten naar binnen te redeneren. Daar heb ik daarna dan ook mijn vak van proberen te maken. Als onafhankelijk adviseur en onderzoeker op het gebied van veiligheidszorg. In een gespecialiseerd bureau, opgezet met mijn partner-in-crime Olav Etman, dat in de jaren daarna een grote vlucht zou nemen. Mede omdat wij ook als ondernemer van buiten-naar-binnen bleven denken. Toch kon ik ook in dat werk mijn ei nog niet helemáál kwijt. Naar mijn smaak bleef de aandacht in de veiligheidszorg heel lang gericht op de zogenaamde objectieve veiligheid. Dus op de criminaliteit en andere feitelijke inbreuken op de veiligheid. Terwijl naar mijn smaak het voor de leefbaarheid in de samenleving minstens zo belangrijk was ons te richten op de subjectieve veiligheid: de manier waarop de veiligheid (en veiligheidszorg) door mensen wordt beleefd. Dat idee viel tot een paar jaar geleden echter aan de straatstenen niet te slijten. Ik ga daar in het navolgende hoofdstuk dieper op in. Nu: eindelijk ook aandacht voor subjectieve veiligheid De tijdgeest is echter veranderd. Het subjectieve deel van de veiligheidszorg krijgt meer aandacht dan ooit. Maar tegelijkertijd is zichtbaar dat we op dat vlak nog heel wat te leren hebben, heel wat te ontwikkelen. En ook hier is van buiten naar binnen denken weer het devies. Ook hier is het dus van het grootste belang ons éérst te verdiepen in de emoties en belevingen van mensen vóórdat over ontwikkelingen en uitvoering van strategieën wordt nagedacht. Zonder het herkennen en erkennen van die emoties en belevingen, slaan wij de plank onafwendbaar mis. Ik hoefde dan ook geen moment te twijfelen toen ik hoorde dat Hogeschool INHOLLAND op zoek was naar een lector Veiligheidsbeleving en Vrijheidsbeleving (inmiddels omgedoopt tot lector Public Reassurance). Want een mooiere uitdaging dan dat ken ik niet. Over pracademica Uit het voorgaande zal het overigens duidelijk zijn geworden: ik ben geen weten­ schapper. En inmiddels ook geen praktijkman meer. Ik ben iemand die daar precies tussen in hangt: een pracademic. Met één been in de wetenschap, en één been in

14

de praktijk. ‘Toegepast’ is het centrale woord uit mijn loopbaan. Dat daarbij tot uiting kwam in toegepast onderzoek (‘beleidsonderzoek’), toegepaste kennis­ontwikkeling en directe advisering van de beleidspraktijk. Als ik dus al een theoreticus ben, dan is het vooral een beleidstheoreticus. Dat past naar mijn mening – niet toevallig – precies bij de opgave waar een hogeschool voor staat. In het hbo dienen naar mijn mening, zowel in het onderwijs als in de kennisontwikkeling, toegepast en praktijkgericht centrale begrippen te zijn. Het belang van meervoudig kijken In ieders werk klinkt altijd de eigen geschiedenis mee. U weet nu de mijne. Het verklaart wat ik doe, het verklaart hoe ik kijk. En als geen ander besef ik me dat het ook maar één manier van kijken is: de mijne. De mooiste resultaten kunnen echter naar mijn overtuiging worden behaald door verschillende manieren van kijken met elkaar te combineren. Dat is dan ook een belangrijk facet van wat ik voorsta met het lectoraat Public Reassurance (dat in de praktijk gestalte krijgt in het Public Reassurance Centre). Om het een plaats te laten zijn waar een constructieve botsing der opinies plaatsheeft. Een plaats waar verschillende manieren van kijken zich aan elkaar kunnen scherpen, waar inzichten uit verschillende disciplines zich met elkaar kunnen combineren. Zodat er daadwerkelijk meervoudig kijken ontstaat. Want veiligheid en veiligheidszorg zijn complexe begrippen, die zich niet goed verhouden tot maar één manier van kijken. Een denklijn Het lectoraat Public Reassurance richt zich op het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg. Op de zogenaamde subjectieve veiligheid dus, in de meest brede zin van het woord. In het verhaal dat nu voor u ligt, formuleer ik een eerste denklijn voor dat domein. Dat is ook de denklijn die ik die de komende jaren wil uitwerken. Natuurlijk formuleer ik ‘onderweg’ ook een aantal meer specifieke vragen waar ik de komende periode de tanden in wil zetten. Opbouw van mijn betoog In hoofdstuk 2 kijk ik eerst even om, naar de ontwikkeling van de veiligheidszorg in de meest recente jaren. Welke relevante ontwikkeling is daar te zien? Vervolgens kijk ik naar waar we nu staan (hoofdstuk 3). Wat zijn relevante kenmerken van (en

15

bewegingen in) de samenleving van nu? Welke positie heeft veiligheid, wat zijn belangrijke invloeden, welke eisen worden nu aan veiligheid en veiligheidszorg gesteld? Ik schets dit in ruwe penseelstreken, ook aan de hand van een tiental compacte beelden van de huidige samenleving die naar mijn mening relevant zijn voor een goed begrip van de huidige situatie. Ik leid daaruit enkele kernuitdagingen af voor het werken aan publiek vertrouwen in de nabije toekomst. In de hoofdstukken erna kijk ik naar de betekenis voor de toekomst. Ik formuleer daarbij eerst een denklijn voor het praktisch werken aan publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg (hoofdstuk 4). Die denklijn verken ik in de hoofdstukken erna verder. Ik richt me daarbij eerst op enkele kerningrediënten die een bijdrage kunnen leveren aan adequatere beïnvloeding (hoofdstuk 5). Dan schets ik de velden waarop de aandacht daarbij tenminste gericht zou moeten zijn (hoofdstuk 6). En ten slotte formuleer ik een tweetal essentiële voorwaarden om een dergelijke werkwijze te laten slagen (hoofdstuk 7). In hoofdstuk 8 vat ik mijn redenatie nog even kort samen en overzie het resultaat. In hoofdstuk 9 geef ik ten slotte aan wat in dit licht de komende jaren van het Public Reassurance Centre verwacht mag worden. Voor een brede doelgroep Het belang van outside-in denken geldt natuurlijk óók voor mijn betoog. Ik heb dit betoog geschreven voor een brede doelgroep, waarin de geïnteresseerde professional uit het veiligheidsveld mijn primaire focus vormt. De bestuurder of beleidsmaker uit de (lokale) overheid die zich afvraagt of we niet slimmer kunnen werken aan publiek vertrouwen rond veiligheid. De politieleider. De in- of externe veiligheidsadviseur. Ik heb dan ook een verhaal- en betoogtrant gekozen die naar mijn inschatting het best op de behoeften van deze doelgroep aansluit.

16

2. Enkele recente verschuivingen in de veiligheidszorg Tot een paar jaar geleden viel aan het vraagstuk van de (sociale) veiligheidsbeleving in de samenleving geen droog brood te verdienen. Geen hond had er belangstelling voor. Tenminste, niet onder bestuurders en beleidsmakers. Die hanteerden namelijk de simpele redenering dat de (on)veiligheidsbeleving een directe resultante was van de feitelijke onveiligheid. Angst voor criminaliteit was bijvoorbeeld het rechtstreekse gevolg van feitelijke criminaliteit. En net zo zeker zou één plus één twee is, zou met het verbeteren van de veiligheid dus ook meteen de veiligheidsbeleving verbeteren. Helaas bleek de praktijk weerbarstiger dan deze theorie doet geloven. Dat was op zichzelf overigens niet zo erg, want aan de veiligheidsbeleving werd op dat moment toch niet zoveel waarde gehecht. Het was in de praktijk van alledag vooral de zogenaamde objectieve veiligheid die telde. Beleving is per slot van rekening maar beleving, en op percepties en emoties kan je geen beleid maken. Maar die percepties en emoties begonnen wel steeds meer te wringen… Als tussenstapje werd nog even een alternatieve theorie geprobeerd. Die kwam er kort gezegd op neer dat de veiligheidsbeleving een directe resultante is van het beeld dat burgers van de feitelijke veiligheid hebben, maar dat dat beeld vaak niet klopt. Anders gezegd: de burgers vergissen zich. En als die vergissing – door middel van voorlichting – weer zou worden rechtgezet zou iedereen zich weer veilig voelen. Ook die theorie moest echter al snel naar het rijk der fabelen worden verwezen. En anders gezegd: niet de burgers, maar de bestuurders en beleidsmakers vergisten zich. De veiligheidsbeleving bleek dus een veel complexer en weerbarstiger fenomeen dan gedacht. Welkom in de emotiemaatschappij Bij het binnentuimelen van de 21ste eeuw werd het hierboven geschetste probleem nijpender dan lang tevoren. We kwamen immers terecht in wat Suzanne Piët (2003) De Emotiemaatschappij noemde. Percepties, belevingen, emoties werden daarin veel belangrijker dan wij in ons leven ooit eerder hebben ervaren. En zij konden niet meer worden genegeerd, niet meer worden ontkend.

17

Alsof dat overigens ooit al mogelijk is geweest. Want luidt het befaamde Thomas Theorema immers niet: If men define situations as real, they are real in their consequences”? (Thomas 1928). Als mensen dénken dat het openbaar vervoer onveilig is, zullen zij daarnaar handelen en het openbaar vervoer bij voorkeur mijden. Hoe terecht of onterecht ook. Als mensen dénken dat de politie toch niet snel komt als zij bellen, zullen veel minder mensen 112 bellen dan eigenlijk gewenst is (Van Os et al, 2007). Als mensen dénken dat een buurt niet pluis is, zullen zij daar niet snel een huis kopen. Met zelfs een aantoonbaar effect van veiligheid op de huizenprijzen (Marlet en Woerkens, 2007). Als mensen dénken dat het doen van aangifte van een misdrijf niet zinvol is, zullen steeds minder mensen dat ook doen (Eysink Smeets et al, 2003). En als toeristen ook maar dénken dat een bepaalde vakantiebestemming gevaarlijk is, dan zullen zij deze massaal mijden, met grote economische schade tot gevolg (Lombarts, 2008). De stapeling van aandachtsvelden In de emotiemaatschappij begon de invloed van percepties en emoties op ook de veiligheid en veiligheidszorg steeds manifester te worden. Bestuurders en beleidsmakers (en zij niet alleen) begonnen zich daar ook in toenemende mate zorgen over te maken. Want er werden in de samenleving steeds meer gevoelens van onrust en ontevredenheid zichtbaar over het – al dan niet vermeende – criminaliteitsniveau en over de, in ogen van de bevolking, tekortschietende veiligheidszorg. Anders gezegd: het publiek vertrouwen rond veiligheid en veiligheidszorg kwam in toenemende mate onder druk te staan. In eerste instantie leidde dat tot een stevige intensivering van de veiligheidszorg gericht op de objectieve veiligheid, maar ook tot meer aandacht voor de veiligheidsbeleving, vaak in de zin van angst voor criminaliteit. Maar ook kwamen meerdere species uit het genus van ‘legitimiteit van’ diverse spelers in de veiligheidszorg onder de aandacht. De politie begon zich steeds meer zorgen te maken over haar gezag (Gunther Moor en Van de Vijver, 2000). Het vertrouwen in de rechtsspraak werd een issue (Van der Meer, 2004). Het vertrouwen in politiek en bestuur liep een deuk op (Eurobarometer 2000-2006). Ook veel andere instituties zagen het vertrouwen van de bevolking teruglopen en begonnen zich af te vragen

18

hoe deze verbeterd zou kunnen worden. Klant- of burgertevredenheid werd voor veel overheidsorganisaties een bron van zorg. Net zoals hun imago of reputatie. Ten slotte begint de laatste tijd ook de aandacht toe te nemen voor – wat ik maar zal noemen – vrijheidsbeleving. Die aandacht is nog relatief pril, maar naar mijn indruk wel snel groeiend. Je zou het een tegenbeweging kunnen noemen tegen culture of control die rond de intensivering van de veiligheidzorg is ontstaan, gekoppeld aan de ongebreidelde groei van mogelijkheden voor zulke control die uit de hedendaagse technologische ontwikkelingen voortvloeien. Het leidt tot een toename van publicaties over (bedreiging van) de privacy (zie bijvoorbeeld De Koning, 2008). Maar ook zijn in toenemende mate kritieken hoorbaar van strafrechtsdeskundigen die wijzen op een sluipende ondermijning van rechtsstatelijke beginselen en burgerlijke vrijheden (zie bijvoorbeeld Böhler, 2004). Zorg De aandacht in de veiligheidszorg is dus in de afgelopen jaren verschoven, waarbij het subjectieve deel van de veiligheid en veiligheidszorg een veel prominentere plek heeft gekregen dan voorheen. Daarmee is de opgave waarmee bestuurders en beleidsmakers zich op het gebied van veiligheid geconfronteerd zien echter een stuk breder en zwaarder geworden. En, zo blijkt in de praktijk, vooral ook complexer. Want het blijkt lastiger dan gedacht om aan de verschillende uitdagingen het hoofd te bieden. Bestuurders zien de criminaliteit langzaam en gestaag afnemen, maar moeten met lede ogen constateren dat de beleving van (en onrust over) onveiligheid niet met gelijke tred terugloopt. Politiechefs doen hun uiterste best de prestaties van de politie te verbeteren, maar zien dat niet gehonoreerd met toenemend vertrouwen in of tevredenheid over die politie, eerder het tegendeel. Een stadsdeelbestuurder doet zijn uiterste best om de veiligheid en leefbaarheid in zijn stadsdeel te verbeteren, maar ontmoet naar eigen zeggen slechts vijandigheid en wantrouwen, waardoor gezamenlijk werken aan oplossingen steeds lastiger wordt. Wie zijn oor te luisteren legt in de wetenschap merkt, dat in die kringen zowel de huidige onrust rond veiligheid áls de weerbarstigheid daarvan vooral verklaard wordt uit de woelige overgangsfase waarin onze samenleving zich op dit moment zou bevinden. Die

19

overgangsfase wordt gekenmerkt door een grote mate van onzekerheid op allerlei terreinen. Door verschuivende verhoudingen tussen instituties onderling en tussen instituties en burgers. Of door een veranderde betekenis van, en behoefte aan, veiligheid. De discussies daarover hebben de afgelopen jaren tot een ware stortvloed aan wetenschappelijke publicaties geleid (zie bijvoorbeeld Beck, 1992; Fukuyama, 1995; Castells, 1996; Bauman, 2000; Putnam, 2000; Garland, 2001, in Nederland bijvoorbeeld Van den Brink, 2001; Boutellier, 2002, maar ook al Cornelis, 1988). Veiligheid, veiligheidsbeleving en vertrouwen waren daarin steeds belangrijke thema’s Maar ik merk in de praktijk dat die wetenschappelijke discussies de wereld van de professional vaak nog maar in beperkte mate bereiken. Dat hoeft ook geen verbazing te wekken. Daarvoor blijven de discoursen veelal nog te abstract en te beschouwend. Terwijl de bestuurder of beleidsmaker van nu vaak – helaas ook letterlijk, ik kom daar later nog op terug – maar één ding vraagt: “aan welke knoppen moet ik draaien?” Het is precies dié vraag die ik als leidraad voor de rest van mijn betoog zal nemen. Mijn vertrekpunt is dus de positie van de bestuurders en beleidsmakers in de veiligheidszorg. Zoals de (lokaal) bestuurder. De manager ‘wijk en veilig’ van een gemeente. De beleidsmaker op een departement. De politiechef. De vertegen­ woordiger van het OM. De manager van de woningbouwcorporatie die zich ook verantwoordelijk weet voor veiligheid. Onder de veiligheid versta ik dan de veiligheid zoals die meestal centraal staat in het zogenaamde ‘integraal veiligheidsbeleid’. Met een grote nadruk op de sociale veiligheid (criminaliteit, overlast en dergelijke), maar met eveneens aandacht voor andere vormen van veiligheid, zoals de fysieke veiligheid (bescherming tegen bijvoorbeeld branden, rampen, ongevallen). Vanuit die positie zal ik proberen een antwoord te formuleren op de centrale vraag: “Wat kan gedaan worden om het publiek vertrouwen rond veiligheid en veiligheidszorg te optimaliseren?” In dit betoog formuleer ik, zoals ik in hoofdstuk 1 al aangaf, daarvoor een eerste denklijn die ik in mijn lectoraat steeds verder wil verfijnen tot concrete aanbevelingen voor het doen in de veiligheidspraktijk.

20

Doorgronden, denken, doen Doen is dan natuurlijk wel de laatste stap uit de trits voor systematisch werken in de veiligheidszorg: Doorgronden, denken, doen (Eysink Smeets, 2007a). En hoewel we tegenwoordig – niet helemaal onterecht - vooral het doen zijn gaan waarderen ontslaat ons dat niet van de dure plicht om eerst te doorgronden. Daarom schets ik in het volgende hoofdstuk eerst een aantal karakteristieken van onze huidige samenleving en hun betekenis voor veiligheid en veiligheidszorg. In de hoofdstukken erna ontwikkel ik dan een raamwerk voor interventie.

21

3. En nu: een wat verwarde samen­ leving op zoek naar veiligheid? Het lijkt alsof onze samenleving rond het nieuwe millennium ook een nieuwe fase in ontwikkeling is binnengestapt. De overgang naar die nieuwe fase ging de eerste jaren met nogal wat turbulentie gepaard. Met de opwinding over het nieuwe terrorisme bijvoorbeeld (met Twin Towers, Londen, Madrid, maar ook ons eigen Laakkwartier), of met Fortuyn en Van Gogh. Vooral is een hoge mate van onzekerheid zichtbaar, een toegenomen onbehagen, dat zich onder meer uit in een sterke vraag naar veiligheid. Die overigens al ruim vóór de eeuwwisseling zichtbaar begon te worden. De vloeibare samenleving? Voor de verklaring van dat onbehagen en die vraag naar veiligheid wordt vaak gewezen op de invloed van macro-ontwikkelingen, samen te vatten in de Vijf I’s: Individualisering, Informalisering, Informatisering, Internationalisering en Inten­ sivering (Schnabel, 2000). Die ontwikkelingen hebben geleid tot een samenleving waarin veel oude zekerheden zijn weggevallen, zonder dat daar nieuwe zekerheden voor in de plaats zijn gekomen. Een veel gebruikt beeld in dit verband is dat van de liquid modernity, zoals geïntroduceerd door Zygmunt Bauman (2000), in het Nederlands vaak verwoord als de vloeibare samenleving (zie bijv. Boutellier, 2008). “Het levert een toestand op die contexten zachter maakt, normen onduidelijker en identiteiten flexibeler. Deze toestand leidt enerzijds tot meer normoverschrijdingen en grotere risico’s en roept anderzijds het verlangen op naar bescherming en vormen van gestolde moraliteit.[…..…..] Naarmate de wereld groter en vloeibaarder wordt, neemt de behoefte aan gemeenschap en bescherming toe. Vooral criminaliteit dient zich aan als geschikte kandidaat om deze behoefte te bevredigen. We kunnen ons gemakkelijk identificeren met het slachtoffer, er is sprake van een ‘schuldige dader’, er is een strafrechtelijk systeem dat verantwoordelijk kan worden gesteld. De roep om veiligheid heeft de neiging zich te versmallen tot de eis om meer strafrecht” (Boutellier, 2008, p188-189).

22

In de vloeibare samenleving werken veiligheid en criminaliteit dus in feite als een reflector van het breder maatschappelijk onbehagen. Als een koud glas bier in de kroeg, waarop alle waterdamp uit de omgeving onmiddellijk neerslaat. De risicosamenleving Een minstens zo populaire manier om de huidige samenleving te bekijken is door de bril van de risicosamenleving, zoals geïntroduceerd door Beck (1986). Zijn boek Risikogesellschaft verscheen – toeval bestaat kennelijk nog steeds niet – in het jaar dat de Tsjernobylramp de wereld de adem deed inhouden. Beck betoogt dat de samenleving op dit moment geheel in het teken van verdeling en beheersing van risico’s staat. Hij ziet die risico’s vooral als het uitvloeisel van de moderniteit. Juist in ons streven om de wereld zo efficiënt mogelijk in te richten, zijn tal van nieuwe risico’s ontstaan, vooral door onbedoelde neveneffecten van ons handelen. En daarbij zijn meer risico’s ontstaan dan wij met onze bestaande structuren kunnen beheersen. Daardoor klinkt echter juist een steeds grotere roep om beheersing en controle. Het verborgen centrale vraagstuk in de risicomaatschappij is volgens Beck dan ook hoe controle kan worden geveinsd over het oncontroleerbare (Beck, 2002). Daardoor berust de macht in de risicomaatschappij bij diegene die pretendeert oplossingen aan te kunnen dragen (Uitermark, 2004). Voorwaar een interessante stelling in het huidige tijdsgewricht. Andere auteurs reppen ook van een risicomaatschappij, maar zijn van mening dat niet zozeer het feitelijk aantal risico’s is toegenomen, maar vooral onze perceptie daarvan. Onze aandacht is domweg meer op risico’s gericht, waarbij (en waardoor) ons vertrouwen in diegenen die de risico’s zouden moeten beheersen vermindert. Het is dáárdoor dat een groter gevoel van bedreiging is ontstaan (Margolis, 1996; Franklin, 1998; Garland, 2003).

23

De nieuwe maakbaarheid? Formeel is de maakbaarheidsdoctrine natuurlijk al jaren geleden afgezworen. Maar inmiddels is deze via de achterdeur weer net zo hard binnengehaald. Alleen noemen we het nu anders. Onder invloed van het risicodenken zijn we immers nu bijvoorbeeld bezig met ‘het repareren van de toekomst’ (LemanLanglois & Shearing, 2004). Dat is een heel zinnige manier om grote catastrofes te voorkomen, zoals bijvoorbeeld een nucleair ongeluk, maar het is nu sluipenderwijs tot leidend thema verheven voor de veiligheidszorg als geheel (Shearing & Johnston, 2005). Dat leidt tot de idee van ‘nieuwe maakbaarheid’, waarin we echter onze mogelijkheden overschatten en de kans lopen op forse ‘collateral damage’ op andere terreinen die net zo goed de leefbaarheid van deze samenleving bepalen, zoals onze vrijheidsbeleving - (zie bijvoorbeeld Van Gunsteren, 2008).

3.1. Veiligheid in de hedendaagse samenleving, in tien compacte beelden Het voorgaande overziend is het dus tegenwoordig kennelijk bon-ton te werken met kernachtige, symbolische begrippen om de turbulente ontwikkelingen in de huidige samenleving te duiden. De emotiemaatschappij, de vloeibare samenleving, de risicomaatschappij…. De communicatieve kracht van een dergelijk beeld is groot, de herkenning relatief gemakkelijk. En elk van die beelden duidt weer een stukje van de – veronderstelde – werkelijkheid. De hiervoor besproken beelden zijn belangrijk om het hedendaagse onbehagen en het gebrek aan publiek vertrouwen rond veiligheid te duiden. In hoofdstuk 1 onderstreepte ik echter het belang van ‘meervoudig kijken’. Daarom schets ik in het navolgende nog wat andere manieren van kijken. Ik doe dit vooral om de breedte van het panorama te schetsen. Ik hanteer daarom een lichte, wat impressionistische schrijfwijze, waarin ik de beelden - allitererende rijtjes communiceren nu eenmaal gemakkelijk – vat in tien S’en. Daarbij permitteer ik me soms de vrijheid om een bestaand beeld van een wat andere naam te voorzien. Niet omdat ik dat per se een betere naam vind, maar louter vanwege de gekozen vorm.

24

De beelden die ik schets zijn van wat uiteenlopende orde: het ene beschrijft vooral achterliggende mechanismen, het andere vormen waarin meerdere van die mechanismen tot uiting komen. De meeste acht ik relatief bekend, enkele andere acht ik minder bekend (of aanvaard!), maar minstens zo relevant. Hier blijf ik wat uitgebreider bij stilstaan. Ik opper aan het einde echter ook de mogelijkheid van een nieuwe variant, volgens een heel andere denklijn dan tot nu toe gebruikelijk. Ik hoop dat deze een verrijking van de discussie kan bieden. In paragraaf 3.2. maak ik de balans op: wat hebben deze beelden ons te zeggen over (het werken aan) publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg? Over receptkennis en complexiteit Ik constateer tegenwoordig een grote behoefte onder professionals aan wat je zou kunnen noemen receptkennis. In het geval van mijn domein bijvoorbeeld aan “How to improve public confidence in 12 steps”. Die behoefte begrijp ik: er is een grote behoefte aan reductie van complexiteit en onzekerheid. Alleen…die complexiteit en onzekerheid láten zich lastig reduceren. Het enige wat we hebben is de zekerheid van de onzekerheid. Wat ik in de gekozen vorm nu beoog, is (wederom) een brug te maken. Ik kies de vorm van het eenvoudige recept, juist om de boodschap van complexiteit over te brengen. Die intentie zult u hierna ook op andere plekken in mijn betoog kunnen herkennen. De vorm waarvoor ik kies is daarmee in zekere zin een experiment. 1. De Smetteloze samenleving2 Dit is de samenleving van de hoge eisen, de beperkte acceptatie van tegenslagen of ‘vlekjes’ en het hoge idee van maakbaarheid. En als dat laatste tóch niet lukt, is daar ongetwijfeld iemand verantwoordelijk voor. Het is de samenleving van ‘pechmoet-weg (Mertens et al, 2003) en van de Veiligheidsutopie (Boutellier, 2002): het welhaast utopische verlangen naar veiligheid, terwijl wel tegelijkertijd van maximale individuele vrijheid moet kunnen worden genoten. Het besef dat 100% veiligheid nooit geboden kan worden en inbreuken op die veiligheid als het ware een fact of life zijn is daarbij geheel naar de achtergrond gedrongen. Dit streven naar perfectie – en dus ook het niet accepteren van imperfectie – is overigens niet voorbehouden 2

Met dank aan Jan Nap, die deze term als eerste in de mond nam.

25

aan het veiligheidsvraagstuk alleen, maar lijkt een onlosmakelijk aspect van de hedendaagse cultuur te zijn. Waarbij de zucht naar perfectie hand in hand gaat met de idee van maakbaarheid. Een illustratie hiervan kan ook worden gevonden in ons hedendaags schoonheidsideaal en de toenemende neiging om ook lichamelijke schoonheid gewoon maakbaar te laten zijn. Op dát gebied is inmiddels overigens de eerste tegenbeweging zichtbaar, een tegenbeweging die naar mijn mening ook op het gebied van de veiligheid(sutopie) niet zo gek zou zijn. 2. De Schijterige samenleving In deze blik op de samenleving zijn wij inmiddels niet meer aan het bouwen, maar zijn wij vooral bezig angstvallig te beschermen wat we hebben (Schrijvers, 2006). De angst om te verliezen domineert. In dat licht ook sprak Schnabel onlangs nog van een verwend volkje (HP De Tijd, 1 februari 2008). Opvallend vind ik dat in het midden van de negentiger jaren nogal eens te horen was dat Nederland ‘af’ zou zijn. Iets dat mij toen enorm verbaasde, want het tikken van de multiculturele tijdbom was op de achtergrond al duidelijk hoorbaar. Maar het verdient naar mijn mening overdenking dat wij zo kort na het Nederland tot ‘af’ verklaren in collectieve verwarring zijn geraakt. Het is erg verleidelijk om in dit licht de stelling te poneren dat wij op dit moment meer gemeenschappelijke nachtmerries dan gemeenschappelijke dromen hebben. Zou daarin op zichzelf al niet een deel van het probleem besloten zijn? 3. De Splijtende samenleving3 Het centrale thema in dit beeld is segregatie, die in verschillende vormen tot uiting komt. Allereerst in de veelbesproken vorm van de zwart-wit scheidslijn, een scheidslijn die op veel plaatsen pregnant zichtbaar is. Het veiligheidsbegrip is inmiddels ook stevig verkleurd: veel aandacht gaat uit naar de rol van etnische groepen bij het veroorzaken van onveiligheid. Aanzienlijk minder aandacht gaat uit naar etnische groepen als ‘veiligheidsconsument en -producent’. Een – uit zowel moreel als praktisch oogpunt – ongewenste lacune, die naar mijn smaak dringend moet worden opgevuld. 3

Met dank aan Jorn van Rij, die deze term inbracht.

26

Een hele ander vorm van segregatie lijkt echter minstens zo relevant als de hierboven genoemde. En dat is de scheiding die plaatsvindt langs de zogenoemde nieuwe breuklijn (Elchardus, 2002). De scheiding tussen zij die wél meekunnen in de huidige, veeleisende kennissamenleving en zij die het gevoel hebben dat niét te kunnen. Tussen zij die zich thuisvoelen in de moderniteit en zij die zich daar juist door bedreigd voelen. Juist in die breuklijn wordt een belangrijke verklaring gevonden voor een laag vertrouwen in instituties en een relatief hoge beleving van onveiligheid (zie ook Van den Brink et al, 2008). Daar ligt dus ook een belangrijk aangrijpingspunt voor interventie. Het is ook echter juist die interventie die weer kan leiden tot nieuwe segregatie, zo wordt op dit moment van verschillende kanten gewaarschuwd (zie bijvoorbeeld RMO, 2008; van Gunsteren, 2008; Notten, 2008). De overgang van de Nanny State naar de Daddy State (Starobin, 1998), met zijn nieuwe paternalisme en nieuwe moralisme brengt het risico met zich mee van een nieuwe scheidslijn. Tussen ‘zij die deugen’ – althans in de ogen van de overheid – en ‘zij die niet deugen’. Tussen hen die – wederom in de ogen van de overheid – voor zichzelf kunnen zorgen en zij die dat niet kunnen. Of tussen hen die aan het nieuwe ideaalbeeld van de actieve burger wensen te voldoen en zij die dat niet willen. Met op de lange duur juist een tegenovergesteld effect van wat wordt beoogd. Hier ligt dus een risico, waarop ik in de latere hoofdstukken nog ruimschoots zal terugkomen. 4. De Suspicion en surveillance samenleving Niet de mooiste verwoording van wat Garland (2001) de culture of control noemde, maar de gekozen vorm heeft zo zijn beperkingen. Het gaat om de samenleving waarin wantrouwen een centrale rol heeft gekregen. Waarin – in het kader van de veiligheidszorg – de nadruk is komen te liggen op repressie, punitiviteit en controle. Met meer blauw op straat, strakkere handhaving en hogere straffen. Waarbij het doel ‘veiligheid’ ook al snel veel middelen heiligt. Zo ontstaat de samenleving van cameratoezicht, gated communities en de hernieuwde acceptatie van meld- of kliklijnen. De kans is echter groot dat organiseren op basis van wantrouwen uiteindelijk alleen maar meer wantrouwen genereert. Een paradoxale aanpak (organiseren op basis

27

van vertrouwen in plaats van op wantrouwen) zou op de langere termijn dan ook aanzienlijk meer resultaat kunnen opleveren Van der Lans, 2008; Van Dijk, 2008). Ook hier ligt dus weer een stevige uitdaging voor het veiligheidsbeleid. 5. De Schamele samenleving Ik permitteer mij wederom even een dichterlijke vrijheid, want dit beeld is oorspronkelijk door Nationaal Ombudsman Brenninkmeijer (2007) als De Povere Samenleving geïntroduceerd. Hij signaleert met zorg dat burgers door instituties niet meer als subject, maar als object bezien en behandeld worden. De burger als de bal waarmee wordt gespeeld, zonder dat nog sprake is van een normale verhouding van mens-tot-mens of van respect voor het individu. Brenninkmeijer wijt deze trend met name aan de doorgeschoten besturingsconcepten in veel organisaties, waarin de ruimte voor professionals is beperkt en het antwoord op de vraag ‘waar doen we het ook alweer voor’ uit het blikveld is geraakt. Ook de eenzijdige aandacht voor disciplinering en standaardisering heeft de gelegenheid adequaat op de vraag van burgers in te gaan, geminimaliseerd. Wat rest is een respectloze behandeling van het individu, waarmee de overheid bijdraagt aan de verharding van de samenleving (Brenninkmeijer, 2007, 2008). Ook bijvoorbeeld Van der Lans (2008) beschreef nog onlangs deze ontwikkeling en haar schadelijke effecten. In de kern gaat het hier om het ‘wegorganiseren’ van respectvolle wederkerigheid in de relatie tussen instituties en burgers. Terwijl het juist die respectvolle wederkerigheid is die wordt gevraagd (Wolfson, 2003; Van Dijk et al, 2005). De noodzaak daarvan wordt nog eens versterkt door de toenemende horizontalisering in de samenleving, óók in de veiligheidszorg (Castells, 1996; Shearing & Johnston, 2005). Zowel instituties onderling als burgers en instituties komen daarin immers steeds meer in een horizontale positie ten opzichte van elkaar, hetgeen volstrekt andere eisen stelt aan de onderlinge interactie. 6. De Spirituele samenleving De term spirituele samenleving lijkt wat raar in een tijd waarin de secularisering juist verder om zich heen heeft gegrepen dan ooit. De kerken zijn inmiddels leeggelopen, maar daarmee daalde ook ons vermogen – of onze bereidheid – tot vertrouwen (Elchardus, 2002). Maar gelukkig hebben wij ons spirituele vacuüm weten te vullen.

28

Met nieuwe vormen van spiritualiteit, die gevangen kunnen worden in termen als ietsisme of McSpirit4. Een soort doe-het-zelf-spiritualiteit, door ieder naar eigen believen samengesteld uit losse brokjes. Maar kennelijk vult het ons vacuüm niet genoeg: het blijkt immers dat juist bij de spirituele doe-het-zelvers het maatschappelijk vertrouwen het laagst is (Elchardus, 2002). Just Do It5 is daarbij een belangrijke leidraad voor de hedendaagse levenshouding geworden. Doen wat jij denkt dat goed is. Net als dat iemand zijn en gezien worden belangrijke elementen uit die levenshouding zijn geworden, met een volgens Van den Brink (2001) bijna sacrale lading. Maar de opmars van Just Do It geldt niet alleen individuele burgers. Het is net zo goed zichtbaar in het gedrag van bestuurders, politiechefs of Tweede Kamerleden, die met een zekere regelmaat afstand nemen van de kernwaarden van de rechtsstaat omdat zij dat voor zichzelf goedachten. Waarmee publieke onrust alleen maar verder wordt versterkt, aldus Tjeenk Willink (2008). Een steviger voorbeeldgedrag van (vertegenwoordigers van) de overheid is dan ook het devies (zie ook Commissie Uitdragen van de Kernwaarden van de Rechtsstaat, 2008). 7. De Symbolische samenleving Met de symbolische samenleving komen we wederom bij een begrip van Elchardus (2002b, 2003a). Hij stelt dat de invloed van de individualisering op dit moment sterk wordt overdreven (zie ook Duyvendak en Hurenkamp, 2004). Naar zijn mening lijkt de individuele keuzevrijheid immers wel te zijn toegenomen, maar vindt de socialisering tegenwoordig domweg op een geraffineerdere, ogenschijnlijk minder zichtbare manier plaats. Onderwijs, massamedia en reclame hebben daarin een veel grotere functie gekregen. Het is langs die kanalen dat “de opvattingen, de houdingen, de kennis, de vaardigheden, de smaken en de emoties” nu worden beïnvloed. Wat dan per subgroep in de samenleving tot opvallend eensluidende keuzes leidt. Hoezo individualisme? De sturing via de nieuwe kanalen gebeurt in de zienswijze van Elchardus vooral door symbolen. Vandaar dat hij ervoor pleit om te spreken van de symbolische samenleving in plaats van bijvoorbeeld van een kennissamenleving. Dat laatste 4 5

voor deze benaming past wederom dank aan Jan Nap Niet toevallig het hoofdmotto van sportfabrikant Nike. Marketeers weten immers vaak als geen ander de kern van de tijdgeest te vatten.

29

beeld suggereert immers vooral een vrij rationele overdracht van informatie, terwijl symbolen óók (of juist) emoties overbrengen. In de symbolische samenleving hebben dus de massamedia een belangrijke rol, een rol die in de huidige samenleving vaak ter discussie wordt gesteld (zie bijvoorbeeld ook Luyendijk, 2007). Daarbij worden de media nogal eens voorgesteld als een min of meer aparte entiteit, die ons op een ietwat malicieuze wijze opgeklopte beelden voorschotelt. Dat is echter maar een deel van het verhaal. Want media­ berichtgeving kan net zo goed worden gezien als de manier waarop de samenleving tot een collectieve zelfvoorstelling komt. Als de spiegel van de samenleving dus, waarin zichtbaar wordt wat in de samenleving leeft (Van Gestel, 2006; Elchardus, 2003). Op deze manier bezien heeft het geen zin om de media als een aparte entiteit te zien. Zij vormen immers slechts een functie van het systeem als geheel, waarbij scheiding van het één en het ander niet mogelijk is. Een inzicht in deze complexe werking vormt naar mijn smaak een conditio sine qua non bij het beschouwen van (ook) de percepties en emoties rond veiligheid en veiligheidszorg. 8. De Speedy samenleving Dat de snelheid in de samenleving de afgelopen decennia enorm is toegenomen wordt zo langzamerhand door niemand meer betwijfeld. Dat geldt zowel voor de snelheid waarmee ontwikkelingen in de samenleving om zich heen grijpen (de technologische ontwikkeling bijvoorbeeld), maar ook voor de snelheid van informatieverspreiding of de snelheid van ons persoonlijk leven (‘druk, druk, druk’). Stress is daarbij een normaal begrip geworden. Het is niet moeilijk voor te stellen dat dit een invloed heeft op ons vermogen om met verstoringen van onze routine om te gaan. Uitstel van behoeftebevrediging vinden wij daarbij lastiger dan ooit. Instant satis­ faction is het devies (Lombarts, 2008). Dat dat net zo goed geldt voor onze houding en verwachtingen ten aanzien van de overheid, ook op het gebied van veiligheid, laat zich raden. Oplossingen moeten “niet morgen, maar nu6”. Dat zet een hoge druk op die instituties waarvan die oplossingen verwacht worden. 6

niet toevallig ook de titel van het boek van Dr. Wayne Dwyer, dat één van de eerste megasellers was op het gebied van individuele levenshouding in de moderne tijd.

30

9. De Snibbige samenleving Hiermee duid ik op de samenleving waarin veel van de voorgaande invloeden bij elkaar komen. Het gaat om de bekende samenleving van de grote ego’s en lange tenen. De samenleving van ‘als je last van me hebt, dan ga je toch ergens anders staan?’. Waarin respect wordt gevraagd, maar – althans in onze eigen beleving – maar weinig wordt gegeven. Snel geïrriteerd, assertief, agressief. Anders gezegd: snibbig! Het is natuurlijk ook de samenleving uit de bekende SIRE-campagne van het korte lontje. Onderzoek ter voorbereiding van die campagne liet overigens zien dat 84% van de respondenten in dat onderzoek van mening was dat andere mensen sneller geïrriteerd zijn dan 10 jaar geleden (TNS-Nipo/SIRE, 2005). En 42% zegt ook zelf sneller geïrriteerd te zijn. Dat is op zichzelf natuurlijk al een interessant verschil: irritatie is kennelijk vooral iets van de ander. Maar het is erg gevaarlijk dergelijke bevindingen op face value te nemen. Want er zijn vele verklaringen mogelijk voor het feit dat we tegenwoordig menen meer ‘hufterigheden’ te ervaren. Zijn zij wérkelijk in aantal en ernst toegenomen, is – zie de smetteloze samenleving – vooral onze collectieve gevoeligheid ervoor vergroot of speelt ons gebrekkige geheugen ons parten? Voor alle drie blijkt wat te zeggen (zie bijvoorbeeld Vanderveen, 2001; Egelkamp, 2002). 10. De Slapeloze samenleving De meeste voorgaande beelden gaan uit van sociaaltheoretische manieren van kijken. Dat resulteert ook in een specifieke manier van kijken naar mogelijke interventies (als die overigens al mogelijk zijn). Maar zou het niet denkbaar zijn dat, wanneer wij met een heel ander bril op kijken, we ook nog heel andere verklaringen zullen gaan zien? En zou het kunnen dat daarmee andere, nooit eerder vermoede wegen tot interventie kunnen opengaan? Ik wil u uitdagen met mij eens een heel ander pad op te gaan. Eind vorig jaar werd mijn aandacht getrokken door een studie naar de effecten van slaaptekort op emoties. Enkele Amerikaanse neurologen hadden gevonden hoe emoties ontregeld raken bij slaaptekort. Dát dat gebeurt, was al langer bekend. Maar nu hadden zij ook de vinger gekregen achter het hóe (Yoo et al, 2007).

31

Normaal gesproken stuurt – het is niet anders - de prefrontale cortex de primaire emoties van het primitieve emotionele brein (de amygdala) bij. Deze remmende functie blijkt nu bij slaaptekort af te nemen. Het gevolg: door slaaptekort reageren mensen heftiger op negatieve ervaringen, zijn zij sneller geïrriteerd, maken zij zich meer zorgen en voelen zij zich angstiger. Nu herinnerde ik mij eerder onderzoek gezien te hebben waaruit bleek dat de gemiddelde slaapduur in de westerse wereld de afgelopen decennia substantieel terug was gelopen. Daardoor zou in de westerse samenleving inmiddels sprake zijn van een collectieve slaapschuld. Als dat inderdaad waar zou zijn, dan wordt het natuurlijk verleidelijk veronderstellen dat de collectieve slaapschuld wel eens mede een verklaring zou kunnen vormen voor (de perceptie van) ons ‘korte lontje’ uit het voorgaande beeld. Want we weten, zoals gezegd, dat een slaapschuld ertoe leidt dat wij eerder geïrriteerd, agressief of emotioneel reageren en ons relatief sneller zorgen maken (dat kan dus ook zijn over veiligheid). Als er dan sprake is van een collectieve slaapschuld (van voldoende omvang) in onze samenleving, is het niet uit te sluiten dat deze ook van invloed is op ons collectief niveau van irritatie, emoties en zorgen. Anders gezegd: zijn we sneller geïrriteerd en meer geneigd ons zorgen te maken, of beleven we dat, domweg omdat we collectief niet voldoende - of niet voldoende goed - slapen? Wij hebben daarom - in samenwerking met slaapwetenschapper en neurobioloog Peter Meerlo van het Centre for Behavior and Neurosciences van de Rijksuniversiteit Groningen - een eerste verkenning van deze hypothese uitgevoerd. Daaruit blijkt dat de gevolgen van slaaptekort op de emoties in de literatuur inderdaad voldoende breed worden onderschreven (zie bijvoorbeeld Dinges et al, 1997; Rajaratnam & Arendt, 2001; Kelly, 2002; Haack & Mullington, 2005). Maar ook lijkt er inderdaad sprake te zijn van een substantiële collectieve slaapschuld. Meerlo, Sgoifo en Suchecki (2008) constateren: An increasing number of people experiences regular sleep loss due to our modern around-the-clock lifestyle, increased work pressure, and psychosocial stress. A steadily increasing flow of information and stimuli, full agendas and busy schedules are a growing challenge for many of us, and often the

32

time for recovery and sleep seems insufficient. In de VS is de gemiddelde slaapduur teruggelopen van meer dan 8 uur in 1960 tot minder dan 7 uur in het begin van dit decennium (National Sleep Foundation, 2006). Circa de helft van de bevolking zou voldoende slapen, de andere helft kent problematisch slaapgedrag. De Nederlandse slaaponderzoeker Spoormaker (2006) meldt een min of meer vergelijkbare teruggang in slaapduur in Nederland als in de VS. Ook Fins onderzoek toont een duidelijke vermindering aan (Kronholm et al, 2008). Kortom, er zijn nogal wat aanwijzingen dat de hypothese zeker plausibel is. Natuurlijk geldt dat als het verband bij nader onderzoek al hard kan worden gemaakt, het dan nog maar ten zeerste de vraag is hoe groot en verstrekkend dat is. Maar voorlopig is het de moeite waard nader onderzoek uit te voeren, iets dat wij in samenwerking met het RUG in de komende tijd dan ook zullen doen. In het kader van de veiligheid is de term ga maar rustig slapen historisch gezien natuurlijk een wat beladene. Toch zou deze aanbeveling in het huidige tijdsgewricht dus wel eens meer geldigheid kunnen hebben dan verwacht.

3.2. Alles overziend Duizelt u het inmiddels al? Het hoeft niet te verbazen. Het kunnen ‘lezen’ van de huidige tijd, en van de positie van veiligheid en vertrouwen daarbinnen - vergt als het ware de blik van de Uomo Universalis, zoals dat ideaalbeeld in de Renaissance werd geformuleerd7. De Uomo Universalis (over vrouwen sprak men toen nog niet) denkt niet in disciplines, beperkt zich niet tot één invalshoek en weet logica en gevoel – Arte e Scienza – eenvoudig te paren. De Uomo Universalis weet vooral ook om te gaan met sfumato (letterlijk: rook), in die zin, dat hij tegenstrijdigheden, paradoxen en onzekerheden eenvoudigweg weet te accepteren. En tenslotte beschikt hij over connessione: het vermogen het geheel te zien; het systeem in plaats van de onderdelen. Hij weet verbanden te zien en zaken in hun context te beschouwen (Gelb, 2004). 7

Mijn dank gaat uit naar Prof. Dr. Bob Hoogenboom, die mij op dit ideaalbeeld wees, net als op de noodzaak van diverse elementen daaruit in de huidige tijd.

33

Die vermogens staan natuurlijk op gespannen voet met wat wij heden ten dage gewend zijn in onze veelal supergespecialiseerde disciplines, in zowel praktijk als wetenschap. Wij hebben onszelf vooral aangeleerd om naar delen te kijken (en maken ons dan overigens vaak wijs dat die het geheel zijn). Als we naar het geheel kijken, moeten we in ieder geval constateren dat veiligheid een breed begrip is geworden. Het strekt zich uit tot allerlei gebieden in de samenleving waar wij gemerkt hebben dat wij risico’s zóuden kúnnen lopen. En de roep om veiligheid is dan nog niet eens een directe reflectie van de aard en omvang van die risico’s, maar minstens zozeer een reflectie van allerlei andere onzekerheden waarmee wij ons in de huidige samenleving omringd weten. Waarbij de complexiteit en gecompliceerdheid van de moderne ontwikkelingen al een onzekerheid op zich vormen. Die onzekerheden beleven we met meer gevoel, meer emotie, meer irritatie, waarbij de ‘uitslagen’ op de belevingsschaal ook groter en – vooral – onvoorspelbaarder zijn dan voorheen (zie ook Bijl et al, 2007). Communicatie via symbolen, ook in de media, speelt daarin een stevige rol. Als reactie zoeken we vooral geborgenheid en het vertrouwde gevoel van gemeenschap. We neigen naar steeds hogere eisen aan allerlei instituties die daaraan een bijdrage kunnen geven, maar hebben tegelijkertijd minder vertrouwen dat zij ook adequaat aan die eisen tegemoet zullen komen. Dat valt wellicht voor een deel op het conto van hun performance en van hun bejegening van burgers te schrijven, maar net zo goed kan gesteld worden dat wij – door een samenspel van oorzaken – überhaupt geneigd zijn minder te vertrouwen, of het nu om instituties gaat, andere mensen of de toekomst. Daarbij zou het ook wel eens kunnen zijn dat de methoden die wij gebruiken om het gebrek aan vertrouwen (of regelrechte wantrouwen) op te heffen, ons alleen maar verder in het moeras helpen. Net zoals afgevraagd kan worden of het idee van ‘nieuwe maakbaarheid’ ons nu wel zoveel verder brengt. We zijn daarbij verder geneigd vooral naar onderdelen binnen de samenleving te kijken (groepen, instituties) als belangrijkste aanjagers van ons onbehagen. En dan gaat het natuurlijk vooral om groepen of onderdelen buiten onszelf. Het zijn de burgers, of specifieke groepen burgers, het is de overheid, het zijn de media. Maar

34

waarschijnlijk komen we dichter in de buurt van de waarheid door te kijken naar het onbehagen als een product van het systeem als geheel. Als een bijproduct van het web waarin wij onszelf hebben gesponnen. De vruchtbaarste weg daaruit is dan dat ieder in eerste instantie voor zich bekijkt wat zijn of haar bijdrage kan zijn, in plaats van te wijzen op de noodzakelijke bijdrage van de ander. En die noodzaak tot zelfreflectie geldt óók voor de overheid, zoals ik bij verschillende onderdelen in de voorgaande paragraaf al heb aangegeven. Want ook haar gedrag kent – onbedoeld – een aantal scherpe kantjes die het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg in de weg kunnen staan. Betekenis voor de professional Ja, dat is mooi hoor ik vele practitioners al denken. En wat zeg ik dan morgen tegen die groep buurtbewoners die op mijn stoep staat? Of tegen m’n bestuurder? Dat ze zich niks in het hoofd moeten halen, omdat het allemaal maar een product is van de tijdgeest? Dat ze eerst maar eens zelf wat aan hun vertrouwen moeten doen voordat ze mij erom komen vragen? Of dat ze eerst maar eens lekker moeten gaan slapen? Nee, natuurlijk niet. Concrete vragen verdienen concrete antwoorden. Maar het besef van de context waarin die vragen gezien moeten worden, helpt waarschijnlijk uiteindelijk wél betere antwoorden te vinden. Het helpt ook te relativeren. En om realistische verwachtingen te hebben ten aanzien van de mate waarin (en snelheid waarmee) zaken echt veranderbaar zijn. Connessione, weet u nog? Op wat dat dan zou kunnen betekenen voor de (veiligheids)praktijk, ga ik in het navolgende hoofdstuk in.

35

4. Public Reassurance: naar pragmatisch werken aan publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg Op het gebied van veiligheid en veiligheidszorg blijkt de moderniteit voor de overheid minstens zo lastig als voor de burger. Ook voor de overheid vallen oude zekerheden weg, maar blijft het nog een beetje zoeken naar datgene wat er voor in de plaats komt. Ook voor de overheid is zichtbaar dat verhoudingen veranderen, maar het is voor velen binnen die overheid nog lastig voorstelbaar hoe die verhoudingen er dan in de toekomst precies uit zullen zien. Hoewel … rationeel valt goed te snappen in welke richting wij bewegen. Dat is door verschillende gezaghebbende auteurs of instituties in de afgelopen jaren ook al herhaaldelijk aangegeven (bijv. RMO, 2003). Verbaal wordt dat door moderne bestuurders en beleidsmakers ook steeds weer onderschreven. De overheid dient bijvoorbeeld, heel kort gezegd, aanzienlijk minder verantwoordelijkheid naar zich toe te trekken, zich vooral nog bezig te houden met het stellen van kaders en – via een vooral horizontale manier van samenwerken – te stimuleren dat andere partijen in de samenleving de ruimte hebben om hun rol te spelen. Maar het is lastig oude routines los te laten. De oude logica van het systeem te verruilen voor een nieuwe. En oude reflexen te laten voor wat zij zijn. Dat wordt op het gebied van de veiligheid en veiligheidszorg nog eens versterkt, omdat er niet alleen sprake is van angst voor criminaliteit onder burgers, maar net zo goed een bestuurlijke angst voor criminaliteit zichtbaar lijkt. In de vorm van angst om beticht te worden van te weinig daadkracht ten aanzien van de veiligheid bijvoorbeeld, of in de vorm van angst om fouten te maken waarop men later nog eens – à la Enschede of Volendam – zal worden aangesproken. Maar, zoals bekend: angst is een slechte raadgever. Ook voor bestuurders. Wat nu te doen om – in deze overgangsfase, waarin het systeem ‘piept en kraakt’ – tóch adequaat met veiligheid om te gaan? Tóch adequaat in te spelen op (ook) de

36

subjectieve veiligheid? En vooral: om het publiek vertrouwen rond veiligheid en veiligheidszorg te versterken? Om gericht te werken dus aan public reassurance8? In het navolgende formuleer ik op precies die vragen een antwoord. Ik begin daarmee door in dit hoofdstuk enkele basisgedachten neer te leggen voor effectieve public reassurance. In de hoofdstukken erna werk ik die uitgangspunten verder uit. Nadrukkelijk neem ik daarbij de overheid als vertrekpunt. Mijn betoog is immers, zoals ik in hoofdstuk 2 al aangaf, een eerste antwoord op de onder bestuurders en beleidsmakers levende vraag: “Aan welke knoppen moet ik draaien?”.

4.1. Enkele basisgedachten Als uitgangspunt neem ik de bevindingen uit het voorgaande hoofdstuk. Die heb ik vervolgens gecombineerd met de lessen die getrokken kunnen worden uit ervaringen die elders zijn opgedaan met het versterken van het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg, met name in het Engelse reassurance policing (zie voor een compacte beschrijving hiervan bijlage I). Dan kom ik tot een basisdenklijn voor succesvolle public reassurance, die in de volgende kernpunten kan worden samengevat: 1. publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg bestaat uit een complex samenspel van uiteenlopende percepties en emoties, waarin ‘niets is wat het lijkt’; 2. de consequenties van die percepties en emoties zijn echter levensecht, het is vooral ook daarin dat het belang van beïnvloeding schuilt; 3. symbolen spelen een grote rol bij de totstandkoming van die percepties en emoties, het is ook vooral met symbolen dat eventuele beïnvloeding kan plaatsvinden; 4. bij die beïnvloeding moet de aandacht niet uitgaan naar Veiligheid sec, maar naar alle Vier de V’s van de hedendaagse veiligheidszorg: Veiligheid, Veilig­ heidsbeleving, Vertrouwen en Vrijheidsbeleving; 8

Bij deze term is de kanttekening op zijn plaats dat die op twee manieren uitgelegd kan worden. Als ‘geruststelling van de bevolking’ en als ‘stimuleren dat het publiek vertrouwen op niveau is’. De lading van de eerste uitleg is vrij paternalistisch en suggereert een eenzijdige verantwoordelijkheid van de overheid. Dat is geenszins wat ik bedoel. Ik hecht dan ook nadrukkelijk aan de tweede uitleg van het begrip.

37

5. de samenleving als geheel zit gevangen in een illusie van maakbaarheid, daarin als overheid klakkeloos meegaan zal de vraag naar veiligheid alleen maar verder aanjagen; 6. public reassurance vraagt om (moreel) leiderschap. De overheid is een belangrijke partij die hieraan invulling kan geven. Dan moet die overheid wel geloofwaardig zijn. Dat vereist eerst en vooral het geven van het goede voorbeeld. Kortom: het vraagt Voorbeeldgedrag. 7. verbinding is zowel voorwaarde voor, als een autonoom onderdeel van de oplossing. Public reassurance vraagt dan ook om een zorgvuldig vormgegeven verbinding tussen instituties en burgers. Dat vraagt op haar beurt om Verbindend Vakmanschap. In het navolgende licht ik die uitgangspunten wat verder toe. 1. publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg bestaat uit een complex samenspel van uiteenlopende percepties en emoties, waarin ‘niets is wat het lijkt’ Zoals uit het voorgaande hoofdstuk al mocht blijken is het riskant een roep om veiligheid op face value te nemen. Veiligheid vormt immers nogal eens een reflector voor een veel algemener maatschappelijk onbehagen. Hetzelfde is zichtbaar wanneer wordt ingezoomd op deelbegrippen als ‘angst voor criminaliteit’ of ‘vertrouwen in instituties’. Want die blijken meestal maar voor een déél te kunnen worden teruggebracht op daadwerkelijke criminaliteit of maar voor een déél op de mate waarin een institutie een vertrouwenwekkende performance heeft (Vanderveen, 2002; Elchardus, 2002a). Hoe diffuser de veiligheidsvraag en hoe hoger het aggregatieniveau waarop naar de diverse vertrouwenselementen wordt gekeken, des te groter de kans om in een onoverzichtelijke wirwar van invloeden terecht te komen. En de weg kwijt te raken. Werken aan publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg (of aan één van de constituerende elementen) vraagt dus een hoge mate van inzicht in wélke invloeden in wélke situatie dominant zijn. Net als wélk element zich wel voor beïnvloeding leent, en welk niet. Ook is een open oog nodig voor (de onderlinge verbanden in) het

38

systeem als geheel, zoals in het voorgaande hoofdstuk al is geconstateerd. Want tussen veel van de elementen die het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg beïnvloeden is niet alleen sprake van samenhang, maar ook van wederzijdse beïnvloeding. Het is dus de uitdaging oog te houden voor de complexiteit, zonder hierdoor platgeslagen te worden. En dan blijkt er nog heel wat mogelijk… 2. de consequenties van die percepties en emoties zijn echter levensecht, het is (vooral) daarin ook dat het belang van beïnvloeding schuilt Natuurlijk: een hoge risicoperceptie, een forse angst voor criminaliteit of een gebrek aan vertrouwen in instituties vormen op zichzelf al een aantasting van het welbevinden. Maar minstens zo relevant is welke effecten dergelijke (meestal overigens minder uitgesproken) beelden en gevoelens op het gedrag hebben. Daarvoor haal ik nog maar even het al eerder geciteerde Thomas theorama aan: “If men define situations as real, they are real in their consequences”. Een gebrekkig publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg tast uiteindelijk de vitaliteit van de samenleving aan en ondergraaft de legitimiteit van belangrijke instituties daarbinnen. Amerikaanse wetenschappers lieten eerder ook zien dat het op het niveau van een gemeenschap een neerwaartse spiraal in gang kan zetten, die uiteindelijk leidt tot desintegratie van die gemeenschap (zie bijvoorbeeld de zogenaamde ‘Spiral of Decay’ zoals geformuleerd door Skogan,1992). 3. symbolen spelen een grote rol bij de totstandkoming van die percepties en emoties, het is ook vooral met symbolen dat eventuele beïnvloeding kan plaatsvinden; Ik herinner nog maar even aan de symbolische samenleving, waarin publieke percepties en emoties in belangrijke mate door symbolen worden beïnvloed. Dat geldt dus ook voor de percepties en emoties rond veiligheid en veiligheidszorg. Het is natuurlijk al veel eerder onderkend dat symbolen in de veiligheidszorg een belangrijke rol spelen. Dat ons strafrecht of bijvoorbeeld de politiezorg in belangrijke mate een symboolfunctie hebben, is een klassiek gegeven. Een gegeven dat echter wat naar de marges van ons collectieve geheugen lijkt te zijn verdrongen (Van der Vijver, 2007).

39

Ook in de doorwerking van criminaliteit en – met name – overlast ligt echter een belangrijke symboolwerking verscholen (zie ook Van Stokkom, 2008). Dat gegeven was voor Innes & Fielding (2002) reden om juist die symboolwerking centraal te stellen in het – aantoonbaar succesvolle – concept van reassurance policing. Centraal in hun gedachtegang staat het concept van signal crimes, signal events en signal disorders. Daarmee doelen zij op het verschijnsel dat bepaalde delicten, gebeurtenissen of vormen van overlast niet zozeer impact hebben door die gebeurtenis zelf, maar vooral omdat zij worden opgevat als een teken dat de morele, sociale of fysieke orde in de leefomgeving in het geding is. Het zijn precies dié delicten en gebeurtenissen die voor burgers als het ware symbool staan voor de veiligheid en vertrouwdheid van de omgeving en die dus ook hun veiligheidsbeleving beïnvloeden. Public reassurance ontstaat wanneer hierop waarneembare actie wordt ondernomen. Waarmee, anders gezegd, deze signal events van control signals worden voorzien. Welke delicten en gebeurtenissen de functie van signal crime of signal event hebben, hangt volstrekt van de context in een specifieke situatie af. Maar het is dus niet het criminaliteitstype of criminaliteitsniveau an sich dat er per definitie toe doet. De control signals geven aan méér uiting dan alleen maar regulering. Zij hebben ook een (her)bevestigende werking. Daarnaast dragen zij soms zelfs ook een signaal van medeleven in zich. Vandaar dat ik er als richtinggevend kader voor de praktijk aan hecht de gewenste signals te splitsen in drie C’s: Control, Confirmation en Compassion signals. Deze nemen in mijn visie op public reassurance verder een centrale plaats in. 4. die sturing moet zich niet richten op Veiligheid sec, maar op de Vier V’s van de hedendaagse veiligheidszorg: Veiligheid, Veiligheidsbeleving, Vertrouwen, Vrijheidsbeleving Elk van deze vier V’s heeft zijn doorwerking op het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg. Dat betekent dat elk van deze vier V’s afzonderlijk aandacht vereist. Maar minstens zo belangrijk is het zoeken naar een adequate balans tussen elk van deze vier aandachtsvelden. Oók omdat zij een stevige onderlinge

40

wisselwerking kennen. Zo kan een aanpak die tot doel heeft de veiligheid te verbeteren als bijeffect hebben dat het vertrouwen in instituties of de vrijheidsbeleving onder druk komt te staan. Spanning tussen veiligheid en vrijheid is natuurlijk een van oudsher al bekende spanning uit het strafrecht, maar is op dit moment ook weer volop in de veiligheidszorg als geheel zichtbaar. Maar net zo goed staat een gebrekkig vertrouwen in organisaties uit de veiligheidszorg een effectieve veiligheidszorg in de weg. Public reassurance behelst dus vooral het zoeken van het evenwicht. 5. de samenleving als geheel zit gevangen in de illusie van maakbaarheid, daarin als overheid klakkeloos meegaan, zal de vraag naar veiligheid alleen maar verder aanjagen In de smetteloze samenleving zit de samenleving als geheel gevangen in de illusie van maakbaarheid en beheersbaarheid. Die illusie verder najagen zal public reassurance alleen maar vérder weg brengen. De samenleving zal zich dan een ‘Holle Bolle Gijs’ tonen, waarbij de vraag naar veiligheid alleen maar verder toeneemt. Waarmee, zoals door verschillende auteurs gevreesd (Bohler 2004; Boutellier 2007) uiteindelijk de totalitaire staat in het verschiet ligt. Maar er is ook nog een veel banalere reden. Hoe meer in de praktijk zal blijken dat veiligheid inderdaad niet maakbaar is, hoe sneller suggesties van het tegendeel (die besloten liggen in beloften, plannen, acties) worden doorzien en gewantrouwd. Met een steeds verder verlies van publiek vertrouwen in de veiligheidszorg als gevolg. Naar mijn smaak ligt – waar het gaat om public reassurance – in het doorbreken van de maakbaarheids- en beheersbaarheidsillusie één van de grootste stappen vooruit besloten. 6. Public Reassurance vraagt om (moreel) leiderschap. De overheid is een belangrijke partij die hieraan invulling kan geven. Dan moet die overheid wel geloofwaardig zijn. Dat vereist eerst en vooral het geven van het goede voorbeeld. Kortom: het vraagt Voorbeeldgedrag. Meerdere van de in voorgaand hoofdstuk beschreven bewegingen in de samenleving

41

vragen om leiderschap. Om de dialoog op gang te brengen, tegenbewegingen te stimuleren, alternatieve wegen te onderzoeken. De overheid is vaak een van de meest voor de hand liggende partijen om dat leiderschap te vervullen. Maar zoals ik in voorgaand hoofdstuk al aangaf zijn diverse, als ongewenst aangemerkte ontwikkelingen of gedragingen, net zo goed zichtbaar binnen de overheid als binnen de samenleving als geheel. Zij zijn immers het product van het systeem als geheel, in plaats van van specifieke onderdelen daarbinnen. Wil de overheid geloofwaardig haar leiderschapsrol invulling geven, dan is het naar mijn mening zaak eerst en vooral voorbeeldgedrag te tonen. Door in de eigen organisatie, het eigen gedrag de waarden tot uitdrukking te laten komen die gewenst zijn. Door ook zelf weer een steviger voorbeeldgedrag te tonen op het gebied van de kernwaarden van de rechtsstaat, een steviger invulling te geven aan actieve wederkerigheid en door ook weer de weg terug te zoeken naar het organiseren op basis van vertrouwen, in plaats van op wantrouwen. In die zin vraagt public reassurance dus vooral ook om waardengestuurde veiligheidszorg. 7. verbinding is zowel voorwaarde voor als een autonoom onderdeel van de oplossing. Public Reassurance vraagt dan ook om een zorgvuldig vormgegeven verbinding tussen instituties en burgers. Dat vraagt op haar beurt om Verbindend vakmanschap. Bij het kijken naar veiligheid, veiligheidsbeleving en dergelijke is er sprake van een systematisch perspectiefverschil tussen overheid en burgers. Ook Innes c.s. (2002) onderstrepen dit nog eens: wat in een specifieke setting door burgers als signal crime of signal event wordt opgevat, kan eigenlijk alleen door henzelf worden aangegeven. Dit betekent dat effectieve public reassurance een grote mate van connectiviteit of verbinding vraagt. Waarbij die verbinding op zichzelf overigens óók weer symboolwaarde heeft en daarmee bijdraagt aan de oplossing. Het formuleren van de juiste controlsignals luistert vervolgens nauw. Alles tezamen vraagt public reassurance dus vakmanschap met een hoge mate van invoelend vermogen of (omgevings)sensitiviteit. Compacter gezegd: om verbindend vakmanschap. Al met al: een eerste ‘knoppenset’ voor public reassurance Met het voorgaande begint een eerste antwoord te gloren op de vraag waarmee ik

42

dit betoog begon. De vraag dus van de hedendaagse bestuurder en beleidsmaker: “Aan welke knoppen moet ik draaien om het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg te verbeteren?” Public reassurance vraagt naar mijn mening eerst en vooral om bereidheid: de bereidheid om de complexiteit van de beelden en percepties rond veiligheid en veiligheidszorg te onderkennen én hun grote doorwerking te doorzien. Vervolgens de bereidheid om het idee van maakbaarheid en beheersbaarheid los te laten. Daarmee vereist public reassurance in het huidige tijdsgewricht overigens wijsheid en – vooral – dúrf. Met die eigenschappen ‘in de achterzak’ kan dan naar het knoppenarsenaal worden gekeken. Die laten zich naar mijn mening in eerste instantie vangen in een zestal V’s en drie C’s (zie ook het volgende figuur 4.1): a. Control, Confirmation en Compassion signals, als de primaire instrumenten; b. Veiligheid, Veiligheidsbeleving, Vertrouwen en Vrijheidsbeleving, als de belangrijkste aandachtsvelden; c. Voorbeeldgedrag en Verbindend vakmanschap, als essentiële voorwaarden. In de navolgende hoofdstukken ga ik op elk van deze drie groepen nader in.

43

GEWENSTE OUTCOME publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg

PRIMAIRE AANDACHTSVELDEN (hoofdstuk 6) veiligheid

veiligheidsbeleving

vertrouwen

vrijheidsbeleving

PRIMAIRE INSTRUMENTEN (hoofdstuk 5) control signals

confirmation signals

compassion signals

ESSENTIELE RANDVOORWAARDEN (hoofdstuk 4) verbindend vakmanschap

voorbeeldgedrag

IN COMPLEX KRACHTENVELD VAN MAATSCHAPPELIJKE INVLOEDEN (hoofdstuk 3)

Figuur 1. De ‘landkaart’ van Public Reassurance: de belangrijkste elementen en hun onderlinge verhouding.

44

5. De primaire instrumenten: control, confirmation en compassion signals De primaire instrumenten voor public reassurance zijn de zogenaamde control, confirmation en compassion signals, zo constateerde ik hiervoor. In dit hoofdstuk ga ik dieper op die signals in. Wat bedoel ik ermee, waarom zijn ze zinvol en hoe kunnen zij in de praktijk gebruikt worden? En, minstens zo belangrijk, hoe vooral ook niet? Herkomst van de signal-gedachte Innes cs (2002, 2007) spreken in het initiële concept van reassurance policing (een concept dat met name op wijk- en buurtniveau vorm kreeg) louter over het gebruik van control signals. Daarmee bedoelen zij de signaalwerking die uitgaat van zichtbare actie, waaruit herkenbaar wordt dat daadwerkelijk regulerend wordt opgetreden tegen gebeurtenissen die mensen ervaren als een bedreiging van de morele, sociale of fysieke orde. En zoals ik in het voorgaande hoofdstuk ook al aangaf: die signalen – of accurater: de actie waarin deze signalen besloten liggen – worden ontwikkeld op basis van een hoge mate van connectiviteit tussen burgers en politie. Wie dieper kijkt naar Innes’ concept ziet dat in de combinatie van control signals en connectiviteit veel meer besloten ligt dan control alleen. Connectiviteit gaat immers over (het vermogen tot) wederzijds communiceren. Een relatie aan te gaan. In deze tijd van horizontalisering en individualisering heeft de kwaliteit van de relatie daarbij een steeds grotere rol gekregen. Ook waar het gaat om relaties in meer abstracte zin, bijvoorbeeld tussen (groepen) burgers en overheid. De eisen aan die relaties zijn ook veranderd. Mensen verwachten niet meer een louter technische transactie of uitwisseling van informatie, maar willen in hun specifieke omstandigheid ook (h)erkend worden, worden bevestigd (zie ook de spirituele samenleving). Willen daarbij ook vaak nadrukkelijk als partner in veiligheid worden gezien, als een persoon die naar hetzelfde streeft als de gemeenteambtenaar, politieman of de overheidsorganisatie (Van Dijk e.a., 2005). Bevestiging is daarmee een essentieel bestanddeel van reassurance. In het oorspronkelijke reassurance concept zat dit als het ware ‘ingebakken’ in de

45

combinatie van connectiviteit en control signals op wijk- en buurtniveau. Innes gaat in zijn publicaties dan ook uitgebreid op het belang daarvan in. Waar ik echter bang voor ben is dat het grote belang van bevestiging al snel uit het zicht raakt, als dit niet expliciet benoemd wordt en blijft. Waarbij dan ook nog eens onderkend moet worden dat die bevestiging verschillende vormen aan kan nemen: bevestiging van mensen (‘gezien en erkend worden’), van regels (‘normbevestiging), van ervaren leed. Vandaar dat ik er voor kies niet over één, maar over drié typen signalen te praten: de zogenaamde control signals, confirmation signals en compassion signals. In het onderstaande licht ik elk type wat verder toe. Control signals Bij de control signals gaat het dus om de signalen en symbolen waarmee duidelijk zichtbaar wordt dat regulerend wordt opgetreden tegen die delicten en gebeurtenissen die voor burgers een meer dan gemiddeld signaal vormen dat de orde in hun leefomgeving in het geding is. Het is overigens niet alleen uit Angelsaksisch onderzoek dat de kracht hiervan blijkt. In Nederland wees bijvoorbeeld van Eeuwijk er al eerder op dat juist deze benadering een concreet handvat vormt voor het beïnvloeden van bijvoorbeeld veiligheidsbeleving (van Eeuwijk, 2002). Het gaat nadrukkelijk om signalen met substantie: om waarneembare, geloofwaardige actie die óók communiceert, niét om een communicatietruc. Essentieel is kortom dat waarneembaar is dat regulerend wordt opgetreden, niet dat louter het signaal wordt gegeven dat regulerend zál worden opgetreden. Het gaat dus om de combinatie tussen daadwerkelijke actie en zichtbaarheid. De signals moeten geloofwaardig zijn. Anders zullen zij al snel een omgekeerde werking hebben. Dat dat niet denkbeeldig is zal ik verderop in dit hoofdstuk nog onderbouwen. Stadsmariniers Het Rotterdamse concept van de stadsmariniers is goed beschouwd een Nederlandse belichaming van de control signal gedachte. Een publiekelijk goed zichtbare, herkenbare functionaris met stevige bevoegdheden, wiens taak het is om snel en doortastend maatregelen te kunnen nemen tegen die veilig­ heidsproblemen waar mensen in een buurt écht last van hebben.

46

Confirmation signals Confirmation signals zijn de signalen, symbolen, die ertoe leiden dat mensen zich, met hun zorgen of behoeften, gezien weten. Herkend en erkend weten. Dat kán in de vorm van control signals zijn, maar ook dan is het nog steeds de metacommunicatie die er toe doet (zie ook Van Stokkom, 2008). Louter van een signaal van (h)erkenning kan al een effect van bevestiging uitgaan. Maar confirmation heeft ook nog een tweede betekenis. Die van bevestiging van de bestaande normen. In meerdere opzichten overigens. Want verwacht wordt van de overheid dat die de normen in de samenleving beschermt en bevestigt, maar óók nog eens zelf voorleeft. Als burgers bijvoorbeeld het wegvallen van interpersoonlijke zorgvuldigheid in het dagelijkse sociale verkeer als teken van moreel verval opvatten (en dat doen ze), worden zij in hun waarneming alleen maar versterkt als zij datzelfde gebrek aan interpersoonlijke zorgvuldigheid ook nog eens bij de overheid ervaren (en dat doen ze ook). Dit onderstreept dus nog eens het belang van voorbeeldgedrag als essentiële voorwaarde voor public reassurance. “Dit pikken we niet” Na een mishandeling van een homoseksuele man in begin 2008 trad Amsterdams korpschef Welten zelf in de publiciteit, om daar duidelijk te maken: “Dit pikken we niet. En uit het feit dat ik dit zélf aan u kom vertellen, kunt u opmaken hoe zwaar wij hier aan tillen”. Weltens signaal werd breed opgemerkt. Een confirmation signal bij uitstek, met een dubbele betekenis. Want hij bevestigde én de norm én gaf een duidelijk signaal aan de gay-gemeenschap dat geweld tegen homo’s serieus werd genomen. Was het toeval dat hij eerder op die dag net een gesprek over moreel leiderschap had gevoerd? Want dat was precies wat hij hier toonde1. Compassion signals Dit type signalen leidt ertoe dat mensen ook in eventueel leed wat zij hebben meegemaakt worden erkend. Ik kan mij voorstellen dat menig lezer dit met gefronste wenkbrauwen leest. Moeten er nu ook al compassion signals worden gegeven? Dat kan toch geen taak van de overheid zijn? Laat ik u dan even op rondreis nemen door de veiligheidspraktijk.

47

Het simpele “wat vervelend voor u” tegen iemand die aangifte komt doen bij de politie is in feite al zo’n compassion signal. Vrijwel niemand zal de waarde van zo’n signaal bestrijden. Maar het is kennelijk zeker geen gewoonte. Neem het verschijnsel van de zogenaamde secundaire victimisatie. Het doet zich voor wanneer een slachtoffer van een delict van dat delict aangifte doet bij de politie, maar zich dan door een bijvoorbeeld ongeïnteresseerde houding of werkwijze niet alleen slachtoffer van dat delict voelt, maar óók nog eens van de politie. Het besef dat dit zeker geen uitzondering vormt, is inmiddels ook tot de politie doorgedrongen. Daarom is de Amsterdamse politie onlangs begonnen met een veel persoonlijker behandeling van mensen die het slachtoffer zijn geweest van een delict met een hoge emotionele impact. Maar ook op een meer collectief niveau is het belang van compassion signals goed zichtbaar. Wie herinnert zich niet de commotie die een paar jaar geleden ontstond toen minister Remkes niet meteen zijn vakantieverblijf verliet om zich naar de tsunami-slachtoffers te begeven? En onlangs nog verklaarde de burgemeester van Pijnacker dat zijn grootste inschattingsfout bij het omgaan met de zogenaamde Koninginnedagrellen was geweest dat hij niet ogenblikkelijk empathie had getoond voor diegenen die het politiegeweld bij die rellen aan den lijve hadden gevoeld (Roest, 2008). Ook is het inmiddels de ervaring van diverse burgemeesters dat het bieden van een adequate mogelijkheid om stoom af te blazen na een schokkende gebeurtenis publieke onrust kanaliseert, vertrouwen wekt en soms zelfs ook onverwacht regulerend op de orde en veiligheid kan werken (Jong en Johannik, 2007). Al met al zijn compassion signals kennelijk op zowel individueel als collectief niveau een essentieel onderdeel van het reassurance-pakket. Over control en no controlsignals Innes (2004) wijst erop dat control signals zowel positief als negatief van aard kunnen zijn. Een positief signaal communiceert dat er daadwerkelijk iets wordt gedaan, een negatief signaal communiceert juist dat er niéts (of niet passends) wordt gedaan. Je zou dus ook kernachtig van control en no control signals kunnen spreken. Net zoals er ook van no confirmation en no compassion signals sprake kan zijn. Wie naar de veiligheidspraktijk kijkt, ziet dat het lijntje tussen control en no control signalen kennelijk dun is. En dat datzelfde geldt voor de confirmation en compassion

48

signals. Wat wordt ingezet als een positief signaal kan al snel in een negatief signaal omslaan. Het komt mij voor dat in de hedendaagse bestuurlijke dadendrang dit soort ‘perverse’ effecten’ (de Bruijn 2002) meer zichtbaar zijn dan voorheen. Mede voortkomend uit de aan het New Public Management ontleende nieuwe sturingsfilosofieën, met hun zware nadruk op meetbare indicatoren en controleerbare targets, die uiteindelijk vaak echter een overmatige simplificering van de complexe werkelijkheid opleveren. In dit licht constateert Buruma bijvoorbeeld dat scoren en presteren bij de politie inmiddels belangrijker zijn geworden dan waarheidsvinding. Hij spreekt daarbij zelfs van “de teloorgang van de politie” (de Volkskrant, 27-12-07). Hoewel naar zijn mening hiervan nog slechts het topje van de ijsberg zichtbaar is, leidt het wel in toenemende mate tot het verworden van beoogde control signals tot no control signals. Ook in de gemeentelijke veiligheidszorg zijn dergelijke effecten zichtbaar. Hoewel evidence based werken en ruime aandacht voor implementatie tegenwoordig daarin het devies zijn blijkt keer op keer weer dat – voorzichtig gezegd – de werking toch nét even wat minder is dan tevoren werd gesuggereerd of de hindernissen in de uitvoering toch nét even wat lastiger overwonnen konden worden dan gedacht. Daar speelt ongetwijfeld ook de spanning in mee tussen beleid en uitvoering, die met name in de grote stad nog eens een extra complicatie vormt (Hartman en Tops, 2005). Maar het uithollend effect zit ‘m vooral in de herhaling: wanneer dergelijke mechanismen zich maar vaak genoeg voordoen, wordt op den duur vrijwel elk control signal ongeloofwaardig. De drie C’s en hun gebruikswaarde Op het eerste gezicht lijken de drie C’s van control, confirmation en compassion wellicht een wat hoog idealistisch gehalte te hebben. Ze zijn in mijn ogen echter verre van dat, zoals ook al uit de in kaders opgenomen voorbeelden kon worden opgemaakt. Is de werking van de zo populaire stadsmarinier niet in belangrijke mate op dezelfde denkwijze gebaseerd? De drie C’s kunnen richting geven aan de activiteiten, gedragingen, uitingen op alle niveaus: van strategisch tot operationeel. Stelt u zich eens voor dat een burgemeester op een moment van publieke beroering rond een signal event zich ervan bewust is dat hij in ieder geval moet zorgen voor

49

acties waarin elk van de drie C’s tot uiting komen? Als ook het besef door zou dringen dat een control signal niet ook automatisch een confirmation signal is, maar dat daarvoor vaak aanvullende activiteiten nodig zijn? En politiemensen worstelen op dit moment nogal met de manier waarop zij het begrip actieve wederkerigheid moeten vormgeven. Stelt u zich eens voor dat zij de drie C’s daarvoor als handzaam kader nemen? En dat zijn dan nog maar de ‘platste’ toepassingen. Mijn stelling is dan ook dat met een grotere aandacht voor de signaalwerking in de veiligheidszorg veel initiatieven op zowel operationeel, tactisch als strategisch niveau enorm aan reassurance-effect kunnen winnen. Het nader uitwerken van die stelling én natuurlijk het toetsen daarvan aan de harde praktijk van alledag, zal dan ook één van de speerpunten voor het Public Reassurance Centre in de komende tijd zijn.

50

6. De aandachtsterreinen: Veiligheid, Veiligheidsbeleving, Vertrouwen en Vrijheidsbeleving   In dit hoofdstuk ga ik in op de aandachtsterreinen waarop public reassurance in ieder geval betrekking zou moeten hebben. Op de gebieden dus, waarop de in het vorige hoofdstuk behandelde control, confirmation en compassion signals gericht zouden moeten zijn. Dat is meer dan op de veiligheid alleen. Het is nodig de aandacht óók te richten op de veiligheidsbeleving, het (sociaal en maatschappelijk) vertrouwen en de vrijheidsbeleving. En vooral om te proberen tussen die vier V’s uit de veiligheidszorg een optimale balans te vinden. In dit hoofdstuk ga ik dieper in op die vier velden én op de noodzaak van de balans daartussen.

Vooraf: de prinses op de erwt? Het is een cliché, maar het moet toch gezegd: waar het gaat om de discussie over veiligheid in Nederland zouden we ons eigenlijk wat moeten schamen. We leven in één de veiligste landen op aarde. De kogels vliegen hier niet door de straten, we hoeven niet te vrezen voor een nachtelijke klop op de deur, we hebben een strafrechtelijk systeem waar we in de meeste gevallen alleen maar trots op kunnen zijn. Natuurlijk, er gaan zaken niet goed en, natuurlijk, er kunnen dingen beter. Soms ook veel beter. Maar als je het op wereldschaal bekijkt ontkom je niet aan de conclusie dat de discussie over veiligheid in ons land een hoog ‘ prinses-op-de-erwt’-gehalte heeft. Kissebissen wij over wat je zou moeten noemen de kleine veiligheid, terwijl elders vooral de grote veiligheid in het geding is. En we staan nauwelijks stil bij het feit dat we daarom in onze handen zouden mogen knijpen. Hetzelfde kan gezegd worden over bijvoorbeeld de performance van de overheid of de mate waarin de veiligheidszorg inbreuk maakt op onze burgerlijke vrijheden. Maar ik weet het, het is maar net wat je gewend bent. Ik zal dus deze kanttekening verder laten voor wat hij is en uitgaan van de louter Nederlandse, contemporaine manier van kijken.

51

6.1. Veiligheid Allereerst dus de V van Veiligheid. Het criminaliteitsvraagstuk neemt daarin een belangrijk plaats in. Die criminaliteit vertoont in Nederland al enige tijd een daling (Van Noye en Wittebrood, 2007). Maar, zoals eerder gezegd, het verbaast bestuurders en beleidsmakers dat de maatschappelijke onrust over die criminaliteit dan niet met gelijke tred afneemt. Net als dat de inspanningen van de overheid om dit te bereiken kennelijk ook niet altijd worden gewaardeerd. In deze paragraaf zal ik laten zien hoe perspectiefverschillen hierin een grotere rol spelen dan mijns inziens wenselijk en nodig is. En dat die perspectiefverschillen ertoe leiden dat kansen voor public reassurance worden gemist of dat zelfs aan het ontstaan van publieke onrust wordt bijgedragen. Ik beperk mij daarbij tot enkele van de meest opvallende verschillen en kansen. Vooraf: een roep om veiligheid betekent niet altijd ook een roep om veiligheidszorg Veiligheid vormt nogal eens een reflector voor een meer algemeen maatschappelijk onbehagen, zo gaf ik al eerder aan. Het is dus zaak een roep om meer veiligheid steeds met grote zorgvuldigheid te bezien. Wordt hier inderdaad gevraagd om meer veiligheid in de zin van afname van criminaliteit en ongewenst gedrag (wat Boutellier, 2007, de negatief gedefinieerde veiligheid noemt)? Of zit achter deze vraag in feite een vraag om meer ‘maatschappelijke geborgenheid’ verscholen (de zogenaamde positief gedefinieerde veiligheid)? Beide vormen van veiligheid vragen immers wezenlijk andere interventies en dus ook wezenlijk andere signalen. Het is dus steeds zaak als het ware de vraag-achter-de-vraag te onderkennen en dié dan te adresseren. Zorgvuldig kijken, zorgvuldig framen, zorgvuldig taalgebruik Zorgvuldig kijken is dus noodzakelijk. Dat stelt vervolgens ook in staat zorgvuldig te framen. De manier waarop het probleem wordt gedefinieerd bepaalt immers in hoge mate de richting van de oplossing. Maar bepaalt ook mede het woordgebruik dat rond probleem en aanpak wordt gebruikt. Dat heeft immers een feedbackeffect: de term waarmee een aanpak wordt beschreven communiceert óók iets over de aard en ernst van het probleem. Op dit moment is nogal eens sprake van stevig, strijdbaar, militair taalgebruik. We ondernemen offensieven (het beschavingsoffensief

52

bijvoorbeeld), ontwikkelen aanvalsplannen (aanvalsplan verloedering, aanvalsplan jeugdoverlast, aanvalsplan sociale veiligheid openbaar vervoer) en zetten (stads) mariniers in. Dat drukt weliswaar daadkracht en wil uit (waar zeker behoefte aan is), maar meta-communiceert ook dat de situatie kennelijk zodanig is dat een war on crime noodzakelijk is. En de vraag is of dit laatste signaal op termijn vaak niet net zo schadelijk is, als dat de voorgenomen actie goed is….

Hangjongeren De aanpak van hangjongeren vormt op lokaal niveau vaak één van de speerpunten van het lokaal veiligheidsbeleid. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2008) liet begin 2008 daarover een stevige waarschuwing horen. Politici en beleidsmakers laten zich te gemakkelijk van de wijs brengen door hypes en incidenten rond hangjongeren, waardoor zij de neiging hebben de problematiek te eenzijdig te definiëren. Dit leidt zowel tot repressiever beleid dan wenselijk is áls tot het gebruik van oorlogstaal, wat volgens de RMO echter alleen maar verder van de oplossing afbrengt. Een zorgvuldiger framing – met vooral oog voor de complexe interacties tussen jongeren en omgeving - én zorgvuldiger taalgebruik is volgens de RMO dan ook dringend geboden. Bewegingen in de criminaliteitspiramide Kijkend naar (de negatief gedefinieerde) veiligheid dan zijn verder nogal eens perspectiefverschillen zichtbaar tussen bestuurders en beleidsmakers enerzijds en individuele burgers anderzijds. Dat laat zich ook goed zichtbaar maken aan de hand van de onderstaande criminaliteitspiramide. Daarin is de verzameling ‘criminaliteit en normafwijkend gedrag’ grafisch weergegeven, waarbij de zwaarte van de inbreuken toeneemt met de hoogte in de piramide.

53

perspectief beleid en bestuur

zware criminaliteit

middencriminaliteit

misdrijven

veelvoorkomende criminaliteit

overtredingen

bijvoorbeeld ‘kleine ergernissen’

onbetamelijkheden, hinderlijk gedrag e.d.

niet-strafbare gedragingen

burgerperspectief

Fig. 2: de criminaliteitspiramide (uit: Eysink Smeets 2007a) Van oudsher zijn bestuurders en beleidsmakers gewend als het ware ‘van bovenaf’ naar het geheel te kijken, burgers meer van onderaf. De afgelopen periode is daar al een stevige verandering in opgetreden en hebben bestuurders en beleidsmakers ingezien hoe groot bijvoorbeeld de invloed van ‘kleine ergernissen’ op burgers is. Toch blijft er nog steeds sprake van een zeker perspectiefverschil, waarbij vanuit bestuur en beleid een wat meer statistisch/juridische manier van kijken bestaat (aantallen; strafbaar/niet strafbaar) en vanuit de burger een vooral psychologische. Waarin dus, zoals eerder aangegeven, de fenomenen van signal crimes, signal events en signal disorders een grote plaats innemen en een belangrijk aangrijpingspunt voor public reassurance vormen. Door de bank genomen kan daarbij gezegd worden dat de incivilities aan de onderkant van de piramide – waaronder ook de jeugdoverlast uit het eerder gegeven voorbeeld - daarbij veel aandacht behoeven: zij hebben vaak een grote impact (Vanderveen 2002, 2006; Stokkom, 2008).

54

In dit licht is het interessant te zien dat de nadruk in de veiligheidszorg, na de initiële beweging ‘naar beneden’, inmiddels ook weer een reis ‘naar boven’ heeft aangevangen. Met een ruime (ook publicitaire) aandacht voor terrorisme, georganiseerde criminaliteit, ‘criminele infra-structuren’ of fraude. Zichtbaar is daarbij ook dat de politie – ongetwijfeld ook als gevolg van de zogenaamde ‘kerntakendiscussie’ in haar inzet óók een beweging naar boven laat zien, en het toezicht op vele incivilities aan een bonte lappendeken van nieuwe andere toezichthouders overlaat. De vraag laat zich echter stellen of de reassurende werking van deze nieuwe toezichthouders even krachtig is als die van de politie. Ik heb daar zelf grote twijfels bij, maar in ieder geval is onderzoek hiernaar mijns inziens geboden. Streetcoaches? Sinds kort lopen er in mijn buurt streetcoaches. Imposante mannen, van allerlei herkomst, sommige met lange baarden, allen gehuld in stoere kleding. Met achterop een symbool dat de gemiddelde motorclub niet zou misstaan. De mannen doen in verschillende Amsterdamse wijken uitstekend werk, zo wordt mij verzekerd. Alleen in mijn overwegend witte tweeverdienende hoogopgeleiden­ wijk vallen ze nogal uit de toon. ’s Avonds hangen ze soms met zijn vieren rond op het verder lege plein voor de supermarkt. Raar beeld. Als ik op www. amsterdamveilig.nl de buurtcijfers over veiligheid raadpleeg (februari 2008), valt op dat de meldingen voor overlast en vernielingen in mijn buurt de afgelopen tijd fors zijn toegenomen. Er staat bij dat dit vooral verklaard moet worden uit de activiteiten van de streetcoaches: er wordt nu meer gemeld. Maar wie verderop even kijkt ziet ook dat de veiligheidsbeleving in diezelfde periode is verslechterd. De groep die zich zegt onveilig te voelen is bijna verdubbeld (tot zo’n 20%). Daar zegt de site verder niets over. Als ik het aan mijn stadsdeel vraag hebben zij geen verklaring. Maar het is wel verleidelijk die in een klassiek verschijnsel te zoeken: namelijk dat het controlsignal van de streetcoaches tot signal-event is verworden. Wisten wij voorheen van jeugdoverlast? Nauwelijks. Nú wel. Want als er streetcoaches zijn, dan moet er wel iets stevigs aan de hand zijn.

55

De Crime Drop: een kans voor open doel Niet alleen in Nederland doet zich een daling voor van de criminaliteit: die trend doet zich vrijwel in de hele Westerse wereld voor (Van Dijk, 2005). Het is een in de recente geschiedenis van de criminologie vrij unieke ontwikkeling, die wel wordt aangeduid als The Crime Drop (Blumstein en Wallman, 2000). Succes heeft natuurlijk vele vaders. En het ligt voor de hand dat bestuurders en beleidsmakers im- of expliciet graag de daling op het conto van het gevoerde (veiligheids)beleid schrijven. Nu zijn goede studies naar het ‘hoe en waarom’ van de Crime Drop nog schaars, zeker waar het gaat om daling in de Europese landen. Maar uit datgene wat er wél is, rijst het beeld op dat het maar ten zeerste de vraag is of de criminaliteitsdaling wel aan het overheidsbeleid is toe te schrijven. En al helemaal of dat dan op het meest populaire deel daarvan, de intensivering van de repressie, terug te voeren is. In de V.S. bleek de daling zich overal voor te doen, ongeacht de inhoud of intensiteit van het lokaal of regionaal gevoerde beleid (Blumstein en Wallman, 2000; Zimring, 2007) Een verband met strengere repressie kon niet worden gevonden. Ook Van Dijk kon dat niet voor de Europese situatie (Van Dijk, 2005). De daling doet zich vooral voor bij de meest voorkomende (vermogens)misdrijven. In onderzoekskringen worden steeds meer geluiden hoorbaar dat de belangrijkste verklaring waarschijnlijk moet worden gezocht in zogenaamde ‘situationele preventie’ (lees: betere beveiliging), getroffen door individuele burgers en bedrijven zelf (J. van Dijk, 2007; T. van Dijk, 2008). Al een paar jaar geleden bevatte Vollaards studie Police Numbers Up, Crime Numbers Down (2005) daarvoor interessante aanwijzingen. Hij maakte aannemelijk dat de teruggang in woninginbraken voor ruim de helft op het conto van door individuele burgers getroffen maatregelen kon worden geschreven. En Van Dijk (2005) kwam op basis van analyses van de European Crime Victim Survey tot een vergelijkbare conclusie, wat hem tot de observatie bracht dat: ”increased use of crime prevention measures may indeed be the common factor behind the near universal decrease in overall levels of crime in the Western world”.

56

Nader onderzoek is nodig9, maar de eerste tekenen zetten het nu zo populaire denken over responsabilisering (het terugleggen van de verantwoordelijkheid voor veiligheid in de samenleving) dus in een wat ander daglicht. Het heeft er alle schijn van dat de overheid zich vergist in de mate waarin burgers en bedrijven hun verantwoordelijkheid nu al oppakken. En dan is prijzen voor wat – al dan niet gezamenlijk10 – al is bereikt, een stimulerender benadering dan de zoveelste aansporing om actief te worden. Kortom, naar mijn smaak ligt hier een kans voor een stevig confirmation signal, dat tot nu toe helaas over het hoofd wordt gezien. Tenslotte: de halve waarheid van de handhavingsparadox De laatste jaren worden door de overheid de touwtjes op het gebied van de handhaving weer stevig aangetrokken. Daar wordt door het publiek immers om gevraagd, maar tegelijkertijd wordt er ook stevig over gemord. Want onder het publiek lijkt het beeld te zijn ontstaan dat bij de intensivering van de handhaving vooral op alle kleine slakken zout wordt gelegd, terwijl de plegers van overtredingen waar het in de ogen van het publiek écht om gaat, nog vaak de dans ontspringen (Eysink Smeets, 2007b) . Dat beeld wordt zowel door overheidsvertegenwoordigers als door wetenschappers meestal afgedaan als ‘kinderachtig en flauw’. Men wijst dan op de zogenaamde handhavingsparadox, die aangeeft dat mensen wél graag willen dat er streng wordt gehandhaafd, maar dan natuurlijk niét ten aanzien van henzelf (zie bijvoorbeeld Michiels, 2006). In die handhavingsparadox zit zeker een kern van waarheid. En daarnaast ‘gaat veranderen van au!’, zodat er waarschijnlijk domweg ook nog gewenning aan de nieuwe gestrengheid nodig is. Maar om álles aan de handhavingsparadox op te hangen is wel weer héél gemakkelijk. Enige zelfreflectie zou de nieuwe handhavers kunnen sieren. In de praktijk zie ik immers dat wel degelijk nogal eens de neiging bestaat zich te richten op het ‘plukken van laaghangend fruit’ (Eysink Smeets et al, 2007b, 2007c). Kortom, om zich inderdaad te richten op de makkelijkst constateerbare inbreuken, en de moeilijker inbreuken te laten liggen. Wanneer dat waarneembaar

9

Wij zijn hierover in gesprek met onze collega’s van London South Bank University, waar gewerkt wordt aan de voorbereiding van een grootschalig internationaal onderzoek op dit gebied. het stimuleren van individuele preventie is immers óók onderdeel geweest van het veiligheidsbeleid.

10

57

is, levert dat echter meteen ook no control en no confirmationsignals op die de legitimiteit van het optreden – en daarmee van de veiligheidszorg – uiteindelijk kunnen ondergraven. Ook bij handhaven levert ‘de trap van boven schoonvegen’ wellicht meer moeite, maar uit oogpunt van geloofwaardigheid ook een veel hogere opbrengst op.

6.2. Veiligheidsbeleving Veiligheidsbeleving is – net als veiligheid overigens – zo’n woord met een schijn van duidelijkheid, dat bij nadere beschouwing een vergaarbak voor van alles en nog wat lijkt te zijn (Vanderveen, 2006). Het is een supermarkt van percepties en emoties met een wel erg groot assortiment. Waarin overigens vooral onveiligheid in de schappen ligt. Daarbij blijken die emoties en percepties vaak door een zodanig complexe combinatie van factoren te worden beïnvloed dat ‘simpele’ oplossingen maar beperkt mogelijk zijn. Beïnvloeden van veiligheidsbeleving vraagt dus vakmanschap. Op een aantal inzichten die aan dat vakmanschap ten grondslag moeten liggen ga ik in deze paragraaf kort in. Breder dan angst voor criminaliteit Tot voor kort ging de aandacht in de beleidspraktijk vooral uit naar de angst voor criminaliteit. Maar inmiddels is voldoende duidelijk geworden dat het nóch louter om angst, nóch louter om criminaliteit gaat. De veiligheidsbeleving wordt immers bepaald door een delicaat stelsel van percepties van de werkelijkheid (zoals risicopercepties), oordelen die daarover worden gevormd (resulterend in bijvoorbeeld zorg), en emoties die daar dan weer uit voortvloeien. Die laatste kúnnen de vorm aannemen van angst, maar net zo goed de vorm van andere emoties, zoals boosheid (Ditton et al, 2000). Dat hebben we door het dominerende slachtofferdenken echter lang over het hoofd gezien. Net zoals we de gevolgen vooral neigen te vertalen in verminderd welzijn en vermijdingsgedrag, terwijl beleving van onveiligheid óók tot uiting kan komen in NIMBY-gedrag, eigenrichting of grote maatschappelijke onrust (Van Hoek et al, 2007). De veiligheidsbeleving is, zelfs als we het louter over de beleving van sociale veiligheid hebben, maar in beperkte mate een reflectie van de feitelijke criminaliteit. Veel meer is het immers een afspiegeling van (zorg over) dieperliggende processen

58

die de morele, sociale of fysieke orde in een gemeenschap bedreigen. Wat bijvoorbeeld Jackson verleidde angst voor criminaliteit te schetsen als the lay seismograph of social disorganization and anomie (Jackson et al, 2006). Het is naar mijn smaak dienstig monitorresultaten over veiligheidsbeleving óók door deze ogen te bezien. Want het is ook precies op dat vlak dat nogal eens de aangrijpingspunten voor verbetering liggen. Natuurlijk, beïnvloeding van veiligheidsbeleving is mogelijk door een gericht inspelen op signal crimes, signals events en signal disorders, zoals hiervoor al is beschreven. Dat zijn immers de symbolen waarin die aantasting van de orde vooral zichtbaar wordt. Maar bij hogere niveaus van onveiligheidsbeleving zal vaak ook een direct aangrijpen op de achterliggende processen onafwendbaar zijn. Daarop waarneembaar inspelen levert overigens net zo goed control of confirmation signals op. Determinanten van sociale veiligheidsbeleving Het feit dat (sociale) veiligheidsbeleving door veel meer invloeden wordt bepaald dan criminaliteit alleen, is natuurlijk door een leger aan wetenschappers al omstandig aangetoond (zie bijvoorbeeld Hale, 1996; Vanderveen, 2006). Het geven van een uitgebreid overzicht daarover overstijgt de reikwijdte van dit betoog. Oppelaar en Wittebrood (2007) geven een handzaam conceptueel model, dat bijna in één oogopslag de belangrijkste clusters, invloeden en verbanden aangeeft. Dat model is dan ook opgenomen in figuur 6.2. Zij maken daarin een onderscheid tussen individuele factoren, sociaal culturele factoren (ontwikkelingen in de media, veranderde sociale verhoudingen, veel van de factoren dus die in hoofdstuk 3 aan de orde zijn geweest) en situationele factoren (sociale samenstelling, verloedering en dergelijke). Een complex aan invloeden dus, waarbij dan aangetekend moet worden dat Oppelaar en Wittebrood veiligheidsbeleving dan nog vrij smal hebben gedefinieerd (angstgevoelens rond sociale veiligheid). Mede gelet op wat ik elders in mijn betoog al heb aangegeven, ben ik van mening dat er voldoende onderbouwing is om te veronderstellen dat ook de (politiek) bestuurlijke en beleidsmatige context van voldoende autonome invloed is om deze apart te benoemen (zie bijvoorbeeld ook RMO, 2008). Dit punt zal vanuit het Public Reassurance Centre dan ook zeker verder worden uitgediept.

59

sociaal-culturele context individuele context persoonlijkheid

kwetsbaarheid

leefstijl slachtofferervaringen direct en indirect

risicoperceptie

angst

situationele context inrichting publieke ruimte

sociale samenstelling

sociale cohesie

verloedering

overlast

criminaliteit

Fig. 3. Determinanten van gevoelens van onveiligheid. (Uit: Oppelaar en Wittebrood, 2006, zoals afgebeeld in Eysink Smeets, 2007a) Ten slotte breng ik nog even het verschijnsel in herinnering dat ik in hoofdstuk 3 al beschreef: dat er sprake is van verschillen in veiligheidsbeleving aan beide zijden van wat wel de nieuwe breuklijn in de samenleving is genoemd. Daar waar men bijvoorbeeld het gevoel heeft niet in staat te zijn mee te gaan in de moderniteit, is sprake van een slechtere veiligheidsbeleving.

60

Je zou dus kunnen zeggen dat deze hier een min of meer existentiële onveiligheid uitdrukt (Elchardus, 2002; Van den Brink, 2007). Ook dit vraagt dus om geheel andere interventies dan platte criminaliteitsbestrijding. Overigens: gevoelens van onveiligheid zijn niet alléén maar slecht Het valt mij op dat in de hedendaagse veiligheidspraktijk het automatisme bestaat een beleving van onveiligheid meteen als negatief te labelen. Maar het heeft ook een hele zinnige functie: het maakt voorzichtig en zet bijvoorbeeld aan tot handelen. Zo sluit ik niet uit dat een deel van de in de voorgaande paragraaf beschreven Crime drop aan deze werking toe te schrijven is (doordat het burgers en bedrijven aanzette tot handelen). En hebben verschillende overheidsinstanties in het verleden overigens ook niet gebruik gemaakt van zogenaamde fear-appeals (inspelen op angst), in een poging de benodigde sense of urgency voor (beleids- of gedrags)veranderingen te creëren? Waarbij dan aangetekend moet worden dat dat een riskante werkwijze is, omdat dergelijke appeals lang niet altijd blijken te slagen en zelfs averechtse effecten kunnen opleveren (Robin, 2004; SWOV, 2008).

6.3. Vertrouwen Na Veiligheid en Veiligheidsbeleving kom ik dan bij de derde V uit het viertal: die van Vertrouwen. Dat begrip is een mogelijk nog groter ‘semantisch sleepnet’11 dan het begrip veiligheidsbeleving uit de voorgaande paragraaf. Want om welk vertrouwen van wie in wie gaat het dan eigenlijk? De Engelsen hebben het verstand gehad om in ieder geval nog een onderscheid te maken in trust en confidence12, wat wij helaas met één en hetzelfde begrip aanduiden. En om het vertrouwen in wie gaat het dan? In elkaar (wat wel wordt aangeduid als sociaal vertrouwen)? In instituties? In onszelf? In de toekomst? Het vervelende is: bij publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheids­ zorg blijkt het vertrouwen in ál deze betekenissen relevant. In het bestek van dit betoog kan ik dan ook slechts inzoomen op een paar van de belangrijkste inzichten, die ten grondslag zouden moeten liggen aan effectieve Public Reassurance.

een term van Hans Boutellier, die het dan overigens weer over het karakter van het begrip ‘veiligheid’ heeft (Boutellier, 2007). Kortom, hetzelfde verschijnsel doet zich voor op vrijwel alle aandachtsvelden uit dit betoog. 12 Waarbij trust ruw gezegd staat voor het vertrouwen zelf zorgvuldig behandeld te worden en confidence vooral het vertrouwen uitdrukt in eigen of andermans capaciteiten. 11

61

Bonding, bridging, linking De laatste tijd is het bij discussies over het onbehagen in de samenleving erg populair om de begrippen ‘bonding’’en ‘bridging’ van stal te halen. ‘Bonding’ ziet op de kwaliteit van de relaties binnen de eigen groep, ‘bridging’ ziet op de kwaliteit van de relaties tussen groepen. Vertrouwen speelt daarin een centrale rol (Putnam, 2000). Dat vertrouwen wordt dan meestal aangeduid met het begrip sociaal of horizontaal vertrouwen. Aan het essentiële tweespan ‘bridging en bonding’ is later een derde begrip toegevoegd, dat van ‘linking’ (Ager en Strang, 2004). Dit begrip ziet op de kwaliteit van de relaties met instituties. Hierin speelt het zogenaamde institutioneel (of verticaal, maatschappelijk) vertrouwen een centrale rol. Linking krijgt in de huidige discussies meestal wat minder aandacht dan de andere twee begrippen uit het drieluik. Terwijl de relevantie ervan minstens net zo groot is, ook omdat – en dat is vooral relevant in dit betoog – overheidsinstanties hier zelf een directe rol in spelen. Ik focus me hier dan ook vooral op linking en dus op het fenomeen van institutioneel vertrouwen13. In het kader van de veiligheidszorg is dat dan bijvoorbeeld het vertrouwen in het (lokale) bestuur, in de politie, in het strafrechtelijk systeem. Belang en beïnvloedbaarheid van institutioneel vertrouwen Vertrouwen in instituties is al enige tijd een hot issue (zie bijvoorbeeld Van der Meer, 2004; Prast et al, 2005; Van Dijk, 2007). Niet voor niets: de zogenaamde Eurobarometer bijvoorbeeld liet in de eerste jaren van dit decennium een sterke neerwaartse tendens zien van het publieksvertrouwen in veel Nederlandse instituties. Rond het midden van het decennium was weer een zeker herstel zichtbaar. Maar de schrik zat er inmiddels wel goed in. Dat maakte de vraag actueel wat het institutioneel vertrouwen beïnvloedt én in hoeverre instituties daar ook zelf wat aan kunnen doen. Elchardus (2002) kwam tot de conclusie dat institutioneel vertrouwen onder invloed staat van het sociaal vertrouwen, het algemeen maatschappelijk onbehagen én de

ik ben me er daarbij terdege van bewust dat de mate van bridging en bonding ook een grote invloed kan hebben op het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg. Voor die invloed is echter al zeer veel (ook beleidsmatige) belangstelling. In mijn betoog richt ik mij dan vooral ook op het onderdeel dat naar mijn smaak vooralsnog onderbelicht blijft: linking

13

62

feitelijke performance van organisaties. Bovens en Wille (2007) vonden een sterke samenhang tussen vertrouwen in de overheid en de economie, en concludeerden dat de toestand van de economie een belangrijke factor in het institutioneel vertrouwen is. Een dergelijke samenhang trof ik eerder ook aan tussen economisch vertrouwen en tevredenheid over de politie. Het leek mij echter meer voor de hand liggen de samenhang te verklaren uit één of meer gemeenschappelijke achter­ liggende variabele(n) (Eysink Smeets 2006, 2007b). Jonker (2006) vond, in na­ volging van bijvoorbeeld Skogan (2006) dat feitelijke ervaringen met de politie weliswaar zeker niet de enige invloed op het vertrouwen in de politie zijn, maar wel een substantiële invloed daarop uitoefenen. En Van der Meer (2004) liet zien dat het vertrouwen in de Nederlandse rechtspraak mede samenhing met het algemene sociale vertrouwen én het vertrouwen in instituties in het algemeen. Hij maakte ook aannemelijk dat waar het gaat om vertrouwen in instituties, sprake is van allerlei halo- en horneffecten.

Een held belt2…en voelt zich ook vertrouwder Het project Burgernet wordt in de veiligheidszorg vaak geroemd als effectieve methode van ‘burgerpartipicatie’, waardoor ook het vertrouwen in de politie toe zou nemen. Dat is wellicht zo, maar het laat óók een interessant halo-effect zien. Deelnemers aan het project worden, als zich in hun omgeving iets afspeelt waarbij de politie de ‘ogen van de burgers’ goed kan gebruiken, automatisch gebeld. In een automatische boodschap wordt dan gemeld waar zij naar uit zouden moeten kijken. Een gevluchte dief bijvoorbeeld. In een (bescheiden) eerste evaluatie van het project geeft bijna 25% van de deelnemers aan meer vertrouwen te hebben gekregen te hebben in de politie. Maar 17% geeft aan nu óók meer vertrouwen te hebben in de lokale overheid, 14% in de overheid als geheel. Vooral overigens geeft men aan nu het gevoel te hebben meer grip te hebben op de veiligheid in de eigen buurt. Verwacht mag worden dat dat ook een invloed heeft op de veiligheidsbeleving. Al met al ligt het naar mijn mening voor de hand om te veronderstellen dat de feitelijke performance van een organisatie zéker niet de enige factor is die relevant is voor het institutioneel vertrouwen, maar wel voldoende gewicht heeft om er gericht aandacht aan te besteden.

63

Dat laatste is in deze tijd natuurlijk een riskante opmerking, want voor je het weet is de factor Vertrouwen tot een performance-indicator voor een organisatie gebombardeerd. Dát nu lijkt weer niet verstandig. Het is wél zaak gericht aan dat vertrouwen te werken, het is óók zaak de ontwikkeling van dat vertrouwen te monitoren, maar – zo er al een performance-indicator gecreëerd moet worden – is het zinniger daarvoor indicatoren te kiezen die meer rechtstreeks een reflectie van de performance zijn. Indicatoren als tevredenheidscores en rapportcijfers bijvoorbeeld (Dekker ongedat.) of indicatoren die de mate van vertrouwenwekkendheid van een organisatie uitdrukken (Van Dijk, 2007). Aan welke touwtjes valt te trekken?: de casus ‘politie’ Dan is natuurlijk de hamvraag: aan welke touwtjes kan getrokken worden om de performance van de organisatie in het licht van vertrouwen te verbeteren? De afgelopen paar jaar heeft bijvoorbeeld een organisatie als de politie stevig geïnvesteerd om daar meer zicht op te krijgen. Het resulteerde in talrijke onderzoeken en publicaties, waaruit een rijk beeld van de mogelijkheden is ontstaan (Eysink Smeets et al, 2003/2007/2007b; Schoemaker, 2004; Van Dijk, 2005/2007; Flight et al, 2006; Altuition, 2005; Jonker, 2006). Uit die onderzoeken blijkt allereerst, dat het vertrouwen in belangrijke mate wordt beïnvloed door de mate waarin de politie er - volgens dat publiek - in slaagt de kernfunctie te vervullen die het publiek haar toedeelt: die van crimefighter (Van Dijk, 2007). Maar dat is niet het enige dat telt.

64

Dirty Harry en…. de snelheidsbeperkingen bij de politie In 2006 voerde de Nederlandse politie een ‘brancherichtlijn’ vast, waarin regels werden gegeven voor de mate waarin politiemensen in spoedgevallen de snel­ heidslimieten mochten overschrijden. Doel was het aantal ongevallen bij de politie te verkleinen en de voorbeeldfunctie van de politie te versterken. Het is de vraag of dat laatste gelukt is: er ontstond immers zowel binnen als buiten de politie nogal wat beroering over de richtlijn. Zo kon je toch immers nooit boeven vangen? Die externe beroering kan naar mijn mening vooral verklaard (en voorspeld!) worden vanuit de hierboven aangegeven gepercipieerde kernfunctie van de politie, dus die van crimefighter. Diep in hun hart hebben veel mensen een volstrekt romantisch beeld van de ideale crimefighter (Surette 1998). Wellicht mede ingegeven door de vele politieseries (die overigens niet voor niets vrijwel allemaal rond datzelfde beeld zijn opgebouwd) heeft dat ideaalbeeld een hoog Dirty Harry-gehalte: een eigenwijze man, een beetje het type loner, het hart op de goede plaats, die zich – vooral! – niets aantrekt van bureaucratische regeltjes om zijn doel te behalen. De richtlijn staat haaks op dat ideaalbeeld. En staat dan voor burgers symbool voor een overwinning van de bureaucraten op de crimefighters, waarmee het gevaar bestaat dat het geloof in de politie als crimefighter wordt aangetast. (zie bijv. http://www.nieuwsbank.nl/inp/2005/07/08/ R214.htm) Het imago van en het vertrouwen in de politie blijkt onder invloed te staan van een samenstel van publiekspercepties, die kort kunnen worden samengevat in het zogenaamde Drieluik van Discontent: (1) tegen kleine overtredingen van de goedwillende burger wordt overmatig streng opgetreden, (2) als diezelfde burger in contact wil komen met de politie verloopt dat vaak moeizaam en (3) tegen zaken die burgers écht belangrijk vinden (signal crimes!) wordt weinig daadkrachtig en doortastend opgetreden. In de ogen van de burger is daarbij de balans tussen de verschillende facetten van het drieluik wat zoekgeraakt. Daarnaast wordt bij elk van de delen van het drieluik een respectvolle interactie (weer samen te vatten als ‘actieve wederkerigheid’) te vaak gemist (Eysink Smeets, 2007). Voor dit drieluik geldt natuurlijk hetzelfde als wat eerder (zie paragraaf 6.1.) over de gestrengheid van handhaven werd opgemerkt: voor een deel is dit beeld al ‘zo oud

65

als de wereld’ en domweg inherent aan de politiefunctie. Uit de onderzoeken van de afgelopen jaren komt echter wel naar voren dat dit beeld nu zódanig breed wordt gedragen en ook zó aansprekend wordt onderbouwd, dat het toch plausibel is dat inmiddels in ieder geval voor een déél van een daadwerkelijke disbalans sprake is. Het antwoord ligt dus in een herstel van de balans en het versterken van de houding van actieve wederkerigheid. Actieve wederkerigheid Goed beschouwd gaat het bij actieve wederkerigheid om het geven van twee signalen. Want het actieve uit dit begrip slaat op de mate waarin men bij de politie een bereidheid tot het ondernemen van actie ziet (= control signal). Het ‘wederkerige’ schuilt in de mate waarin men het gevoel heeft door de politie serieus genomen te worden (= confirmation signal) (Van Dijk e.a., 2005). Het is natuurlijk interessant om je eens af te vragen of van een dergelijke disbalans niet alleen sprake is bij de politie (op dit moment overigens één van de meest vertrouwde instituties in Nederland; zie bijvoorbeeld Eurobarometer 2006), of dat bij andere instituties van een vergelijkbaar beeld sprake is. Naar mijn mening is daar namelijk veel voor te zeggen. En het is goed daarbij te bedenken dat elke slechte ervaring met een institutie als het ware óók werkt als signal event. Institutionele zorgvuldigheid Alleen al het vraagstuk van de hierboven genoemde respectvolle bejegening en ‘actieve wederkerigheid’ lijkt voor veel meer organisaties te spelen dan de politie alleen. Er is sprake van een structurele disbalans tussen wat burgers van een institutie verwachten en wat zij daar ontmoeten. In dat licht wordt echter nogal eens gewezen op de (kennelijk overmatig) mondige burger, of op het belang van ‘management van verwachtingen’. Dat laatste suggereert dan dat er met de dienstverlening niet zoveel mis is, maar dat de verwachtingen van de burgers domweg te hoog zijn. Dat op die stelling veel af te dingen is, lieten Huijboom en De Jong in 2005 al zien in hun aansprekende De Belgen doen het beter: zes redenen om morgen te emigreren. In het kielzorg daarvan trok de Kafka-brigade ten strijde om inzichtelijk te maken hoe burgers vastlopen in het woud van de over­ heidsbureaucratie. Uit eigen onderzoek maak ik echter op dat de institutionele logica

66

nog steeds een grote tol eist op de institutionele zorgvuldigheid ten aanzien van de burger (Eysink Smeets, in progress). Dat was ook recent de conclusie van de Nationale Ombudsman (2008). Zoals ik onder de schamele samenleving al aanstipte, constateerde hij dat de overheid steeds onpersoonlijker en marktgerichter te werk gaat, waarbij de bejegening van de burger het kind van de rekening is. Kortom, New Public Management brengt kennelijk ook New Public Manners, die volgens de Ombudsman dus helaas schadelijk zijn voor het maatschappelijk vertrouwen. Mijns inziens is dit zo’n zwaarwegend punt, dat ik hier in paragraaf 7.1 (voorbeeldgedrag) nog wat uitgebreider op in zal gaan.

6.4. Vrijheidsbeleving Tot slot de laatste V uit het rijtje, die van vrijheidsbeleving. In de publieke discussie in Nederland tot nu toe heeft deze nog wat minder aandacht gehad dan de andere V’s. Dat lijkt de laatste tijd echter te veranderen. Steeds meer strafrechtsdeskundigen laten zich kritisch uit over de trends die zij zien in straf- en bestuursrecht en waarschuwen dat burgerlijke vrijheden daarmee in toenemende mate in gevaar komen (Nederlandse Orde van Advocaten, 2004; Bohler, 2004; Vedder et al, 2007; De Roos, 2008). Ook is een langzaam aanzwellende discussie zichtbaar over de privacy. Deels door de eerdergenoemde trends, deels door bijvoorbeeld de snel voortschrijdende technologische mogelijkheden, dreigt die immers steeds meer een illusie te worden. We komen hiermee natuurlijk op de aloude vraag waartegen we eigenlijk beschermd willen worden. Is dat ‘de staat’ of ‘de straat’? We komen dus bij de klassieke spanning ­tussen het belang van een doelgerichte criminaliteitsbestrijding en het belang van de fundamentele rechten van de burger. In de afgelopen jaren lijkt de slinger tussen die belangen in hoog tempo te zijn teruggezwaaid naar het belang van de doelgerichte criminaliteitsbestrijding. Vele invloeden hebben daaraan bijgedragen. Geopolitieke, culturele, maar zoals gezegd dus ook bijvoorbeeld technologische. Zij lijken geleid te hebben tot een stevige verschuiving in ons denken en doen over veiligheid en veiligheidszorg.

67

Uitingsvormen van de verschuiving Die verschuiving is onder meer zichtbaar in de collectieve beweging in de criminele politiek naar ‘de voorkant van het probleem’. Dát een grotere nadruk op preventie een goede zaak is, wordt al sinds het midden van de tachtiger jaren14 onderkend. Maar inmiddels lijkt ook de repressie op preventieve leest te worden geschoeid. Want in straf- en bestuursrecht krijgen preventieve interventies een steeds prominentere plaats. In de vorm van toenemende bevoegdheden om in te grijpen bij voorbereidingshandelingen, of bijvoorbeeld in de vorm van de wet BIBOB. Tegelijk is zichtbaar dat ook in de bredere veiligheidszorg steeds meer interventies worden ontwikkeld op basis van risicofactoren. Kortom, er wordt ingegrepen op basis van een kans dat iemand ongewenst gedrag gaat vertonen, in plaats van naar aanleiding van feitelijk vertoond gedrag. Daarbij wordt voorbij gegaan aan het gegeven dat veel mensen die voldoen aan de risicokenmerken, nooit het gewraakte gedrag zullen vertonen. Dat is immers nu net het kenmerk van risico-factoren. Uit wetenschappelijke hoek komen dan ook steeds sterkere signalen dat deze werkwijze op een denkfout is gebaseerd en veel weg heeft van het bekende schieten met een kanon op een mug (zie bijvoorbeeld Van Gunsteren 2008) De verschuiving is ook zichtbaar in de gestage opmars van de overheid in het privédomein. Om daar bijvoorbeeld risicovolle gedragingen te verminderen, geweld in de huiselijke kring te voorkomen of zelfs uitkeringsgerechtigden verplicht te stellen te sporten, ‘omdat dat zo goed voor hen is’ (Tubantia, 17-02-08). Een volgende uitingsvorm is zichtbaar in de uitbreiding van het mandaat en de bevoegdheden van veiligheidsdiensten en opsporingsinstanties die, zo stellen bijvoorbeeld De Hert en Gutwirth (2004), verbluffend snel plaatshad, “vaak ten koste van het idee van checks and balances of van transparantie en accountability”. In het verlengde hiervan ligt de verschuiving in de intensivering en techno­logisering

in deze periode verschenen de rapporten van de zogenaamde commissie Roethof, die wel als startpunt voor het preventieve denken kunnen worden gezien. Overigens duurde het nog pakweg 18 jaar voordat deze ideeën écht als mainstream gingen gelden. Even lang als een mens dus nodig heeft om volwassen te worden. Tja, dit soort processen nemen nu eenmaal tijd….

14

68

van toezicht en handhaving. De intensivering voltrekt zich op vele terreinen, waarbij nogal eens de randen worden opgezocht van wat zowel wettelijk als ethisch mogelijk is. Waarover menig lokaal ombudsman inmiddels heeft geconstateerd dat de randen in de praktijk niet alleen worden opgezocht, maar ook overschreden (Ombudsman van Rotterdam, 2007). De technologisering voltrekt zich bijvoorbeeld in de intensivering van cameratoezicht, nummerplaat- en gezichts­herkenning, de langdurige bewaarplicht van internetgegevens en dergelijke. Ontwikkelingen die een aantal jaren geleden nog ondenkbaar waren geweest. Een richtingenstrijd? De hierboven geschetste verschuivingen vangen steeds meer tegenwind. Je zou kunnen spreken van een richtingenstrijd tussen crimefighters en de beschermers van burgerlijke vrijheden, waarbij de eersten de laatsten verwijten naïef te zijn en andersom het verwijt klinkt dat het kind onnadenkend met het badwater wordt weggegooid. Anders gezegd, het wordt op deze manier Gevaarlijk Veilig (Van Gunsteren, 2004), omdat de getroffen maatregelen uiteindelijk schadelijker zijn voor de samenleving dan het gevaar dat zij proberen te keren. Ook omdat te weinig rekening wordt gehouden met allerlei neveneffecten. In mijn beroepspraktijk herken ik overigens wel iets van dat ‘onnadenkende’: het valt mij op dat ik in het praktijkveld soms over privacy hoor spreken als ware het een quantité négligable, waarbij rechtsbescherming nogal eens vooral als juridisch beletsel wordt opgevat (dat natuurlijk moet worden opgeruimd). Kernwaarden van de rechtsstaat? We moeten zuiniger zijn op de kernwaarden van de rechtsstaat, adviseerde de commissie Van den Donk in het begin van 2008. Privacy is zo’n kernwaarde. Dan valt natuurlijk wel op dat de korpschef van de Amsterdamse politie Bernard Welten enige tijd geleden privacy nog als de schuilplaats van het kwaad afficheerde. Een belangrijk signaal. Onder leiding van diezelfde hoofdcommissaris stelde in dezelfde periode de Nederlandse politie ook haar nieuwe motto vast: Waakzaam en Dienstbaar staat de Nederlandse politie voor de waarden van de rechtsstaat. Je zou bijna denken dat de politie uit die waarden dan haar eigen selectie maakt…

69

Kohnstamm (2006) bepleit in die richtingenstrijd vooral een realistische benadering. Kort gezegd: wie stelt, moet bewijzen. Wie verruiming van bijvoorbeeld bevoegdheden bepleit, zal dan hard moeten kunnen maken dat met de huidige mogelijkheden het beoogde effect niet kan worden gesorteerd én dat met de voorgestelde verruiming dat wél kan. Waarbij hij constateert dat dat op dit moment nogal eens betwijfeld moet worden. Ook ik zelf vrees dat de opbrengst van veel van de hier bedoelde bewegingen uiteindelijk een stuk minder zal zijn dan wordt gehoopt of gesuggereerd. Zodat een scheve verhouding ontstaat tussen de kosten en de baten. Of, meer in rechtsstatelijke termen, dat er uiteindelijk aanzienlijk minder voldaan wordt aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit dan nu veelal wordt voorgespiegeld. Daarmee wordt uiteindelijk de legitimiteit van het overheidsoptreden ondergraven. Het is ook dáárvoor dat ik behoedzaam ben. Want dat heeft weer een direct gevolg voor het centrale thema uit dit betoog: het publieke vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg. Tegelijkertijd ben ik van mening dat er in veel gevallen alternatieven genoeg zijn. Dat er voldoende mogelijkheden zijn om de veiligheid te verbeteren, zonder al te drastisch burgerlijke vrijheden in te perken. Het is dan ook dáár dat mijns inziens de uitdaging voor de nabije toekomst ligt.

70

You’ve got us there…. Een paar jaar geleden zat ik op het Britse Home Office de dag voordat een circa 170 miljoen pond kostend plan werd gepresenteerd om in heel Engeland grootschalig CCTV in de openbare ruimte in te voeren. Dit om de veiligheid en veiligheidsbeleving op straat te verbeteren. Ik kende op dat moment geen studies die dit beoogde effect konden onderbouwen. Nog sterker: de mij bekende studies gaven reden tot grote twijfel. Dus vroeg ik de verantwoordelijke topambtenaar waarop hij baseerde dat dit plan het beoogde effect zou opleveren. “Ooh….you’ve got us there”, antwoordde hij wat besmuikt. “We haven’t got a clue”. Maar politiek-bestuurlijk was het niet haalbaar het plan niét door te voeren. Jaren later moest geconstateerd worden dat substantiële bijstellingen nodig waren om de oorspronkelijke beoogde effecten binnen handbereik te brengen. Een geluk bij een ongeluk is dat met CCTV inmiddels op andere veilig­ heidsproblemen dan de oorspronkelijk beoogde (zoals terrorismebestrijding) wel resultaat is geboekt (Home Office, 2007). In Nederland werd enkele jaren geleden CCTV ook als hét wondermiddel voor het vergroten van de veiligheid op straat gezien, waarna op vele plaatsen CCTVsystemen werden geïnstalleerd. En nu beginnen de eerste gemeenten alweer na te denken over stoppen, omdat de effecten toch wel erg tegenvallen… (zie bijvoorbeeld ook Binnenlands Bestuur, 27 september 2007)

6.5. De vier aandachtsterreinen overziend Veiligheid, veiligheidsbeleving, vertrouwen, vrijheidsbeleving…. de situatie op elk van deze deelterreinen heeft een invloed op het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg, zoals uit de voorgaande paragrafen moge blijken. Net als dat de activiteiten die op elk van die terreinen worden ondernomen, daarop hun invloed hebben. Positief maar, zoals ik heb geïllustreerd, ook nogal eens negatief. Ongetwijfeld onbedoeld, maar toch. De factoren die op elk van de deelgebieden een rol spelen zijn complex, vaak sterk door de specifieke situatie ingegeven. Wat op elk van de terreinen wordt ondernomen, luistert dus nauw. En dan hebben de onderscheiden terreinen ook nog eens een onderlinge invloed. Dus is het vooral ook zoeken naar de onderlinge balans. Zodat

71

werken aan het één, niet de teloorgang van het ander betekent. Zodat veiligheid niet ten koste gaat van vertrouwen of vrijheidsbeleving. Of dat een gebrek aan vertrouwen ook de veiligheidsbeleving aantast. Op dit moment vormt veiligheid vaak het vertrekpunt van waaruit wordt gewerkt. En heeft die veiligheid ook de grootste nadruk in het beleid, waardoor de situatie op de andere aandachtsterreinen nogal eens in het gedrang komt. Veiligheidsbeleid moet op zoek naar evenwicht tussen controle en vertrouwen, vrijheid en begrenzing, zo schreef Hans Boutellier dan ook eind 2007 in NRC Handelsblad (22 september 2007). Zo is het maar net. Het is de hoogste tijd de aandacht tussen de vier aandachtsvelden in evenwicht te brengen. Een ongetwijfeld lastige opgave, maar essentieel voor het herstel of behoud van het vertrouwen van de burger in veiligheid(szorg). Burger? In het voorgaande sprak ik met regelmaat over ‘de burger’. Wie zich daaraan gestoord heeft, heeft natuurlijk volledig gelijk. Want ‘de burger’ bestaat niet. Maar tegelijkertijd is dat woordgebruik mede een reflectie van een centraal probleem op het gebied van publiek vertrouwen in veiligheid, of op diverse deelterreinen daarbinnen. Dat probleem is dat we door de bank genomen ‘weinig weten van velen’. Veel van de informatiebronnen waarop we ons moeten baseren zijn relatief grootschalige onderzoeken onder het Nederlandse publiek. Waaruit we wel wát verschillende segmenten nader kunnen bekijken, maar ook weer niet erg veel. En waarvan we ook weten, dat bepaalde groepen notoir ondervertegenwoordigd zijn. Om het wat provocerend te zeggen: waar we vooral wat van weten is de dominante witte middenklasse. Andere groepen blijven nog te zeer buiten beeld, terwijl zij net zo relevant zijn. Die lacune opvullen is nodig. Met het Public Reassurance Centre wil ik daaraan bijdragen. Een concreet voorbeeld van de manier waarop is opgenomen in het volgende kader.

72

Witte woede, zwarte zorgen Het PRC werkt op dit moment aan de uitwerking van de onderzoekslijn Witte Woede, Zwarte Zorgen, waarin de aandacht zal worden gericht op de vraag of tot nu toe onderbelichte groepen specifieke eisen stellen aan public reassurance. Witte woede Bij specifieke autochtone groepen in de (sub)urbane omgeving – en zeker in sociaal-economisch zwakkere wijken – lijkt een gevoel zichtbaar te zijn van over het hoofd gezien te worden en van ontkenning van de problemen waarvoor zij zich gesteld zien. Zoals al eerder beschreven is onder ‘de nieuwe breuklijn’, binnen deze groepen een laag vertrouwen in de overheid en een hoge mate van onveiligheidsbeleving zichtbaar, die min of meer als een existentiële onveiligheid kan worden geduid. Maar ik zie ook een zeker gevoel van boosheid en rancune, nogal eens gecombineerd met een kritische houding ten aanzien van allochtonen. Juist door dit laatste is morele afkeuring nogal eens het gevolg, wat op zichzelf weer de rancune en het gevoel niet gezien te worden kan versterken. De hypothese is dat dit patroon een constructief werken aan verbetering in de weg staat, en dat erkenning van de bestaande gevoelens en de problemen waarvoor men zich gesteld ziet een kansrijker weg kan vormen dan het – al dan niet ingegeven door morele afkeuring – ontkennen ervan. Maar (hoe) is dat in de praktijk daadwerkelijk mogelijk? En biedt dat dan werkelijk perspectief op vergroting van publiek vertrouwen, en op een constructiever werken aan de door hen ervaren problemen? Op dit moment vindt hiernaar verkennend onderzoek plaats. Zwarte zorgen Uitgangspunt vormt hier wederom de stelling dat veel van wat we nu weten over veiligheid, veiligheidsbeleving, vertrouwen of vrijheidsbeleving betrekking heeft op de autochtone middenklasse. Maar in de huidige samenleving is dat natuurlijk niet genoeg. Het veiligheidsbegrip is inmiddels wel verder ‘ingekleurd’, maar dan vooral waar het gaat om veroorzakers van onveiligheid. Waar het gaat om de ervaringen en behoeften van etnische groepen als afnemers of (co-)producent

73

van veiligheid weten we veel minder. Recent onderzoek (Korf en Bovenkerk, 2007) heeft wel wat meer licht geworpen op slachtofferschap onder allochtonen. Daaruit blijkt dat zij minstens zo vaak slachtoffer zijn van criminaliteit als autochtonen, maar dat hun slachtofferschap in zowel enquêtes als politieregistraties vooralsnog onderbelicht blijft. Dat komt ook omdat minder aangifte wordt gedaan. Van wat voor verschillende etnische groepen veiligheid constitueert en in hoeverre dit al dan niet afwijkt van autochtone groepen, is (nog) minder bekend, net als van de veiligheidsbeleving binnen diverse groepen. Wel is bekend dat het begrip ‘overlast’ een heel andere lading kan hebben. Waar het gaat om vertrouwen in instituties wordt in de praktijk nogal eens verondersteld dat dit vertrouwen (bijvoorbeeld in de politie) beperkt is. Onderzoek dat op dit punt beschikbaar is wijst echter precies de andere kant uit. Zowel Belgisch als Brits onderzoek (Ackaert, 2004; Webster, 2007) laat zien dat het vertrouwen in bestuur, politie of bijvoorbeeld strafrechtelijke systeem onder de meeste etnische groepen daar juist hóger is dan onder de autochtone bevolking, met ook een groter vertrouwen in de beschermende en regulerende functie van de overheid. Ervaringen van discriminatie tasten overigens dit vertrouwen aan (Ackeart en Van Craen, 2006). Het Belgische onderzoek liet daarnaast zien dat, ondanks een hogere mate van slachtofferschap, de beleving van onveiligheid (onder Turken en Marokkanen) juist lager was. Dit werd verklaard uit het grotere sociale kapitaal van deze groepen, met name in de vorm van steviger sociale netwerken in de directe omgeving. Over de laatste V uit het vierluik, die van vrijheidsbeleving, is tenslotte (ook) nog erg weinig bekend. Op het thema Zwarte Zorgen is vanuit het PRC inmiddels (promotie)onderzoek van start gegaan, in samenwerking met London South Bank University.

74

7. Essentiële voorwaarden: Voorbeeld­ gedrag en Verbindend Vakmanschap Na het beschrijven van de belangrijkste instrumenten voor public reassurance (in hoofdstuk 6) en de vier velden waaraan daarbij aandacht moet worden besteed (hoofdstuk 7), resten nu nog slechts de twee essentiële voorwaarden voor public reassurance: Voorbeeldgedrag en Verbindend Vakmanschap. Op die voorwaarden ga ik in dit hoofdstuk dieper in.

7.1. Voorbeeldgedrag Publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg vraagt om leiderschap. En dan vooral moréél leiderschap. Om een constructieve dialoog op gang te brengen over wat nodig en wenselijk is. Om aan te geven wat in deze samenleving onderhandelbaar is, en wat vooral ook niet. Om alternatieven te onderzoeken en perspectief te bieden. Om aan te zetten tot concreet handelen. Dat de overheid één van de meest aangewezen partijen is om dat leiderschap te bieden, wordt maar door weinigen betwijfeld. Wie de speeches en weblogs van politici en bestuurders bekijkt, ziet dan ook dat moreel leiderschap één van de politiek-bestuurlijke buzzwords van deze tijd is. Over wat dat moreel leiderschap dan moet inhouden willen de meningen overigens nog wel eens verschillen. Zo zegt (op dat moment CNV-bestuurder) Doekle Terpstra in het RKK-tv-programma Kruispunt: “Er wordt altijd gedacht dat vitaal en krachtig moreel leiderschap alleen maar te maken heeft met daadkracht van stevige politieke opvattingen. Maar misschien is de kracht van echt leiderschap wel dat je zoekt, dat je tast, dat je kwetsbaar bent, niet alle antwoorden hebt en dat je ook als ministerpresident laat zien dat je gewoon een burger bent en heel veel dingen niet weet.” (Kruispunt, 14 november 2004). Hoe je het ook invult: moreel leiderschap vraagt wel geloofwaardigheid. En die staat of valt met de mate waarin met het eigen gedrag ook het goede voorbeeld wordt gegeven. Of er althans een herkenbare póging toe wordt gedaan. Met de mate dus ook waarin zelfreflectie wordt getoond. Anders resulteert het beoogde leiderschap slechts in het pulken aan de bekende splinter in andermans oog, terwijl de eigen

75

balk het zicht vertroebelt. Het is precies hier waar naar mijn smaak op dit moment de schoen nog wringt. Kijk bijvoorbeeld naar de al eerder genoemde kritieken van Tjeenk Willink (2008), die duidelijk maakte dat de zo gewraakte Just Do It mentaliteit zich net zo goed binnen politiek en bestuur voordoet. Waar het in zijn ogen echter het publieke wantrouwen aanjaagt en een bedreiging begint te vormen voor de democratie. Eerder wees de Commissie Uitdragen Kernwaarden Rechtsstaat – in mildere bewoordingen – al op precies hetzelfde. En wat was haar eerste aanbeveling overigens? Een steviger voorbeeldgedrag van de overheid! Ook de kritieken van de Nationale Ombudsman besprak ik al eerder (Brenninkmeijer 2007): de burger raakt te frequent bij de overheid in de knel, alle retoriek over de dienstbare overheid ten spijt. En dat tast het publiek vertrouwen aan. Tot nu toe lijkt die boodschap echter niet door te komen. “Een zwart-wit-verhaal”, zo liet Balkenende immers in antwoord op Brenninkmeijers boodschap weten (Elsevier.nl, 20 maart 2008). Ook de Tweede Kamer vond het in feite maar overdreven. De Ombudsman moest dan ook maar ‘terug in zijn hok’ (De Volkskrant, 10 april 2008). En minister Donner (2007) gaf in de Herzberglezing 2007 al aan dat het eens uit moest zijn met het azijnpissen tegen de overheid. Want dat zou het vertrouwen in die overheid alleen maar ondermijnen. Maar met die houding wordt een forse kans gemist. Zeker tegen de achtergrond van het Nieuwe Paternalisme dat zich van onze overheid eigen heeft gemaakt. In toenemende mate is er immers, ook dat gaf ik al eerder aan, sprake van een overheid ‘met opgeheven vingertje’. Van een overheid bijvoorbeeld die pleit voor een ‘beschavingsoffensief’, responsabilisering van de samenleving, ‘actief burgerschap’, aanpak van publieke hufterigheid en herstel van maatschappelijk vertrouwen. Daarin ligt vaak impliciet de suggestie besloten dat het met de beschaving, het vertrouwen, de verantwoordelijkheid van die overheid wel goed zit. Dat nu toont een gevaarlijk gebrek aan zelfreflectie. Want wie niet wil zien dat publieke hufterigheid zijn tegenhanger heeft in institutionele hufterigheid, wie niet ziet dat een roep om

76

responsabilisering (van de burger) slechts zin heeft als ook responsiviteit (van instituties) in de discussie wordt betrokken, wie niet ziet dat je niet kunt praten over herstel van onderling vertrouwen, zonder te onderkennen dat veel overheidssturing en -controle inmiddels op louter wantrouwen is gebaseerd, ziet maar de helft van het probleem. Dus ook maar de helft van de oplossing. En is gedoemd een roepende in de woestijn te blijven, die uiteindelijk slechts meewarig zal worden aangekeken. Natúúrlijk is het zo dat ook burgers zich aan hufterigheid jegens de overheid bezondigen. Natúúrlijk is het zo dat sommige overheidsdienaren het bloed onder de nagels vandaan wordt gehaald. En natúúrlijk is het zo dat sommige regels (door sommige mensen) met voeten worden getreden. Maar het getuigt van weinig grootsheid (of realiteitszin) om dat als argument te gebruiken om aan te tonen dat het met het gedrag van de overheid wel goed zit. Dat heeft immers een hoog “maar hij begon..”-gehalte. Iets minder zelfgenoegzaamheid, iets meer zelfreflectie, iets minder zelfgerichtheid zou dus goeddoen. Net als iets minder lange tenen. Want de institutionele hufterigheid die Brenninkmeijer bijvoorbeeld constateert, geldt zeker niet alleen de overheid. Hij doet zich net zo goed voor binnen semi-overheidsorganisaties, hoger onderwijs of de nieuwe privaten. Wie de laatste tijd wel eens zaken heeft gedaan met KPN weet wat ik bedoel. Het besef begint steeds meer om zich heen te grijpen dat organiseren op basis van vertrouwen op de lange termijn waarschijnlijk een veelbelovender weg is dan het organiseren op basis van wantrouwen. Ook hier kan de overheid moreel leiderschap tonen en een voorbeeldfunctie vervullen. Door de institutionaliseringsdrang te beheersen, te organiseren op een andere leest. Dat vereist overigens niet alleen een andere werkwijze, het vereist eerst en vooral een verschuiving in attitude. Beleidsonderzoeker Tom van Dijk benoemde dat ook onlangs nog als één van de belangrijkste recepten om het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg te vergroten: “Van vitaal belang daarbij is dat de overheid vertrouwen heeft in de samenleving. Zij moet zich realiseren dat de samenleving van de samenleving is en niet van de overheid.” (Van Dijk, 2008). Helemaal waar. Maar in de praktijk overigens wel een stuk makkelijker gezegd dan gedaan….

77

Tot slot: in hoofdstuk 3 sprak ik al van het belang van connessione: het vermogen om het geheel – en de onderlinge verbanden - te kunnen zien. In dit hoofdstuk voegde ik er moreel leiderschap aan toe. Het eerste is nodig om de juiste interventiestrategie te kunnen kiezen, het tweede om het debat daarover aan te kunnen zwengelen. Op beide aspecten laat de overheid nu kansen liggen. Dat vraagt om een inhaalslag. Die dan overigens een dubbele werking zal hebben. Ten eerste verschaft het de basis voor het moreel leiderschap waarover ik hiervoor al sprak. Maar niet vergeten moet worden dat voorbeeldgedrag óók een confirmation signal bij uitstek is. In de vorm van een bevestiging van de norm. En in de vorm van bevestiging van de burger. Tel uit je winst….

7.2. Verbindend vakmanschap Voorbeeldgedrag is in feite een essentiële voorwaarde waaraan de overheid als geheel moet voldoen. In deze paragraaf kom ik dan bij een voorwaarde die specifiek geldt voor de direct betrokkenen bij het veiligheidsbeleid binnen die overheid: het verbindend vakmanschap. Uit de voorgaande hoofdstukken zal duidelijk zijn geworden: public reassurance is alleen mogelijk wanneer men zich goed bewust is van de complexe manier waarop veiligheid en veiligheidszorg door de burger worden bezien en beleefd. En hoe het woud aan percepties en emoties daaromheen tot stand komt. Hoe ook, gewild en ongewild, door concrete acties, gedragingen, uitspraken of symbolen signalen kunnen worden gegeven die die percepties en emoties versterken of verzwakken. Innes (2004) onderstreepte het al: om dat goed te kunnen doen is verbinding het sleutelwoord. Dat woord verbinding gebruik ik overigens met de grootste schroom. Het duikt immers de afgelopen jaren in steeds meer discussies over het veiligheidsvraagstuk op. En wordt te pas en te onpas als het middel voor alle kwalen afgeschilderd. Het gevaar is daarmee levensgroot dat het begrip verder volstrekt ‘hol’ blijft: dat iedereen het bezigt, maar nauwelijks iemand erin slaagt het écht vorm te geven. Toch valt er niet aan te ontkomen dat het vermogen tot het maken van de connectie de sleutel vormt voor succesvol werken aan veiligheid. Omdat het de enige manier

78

is waarop een goed zicht kan worden verkregen op wat door verschillende doelgroepen bijvoorbeeld als signal events worden ervaren, of op de manier waarop control of confirmation signals door hen zullen worden beleefd. Maar ook omdat, zoals al eerder aangegeven, veiligheid steeds meer een coproductie is van meerdere actoren in de netwerksamenleving. Die coproductie komt alleen adequaat tot stand wanneer die actoren in constructieve verbinding staan met elkaar. “De moderne handhaver moet kunnen luisteren, beschikken over inlevings­ vermogen en theoretische kennis”, Lokaal handhavingcoördinator Mirjam van Ewijk in De Handhavingskrant, april 2008). Verbinding is echter niet het enige. Ook vakmanschap wordt gevraagd. Gebaseerd op een stevig (ook theoretisch) inzicht hoe percepties en emoties rond veiligheid ontstaan én kunnen worden beïnvloed. In wat de (in paragraaf 6.3 besproken) ‘links’ kunnen maken en breken. En in hoe die kennis ook in bestuurlijke en beleidsmatige processen op een zodanige manier kan worden ingebracht, dat in de outcome van die processen daarvan tóch nog wat terug te zien is. Dat dat laatste (zeker in de grootstedelijke omgeving) geen sinecure is, lieten Hartman en Tops (2005) onlangs nog eens zien in hun Frontlijnsturing: uitvoering op de publieke werkvloer van de stad. Daarin maakten zij de spanning zichtbaar die bestaat tussen de logica van bestuur en beleid en de logica van de uitvoering. Ook hiér is sprake van een complex verbindingsvraagstuk, dat groot vakmanschap vraagt om te overbruggen. Kortom, public reassurance vraagt in meerdere opzichten verbindend vakmanschap. Dat is op dit moment nog lang niet altijd in voldoende mate aanwezig of zichtbaar. De verdere ontwikkeling is mogelijk en wenselijk, waarbij echter wel onderkend moet worden dat van een vast omlijnd ideaal- of eindbeeld geen sprake is, noch dat daar vermoedelijk – in zo’n dynamische setting – überhaupt sprake van kan zijn. Wat dus vooral nodig is, is een praktijk van werkend leren, van reflexieve professionaliteit. Wel zijn op dit moment al zeker drie bewegingen te duiden die daarbij gemaakt moeten worden. Ik licht die hieronder kort toe.

79

Getting out of the mental prison. Verbinding is pas mogelijk wanneer de omgeving met een open blik kan worden bekeken. Maar het verbaast mij elke keer weer te zien hoe moeilijk dat (vertegenwoordigers van) grote organisaties valt. De logica van het eigen systeem blijkt steeds weer het zicht op de logica van de omringende buitenwereld te vertroebelen. De bekende bedrijfsblindheid leidt daarmee óók tot een zekere blindheid voor burgers, alle goede intenties ten spijt. Is het in dit licht niet veelzeggend dat minister Guusje ter Horst pas zag dat de maatschappelijke verruwing ook tot de overheid was doorgedrongen, op het moment dat die verruwing door haar ‘eigen’ ambtenaren tegen haarzelf werd aangewend? (Elsevier, 15 maart 2008) Kennelijk werken grote organisaties voor de meeste mensen daarbinnen als een soort mental prison, van waaruit het lastig is zich een reëel beeld van de werkelijkheid buiten die organisatie te vormen. Wanneer dat wordt onderkend, wordt gewerkt aan methoden om dat te doorbreken. Maar omdat die methoden meestal ontwikkeld worden langs de lijnen van de eigen organisatielogica (via monitoren, panels bijvoorbeeld), is de teleurstelling vaak al bij voorbaat ingebakken. Grote organisaties staan dus voor de paradoxale uitdaging methoden te ontwikkelen die niét op hun eigen organisatielogica zijn gebaseerd. En dat is per definitie een lastige opgave. Op het andere been gaan staan. De horizontalisering van de samenleving vraagt een andere opstelling van (ook) de overheid. Die opstelling schuilt niet zozeer in een formele positie, maar in de attitude van waaruit wordt gehandeld. Die wordt sterk beïnvloed door het zelfbeeld. In de praktijk valt mij nogal eens op dat in woorden al wel van een meer horizontale opstelling sprake is, maar dat alle verdere gedragingen nog een uitdrukking vormen van de oude positie. Dat geeft een dubbele boodschap, maakt ook ongeloofwaardig. Kennelijk wordt de gewenste verschuiving wel onderkend, maar nog niet doorleefd. Dat heeft natuurlijk ook domweg tijd nodig. Maar voor de kwaliteit van de verbinding is het uiteindelijk nodig écht op het andere been te gaan staan, niet alleen in naam. Het loslaten van de social engineering-gedachte. Ik gaf het al eerder aan: voor succesvolle reassurance is het nodig afstand te nemen van de maakbaarheids- en beheersbaarheidsillusie. Die illusie ligt soms expliciet, soms impliciet, maar in ieder

80

geval heel frequent in vele facetten van de huidige veiligheidszorg besloten. Oók in de populaire vraag uit het veld waaraan ik dit hele betoog in feite heb opgehangen. Want vormde mijn startpunt niet de – letterlijke – vraag uit het veld: Aan welke knoppen moet ik draaien? In die verwoording ligt, veelzeggend, een tamelijk mechanistisch beeld op de maatschappelijke werkelijkheid besloten. Een stevig geloof in social engineering. Een geloof dat in naam allang achter ons zou liggen. Waar het ook hoort. Het brengt mij daarom in de niet te weerstane verleiding te stellen dat in ‘Blijf eens met je tengels van de knoppen af’ waarschijnlijk al de helft van de oplossing verscholen ligt. Voor de andere helft van de oplossing hoop ik in de rest van mijn betoog een bruikbaar antwoord te hebben kunnen formuleren. In het navolgende slothoofdstuk maak ik daarvan de balans op.

81

8. Public reassurance overall: een pleidooi voor slow safety Wat kan gedaan worden om het publiek vertrouwen rond veiligheid en veiligheidszorg te optimaliseren? Te werken dus aan public reassurance. Of, nog scherper: wat kunnen bestuurders en beleidsmakers uit de veiligheidszorg daaraan doen? Dat is de centrale vraag waarmee ik in dit betoog van start ging. Nu, na vele omzwervingen, kom ik aan het einde van mijn betoog. En merk ik dat ik die centrale vraag op twee manieren kan beantwoorden. Allereerst op een meer instrumentele, technische manier. Ten tweede op een meer beschouwelijke, overdrachtelijke manier. De een is naar mijn mening niet beter dan de ander. Anders gezegd: beiden zijn even waar. Dus geef ik hier beide antwoorden. Maar eerst vat ik nog even wat kernbevindingen samen. De percepties en emoties rond veiligheid(szorg) in de samenleving zijn veelzijdig en complex. Zij komen mede tot stand onder invloed van symbolische communicatie. En zij lijken wellicht weinig grijpbaar en reëel, maar in hun consequenties zijn zij dat wel degelijk. Een gebrekkig vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg zal uiteindelijk de vitaliteit van de samenleving aantasten en de legitimiteit van instituties daarbinnen ondergraven. Public reassurance vraagt eerst en vooral de bereidheid en het vermogen om open naar deze percepties en emoties te kijken, hun gecompliceerdheid en complexiteit te onderkennen en hun doorwerking te doorzien. Ten tweede vraagt het het loslaten van de illusie van maakbaarheid en beheersbaarheid, want het najagen daarvan zal het publiek vertrouwen alleen maar verder ondermijnen. Public reassurance In dit betoog heb ik ervoor gepleit om veel sterker, bewuster en gerichter gebruik te gaan maken van symboolwerking in de veiligheidszorg. Door onszelf allereerst veel meer rekenschap te geven van de werking van signal crimes, signal events en signal disorders. Het zijn immers deze gebeurtenissen die een grote impact hebben, doordat zij als het ware symbool staan voor de bedreiging van de morele, sociale of fysieke orde.

82

Hier kunnen (en moeten) acties, gedragingen, uitingen tegenover worden gezet waarin als het ware contra-signalen liggen besloten. Door waarneembare regulerende actie (control signals), activiteiten waarmee burgers zich (h)erkend en bevestigd weten en/of waarmee de norm wordt onderstreept (confirmation signals) en tenslotte ook signalen waarin medeleven tot uiting komt (compassion signals). Gedrieën vormen zijn het primaire instrumentarium van effectieve public reassurance. Zij lenen zich voor toepassing op alle niveaus: van institutioneel tot persoonlijk. Ik heb echter ook onderstreept dat het vormgeven van deze signalen nauw luistert: met enige onachtzaamheid verandert een control signal in precies het tegen­ overgestelde en wordt het publiek vertrouwen geschaad in plaats van versterkt. Met de andere signalen is dat al niet anders. Veel van de huidige inspanningen om het publieke vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg te (her)winnen, richten zich op het verbeteren van de veiligheid zelf. Daarmee zal het gewenste effect echter niet gesorteerd worden. Elk van de vier V’s van de veiligheidszorg (veiligheid, veiligheidsbeleving, vertrouwen en vrijheids­ beleving) heeft immers doorwerking in het bredere publieke vertrouwen. Aandacht is dus nodig voor elk van die vier aandachtsvelden. En bovenal moet de balans worden gezocht: publiek vertrouwen in veiligheid(szorg) vraagt om een situatie van zorgvuldig evenwicht tussen elk van de vier deel­belangen. Ten slotte moet voldaan worden aan twee essentiële voorwaarden. Het eerste is voorbeeldgedrag door de overheid. Publiek vertrouwen vraagt immers om (moreel) leiderschap. De overheid is één van de meest aangewezen partijen om dat leiderschap op zich te nemen. Maar dan is geloofwaardigheid geboden. Dat vereist voorbeeldgedrag. Op het gebied van het naleven van rechtsstatelijke kernwaarden. Op het gebied van zorgvuldige bejegening. Op het gebied ook van het organiseren op basis van vertrouwen, in plaats van op wantrouwen. Hier heb ik geconstateerd dat een inhaalslag dringend nodig is. En met zorg heb ik ook geconstateerd dat dit besef kennelijk nog niet overal binnen de overheid is doorgedrongen. Maar dat besef is wel een voorwaarde om die inhaalslag überhaupt te kunnen inzetten.

83

De tweede voorwaarde is die van verbindend vakmanschap. Het adequaat kunnen ‘lezen’ van de samenleving, het kunnen bepalen van wat daarin de signal crimes, signal events en signal disorders zijn en het kunnen beoordelen van de adequate antwoorden vraagt om verbinding. Meer dan waar thans veelal sprake van is. Die (grotere) verbinding is ook nodig waar het gaat om het dichten van het spanningsvolle gat tussen beleid en uitvoering. Die verbinding(en) maken vergt kennis, inzicht, inlevingsvermogen, omgevingssensitiviteit en een stevige mate van professionaliteit. Het vraagt dus vooral ook het door mij in hoofdstuk 1 al bepleite outside-in denken. Er is daarvoor echter geen panklaar recept, er zijn geen standaard antwoorden. Het ontwikkelen van het verbindend vakmanschap zal dus deels ‘op de tast’ moeten gebeuren. Dat vraagt vooral reflexieve professionaliteit, met een groot vermogen en grote bereidheid om te leren. De denklijn die aan public reassurance ten grondslag ligt kan dus worden afgebeeld als in onderstaande figuur 4. Dit is de eerste manier van kijken naar (en samenvatten van) de essentie van mijn betoog. Het is de meer instrumentele, technische variant, zoals ik die in de inleiding van dit hoofdstuk aankondigde. GEWENSTE OUTCOME publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg

PRIMAIRE AANDACHTSVELDEN veiligheid

veiligheidsbeleving

vertrouwen

vrijheidsbeleving

PRIMAIRE INSTRUMENTEN control signals

confirmation signals

compassion signals

ESSENTIELE RANDVOORWAARDEN verbindend vakmanschap

voorbeeldgedrag

IN COMPLEX KRACHTENVELD VAN MAATSCHAPPELIJKE INVLOEDEN

Fig. 4. Public Reassurance kort samengevat.

84

Een pleidooi voor slow safety Mijn verhaal kan echter ook heel anders gelezen worden. Als een pleidooi voor meer rust. Voor meer rust in de samenleving, natuurlijk, zeker als mijn stelling rond de slapeloze samenleving uit hoofdstuk 3 bewaarheid blijkt. Maar vooral ook als een pleidooi voor meer rust in het veiligheidsbeleid. Een pleidooi ook voor meer overzicht, (zelf)reflectie en zorgvuldigheid. Op vele punten heb ik immers laten zien hoe een gebrek aan in- of overzicht, rust, reflectie of zorgvuldigheid, het publieke vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg onder druk zet. En ik heb ook laten zien waar en waarom deze ingrediënten het publiek vertrouwen nu juist zouden kunnen bevorderen. Zoals ik in de speedy samenleving al aangaf, is dit bij uitstek het tijdsgewricht van de quick-fixes. Quick-fixes die op den duur alleen geen fix meer blijken te zijn. Op allerlei terreinen is in toenemende mate een tegenbeweging zichtbaar. Een tegenbeweging die uitgaat van kwaliteit en duurzaamheid boven kwantiteit en snelheid. Kernbegrip is het begrip slow. Dat komt tot uiting in uiteenlopende vormen: van slow cooking tot slow sex. Goed beschouwd is mijn betoog niets anders dan een pleidooi voor slow safety. Voor een veiligheidszorg die wordt vormgegeven met iets meer rust, iets meer onderbouwing, iets meer zorgvuldigheid, iets meer reflectie, iets meer kwaliteit. Het is mijn stellige overtuiging dat dat zowel de effectiviteit als de geloofwaardigheid van het veiligheidsbeleid sterk ten goede zou komen. En het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg zal versterken. Hoe vaker ik erover nadenk, hoe minder ik me aan de conclusie kan onttrekken dat rust het sleutelwoord van het hedendaagse veiligheidsdebat en –beleid zou moeten zijn. Ligt hier de kernopgave voor het publiek leiderschap?

85

9. De bijdrage van het Public Reassurance Centre In het voorgaande heb ik beschreven wat naar mijn mening nodig en mogelijk is om het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg te onderhouden of te herstellen. Kortom, hoe inhoud valt te geven aan public reassurance. Het vergt heel wat meer dan het domweg zo goed mogelijk aanpakken van criminaliteit en onveiligheid. Het vraagt vooral om een relatief delicaat inspelen op allerhande percepties en emoties in de samenleving. En dat in een sterk veranderende samen­ leving, waarin velen nog hun weg in de nieuwe onzekerheden én nieuwe verhoudingen moeten vinden. Voor een deel betreft het dus ‘voortgaan op de tast’ en onderweg uitvinden wat wél werkt en wat niet. Het is niet anders. Maar dan is het natuurlijk wel prettig als je als practitioner ondersteuning krijgt. In de vorm van een klankbord, een frisse blik, aanvullende expertise, een goed gevulde gereedschapskist. Of een goed geschoolde medewerker. Het Public Reassurance Centre van Hogeschool INHOLLAND wil precies die ondersteuning bieden. Door een brug te vormen tussen wetenschap en praktijk. Door toepassingsgericht onderzoek uit te voeren voor het veiligheidsveld. Door praktijkgerichte innovatie, advies en kennisoverdracht. En, intern, door het onderwijs te helpen professionals af te leveren, die weten om te gaan met de emoties en percepties rond veiligheid. Reassuring professionals, om het maar zo te zeggen. Concreet kunt u van het PRC daarbij tenminste drie dingen verwachten: 1. Ondersteuning van het praktijkveld: advies, onderzoek, kennisoverdracht Wij ondersteunen organisaties in het veiligheidsveld op hun verzoek graag bij het vormgeven van public reassurance. Door het uitvoeren van onderzoek, coaching of advies bij de ontwikkeling van strategieën, projecten, instrumenten, met seminars of workshops. Door het bieden van een klankbordfunctie aan bestuurders. Maar ook door een platform te bieden waar het praktijkveld collega’s kan ontmoeten die worstelen met dezelfde problemen, waar ervaringen kunnen worden uitgewisseld en gezamenlijk kan worden nagedacht over het overwinnen van collectieve

86

knelpunten. We beschikken daarbij ook over een stevige ‘gereedschapskist’ met handige instrumenten, zoals bijvoorbeeld gevalideerde vragensets voor gebruik bij lokaal onderzoek. Maar ook over een goed overzicht van best-practices. 2. Uitvoering van eigen onderzoekslijnen Op thema’s die wij essentieel vinden voor de verdere ontwikkeling van effectieve public reassurance zullen wij ook zelf onderzoek initiëren. De resultaten zullen wij natuurlijk breed delen. Onderzoekslijnen voor de komende drie jaar zijn daarbij in ieder geval: 1. Public reassurance in wijk en buurt. Vaak krijgt public reassurance aandacht op wijk- of buurtniveau. Maar de ene wijk is de andere niet. En wat in de ene buurt werkt, blijkt in de andere weer precies het tegenovergestelde effect te hebben. Het PRC zal dan ook in de komende tijd proberen te komen tot een wijk- en buurttypologie in het kader van public reassurance, met daaraan gekoppeld suggesties voor interventiestrategieën. 2. Witte woede, zwarte zorgen. Deze lijn is gericht op het verder inkleuren van het veiligheidsbegrip en het verkrijgen van meer zicht op de specifieke eisen die verschillende groepen in onze samenleving aan public reassurance stellen (zie ook de pagina’s 73 en 74). Op het thema ‘zwarte zorgen’ is één van de researchfellows van het lectoraat inmiddels al een promotieonderzoek gestart, in samenwerking met London South Bank University. 3. Publiek Leiderschap en public reassurance. Van New Public Management naar New Public Leadership. Stelt public reassurance in de hedendaagse samenleving andere eisen aan publiek leiderschap en publieke leiders? Bijvoorbeeld aan burgemeesters, politiechefs? En wat zijn deze eisen dan? Vormen de persoon, het gedrag en de uitlatingen van de hedendaagse publiek leider geen symbolen bij uitstek? Zijn hieruit criteria voor publiek leiderschap rond veiligheid te destilleren? 4. De responsieve overheid. Deze onderzoekslijn is natuurlijk nauw verwant met de voorgaande. Hier ligt de nadruk echter niet zozeer op het leiderschap, maar op de kwaliteit van de dienstverlening in de ogen van de burger, met name waar het gaat om de door de burger zo gewenste ‘actieve wederkerigheid’. Het gaat hier dus om de ‘links’ uit de trits ‘bonding, bridging, linking’. Hoe kunnen deze optimaal tot stand worden gebracht? Op een zodanige manier dat het

87

institutioneel vertrouwen optimaal wordt versterkt? En wat is de rol van professionals daarin? 5. Effectief én respectvol handhaven. Hoogwaardige handhaving is tegenwoordig in veel organisaties het devies. Maar met die hoogwaardigheid wordt dan vooral een grote effectiviteit bedoeld. In toenemende mate wordt gesignaleerd dat daarbij burgerlijke vrijheden en een respectvolle bejegening van de ‘behandhaafden’ in het gedrang dreigt te komen. Hoe zijn deze ogenschijnlijk tegengestelde belangen in de praktijk goed met elkaar te verbinden? 6. De Slapeloze Samenleving. Klopt de hypothese zoals deze in hoofdstuk 3 ten aanzien van de slapeloze samenleving werd geformuleerd? Is een oorzakelijk verband tussen een collectieve slaapschuld, het korte lontje en onze huidige neiging tot sociaal pessimisme inderdaad aan te tonen? Deze lijn zal worden ontwikkeld in samenwerking met neurobiologen van de Rijksuniversiteit Groningen. 7. Burgermoed. Onder veel burgers leeft het gevoel dat je op niemands hulp meer hoeft te rekenen als je wat overkomt. Dat kan leiden tot gevoelens van onveiligheid. Maar is dat werkelijk zo? En áls dat zo is, wat is dan mogelijk om het niveau van bystander-intervention weer te vergroten? 8. Remythificatie. Vergroten van transparantie is – volgens het hedendaagse beleidsgeloof – het devies om vertrouwen van burgers in instituties te herwinnen. Maar klopt die aanname wel? Elchardus (2002) vond bijvoorbeeld juist dat die instanties die bekleed zijn met een ontegensprekelijk gezag, een aanzienlijk hoger vertrouwen genieten dan allerlei transparantere, vertegenwoordigende instanties. Zou remythificatie mogelijk een effectievere strategie kunnen zijn dan demythificatie? De onderzoekslijnen zullen natuurlijk niet alleen tot uiting komen in onderzoeken die door de kernleden van het PRC zelf worden uitgevoerd. Minstens zozeer zullen zij invulling krijgen in onderzoeken die door studenten worden uitgevoerd: in de vorm van afstudeeronderzoeken, onderzoeken in het kader van verdiepende minors en dergelijke. Zo kan waarlijk stapeling van inzichten ontstaan.

88

3. Ondersteuning van het onderwijs Het PRC heeft niet alleen een externe, maar evenzeer een interne functie. Die laatste functie betreft natuurlijk het bieden van ondersteuning aan het onderwijs, zowel door ondersteuning van het onderwijs aan studenten als door professionali­ sering van docenten. Het eerste krijgt bijvoorbeeld inhoud in de vorm van gastcolleges, begeleiding bij onderzoeksopdrachten, ontwikkeling van minoren en dergelijke. Het tweede krijgt inhoud in de vorm van de kenniskring of kenniskringplus, het verzorgen van kennisateliers en het bieden van promotieplaatsen. Maar het PRC voelt ook een bredere verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de verdere ontwikkeling van de kwaliteit van het hoger onderwijs bij INHOLLAND. Voor de hand ligt natuurlijk dat het PRC actief mee zal denken over de manier waarop ook de interne veiligheidzorg en public reassurance van INHOLLAND vorm wordt gegeven. Elke onderwijsinstelling heeft immers tegenwoordig de dure plicht daaraan aandacht te besteden. Het PRC draagt daar graag aan bij. Maar ook in een andere zin voel ik hier een verantwoordelijkheid. Het hoger onderwijs richt zich op een zo optimaal mogelijk voorbereiden van aankomende professionals op de beroepspraktijk. Veel studenten van de Hogeschool (uit bijvoorbeeld IV-opleiding, of de School of Law) zullen uiteindelijk in organisaties terecht komen die relevant zijn voor het vraagstuk van public reassurance. Het is dus zaak dat zij hierop zijn voorbereid, hiermee om weten te gaan. Anders gezegd, het is wenselijk dat het hoger onderwijs reassuring professionals weet af te leveren. Dat kan door de inhoud van het onderwijs, zoals hiervoor al is aangewezen. Maar professionals leren ook vooral van rolmodellen, van voorbeeldgedrag. En het hoger onderwijs is meestal de eerste organisatie waarmee de aankomende professional te maken heeft. Dan is het voor het hoger onderwijs zaak to practice what you preach. Te laten zien hoe een organisatie responsief kan zijn, kan opereren op basis van respectvolle wederkerigheid, effectiviteit kan paren aan menselijke zorgvuldigheid. Zoals vele grotere organisaties kan het hoger onderwijs hier nog in groeien. Het PRC draagt aan die groei graag op een constructieve wijze bij.

89

Dankwoord Veel dank ben ik allereerst verschuldigd aan (het College van Bestuur van) de Hogeschool INHOLLAND, die mij de plek biedt om bezig te zijn met het vraagstuk dat mij het meeste boeit: de subjectieve kant van de veiligheidszorg. En dat mét en vóór jonge mensen die aan het begin staan van hun carrière. Dat levert een win-win situatie op: zij kunnen wellicht profiteren van mijn ervaring, maar ik word geïnspireerd door hun onbevangen en frisse kijk. Natuurlijk gaat vervolgens mijn grote dank uit naar de leden van mijn kenniskring: associate lector Gabry Vanderveen, research fellows Ilona van de Kooi, Marijn Roest en Jorn van Rij en managementassistenten Mery Schijf en Barbara van Wijk. Ik ben blij mijzelf omgeven te weten door zulke enthousiaste en open mensen, die mijn drive voor dit onderwerp delen. Ik prijs mijzelf gelukkig met het lef van Gabry Vanderveen om (parttime) de stap te maken van academia naar het hbo. Als ‘pracademic’ gedij ik het best met een sterk wetenschappelijk georiënteerd maatje aan mijn zijde. Wij gaan nog mooie dingen doen. Dank ook voor mijn collega lectores van het Research and Innovation Centre Global City: Joke Hermes (Publieke Meningsvorming), Angelique Lombarts (Leisure Management en City Marketing), Pauline Naber (Leefwerelden van Jeugd) en Guido Walraven (Dynamiek van de Stad). Mede door hun – op het eerste gezicht – zo uiteenlopende expertisevelden maken zij mij het een stuk gemakkelijker datgene te doen wat ik belangrijk vind: veiligheid in een breed perspectief te plaatsen en daadwerkelijk meervoudig te kijken. Datzelfde geldt ook voor mijn collega’s in een ander werkverband: de School voor Politie Leiderschap. Elke keer weer kan ik mij daar scherpen aan zo veel verschillende manieren van kijken. Wat een rijkdom. Dank gaat natuurlijk ook uit naar alle medewerkers van ASAR, het organisatieonder­ deel dat de paraplu vormt boven alle lectoraten van INHOLLAND. Mijn bijzondere dank gaat daarbij uit naar Marianne de Jong, die zo’n centrale rol vervulde bij de organisatie van mijn lectorale rede en naar Ineke van Halsema, die met scherpe blik

90

en scherpe pen het concept van dit boekje van commentaar voorzag. Peter Meerlo (RUG) hielp mij de gedachten ten aanzien van de slapeloze samenleving te scherpen en voorzag mij van veel relevante literatuur. Dat laatste geldt ook voor de geneeskundige tak van mijn familie, waar vooral Mart de Graaff zijn best deed om mij van literatuur te voorzien. NVIV-voorzitter Hans Moors was snel te porren om rond mijn lectorale rede samen een congres over public reassurance te organiseren. Daarmee onderstrepen we een belangrijke boodschap uit de veiligheidszorg: dat die alleen tot stand komt in samenwerking, en vooral ook in een vruchtbare botsing der opinies. Corien Pompe bood mij een prachtige plek om mijn tekst te schrijven, veel warmte en veel uitstekende koffie daarbij. Tenslotte gaat mijn dank uit naar alle mensen die mijn concept voorzagen van opbouwende kritiek, net als naar al diegenen aan wie ik, soms zelfs zonder dat zij dat zelf wisten, in de afgelopen periode mijn gedachten kon scherpen of die mij voorzagen van publicaties of concepten waarvan ik toch echt kennis moest nemen. In het bijzonder ben ik hierbij Jan van Ewijk, Jan Nap en Bob Hoogenboom dank verschuldigd. Zij vormen voor mij steeds weer een bron van inspiratie.

91

Geraadpleegde literatuur Ager, A. en A. Strang, (2004) Indicators of integration: final report, Home Office Development and Practice Report nr. 28, Home Office Ackaert, J. en M. van Craen (2006), Liveability, Insecurity, social capital and trust in local government, Paper presented at the XVI ISA World Congress of Sociology. Durban, South-Africa Altuïtion bv (2005), Vertrouwen in de Politie, ’s Hertogenbosch Bakker, G, B. Hoogenboom en M. Pheijffer (2006), Toezichtyoga, food for thought voor toezichthouders en handhavers, NIVRA-Nijenrode Press, Breukelen, Bauman, Zygmunt, (2000) Liquid Modernity, Polity Press, Cambridge, Beck, U., (1992) Risk Society, towards a new modernity, London/New Delhi Beck, U. (2002), The terrorist threat, world risk society revisited, Theory, Culture & Society, Vol. 19, nr. 4, 39-55 Beer, P.T. de en C.J.M. Schuyt (2004), Bijdragen aan Waarden en Normen, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid/Amsterdam University Press Blumstein, A en J. Wallman (eds.) (2000) The Crime Drop in America, Cambridge University Press Böhler, B. (2004), Crisis in de Rechtsstaat, spraakmakende zaken, verborgen processen, Arbeiderspers, Amsterdam Boutellier, J.C.J. De Veiligheidsutopie, hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag Boutellier, J.C.J (2007a), Nodale Orde, veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving, VU Amsterdam. Boutellier, J.C.J. (2007b) Tussen controle en vertrouwen, in: de Keizer en Roels (red.) Staat van Veiligheid, de Nederlandse samenleving sinds 1900, Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, Walburg Pers, Zutphen Brenninkmeijer (2007) Voorlopige bevindingen Nacht van de Waakzaamheid, School voor Politie Leiderschap, Warnsveld. Brenninkmeijer (2008), Burgerschap verzilverd, verslag van de Nationaal Ombudsman over 2007. Den Haag Brink, G. van den (2001), Geweld als uitdaging, NIZW, Utrecht Brink, G. van den (2004), Schets van een beschavingsoffensief : over normen, normaliteit en normalisatie in Nederland, WRR Verkenningen nr. 3, Den Haag

92

Brink, G. van den (red.), E. van Es, B. Mali, H. de Mare, P. van Os en R. Pierik (2007) Prachtwijken?! De mogelijkheden en beperkingen van Nederlandse probleemwijken, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, Cornelis, A (1988), Logica van het gevoel, filosofie van de stabiliteitslagen in de cultuur als nesteling der emoties, Essence, Amsterdam Bruijn, J.A. de (2002), Prestatiemeting in de publieke sector; strategieën om perverse effecten te neutraliseren, in : Bestuurswetenschappen, nr. 2 p 138-157 Bijl, R. J. Boelhouwer en E. Pommer (reds) (2007), De sociale staat van Nederland 2007, Sociaal en Cultueel Planbureau, Den Haag Bovens, M. en A. Wille (2007), Het vertrouwen in de overhead is terug, in: NRC Handelsblad, Opinie, 1 december 2007 Dinges, D. F., Pack, F., Williams, K., Gillen, K. A., Powell, J. W., Ott, G. E., et al. (1997). Cumulative sleepiness, mood disturbance, and psychomotor vigilance performance decrements during a week of sleep restricted to 4-5 hours per night. Sleep, 20(4), 267-277. Ditton, J. et al. (2000). Afraid or angry? Recalibrating the ‘fear’ of crime. In J. Ditton en S. Farall (eds.), The fear of crime (pp. 536-551), Ashgate: Darthmouth. Duyvendak, J.W. en M. Hurenkamp (2004), Kiezen voor de Kudde, lichte gemeenschappen en de nieuwe meerderheid, Van Gennep, Amsterdam Dijk, J. van, R. Manchin, J. van Kesteren, S. Nevala, G. Hideg (2006), The Burden of Crime in the EU, Research Report: a comparative analysis of the European Crime and Safety Survey (EU ICS) 2005 Dijk, J. van, R. Manchin, J. van Kesteren, S. Nevala, G. Hideg (2007), The Burden of Crime in the EU: a comparative analysis of the European Crime and Safety Survey (EU ICS) 2005, EUICS Consortium Dijk, T. van (2005) Actieve Wederkerigheid, Intomart GfK/Regioplan BV, Amsterdam/ Hilversum Dijk, T. van (2007), !00%, een onderzoek naar het vertrouwen van burgers in de politie, Hilversum Dijk, T. van (2008), Van vitaal belang is dat de overheid vertrouwen heeft in de samenleving, interview met Tom van Dijk in: Secondant, april 2008 Easton, M. and P. Ponsaers (2007), Community (Oriented) Policing Reassured: betekenis in een Vlaamse context in: Reassurance Policing: Concepten en receptie, cahiers Politiestudies no. 3, SMVP/CPS

93

Eeuwijk, B. van (2002), Het verhaal achter de cijfers, Acteren van de politie en onveiligheidsgevoelens van burgers, Vrije Universiteit, Amsterdam Egelkamp, M.M (2002), Inflation von Gewalt? Strafrechtliche und kriminologische Analysen von Qualifikationsentscheidungen in den Niederlanden und Deutschland, proefschrift, Universiteit Groningen Elchardus, M en W. Smits (2002), Anatomie en oorzaken van het wantrouwen, VUBPress, Brussel Elchardus, M (2002), De Dramademocratie, Lannoo, Tielt Elchardus, M (ongedat) De symbolische samenleving en de stille bestuurder, lezing, Elffers, H. and W. de Jong (2005), Nee, ik voel me nooit onveilig, Determinanten van sociale

veiligheidsgevoelens.

Nederlands

Studiecentrum

Criminaliteit

en

Rechtshandhaving, in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Den Haag, European Opinion Research Group (2000-2006) Eurobarometer: Public Opinion in the European Union, National Report the Netherlands, no. 50 et seq European Opinion Research Group (2006) Eurobarometer: Public Opinion in the European Union, National Report the Netherlands no. 64 Eysink Smeets, M.W.B., E. Sevenhuijsen en P. Nijmeijer (2003), Beelden van blauw; onderzoek naar klantwensen en -verwachtingen omtrent de intake van de Nederlandse politie, ES&E, Den Haag Eysink Smeets, M.W.B. (2006) Politiezorg met meer EQ, in Balanceren tussen vertrouwen en wantrouwen, Jaarboek School voor Politie Leiderschap 2005, Zutphen, Eysink Smeets, M.W.B.(2007), Tevredenheid laatste politiecontact 2006, de geconstateerde verschillen verklaard, Amsterdam Eysink Smeets, M.W.B. (2007a) Schetsmodellen rond criminaliteit en veiligheid, Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, Utrecht Eysink Smeets, M.W.B. (2007b) Tijd voor een omslag: van IQ naar EQ-policing, Hogeschool INHOLLAND, Rotterdam Eysink Smeets, M.W.B., L. van Lier, R. Romkens, M. Egelkamp, J. van Ditzhuijzen, (2007c) Escort in Amsterdam Revisited, een beeld van de Amsterdamse escortbranche anno 2007, Marnix Eysink Smeets BV/Werk aan Veiligheid, Amsterdam

94

Eysink Smeets (2008): Public Reassurance, the Dutch way, opgenomen in Ponsaers e.a. (red) Reassurance Policing, Boom Uitgevers, (in print) Flight, S., A. van den Andel en P. Hulshof (2006), Vertrouwen in de politie; een verkennend onderzoek, DSP-Groep, Amsterdam Franklin, J. (1998) Introduction, in: J. Franklin (ed.) The politics of Risk Society (p1-8), Malden, Mass, Polity Press Fukuyama, F.F. Trust, the social virtues of the creation of prosperity, Simon & Schuster, New York, 1995 Garland, D. (2001), The Culture of Control, crime and social order in contemporary society, The University of Chicago Press Garland, D. (2003), The Rise of Risk, in: R.V. Ericson & A. Doyle (Eds.), Risk and Morality (p 48-86), University of Toronto Press, Toronto Gelb, M. J. (2004) How to think like Leonardo Da Vinci, Seven Steps to Genius Every Day, Bantam Dell, New York Gestel, B. van (2006) Nieuws, beleid en criminaliteit. Over de wisselwerking tussen lokale media en criminaliteitsbestrijders. Uitgeverij Aksant Gunther Moor, L and C. van der Vijver (ed.) (2000), Het gezag van de politie, Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie. Dordrecht Gunsteren, H. van (2004), Gevaarlijk Veilig, terreurbestrijding in de democratie, Van Gennip Gunsteren, H. van (2008) De valkuilen en misverstanden als Vadertje Stad zijn inwoners wil opvoeden tot burgerschap, in NRC, 15 maart 2008 Haack, M., & Mullington, J. M. (2005). Sustained sleep restriction reduces emotional and physical well-being. Pain, 119(1-3), 56-64. Hermans, H. (2006), Dialoog en Misverstand, leven met de toenemende bevolking van onze innerlijke ruimte, Nelissen Hoek, A. van, J. de Kleuver, P. van Soomeren, P. Hulshof, J. Pach, E. Lugtmeijer, B. Marinus, C. Steinmetz, (2007) Wei Ji en de menselijke maat, Onderzoek Maatschappelijke Onrust, DSP-Groep, Amsterdam Huijboom, N. en J. de Jong (2005), De Belgen doen het beter: zes redenen om morgen te emigreren, Meulenhoff/Manteau, Amsterdam/Antwerpen Innes, M en N. Fielding, (2002), From community to communicative policing: ‘signal crimes’ and the problem of public reassurance, in: Sociological Research Online, vol 7, no 2, www.socresonline.org.uk

95

Innes, M (2004) Signal crimes and signal disorders: notes on deviance as communicative action, in: British Journal of Sociology, vol. 55, nr. 3, pp. 335-355 Innes, M (2007), The Reassurance Function, in: Policing, Volume 1, nr. 2 pp. 132-141, Oxford University Press, 2007 Intomart Gfk (2005), Burgernet na 1 jaar, Intomart Gfk, Hilversum Jong, W. en R. Johannik (2007) Als het dan toch gebeurt: bestuurlijke ervaringen met crises, Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, Enschede Jonathan Jackson, Nick Allum & George Gaskel (2006), Bridging Levels of Analysis in: Risk Perception Research: The Case of the Fear of Crime, Forum Qualitative Social Research Volume 7, No. 1, Art. 20 Jackson, J. S. Farrall and E. Gray (2007), Reassessing fear of crime in England and Whales, preliminary findings from the experience and expression project, conference paper, London Jonker, H. (2006), Vertrouwen een kostbaar bezit? Onderzoek naar het vertrouwen in de politie, afstudeeronderzoek Politieacademie, Amsterdam/Utrecht Kelly, W. E. (2002). Worry and sleep length revisited: Worry, sleep length, and sleep disturbance ascribed to worry. Journal of Genetic Psychology, 163(3), 296-304. Kohnstamm, J. (2006) Veiligheid, vrijheid en grondrechten kunnen niet zonder elkaar, essay Koning, B. de (2008), Alles onder controle, de overheid houdt u in de gaten, Balans, Amsterdam Korf, D. en F. Bovenkerk (2007), Dubbel de Klos, slachtofferschap van criminaliteit onder allochtonen, Boom Juridische Uitgevers Kronholm, E., et al. (2008). Trends in self-reported sleep duration and insomniarelated symptoms in Finland from 1972 to 2005: a comparative review and reanalysis of Finnish population samples. Journal of Sleep Research 17 (1), 54-62. Lammers, J. (2004) Oordelen over de politie: Een analyse van de invloed van contacten op het oordeel van burgers over het functioneren van de politie, Enschede, IPIT Instituut voor Maatschappelijke Veiligheidsvraagstukken (Twente University) Leman-Langlois, S. and Shearing, C. (2004) Repairing the future: The South African Truth and Reconciliation Commission at work. In G. Gilligan and J. Pratt (eds), Crime, Truth and Justice. Official Inquiry, Discourse, Knowledge. Willan Publishing, Cullompton, UK. 222-242. Lombarts, A, (2008) De Hunkerende stad, Hogeschool INHOLLAND, Diemen

96

Luyendijk, J. (2006) Het zijn net mensen, beelden uit het midden-oosten, Uitgeverij Podium, Amsterdam Margolis, H. (1996), Dealing with risk: why the public and the experts disagree on environmental issues, Chilco, IL, University of Chicago Press Marlet, G.A. en C.M.C.M. van Woerkens (2007), Weg uit de wijk, in Economisch statistische berichten, 4502, 26-1-2007. Meer, T. van der (2004), Een kwestie van vertrouwen, Rechtstreeks, nr 1 Meerlo, P., Sgoifo, A., & Suchecki, D. (2008). Restricted and disrupted sleep: Effects on autonomic function, neuroendocrine stress systems and stress responsivity. Sleep Medicine Reviews. Mertens, F.J.H, R. Pieterman. K. Schuyt en G. de Vries (2003), Pech moet weg, Amsterdam University Press, Amsterdam Michiels, F.C.M.A. (2006), Houdbaar Handhavingsrecht, Oratie bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder handhavingsrecht, aan de Universiteit van Tilburg. Morris, J. (2006), The National Reassurance Policing Programme: a ten-site evaluation, Home Office, London Nederlandse Orde van Advocaten, pré-advies wetsvoorstel bijzondere bevoegdheden tot opsporing van terroristische misdrijven, Adviescommissie Strafecht van de Nederlandse Orde van Advocaten Notten, T. (2008), Politici, stop met het vingertje en zorg dat probleemjongeren professionele hulp krijgen, in: NRC Handelsblad/Opinie & Debat, zaterdag 22 maart 2008, p 15. Noye, L. en K. Wittebrood (2007), Veiligheid, in: R. Bijl, J. Boelhouwer en E. Pommer, De Sociale staat van Nederland 2007, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag Oppelaar, J. and K. Wittebrood (2006), Angstige burgers, de determinanten van gevoelens van onveiligheid onderzocht, SCP, The Hague Os, P van, G. van den Brink and J. van Baardewijk (2007), Meer heterdaadkracht, aanhoudend in de buurt, Dutch Police Academy, Lectoraat Gemeenschappelijke Veiligheidskunde, Apeldoorn Piët, S (2003), De emotiemarkt, de toekomst van de beleveniseconomie, Pearson Education Ponsaers, P. en L. Gunther Moor (red.) (2005), Reassurance Policing, concepten en receptie, Centrum voor Politiestudies v.z.w./Stichting Maatschappij, Veiligheid en

97

Politie, Cahiers Politiestudies nr. 3, Politie, , Brussel Prast, H. (2005), Vertrouwen, cement van de samenleving en aanjager van de economie, The Dutch Bank, Amsterdam Projectgroep MEBS (2008), Professionals in de Tarwewijk, INHOLLAND, Rotterdam Putnam, R.D. (2000) Bowling alone: the collapse and revival of American community, Simon & Schuster, New York, Putnam, (2007) E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century The 2006 Johan Skytte Prize Lecture, Scandinavian Political Studies 30 (2), 137–174 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003), Bevrijdende kaders, RMO Advies 24, Den Haag Rajaratnam, S.M.W. & Arendt, J. (2001). Health in a 24-h society. The Lancet, 358 (9286), 999–1005. RHC/Projectgroep Politie Visie op de Politiefunctie (2005) Politie in Ontwikkeling, visie op de politiefunctie, Raad van Hoofdcommissarissen, Den Haag RMO (2008) Tussen flaneren en schofferen. Een constructieve aanpak van het fenomeen hangjongeren. Advies 43. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Den Haag Robin, C (2004), Fear, the history of a political idea, Oxford University Press, Oxford/ New York Roest, M, (2008). Verslag van de conferentie Leiderschap in Crisissituaties, NHOLLAND, Rotterdam Roos, Th. De (2007), Doelbewust strafrecht en maakbare veiligheid, in: de Keizer en Roels (red.) Staat van Veiligheid, de Nederlandse samenleving sinds 1900, Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, Walburg Pers, Zutphen Schnabel, P. (2000) Trends, dilemma’s en beleid. Essays over ontwikkelingen op langere termijn, CPB/SCP, Den Haag, Schoemaker, H., (2004) Veiligheidsbeleving en imago politie, Interview-NSS, Amsterdam Schrijvers, J. (2006) Het wilde vlees: de tomtomisering van de passionele mens, Scriptum Shearing, C en L. Johnston (2005), Justice in the Risk Society, the Australian and New Zealand Journal of Criminology, Vol. 38, nr. 1, pp25-38

98

Spoormaker, V.I. (2006).. Nederlanders slapen te weinig. Persmap Nederlandse Vereniging voor Slaap/Waak Onderzoek (NSWO) ten behoeve van Nationale Slaapdag op 25 maart 2006, laatst geraadpleegd op 13 maart 2008 via http://www.nswo.nl/hoofdpagina/persmap_nswo.doc. Skogan, W.G. (1992), Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in American Neighborhoods, University of California Press, Berkeley and Los Angeles Skogan W.G. en S. Hartnett (1997), Community Policing, Chicago Style, Oxford University Press, New York Stokkom, B. van (2008) Symbolen van orde en wanorde, broken windows policing en de bestrijding van overlast en buurtverval, Politiewetenschap nr. 42, Politie en Wetenschap, Apeldoorn/Centrum voor Ethiek, Radboud Universiteit Nijmegen SWOV (2008) Factsheet angstaanjagende voorlichting, Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid, Leidschendam Tops, P. en C. Hartman (2005), Frontlijnsturing, uitvoering op de publieke werkvloer van de de stad, Tilburgse school voor Politie en Bestuur, Universiteit van Tilburg Tuffin, R. (2006)., The National Reassurance Policing Programme: a six-site evaluation, Home Office, London Uitermark, J (2004), Nederland is een normal geval – interview met Ulrich Beck, Tijdschrift voor de Sociale Sector, 58 (12) pp 26-29 William Thomas (1928)The child in America: Behavior problems and programs (1928) Vanderveen, G.N.G. (2001), Nederland vroeger veiliger? De veranderde beleving van onveiligheid,in: Justitiële Verkenningen, 27, 1, pp. 34-48 Vanderveen, G.N.G. (2002), Beleving van veiligheid in de buurt, relaties tussen persoon, buurt en omgeving, in: Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, vol. 1, nr. 1 Vanderveen, G.N.G. (2006) Interpreting Fear, Crime, Risk and Unsafety: conceptualisation and measurement, Onderzoekschool Maatschappelijke Veiligheid, BJu Legal Publishers, Rotterdam Vedder, Anton, Leo van der Wees, Bert-Jaap Koops en Paul de Hert (2007) Van privacyparadijs tot controlestaat? Misdaad- en terreurbestrijding in Nederland aan het begin van de 21ste eeuw, Den Haag: Rathenau Instituut, Studie 49 Vollaard, B. (2005), Police Numbers Up, Crime Numbers Down, the effect of police

99

on crime in the Netherlands, CPB-document 75, Centraal Planbureau, Den Haag Vijver, C. van der and F. Vlek (ed.) (2007), De legitimiteit van de politie onder druk? Politiewetenschap 38, Politie en Wetenschap, Apeldoorn/Elsevier, Den Haag, Webster, C. (2007), Understandig Race and Crime, Berkshire, Open University Press Wolfson, D (2003), Rechtsbescherming in de transactiestaat In: NJB (2003), 9 mei, pp. 958-965 (46) Yoo, S.-S. N. Gujar, P. Hu, F. A. Jolesz, and M.P. Walkerr (2007), The human emotional brain without sleep – a prefrontal amygdala disconnect, in: Current Biology, Vol 17, R877-R878, 23 October 2007 Zimring, F.E. (2007) The Great American Crime Decline, Oxford University Press, Oxford/New York

100

Bijlage I. Reassurance policing Net als wij zagen de Britten zich de afgelopen periode geconfronteerd met een grote maatschappelijke onrust rond (on)veiligheid. Net als wij zagen zij dat die onrust ondanks dalende criminaliteitscijfers niet afnam. En net als wij zagen zij dat het vertrouwen in verschillende spelers in de veiligheidszorg, waaronder de politie, onder druk kwam te staan. Men sprak daardoor van een groeiende reassurance gap. In een poging hieraan het hoofd te bieden werd in Surrey een nieuw politieconcept ontwikkeld en uitgetest: dat van reassurance policing. Dat concept neemt een wat ander vertrekpunt dan tot dan toe in de veiligheidszorg gebruikelijk was. Allereerst was - onder invloed van voornamelijk de populaire broken windowstheorie - in de veiligheidszorg inmiddels wél de gedachte doorgedrongen dat aanpak van ‘kleine wanorde’ relevant was, maar dat was dan vooral omdat deze wanorde de voedingsbodem zou zijn voor verdergaande misdaad. En het was vooral zaak die verdergaande misdaad te voorkomen, zo was de heersende gedachte. Een toenemende stroom van auteurs wees er echter op dat wanordelijkheden wel degelijk relevant waren, maar dan om een heel andere reden: zij vormen voor het publiek vooral een teken – hoe terecht of onterecht ook - dat de buurt ‘out of control’ is, en werken daardoor sterk in op de veiligheidsbeleving. Reassurance policing neemt precies die laatste bevinding als uitgangspunt. En voegt daar dan nog wat aan toe, in de vorm van het begrip signal crime. Voor het publiek is namelijk de ene wanordelijkheid of vorm van criminaliteit de andere niet. Voor hen hebben bepaalde vormen van overlast of criminaliteit namelijk een veel sterkere signaalfunctie dan andere. Zij fungeren als het ware op het publiek als signal crime, signal disorder of, breder signal event. Wil de politie dus in de ogen van het publiek een succesvolle bijdrage aan de veiligheid bieden, dan moet zij zich dus precies op de aanpak dáárvan richten. Maar dat kan niet zomaar: de aanpak moet ook zichtbaar zijn. Of scherper geformuleerd: het is essentieel dat het publiek control signals waarneemt.

101

Om dit te realiseren is het dan wel een vereiste dat de politie een goed zicht heeft op wat – in een gegeven situatie - die signal crimes precies zijn. Dat blijkt echter zo van de omstandigheden af te hangen, dat er slechts één methode is om hier zicht op te krijgen: direct bij de burgers in een specifieke situatie te rade gaan. Op een veel intensievere manier dan tot dan toe gebruikelijk. En om dan samen met hen prioriteiten stellen. Anders gezegd: een hoge mate van connectiviteit blijkt een noodzakelijk bestanddeel van de werkwijze. Dit initiële concept is dus bijzonder charmant in zijn theoretische eenvoud en logica. Maar blijkt vooral ook effectief. Uit evaluatie (Tuffin, 2006; Morris, 2006) blijkt immers dat reassurance policing een gunstig effect kan hebben op het criminaliteitsniveau (c.q. van bepaalde vormen van criminaliteit), de perceptie van criminaliteit en criminaliteitsontwikkeling, op overlast, op de veiligheidsbeleving en op het vertrouwen in de politie. Precies op die zaken dus die ik eerder als relevant heb aangewezen voor het publiek vertrouwen in veiligheid en veiligheidszorg. Er was overigens ook hoop dat de werkwijze een effect zou hebben op de collective efficacy, de zelfredzaamheid van de bevolking. Dat werd echter niet gevonden. Dat het concept van reassurance policing op haar beurt weer is geïnspireerd door een werkwijze die eerder in de VS (en met name in Chicago) werd ontwikkeld, heb ik hier omwille van de leesbaarheid maar verder even buiten beschouwing gelaten. Maar in ieder geval zou je inmiddels dus kunnen spreken van een waar ‘conceptuele zwaan-kleef-aan’.

102

Public Reassurance In een snibbige, slapeloze en symbolische samenleving Marnix Eysink Smeets Lectoraat Public Reassurance www.INHOLLAND.nl/PublicReassurance