PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP. Šance a rizika partnerství. veřejného a soukromého. sektoru. Evropské fórum podnikání

Přepis příspěvků z III. konference

Evropské fórum podnikání

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP

Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru

Praha, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 19. září 2007

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru Záznam příspěvků přednesených na konferenci pořádané 19. září 2007 NEWTON College, a.s. a Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie Vytiskla tiskárna: SV, spol. s r. o., Na Louži 2a, Praha 10 Praha 2007 POLICY CENTRE FOR THE PROMOTION OF DEMOCRACY V Jámě 12 110 00 Praha 1 tel: 257 311 489 ISBN 80-903122-7-6


OBSAH

Předmluva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Blok A Podmínky pro fungování partnerství veřejného a soukromého sektoru v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Blok B Projekty PPP v ČR – poučení z příkladů spolupráce, výhledy do budoucna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Předmluva


Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) je relativně nový fenomén. Je pro něj charakteristické poměrně dlouhé trvání vztahu mezi veřejnoprávním a soukromým partnerem, kombinace financování příslušných projektů soukromým sektorem a veřejným sektorem, a rozdělení rizik mezi veřejnoprávního partnera a soukromého partnera. S partnerstvím veřejného a soukromého sektoru je spojena až dosud dosti vysoká míra nedůvěry obou zúčastněných stran a existuje zde celá řada dosud nevyřešených otázek. Za jakých podmínek je partnerství veřejného a soukromého sektoru výhodné pro stát a jeho občany i pro podnikatele? Co je společné úspěšným příkladům tohoto partnerství a které charakteristické rysy můžeme nacházet u příkladů neúspěšných? Jaký institucionální a právní rámec je nezbytný k tomu, aby se partnerství veřejného sektoru neproměnilo v dobývání ničím nezasloužené renty zúčastněnými podnikateli od státu? Může se partnerství veřejného a soukromého sektoru stát hrozbou pro české veřejné finance? Tyto a mnohé další otázky si kladlo a pokoušelo se na ně odpovědět III. Evropské fórum podnikání pořádané pod názvem „Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru“ soukromou vysokou školou NEWTON College, a.s. ve spolupráci se Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie. Fórum informovalo o současné situaci a výhledech projektů realizovaných na bázi PPP v České republice. Přiblížilo účastníkům existující právní rámec úpravy partnerství veřejného a soukromého sektoru a nabídlo prostor pro diskusi o jeho nedostatcích z pohledu státu i podnikatelských subjektů. Svůj prostor dostaly praktické zkušenosti vyplývající z dosud realizovaných pilotních projektů PPP i předpoklady a možnosti využití principu PPP při realizaci projektů čerpajících prostředky z fondů Evropské unie. Se svými informacemi a hodnotícími postoji na fóru vystupovali představitelé českého státu jakožto tvůrci právních předpisů v pro oblast partnerství veřejného a soukromého sektoru, představitelé soukromého sektoru jakožto aktéři pilotních projektů i představitelé finančních, poradenských a konzultantských společností zapojených do procesu metodické i praktické přípravy PPP projektů. Vystoupení i diskuse přinesly značné množství informací i cenných postřehů. Zdaleka ne vždy se účastníci fóra ve svých názorech shodli. Ukázalo se, že ani na

7

PŘEDMLUVA

doc. Ing. Eva Klvačová, CSc. odborný garant

konferenci věnované partnerství veřejného a soukromého sektoru nebývají představitelé veřejného sektoru a představitelé sektoru soukromého partnery, nýbrž rivaly a dosáhnout partnerského vztahu je velmi obtížné. Nechyběly ani hlasy, že partnerství obou sektorů je definičně nemožné a usilovat o ně je zbytečné a marné, protože jak veřejný sektor, tak sektor soukromý mají v tržní ekonomice své role a není namístě je měnit. Většina účastníků se však pokoušela hledat řešení, která by konvenovala oběma sektorům. Do jaké míry se jim to dařilo, můžete posoudit na základě obsahu předkládaného sborníku.

8


Blok A

PODMÍNKY PRO FUNGOVÁNÍ PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU V ČR

Přepis příspěvků přednesených na konferenci konané v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR Praha, 19. září 2007

Moderátor Eva Klvačová, NEWTON College, a.s.


PROGRAM KONFERENCE

Blok A

PODMÍNKY PRO FUNGOVÁNÍ PARTNERSTVÍ VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU V ČR UVÍTÁNÍ A ÚVODNÍ SLOVO

Doc. Ing. Eva Klvačová, Csc, prorektor pro vědu a výzkum NEWTON College, a.s. Uvítání účastníků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Ing. Jiří Krátký, poslanec Parlamentu ČR a bývalý starosta města Jeseník Současný pohled na PPP a jeho budoucnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Ing. Kateřina Helikarová, vedoucí referátu Regulace a metodiky PPP projektu, Ministerstvo financí ČR Regulace a metodika PPP projektů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Ing. Miroslav Kalous, náměstek ministra pro legislativu, Ministerstvo pro místní rozvoj ČR Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji regionů (viz blok B) . . 73

1. POLITIKA VLÁDY A VYTVÁŘENÍ VHODNÉHO PROSTŘEDÍ PRO APLIKACI PRINCIPŮ PPP (POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ, PŘEDPOKLÁDÁSTÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ PPP TRANSAKCÍ)

2.

LEGISLATIVNĚ-PRÁVNÍ RÁMEC (VYMEZENÍ PŮSOBNOSTI KONCESNÍHO ZÁKONA, SOUVISLOSTI A PŘEKRYVY S JINÝMI PRÁVNÍMI NORMAMI – ZEJMÉNA SE ZÁKONEM O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH; OBCHODNÍM ZÁKONÍKEM, APOD.)

JUDr. Jaroslav Král, CSc., ředitel Odboru veřejných zakázek a PPP, Ministerstvo pro místní rozvoj Právní rámec PPP a koncesí v ČR – současný stav a další směry možného vývoje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Ing. Pavel Černý, konzultant v otázkách veřejné podpory Mgr. Ing. Jiří Meduna, právník, daňový poradce Law&Finance s.r.o. PPP a související oblasti – veřejná podpora, daňové zákony, účetnictví . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3.


MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI A VLIVY POUŽITÍ PPP (VČETNĚ REGULACE VZNIKU DLOUHODOBÝCH BUDOUCÍCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ Z TITULU PPP PROJEKTŮ). Ing. Jan Pavel, PhD., Katedra veřejných financí, Vysoká škola ekonomická v Praze a Transparency International – Česká republika PPP projekty v ČR – Šance nebo riziko? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 JUDr. Dušan Tříska, FSP/CD-F Public Private Partnership – jeho možnosti a meze . . . . . . . . . . . . . . . 46

4. PORADENSTVÍ A ZPŘÍSTUPNĚNÍ ZNALOSTÍ O PPP VEŘEJNÉMU SEKTORU (ÚLOHA ASOCIACE PPP) Ing. Jan Šnajdr, výkonný ředitel Asociace PPP Iniciace smysluplných PPP projektů – úloha a cíle profesního sdružení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 IIng. Marcel Babczynski, MBA, člen řídícího výboru Asociace PPP, ředitel, Erste Corporate Finance Procesní stránka přípravy PPP projektů (viz blok B) . . . . . . . . . . . . . . 68 Panelová diskuse I. část (40 minut) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Uvítání účastníků

Eva Klvačová

BLOK A

Dovolte, abych vás přivítala na konferenci, kterou společně pořádá NEWTON College, soukromá vysoká škola, a Vzdělávací středisko na podporu demokracie. Chtěla bych vás přivítat jménem vedení i osobně jménem svým. Moje jméno je Klvačová, působím na soukromé vysoké škole NEWTON College jako prorektorka pro vědu a jsem odborným garantem této konference. Témata předchozích dvou konferencí byla zaměřena nejprve na strukturální fondy a v loňském roce na nový rozpočtový rámec. Letos jsme si vybrali téma, které je – jak doufám – zajímavé i kontroverzní zároveň: Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru. Je to téma, které by snad mohlo oslovit daňové poplatníky i soukromé podnikatele, kteří se hodlají angažovat v PPP. Chtěli bychom tady otevřít celou řadu otázek: v prvé řadě problém, zda PPP neohrozí české veřejné finance, jestli to není jenom taková klička pro to, aby soukromý sektor mohl dobývat lépe rentu od státu. Chtěli bychom tady otevřít dále otázku, jaká pravidla je třeba nastavit, aby to byla záležitost výhodná pro všechny zúčastněné; chtěli bychom se také v neposlední řadě podívat na problém, jaký je stav využití PPP v České republice, jaký postup by byl optimální pro spojení PPP a využití evropských strukturálních fondů. Prostě chtěli bychom tady otevřít celou řadu otázek. Ještě jednou vás všechny tady srdečně vítám. Teď bych předala slovo panu poslanci ing. Krátkému, členu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Prosím, pane poslanče, máte slovo.

13

1. POLITIKA VLÁDY A VYTVÁŘENÍ VHODNÉHO PROSTŘEDÍ PRO APLIKACI PRINCIPŮ PPP (POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ, PŘEDPOKLÁDÁSTÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ PPP TRANSAKCÍ)

BLOK A

Úvodní slovo

REGULACE A METODIKA PPP PROJEKTŮ


Jiří Krátký

Kateřina Helikarová

Dobrý den, dámy a pánové. Děkuji za slovo. Jsem trošku zaskočena, protože jsem předpokládala, že pan náměstek Kalous ve své úvodní řeči navodí trochu optimističtější atmosféru, než jak může možná vyznít můj příspěvek Já bych chtěla dnes upozornit na to, že česká vláda, resp. české vlády se zabývají partnerstvím veřejného a soukromého sektoru už od roku 2003, to znamená čtyři roky. Od té doby bylo přijato několik vládních usnesení, která měla přinést zlepšení podmínek pro tyto projekty, resp. měla napomoci tomu, aby byly potlačeny nebo minimalizovány projekty, které jsou připravované divoce, nevýhodně, se zadavateli málo informovanými nebo nepřipravenými. Tato usnesení a tato rozhodnutí naopak měla navodit takové prostředí, které podpoří obezřetně připravované, obezřetně nastavované PPP smlouvy. Nebudu zde dnes hovořit o rozhodnutích, kterými byl přijat koncesní zákon a všechny související právní předpisy, stejně tak nechci hovořit o pilotních projektech, protože v dnešním programu vystoupí velice fundovaní řečníci, jako je pan ředitel Král z Ministerstva pro místní rozvoj nebo pan Štěpán Dlouhý, který se účastní práce na několika pilotních projektech. O tom se nebudu z tohoto důvodu více zmiňovat, pouze v diskusi odpovím na jakékoliv eventuální otázky na tato témata. Ráda bych však upozornila na tři vládní usnesení, jimiž byly schváleny principy a postupy, které se dotýkají zejména rozpočtových aspektů projektů PPP, a to je usnesení vlády č. 7 z ledna roku 2004, potom usnesení číslo 267 z letošního března a usnesení číslo 536 z letošního května. Mezi těmito usneseními je časové rozpětí tři a půl roku. Za tu dobu se mnoho změnilo, ale podle názoru Ministerstva financí ČR se jistě nezměnilo zdaleka tolik jak by bylo bývalo odpovídalo těm optimistickým plánům, které jsme měli v letech 2003 a 2004. Byli jsme hostiteli velikého mezinárodního fóra OPPP, které pořádala Světová banka pro všechny země střední a jihovýchodní Evropy. V zahraničí jsme byli a dodnes jsme chváleni za to, jak příkladně vytváříme podmínky pro zdravá PPP; ale já se domnívám, že je korektní říci, že tady narážíme na problémy, které se velmi podobají problémům například spojeným se zavedením státní pokladny jako integrovaného rozpočtového systému, stejně tak se podobají problé-

Velice děkuji. I já si dovolím vás všechny přivítat. Jsem rád, že se tato otázka otvírá. Otvírá se již delší dobu a podle mého názoru – názoru člověka, který se v komunální sféře pohyboval velmi dlouho a postoupil do patra nejvyššího – je to jedna z možností, jak veřejná správa bude moci plnit své povinnosti, své úkoly. Nedělejme si iluze: těch peněz do veřejné správy půjde v podstatě čím dál méně, nebo spíše jinak: půjde jich čím dál víc, ale úkolů bude přibývat ještě rychleji a nebudou na ně peníze stačit. A toto je jedna z možností, jak se na takový stav připravit. Můj názor tedy je, že je to věc velmi nutná, velmi potřebná. Ne v každém čase se dá využít legislativa, ta ještě dnes zcela tento problém nepostihuje, ale nedomnívám se, že by tento její stav vylučoval partnerství veřejného a soukromého sektoru. Můj názor na to je: ano, tato činnost je potřebná. Dnes již na úrovni krajů, statutárních měst, ministerstev je, myslím, dostatek zkušených lidí, dostatek právníků, dostatek informovaných lidí, aby si našli partnera v soukromém sektoru a otevřeli tuto oblast trochu více. Otázka menších měst a vesnic: tady bych ze zkušenosti doporučil, abychom ještě chvilečku počkali. Tato místa nejsou tak vybavena, nemají tolik zkušeností, nemají tolik možností.

(Poznámka vydavatele: příspěvek pana Miroslava Kalouse na stránce 73 a diskuse k jeho vystoupení na stránce 93.)

15

Děkuji pěkně. V tuto chvíli měl mezi nás přijít pan ing. Miroslav Kalous, náměstek pro legislativu Ministerstva pro místní rozvoj ČR, který měl promluvit na téma Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji regionů, kde měly být zmíněny transparentní princip a státní regulace při uzavírání PPP transakcí, neboť důvěra je sice pěkná věc, ale bez pravidel hry ji stejně nelze moc užívat, nedá se na ní všechno postavit. Toto vystoupení bylo přesunuto na začátek odpoledního bloku, a tak dám slovo paní ing. Kateřině Helikarové z Ministerstva financí ČR, která pohovoří o regulaci a metodice PPP projektů. Prosím, máte slovo.

Eva Klvačová

14

HELIKAROVÁ

tu rozpočtu, je ochota zadavatelů postupovat podle jakýchsi standardů. My se setkáváme s tím, že individuální přístup – nechci říci snad přímo lidová tvořivost – v některých případech je tvrdě prosazován. Zkušenosti ze zemí, které jsou velice konzervativní, a přesto uplatňují podrobné sofistikované metodiky a standardy, říkají, že není dobré v projektech typu PPP ponechávat prostor úplně volné lidové tvořivosti, či až často amatérismu. A to, co já osobně považuji za úplně základní podmínku zdraví v PPP, je skutečnost, aby řadoví pracovníci zadavatelů – ti, kteří pracují na konkrétních projektech – měli dovednosti ve vyhodnocování efektivnosti výdajů, aby měli dovednosti vůbec v hodnocení ekonomické efektivnosti a aby byli motivováni k tomu, takovéto dovednosti používat. Ministerstvo financí může k realizaci této základní podmínky přispět zejména kroky, které směřují k maximální transparentnosti. Tím mám na mysli nikoliv transparentnost v zadávání – to je spíše pole působnosti Ministerstva pro místní rozvoj –, ale transparentnosti ve zveřejňování a zpřístupňování informací o tom, co ten který PPP projekt znamená pro rozpočet, co znamená pro nakládání s majetkem státu, pro nakládání s majetkem územního samosprávného celku. Současně můžeme přispět tím, že budeme prosazovat skutečně důsledné hodnocení efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti každého projektu. V jednom mají bezpochyby kritici PPP v České republice pravdu, a to v tom, že u PPP projektů jsou aspekty posuzování efektivnosti dlouhodobých dopadů apod. důležitější než třeba u běžných výdajů krátkodobých projektů financovaných z rozpočtů, protože v PPP se zakládají vztahy dlouhodobě, zakládají se tam dlouhodobě proporce efektivnosti, neefektivnosti. Je bezpochyby pravda, že u PPP projektů musíme na toto dbát více a důrazněji než u jiných projektů. Na druhou stranu si myslím, že tento pohled je důležitý u velkých investičních akcí, kde je dneska zvykem spíše se zaměřit na náklady – například na stavbu jako takovou –, ale už se nehodnotí a nevyžaduje se tvrdě a systematicky hodnocení dlouhodobých ekonomických aspektů – dejme tomu užívání, provozování té stavby. Domnívám se, že tento pohled je zde důležitý proto, že i v těchto případech – u staveb v řádu miliard, které jsou financované ze státního rozpočtu, ze státního fondu dopravní infrastruktury apod. –, přestože se neuzavírají smlouvy na 30 let, i tady se zakládají dlouhodobé ekonomické důsledky těchto rozhodnutí. Mezinárodní měnový fond v roce 2006 zveřejnil zajímavou studii, kterou bychom mohli označit jako populárně naučnou, není to studie určená jen pro úzký okruh specialistů. Tato studie se jmenuje PPP, vládní záruky a fiskální rizika, jejím autorem je pan Hemings a kolektiv. My jsme tuto studii – protože ji považujeme za kvalitní a za jeden z materiálů, který by měl být k dispozici širokému spektru uživatelů nejen ve státní správě, ale i v samosprávách – se souhlasem Mezinárodního měnového fondu zveřejnili na webu Ministerstva financí. Zveřejnili jsme ji v anglickém jazyce celou a vybrané části, ty, které jsou aktuální pro Českou republiku, jsme také přeložili do češtiny, takže studie je k dispozici eventuálně pro vaše spolupracovníky. V této publikaci jsou definovány základní požadavky na zveřejňování údajů o PPP projektech. To je ta transparentnost v kompetenci Ministerstva financí,

KATEŘINA

mům, které máme s důslednou aplikací hodnocení účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti výdajů jednotlivých segmentů veřejných rozpočtů. Tyto procesy mají několik společných znaků. Již několik ministrů financí učinilo více nebo méně důrazné kroky k tomu, aby byl zaveden jak integrovaný rozpočtový systém, tak také systematické a zcela samozřejmé hodnocení efektivnosti rozpočtových výdajů. Ve všech těchto oblastech – tím míním PPP, integrovaný rozpočtový systém i důslednou aplikaci EEE – má česká státní správa dostatek informací o tom, jaká je nejlepší praxe uplatňovaná ve světě. Tyto informace jsou veřejně dostupné. Většina dokumentů, které můžeme považovat za použitelné v této oblasti, je přeložena do češtiny. Byli jsme a stále jsme konzumenty rozličných projektů mezinárodních organizací – zejména Světové banky, ale také Evropské komise – a dostává se nám mnoha doporučení šitých na míru pro Českou republiku, jak v této oblasti postupovat. Proti těmto tendencím, tendencím zdravého přístupu k veřejným financím včetně PPP, stojí samozřejmě naprosto přirozené zájmy mnoha institucí a jejich vedení, kterým současné uspořádání vyhovuje. Vyhovuje zejména proto, že tito lidé jsou konzervativní, a také proto, že postupovat podle současného uspořádání je často mnohem výhodnější z krátkodobého pohledu, nebo-li z pohledu funkčních období, jak pro exekutivu, tak i pro volené orgány, a to jak v regionech, tak i na úrovni státu. Výsledkem toho je vznik různých umělých překážek a bariér, které trendu fiskálně obezřetných a vyvážených veřejných financí brání. Jako příklad bych uvedla to, že často se hovoří o PPP projektech jako o rizikových, zdůrazňují se jejich rizikové aspekty a slabiny, ale v podstatě jsou to tytéž rizikové aspekty a slabiny, které platí i u všech ostatních výdajů veřejných rozpočtů, a myslím si, že platí zejména u investičních akcí, a to speciálně u velkých, rozsáhlých investičních akcích. Nejde jen o netransparentnost; resp. myslím si, že transparentnost je problémem jak u PPP, tak u veřejných zakázek obecně. Stejně tak se jedná o výroky o ekonomické nevýhodnosti pro stát a o nehodnocení ekonomické výhodnosti pro stát. Domnívám se, že toto platí stejně tak u PPP jako u investic financovaných přímo z rozpočtu. Proto vítám diskusi a dnešní složení řečníků, protože se domnívám, že tady máme šanci tyto otázky otevřít a bez natírání na růžovo o nich hovořit. Jistě budeme diskutovat o tom, co je třeba učinit, aby PPP v České republice přispěla ke kvalitě veřejných služeb a ke stabilitě vývoje rozpočtu, a domnívám se, že základním předpokladem k tomu je srozumitelná právní úprava. Máme novou právní úpravu, která platí přibližně rok. Bude o ní jistě podrobně hovořit pan dr. Král a předpokládám, že pan dr. Král se asi také zmíní o tom, že společně uvažujeme o některých změnách, které by té právní úpravě přinesly vyšší transparentnost, přinesly by méně deformované, resp. vůbec nedeformované přístupy a rozhodování zadavatelů. A také to, aby se zadavatelé rozhodovali při volbě postupu skutečně podle efektivnosti, a nikoliv podle například výjimek, které jim umožňuje jeden, nebo druhý výklad zákona apod. Ministerstvo pro místní rozvoj již v tomto směru učinilo mnoho a také komunikuje s těmi, kdo pracují na pilotních projektech, takže si myslím, že během roku 2008 budou k dispozici některá zlepšení a změny v právní úpravě. Další podmínkou pro to, aby PPP přispěla ke kvalitě veřejných služeb a neohrozila stabili-

17

BLOK A

16

HELIKAROVÁ

šíme tyto věci prosadit, jako kdybychom hovořili jinou řečí. My jsme k úkolu prosadit hodnocení tří E u projektu PPP přistoupili tak, že se nám podařilo získat z Evropské komise podporu formou twinningového projektu, kde nám kolegové z Velké Británie, Holandska a Portugalska pomáhají připravit metodiky, které jsou v těchto a jiných zemích běžné. Jsou to metodiky řízení rizik, procesní příručka pro PPP a další. Tyto metodiky by mělo zpracovávat v letošním a příštím roce PPP Centrum. Metodiky budou publikovány, a co je důležité: ve využívání metod, v technikách, jak používat tyto metody, bude vyškolen poměrně velký počet zaměstnanců nejen ústřední státní správy, ale i územních orgánů. Zároveň s tímto twinningem jsme získali souhlas vlády k tomu, aby tyto metodiky, až budou vydány, byly závazné pro ústřední orgány státní správy, a samozřejmě budeme doporučovat orgánům územních samospráv, aby také, pokud možno, podle nich postupovaly. Jsme velice rádi, že v tomto spolupracujeme i s Nejvyšším kontrolním úřadem; ten už má také své pracovníky, kteří se zabývají PPP a kteří se připravují na to, jak budou v terénu kontrolovat aplikaci PPP. Jsme spolu ve shodě jak v přípravě metodik, tak ve vzdělávacích aktivitách. K tomu bych chtěla zmínit ještě jednu věc: také některé metodiky, které má připravené k vydání nebo v budoucnosti vydá Ministerstvo pro místní rozvoj, budou podle usnesení vlády z května letošního roku číslo 536 závazné pro ústřední orgány státní správy. Závěrem bych se chtěla zmínit o některých aktuálních záležitostech. Možná by vás zajímalo, jak vypadají smlouvy, které dostáváme z územních samospráv k vydání stanovisek podle známého § 30 koncesního zákona. Zatím se smlouvy, které přišly od května letošního roku dosud, dají počítat na prstech dvou rukou. Z velké části jsou to smlouvy finančně malého rozsahu i časově nepříliš rozsáhlé – na tři roky, na pět let –, většinou postihují oblast rozvodu vody, kanalizací nebo nějakých malých infrastrukturních záležitostí v obcích, ale už se vyskytly i některé poměrně velké projekty – řádově za dvě miliardy, za dvě a půl miliardy. V těchto projektech, resp. návrzích koncesních smluv se často projevuje to, že smlouvy bývají připraveny koncesionáři a že vedení obcí, zejména u těch malých projektů, vlastně v podstatě ani často neví, co je v těch smlouvách zahrnuto, nebo si to ani neuvědomuje. Bývají tam například taková ustanovení, že obec dá k dispozici svůj majetek koncesionáři, aby na tomto majetku poskytoval služby, načež je tam typické smluvní ustanovení, že pokud obec v budoucnosti projeví zájem, bude jí placeno např. nájemné. My věříme, že s postupem času, se zveřejněním nějakých metodik a standardů, dojde k posunu tak, aby takové smlouvy nebyly jednostranně výhodné pro koncesionáře. Další oblastí, která vás může zajímat, je vývoj pilotních projektů. Předpokládám, že pan Babczynski, eventuálně pan Dlouhý budou o těchto projektech mluvit, že se o nich zmíní. Ještě žádný koncesní projekt nebyl ve vládě schválen, ale tři jsou teď připraveny k projednání vládou. O metodikách, které připravujeme k publikaci, jsem se už zmínila, takže tímto skončím svoje vystoupení. Děkuji vám za pozornost, a pokud budete mít jakékoliv otázky, budu-li umět, ráda na ně odpovím v diskusi.

KATEŘINA

pokud to tak mohu nazvat. Podle zásad nebo doporučení MMF by měla rozpočtová dokumentace a závěrečné účty vždy obsahovat přehled cílů stávajících a plánovaných programů PPP a stručný popis projektů, na něž již byly uzavřeny smlouvy nebo které jsou rozpracovány. Pak by tam měly být publikovány údaje o budoucích platbách za služby a příjmy vlády v jednotlivých letech na celé období životnosti konkrétního projektu, konkrétní smlouvy. A co je velice důležité: měla by být publikována i informace o eventuálních podmíněných platbách nebo příjmech, protože s PPP projekty jsou samozřejmě spojeny některé možné předpokládané, ale explicitně nepopsané platby, které mohou nastat. Nastanou, změní-li se například vnější podmínky, které mají vliv na ekonomické aspekty toho projektu, selže-li koncesionář nebo v řadě dalších případů mohou nastat situace, kdy veřejné rozpočty budou hradit, přestože to nebylo předem dohodnuto a není to explicitně stanoveno ve smlouvě. Takže i tyto údaje stejně jako údaje o nakládání s majetkem apod. by měly být zveřejňovány. V té publikaci jsou uvedeny i některé další věci. My jsme tyto zásady promítli do našich právních předpisů prozatím v poměrně jednoduché formě. Opíráme se o novelu malých a velkých rozpočtových pravidel, která vyšla společně s koncesním zákonem v loňském roce. Je to zákon č. 146 z roku 2006 a na základě toho jsme nad rámec rozpočtových pravidel a nad rámec prováděcích vyhlášek zpracovali velice jednoduchou metodiku, kterou jsme už aplikovali při přípravě rozpočtu na letošní rok a na rok 2008. To znamená, že v rozpočtové dokumentaci se už určitým způsobem promítají předpokládané závazky, ale pouze z koncesních projektů, protože v širokém smyslu slova PPP projekty zatím podchyceny nejsou, nemáme pro to právní základ. Tuto metodiku jsme konzultovali s experty z Holandska, Portugalska, Velké Británie, s jejich ministerstvy financí, s nejvyššími kontrolními úřady a domníváme se, že alespoň jako základ znamená určitý posun. Už více než deset let se připravuje zavedení integrovaného rozpočtového systému a v současné době se snad blížíme k nějakému konkrétnímu závěru. Jsou tam navrženy takové prvky, které podle našeho názoru umožní, aby v budoucnu v rozpočtové dokumentaci byly nejenom „pasivně“ zachycovány vzniklé závazky, ale aby byl zaveden určitý mechanismus aktivního řízení, resp. vymezení určitého balíku limitů pro uzavírání smluv PPP a dalších všeobecně dlouhodobých smluv, které budou zavazovat rozpočet. Nechci říci, že dnešní přístup je zcela pasivní, protože tomu zachycení závazku v rozpočtu předcházejí procedury schvalování, analýz, srovnávání apod., ale mohu říci, že konec konců v závěru je podchycení rozpočtových dopadů svým způsobem pasivním aktem, vlastně zachycením, zobrazením závazků. A my se chceme posunout k aktivnímu řízení vymezení balíku, resp. toho objemu, k němuž se mohou subjekty veřejného rozpočtu do budoucna zavázat. Mnohem složitějším úkolem než transparentní zobrazení PPP v rozpočtu je důsledná aplikace hodnocení těch tří E u PPP projektů. Složité je to proto – jak už jsem se zmínila a jak tady asi všichni v tomto sále víme –, že ještě není zvykem důsledně a standardně hodnotit efektivnost, účelnost a hospodárnost u každého výdaje. Lidé k tomu nemají nutné dovednosti, a tak to někdy vypadá, když se pokou-

19

BLOK A

18

Eva Klvačová

BLOK A

Děkuji vám za příspěvek, za pohled Ministerstva financí. Diskuse bude určitě k vašemu příspěvku rozsáhlá. Mě by osobně zajímalo, jakým způsobem chce ministerstvo ošetřit změnu podmínek pro podnikání, protože ty projekty jsou na řadu let dopředu, třeba na třicet let. Bude to změna podmínek na straně státu, změna podmínek obecně, změna poptávky? Nyní ale má slovo pan dr. Jaroslav Král, CSc., ředitel Odboru veřejných zakázek a PPP Ministerstva pro místní rozvoj, a jeho tématem je Právní rámec PPP a koncesí v ČR – současný stav a další směry možného vývoje.

20

BLOK A

2. POLITIKA VLÁDY A VYTVÁŘENÍ VHODNÉHO PROSTŘEDÍ PRO APLIKACI PRINCIPŮ PPP (POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ, PPP

PŘEDPOKLÁDÁ STÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ

TRANSAKCÍ).

PRÁVNÍ RÁMEC PPP A KONCESÍ V ČR – SOUČASNÝ STAV A DALŠÍ SMĚRY MOŽNÉHO VÝVOJE

Jaroslav Král

Děkuji za uvítání. Dámy a pánové, dobrý den. Mým úkolem je hovořit o právním rámeci pro PPP a koncese v ČR. Začnu přehledem; pokusil jsem se přehledným způsobem rozčlenit problematiku tak, aby byla lépe uchopitelná. Máme tady partnerství veřejného soukromého sektoru v širším slova smyslu a v užším slova smyslu. V širším slova smyslu to můžeme rozdělit na právní typy a ostatní typy, čili typy, které zatím nejsou právem upraveny, i když některé z nich právem upraveny perspektivně budou. Pokud jde o právní nebo-li smluvní typy, máme úpravu danou evropskými směrnicemi o Public Procurement. Tady bych chtěl zmínit, že ten výraz se špatně překládá. Překládá se tradičně jako „veřejné zakázky“ nebo „veřejné zadávání“, což není zcela správné; správný překlad termínu „public procurement“ je „veřejné obstarávání“, protože veřejné obstarávání zahrnuje jak zadávání veřejných zakázek, tak i udělování koncesí, čili má to takové dvě nohy. V české právní úpravě konkrétně do roku 1992 byl v občanském zákoníku zvláštní smluvní typ smlouvy, a sice smlouva obstaravatelská. Také Slováci mají Úrad pre verejné obstaravanie, ale v minulosti měli zákony dva. Byl to zákon o verejnom obstaravani a zákon o koncesnom obstaravani. Upozorňuji na to, že se u nás mnohdy používá byť zavedený a tradiční, nicméně nepřesný překlad toho termínu „public procurement“. Ten se nám rozpadá na dvě složky: na veřejné zakázky (Public Contracts) a na koncese (Concessions), přičemž v evropských směrnicích jsou velmi podrobně rozpracovány právě veřejné zakázky a jen nepatrně koncese, takže bychom mohli obrazně říci, že na velké stodole veřejných zakázek je přilepeno malé vlaštovčí hnízdo koncesí. Ale dobrá zpráva je, že i Evropská komise v tuto chvíli připravuje novou samostatnou směrnici o koncesích. Pokud jde o ostatní typy, tak tam patří tzv. institucionální PPP, jimiž se rozumí vytvoření jakési speciální SPV nebo projektová společnost, vytvoření speciální obchodní společnosti, která se stává koncesionářem, což může mít v některých případech určité výhody. Problematikou ne příliš rozpracovanou i v Evropské unii je problematika financování PPP ze strukturálních fondů, kde je celá řada nejasností a komplikací, takže v zásadě můžeme říci, že vlévá-

21

22

ní peněz ze strukturálních fondů je sice možné, ale je velmi komplikované. V užším slova smyslu hovoříme o PPP projektech a koncesích běžně, často používáme termín PPP více méně v užším slova smyslu. Dále zde máme strukturu právní úpravy PPP v Evropské unii. Víme, že třeba koncese na služby jsou upraveny pouze ve dvou článcích Smlouvy o evropských společenstvích, takže to je primární právo, které je nadřazeno všem ostatním právním vrstvám (koncese a služby čl. 43 a 49 Smlouvy). Pak máme úpravu směrnicovou, tzv. sekundární právo, kde jsou zejména směrnice pro koncese na stavební práce (směrnice 2004/17/ES, směrnice 2004/18/ES). Důležitá je třetí vrstva, a to jsou rozsudky Evropského soudního dvora. Rozsudky Evropského soudního dvora jsou právní akty, kterými se právo dotváří a z hlediska koncesí je to významné tím, že koncese jsou v dokumentech Evropské unie definovány pouze z hlediska toho, kdo vybírá užitky; koncesionáři berou užitky, čili platí koncesionáři, ti koneční uživatelé veřejné služby, ta služba je zpoplatněna. Ale ve směrnicích se neřeší otázka přenosu rizik; a přitom přenos rizik, který je dalším esenciálním znakem koncese, je právně řešen pouze rozsudky Evropského soudního dvora. Z tohoto hlediska jsou tyto judikáty pro nás také významné. Tady bych chtěl říci, že my máme na portálu o veřejných zakázkách a koncesích – ještě se o něm budu zmiňovat, je to samostatný internetový portál – také přehled veškeré judikatury Evropského soudního dvora, která se zabývá veřejnými zakázkami a koncesemi. Doporučuji, pokud byste měli zájem o tuto problematiku, navštívit náš portál. Čtvrtou a nejnižší vrstvou, i když to není právo v pravém slova smyslu, jsou koncepční a výkladové dokumenty, ať už je to Zelená kniha o PPP, různá interpretační sdělení nebo tzv. Best Practice. To není právo v pravém slova smyslu, ale je to něco, podle čeho se Evropská unie řídí. Je věcí politické a právní kultury řídit se i pravidly, i když nemají charakter právních předpisů, ale přesto jsou dodržována. My také můžeme vidět, že některé věci, které se osvědčily v praxi, jaksi vzlínají zezdola a stávají se potom součástí právních předpisů. Nyní se dostáváme ke vztahu zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2006 Sb.) a zákona koncesního (zákon č. 139/2006 Sb.). Zde jsme se už dostali z Evropské unie do ČR a tady můžeme říci, že ten stav je složitý, protože pouze zákon o veřejných zakázkách je zákon plnohodnotný; to znamená, že může stát samostatně a nepotřebuje ke své existenci žádný další zákon. Upravuje problematiku jak po hmotně právní, tak i po procesně právní stránce, je tedy věcně univerzální. Totéž se ovšem nedá říct o zákonu koncesním, který je zatím svým způsobem komplementární úpravou k zákonu o veřejných zakázkách; to znamená, že není věcně univerzální, není plnohodnotný, v některých ustanoveních odkazuje, zejména pokud jde o úpravu procesních záležitostí řízení, na zákon o veřejných zakázkách. Konečně je ještě v závěru koncesního zákona ustanovení o tom, že speciální právní úprava má přednost před úpravou v koncesním zákoně. To znamená, že pokud by existovala právní úprava speciální – a v jednom případě také v ČR existuje: je to novela zákona o pozemních komunikacích, která stanovila parametry pro budování dálnic koncesním způsobem; tato novela zákona o pozemních komunikacích tedy vlastně předběhla přijetí obecné úpravy, pokud jde

BLOK A

23

o problematiku koncesí –, má tato úprava přednost. Stalo se, že v Hospodářském výboru Poslanecké sněmovny, když se projednávaly tyto dva zákony, tak poslanci zvažovali také to, zda třeba nezrušit novelu zákona o pozemních komunikacích. Vždyť proč by měla existovat ještě nějaká další zvláštní úprava, nestačí tady jen koncesní zákon? Odpověď byla taková, že samozřejmě stačí, a že kdyby se zrušila novela zákona o pozemních komunikacích, která se týká dálnic, tak by se koneckonců nic nestalo. Ona zase tak důležitá pro výstavbu dálnic není, protože by jistě plně postačovala obecná právní úprava. Na stranu druhou jsme si říkali: pokud by některý resort cítil potřebu upravit nějaké detaily nebo upravit nějakou specifiku, tak proč to nakonec neumožnit. V Hospodářském výboru jsme k tomuto poslaneckému návrhu konec konců zaujali neutrální stanovisko, stejně jako Ministerstvo pro místní rozvoj, nakonec při hlasování to zrušení vlastní novely zákona o pozemních komunikacích neprošlo, takže zůstala tato zatím jediná speciální právní úprava. Takže znovu připomínám, že pokud by ve speciálních právních úpravách bylo něco odlišného, něco specifického než v koncesním zákoně, tak to má před úpravou podle koncesního zákona přednost. Vlastně je to tak, že chceme-li tady posuzovat právně PPP koncese, tak musíme aplikovat dva, a někdy dokonce v určitém případě možná až i tři zákony, což je samozřejmě složité a my to budeme chtít zjednodušit a zpřehlednit, ale o tom se ještě zmíním za chvíli. Nyní několik slov k základním pojmům koncesního zákona: veřejný zadavatel, koncesní řízení, koncesní smlouva a koncesionář. To jsou obecně užívané pojmy, známé věci, tak bychom se jimi nemuseli zdržovat. Jenom bych chtěl říci, že jsme objevili v literatuře z roku 1992 pozapomenutý termín, který je protihráčem tomu „koncesionáři“. Na straně soukromého subjektu vlastně vystupuje dodavatel, v případě koncesního PPP koncesionář, a jeho protihráčem je veřejný zadavatel, v případě koncesí je to koncedent. Objevili jsme tento pozapomenutý termín, takže ti protihráči jsou koncedent a koncesionář. Teď se dostáváme k významné problematice, a to je problematika rozdělení nebo rozlišení základních kategorií na veřejné zakázky koncese a potom tzv. kvazikoncese, které nám dělají v právním řádu i v praxi poněkud problémy. Veřejné zakázka je celkem jasná záležitost. To je takový případ veřejného obstarávání, kdy já si obstarám zboží nebo službu sám. Já si to prostě koupím, a to je veřejná zakázka. Z toho také vyplývá, že zákon o veřejných zakázkách je velice podrobný, a protože se jedná o jednoduchý nákup, tak smlouvy, které konkludují z toho vztahu, jsou velice jednoduché. Jsou to smlouvy buď kupní, nebo smlouvy o dílo. Smlouvy kupní a smlouvy o dílo vlastně má každý advokát, právník nebo obchodní partner ve svém počítači, má tam šablonu a do té šablony pouze doplňuje cenu, předmět díla a podobné záležitosti. Kupní smlouvy mají třeba 10 až 15 stránek. Zákon o veřejných zakázkách je velmi podrobný, ale smlouvy, které z něj rezultují, jsou naopak velmi jednoduché, dá se říci standardní. Přesný opak je u koncesí nebo u projektů PPP, kde zákon je toliko rámcem, navíc ještě, jak jsme slyšeli, není věcně univerzální ani procesně univerzální, i když se budeme snažit tuto situaci zlepšit v budoucí novele. Naopak od vztahu při veřejné zakázce zde, v tomto koncesním vztahu těžiště spočívá právě ve smlouvách,

JAROSLAV KRÁL

24

které mají stovky stránek. Jsou to takové právní bonbónky. Těžiště právní úpravy koncesního vztahu je jednoznačně ve smluvní oblasti. Zákon stanoví pouze nezbytné základní parametry, a pakliže jsou splněny, což být samozřejmě musí, tak potom se vše řeší ve smlouvách. To je základní rozdíl mezi pojímáním smluv, které navazují na oba zákony. Je samozřejmé, že koncese je ten případ, kdy by veřejnou službu, která je poptávána, měl zaplatit – zcela, nebo alespoň z větší části – koncový uživatel té služby, tedy většinou občané. To je klasická koncese. Dává koncesionáři možnost brát si pro sebe užitky. Služba je zpoplatněná a on to vlastně kasíruje, on z toho uspokojuje svoji původně vloženou investici. Ale je tady vedle veřejné zakázky a koncese ještě i zvláštní třetí případ, totiž tzv. kvazikoncese, která nám dělá trošku problémy. Kvazikoncese je vlastně termín z hantýrky, tento termín nezná žádný zákon. Podle zákona o veřejných zakázkách i zákona koncesního jsou to nadlimitní veřejné zakázky s částečným přenosem některých ekonomických rizik. Už z hlediska terminologie nebo definičních kritérií vidíme, že to jsou vlastně veřejné zakázky. Jsou to veřejné zakázky, na které se ovšem uplatňují některá kritéria nebo pohledy PPP nebo koncesí. Na tyto nadlimitní veřejné zakázky – jimiž jsou všechny pilotní projekty vlády, to jsou vlastně veřejné zakázky s mandatorními výdaji státu, protože veřejný sektor to celé zaplatí, pouze ta platba je rozložena v čase – se zpracovává koncesní projekt a potom se s tou soukromou osobou, s privátním subjektem uzavírá koncesní smlouva. Kámen úrazu je ve dvou věcech: Za prvé, že ta právní úprava je zrcadlová, je stejná v § 156 zákona o veřejných zakázkách jako v § 1, odst. 2 a 3 koncesního zákona. Jde o určitou právní bigamii, je to v obou zákonech identické, což by jistě být nemělo. A za druhé zde dochází k určitému zmatení myslí, protože se na to vypracovává koncesní projekt a koncesní smlouva, ale ta koncesní smlouva není smlouvou koncesní, ona je kvazikoncesní smlouvou, ona je smlouvou o veřejné zakázce, a tudíž se neobjeví v rejstříku koncesních smluv. My jsme teď v situaci, kdy některé projekty, kvazikoncese se nám v rejstříku koncesních smluv neobjeví. V informačnímu systému, který je potom protažený do Bruselu, tak tyto pilotní projekty vlády nebo všechny tyto tzv. kvazikoncese běží po linii veřejných zakázek. Informační systém je prostě správně podchycuje jako veřejné zakázky, a tudíž se nám neobjeví třeba v rejstříku koncesních smluv. My s tím budeme muset něco dělat a ve druhé fázi novelizace zákonů, o které se ještě budu zmiňovat, to budeme zřejmě řešit tím, že zvolíme jinou terminologii. Pro tyto případy bychom zvolili termín „projektová smlouva“. Pak by bylo logické, že se nám projektová smlouva nemusí objevit v rejstříku koncesních smluv. Budeme muset tento gordický uzel nějak rozseknout, protože nám, bohužel, dělá praktické problémy. Teď se dostáváme k problematice současného a budoucího právního vývoje v ČR a tady bych vás chtěl informovat o současném stavu legislativních prací. My jsme nyní přistoupili k tzv. technickým novelám obou zákonů, tzn. zákona o veřejných zakázkách i zákona koncesního. Oba dva zákony jsou v tuto chvíli po meziresortních připomínkovém řízení, které již bylo uzavřeno. Připomínky k oběma byly velice drobné, bylo jich málo a byly de facto pouze doporučující. Dost mě překvapilo, že k tomu nic

BLOK A

25

závažnějšího nebylo, ale to není v tuto chvíli podstatné, protože tato fáze není rozhodující. Proč vůbec hovoříme o technických novelách zákonů? My jsme nuceni oba zákony otevřít, protože v listopadu tohoto roku Evropská unie bude publikovat nové limity pro veřejné zakázky, a vyvstává tedy potřeba reakce na vývoj v EU. Nové limity se nebudou sice příliš lišit od těch stávajících, ale přece jen limity budou nové a všechny členské státy musí na to vždy jednou za dva roky reagovat a nové limity se musí stát součástí jejich právního řádu. My oba dva zákony musíme otevřít a limity musíme upravit. Chceme to nyní udělat tak, že to již nebude součástí přímo zákona, ze zákona to chceme vypustit a napříště chceme limity vyhlašovat toliko nařízením vlády, což je daleko pružnější, efektivnější a není nutné každé dva roky jenom kvůli novým limitům měnit zákony. Nicméně to je ten spouštěcí mechanismus, ten důvod, proč do zákonů musíme v tuto chvíli sáhnout. Jistě přihlédneme také k tomu, že Evropská komise má v brzké době publikovat nové sdělení o institucích PPP. A za druhé je potřeba reagovat na vývoj v ČR. Když už jsme museli do těch zákonů sáhnout kvůli limitům, tak tam řešíme nejnutnější opravy formou technických novel. Technické novely se omezují jenom na to, že tam upřesňujeme a nahrazujeme některá slova, protože se stalo, že se vloudily určité chybičky. Většinou to bylo v Poslanecké sněmovně, ale jedna věc také ulítla i ministerstvu, nikdo si jí včas nevšiml, takže teď je čas opravit takové zjevné chyby. Jinak do těch zákonů nechceme v tuto chvíli sahat, ale sáhneme do nich příští rok, kdy počítáme s větší novelou, a to budou věcné novely obou zákonů. Tam už se chceme podívat do obsahů obou zákonů, odstranit určité systémovější věci a ty zákony vyladit tak, aby mohly v praxi dobře fungovat. Pokud jde o věcné novely, tak předpokládáme, že proběhne široká společenská diskuse, nebo alespoň diskuse s odbornou zainteresovanou veřejností. Usnesením vlády č. 536 z letošního roku uložila vláda nám i Ministerstvu financí analyzovat oba dva zákony, jejich účinnost, efektivitu, a navrhnout jejich případné změny do 31. 12. 2007. My chceme tyto změny provést příští rok věcnými novelami obou zákonů. Problematiku zákonů musíme také otevřít i proto, jak už jsem naznačil, že v listopadu budou v Evropské unii schváleny nové dohledové směrnice, které potom musí být transponovány do českého právního řádu. Budou tam určité úpravy v řízení. Je to záležitost především Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který bude tyto směrnice transponovat, zpracuje si svoji část do našeho zákona. My budeme pak odpovědni za zakomponování, tedy za to, že to bude celkově správně pojato; nicméně je to především záležitost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. V současné době byly dohledové směrnice schváleny jak Radou, tak Evropským parlamentem a šly znovu do Rady, kde se dolaďuje poslední znění. Takže relevantní informace je ta, že někdy na přelomu listopadu a prosince budou vyhlášeny v Evropské unii nové dohledové směrnice, a to je také důvod, proč musíme zákon znovu otevřít. Doba pro transpozici do českého právního řádu bude zřejmě 24 měsíců. Budeme mít dva roky na to, aby se to objevilo ve Sbírce zákonů. Ty věcné novely zákonů se musí objevit do konce roku 2009. Nebude to tak jednoduché, protože standardní legislativní proces pokud jde o vládní návrhy zákonů trvá asi osm měsíců, a teď nově vláda ještě usnesla, že bude dělat tzv. „RIA“, to znamená, že se budou dělat ana-

JAROSLAV KRÁL

lýzy dopadů navrhované právní úpravy. Ono se to mělo dělat i v minulosti, protože již v minulosti legislativní pravidla stanovila, že se má dělat, dříve než se přikročí k vypracování návrhu zákona, tzv. věcná a právní analýza, která by měla ukázat potřebnost nové právní úpravy. Vždyť víme, že některé právní úpravy jsou přijímány, nechci říct, přímo intuitivně, ale prostě někdy, když si někdo s něčím neví rady, tak si myslí, že napíše nový zákon a tím se všechno vyřeší; to je samozřejmě velký omyl. Nicméně předběžné věcné a právní analýzy se v minulosti příliš nedělaly, takže teď to vláda usnesla a bude se dělat povinně tzv. „RIA“, tj. analýza souvislostí a dopadů včetně dopadů finančních na státní rozpočet atd., a bez této analýzy dopadů nebude možné vůbec návrh zákona předložit, nebude vůbec projednáván. Uvidíme, zda zase nezvítězí nějaké výjimky či zda resorty neprosadí nějaké úlevy nebo výjimky třeba s ohledem na to, že ten který návrh spěchá apod. Teď je stanovisko takové, že se to má údajně dělat důsledně; mělo by to vést k redukci přijímání počtu nových právních předpisů, protože těch je strašně moc a právní řád v ČR, jak víme, je naprosto nepřehledný. Úmyslem je skutečně zredukovat a ztížit přijímání nových právních úprav a snížit počet právních předpisů. Alespoň těch nových. Když bychom brali v úvahu standardní legislativní proces 8 měsíců a k tomu „RIA“, tak to vydá skoro na rok a to znamená, že my budeme mít na vypracování návrhu včetně diskuse s odbornou veřejností pouze příští rok; a to tentokrát chceme udělat diskusi ve velkém rozsahu, chceme zapojit profesní svazy, samozřejmě co nejvýznamněji Asociaci PPP (tady vidím jejího ředitele pana ředitele Šnajdra), ale i další subjekty. Kromě toho chceme udělat určitou diskusi i na internetu, ta bude skutečně veřejná a bude, jak doufám, trvat několik měsíců. Myslím, že tím se návrhy zobjektivizují, budou moci být lépe formulovány a budou tam určitě všechny podstatné věci, které potřebujeme pro zlepšení a kultivaci právního prostředí. Na uvedeném slidu (obr. 1 na str. 27) je upoutávka na úlohu Ministerstva pro místní rozvoj; je to taková statická stránka působnosti našeho resortu, to, co bychom všechno podle právních předpisů měli dělat a za co bychom měli být popotahováni, když to dělat nebudeme. Je to je výpis ze zákonů, jednotlivých ustanovení. Na dalším slidu je uvedeno to, co fakticky děláme. Trochu to zde okomentuji i přesto, že se to z větší části překrývá, ale ne zcela. Je zde tak znázorněna dynamická stránka kompetencí našeho resortu. Resort vypracovává koncepce, metodiky, připravuje návrhy právních předpisů a dále děláme konzultace a stanoviska pro Evropskou unii. Tady jsme v začátcích, ale už jsme tam některá stanoviska posílali, třeba stanovisko ke koncesím v konkrétním městě, a teď na podzim chceme formulovat českou pozici – to je naše novum – pro přípravu budoucí směrnice o koncesích, protože Evropská unie připravuje samostatnou směrnici o koncesích. Tady vás ale musím zklamat, máme zatím první návrh a v něm nic nového obsaženo není. Zatím ten návrh shrnuje dosavadní formulace nebo dosavadní pojetí, které je již obsaženo v interpretačních sděleních v Zelené knize o PPP. Kvalitativní posun tam zatím není, ale alespoň by se to zintegrovalo do jednoho dokumentu, což by také nakonec nebylo od věci. My bychom rádi ty věci posunuli dál, chceme teď udělat takovou samostatnou pozici ČR a přesvědčit o ní Evropskou komisi. Podle našeho pojetí bychom chtěli vnést do návrhu některé, podle našeho názoru

BLOK A

27

nové a dobré momenty a chtěli bychom v tomto směru začít věci ovlivňovat i v Bruselu, což jsme dosud nedělali, neměli jsme na to sílu. Dále vedeme Rejstřík koncesních smluv. Ten je součástí portálu o veřejných zakázkách a koncesích, ale musím popravdě říci, že zatím tam ještě žádné koncesní smlouvy nejsou, protože projekty podle nového zákona jsou teprve v počáteční fázi zpracování. Práce na koncesní smlouvě se zahájí, pracuje se na ní až do konce, kdy je podepsána, a teprve potom je smlouva vložena do Rejstříku koncesních smluv; celý ten proces trvá tak dva tři roky. Teď máme první dva signály o tom, že se dvě koncesní smlouvy v rejstříku objeví. Jedna bude dodávka tepla a teplé vody pro město Bohumín; to by měla být taková první vlaštovka a pak budou následovat další. Jak už zde říkala paní ing. Helikarová, na Ministerstvu financí, které dává stanovisko k návrhu koncesních smluv, mají už několik dalších návrhů, které tam jsou na „čekačce“, takže postupně se nám tyto koncesní smlouvy začnou objevovat v Rejstříku koncesních smluv. A konečně náš resort také pečuje o odbornou terminologii jak českou, tak anglickou. V našem portálu máme už autorizované překlady koncesního zákona a zákona o veřejných zakázkách, ale i všech vyhlášek k těmto zákonům. U těchto překladů garantujeme terminologickou i obsahovou správnost. Pokud se hovoří o koncesích, uvádíme v překladech termín ne „veřejný zadavatel“, ale „koncedent“, toho „veřejného zadavatele“ používáme pro anglické „grantor“, jak to používají dokumenty Evropské komise nebo jiných institucí. Na dalším slidu je rozepsán E-learning pro veřejné zakázky a koncese. Tento program najdete na portále o veřejných zakázkách a koncesích; můžete se zde zdarma poučit o obou zákonech, jak zákonu o veřejných zakázkách, tak zákonu koncesním, můžete získat bezplatně znalosti právních předpisů. Ve studijním programu je metodický

JAROSLAV KRÁL

●

●

●

připravuje návrhy právních předpisů (§ 24)

plní úkoly uložené právními předpisy (§ 20)

informačně a metodicky pomáhá VÚSC, městům a obcím (§ 14)

je ústředním orgánem státní správy pro „investiční politiku“ (§ 14)

●

vydává prováděcí vyhlášku k tomuto zákonu (§ 34)

vede Rejstřík koncesních smluv (§ 32)

Poznámka: „kompetence“ podle usnesení vlády

●

Podle koncesního zákona č. 139/2006 Sb. MMR

●

Podle kompetenčního zákona 2/1969 Sb. MMR

Obr. 1 Působnost MMR podle právních předpisů

26

BLOK A návod zadání veřejné zakázky či uzavření koncesní smlouvy, jsou popsány jednotlivé úkony veřejného zadavatele či koncedenta. Součástí každého modulu i celého studijního programu je soubor testových otázek. Jsou tam lekce, kde sami zodpovídáte otázky a sami si uděláte test, máte možnost praktického vyzkoušení zadání veřejné zakázky prostřednictvím statických a dynamických demonstrátorů. Můžete se to zde naučit zdarma; zatímco některé firmy tyto programy prodávají za značné obnosy, tak my je dáváme k dispozici pro blaho vlasti v rámci služby veřejnosti. Portál na internetové adrese www.portal-vzcz byl spuštěn 30. 6. 2006 a obsahuje základní údaje o veřejných zakázkách a koncesích. Doporučuji, pokud ho ještě neznáte, se na něj podívat a trošku si tam zasurfovat; zjistíte řadu zajímavých informací. Ten portál byl spuštěn k datu účinnosti obou zákonů, jak zákona o veřejných zakázkách, tak zákona koncesního, a podle statistiky jsme zjistili, že už ho navštívilo 110 tisíc uživatelů, přičemž nemalá část i ze zahraničí. Na ten portál jsme docela hrdí a myslím, že plní svoji informační funkci. Je na něm přístup k národním a evropským předpisům o veřejných zakázkách a koncesích; přístup k metodám a formulářům; přístup k informačnímu systému o veřejných zakázkách – ISVZ: uveřejňovací subsystém IS VZ US, seznam kvalifikovaných a certifikovaných dodavatelů, statistiky veřejných zakázek, klasifikace a číselníky, Rejstřík koncesních smluv; informace o vzdělávání; bezplatný přístup k E-learningu s interaktivními prvky a konečně je na něm přístup k tzv. info-foru, kde je možnost výměny názorů. Do Rejstříku koncesních smluv se dostanete buď přes portál o veřejných zakázkách a koncesích, nebo také přes internetovou adresu www.isvz.cz, máte tedy ke vstupu dvě cesty. To nabude na zajímavosti, až v rejstříku nějaké koncesní smlouvy budou. Na posledním slidu (obr. 2) uvádím zajímavé internetové adresy z oblasti PPP koncesí, kde můžete načerpat další užitečné zdroje informací pro svou práci. Obr. 2 Internetové odkazy www.portal-vz.cz www.mmr.cz www.mfcr.cz www.compet.cz www.isvz.cs www.asociaceppp.cz www.pppcentrum.cz http:ted.europa.eu http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/ppp_en.htm http:europa.eu.int/eur-lex/en/index.html

Dámy a pánové, doufám, že jsem v tomto příspěvku zmínil nejdůležitějších věcech; jsem si vědom toho, že jsem nevyčerpal všechny, ale jsem připraven jak v diskusi, nebo potom o přestávce, nebo ještě i po skončení konference s vámi ještě diskutovat o dalších věcech, případně reagovat na to, co vás bude zajímat. Děkuji za pozornost.

28

Eva Klvačová

JAROSLAV KRÁL

***

Děkuji vám za důkladné poučení, jak se při tématu PPP dostat k veřejné podpoře soukromého podnikání ve veřejném zájmu a nedostat se přitom do rozporu s právem EU. Doufám, že toto je dobré téma, která nám otevře to, co bude předmětem našeho zájmu po přestávce, totiž makroekonomické souvislosti a vlivy použití PPP, protože veřejná podpora se může velice pěkně, když není v rozporu s právem EU, odrazit ve stavu veřejných financí. V tuto chvíli vyhlašuji přestávku.

Eva Klvačová

Prosím, zaujměte svá místa, abychom se mohli věnovat dalšímu příspěvku. Ještě v tématu legislativně-právního rámce PPP zejména v souvislosti s daňovými zákony a účetnictvím budeme pokračovat stručným vystoupením pana magistra ing. Jiřího Meduny. Mohu vás poprosit?

29

Přeji všem hezké dopoledne. Využiji postoje, který zaujal pan doktor, a pokusím říct něco k veřejné podpoře ve vztahu k PPP projektům jako oblasti, s níž se při řádně nastaveném systému PPP projektů nebo při správném nastavení podmínek u PPP projektů nemusíte vůbec setkat. Naopak. Pokud se vyskytnou věci, které jste slyšeli v té úplně úvodní prezentaci, ty, které se např. týkají odpuštění nájmu nebo jiné takové mírně nestandardní věci, tak to budou věci, to bude oblast, která vás bude velice zajímat a kterou ex post budete poměrně široce řešit. Nejprve poprosím o pozornost úvodnímu vymezení pravidel, které se týkají veřejné podpory, její regulace, a to zejména ve vztahu k PPP projektům. Primární právo Evropského společenství, Smlouva, upravuje veřejnou podporu v článcích 86 až 88. Sekundární legislativa pro veřejné zakázky je oproti veřejné podpoře trošičku rozlišná v tom, že veřejnou podporu ve všech členských státech upravují předpisy Evropského společenství, které jsou vesměs upraveny nařízeními, tedy přímo aplikovatelnými předpisy (i ty podmínky, které je konkrétně upravují, třeba to, jakým způsobem poskytovat veřejnou podporu, jsou v těchto předpisech ošetřeny), a není tedy potřeba transpozice do národního právního řádu. Ke předpisům, které se týkají PPP projektů patří zejména rozhodnutí a pravidla ke službám obecného hospodářského zájmu, protože PPP projekty se zpravidla týkají právě těchto oblastí, a tedy je třeba se s těmito pravidly seznámit a zjistit, jaké jsou náležitosti. A dále se můžeme v omezených případech setkat s pravidly, která vysloveně nazýváme blokovými výjimkami. Jsou to nařízení, která jsou aplikovatelná přímo; upravují podporu poskytovanou malým a středním podnikatelům, podporu školení, zaměstnanosti a od letošního roku je také platná bloková výjimka pro regionální investiční podporu. Pro oblast dopravy máme již poměrně vousaté nařízení 1107 z roku 1970, které však v nejbližší době bude nahrazeno novým, v současné době projednávaným v Evropském parlamentu; mělo by být platné od příštího roku. Dále je vhodné, a to podstatně, seznámit se při přípravě projektu i se sdělením Evropské komise k prodejům půdy a budov. Toto sdělení upravuje princip otevřeného výběrového řízení v širším kontextu tak, jak jej chápe Evropská komise, a tak je třeba, aby zásady sdělení byly splněny minimálně ve vztahu k přenosu některých výhod, eventuálně zapracovány do právní složky PPP projektů v oblasti výhod. Neméně důležité jsou také pravidla pro rizikový kapitál, ve kterých můžeme najít „principitačního“ investora. Jsou principy, které jsou nezbytné nebo jsou velice důležité pro to, abychom byli schopni případně vyloučit veřejnou podporu z PPP projektů. Národní úprava veřejné podpory se soustředí pouze na zákon 215 z roku 2004 a vyhlášku 207 z roku 2005, která pouze procesně upravuje postup notifikace nebo pro-

PPP A SOUVISEJÍCÍ OBLASTI – VEŘEJNÁ PODPORA, DAŇOVÉ ZÁKONY, ÚČETNICTVÍ

BLOK A

31

ces notifikace ve vztahu poskytovatel – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a Evropská komise. Ta vyhláška potom v případě, že jste poskytovatelem veřejné podpory, vám ukládá povinnost jednou za rok předávat informace o poskytnutých veřejných podporách. To však ve vztahu k PPP projektům už by nemělo být aktuální. Nyní co se týká vymezení pravidel Evropského společenství pro PPP projekty. (Článek 43 a 49 Smlouvy, pravidla upravující veřejné zakázky, směrnice 1992/50 nahrazená směrnicí 2004/18 o zdávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Zelená kniha EK z dubna 2004 a konečně Sdělení EK k PPP z listopadu 2005.) O těch se již zmínil pan doktor. Já se u nich nebudu dále zdržovat. Je to vlastně vymezení dvou oblastí práva, které musí koexistovat a musí být splněny zároveň. Tedy nejde o jedno speciální a druhé obecné. Tyto předpisy je nutno dodržovat společně, a právě toto je pro vás důležité ve vztahu ke PPP projektům. Veřejná podpora je jakýmsi derivátem, který v případě, že nějaký mechanismus, jenž by měl správně být nastaven, selže, tak teprve vstupuje jako důležitý prvek. Když bychom chtěli popisovat veřejnou podporu, můžeme tak učinit v jejích čtyřech znacích. První text, odst. 1 článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, formuluje obecný zákaz veřejné podpory. Pokud jsou splněny definiční znaky, o nichž budeme hovořit dále, je veřejná podpora státu nebo ze státních prostředků obecně zakázána, pokud není řečeno jinak; totiž pokud jde buď o činnost vyplývající ze Smlouvy, nebo je povolena výjimka Evropskou komisí, nebo to umožní nařízení, o nichž jsem hovořil. Čtyři znaky charakterizující veřejnou podporu, veřejné prostředky jsou vymezeny takto: Prvním znakem je, že podpora, nebo v tomto kontextu i výhoda je poskytována ze státních prostředků. Judikaturou Evropského soudního dvora se tato definice rozvedla tak, že se jedná o veřejné prostředky a i prostředky strukturálních nebo-li evropských fondů. Mezi připomínkami Evropské komise k operačním programům, jak už bylo také řečeno, zazněla připomínka, proč naše operační programy neřeší PPP projekty. Evropská komise říká: Chceme, abyste v rámci operačních programů řešili PPP projekty. Ale jak tady bylo řečeno, a já se s tím plně ztotožňuji, u nás není dostatečně vytvořeno prostředí pro to, abychom řádným způsobem řešili PPP projekty strukturálními fondy, a je také těžké, aby strukturální fondy, pokud mají určitou dobu trvání, pokrývaly poměrně dlouhodobé PPP projekty. A dále si nedokážu představit koexistenci pravidel, která upravují podmínky čerpání strukturálních fondů; mám na mysli koexistenci třeba délky trvání PPP projektu (15, 20 nebo i 30 let) a jak by byla udržitelná a zajištěná jeho kontrola. Ale zpátky ke znakům, kriteriím podpory poskytované ze státních prostředků. Když je zahrnut do financování určitého PPP projektu veřejný subjekt, tak, jak už z názvu vyplývá, vždycky je tento znak splněn. Druhým znakem je narušení, nebo hrozba narušení hospodářské soutěže. Tento znak se týká toho, zda předmět poskytované podpory nebo výhody se dotýká něčeho, kde už nabídka zboží či služeb probíhá, to znamená, zda pro daný předmět už existuje trh. Pokud tomu tak je, tak tento bod je naplněn. Třetí znak hodnotí, zda se nezvýhodňuje určité podnikání nebo odvětví výroby. Jedná se o jakési pravidlo selektivity. Tedy musí se jednat o výhodu, která se týká jednoho příjemce nebo eventuálně jednotlivé oblasti. Když to převedu na zákon:

PAVEL ČERNÝ

Pavel Černý

30

32

pokud bychom snížili například daň z příjmů právnických osob a snížili bychom tuto podporu pro všechny podnikatele orientačně na 15 %, tak v tomto případě by šlo o výhodu, která by se týkala podnikatelů-soutěžitelů všech, a tak by tento znak nebyl naplněn. Pokud by ale v tomto zákoně bylo napsáno, že podniky v textilním průmyslu budou mít daň 15 % a ostatní 22 %, potom by takové opatření naplněním tohoto znaku bylo, a tedy by takový zákon ještě předtím, než by vstoupil v platnost, musela schválit Evropská komise právě z hlediska veřejné podpory. Takže v tomto znaku jde vlastně o selektivitu; v případě, že se bude jednat o konkrétní projekty PPP, hrozí, že právě tento znak by mohl být naplněn. A konečně se dostáváme k poslednímu, čtvrtému znaku, který hodnotí, zda se určitým projektem neovlivní obchod mezi členskými státy. Musí být vždy alespoň potenciální možnost, že by podpora projektu, výhoda ovlivnila obchod mezi členskými státy. Tento znak je podle judikatury Evropské komise automaticky plněn v případě, že jsou splněny předchozí dva znaky. Existuje-li tedy trh, na němž se pohybují i soutěžitelé ze států Evropského společenství, tak je tento znak vždycky splněn. Takže potenciálně, když dojdeme k tomu, že tady dochází k nějakému přenosu výhody, tak se můžeme s touto veřejnou podporou setkat. Veřejná podpora, jak už jsem se zmínil, může být poskytnuta v případě, že vyplývá přímo ze Smlouvy o založení ES; ta stanovuje výjimky, kdy je možné veřejnou podporu poskytnout. Týká se to zejména přírodních katastrof, nebo se jedná o výjimky, které slouží k zachování kulturního dědictví; máme-li tedy nějaké projekty na obnovu určitých kulturních památek, tak můžeme veřejnou podporu poskytovat, Smlouva nám v takových případech říká: ano. Dále můžeme pro poskytnutí veřejné podpory využít některé z blokových výjimek; o tom jsem se také už zmínil. To jsou podpory malým a středním podnikatelům, regionální investiční podpora atd. A konečně veřejnou podporu můžeme poskytnout z rozhodnutí Evropské komise. To se může týkat některých konkrétních projektů PPP; tyto projekty by musely být notifikovány v Evropské komisi a podpora pro ně by z hlediska práva měla být schválena Evropskou komisí. Od roku 2000 bylo vydáno několik takových rozhodnutí zejména pro Velkou Británii, která je průkopníkem v oblasti PPP projektů. Bylo vydáno několik rozhodnutí, která upravují, nebo se vztahují k veřejné podpoře. Je tedy nutné a nezbytné, aby celý proces veřejné podpory byl upraven. První krok je jakási možná výhoda pro právní složku PPP projektu a druhý krok je, jaký bude efekt z toho předmětu PPP projektu. Pokud se bavíme o většině případů, pak jde o předměty, jako jsou dálnice, železnice apod. Zde se tedy jedná o veřejnou infrastrukturu, která je bez dalšího otevřena k využití všem, a nevzniká zde tedy pro někoho výhoda, nejde hovořit o jednotlivé výhodě. Musíme ale také uvažovat o tom, zda by výhoda nebyla poskytnuta tomu, kdo PPP projekt realizuje. Na dalším slidu vidíme stručnou charakteristiku, identifikační znaky PPP projektů. Jako první je uvedena dlouhodobost smluvního závazku, druhý znak je zaměření a třetí oblasti pro PPP nevhodné. V dlouhodobosti PPP je poměrně velká míra rizika, protože s trváním projektu se zvyšuje i doba, kdy může něco selhat. Ty projekty, jak jsem již řekl, jsou zaměřeny na železnice, silnice, letiště, vodovody, kanalizace, ale známe také případy sportovních stadionů či kongresových center, které byly financovány jako PPP projekty. V těchto pro-

BLOK A

33

jektech vždycky musí být zajištěno, aby projekt nezakládal výhodu pro další ekonomický subjekt a podmínky té smlouvy, která je uzavřena, aby nebyly přenášeny na realizátora a nebyla realizována nepřiměřená výhoda. V podstatě se má veřejná složka chovat podle principu tržního investora, tj. vkládat tam peníze s tím, že dojde k rozložení rizika, k rozložení plateb; právě tak by se choval privátní fond při financování těchto projektů. O tom, do kterých oblastí má zaměření PPP projektů směřovat a kam také ve skutečnosti směřuje, jsem již hovořil. Máme zkušenosti, a mnohem povolanější experti to potvrzují, že tyto projekty je z hlediska dynamiky trhu nevhodné směrovat do oblastí, kde se trh v dané době poměrně silně vyvíjí. Například situace s budováním internetových sítí byla před deseti lety zcela jiná než nyní. Prvním identifikačním znakem, jak jsem uvedl, je dlouhodobost, a s ohledem na daleký horizont, s nímž projekt počítá, se může projevit zvýšená dynamika trhu negativně až v průběhu jeho realizace. Je lepší a vhodnější tyto projekty nesměrovat do oblastí, které mají potenciál, že trh si je sám zajistí. Projektem bychom mohli velice zpomalit tržní sílu oblasti nebo tržní mechanismy v ní probíhající. Neuvažujeme tedy nyní například o oblasti internetové sítě, která má dostatečný potenciál, že si ji trh sám zajistí. Na posledním slidu je znázorněna situace veřejné podpory v projektech PPP. Máme zde tři skupiny. V první není a nebude veřejná podpora vůbec obsažena; pak pravidla k veřejné podpoře nejsou relevantní a nemusíme se jimi zabývat. Sem by měla směřovat většina PPP projektů. a) Projekty jsou podporovány tak, že je vyloučen jeden ze znaků veřejné podpory. b) Jedná se o podporu v souladu se službami obecného hospodářského zájmu (v souhlasu s Rozhodnutím EK 2005/842). c) Princip tržního investora. d) Jedná se o službu zajišťovanou výhradně státem/veřejným subjektem. e) transparentní, otevřené a nediskriminační výběrové řízení. Druhou skupinu projektů tvoří ty, s nimiž je veřejná podpora slučitelná. Je slučitelná: f) Podle pravidel SGEI. g) Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) (infrastruktura je nezbytná, otevřený přístup k infrastruktuře, není překompenzace). h) Podle jiných předpisů. A konečně třetí skupinu tvoří projekty, s nimiž je veřejná podpora neslučitelná. Ještě se vrátím k nezbytnosti vždy vyloučit z podpory alespoň jeden ze znaků veřejné podpory, o kterých jsme hovořili v úvodu. Nejlépe je vyloučit výhodu podnikání, resp. ovlivnění trhu tak, aby smluvní vztah s právní složkou byl postaven na principech tržního investora, tak aby ten efekt, tzn. předmět toho projektu, byl určen jako infrastruktura pro všechny bez dalšího určení či omezení. Při dodržení transparentnosti, při otevřenosti a nediskriminaci výběru by měla být dodržena nezbytná podmínka pro vyloučení přenosu výhody na jeden ze subjektů. V určitých případech se nám to však buď z procesních, nebo jiných důvodů nepodaří, a pak se dostáváme do druhé části, která by pro nás měla být už konečnou: identifikujeme, že v prvním nebo druhém kroku je realizovaná jakási výhoda, ale bude zúčtována podle služeb obecného hospodářského zájmu, třeba že bude z provozu té zamýšlené infrastruktury vznikat jakási prokazatelná ztráta. Prokaza-

PAVEL ČERNÝ

BLOK A

Jiří Meduna

BLOK A

Dobrý den. Samozřejmě chápu potřebu vnímat časový rozměr příspěvků, a proto se pokusím ten svůj vzít zčerstva Celý svůj příspěvek, PPP – daňové a účetní aspekty, jsem si připravil jako stručný příklad toho, jak by jakýsi projekt spolupráce veřejného a soukromého sektoru mohl vypadat. Začnu jednoduchou otázkou a zeptám se vás, jestli máte psa. Zeptám se, jestli vám ten pes někdy utekl. Právě na tuto situaci bych se chtěl podívat, jak a co se vlastně stalo a dělo. Zde nastupuje veřejnoprávní služba zajišťovaná obcí: 1. Zajištění veřejného pořádku – povinnost odchytit psa (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích). 2. Odchycení a umístění psa do útulku (zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči). Tedy v okamžiku, kdy došlo k útěku psa nastala situace, kdy veřejná správa začala konat. Zákon o obcích uložil obci povinnost zachovat veřejný pořádek; aby se toho obec zhostila, pověřila například městskou policii jako orgán oprávněný k odchytávání psů, aby tento úkon provedla. Vlastní odchyt psa potom reguluje norma o veterinární správě, která v části paragrafu řešící veterinární asanaci, ukládá povinnost psa odchytit, určuje, kdo a jak ho může odchytit. Ale veterinární zákon také říká jednu důležitou věc, a to tu, že chovatel, jehož pes byl odchycen, je povinen uhradit náklady na tento provedený odchyt a je to také chovatel, kdo je povinen uhradit náklady spojené s pobytem psa v útulku po dobu nezbytně nutnou. Takže tady máme hned dva finanční toky; zde můžeme vidět začátek úvah o možném zapojení privátního sektoru. K tomu přidejme další finanční tok, a to je veřejnoprávní norma, zákon o místních poplatcích, která obci umožňuje vybírat peníze od vlastníků psů, tzv. poplatek ze psa. Obec může udělat analýzu toho, co se stalo, řekne si, zda tuto činnost chce, či nechce vykonávat sama, či zda nějakým způsobem zváží, zda je rozumné a má význam zapojit do celé spolupráce soukromý sektor. Uvažuje tedy o návrhu budoucích právních vztahů a na základě úvah dospěje k rozhodnutí. Než ho udělá, tak samozřejmě si přesně musí pojmenovat – a tím bych navázal i na předchozí příspěvky –, kdo, komu, co a kdy platí v tomto konkrétním případě. To je velice důležité. V tuto chvíli může začít sestavovat jakýsi model toho, jak by daná spolupráce mohla vypadat. Přitom modelování si v tuto chvíli může zvážit například následující variantu: máme zde potřebu útulku pro psy, což je určitá investice, v tomto případě stavba. Dejme tomu, že vybudování útulku se pořídí za částku 10 milionů korun. A teď si obec řekne: co kdyby tuto investici provedl někdo jiný? Současně s tím si ovšem řekne, jak by to partnerství mohlo vypadat dál: co kdyby ten, kdo vybuduje útulek pro psy, jakýsi budoucí potencionální spolupracovník v oblasti partnerské spolupráce, tedy koncesionář, co kdyby v té dané lokalitě mohl vybudovat další zařízení? Co kdybychom mu umožnili vysta-

telnou ztrátu je třeba definovat dopředu, je třeba definovat, jakým způsobem bude objednatelem veřejné služby hrazena, a také prokázat, že jsou v projektu nastaveny všechny tyto procesy dopředu a transparentním způsobem, aby byly naplněny podmínky pravidel. Pak je tato podpora slučitelná podle pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu nebo je slučitelná s rozhodnutím EK, které je k této oblasti vydáno. Pokud by se nám nepodařilo dostat projekt do služeb obecného hospodářského zájmu, pak je možné využít jedné z posledních možností, a to přímo článku 87, odst. 3, písmeno c. To je jakási podpora, která směřuje k rozvoji regionů a rozvoji oblastí, které zásadním způsobem neovlivňují trh, ale to už přísluší k přezkumu Evropské komise, který by se děl v rámci notifikačního řízení. Tedy je nezbytné celý zpracovaný projekt PPP zaslat předtím, než je realizován, Evropské komisi a vyčkat s jeho realizací až rozhodne. A nakonec se dostáváme k poslední eventualitě, do níž by se PPP projekt neměl vůbec dostat, že totiž je poskytnutí veřejné podpory s projektem neslučitelné. Tam se může dostat v případě, že není včas myšleno na pravidla veřejné podpory, že podle nich nebyl projekt ošetřen. Je spousta věcí, které jsou umožněny, ale jenom z důvodů, že se toto opomene zaslat k nofitikaci, toto oznámit, tady tím toto upravit, tak se podpora stává automaticky neslučitelnou a slučitelnou nastane až v momentě, kdy je všechno nastaveno do správného právního rámce. Děkuji za pozornost a v případě, že byste měli jakékoliv dotazy, můžete se buď obrátit na mě zde na konferenci, nebo na e-mailové adresy [email protected] či [email protected]. Asi jsem zapomněl zdůraznit, že co se týká veřejné podpory, je důležitým informačním zdrojem i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který má plnit roli jakéhosi koordinátora veřejné podpory v ČR a kde je možné získat základní informace o tom, co veřejná podpora je a v jakém rozměru se projevuje právě v té které oblasti PPP projektů. To je další z informačních zdrojů, který můžete využít při získávání dalších informací z této oblasti. Děkuji za pozornost a v případě dotazů rád odpovím.

Prosím, zaujměte svá místa, abychom se mohli věnovat dalšímu příspěvku. Ještě v tématu legislativně-právního rámce PPP zejména v souvislosti s daňovými zákony a účetnictvím budeme pokračovat stručným vystoupením pana magistra ing. Jiřího Meduny. Mohu vás poprosit?

35

Eva Klvačová

***

Děkuji vám za důkladné poučení, jak se při tématu PPP dostat k veřejné podpoře soukromého podnikání ve veřejném zájmu a nedostat se přitom do rozporu s právem EU. Doufám, že toto je dobré téma, která nám otevře to, co bude předmětem našeho zájmu po přestávce, totiž makroekonomické souvislosti a vlivy použití PPP, protože veřejná podpora se může velice pěkně, když není v rozporu s právem EU, odrazit ve stavu veřejných financí. V tuto chvíli vyhlašuji přestávku.

Eva Klvačová

34

BLOK A vět ještě hotel pro psy, prodejnu potřeb pro psy a například veterinární kliniku. Takže už jsme v situaci, kdy určitá potřeba konání veřejné správy vyvolává možnost spojit tuto aktivitu s aktivitou soukromého sektoru, který původní potřebu naplnil, ale tuto aktivitu by propojil s další, a tak by v určitém místě docházelo jak k odchytu psů a existenci útulku, tedy k výkonu veřejné správy, veřejné služby, ale také by podnikatel mohl na tuto činnost navázat a současně by tedy existovaly i ryze soukromé aktivity. Upozornil bych pouze, že poplatek ze psů – myslím si, že to je dobrý příklad –, který by nadále vybírala obec, může podle některých komentářů zakládat případný rozpor s Listinou základních práv a svobod. Můj názor je ten, že daně a poplatky je možno ukládat pouze zákonem, a myslím si, že přenos této možnosti, jak platit daně a poplatky někomu jinému než tomu, kdo je veřejnoprávní normou k tomu určen, je oblast, která musí být přesně formulována zákonem. Jinak to může být problém. Dále obec při svém rozhodování bude vážit, jaká rizika by s touto akcí mohla být spojena. Obec si třeba řekne, že by na někoho mohla přenést riziko poptávky, tzn. že soukromý podnikatel bude ten, kdo ponese nejistotu, kolik odchytů psů bude, jaký bude únosný poplatek a kolik poplatků vlastně bude, jak bude fungovat veterinární klinika apod. Také na sebe budoucí koncesionář eventuálně může převzít riziko stavební, to znamená veškerá rizika spojená se stavbou. Na dalším obrázku je znázorněno konkrétní schéma uspořádání možných budoucích právních vztahů a popis finančních toků (obr. 1). Chovatelé platí poplatek ze psů stále obci, chovatelé platí úhradu za odchyt psa a za pobyt psa koncesionáři. Tady upozorním, že poplatek za odchyt psa v případě, kdy není znám chovatel, platí obec. Zde je tedy další finanční plnění. A dále upozorním na poplatek za dostupnost, který může mít finanční dopady, jak ukážu v následující tabulObr. 1 PPP – dańové a účetní aspekty

CHOVATELÉ

poplatek za dostupnost

DODAVATEL

KONCESIONÁŘ

úhrada za odchyt psa úhrada za pobyt psa úhrada za další komerční služby

JEDNA Z MOŽNÝCH VARIANT POPISU FINANČNÍCH TOKŮ

poplatek ze psů

OBEC úhrada za odchyt psa úhrada za pobyt psa

STAVITEL

Poznámka: Obec platí za odchyt a pobyt psa, pokud chovatel není znám

36

JIŘÍ MEDUNA

11 900 000 Kč 10 000 000 Kč

CELKEM

Poplatky ze psů za 10 let Úhrady za odchyt a pobyt psů za 10 let

27 000 000 Kč

15 000 000 Kč 12 000 000 Kč

VÝNOSY

Obr. 2 PPP – daňové a účetní aspekty

Varianta 1 – obec provozuje útulek sama

21 900 000 Kč

NÁKLADY Pořízení stavby Provozní náklady za 10 let

SALDO 5 100 000 Kč



19 000 000 Kč

2 000 000 Kč 5 000 000 Kč

2 000 000 Kč

15 000 000 Kč

0 Kč

15 000 000 Kč

CELKEM

Varianta 2 – PPP OBEC

CELKEM

VÝNOSY 0 Kč 0 Kč 2 000 000 Kč

NÁKLADY

2 000 000 Kč

Platba za dostupnost Komerční činnost

0 Kč

CELKEM

VÝNOSY

SALDO 13 000 000 Kč

Pořízení stavby Provozní náklady za 10 let Platba za dostupnost

19 000 000 Kč

10 000 000 Kč 9 000 000 Kč

CELKEM

KONCESIONÁŘ NÁKLADY Pořízení stavby Provozní náklady za 10 let

CELKEM

SALDO 0 Kč

ce. Stavitel, dodavatel – situace je jasná. Jedna důležitá věc – otázka DPH, první daňový aspekt. První věcí je určit, zda obec je, či není plátce DPH. Vzhledem k časovému prostoru v tuto chvíli bych jen upozornil na to, že je velice zajímavá paralela mezi tím, kdy obec rozhoduje o svém plátcovství, tj. zda bude, či nebude plátcem DPH, a mezi tím, jak obec přesně zvažuje, zda činnost, kterou vykonává, je činností veřejné správy, či nikoliv. To, zda se v tomto daném případě jedná o veřejnou správu, či ne, se hodnotí nikoliv podle toho, jaká skutečně činnost je, ale podle toho, podle jakých právních norem či předpisů je daná činnost vykonávána. Nezkoumá se konkrétní činnost, ale to, podle jakých předpisů je prováděna. Myslím si, že i ve vztahu ke koncesím toto může být přínosné. Nebudu příliš zatěžovat čísly pouze zkusím upozornit na přínosy, které tento konkrétní model může přinášet (obr. 2). Nejprve varianta, že obec tuto činnost chce vykonávat sama. Za prvé konkrétně ve vztahu k DPH – opět zjednoduším – obec

37

BLOK A by stavěla za cenu stavby 10 milionů Kč bez DPH, v tomto případě by obec-neplátce vynaložila finanční prostředky v hodnotě 11 900 000 Kč včetně daně. Pokud obec není plátce daně, neodečte si daň, je toto hodnota výše její investice. I kdyby obec plátce byla, v tomto případě, podle mého názoru, vykonává veřejnou správu, tudíž tato činnost by nepodléhala DPH a stejně by tady na straně obce možnost odpočtu DPH nebyla. Ve variantě, kdy obec přenese tuto činnost na koncesionáře, obec nenese náklady na pořízení stavby, obec nenese provozní náklady, obec nese platbu za dostupnost – k tomu se ještě dostanu –, a na druhou stranu obci zůstávají výnosy z poplatků ze psů a případně může hradit úhrady za odchyt psů, u nichž není chovatel znám. Naproti tomu koncesionář v tuto chvíli pořídil stavbu, je plátcem DPH a v tuto chvíli si odpočte DPH ve výši 1 900 000 Kč. Zdánlivě v tuto chvíli se tato částka jeví jako finanční přínos celé transakce. Chtěl bych při této příležitosti upozornit na to, že DPH je taková zvláštní daň, v tomto případě proběhne celou operací a DPH zaplatí chovatelé, takže v tomto případě chovatelům se ta služba a veřejná správa, veřejná činnost zdraží. Na druhou stranu připomeňme, že provozní náklady se mohou snížit. Osobně si nemyslím, že se tím mohou snížit až tolik, že by soukromý subjekt výrazně efektivněji vykonával tuto činnost, ale sníží se o to, že provozovatel, koncesionář má možnost odpočítat si DPH na vstupu u svých dodávek služeb, jako je například žrádlo pro psy, energie apod. Aby celý ten příklad vycházel, tak samozřejmě je tady platba za dostupnost asi ve výši 2 milionů korun. To je to, co obec doplácí. Podle mého názoru je to velice důležitá položka, je to částka, kterou obec doplácí proto, aby systém byl funkční. Tato částka není výpočtová. Tato částka je přesně tou, kterou si v jednotlivých konkrétních smlouvách obec s konkrétním koncesionářem domluví a sjedná dopředu na 15 až 20 let. Ta částka má být fixní a je tedy, dle mého názoru, velice nutné, aby jak obec, tak koncesionář provedli velice přesný rozbor čísel. Nebudu v tuto chvíli čísla rozebírat, jen konstatovat, ale hlavně připomenu druhy těch přínosů, které se v naší akci objevují. Celkem PPP přináší asi 8 milionů. Objevuje se zde přínos ve formě DPH (asi 2 miliony), které ovšem zaplatí v důsledku chovatelé, ale ve vztahu k rozpočtu obce a koncesionáře se tato částka jeví pozitivně. Dále je zde asi 1 milion jako úspora nákladů zejména ve formě možného odpočtu DPH na vstupu u koncesionáře. A konečně se zde objevuje přínos z komerční činnosti (asi 5 milionů). Tady bych velice stručně připomenul: důležitá je položka, která vyjadřuje tu část zisku podnikatele, jíž je ochoten vynaložit na činnost střediska, vykonávajícího z jeho pohledu vlastně veřejnou správu, zatímco jemu vedle běží ještě krámek apod. Je to jeho kalkulační položka; ta se promítne do poplatku za dostupnost, má přímý vztah k tomu poplatku za dostupnost ze strany obce. Nyní už jen velice krátce zmíním poslední záležitost, a to je hlavní účetní aspekt. V této přednášce mluvíme o šancích a rizicích. Jedním z rizik, které PPP přináší, je otázka odložené daně. Je tomu tak z jednoho prostého důvodu – když pominu ty situace, které PPP projekty nejsou –, a to je někdy snaha řešit potřebu momentálních finančních prostředků tím, že si nevezmu úvěr, ale zapojím soukromého partnera. Pokud se skutečně jedná o dlouhodobý PPP projekt, pak zpravidla privátní partner také

38

JIŘÍ MEDUNA

využívá úvěrové zdroje. A pokud využívá úvěrové zdroje, pak tyto úvěrové zdroje jsou z pohledu bank a vůbec mezibankovního trhu zpravidla dány dobou jejich použití; zpravidla se dneska nedostáváme déle než za 20 let, většinou spíše méně. Toto ovšem přináší ve vztahu k tomu, že jsem pořídil útulek pro psy za 10 milionů korun, rozdíl v časových osách. Časová osa příjemce úvěru a nutnosti splatit úvěr je na úrovni do 20 let. Naproti tomu odpis nemovitosti je na úrovni 30 až 50 let. Zde vznikají zásadní rozdíly mezi výší účetních odpisů a mezi výší daňových odpisů, které se v účetnictví koncesionáře projeví a mají samozřejmě dopad na finančních vztahy mezi koncesionářem a obcí. Můžeme uvažovat o období let. Úroveň účetních odpisů 10 milionů po dobu deseti let, tzn. milion korun ročně, je odpis lineární. Podle účetních předpisů tato hodnota respektuje to, jakým reálným způsobem je nemovitost opotřebovávána. Průběh zrychlených odpisů by ovšem vypadal jinak. V této variantě je v prvním roce účetní odpis milion korun, daňový odpis 1 500 000 Kč, tzn. že podnikatel v tom daném roce zaplatí na dani z příjmu právnických osob o 24 % z 500 tisíc méně, avšak protože celková hodnota odpisu je pořád stejná to, co nezaplatí nyní, zaplatí později. To znamená třeba až za třicet let, tedy v době, kdy buď koncesní smlouva už nemusí trvat, nebo v době, kdy smlouva trvá. Na způsob odpisů a s tím souvisejícího zdanění musí být pamatováno. Další aspekt, který zmíním jen velice krátce je to, že neexistuje zvláštní zákonná úprava pro PPP projekty v daních a účetnictví. Proto pouze připomenu, že pokud by se jednalo o projekt „postav“, „vlastni“, „provozuj“, „prodej“, tak v okamžiku, kdy by tento projekt mohl být charakterizován podle zákona o dani z příjmu jakožto tzv. finanční pronájem s následnou koupí najaté věci, tzv. leasing, nastává situace, že se odpisová doba dále výrazně zkracuje a možné zatížení eventuálně odloženou daní – kdyby například smlouva končila po pěti letech – tak na konci odpisování může být velmi výrazné. Daň z nemovitosti řeší zákon č. 338/1992 Sb. a daň z převodu nemovitosti zákon č. 357/1992. O této problematice zde hovořit nebudu; myslím že v tuto chvíli jsem asi řekl vše, co jsem měl na srdci. Děkuji za pozornost a o ostatním si jistě pohovoříme v diskusi.

Eva Klvačová

Děkuji vám i jako majitelka systematicky utíkající psa, kterého honím už devět let. Zatím to řeším daleko jednodušším způsobem, že ho chytím a nařežu mu, ale on uteče stejně znova. Nyní poprosím o příspěvek pana ing. Jana Pavla, PhD, z Vysoké školy ekonomické v Praze, z Katedry veřejných financí, který by měl proslovit na téma PPP projekty v ČR – šance nebo riziko?

39

3. MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI A VLIVY POUŽITÍ PPP (VČETNĚ REGULACE VZNIKU DLOUHODOBÝCH BUDOUCÍCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ PPP PROJEKTŮ)

BLOK A

JAN PAVEL

Z TITULU

PPP PROJEKTY V ČR – ŠANCE NEBO RIZIKO?

Jan Pavel

Specifičnost investic

●

odtahová služba

odvoz odpadků

●

●

dodávky plynu

dodávky elektrické energie

(B) Měřitelné monopolní služby ●

(A) Měřitelné tržní služby

Nízká

Obr. 1 Brown-Potoskiho model

Měřitelnost výstupů

Snadná

policie

hasiči

TrC: ++

●

TrC: +

●

(D) Neměřitelné monopolní služby

veřejné zdravotnictví

(C) Neměřitelné tržní služby ●

TrC: +++

●

41

osvětové zdravotnické programy TrC: ++

Legenda: TrC = celkové transakční náklady Zdroj: Brown, Potoski 2002, vlastní úpravy

Obtížná

Vysoká

veřejných výdajů, nástroj pro efektivnější alokaci zdrojů. To znamená: používat PPP projekty v situaci, kdy mohu využít znalosti, dovednosti veřejného sektoru, aby projekt PPP udělal výstup levněji, než to umí veřejný sektor jako takový. Při použití konceptu PPP musím uvažovat v dlouhodobé perspektivě, budu uzavírat strašně dlouhodobé smlouvy, kdy někomu zadáte, aby poskytoval nějakou službu veřejnosti. Při správném rozhodování o použití konceptu PPP je nutné porovnávat dvě věci: jednak nárůst transakčních nákladů (např. externí poradci, monitorování) a dále pokles produkčních nákladů. Lze očekávat, že soukromý subjekt to bude dělat levněji, poklesnou produkční náklady. On to většinou skutečně umí levněji než veřejný sektor, na to je množství různých studií. Na druhou stranu je ale nutné vzít v úvahu, že tím, že vy to dáte jakoby z veřejného sektoru pryč, necháte to poskytovat někoho jiného, tak do značné míry ztrácíte přímou kontrolu nad danou činností. A samozřejmě protože vy chcete, aby výstupem PPP projektu bylo něco, co jste skutečně zamýšleli, nějaká kvalitní poskytovaná služba atd., tak vlastně musíte věnovat nějaké zdroje na to, aby se tak skutečně stalo. Musíte poměrně podrobně monitorovat plnění smlouvy, musíte s určeným dodavatelem potenciálně znovu vyjednávat smlouvu – pokud třeba dojde k nějakým změnám ve vnějším prostředí, a tak dojde k dodatečnému nárůstu transakčních nákladů. Na dalším slidu jsem si dovolil předvést takovou tabulku (obr. 1). Není to nic složitého. Jde o to, že tito dva autoři se zamysleli nad tím, kdy transakční náklady spojené s externím produkováním nějaké služby jsou vysoké, a kdy ne. Na základě velice

Dobrý den, chtěl bych vám tady představit svůj pohled na problém PPP projektů, a ten je de facto čistě ekonomický. Nebudu se příliš obírat právními věcmi, které tady dominovaly, a spíše se zaměřím na ekonomickou podstatu a budu se snažit, abych sdělil své kritičtější názory na tento koncept, kde spatřuji určitá nebezpečí. Když jsem si připravoval prezentaci, narazil jsem na jeden velice krásný „pejpr“, který sepsali ekonomové asi z yallské univerzity a který se jmenoval něco ve smyslu „základní pohled veřejných financí na PPP projekty“. A ten „pejpr“ začal větou, která se mi tak zalíbila, že jsem ji volně přeložil a teď vás s ní seznámím. Zní: „Použití PPP projektů nemůže být zdůvodňováno tím, že dochází k uvolnění veřejných prostředků.“ Jinak řečeno: PPP projekty nejsou z mého pohledu nástrojem k tomu, jak si jakoby jiným způsobem půjčit, jak vytěsňovat fiskální nerovnováhu, kterou máme. Co je ten hlavní důvod některých mých kritických poznámek k tomuto konceptu? Důvod je ten, že relativně vysoká poptávka po PPP projektech – zatím spíše v rétorické podobě, protože víme, že klasické PPP projekty jakoby ještě nejsou realizovány – je podle mého mínění tlačena zejména tím, že český stát nebo český systém veřejných rozpočtů se obecně vykazuje nedobrým stavem. Nedobrý stav se projevuje tím, že dlouhodobě rostou mandatorní výdaje, zejména mandatorní sociální výdaje, které nějakým způsobem postupně vytlačují veřejné investice, a samozřejmě si nedělejme iluze, že veřejné investice v případě ČR jakožto ekonomiky, která musí stále dohánět průměr EU v různých oblastech, jsou potřeba, protože infrastrukturní mezera je obrovská. Tady se potom ukazuje, že de facto i přes relativně razantní hospodářský růst – který se dnes pohybuje kolem 6 % a dosahujeme již kladné produkční mezery, to znamená, že se pohybujeme někde nad potenciálním produktem – vlastně vykazujeme relativně vysoké schodky veřejných rozpočtů. Řešením této situace je redukce v oblasti mandatorních sociálních výdajích, která je ale z logicky věci nepopulární. To vede potom k tomu, že jakoby daleko jednodušší se pro politickou sféru jeví (alespoň zdánlivě) hledat peníze někde jinde. A v řadě případů je vidět, že volí cestu přes PPP projekty. Tento problém je současný, ale musím říci, že se to objektivně zlepšuje. Sice řada subjektů, které uvažují o implementaci PPP atd., v tom vidí právě zdroj finančních prostředků na veřejné investice, ale můj pohled říká: PPP projekty ano, ale jako nástroj pro zvyšování efektivnosti 40

42

jednoduchých argumentů zjistili, že klíčové jsou dva momenty. Za prvé: jak snadno můžete měřit výstupy té služby, tzn. jak vy jste schopni tu službu uchopit, popsat ji ve smlouvě v nějakých číselných indikátorech.To je důležité proto, že se budete opírat o smlouvu, když se budete dohadovat s dodavatelem, že to dělá špatně, že vy jste chtěli něco jiného, že jste chtěli, aby to dělal jinak; všechno to musí být ve smlouvě a samozřejmě číselné indikátory jsou v tomto směru nejlepší. Za druhé: jaká je tzv. specifičnost investic. Tady to nebudu příliš rozvádět, spíše jde o to, zda se subjekt, který byste kontrahovali, dostává do nějakého monopolního postavení. Například: pokud necháte někoho postavit plynovod, tak samozřejmě on je potom v určité monopolní pozici a vy jste ve svém budoucím jednání zamčeni, nemůžete odejít někam jinam; není to jako když si kupujete tužku – když se vám to nelíbí, tak si ji půjdete koupit někam jinam. Na základě těchto dvou momentů, vlastností, dva zmínění chytří pánové identifikovali čtyři druhy služeb. Úplně ideální jsou tzv. měřitelné tržní služby, kde vy můžete snadno definovat to, co chcete, a zároveň tam není příliš vysoké riziko monopolního postavení dodavatele služby. Tam se s relativně malým rizikem můžete svěřit do rukou soukromého dodavatele, kontrahovat to atd. Pokud jsou služby obtížně měřitelné a je při nich vysoká specifičnost aktiv, respektive je vysoká pravděpodobnost monopolního postavení dodavatele, pak je nutné postupovat obezřetně, případně usoudit, že tudy cesta nevede. Brown a Potoski uvádějí řadu příkladů, já jsem volil policii, protože – jak třeba změříte výkonnost policie? Některé případy jsou složité, některé zřejmé – posuzování i číselné vyjadřování je velice problematické. Pak jsou zde identifikovány další dvě skupiny služeb, které jsou trošku nejednoznačné. Je zde jednak skupina, ve které je vysoké monopolní postavení, ale snadná měřitelnost výstupu. Jde třeba o dodávku elektrické energie: snadno změříte kolik elektriky přiteklo, ale dostáváte se tam do monopolní závislosti. Pro tuto skupinu pánové říkají: „Ano, můžete to nějakým způsobem kontrahovat, ale musíte tam dostat regulační mechanismy, nějaký nezávislý regulátor, který bude hlídat, aby nedošlo k zneužití monopolního postavení.“ A konečně je zde skupina služeb, v níž jsou neměřitelné tržní služby. Tady máte poměrně malou pravděpodobnost vzniku monopolního postavení, ale na druhou stranu těžko změříte výstupy. Typické je třeba zdravotnictví. Praktických lékařů máte kupu, takže můžete přecházet od jednoho k druhému, ale jak budete přesně měřit to, co vám poskytují. To je problém, takže v systému všeobecného zdravotního pojištění se nějakým způsobem konstruují různé indikátory typu body, kapitační platby atd. Tento Brown-Potoskiho model je poněkud zjednodušující, ale podle mého mínění pokud potenciální zadavatel uvažuje, že by něco řešil PPP projektem nebo i klasickou veřejnou zakázkou, měl by si vždycky zkusit udělat alespoň jednoduchou analýzu a říci si: když mi to tedy spadlo sem, tak tady je třeba tento potenciální problém a musím na to při tvorbě smlouvy pamatovat. Je nutné umět definovat výstupy PPP projektu. Podle mého mínění má být vždycky výstupem poskytovat službu veřejnosti. Smlouvy musí přesně definovat kvantitativní i kvalitativní aspekty výstupů. Definice kvality získává na významu, pokud jsou výstupy obtížně měřitelné a jejich produkce vyžaduje specifické investice. Při případných

BLOK A

43

soudních sporech a arbitrážích bude kvalita definice výstupů ve smlouvě klíčová. Transakční náklady jsou tím větší, čím obtížnější je definovat výstupy. To, co nesmí obecně ve smlouvě chybět, naleznete, pokud si projdete metodiky Ministerstva financí atd., nebo tam naleznete alespoň většinu toho. Sám bych to formuloval takto: Smlouva musí obsahovat specifikaci výstupů, platební podmínky, podmínky monitorování (tzn. kdo bude hodnotit to, zda výstupy jsou skutečně ty, které já chci), systém komunikace a velice důležitou věc, a to je mechanismus změny. Řada PPP projektů je třeba založena na tom, že soukromý subjekt postaví nějakou infrastrukturu a bude ji nějakou delší dobu provozovat. Ale musíte vyřešit to, co se stane, jestliže ten subjekt například zkrachuje, nebo vy s ním budete dlouhodobě nespokojeni a budete mu potřebovat vypovědět smlouvu – a teď, co se stane s tou infrastrukturou? Jestliže si necháte postavit dálnici a subjekt ji bude vlastnit nebo ji bude převádět třeba až po 30 letech a vy s ním nebudete spokojeni nebo on zkrachuje, tak musíte mít mechanismus, jak tu dálnici převést na nějakého dalšího koncesionáře. Ve smlouvě také nesmí chybět specifikace konce kontraktu. Co jsou základní předpoklady pro úspěšnou implementaci PPP? Kromě transparentního politického rozhodování a schopnosti jednoznačně definovat výstupy bych tady zdůraznil vysokou vynutitelnost práva a flexibilní, relativně rychlé soudní mechanismy. Jestliže s někým uzavřete smlouvu na dvacet, třicet let, je samozřejmě velká pravděpodobnost, že se s ním do nějakého sporu dostanete, protože v uzavřené smlouvě nebudete schopni ošetřit všechno, co se během té relativně dlouhé doby může stát. Je nutné si uvědomit, že nebudete-li spokojeni s poskytováním dané služby a budeteli se musíte tři roky soudit, bude to pro vás relativně dlouhá doba. A je také důležité, aby veřejný sektor ve spolupráci s externími poradci byl schopen správně rozdělit rizika mezi veřejný a soukromý sektor. Zahraniční studuje ukazují, že nejčastější příčinou selhání PPP projektů je právě to, že rizika jsou špatně rozdělena. Ono je to samozřejmě složité a je to nutné dělat případ od případu, ale je nezbytné věnovat rozdělení velkou pozornost, vyplatí se to. Na jaře 2007 se dělal průzkum představ jednotlivých zadavatelů; spolu s Transparency Internacional jsme formou dotazu oslovili podle zákona o svobodném přístupu k informacím všechny zadavatele, kteří jsou v seznamu pilotních PPP projektů, a ptali jsme se jich na to, co je důvodem, proč chtějí ten který koncept implementovat, jaké výstupní indikátory navrhují, co budou chtít, aby bylo výstupem, a jaké to bude mít dopady na velikost zadlužení veřejného sektoru podle metodiky SR95 – toho ukazatele, který je relevantní pro posuzování maastrichtských konvergenčních kritérií. Bohužel odpovědi, které nám přišly, nebyly z toho hlediska, jež jsem zde předtím uváděl, příliš optimistické. Drtivá většina dotázaných zadavatelů řekla, že důvodem, proč uvažují o použití PPP, je nedostatek veřejných prostředků; oni sami nemají na akci peníze, tak hledají někde jinde. Ve skutečnosti nebyli schopni přesně definovat požadavky na výstupy a neměli naprostou žádnou představu o dopadech na deficit a dluh. Nemají samozřejmě ani vypracovanou strategii využívání PPP. Proč Transparency Internacional i já trošku varujeme před rychlou implementací PPP? Protože zkušenosti s PPP jsou v ČR do určité míry sporné. Problém by vznikl

JAN PAVEL

BLOK A Obr. 2 Doporučení

JAN PAVEL

●

●

Představitelé veřejného sektoru by se měli primárně zaměřit na reformu veřejných rozpočtů s cílem získat dostatek finančních prostředků na rozsáhlé investiční akce.

Eva Klvačová

Na základě zkušeností jsem si dovolil formulovat určitá doporučení. ( obr. 2) Tady bych možná zdůraznil dvě. První: představitelé veřejného sektoru by se primárně měli zaměřit na konsolidaci veřejných financí jako takových, a tak by se měla ztratit motivace zadavatelů dělat PPP projekty z fiskálního důvodu. Když si zkonsolidujeme veřejné finance a zjistíme, že by byla nějaká akce – stavba dálnice nebo něco takového –, kde by se nám PPP projekt mohl hodit, že by to soukromník udělal lépe, levněji atd., tak samozřejmě nechť to dělá, ale nechť to není proto, že nejsou peníze a my vlastně potřebuje tu dálnici postavit, proto to musíme sehnat jinde. Druhá věc, na kterou bych tady chtěl upozornit, je, že jestliže uzavřete kvazikoncesní smlouvu o PPP, jestliže si budete brát něco vlastně na leasing, tak samozřejmě, když to řeknu velice hrubě, dlouhodobě zatěžujete veřejný rozpočet mandatorními výdaji; každý ten rok musíte platit. Pokud se začneme pohybovat u nějakých velkých infrastrukturních projektů, jako je třeba kus dálnice D3, který má mít rozsah 13 miliard, tak už je to fiskální riziko jak z hlediska stability veřejných rozpočtů, tak z hlediska plnění maastrichtského konvergenčního kritéria. V tomto případě se domníváme, že by tady měl být uplatňován silný dohled Ministerstva financí. Ten systém je tak nastaven, to je v pořádku, ale třeba paní ing. Helikarová upozornila, že musí čelit občas „lidové tvorbě“ ze strany zadavatelů. Také proto bychom chtěli podpořit ideu důležitosti silného dohledu. To je z mé strany vše, co jsem vám chtěl říci. Děkuji za pozornost.

Komparace efektivnosti zajištění určitého projektu ve formě PPP a klasické veřejné zakázky by měla být prováděna samostatně a ne být integrována do agendy externího poradce realizujícího vlastní PPP projekt.

Já vám děkuji a dáme slovo panu ing. JUDr. Dušanu Třískovi, CSc., FSP/CD-F, který pohovoří na téma Public Private Partnership – jeho možnosti a meze.

●

z hlediska stability veřejných financí u velikých infrastrukturních projektů; pokud se bavíme o projektech třeba za půl miliardy, tak jestliže se tam něco zkazí, bude to sice škoda, ale nenaruší to fiskální rovnováhu. Ale my upozorňujeme na některé věci, ke kterým došlo v minulosti a které ukazují, že veřejný sektor v některých případech není úplně připraven na implementaci rozsáhlých infrastrukturních projektů. Typickým příkladem je legendární dálnice D47, kde se nám zejména nelíbí – nebo mně se nelíbí –, že se tam smlouva uzavírala bez výběrového řízení. To už by teď nemělo hrozit. Také se tam projevilo to, o čem jsem hovořil v souvislosti s prováděným průzkumem, že totiž veřejný sektor nebyl schopen definovat přesně požadavky na to, jak měla dálnice vypadat. Pokud si o tom chcete přečíst víc, tak doporučuji celkem výstižnou zprávu Nejvyššího kontrolního úřadu, který to relativně podrobně analyzuje. Dalším takovým projektem s problémy bylo zavedení elektronického mýtného-; zde se ovšem můžeme se bavit o tom, jestli je to PPP projekt, nebo není. Tady bych chtěl upozornit, že při této akci veřejný sektor udělal základní chybu v tom, že nejprve byly problémy při výběru dodavatele a zadavatel se dostal do časového presu při jednání s dodavatelem; bylo zde špatné časové nastavení, protože akce měla legislativní důsledky. Pokud by nebylo zavedeno mýtné, tak by kamiony neplatily známky, a tím by došlo k výpadku fiskálnímu. Tato okolnost potom vedla k tomu, že veřejný sektor jednal v časovém stresu, uzavřel dodatek č. 1, který se posléze podle vyjádření Úřadu na ochranu hospodářské soutěže ukázal jako nezákonný. Další věc, na kterou bych rád v souvislosti s touto akcí upozornil, je, že projekt nebyl z hlediska koncepčního dotažen, protože jsme byli svědky toho, že se částečně měnilo zadání; ten druhý systém, který se bude zavádět, zřejmě nebude mýtnice, což ukazuje na problém, že v prvním systému nejsou dostatečně prováděny ex ante evaluace z hlediska hodnocení tří E, například z hlediska účelnosti. A je zde další problém, na který bychom chtěli upozornit a s nímž máme nedobré zkušenosti. Jestliže účelem PPP projektů je poskytovat službu veřejnosti lepší, kvalitnější, levnější než to, co může poskytnout sám veřejný sektor, tak by veřejnost měla mít právo to kontrolovat. Ona by měla mít právo dotazovat se na to, co je předmětem smlouvy, jak se hodnotí kvalita atd., ale my tady bohužel narážíme na obecnou neochotu úřadů poskytovat informace s odkazem na obchodní tajemství. Nedá se to ovšem paušalizovat. Já vám to řeknu na příkladu. Zeptali jsme se Ministerstva dopravy na to, jak jsou definovány výstupní indikátory smlouvy o výběru elektronického mýtného, tzn. jak zadavatel hodnotí, jestli je to v pořádku, nebo není, a oni nám na to šmahem odpověděli, že nám to nemohu říct, že je to obchodní tajemství. Pak je otázka č. 1, co je na indikátoru obchodním tajemstvím; to mi nebylo jasné. Otázka č. 2, což bylo úplně paradoxní, že návrh té smlouvy, ve které je definovaná konstrukce toho ukazatele, normálně visel na serveru Ministerstva financí a byl volně přístupný. Úřad, Ministerstvo dopravy, si v tomto případě řekl jenom z principu: Co bychom někomu něco říkali, odkážeme univerzálně na obchodní tajemství a s nikým se nebudeme bavit. My se nedomníváme, že by takto měla informovanost a kontrola veřejnosti vypadat. Veřejnosti, pokud by se ptala, by se minimálně mělo dostat informací, co je předmětem smlouvy a jak se měří úspěšnost výstupu.

45

Vzhledem k možným dlouhodobým fiskálním rizikům je nutné se vyvarovat decentralizaci při přípravě smluv na PPP projekty (jako tomu bylo v případě externích poradců). Je vhodné uplatňovat silný dohled.

44

BLOK A

DUŠAN TŘÍSKA

příslušného statku). Typickým příkladem těchto charakteristik nevylučitelnosti a nerivalitnosti je veřejné osvětlení. Vy neumíte zakázat někomu, aby užíval tuto službu veřejného osvětlení, a zároveň neplatí, že když někdo tu službu spotřebovává, že tím té služby ubývá, že je spotřebována. Není to jako se snězením koláče, který zmizí a nemůže ho snít nikdo jiný. Veřejné osvětlení tím, že ho někdo užívá, neubývá. To je charakteristika technicistní, která potom vede k úvaze, zda-li by takové služby a statky neměl nabízet nebo zajišťovat jejich nabídku stát, obec nebo veřejný sektor. Druhá charakteristika vylučitelnosti je pro nás mnohem důležitější. Je mnoho statků a služeb, které tyto technické předpoklady, charakteristiky nesplňují – občan je vylučitelný ze spotřeby, té služby ubývá, když ji spotřebováváte, a přesto se stát z nějakého důvodu rozhodne, že těmto statkům a službám dá nálepku veřejnosti v tom slova smyslu, že on chce, aby se ta služba nebo ten statek na určitém území nabízel, aby se poskytoval. Stát v takovém případě nepřipouští, že by vymizela produkce takovýchto statků a služeb, prostě trvá na tom, že například základní školství bude občanům dodáváno domácími zdroji, ne ze zahraničních zdrojů apod. To je potom ideologické a politické rozhodnutí, jde o ideologické vymezení veřejných statků a služeb, kdy se stát rozhodne, že prostě některé služby a statky chce mít, že je bude garantovat. Myslím si, že toto kritérium je podstatnější než technické, protože do něj spadá spousta těch statků a služeb, které technicistní kritéria jinak nesplňují. Samozřejmě, že o tom, které statky a služby spadají do ideologického a politického vymezení, se vedou politické spory, nejvíc je řeší politické strany. Často jsou zakládány proto, že mají různý názor na to, co do pojmu veřejný statek a veřejná služba patřit má, nebo co tam patřit nemá; jestli tam mají patřit dálnice, jestli tam má patřit vysoké školství, nebo pouze základní školství atd. Měli bychom, tady hovořit také o tom, co je jedním z hlavních témat a ještě se zde o něm nehovořilo, a to je srovnání efektivnosti veřejného sektoru a soukromého sektoru. Je zde, předpokládám, otázka, zda-li vůbec to, na co se dělá projekt PPP, má být součástí veřejného sektoru, zda-li vůbec stát má do takového vztahu vlastně vstupovat, nebo zda-li nemá ponechat na trhu, zda se bude, nebo nebude něco poskytovat, v jakém rozsahu, v jaké kvalitě a v jaké efektivnosti. Předpokládejme, že vyhrála nějaká politická strana, která se rozhodla, že za veřejné se bude považovat – a teď provede výčet služeb a statků, například řekne, že tam patří i vysoké školy. Hned vznikne otázka, jakým způsobem se budou ty služby, ty statky poskytovat, jakým způsobem, jakou technikou stát určitou službu, statek zajistí, když už se rozhodl, že ho chce mít, že ho chce garantovat, že ho chce mít konkrétním způsobem na straně nabídky služeb. Samozřejmě první možností státu je, že to bude nabízet přímo sám. První možností je, že stát to bude dělat svými státními zaměstnanci; celý reálný socialismus takto fungoval. Stát v tomto slova smyslu prohlásil celou ekonomiku za veřejný sektor a zajišťoval dodávky veřejných statků a služeb – protože to bylo jeho politické rozhodnutí, co bude veřejný statek a služba – svými státními zaměstnanci. Na Ministerstvu financí , když jsme tam přišli v roce 1990, tak i zaměstnanci závodní jídelny byli zaměstnanci Ministerstva financí. Byly Stavby silnic a železnic a dodnes jsou podobné podniky, kde

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP – JEHO MOŽNOSTI A MEZE

Dobré dopoledne, dámy a pánové. Moje vystoupení je spíše vklíní mezi ostatní témata a chce porovnat projekty PPP s tím, co se v tomto státě odehrávalo před institucionální změnami v roce 1990 v rámci privatizace, co se pak odehrálo v rámci takových aktivit jako byly privatizace činností notářů, exekutorů, a s tím, co se odehrává v dnešní době, třeba dokonce s grantovou podporou některých soukromých divadel. Protože to téma je skutečně mimořádně rozsáhlé a zařadit ho do kontextu všech problémů by trvalo několik semestrů zodpovědné a náročné výuky, tak jsem si dovolil začít prohlášením, které pak dále budu už jen komentovat. Prohlášení naleznete na str. 4 mého podkladu, který máte určitě k dispozici. Zde se prohlašuje, že „výše vymezené problémy a otázky“ – to jsou problémy mezi veřejným a soukromým sektorem včetně kontrol, včetně monitorovacích procedur, včetně efektivnosti a neefektivnosti – „jsou dány povahou věci samé, ve své podstatě jsou neřešitelné a jediné, co má smysl, je prevence, tj. minimalizace případů, kdy stát opustí roli rozhodčího“ – státního regulátora, legislativce, dohlížitele – „a vstoupí do horizontálních vazeb, zdánlivě jako každý jiný podnikatel.“ Kdykoli stát opustí roli, která mu přísluší z definice, která je pro něj specifická, tzn. roli státního orgánu, ať už jde o libovolnou součást státní struktury, kdykoli stát začne budovat nemocnice, začne poskytovat služby ve zdravotnictví, kdykoliv bude zajišťovat distribuci vody nebo čehokoliv jiného, tak vzniknou problémy. Ty problémy jsou v principu neřešitelné a jediným možným vysvětlitelným řešením je prevence. Jak se k takovému relativně defetistickému a trošku nihilistickému názoru autor, jako jsem já, dostane? Podívejme se na první stránku mého textu, který začíná základní úvahou o tom, co to je veřejný a co soukromý sektor, co jsou to veřejné a soukromé statky. Tato problematika by měla být rozebírána v prvním ročníku na Vysoké škole ekonomické, ale poté, co jsem na této škole začal vyučovat, jsem zjistil, že studenti čtvrtého ročníku s tím mají velice vážné problémy; dá jim práci vůbec vymezit, co veřejný sektor je, v čem je specifický, jak se liší od soukromého a co jsou jeho charakteristiky. Pro jistotu si tady dovoluji sdělit, že veřejné statky a služby mají dvě jakési charakteristiky. Ta první je hodně akcentovaná v takových učebnicích, jako je Samuelsenova Ekonomie apod., kde se zdůrazňuje technicistní charakter. O některých statcích a službách se říká, že jsou nerivalitní (nedělitelné; statek je podle definice nerivalitní, jestliže s příchodem dalšího spotřebitele na trh se nijak neomezuje možnost ostatních spotřebitelů daný statek spotřebovávat) a vylučitelné, či nevylučitelné (technicky je možné nějakou osobu ze spotřeby vyloučit, například tu, která nezaplatí cenu

47

Dušan Tříska

46

48

jsou státní podmínky, třeba Budvar, národní podnik; stát se rozhodl, že pivo Budvar bude zajišťovat svými státními zaměstnanci. To je první velká možnost. Druhá možnost státu je, že se rozhodne požádat o nějakou dodávku ne-státní subjekt, tedy někoho, kdo se státem jakoby nemá nic společného; je to subjekt soukromo-podnikatelský. Pro takové vztahy jsou nejrůznější klasifikace – tady se mluvilo o veřejných zakázkách, kupních smlouvách apod. –, ale myslím si, že nejdůležitější je, zda dodavatel jedná a) jménem státu (například soukromé firmě je předáno „razítko“ a pověření používat je pro vydávání cestovních dokladů, stavebních povolení, uzavírání sňatků atd), nebo b) jménem svým vlastním (například notáři a soudní exekutoři vykonávají funkce, jejichž existenci – třeba ověřování podpisů apod. – požaduje a garantuje stát). Tady proběhl neuvěřitelným způsobem, aniž jsme si toho všimli, velice významný příklad a autoři všech privatizačních projektů jako by netušili, že k něčemu takovému může dojít: došlo k privatizaci notářských a exekutorských služeb. Když jsme byli dotazováni v roce 1990 – a kolegyně Klvačová je toho svědkem –, co že se bude v Československu privatizovat, ani náhodou nás nenapadli notáři a exekutoři… Samozřejmě se zprivatizovala nebo odstátnila veřejnoprávní televize apod. Některé procesy proběhnou jednoduše, aniž si toho kdo povšimne, tak se zprivatizovaly třeba všechny deníky. V době malé privatizace se zprivatizovala distribuce potravin. Tak fundamentální věc, jako je distribuce základních potravin, se stát rozhodl svěřit do rukou soukromopodnikatelských subjektů a tržních sil a vidíme, že s tím nejsou vůbec žádné problémy. Subjekty potraviny nabízejí svým jménem, jakoby na své náklady, stát se o to de facto vůbec nestará. A při tom teoreticky vzato, co by mělo být veřejnější než zajištění potravin pro obyvatelstvo? Vždyť i malé děti by byly ohroženy, kdyby nebyly dostatečně a kvalitně zásobovány potravinami. Základní téma, které tady máme, je zařadit to do kontextu všech těchto úvah a základní úvahou je pořád vztah veřejného a soukromého sektoru, případně efektivnost státního sektoru versus efektivnost soukromého sektoru. Tam přijdou některá, pro vás zdrcující sdělení, za chviličku se k tomu dostanu. Jedna ze základních myšlenek, která byla ještě v době, kdy se tento problém řešil v 90. letech na naprosto základní a fundamentální úrovni – jsem rád, že tady Eva Klvačová je a že to může všechno potvrdit a případně doložit –, konstatovala, že všechny hybridní struktury, takové ty státně-privátní, jsou řádově problematičtější než struktury čisté. My jsme měli linii: privatizujte to ze 100 %, nebo na to nesahejte. Za toto heslo jsme byli milionkrát kritizováni – nemyslím Evu Klvačovou, ale také Václava Klause a podobnou skupinu lidí, která se tady v 90. letech starala o transformační strategii. Vytvořit jakoukoliv hybridní strukturu je koledování si o velké problémy, o netransparentnost. Máme tady dokonce člověka, který se tím živí, protože Transparenty Internacional to má jako svoje „podnikání“. Každopádně jsme říkali, že pokud se má privatizovat nějaký podnik, pak ze 100 %. A pokud bude mít jakýkoli privátní subjekt ekonomické problémy se svou existencí, pak stát nezamáčkne ani slzu a nechá ho odejít z trhu jako každý libovolný sex shop. Jestliže má stát problémy se k některému podniku takto stavět – například k nemocnici nebo dálnici –, tak vzniká okamžitě veliká otázka, zda-li ten podnik byl privatizován, do jaké míry do něj vtahovat soukromý sek-

BLOK A

49

tor a jakou formou, protože nikdo nikdy neprokázal, že soukromá firma je efektivnější než firma státní. To je to šokující sdělení, působí na libovolné publikum, libovolného posluchače, který ode mě očekává privatizační fundamentalismus; mě teď posiluje, že mohu citovat článek, který napsala dvojice autorů Klaus-Tříska a publikovala před rokem, v roce 2006, v Politické ekonomii. Tam je totiž ta nečekaná, i když podložená myšlenka, že nejde o to, co je efektivnější, zda soukromá, či státní firma, ale že jde o to, že neefektivní soukromá firma na trhu překáží řádově kratší dobu než státní podnik, že soukromá firma svou neefektivnost nepřežije, že snáze a rychleji než státní podnik zaniká. Předpoklad snadného a rychlého exitu samozřejmě neplatí, pokud soukromá firma je pověřena výkonem veřejné zakázky, veřejné služby a dodává veřejný statek. V tu chvíli ji stát šanuje a chrání, chová se stejně identicky jako v případě, kdyby službu vykonával sám. V tuto chvíli pro takovou situaci platí další bonmot, který už není tak čistý, ale který řeknu: „je-li něco horšího než státní monopol, tak je to soukromý monopol.“ Tady už jsme o tom mluvili. Pokud stát pověří soukromý sektor, aby plnil úkol, který stát prohlásil svým parlamentem a vládou za veřejně významný, tak se ocitne v pasti, ze které se dost dobře nemůže dostat, protože těžko může přiznat, že úkol se plní špatně, že byl špatně stanoven, a začne se chovat mimořádně netransparentně, problematicky, až bych řekl, že jeho chování začne být lehce perverzní. Dovolte mi ještě několik poznámek. Když jsme v 90. letech budovali kapitalismus, tak základní doktrínou bylo přeseknout pupeční šňůru mezi státem a soukromým podnikáním. Oddělit je, nejlépe aby se nenáviděli, aby regulátor mučil soukromé podnikatele a soukromí podnikatelé aby se děsili, že zase budou odhaleni. Ve chvíli, kdy někdo začne mluvit o partnerství státu a soukromého sektoru, tak mám pocit, že jsem se zase dostal do úplně jiného prostředí a že začíná převládat úplně jiná doktrína, protože partnerství státu a soukromého sektoru vždycky bylo považováno za něco mimořádně závažného a mimořádně podezřelého, hodného pozornosti Transparenty Internacional nebo podobných institucí. Předpokládám, že zde jsou zástupci i ze soukromého sektoru, a těm adresuji následující uštěpačné otázky. Já se ptám: Co vede soukromý subjekt, aby vůbec vstupoval na tenký led obchodního vztahu se státem? Proč firma uzavírá smlouvu s někým, kdo má alespoň na první pohled tak mohutnou převahu vyjednávací síly nad soukromým subjektem? A druhá otázka: Proč všechny státy bez výjimky vždy a všude tak silně odolávají příležitostem provést privatizaci, z jakých důvodů odmítají sami sebe odříznout definitivně a nevratně od jakékoliv další možnosti obchodovat? To jsou otázky, na které nemám jednoduchou odpověď. Moje poslední poznámka je téměř historická, vždyť jsem pamětník; v roce 1973 jsem nastoupil do svého prvního zaměstnání v Ústavu státní správy a tenkrát jsem absolvoval vlnu tzv. moderních metod řízení a organizace. Tenkrát se věřilo, že efektivnost státní správy je možné vylepšit zavedením moderních metod. O mnohých z nich se mluví neustále, opakují se a vracejí se pod tím či oním označením včera, dnes a denně. Jen připomenu pro pamětníky jako jsem já, že to byly metody jako PPBC; mají všechny takovéto zkratky. To sdělení, které tady chci říct, že „tři E“ je jednou z dalších tako-

DUŠAN TŘÍSKA

BLOK A výchto vln a vlnek, která se k nám dovalila. Je to hodně produkt – obávám se – poradenských, manažerských a konzultačních firem, které, jak říkala už Eva Klvačová na začátku, v tom vidí nástroj na dobývání renty ze strany veřejných zakázek. Tak tady upozorňuji, že jsem rovněž na této straně nabídky. Nabízíme software, informačnětechnologické systémy, takže pokud jsou tady zástupci státní správy, tak samozřejmě se hlásím o nějaký „tři E projekt“. Děkuji za pozornost.

Eva Klvačová Děkuji za fundamentální vysvětlení rozdílu mezi soukromým a veřejným sektorem a za upozornění na některé definiční vady PPP. Jako moderátor se nemám plést do řeči řečníkům, ale já si neodpustím alespoň dvě poznámky. První: Ta vada je skutečně definiční. Stát má mít normotvornou funkci, tu má vždycky naplňovat stát, stát by měl dělat pravidla hry, bdít nad jejich dodržováním, sankciovat nedodržování apod. Podnikatelskou funkci by měl stát nechat podnikatelskému sektoru. Jakmile se začnou tyto věci plést dohromady, tak z toho vždycky vzniknou vady krásy, vždycky vyplyne určitá netransparentnost, zmatek, obrovská byrokracie, složitost projektů a v neposlední řadě tlak na veřejné finance. To je problém, který se opravdu nedá vyřešit, ale dá se zmírňovat nejrůznějšími způsoby. A druhá poznámka: Už se zde uvedlo spousta literatury, která je velmi zajímavá, ale kdybyste si k ní ještě našli Karla Engliše z roku 1926 Národní hospodářství, tak tam je taky velmi srozumitelně vysvětleno jak může stát zajistit nabídku veřejných statků a jaké vady krásy jednotlivá řešení mají. V tuto chvíli se pustíme do tématu Poradenství a zpřístupnění znalostí o PPP veřejnému sektoru aneb úloha Asociace PPP. Poprosila bych pana ing. Jana Šnajdra, výkonného ředitele Asociace PPP, aby pronesl příspěvek na téma Iniciace smysluplných PPP projektů – úloha a cíle profesního sdružení. Poprosím o stručnost.

50

BLOK A

4. PORADENSTVÍ A ZPŘÍSTUPNĚNÍ ZNALOSTÍ O PPP VEŘEJNÉMU SEKTORU (ÚLOHA ASOCIACE PPP)

INICIACE SMYSLUPLNÝCH PPP PROJEKTŮ – ÚLOHA A CÍLE PROFESNÍHO SDRUŽENÍ

Jan Šnajdr

Děkuji. Dobré poledne, dámy a pánové, pokusím se stručně vám zprostředkovat pohled privátního sektoru na problematiku PPP, tzn. dodavatelů, kteří se účastní těch transakcí, kteří podepisují smlouvy a kteří dlouhodobě garantují dané infrastruktury. Nicméně na začátek si dovolím reagovat na přednášku pana Třísky. Myslím si, že diskuse o tom, jakým způsobem a jak efektivně začlenit privátní podnikatele do veřejného sektoru, je určitě diskuse odvěká. Už když Římané táhli svými vojsky, tak potřebovali mít pro návrat do Říma zajištěny silnice nebo zpevněné cesty a potřebovali, aby ty cesty byly kvalitní a aby byly připraveny v době, kdy budou tu kterou zemi opouštět. Císařové jistě zvažovali, jakým způsobem tuto veřejnou službu zabezpečit, a je docela zajímavé, že císařové to neřešili v rámci svých vlastních kapacit, ale najímali si na stavby a opravy dodavatelské společnosti, které se o tyto cesty již v době římské starali. Kolega Filip Drapák, který bude hovořit odpoledne, má zajímavou historku s oslíky v Jižní Americe, tak doufám, že se o nich zmíní. Na úvod si dovolím několik poznámek k tomu, jak se privátní sektor k těmto dlouhodobým transakcím staví. Pro nás jsou nesmírně důležité dva základní body: prvním je konzistence a druhým základním bodem je koncepčnost. Aby privátní sektor mohl vstoupit do dlouhodobého kontraktu, je nutné, aby daný projekt opravdu odpovídal dané potřebě, aby bylo jisté, že až se za čtyři roky změní garnitura, projekt a jeho potřeba bude potvrzena reálnou poptávkou po dané infrastruktuře, a konečně, že proces výběru daného dodavatele nebude zpochybnitelný. Privátní sektor bude spokojený, když PPP projekt bude řádně připraven, bude mít řádné strategické rámce, řádné zhodnocení a následný řádný transparentní výběr v rámci veřejné soutěže. Zároveň je důležité zdůraznit, že u těchto typů transakcí soutěžíme po celé životní cykly projektů. O co se v klasické veřejné zakázce soutěží? Soutěží se o dodavatele, který postaví tu danou stavbu, nemovitost, část dálnice. Nicméně u těchto typů transakcí soutěžíte celých těch pětadvacet let. Ano, jsou to mandatorní výdaje, nicméně jsou to známé mandatorní výdaje, jsou to výdaje, který může zadavatel dlouhodobě ovlivňovat, dlouhodobě je poznávat a má možnost vědět, kolik ho ta dálnice bude v osmnáctém roce stát, a může v rámci svých dlouhodobých fiskálních politik tu danou informaci zvažovat. Prosím další slide. (obr. 1 na str. 52 a obr. 2 na str. 53) V rámci těchto typů transakcí se pohybujeme po přímce, kdy zcela vlevo dole máte klasické veřejné zakázky,

51

BLOK A Obr. 2 Veřejné zadávání

Koncese

The canadian council for PPP

DBFO

Obr. 1 Veřejné zadávání

BOT

JAN ŠNAJDR

Privatization

Buy – Build – Operate

Build – Own – Operate

Build – Own – Operate – Transfer

Build – Lease – Operate – Transfer

Lease – Develop – Operate

Designe – Build – Operate

Operation / Maintenance Service / License

Finance Only

PPP projekty

$

M&O

Rozsah činnosti dodavatele

Design – Build Crown Corporation / Agency Government

určité konkurenční prostředí. V současné době 95 % veškerých veřejných zakázek je realizováno tímto běžným schématem. Znamená to, že zde nemáme konkurenci a přitom jedině konkurence může přinést určitý prospěch v rámci veřejného zadávání. PPP projekty zatím mají v ČR zcela minoritní část zejména v oblasti regionálních projektů. A pokud se nám podaří vytvořit první dobré zkušenosti s těmito typy projektů, tak doufám, že se zcela nepochybně podaří přenést sem dlouhodobě efektivitu. Už tady byly také citovány některé instituce. My jsme si v rámci našeho profesního sdružení Asociace PPP udělali takový domácí úkol; řekli jsme si: Pojďme nevymýšlet, nebýt pionýry v tomto odvětví, ale pojďme se podívat, jak to řeší a co dělají naše okolní státy, co naši sousedé, co ostatní země EU, jak se vypořádávají s legislativou, s metodikou a pojďme postihnout na konkrétních typech projektů, jakým způsobem PPP začleňují do veřejného zadávání. Vybrali jsme pár zemí, které se podle už tady dnes citovaného žebříčku transparentnosti umístily na předních příčkách. Vytipovali jsme Rakousko, Velkou Britanii, Kanadu, Německo, Nizozemsko, Belgii a Francii; jejich systémy by měly být dokonalejší, transparentnější a nediskriminující. A přišli jsme k docela zajímavým výsledkům. V současné době v rámci drtivé většiny všech západoevropských zemí, v drtivé většině všech vyspělých zemích světa je tento princip využíván – to je

Degree of Private Sector Involvement

tzn. máte jednoho dodavatele, který postaví, druhého dodavatele, který provozuje, třetího dodavatele, který financuje, čtvrtého dodavatele, který se stará o některé další dílčí subdodávky. Pokud se pohybujeme doprava nahoru, tak se pohybujeme po tzv. vzestupné přímce, kdy se tyto dílčí zakázky kompletují, kombinují se v rámci různých charakteristik, které v rámci těch projektů jsou tzn. předmětem soutěže je najednou design, projekt a výstavba, provoz té dané infrastruktury; ale zároveň můžeme soutěžit i o to, zda dodavatel, který se pro nás stará o tu infrastrukturu, bude zároveň vybírat poplatky od uživatelů. Dostáváme se tak až do úrovně koncesí, do úrovně vyššího stupně zapojení privátního sektoru. A zcela napravo nahoře je privatizace. Vláda rozhodla, resp. dala úkol všem centrálním institucím v rámci svého rozhodnutí – č. 536/2007, to zde bylo již uváděno – průběžně posuzovat princip PPP jako princip standardního systému veřejného zadávání. To znamená, že vláda rozhodla o tom, aby byl u infrastrukturních projektů zvažován levý a pravý scénář (obr. 3 na str. 54 a obr. 4 na str. 55). Levý scénář u běžného schématu, pravý scénář v rámci té struktury, která je většině z vás známa v rámci PPP projektů. V současné době je nutné zvažovat tyto dvě varianty v rámci větších infrastrukturních projektů, zcela nepochybně v blízké době budeme mít první zkušenosti a určitě se, jak osobně doufám, vytvoří

53

Koncese – přímé zpoplatnění uživatelů DBFO – projektuj, postav, provozuj, financuj (platba za dostupnost nebo stínové mýto) – postav, provozuj, převeď – udržuj a provozuj BOT M&O

52

Degree of Private Sector Risk

BLOK A

50

100

150

200

b)

0

50

100

150

200

a)

Obr. 4 Veřejné zadávání

Poskytovatelé služeb

Organizační složky státu Příspěvková organizace – Státní podniky – a. s. vlastněné státem

The canadian council for PPP

Běžné schéma

Veřejný sektor

Stavební společnosti

Investoři (vlastní kapitál)

Poskytovatelé služeb 0

investice

2. rok platba za službu

1. rok

JAN ŠNAJDR

4. rok

Běžné schéma

3. rok

provoz

PPP

55

4. rok

5. rok

5. rok

20. rok

20. rok

Specifika: – stát platí za řádně poskytnutou službu

3. rok

Specifika: – možnost vytvoření nepotřebné infastuktury, – stát drží většinu rizik a platí vždy

2. rok

Obr. 3 Tradiční vs PPP model

Finanční situace

Dodavatelé zařízení

PPP Veřejný sektor

Smlouva

SPV

Stavební společnosti

peněžní toky

1. rok

Běžné oddělené schéma realizace zakázky v porovnání s modelem PPP

a)

b)

Banky

Dodavatelé zařízení

služby

54

BLOK A

JAN ŠNAJDR

Obr. 6 Náměty Asociace PPP na smysluplné a racionální infrastrukturní projekty

●

●

●

●

●

●

Roeun veřejné osvětlení, 100 mil. EUR

Justiční areál v Paříži, 500 mil. EUR

Nancy nemocnice, 75 mil. EUR

L2 okruh v Marseille, 730 mil. EUR

A28, A41, A831 dálniční projekty

Hlavním koordinátorem „task force“ na „Ministry for Economy“.

PPP projekty se využívají pro široké spektrum ekonomiky: dopravní infrastruktura, parkoviště, ubytovací kapacity, parkoviště, sociální domy, …

●

●

●

●

●

●

●

●

Zdravotnictví

Městské mýtné systémy

Parkoviště

EPC projekty

Technické služby měst

Domovy pro seniory

Základní a střední školy

Struktury infrastrukturních projektů = studie proveditelnosti

Obr. 5 Ukázky z realizací PPP projektů Francie

●

Lille fotbalový stadión, 230 mil. EUR

Budovy úřadů

Cílem vytvořit modelové vzory pro následující oblasti a využit tak zkušeností privátního sektoru pro veřejný sektor

●

Věznice Santé, 1 bil EUR (18 věznic)

Silniční a železniční infrastruktura

●

●

Policejní stanice formou PPP „Gendarmerie PPP“, 35 let, 13 budov

●

●

konstatování číslo jedna. Konstatování číslo dvě říká, že zkušenosti s PPP projekty jsou pozitivní i negativní; v současné době drtivá většina těchto států, jako je například Rakousko, Německo, ale i ostatní, mají již konkrétní zkušenosti s projekty, které běží, které již jsou ve fázi provozu a nejsou tudíž pouze ve fázi příprav, jako je tomu, bohužel, zatím u nás. Pokud se podíváme například na Nizozemí, tak vidíme, že v současné době se již několik pilotních projektů na úrovni vlády realizuje, nicméně celkově je projektů daleko větší množství. Pojďme se zastavit třeba u Francie (obr. 5). Ve Francii se rozhodli realizovat zajímavé projekty tzv. nemovitostního typu, to znamená provoz, výstavba budov na bázi facility managementu, který hojně využíváte určitě všichni v rámci outsourcování některých dílčích částí, nicméně to není ten kompletní facility management, ale jsou to spíše dílčí outsourcingové záležitosti (pozn. vydavatele: outsourcing-využití služeb externí organizace). Ve Francii se rozhodli toho využít například v oblasti policejních stanic, v oblasti sociálních služeb, v oblasti budování domů pro seniory nebo v oblasti např. věznic; zde všude tento princip realizují. Pokud je to pro vás zajímavé, tak v rámci našich internetových stránek Asociace PPP monitorujeme zhruba 250 zahraničních projektů a zhruba 40 zemí

57

světa, které se tímto principem zabývají. K čemu jsme dospěli my a instituce, které se monitoringem zabývají jako například Internacional Monitor Front, Evropská komise nebo například Národní auditní úřad ve Velké Británii? Výsledky byly zajímavé. Ano, vyspělé systémy znají PPP jak na centrální, tak na regionální úrovni, nicméně našla se jednoznačná korelace: čím kvalitnější je systém veřejného zadávání, tím více typů infrastrukturních projektů je realizováno na bázi komplexního dlouhodobého dodavatele, který je smluvně zodpovědný za danou službu. My jsme si v rámci našeho profesního sdružení řekli, že se budeme snažit, a to nejen v rámci legislativy – s legislativou jsme strávili poslední dva roky díky velice dobré spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj a s Ministerstvem financí –, iniciovat i některé smysluplné projekty, které v současné době považujeme za vhodné, považujeme je za racionální a myslíme si, že se určitě v dohledné době budou více či méně v České republice touto formou realizovat. Zde vidíte některé námi vytipované náměty na smysluplné a racionální infrastrukturní projekty (obr. 6). Já bych se zaměřil pouze na dva z nich. Tím prvním je oblast školství, oblast základních a středních škol. V současné době je v zahraničí hodně využíván pojem tzv. clustering. Je to pojem, kdy každá městská část, každé město má pod sebou řádově pět nebo šest škol, každé má svoji hospodářskou správu, každé má určitý systém dodavatelů; v současné době zejména např. v Německu se rozhodli v typech transakcí uplatnit výrazně

Internetové odkazy www.ppp.minefi.gouv.fr www.concession-bot.com www.fedsem.fr

56

BLOK A soutěž, tj. mít dlouhodobé dodavatele, kteří školy provozují a starají se jak o investiční, tak o provozní část. Druhým je oblast sociálních služeb. Jde o vytvoření modelových příkladů pro oblast sociálních služeb a využití privátního sektoru na bázi PPP v infrastrukturních projektech. V současné době zpracováváme – obdobně jako na oblast školství – studii, která by nám všem měla říci, jakým způsobem do nenárokového systému dotací na investice a na provoz zavést možnost získat dotace pro privátně provozované penziony a domovy seniorů. Svým způsobem je to obdobné, jako když jsou dva pekaři v ulici a jeden pekař dotaci dostane, ale druhý pekař na druhém konci dotaci nezíská. V rámci našeho profesního sdružení jsme vytvořili několik pracovních skupin – pro dopravu, pro zdravotnictví, pro sociální služby, pro nemovitostní typy projektů atd.– , takže v současně době je Asociace PPP otevřenou platformou, která je k dispozici jak privátnímu, tak i veřejnému sektoru; chceme otevřeně diskutovat o problémech, říkat si o zkušenostech, ať už jsou jakékoliv, chceme pomoci přenést se přes první pilotní projekty a posléze pomoci zodpovědně v rámci studií proveditelnosti porovnávat základní principy typů projektů a jejich efektivního fungování. Děkuji za pozornost.

Eva Klvačová Děkuji za příspěvek. Teď bych udělala změnu v programu, protože nám zbylo málo času, resp. nemáme skoro žádný; posunu vystoupení pana Babczynského do odpoledního panelu a teď si uděláme čas na krátkou diskusi.

58

Diskuse

Pan Prokeš

BLOK A

Dnes jsem poprvé slyšel pana dr. Třísku; tedy o Vašich názorech jsem již samozřejmě slyšel a četl, ale dnes jsem Vás poprvé viděl živě a slyšel na vlastní uši. Myslím, že některé Vaše myšlenky jsou zajímavé přesto, že se zdá na tomto fóru Váš názor menšinový. Nicméně mě nejvíce zajímaly názory privátního sektoru, jehož jsem též příslušníkem, dokonce patřím do komunity, která se o projekty PPP velice intenzivně zajímá. Patřím do poradenské firmy, která je v tomto oboru, tj. v projektovém financování v PPP, globálně rovněž úspěšná. Jaké jsou motivy nejen poradců, ale i privátního sektoru? Za prvé tady byla zmíněna koncese v historické souvislosti. Já považuji za vrcholný stupeň spolupráce státu a privátního sektoru udělení koncese na něco. Na tom historicky není nic špatného, někdy tu koncesi lépe využíval privátní koncesionář, ponechával si větší díl zisku, někdy se to podařilo panovníkovi nebo tomu, kdo licenci uděloval; podařilo se mu pro sebe získat velmi dlouhodobý a stabilní příjem z té koncese. Co privátní sektor motivuje v tom procesu PPP je mimo jiné také dlouhodobost kontraktu za cenu jeho nižších marží. Tam vzniká právě ten moment efektivity této metody. A nakonec partnerství potlačuje způsob „věčného“ nepřátelství, vztahy se vyvíjejí jiným, harmonických způsobem, protože nakonec všechny osoby, které na tom participují za privátní sektor jsou zároveň daňovými poplatníky, a tudíž příslušníky veřejnosti. Je docela zajímavé, jestli se náklady veřejného sektoru oproti běžným veřejným zakázkám podaří díky dlouhodobosti snížit, jestli se státu podaří vyjednat lepší podmínky za jinak srovnatelných parametrů v případě PPP než v případě klasické veřejné zakázky. Jak již bylo řečeno v posledním příspěvku, skutečně v drtivé většině realizovaných běžících projektů dochází k menším projektovým nákladům. To je moje poznámka. Spíš jsem jen odpověděl na to, co dr. Tříska položil jako řečnickou otázku; chtěl jsem odpovědět na to, co na tom privátní sektor vidí přitažlivé, a také zmínit prvek partnerství, protože já osobně ho vnímám trošku jinak než „věčné“ nepřátelství.

Eva Klvačová

Děkuji. Nechci se plést do toho, jaká je řečnická otázka a co vidí privátní sektor přitažlivého na státu. Chci jen uvést, že stát je definičně měkčí partner; k tomu by se daly najít důkazy. Co v partnerském vztahu privátní subjekt hledá? Zisk, možnost vyjednávat. Zkuste vyjednávat s jiným soukromníkem. Ten by vás hnal. Stát vás nepožene. Další dotazy.

59

Pan Kašík

DISKUSE

David Vondrák

BLOK A

Jsem zde za redakci portálu Byznys.info.cz: Mám dotaz k paní Helikarové, která mluvila o přípravě metodik, které budou závazné z regulatorního hlediska pro ústřední orgány státní správy a budou doporučující pro krajské správy a regiony. Chci se zeptat, zda existují do budoucna nějaké možnosti, že budou nejen doporučující, ale i závazné třeba pro krajské samosprávy?

Kateřina Helikarová

61

Děkuji. To je pěkné slovo před obědem. Odpoledne bude moderovat pan Opolecký.

Eva Klvačová

Mám připomínku jako podnikatel v dopravě, jsem výkonný ředitel Svazu dopravy. Nejvíc nám vadí to, že o PPP se v podstatě strašně dlouho mluví, ale zatím se minimálně udělalo. Je to dané nepřátelským postojem mezi státem jako zadavatelem a na druhé straně stojícím podnikatelem. Všichni víme, že kapitál je velmi tvrdý a že samozřejmě to, co mu je dovoleno, i udělá; myslet si něco jiného je utopie. Hlavním úkolem by mělo být narovnání těch parametrů, aby jeden ve druhém neviděl zloděje, protože jestliže tady mluvíme o riziku, které v naší činnosti je, tak si musíme uvědomit, že zde stejně bude, ať to udělá stát, nebo PPP. Všichni víme, že mandatorní výdaje jsou vysoké a že není síla ani vůle je snížit. Všechny státy okolo nás v Evropě právě proto přistupují k PPP projektům a jedinou šancí, jak k nim přistoupit tak, aby se z toho nestala vydojená kráva, je, aby byly nastaveny pevné parametry a standardizace, aby všichni, kdo do toho vstupují, postupovali podle pevných pravidel hry. My maximálně podporujeme, aby vztah mezi státem a podnikatelem byl partnerský, aby se všemi směry prohluboval a šel kupředu. Hlavní brzdu tohoto procesu vidíme v obavě, že někdo bude potrestaný za to, že se pustil do něčeho, co není vyzkoumané, ověřené a posvěcené.

Musíme se samozřejmě pohybovat v našem právním rámci a musíme respektovat to, co může stát ukládat samosprávám, co může od nich vyžadovat. Pokud bychom očekávali nějakou takovou vysokou nebo vyšší kulturu třeba nakládání s veřejnými prostředky, to, o čem se zmínil pan dr. Král, tak dá se říci, že postupovat podle standardů by mělo být výhodné pro obce při provádění auditů, při tom, když hospodaření obcí je kontrolováno, následně hodnoceno. Potom je možné vzít v úvahu i to, zda při svém rozhodování respektují nějaké standardy, nebo zda řeší věci jinak a proč, jestli proto, že ten standard jim nevyhovuje, nebo že se jedná o nějaký speciální případ, nebo z jiných důvodů. To jsou záležitosti, o kterých jsme poměrně dost diskutovali s Nejvyšším kontrolním úřadem a s lidmi, kteří vytvářejí legislativu finanční kontroly. Shodujeme se v tom, že i když není vynutitelné na základě zákona postupovat podle standardů, může být to, zda se postupuje, nebo nepostupuje podle standardů, určitým kritériem. Může to být určité kritérium a vodítko pro prověřování auditem, které je ale bohužel až následné, apod.

Děkuji, kdo dále do diskuse?

Eva Klvačová

Pan Prokeš Omlouvám se, že si beru znovu slovo, ale bych chtěl reagovat na to, že stát je v obchodním vztahu strašně slabý soupeř či partner. To je jeden z důvodů, proč poradenské firmy radí státu za peníze, nicméně ty transakční náklady jsou skutečně mizivé. Stát si vydobyl velmi dobrou pozici v cenovém vyjednávání s poradci, to je první věc; a za druhé, poradce si skutečně trochu podřezává židli, protože on postupně učí veřejný sektor silným profesionálním vyjednávacím postojům, a to už se začíná projevovat. Myslím si, že stát se stává v tom procesu velmi silným vyjednávačem.

Eva Klvačová Slovo proti slovu. Stát sice nabývá na objemu a státních úředníků je čím dál tím víc – já vím, že je to slovo do pranice, nakonec mě zbijí obě strany –, ale to, že bytní, neznamená, že je silný. To jenom do značné míry znamená, že se musí připravit na veškerá lobby a mnohá z nich obsluhuje. Ale nechme další diskusi o tomto předmětu na přestávku.

60


Blok B

PROJEKTY PPP V ČR – POUČENÍ Z PŘÍKLADŮ SPOLUPRÁCE, VÝHLEDY DO BUDOUCNA

Přepis příspěvků přednesených na konferenci konané v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR Praha, 19. září 2007

Moderátor Hynek Opolecký, Vzdělávací středisko na podporu demokracie


PROGRAM KONFERENCE

Blok B

PROJEKTY PPP V ČR – POUČENÍ Z PŘÍKLADŮ SPOLUPRÁCE, VÝHLEDY DO BUDOUCNA

Edvard Kožušník, vedoucí projektu eStat.cz – EFEKTIVNÍ STÁT, občanské sdružení Centrální správa státních nemovitostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Ing. Michal Tesař, project manager, NEWTON Management, a.s. Realita není černobílá aneb řešení šitá na míru . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

HLAVNÍ RYSY A OBLASTI PROJEKTŮ PPP REALIZOVANÝCH V ČR (MEZI HLAVNÍ OBLASTI, KDE SE PROJEKTY PARTNERSTVÍ UPLATŇUJÍ NEJVÍCE PATŘÍ DOPRAVA A KOMUNIKACE, TECHNICKÁ INFRASTRUKTURA, ŠKOLSTVÍ, ZDRAVOTNICTVÍ, ENERGETIKA, EKOLOGIE, ATD.)

Ing. Petr Zahradník, vedoucí EU Office České spořitelny Evropské a české zkušenosti s pozitivními a negativními stránkami PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

prof. Ing. Eva Kislingerová, CSc., vedoucí Katedry podnikové ekonomiky, VŠE Dopady nejistoty do hodnocení PPP projektů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

1. VÝHODY A RIZIKA PROJEKTŮ PPP Z POZICE SOUKROMÉHO SEKTORU (STAVEBNĚ-TECHNOLOGICKÁ A PROJEKČNÍ RIZIKA, KREDITNÍ RIZIKA, RŽNÍ RIZIKA, POLITICKÁ RIZIKA, OPERAČNÍ STRATEGICKÁ RIZIKA)

2.

3.

PŘÍKLADY PILOTNÍCH PROJEKTŮ PPP V ČR A POUŽÍVANÉ TYPY PARTNERSTVÍ (NA KONKRÉTNÍCH PŘÍKLADECH BUDOU ZNÁZORNĚNY VÝHODY A RIZIKA JEDNOTLIVÝCH TYPŮ PARTNERSTVÍ)

Ing. Libor Cupal, manažer PPP, Ernst&Young Rozvoj dopravní infrastruktury formou PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Štěpán Dlouhý, manažer, Deloitte CE Platební mechanismy v PPP projektech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

BLOK B 4. MOŽNOSTI UPLATŇOVÁNÍ PPP PŘI ČERPÁNÍ Z FONDŮ EU (IDENTIFIKACE MOŽNOSTÍ KOMBINACE PPP A EU FONDŮ V NÁVAZNOSTI NA KONKRÉTNÍ PODMÍNKY NASTAVENÉ PROGRAMOVACÍM OBDOBÍ 2007–13) Ing. Filip Drapák, PPP Centrum, a.s. Problematika kombinování evropských peněz a PPP . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Timothy J. L. Young, MSc., nezávislý konzultant, mj. pro společnost MOTT MACDONALD Praha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Koncese a kvazikoncese – alternativa či nutnost pro projekty OP ŽP 2007–2013 Panelová diskuse II. část (30 minut) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Závěrečná číše vína a ukončení konference neformální diskusí . . . . . . . . . . . 123

Úvodní slovo

BLOK B

Hynek Opolecký Vážení přítomní, dovolte abych zahájil odpolední blok naší konference. Pan poslanec Krátký nás bude muset brzy opustit, protože má jiný program. Dám mu tedy hned slovo a prosím ho o úvod k odpolednímu bloku, což bude zároveň jeho vystoupením závěrečným. Za jeho přítomnost zde, byť kratší, mu velmi vděčíme.

Jiří Krátký

Opravdu bych se s vámi chtěl rozloučit a poděkovat vám. Myslím si, že už jen dopoledne jasně ozřejmilo, že debata, výměna názorů o nastíněných tématech je nutná, že se bez ní neposuneme dopředu. Je dobře slyšet, že na jeden problém může být několik pohledů, ale dokud se neprotnou, tak nenajdeme rozumné řešení, které bude přijatelné pro všechny. Domnívám se a pořád na tom trvám, že do jisté míry je to i věc důvěry veřejné správy k podnikatelskému subjektu. Hovořilo se zde o legislativním rámci; ten je nutný, ale vůle a ochota spolupracovat je tady ten základní předpoklad. Samozřejmě myšlenka, že mezi účastníky vztahu „zadavatel – vykonavatel“ by měl probíhat nesmiřitelný boj, je sice do jisté míry pravdivá, ale nakonec jsme všichni občané tohoto státu a této Evropy a já si myslím, že rozumná spolupráce mezi veřejnou správou a podnikatelským subjektem je opravdu nutná. To je můj názor, který jsem rozvedl v dopoledním vystoupení. Moji kolegové, kteří mě znají, zjistili, že jsem regionální patriot, jsem z hor Jeseníků a města Jeseník; tak vám chci připomenout, že nejčistší ovzduší, nejlepší klima je u nás v horách a jste tam všichni zváni. Dáma ze Šumperka, co byla napsaná v prezenci, alespoň ta to bude ráda slyšet, že náš region – periferní region, jak nás nazývají –, ten nejzelenější, tady preferuji. Nezapomeňte, že tělo i duch potřebuje občas údržbu. Ať se vám daří a přeji příjemné a užitečné jednání pro vás pro všechny. Příjemné odpoledne.

Hynek Opolecký

Ještě jednou děkuji panu poslanci Krátkému. Z dopoledního bloku, sekce Poradenství a zpřístupnění znalostí o PPP veřejnému sektoru, nám schází k naplnění celého programu příspěvek pana ing. Babczynského, MBA, ředitele Erste Corporate Finance a člena řídícího výboru Asociace PPP, na téma Procesní stránka přípravy PPP projektů“. Tímto žádám o jeho příspěvek. Prosím, máte slovo.

67

BLOK B

MARCEL BABCZYNSKI

stavět a pásku bude potom stříhat už následující ministr, v horším případě z opoziční strany, což možná nebude pro současného ministra dobré. Vlastně vy platíte něco, co budou užívat vaši nástupci a následně platíte samozřejmě provoz a údržbu tohoto areálu. Bez ohledu na politické souvislosti vynakládáte při klasickém způsobu výstavby na počátku větší částku a relativně menší částky v následné době. Naproti tomu u PPP projektu v průběhu výstavby areálu neplatíte vůbec nic. Koncesionář si zajišťuje vlastní financování, hradí výstavbu a začíná ministerstvo zpoplatňovat v momentě, kdy je přestřižena ona páska, ministerstvo tam stěhuje svoje soudce a další personál a začne vybudovanou infrastrukturu reálně využívat. Pak hradí koncesionáři ministerstvo platbu – říkáme ji jednotková platba nebo poplatek za dostupnost –, která obsahuje splátku investice, provozní náklady, ziskovou marži, náklady financování atd. Jeden z populárních argumentů proti PPP je v podstatě ten, že tímto způsobem zatěžujeme budoucí generace, protože tady někoho zavazujeme na dvacet nebo třicet let platit poměrně významné částky. Ovšem musíme si uvědomit i to, že pokud se rozhodnete zrealizovat tu zakázku klasickým způsobem, to znamená, že vynaložíte peníze na počátku, tak je musíte někde vzít; musíte si na ně buď půjčit, nebo si je musíte vzít z rozpočtu, což znamená, že třeba stát bude muset vydat víc dluhopisů, které budete splácet zase po nějakou relativně dlouhou dobu. Takže ten argument zadlužování budoucích generací formou PPP tak úplně neplatí. Další rozdíl, třetí a poslední, spočívá v platebních podmínkách. Vzhledem k tomu, že koncesionář veřejné klasické zakázky zaplatí většinu částky předem, má potom mnohem méně pák, jak řídit kvalitu služby. Běžně se to dělá tak, že když postaví barák a převezme ho, tak si nechá nějaké zádržné, které slouží k tomu, že z něj může hradit opravu vad – pokud se na stavbě nějaké najdou apod. Tím si jakoby ošetřuje riziko, že je dům nekvalitně postaven. Ale je to relativně nevýznamná částka. Ministerstvo, stavíli klasicky, se musí vypořádat s problémy, jako jsou překročení investičních nákladů, prodloužení termínů výstavby, použití méně kvalitních materiálů či překračování provozních nákladů. U PPP projektu zadavatel platí pouze v případě, že sjednanou službu dostává včas v požadované kvalitě. V případě, že ji nedostává, tak ji neplatí vůbec, nebo platí pouze nějakou poměrnou část, což – domnívám se – představuje pro zadavatele mnohem větší páku na dodavatele služby než v případě klasické veřejné zakázky; drobné opravy jsou realizovány bez zbytečného prodlení, provozní náklady se pohybují v dohodnutém rámci. Ale samozřejmě můžeme o tom zase diskutovat. Já bych se teď podíval konkrétně na náš projekt, kde jsme hráli roli finančního poradce. Samozřejmě naším úkolem bylo srovnat na základě finančního modelu, která varianta vypadá nadějněji – jestli varianta PPP je levnější, nebo jestli je naopak levnější varianta veřejné zakázky. Ve finančním modelu (obr. 1 na str. 70) jsme zohlednili všechny potřebné aspekty, jako jsou stavební náklady, projekční náklady, náklady na vybavení, údržbu atd., zohlednili jsme to pro variantu veřejné zakázky i pro variantu koncese a srovnali jsme je s tím, že ten průběh finančních toků veřejné zakázky je zhruba takový: stavební náklady na úvod, provoz, provoz plus nějaké opravy, obnova majetku a provoz. V případě PPP projektů je to čistě poplatek za dostupnost. Vyšlo

PROCESNÍ STRÁNKA PŘÍPRAVY PPP PROJEKTŮ

Děkuji. Jak tady přede mnou naznačil pan Dušan Tříska, já jsem jeden z těch hledačů renty v PPP projektech, konkrétně hledám rentu formou poradenské činnosti pro Ministerstvo spravedlnosti ČR na projekt justičních areálů v Ústí nad Labem. Tento projekt je jeden ze tří – spolu s projektem Ústřední vojenské nemocnice a projektem věznice –, které jsou v nejpokročilejším stádiu připravenosti: Ústřední vojenská nemocnice je už v podstatě na programu vlády, další dva projekty budou záhy následovat. Proto si myslím, že nebude na škodu zopakovat některé základní pravdy o PPP v kontextu jednoho z těchto projektů, totiž projektu justičních areálů v Ústí nad Labem, předvést něco konkrétního na tomto projektu a pak se možná snažit trošku zafušovat do řemesla pánům z Vysoké školy ekonomické a pokusit se najít nějaké obecné pravdy. Vztáhneme-li srovnání PPP a klasické veřejné zakázky na podmínky tohoto konkrétního „soudního“ projektu, tak vidíme, že jeden z rozdílů je v počtu finančních vztahů. Kdyby šlo o klasickou veřejnou zakázku, tak Ministerstvo spravedlnosti, pokud bude chtít postavit a provozovat soud, najme nejprve projektanta, následně stavební firmu, potom nějakého manažera, který to bude provozovat a potom celou řadu dodavatelů, kteří budou dodávat papír, catering, provozovat autopark a zajišťovat další služby. To je řešení v současné době asi nejběžnější, které je ovšem třeba z administrativního pohledu poměrně náročné, protože je třeba zvládat řadu smluv, kontrolovat jejich plnění, a to vyvolává to určité transakční náklady s tím spojené. Je třeba zaměstnávat na ministerstvech lidi, kteří se tímto zabývají. Když se naproti tomu podíváme na projekt koncesní, tak vidíme, že u koncesního projektu má ministerstvo pouze jednoho smluvního partnera, kterým je vybraný koncesionář. Ten sám si potom následně zajišťuje všechny ty činnosti, které jsou potřeba udělat, tzn. zajistit projektanta, stavební firmu, postarat se o provozovatele, dodavatele a vztahy s bankami atd. Ministerstvo má však uzavřen pouze jeden smluvní vztah. Tady nelze říci, jestli je to lépe, nebo hůře, to bych chtěl zdůraznit. Samozřejmě udržovat jednu smlouvu je jednodušší než udržovat velký počet smluv, na druhou stranu ale ta koncesní smlouva je smlouva řádově složitější než běžné smlouvy, je na delší období a potřebuje být mnohem kvalitněji zpracována. Je to prostě rozdíl mezi PPP a veřejnou zakázkou. Další rozdíl je v průběhu finančních toků. To již tady bylo zmiňováno, ale není na škodu se na to ještě jednou podívat na konkrétním materiálu. Pokud budete jako Ministerstvo spravedlnosti realizovat výstavbu soudu klasickým způsobem, tak to zřejmě dopadne tak, že vynaložíte řádově 1,3 miliardy za investiční náklady, bude se pět let

69

Marcel Babczynski

68

BLOK B

...

Poplatek

ukončení koncese

Stav při předání areálu státu

ÚSTÍ NAD LABEM

MARCEL BABCZYNSKI

KARLOVY VARY

PSC

Rozdíl 2,7 % celkové čisté současné hodnoty projektu ve prospěch PPP u areálu v Karlových Varech je méně průkazný

PPP

Obr. 2 Na základě srovnání realizace formou PPP a klasickou veřejnou zakázkou bylo doporučeno pokračovat formou PPP u justičního areálu v Ústí nad Labem

1. rok provozu Poplatek

Rozdíl 8,4 % celkové čisté současné hodnoty projektu hovoří ve prospěch PPP pro areál Ústí nad Labem

PSC

Obr. 1 Finanční model srovnává náklady projektu pro ministerstvo při jeho realizaci formou PPP a klasickou veřejnou zakázkou

PPP Výstavba Poplatek

Stav po x letech provozování

Srovnávání celkových výdajů ministerstva

Provoz

x. rok provozu

PPP

Závěr analýz

Stavební náklady

Finanční model

Finanční analýza

Projekční náklady Náklady vybavení Náklady na údržbu Provozní náklady Přenos rizik Opravy

Stavební náklady

...

Provoz

Cena peněz Běžné pořízení a provozování státem

Provoz

Inflace 1. rok provozu

ně tržní činností. Můžeme – jak už tady bylo naznačeno – diskutovat o tom, co to je veřejný statek, a názory na to se v rámci politického spektra budou lišit. Někdo si bude myslet, že dálnice jsou veřejným statkem, někdo si bude myslet, že je třeba je zprivatizovat; stejně tak tomu je s nemocnicemi atd. Ale myslím si, že některé činnosti, jako jsou třeba hledání práva, činnost policistů atd., leží neoddiskutovatelně na bedrech státu. Asi se všichni shodneme na tom, že soudci budou státní vždycky, stejně tak policisté, stejně tak některé veřejné služby. Ve variantě PPP v podstatě říkáme: „Státe, tvou rolí je zajišťovat veřejnou službu, tvou rolí není podnikat. Ty máš v podstatě vytvářet podmínky pro podnikání a zajišťovat veřejnou službu; to znamená, že máš mít soudce, ale ty ostatní podpůrné činnosti, zázemí pro výkon soudní činnosti, to už je v podstatě komerční činnost, kterou ti může – a měl by – vykonávat koncesionář.“ To je také asi maximum toho, jakým způsobem dokáže v případě soudu zasáhnout soukromý sektor do výkonu veřejných služeb, a ani bych se nebál toho označení, že se jedná o jakousi hybridní činnost, hybridní spojení veřejného soukromého sektoru, protože to rozdělení je naprosto jednoznačné. Stát zajišťuje právo, koncesionář buduje a dodává státu podmínky a zázemí pro výkon práva. Druhou myšlenkou, kterou bych si na závěr dovolil říci, je, že PPP projekty ne někdy, ale vždycky šetří výdaje rozpočtu. My v našem finančním modelu, který děláme pro klasické operace a pro PPP projekty, uvažujeme jenom přímé náklady a spojená rizika. To znamená počítáme, co stojí stavba, co stojí provoz, co stojí služby, co stojí

Výstavba

nám z toho, že u projektu v Ústí nad Labem je rozdíl poměrně výrazný: v řádu asi 8,5 % a v čisté současné hodnotě ve prospěch PPP. V původním zadání jsme měli ještě vyhodnotit výhodnost PPP řešení pro soudní areál v Karlových Varech; tam jsme došli k závěru, že vzhledem k tomu, že ten projekt je celkově menší, potenciální úspora veřejného sektoru je nižší. (obr. 2 na str. 71) Na základě analýz jsme řekli: “Dobře, ten projekt v Ústí nad Labem jednoznačně vypadá nadějně pro PPP, projekt v Karlových Varech je sporný, tam tu variantu PPP nemůžeme jednoznačně doporučit“, a proto do vlády v současné době jde pouze varianta Ústí nad Labem. Efektivita soukromého sektoru se projevuje v Ústí nad Labem zejména v oblasti provozních nákladů a rizik, kde jsme odhadli, že soukromý provozovatel bude schopen zajistit služby jako údržbu, správu budovy, úklid apod. levněji než sektor veřejný a samozřejmě si mnohem lépe ošetří rizika. Jako nejvýznamnější bych tady uvedl riziko dodržení termínu výstavby, riziko dodržení očekávané výše stavebních nákladů, riziko dodržení očekávané výše nákladů provozních. Když se k tomu jednou soukromý partner zaváže ve smlouvě, tak už to je ve variantě PPP nepřekročitelná částka. A teď bych si to dovolil na závěr trošku zobecnit. Pan Dušan Tříska si dovolil vyslovit zde některé, podle něj překvapivé závěry – domnívám se, že nejsou tak překvapivé. Chci zde vyjádřit myšlenku, že PPP projekty umožňují státu soustředit se na zajišťování veřejných služeb a nezabývat se činnostmi podpůrnými. V podstatě formou PPP můžeme oddělit to, co je veřejným statkem nebo veřejnou službou, od toho, co je vlast-

71

...

70

BLOK B financování a nějakým způsobem oceníme rizika, ale to, co vůbec nepostihujeme, jsou další nepřímé náklady: náklady zpravidla vznikající někde na úrovni ministerstva, na úrovni dalších centrálních orgánů, kdy stát vzhledem k tomu, že vlastní majetek a zajišťuje některé činnosti, musí k tomuto účelu zaměstnávat další lidi úplně někde jinde, což podle mého názoru snižuje efektivitu a zvyšuje náklady státu. Na závěr mé krátké prezentace bych ještě řekl, že u těch tří pilotních PPP projektů, které v současné buďto jsou na programu vlády, nebo se na něj brzy dostanou, nejde o to, aby teď vláda řekla, jestli to bude varianta PPP, nebo nebude varianta PPP. Poradci u všech těchto projektů říkají, že PPP varianta vypadá nadějně, a v podstatě žádají stát o to, aby dovolil realizovat výběrové řízení na koncesionáře, vybral si reálné nabídky z trhu, které následně budou srovnány s variantou veřejné zakázky a buďto potvrdí, nebo vyvrátí očekávaní vyjádřená ve finančních modelech. A pouze v případě, že reálné nabídky prokáží, že finanční model byl udělán správně – vždyť každý finanční model je součet pouze nějakých, byť oprávněných odhadů –, tak pouze v tom případě se nakonec stát v dalším kole rozhodne, že to může být PPP. Pokud reálné nabídky nepotvrdí předpokládanou variantu, stát rozhodne jinak. Děkuji za pozornost.

Hynek Opolecký Děkuji za vystoupení. A nyní promluví pan náměstek Kalous. Pan náměstek nás na začátku tohoto týdne požádal o přesun svého vystoupení s ohledem na jeho časový program. V aktualizovaných programech konference je uveden v dopoledním bloku, v sekci Politika vlády a vytváření vhodného prostředí pro aplikaci principů PPP, pan ing. Miroslav Kalous, náměstek ministra pro legislativu z Ministerstva pro místní rozvoj ČR, promluví tedy nyní na téma Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji regionů. Prosím, máte slovo

72

BLOK B

VÝZNAM VYUŽITÍ SOUKROMÉHO KAPITÁLU V ROZVOJI REGIONŮ

Miroslav Kalous

Dobrý den, dámy a pánové. Navážu na předchozí prezentaci, dělal jsem si poznámky. Kolega hovořil o tom, že privátní partner v rámci PPP jako PPP partner dodrží termín a lépe si ohlídá subdodávky. Tak já se ptám, proč privátní partner jako subdodavatel nebo dodavatel stavby ten termín nedodrží a subdodávky si neohlídá. Tím chci říct, že si myslím, že pozice dodavatele stavby nebo koncesionáře je úplně stejná a že bychom se na ně měli dívat stejnýma očima. Stejně tak si nejsem jist, že privátní sektor si nasmlouvá levnější služby než veřejný sektor; neumím toto tvrzení přesně potvrdit. Já toto neumím definovat a skoro bych se i bál takto z patra o tom mluvit. Zajímaly by mě reálné ekonomické přínosy. Proč až takto konfrontačně stavím úvod svého vystoupení? Důvod je prozaický. Myslím si, že se otvírá období, téma či éra způsobu zajištění veřejných služeb s využitím privátních peněz formou, která tady možná dříve nebyla. Za prvé se ptám, jestli pojem PPP je správný, jestli PPP není náhodou také to, když obecní úřad či starosta nakoupí tužky nebo vůbec cokoliv. To je podle mého soudu také partnerství privátního a veřejného sektoru, byť má možná trošku jinou formu. To, o čem se tady bavíme, je skutečně, alespoň podle mého soudu, propojení finanční. Je to úplně diametrálně jiný krok od toho, na jaký jsme byli zvyklí. Doposud byl veřejný sektor zvyklý na klasické dodavatelsko-obchodní vztahy, na úvěry, možná na dodavatelské úvěry ze strany dodavatelských firem (to se mohlo týkat velkých stamveb) a méně byl zvyklý na koncese, ty u nás prostě zvykem nebyly. Veřejná sféra očekává samozřejmě od svých konání nějaké přínosy, a ty jsou za a) ekonomické a za b) politické. Ekonomické jsou jasné – všechno, co je levnější a stejně kvalitní, je pro nás dobré, protože jsme schopni poskytnout občanům našeho města, kraje nebo státu službu stejně kvalitní, ale levnější, a za to, co nám zbude, jsme schopni pořídit něco dalšího. To je naprosto jasné a má to ucelenou logiku. Pak existuje ještě jeden přínos, a to je přínos politický; ten je vždy spojen s osobou toho kterého politika, který zrovna ten projekt úspěšně nebo méně úspěšně realizuje. A tady si myslím, že ta hra je trošku a složitější, ta úvaha také ještě trošku komplikovanější, protože politický přínos nemusí nutně korespondovat s přínosem ekonomickým. On totiž může vyplývat jenom z toho, že aktuálně daný veřejný subjekt nemá peníze na tu kterou investici, kterou by rád udělal možná jenom proto, aby za dva roky nebo za čtyři roky vyhrál volby. Pak samozřejmě přichází na pořad dne úvaha o tom, jak tuto službu zajistí. On ji zajistí buď tak, že si na ni vezme komerční úvěr, nebo si vezme úvěr od „téíbéčka“, což jsou v tuto chvíli velmi pravděpodobně nejlevnější peníze v Evropě, nebo bude hledat jiné řešení, což může být dodavatelský úvěr, nebo zvolí nějaký jiný způsob hledání. Co očekává

73

74

podnikatelská sféra? Myslím si, že podnikatelé očekávají pouze ekonomický profit, a pokud vám někdo z podnikatelů tvrdí, že jim leží na srdci obecní blaho, tak jenom do té míry, že v tom městě nebo tom místě podnikatel žije a chce jezdit po pěkných silnicích nebo chodit do pěkného divadla. To je v pořádku, je to naprosto legitimní očekávání a já to jen schválně zdůrazňuji. Podnikatelská sféra prostě očekává nějaký ekonomický profit. Z toho, co jsem doposud řekl, mně vyplývá, že pojem PPP bychom skutečně možná mohli odsunout trošku stranou a mohli bychom do budoucna hovořit buď o čistých koncesích, nebo o čistých dodavatelských úvěrech, které jsou potom skryté v platbě za dostupnost. Myslím, že vždycky je lépe si věci říci jasně, tak, jak jsou, a přesně si je popsat, protože procitnutí, které v případě tohoto způsobu zajištění veřejných služeb může přijít až v horizontu několika desítek let, může být velmi bolestivé. Paradoxně ne pro toho, kdo to sjednal a kdo podepsal, ale proto toho, kdo potom ponese ekonomické důsledky, pokud se to nepodaří nastavit v počátku správně. Proto si myslím, že zadavatel, kterým v tuto chvíli je veřejný sektor, musí mít vždycky jasno, co chce, co očekává od toho vztahu, jaká jsou rizika a jaké mohou být důsledky ne pro něj samotného, ale pro celou společnost, kterou zastupuje do budoucna. Dovolím si vám představit důvody, o nichž si myslím, že hrají roli v tom, proč se vůbec o tomto termínu PPP bavíme, a v tom, proč podléháme lákadlu tzv. PPP systému. Za prvé je to samozřejmě stav veřejných financí, stav státního rozpočtu, stav krajských a obecních rozpočtů. Nechci teď hovořit na téma státní rozpočet, deficit, nedificit, to vůbec ne, ale možná, že by stálo za to si jenom uvědomit, jak rostou nároky na dostupnost a kvalitu veřejných služeb a jak se vedle toho skutečně nevyvíjejí odpovídajícím způsobem příjmové stránky rozpočtů obecních nebo státních. Nutně to nemusí být špatným hospodařením, ale může to být prostě proto, že žijeme v 21. století a očekáváme odpovídající kvalitu služeb. Je otázkou, jestli na to máme. Dále to, co podle mého soudu hraje stále významnou roli, je infrastrukturní dluh, který je v této republice ohromný; přestože jsme téměř dvacet let po 17. listopadu, tak se nám ho všem podařilo odstranit pouze zčásti a každý z nás – ať už na obecní, krajské nebo republikové úrovni – hledá způsob, jak ten infrastrukturní dluh vyřešit. Samozřejmě, že jedním ze způsobů, který by k tomu měl pomoci, jsou peníze v rámci programového období 2007 – 2013. Tím se dostávám k dalšímu tématu, a to je možnost finančního zajištění s využitím zapojení privátních zdrojů. K tomu říkám, že tento způsob není vůbec jednoduchý, že je naopak velmi komplikovaný a vždycky je třeba si prověřit, zda náhodou náklady spojené s tímto způsobem zajištění profinancování z evropských fondů nejsou významně větší než konečný efekt, konečné příspěvky. A na závěr chci zmínit ještě jeden aspekt – a to není ani sarkasmus ani pokus o hloupý vtip, to je prostě realita, to je politická realita –: v tomto státě se odehrávají volby jedenkrát za dva roky, i když jde o volby různé, a všichni víme, že ten, kdo jednou na obci nebo na kraji je, tak chce vyhrát i podruhé a potřetí, a proto je ochoten a připraven třeba realizovat stavby rychlostí, která by se normálním způsobem, za normálního vývoje příslušného rozpočtu nerealizovala. Tímto konstatováním samozřejmě nechci urazit politiky a zastupitele. Sám jsem také politikem a působil jsem osm let v komunální sféře, takže,

BLOK B

75

věřte mi, vím, o čem je řeč. To, co tvrdím, je podle mého soudu pravda; a sice to, že vztahy, které dnes založíme tímto způsobem, se nám projeví v horizontu několika desítek let. Důsledky se nemusí projevit za rok, za dva, za pět. Mohou se projevit v okamžiku, kdy začnou fungovat účetní a daňové odpisy a křivka se začne otáčet; v tu chvíli se ukáže, jestli si to privátní partner skutečně spočítal dobře a jestli mu finanční tok dovolí projekt realizovat dál. Úvaha o tom, že riziko nese privátní sektor, je reálná: on ho nese. On nese ekonomické riziko. Já se jen ptám: ponese ekonomické riziko, když nebude mít na to, aby zaplatil svoje závazky, které z jeho podnikání mohou vyplynout? Nechci se někoho dotknout, ale je to oprávněná úvaha. Ale na druhou stranu: stejné, nebo možná ještě větší riziko nese veřejný sektor jako zadavatel, protože ten nese riziko politické. Nebude-li vám fungovat služba, kterou jste tímto způsobem v obci zavedli, budete velmi komplikovaně hledat alternativu, dokud se ze vztahu, který jste uzavřeli, nevyvážete. Pokud si zadavatel toto neuvědomí na začátku a nebude schopen v každém okamžiku, v každé chvíli ze vztahu vystoupit a hledat jinou cestu k pokračování zajištění té služby, může tento pat trvat i několik let. To je podle mého soudu jeden z nejdůležitějších momentů, jedno z nejdůležitějších rozhodnutí a pravidel, které by mělo provázet celý navázaný dlouhodobý vztah. Ten vztah se skutečně zakládá ne na pět let, ale většinou na pětadvacet nebo třicet let. Na dalším slidu vidíte jenom doklad stavu veřejných financí. Graf je z doby, kdy se projednávaly reformní balíčky. Vidíte, jak se vyvíjejí mandatorní výdaje, jak se vedle toho vyvíjejí příjmy státního rozpočtu. To je graf z doby, kdy to bylo nastaveno podle původních pravidel. Vidíte, že mandatorní výdaje rostou skutečně geometrickou řadou. Závěrem znovu opakuji, že se skutečně bráním tomu, nazývat ten vztah PPP, byť celé to téma se prolíná dnešním dnem. Základem je dlouhodobý kontrakt mezi veřejným a soukromým subjektem, ve kterém soukromý subjekt sice přebírá část funkcí veřejného subjektu, ale dostává za to zaplaceno. Zadarmo to prostě nikdy dělat nebude a je to tak v pořádku, je to naprosto legitimní. Ale stejné riziko, nebo možná ještě větší riziko nese v tomto vztahu veřejný subjekt, resp. ti lidé, kteří tu službou chtějí a budou využívat. Proto podle mého soudu je na začátku naprosto nutné stanovit si absolutně přesně, nebo alespoň co nejpřesněji, cíl a záměr veřejného subjektu. Nebudu-li schopen si ho definovat, tak bych se vůbec neměl do takového partnerství pouštět. Je to stejné, jako když si půjdu založit firmu a nevím, co od toho mohu čekat, a najdu si partnera, se kterým budu půl na půl; tak za pět let nebudeme vědět, co máme dělat. Soukromý subjekt by měl samozřejmě dohodnuté činnosti zajišťovat v souladu s cílem stanoveným veřejným subjektem a hlavně vztah mezi oběma partnery musí být naprosto transparentní, naprosto jasný, naprosto vyvážený. Znovu říkám: obě strany by měly být připraveny a schopny v každé chvíli ten vztah korektně ukončit a korektně se vypořádat tak, aby se pro zajištění té služby mohla případně hledat jiná alternativa. Dámy a pánové, nevnímejte moje vystoupení jako vystoupení apriorního odpůrce tohoto způsobu zajištění veřejných služeb. Já si vůbec nedělám ambice, že by se mi podařilo tento systém zastavit, zpomalit, nebo jen zpochybnit. Já bych jen byl rád, kdyby se nám podařilo nastavit jeho pravidla tak, aby negativní důsledky, které z toho-

MIROSLAV KALOUS

BLOK B to způsobu financování v budoucnu mohou být, byly co nejmenší. A ne pro nás, ale pro naše děti a možná i jejich děti, protože nás se to ekonomicky velmi pravděpodobně vůbec nedotkne. Na závěr mi dovolte jenom poznámku. Je pravda, že se tímto tématem zabývám možná půl roku, nebo tři čtvrtě a určitě toho vím méně než ti, kteří se tím zabývají třeba rok nebo dva, ale mám pocit, že zkušenosti z EU nebo ze zahraničí s tímto způsobem zajištění veřejných služeb nejsou tak velké a tak jednoznačné, jak se možná mnohdy tvrdí, a naše zkušenosti v České republice jsou minimální, ne-li zanedbatelné. Jsem rád, že to, co jsem vám tady říkal, je samozřejmě stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a my se budeme snažit bez ohledu na to, co jsem teď tady prezentoval, najít větší prostor pro to, jak vytvořit jasná a transparentní ne pravidla, ale spíš podmínky a metodiky tak, abychom mohli starostům a dalším lidem, kteří působí v samosprávách, tímto způsobem pomoci. Děkuji za pozornost a omlouvám se za ono dopolední zdržení. Děkuji.

Hynek Opolecký Děkuji panu náměstkovi Kalousovi za jeho ukončení dopoledního bloku, a tím vlastně i za přednesený pohled zástupce ústřední státní správy na problematiku partnerství veřejného a soukromého sektoru. Nyní jsme se dostali do odpolední části, kterou jsme zamýšleli věnovat Projektům PPP v ČR – poučení z příkladů spolupráce a výhledům do budoucna. Původně by teď měla vystoupit se svým příspěvkem paní profesorka Kislingerová, ale pan Zahradník se dostal do časového problému, takže když paní profesorka dovolí, dal bych nejdříve slovo jemu a potom teprve jí. V úvodní části odpoledního bloku se budeme věnovat problematice, výhodám a rizikům projektů PPP z pozice soukromého sektoru. O mnohých rizicích i nějakých výhodách zde již slova padla, ale buď z teoretického, či českého hlediska. Pan ing. Petr Zahradník, vedoucí Kanceláře pro Evropskou unii České spořitelny, teď promluví na téma Evropské a české zkušenosti s pozitivními a negativními stránkami PPP. Prosím, máte slovo.

76

BLOK B

1. VÝHODY A RIZIKA PROJEKTŮ PPP Z POZICE SOUKROMÉHO SEKTORU (STAVEBNĚ-TECHNOLOGICKÁ A PROJEKČNÍ RIZIKA, KREDITNÍ RIZIKA, RŽNÍ RIZIKA, POLITICKÁ RIZIKA, OPERAČNÍ STRATEGICKÁ RIZIKA)

EVROPSKÉ A ČESKÉ ZKUŠENOSTI S POZITIVNÍMI A NEGATIVNÍMI STRÁNKAMI PPP

Petr Zahradník

Děkuji. Příjemné odpoledne, dámy a pánové. Děkuji organizátorům za pozvání na tuto konferenci. Předmětem mého krátkého 15minutového expozé bude pokus o zarámování tématu PPP v politikách, příkladech a nástrojích Evropské unie. Přiznám se, že pokud bych se měl pokusit překládat pojem PPP otrocky a, řekněme, slovo od slova, mám možná podobný problém, jako má pan náměstek Kalous, a dovedu si představit, že právě i v rámci politik EU je možné i z tohoto důvodu identifikovat v podstatě tři typy přístupů, jak PPP chápat. Záhy uvidíme, že zejména počínaje rokem 2004 začala debata v institucích EU na téma PPP; explicitně začala díky tzv. Zelené knize, která v květnu toho roku, tedy roku 2004, byla vydána. Počínaje tímto datem je možno skutečně hovořit o rozpoznání a explicitní identifikaci specifických nástrojů, politik, strategií a možná i přístupů; tato témata se v EU diskutují a debatuje se i o PPP. Na druhou stranu si dovedu představit i jakýsi implicitní přístup k vymezení PPP v politikách Evropské unie. Domnívám se, že valná část nástrojů strukturální a kohezní politiky v podstatě představuje jistou formu PPP nejenom v právě započatém programovacím období, ale i v minulých programovacích obdobích; šlo by o to zejména ve vztahu k podpoře například malých a středních podniků, v nynějším programu rozvoje venkova, zemědělství a rybolovu atd. Zvláště pak nové iniciativy Evropské investiční banky Jeremy a Jessica: např. iniciativa zaměřená právě na malé a střední podniky a jejich podporu, vznik určitých společných holdingových fondů v rámci iniciativy EIB Jeremy. Myslím si, že právě tato posledně zmíněná iniciativa je v podstatě modifikací, resp. formou realizace PPP v konkrétní nabídce nástrojů Evropské investiční banky. A aby ta situace byla ještě lehce komplikovanější, právě minulý týden, při příležitosti 6. výročí tragického 11. září, vyhlásila Evropská komise nový, jakýsi experimentální přístup PPP, který vlastně výrazným způsobem překračuje dosud známé oblasti, kde nástroj PPP je chápán v tradičním vnímání. Je to Evropské fórum pro bezpečnostní výzkum a inovace, v rámci kterého vyzvala Evropská komise k výrazné účasti privátních subjektů při řešení preventivních opatření v oblasti strategické bezpečnosti, strategického výzkumu a inovativnímu přístupu k němu. Je možné říci, že

77

78

pokud se vrátíme k explicitnímu vymezení PPP v pojetí Evropské unie na úrovni primárního práva EU, není tento termín v podstatě legislativně přímo definován; nicméně snahou je, aby v praxi fungování jednotlivých institucí EU, zejména exekutivy Evropské komise, jím bylo chápáno to, co z větší míry potvrzuje dosavadní průběh diskuse v rámci této konference, tedy spolupráce mezi veřejnými autoritami na nejrůznějších úrovních a soukromými, podnikatelskými i neziskovými entitami. Tato spolupráce se pak v podstatě týká určitých oblastí sdílení aktivit, ať už se týkají zajištění financování, pořízení, renovace, managementu nebo údržby infrastruktury, případně zajištění určitých forem služeb. Zejména pak ta posledně zmiňovaná experimentální forma PPP, pro kterou EK vyhlásila aktivity právě minulý týden, možná toto vymezení lehce překračuje. Explicitní vymezení, jak už jsem řekl, bylo umožněno zejména zveřejněním Zelené knihy Evropské komise v květnu roku 2004. Zelená kniha je vlastně dokumentem, kterým zatím na nezávazné bázi exekutiva EU vyjadřuje určitou potřebu řešení tématu, jež má globální dosah, globální dopad, resp. je velmi důležité evropsky i globálně. A právě zveřejnění této Zelené knihy bylo reakcí na již probíhající existenci praxe PPP v řadě členských zemí EU v předcházejícím období. Díky zveřejnění Zelené knihy byla umožněna debata o PPP i na úrovni exekutivy EU a cílem tohoto zveřejnění bylo přizpůsobení komunitárních pravidel systému veřejných zakázek a koncesí tak, aby se metoda PPP mohla pokud možno bezproblémovým způsobem rozvíjet. Pokud se podíváme na statistickou část Zelené knihy, je možno říci, že z hlediska jednotlivých členských států největší rozmach této metody je datován zhruba minulými deseti lety, resp. deseti lety předtím, než byla Zelená kniha zveřejněna, tedy někdy od poloviny 90. let. Zelená kniha uvádí jednak úplný výčet realizace těchto projektů, jednak i některé vzorové příklady, kterých se záhy dotknu. Podle tohoto výčtu, resp. podle výčtu těch případových studií, je možné říci, že PPP inklinuje k rozvinutí v relativně nepočetné množině několika členských států, o nichž se záhy zmíníme. Jiné ze států nejsou právě touto metodou příliš poznamenány. Obecný závěr nicméně je, že stále zůstává ohromný potenciál růstu této metody. Dosavadní zkušenost jednotlivých členských zemí se týká především realizace projektů v oblasti rozvoje infrastruktury, realizace projektů v oblasti dopravy, veřejného zdravotnictví, nejrůznějších forem vzdělávání, zajišťování veřejné bezpečnosti, odpadového hospodářství a distribuce vody, což jsou – když se podíváme na Zelenou knihu – skutečně zcela suverénně nejčetnější typy projektů, které touto metodou byly realizovány. Je možné současně říci, že společnými charakteristikami těchto dosud realizovaných projektů, jak už i v dosavadním průběhu konference zaznělo, bylo relativně dlouhodobé trvání součinnosti nebo fáze partnerství, potřeba vyjasnění nároků na finanční pokrytí realizace projektu, strategická role soukromého sektoru ve smyslu očekávaného zajištění realizace nejrůznějších projektových fází (počínaje návrhem, přes vyhotovení, implementaci a završení projektu). Zelená kniha se současně snaží zajistit soulad mezi legislativní základnou PPP a komunitárními právními nástroji, nebo-li právním instrumentáriem Evropské unie. Upravuje legislativu PPP zejména v souladu se Základní smlouvou Evropské unie, to se týká § 43 až 49; zejména zde

BLOK B

79

jsou vyjádřeny principy zajišťující svobody poskytování služeb a zakládání podnikatelských aktivit a firem. Zelená kniha specifikuje dva hlavní formáty nebo typy PPP, které mají legislativní podporu v rámci komunitárního práva: a) již zmíněný smluvní nebo koncesní formát, b) institucionální formát, který Zelená kniha vymezuje jako Joint-venture. Smluvní formát je založen výlučně na bázi smlouvy na základě kontraktu o partnerství a týká se vymezení různých styčných ploch spolupráce mezi privátním a veřejným subjektem; v souvislosti s tímto smluvním formátem dochází k vymezení cílů a zodpovědnosti soukromého partnera, Zelená kniha hovoří o tzv. Private finance initiatives. Onen institucionální formát, který je považován za jakousi rozvinutější formu PPP; Zelená kniha hovoří o vytvoření specifické entity, specifického subjektu, v rámci kterého dochází ke společnému sdílení aktivit veřejného a soukromého partnera nebo veřejných a soukromých partnerů, a tato vytvořená entita – vytvořený subjekt jako celek obvykle v podobě právnické osoby – je následně odpovědná za dodávání nebo za realizaci dohodnutého projektu, za dodání prací, služeb, které mají ten různě vymezený veřejný prospěch. Přímá vazba partnerů v rámci institucionálního formátu pak umožňuje veřejnému partnerovi přímější a bezprostřednější přístup k ovlivnění a k prosazení zájmů nejenom ve fázi rozhodování nebo v následné fázi vyhodnocování projektu, ale kontinuálně i v průběhu jeho řešení. Zelená kniha se pokouší o výčet deklarovaných efektů. Zde možná dojde k určitému překrývání s tím, co již bylo řečeno v průběhu dopoledního bloku. Deklarované efekty, viděné optikou Evropské komise, jsou zejména vytváření účinnějšího preventivního nástroje proti korupci, vytvoření efektivního evaluačního a monitorovacího mechanismu a procedur, které efektivnost těchto projektů hodnotí. Jestliže v minulosti priority soukromého a veřejného sektoru se pohybovaly jakoby po rovnoběžkách, resp. příliš se neprotínaly, tak v současné době je podstatně větší potřeba sdílení priorit mezi sektory. Například při úspoře veřejných výdajů nejde jen o čistě finanční hledisko, ale současně i o věcnou oprávněnost projektů a aktivit, které jsou metodou PPP řešeny. Soukromý sektor zkrátka přebírá – ale současně nevlastní – určitý veřejný úkol a současně i zodpovědnost za něj. Když se tu dotkneme určitého namátkového výběru pozitivních příkladů, které v jednotlivých členských zemích EU byly řešeny a které právě Zelená kniha zdůrazňuje, je možná nutné říci, že poměr pozitivních a negativních příkladů vyznívá výrazně ve prospěch příkladů pozitivních. Já jsem si dovolil – a podotýkám skutečně spíše namátkově než z hlediska nějakého rovnoměrného věcného pokrytí – vybrat příklady, které se mně osobně velmi zamlouvají. Například aplikace informačních technologií nás směruje do Belgie. V rámci projektů „Digitální město Antverpy“, zde došlo k vytvoření právě zmíněné institucionální formy PPP tím, že byla založena společná korporace v oblasti IT mezi městem a přibližně 50 soukromými investory. Možná jakousi perličkou, která není úplně obvyklá třeba v jiných srovnávaných projektech, je to, že partnerství bylo v podstatě otevřené v rámci každého dokončeného projektu, který ta společnost řešila. Jinými slovy: existovala opce, nebo možnost vstoupit či vystoupit z této společnosti po každém dokončeném projektu; v podstatě do té společnosti existoval více méně velmi volný vstup

PETR ZAHRADNÍK

BLOK B i výstup. Jiným příkladem je inovativní projekt z Rakouska, v rámci něhož došlo k založení kompetenčních a inovačních center; tohoto projektu se účastní město Vídeň, vídeňská univerzita a řádově několik desítek soukromých subjektů. Současně Rakousko je známé poměrně pionýrkou rolí v oblasti zakládání veřejných internetových kiosků, které jsou pořizovány rovněž touto metodou. Obdobnou věc najdeme v Německu – inovace a informační technologie. Podle mého názoru Německo disponuje v rámci Evropské unie ojedinělou databází s tematikou EU, která má interaktivní a komunikativní prvky: v podstatě každý žadatel nebo každý zájemce o informaci se může dostat poměrně snadnou formou k dialogu, resp. do komunikačního prostředí v rámci oblasti, kterou hledá. Kdo má např. zkušenost s oficiálním portálem EU, který je jinak informačně zásoben úžasným způsobem, nicméně zjistí, že je občas velmi komplikované se v něm vyznat. Porovnáme-li způsob komunikace v rámci jeho sdílené databáze s uživatelským komfortem v rámci tohoto německého příkladu, jasně se prokáže, že německý příklad je neskonale příznivější. Podívejme se také na území nových členských států, třeba na Slovensko do doby před třemi lety. V souvislosti se zavedením jejich fiskální a ekonomické reformy najdeme pozitivní příklad PPP ve slovenskonizozemském projektu Itex, který se na bázi informačních technologií a inovativního úsilí rovněž snaží uživatele informovat a současně i posloužit jim v oblasti informací na téma daňové reformy a příkladů, které se daňové reformy týkají. Samozřejmě, že existuje i určitý výčet neúspěšných příkladů či krachů, je-li to tak možno říci. Pravděpodobně učebnicově nejznámějším, resp. možná dlouhodobě nejčastěji skloňovaným je příklad dálnice v Maďarsku. I podle dikce Zelené knihy v podstatě tento projekt selhal za prvé na základě příliš vysokých nákladů k pořizování, které si tato dálnice vyžádala, a za druhé následně na základě příliš vysokých poplatků, které potom byly uživatelům účtovány při průjezdu touto dálnicí. Domnívám se, že mezi zatím ne zcela úspěšné příklady, nikoliv však krachy, je možno v současné době zařadit mimořádně aktuální situaci v souvislosti s informačním systémem EU Galileo, v jehož rámci se právě dnes EU snaží oživit zájem privátní sféry o dodání řádově 2,5 miliard euro do fáze jakéhosi provozního dokončení tohoto projektu. Dovedu si představit, že mezi příklady, které neskončily úplně nejpozitivněji, byť mají věcné vyústění, patří i český projekt dálnice D47. Ještě několik slov na závěr. Dovolím si souhlasit se slovy pana náměstka Kalouse ohledně respektování časového faktoru, nicméně nejenom v tom negativním, ale i v tom pozitivním slova smyslu. Pokud se nemýlím, tak pan náměstek akcentoval možnost toho, že v krátké době opticky pozitivní projekt může za určitou, třeba nepříliš dlouhou dobu mít nebo nabrat určité negativní důsledky. S tím samozřejmě nezbývá než souhlasit. Dovedu si na druhou stranu představit, že v krátkodobé fázi, v jakési druhé vlně se projekt, který zpočátku mohl vypadat špatně a neperspektivně, projeví jeho pozitivní. Každopádně závěrem i tato stručná exkurze do problematiky PPP v rámci EU potvrzuje to, že tato metoda určitě má výrazný potenciál svého rozvoje, a skutečně troufám si opakovat – i když překročíme ten explicitní přístup k vymezení PPP a soustředíme se třeba například právě na nástroje strukturální a kohezní politiky

80

PETR ZAHRADNÍK

EU, resp. nástroje Evropské investiční banky –, že v období 2007–2013 možnosti potenciálu růstu a rozmachu PPP budou velmi silné zejména v nových členských státech, pro něž bude přerozdělováno řádově 55 % celkového objemu operací na strukturální účely. Děkuji vám za pozornost.

Hynek Opolecký

Děkuji panu Zahradníkovi. Než dám slovo paní Kislingerové, tak chci jenom poznamenat k připomínce pana kolegy z druhé řady: ať souhlasím, či nesouhlasím s řečí někoho z vašeho pléna, tak si myslím, že když se bavíme o partnerství a spolupráci, je navýsost zvláštní, když někdo něco pronese a vzápětí odejde, aniž bychom o tom věděli. Já sám mohu s připomínkou souhlasit. Za spoluorganizátora mohu říci, že jsme samozřejmě tak rychlý a utajený odchod panelisty nečekali. Kdybychom to čekali, tak jsme možná vzali písemný příspěvek a nedali jsme mu slovo. Ale pokud to vezmete jako omluvu z mé strany – není to slušné, ba možná je to v takovémto složení trestuhodné. Panu Zahradníkovi samozřejmě děkuji. On vyslovil to přání, že se vzdálí. Možná že říkal, že se třeba objeví později, protože – kdybych to měl odlehčit – říkal, že má rád víno, takže možná na závěr ho uvidíme. Ale když přijde, tak to nebude kvůli vínu. Druhým, kdo se bude věnovat problematice výhod a rizik projektů PPP z pozice soukromého sektoru je paní profesorka ing. Eva Kislingerová, CSc., vedoucí Katedry podnikové ekonomiky Vysoké školy ekonomické v Praze. Promluví na téma Dopady nejistoty do hodnocení PPP projektů. Prosím, máte slovo.

81

BLOK B

EVA KISLINGEROVÁ

k jedné straně, kterou je privátní partner, to bude po stránce finanční, a za druhé nám do toho rizika vstupuje samozřejmě i společnost, a to po stránce nebo z hlediska socioekonomického hodnocení. Pokud jde o přístupy k riziku, kladu si tady akademickou otázku: Má míra rizika vliv na hodnoty projektů? Asi intuitivně tušíme, že tady bude bezprostřední souvislost. A já bych tady jenom ráda řekla, že to, co je důležité, co musíme zvažovat při hodnocení těchto projektů, je, jaké jsou preference zúčastněných subjektů. My jsme tady slyšeli, že stát může uvažovat o tom, že dá preferenci jednomu, nebo druhému atd., ale samozřejmě i na straně privátní může probíhat taková úvaha a výsledky těchto úvah se mohou různit. Existují subjekty preferující především projekty, které jsou „bezpečné“ a v nichž jde o dlouhý časový horizont. Když se na to podívám ryze finančnicky, tak bych samozřejmě preferovala dlouhý časový horizont s jistými peněžními toky. Ale musíme vzít v úvahu, že samozřejmě existují i jiné subjekty, které preferují rozkolísanost, ale tím potom také očekávají vyšší výnos. Jaké mohou nastat situace z tohoto pohledu, jak vnímáme především postoj příslušného subjektu k riziku – averzní, neutrální nebo se sklonem k riziku – a jaké z toho vyplývají preference a důsledky? U averzní preference chceme jisté finanční toky, neutrální bude mít indiferentní peněžní toky a ten, kdo bude spíše rizikovější, tak může očekávat budoucí peněžní toky také nejisté. Ráda bych upozornila, že hodnota rizika v tomto kontextu je významným způsobem determinována postojem především subjektu k riziku a z toho vyplývají, když to velmi zjednoduším, extrémní situace, jestliže alespoň jeden subjekt nebude k riziku lhostejný. První extrémní situace bude taková, že všechny subjekty budou rizikově averzní, to znamená, že v tomto případě riziko bude snižovat hodnotu projektů, které budeme my-společnost hodnotit. Jestliže to bude obráceně, tj všechny subjekty budou mít k riziku sklon, tak riziko naopak společensky zvyšuje hodnotu projektu. To, co jsem tady chtěla říct a zdůraznit, je, že riziko je pro nás důležitým hodnototvorným faktorem. Teď kombinace. Pokusila jsem se na slidu jenom ilustrovat, jak by mohl vypadat ten náhled a možné kombinace postoje k riziku. (obr. 1 na str. 84) Na tomto slidu máme uvedeny jednotlivé subjekty, které vstupují do celého hodnocení a jejich postoje. Když se tady podíváte na tento řádek, tak si přečtete, že z této tabulky vyplývá 27 možných kombinací. Nebudu je zde všechny rozebírat, protože tím bych vás připravila o další vystoupení, která určitě netrpělivě očekáváte. Jenom bych chtěla říct, že tady ty kombinace nám dávají celou řadu možností a důležitá poznámka, kterou bych tady chtěla říct, je poznámka o homogenitě souboru. To bychom asi měli vnímat. Postoje se liší napříč skupinou; vliv rizika závisí na tom, kdo ve skupině bude riziko pociťovat nejsilněji. Pokud budeme uvažovat o zjednodušeném předpokladu, tak můžeme investorskou obec chápat jako obecně averzní k riziku. Tohle je zjednodušující předpoklad, ale tady bych ráda řekla, že averze k riziku je názor převládající před preferencí rizika. Jaké máme možnosti zahrnout do našeho hodnocení příslušné riziko? Když si vzpomenete na podnikové finance – a já myslím, že tento předmět určitě studovala řada z vás –, tak jakým způsobem to můžeme udělat? Buď můžeme zahrnout riziko přímo do čitatele, to znamená do socioekonomických toků, protože pracujeme s časovou

DOPADY NEJISTOTY DO HODNOCENÍ PPP PROJEKTŮ

Dobré odpoledne, dámy a pánové. Je mi potěšením vystoupit na tomto ctěném fóru, které se koná už v pořadí potřetí k problematice PPP projektů. Zabrousím trošku do jiného ranku, a sice chtěla bych svým příspěvkem navázat možná až trošku historicky na to, v čem my se angažujeme nebo v čem by snad mohl být náš příspěvek pro vás zajímavý. U nás, na Katedře podnikové ekonomiky VŠE, se zabýváme otázkou zdokonalování nebo přípravou metodologie nejenom pro hodnocení investičních projektů tak, jak je známe v podnikatelské sféře, ale v poslední době také metodologie právě pro PPP projekty. Dnes zde zaznělo, že je nejisté nebo že jsou diskuse okolo vymezení pojmu PPP, ale já bych se pokusila spolu s vámi se tady zamyslet nad tím, co můžeme v této oblasti vidět a jak bychom snad my mohli přispět k hodnocení projektů PPP, které možná někteří z vás připravují, někteří je možná zase hodnotí z té druhé strany. Pro své dnešní vystoupení jsem si připravila takovou spíše úvahu nad tím, jak nejistota ovlivňuje hodnotu PPP projektů. O vymezení pojmu PPP zde hovořit nebudu, i když jsem to původně zamýšlela, protože myslím, že v dopoledním setkání i teď v odpolední části už k té otázce zazněla celá řada poznámek. Chtěla bych se tedy rovnou věnovat těm přístupům k vyhodnocení a především k té nejistotě. Pokud se vám dostal do ruky časopis z loňského roku, který byl z této konference, nebo jste viděli prezentace na webových stránkách, tak jste možná zaregistrovali, že příspěvek z naší autorské dílny se zabýval otázkou hodnocení socioekonomických přínosů právě PPP projektů a současně i potom následně finančních efektů, které v souvislosti s těmito projekty vznikají. Já bych tady chtěla upozornit na důležitý prvek, a to na nejistotu. My už jsme tady dneska slyšeli celou řadu poznámek, které se dívaly na délku časového horizontu, a s tím samozřejmě také souvisí i důležitá nejistota budoucích finančních toků a celá řada dalších souvislostí. Ráda bych vaši pozornost soustředila k tomu, že rozhodování za jistoty – to, co všichni určitě dobře známe – je takové, jestliže výsledek je předem známý. To jsou takové klasické poučky. Asi si můžete v tuto chvíli připadat trošku jako ve škole a vy máte tu emoci nebo ten pocit znásobený tím, že zde sedíte jakoby v lavicích. Jiná věc je rozhodování za rizika. Myslím, že to nás v životě provází daleko častěji a právě to je spojené i s PPP projekty. To znamená, my se rozhodujeme za situace, kdy může nastat jiný výsledek, než bychom očekávali. Alespoň jednou může dojít k nějaké změně – a tím už tam zakládáme nějaké riziko. A teď, jak to riziko budeme vnímat? Úplně jednoduchá úvaha je, že míra rizika pro náš účel bude vnímaná jako rozptyl očekávaných výsledků, to znamená, že my tady budeme pracovat s nějakou průměrnou hodnotou. Ke komu však míra rizika bude vztažena? Za prvé

83

Eva Kislingerová

82

BLOK B

Skupina Averzní

Postoj

Neutrální

Neutrální

Se sklonem

Se sklonem

Se sklonem

– možné kombinace postoje k riziku

Spotřebitelé Averzní Neutrální

Obr. 1 Přístup k riziku 3/3

Výrobci Averzní

postoje se napříč skupinou liší – vliv rizika závisí na tom, na koho riziko v rámci skupiny dopadá

27 možných kombinací

Vliv rizika záleží na rozložení postojů k rizik v rámci skupiny (homogenita souboru)

Vláda

• • Budeme uvažovat zjednodušující předpoklad averze všech skupin k riziku

hodnotou. Za druhé můžeme riziko zahrnout do diskontní sazby. To je druhý případ, ve finanční praxi asi nejobvyklejší. A v neposlední řadě můžeme uplatnit nějakou vícekriterijní analýzu. Jak by to vypadalo se socioekonomickými toky, které bychom případně viděli v čitateli? Dámy a pánové, tady bych doporučovala, abychom se vrátili zpátky do teorie a pokud bychom v tomto kontextu uvažovali, tak bychom možná mohli budoucí peněžní toky nahradit jistotními ekvivalenty. Jistotní ekvivalenty nám dávají šanci, že vlastně ony nám vylučují toto riziko, ale musíme také uvažovat o tom, že současně diskontní míra musí rovněž být zbavena rizika. Musím tedy tuto kategorii vstupních ekvivalentů také diskontovat rizikově neutrální diskontní mírou. Jestliže se podívám, za jakých okolností rozhodnu o přijetí toho projektu, tak to bude tehdy, jestliže příslušná socioekonomická čistá současná hodnota PPP projektu bude větší než nula. (obr. 2 na str. 85) Toto pravidlo určitě známe všichni z normálních podnikatelských projektů, kde je to základní předpoklad pro to, abychom mohli o tomto hovořit. A současně bychom měli vnímat ještě relaci této čisté současné hodnoty proti čisté současné hodnotě projektu, který by byl realizován jinou formou než jako PPP projekt. Toto bych viděla jako jednu z možností, jak vnímat tuto situaci. Pokud bychom se podívali na privátní subjekt, který se účastní celého tohoto dění, tak vidíme, že rozhodování privátního partnera je analogické, ten také bude nahlížet na příslušný projekt prostřednictvím hodnoty ENPV, nebo nějaké metody dynamické, která samozřejmě zohledňuje jak budoucí peněžní toky, tak samozřejmě riziko. Ještě k tomu patří také zvážení dopadu fiskálního. Ráda bych tady na toto druhé hledisko, které musíme ještě dále zvažovat u našich PPP projektů, upozornila. Chtěla bych jen konstatovat, že toto kritérium už není základním rozhodovacím kritériem při přijetí, nebo zamítnutí projektu, ale je důležité pro zvážení dopadu do rozpočtu. Tudíž nemusíme v tom kontex84

EVA KISLINGEROVÁ

rozhodování privátního partnera je analogické

variantu PPP projektu přijímáme, když: ENPVPPP > 0 (současně ENPVPPP > ENPVPUB a současně je ENPVPPP > ENPV ostatních alokačních příležitostí)

očekávané hodnoty NSB nahradíme jejich jistotními ekvivalenty a mezičasově agregujeme při rizikově neutrální společenské diskontní sazbě

Obr. 2 Zahrnutí rizika přímo do socioekonomických toků

• • •

tu posuzovat pouze současnou hodnotu ekonomickosociální, ale musíme zvažovat ještě dopad finanční a uvažovat, který projekt nejméně zatíží veřejné finance. Chtěla bych uvést, že z hlediska fiskálního dopadu nám může vyjít záporné znaménko, tzn. že dopad uvažovaného projektu do rozpočtu může být záporný, ale přesto ten projekt může být realizován právě proto, že na projektu máme společenský zájem, určitou službu nebo určitou akci chceme zrealizovat. Tady, na dalším slidu (obr. 3) je připomenuto, jak socioekonomickou hodnotu projektu vypočítáme. Pravděpodobně už jste

Obr. 3 Socioekonomická hodnota projektu ENPV

ENPV =

n

∑

NSBt t=0 (1 + SDR)t

Kde NSBt = SBt – SCt

porovnáváme-li PPP uspořádání projektu s alternativou tradičního zajištění projektu veřejným subjektem

porovnáváme-li projekt se status quo ENPV musí být větší než 0

resp. NSB = CS + PS + [(1+METB)xGR]

NSBt – Net Social Benefits SBt – Social Benefits SCt – Social Costs t – období

– lze ztotožnit s ukazatelem ekonomické čisté současné hodnoty (ENPV)

• • • •

ENPV PPP varianty projektu musí být větší než ENPV tradičního zajištění dané služby

85

CFt

BLOK B

CFt r n t

– – – –

Net Cash Flow to the Equity Discount Rate doba životního cyklu projektu období

ukazatel finanční čisté současné hodnoty toků do vlastního kapitálu (FNPV/K)

důležité je oddělovat konsolidované finanční toky a finanční toky vlastního kapitálu

finanční toky dopadají na oba partnery v jiné míře

Obr. 4 Finanční hodnota projektu

• • • n

∑

t=0 (1 + r)t

hlavní kritérium pro privátní subjekty – FNPV/K musí být větší než 0

podává informace pro vlastníka projektu

FNPV / K =

• • se s tím všichni setkali. To je to, o čem jsem hovořila, že základní pravidlo pro přijetí je, že musí být tady ta hodnota větší než nula. Finanční hodnota projektu je druhé kritérium, o kterém jsem tady hovořila, které můžeme mít záporné znaménko (obr. 4). Pro privátní subjekt platí, že musí být větší než nula u tohoto kritéria. Jak to vypadá z hlediska transferu rizika z veřejného na privátní subjekt. Já jsem si tady připravila takové tři situace. Za prvé za jakých okolností dojde k situaci, že transfer rizika pozitivně ovlivní výslednou hodnotu tak, abychom mohli ten projekt přijmout (obr. 5). Jde o volatilitu čitatele: jestliže volatilita čitatele se sníží a očekávaná hodnota zůstane nezměněná nebo zvýšená, tak je to přesně důvod pro pozitivní ovliv-

Obr. 5 Hodnota transferu rizika z veřejného na privátní subjekt 1/3

EVA KISLINGEROVÁ


celkové zvýšení

celkové zvýšení

Volatilita NSB

hodnotově větší snížení

hodnotově menší zvýšení

nezměněná nebo snížená

Očekávaná hodnota NSB

Přesun rizika negativně ovlivní ENPV, pokud je přesunem dosaženo:

celkové snížení

nění. Ty další dvě kategorie jsou analogické. Zvýšení hodnoty lze dosáhnout lepším řízením rizika. Druhá situace je, že přesun rizika negativně ovlivní výslednou hodnotu (obr. 6). Za jaké kombinace to bude? Jestliže nám volatialita vzroste a nezmění se, nebo zůstává stejná očekávaná hodnota budoucích toků. Tady ty zbývající dvě kombinace jsou zase v tom směru negativního ovlivnění současné hodnoty socioekonomické. Teď tady máme poslední situaci, a to je indiferentní situace, kdy celkové snížení volatility vede k ekvivalentnímu snížení budoucích toků a ty zbývající dvě kategorie jsou v tomto kontextu analogické (obr. 7). Dámy a pánové, tolik k mému vystoupení. Ještě bych tady mohla upozornit, že naše katedra se touto problematikou metodicky zabývá relativně dlouhou dobu. Chtěla bych zmínit v této souvislosti naší publikaci, která vyšla v minulém týdnu. Nazývá se Manažerské finance a vydalo ji nakladatelství C.H. Bek. V čem spatřuji přínos a co by snad pro vás mohlo být zajímavé: v této publikaci je pro ty čtenáře, kteří se do té knihy podívají a dojdou až na konec, vloženo CD s program. Je tam simulace Monte Carlo, která vám umožní pracovat i s tímto apará-


celkové snížení

Volatilita NSB

hodnotově menší snížení

nezměněná nebo zvýšená


celkové zvýšení

celkové snížení

Volatilita NSB

hodnotově ekvivalentní

ekvivalentní snížení


Přesun rizika neovlivní ENPV a je čistým transferem, pokud je přesunem dosaženo:

celkové snížení

hodnotově větší zvýšení vyšší riziko x výnos

ze dosáhnout lepším řízením rizika

nezměněná

snížení nezměněná

87

celkové zvýšení

Přesun rizika pozitivně ovlivní ENPV, pokud je přesunem dosaženo:

•

86

BLOK B tem, o kterém jsem tady hovořila. Mimo to jsou tam všechny možné další příklady, které v oblasti manažerských financí můžete vidět. Dámy a pánové, děkuji vám za pozornost a přeji vám hezký den.

Hynek Opolecký Děkuji paní profesorce za přednesenou prezentaci i za závěrečné upozornění na publikaci. Další část odpoledního programu by se měla věnovat problematice Hlavní rysy a oblasti projektů PPP realizovaných v ČR. K této problematice budou dvě vystoupení, první hned teď, druhé až po krátké přestávce, abychom dodrželi časový rozvrh. Prosím tedy pana Michala Tesaře, projektového managera NEWTON Managementu, o jeho příspěvek, který nese název Realita není černobílá aneb řešení šitá na míru.

88

2.

BLOK B

HLAVNÍ RYSY A OBLASTI PROJEKTŮ PPP REALIZOVANÝCH V ČR (MEZI HLAVNÍ OBLASTI, KDE SE PROJEKTY PARTNERSTVÍ UPLATŇUJÍ NEJVÍCE PATŘÍ DOPRAVA A KOMUNIKACE, TECHNICKÁ INFRASTRUKTURA, ŠKOLSTVÍ, ZDRAVOTNICTVÍ, ENERGETIKA, EKOLOGIE, ATD.)

REALITA NENÍ ČERNOBÍLÁ ANEB ŘEŠENÍ ŠITÁ NA MÍRU

Michal Tesař

Dobrý den, dámy a pánové. Připravil jsem si dnes pro vás příspěvek, který jsem nazval Realita není černobílá aneb řešení šitá na míru. Fakticky tím směřuji k tomu, že otázka není postavená tak jednoduše jako „PPP ano, PPP ne“, ale samozřejmě je to vždy otázka konkrétního daného projektu, jeho specifika výhod, metody PPP a eventuálně v neposlední řadě i jiných způsobů řešení při setkávání se s problémem veřejného investování. Jak už jsme tady slyšeli od několika kolegů, je faktem, že v ČR vnímáme významný deficit, co se týká investování do veřejné infrastruktury. Zde se nám nabízí průřez téměř celým veřejným sektorem, kdyby si ovšem jednotliví ať už političtí zástupci, nebo jiní představitelé dokázali představit nové investice od dopravy přes školství, zdravotnictví až i po samotnou infrastrukturu pro vykonávání státní správy nebo lokální samosprávy. V mém tématu se podíváme trošku na investování a hledání cesty k jeho realizaci. Existuje klasická cesta přes veřejné zakázky a přes jednorázové záležitosti, ale je to cesta správná? Nebo je jí spolupráce soukromého a veřejného sektoru – ať toto nazýváme PPP, nebo to definičně myslíme jinak, to není tak podstatné? To jsou ty dva základní pohledy. Co vám chci dnes hlavně představit, je naše určitá zkušenost při vypracovávání studie proveditelnosti pro jednu lokální samosprávu. Náš klient měl a má stále ten problém, že jeho úřady, jeho jednotlivé odbory jsou roztříštěné geograficky, z čehož vzniká mnoho různých problémů jak dovnitř úřadu při spolupráci mezi jednotlivými odbory, tak i samozřejmě navenek vůči občanům a uživatelům. Ti nemají jednoznačně definované jedno centrum, kde by mohli zařídit všechno, ale jsou nuceni obíhat po celé lokalitě, hledat sídlo správného příslušného odboru atd. Při nějaké návazné akci to stojí mnoho času, mnoho peněz na dopravní náklady apod. V neposlední řadě byl u klienta také ten problém, že pro některé ze současných prostorů, které jsou geograficky roztříštěné a jsou ve výrazně nevyhovující kvalitě, se stejně uvažuje o nových významných investicích. To znamená, že základním řešením problému, se kterým se klient potýkal, byla lokální samospráva. Bohužel nemohu zde konkrétně jmenovat, protože studie ještě není schválena, ale v každém případě základním řešením je spojit jed-

89

TESAŘ

v sobě obsahuje významná rizika celého průběhu projektu. Je třeba riziko, že někdo postaví někomu barák, ale za pět let se zjistí, že to postavil nekvalitně, a už nebude existovat žádný způsob, jak se hojit na té bývalé stavební firmě, a zadavatel bude nucen natvrdo znovu investovat do téže nemovitosti. Nebo může nastat případ, že se o nemovitost v průběhu třiceti let nebude správně starat, a tím její stav bude vyžadovat daleko více a vyšších investic, než kdyby se o ni správně staral. To jsou určitá rizika při výstavbě a při provozování objektu, která jsou viditelná a která jsou přenesena u všech jiných variant, než je ta klasická, na soukromého partnera. Pak je tady obecné specifikum, a to je konkrétní situace u nás v ČR, kdy jednoznačná preference zadavatelů, pokud uvažují nad PPP projektem, je taková, že zadavatelé chtějí, aby samotná infrastruktura, v tomto případě radnice, se převedla okamžitě po výstavbě, to znamená v momentě, kdy se začne užívat jednotlivým úřadem, a ne až na konci projektu tak, jak je to běžné třeba ve Velké Británii. Na věci by to nemuselo nic měnit, ale je tam jeden podstatný problém, resp. podstatné zdražení, a to vzhledem k tomu, že se nemovitost převádí okamžitě po výstavbě. Při převodu na zadavatele je nutno aplikovat DPH k hodnotě stavby, z čehož vyplývá, že ta suma 19 % nad investiční výdaje je něco, co musí soukromý subjekt zaplatit a veřejný zadavatel mu to splácí postupně během osmadvaceti let. To znamená zvýšené náklady na financování, resp. přefinancování DPH, kterou je soukromý subjekt na začátku státu nucen odvést, ale plnění získává po měsících až postupně v těch třiceti letech. To je jeden podstatný důvod, který vedl k tomu výsledku, že nezvítězila PPP varianta, ale varianta stavby na klíč, nákupu nemovitosti; kdybychom fakticky mohli jít tou cestou, že převod nemovitosti by byl až na konci, tak by se nám projekt o zhruba 5 % zlevnil, a to bychom byli plus mínus tam, kde se nachází nákupní varianta. Je zde takové specifikum, které jsem ještě nezmínil, totiž důvod, proč veřejní zadavatelé preferují převedení okamžitě. Vyplývá to z rizik spojených s bankrotem soukromého partnera, tzn. koncesionáře, a z obav, co se stane potom, kdy ta společnost zbankrotuje a veřejný zadavatel nebude mít novou vybudovanou infrastrukturu ve svém vlastnictví. To je jeden z takových impulsů, na kterém by šlo dále pracovat a hledat jiná řešení, protože si myslíme, že je zbytečné v rámci projektu vyhodit do vzduchu 4 až 5 %. Pak zde máme určitá specifika našeho projektu. Tím, že nějakým způsobem byla specifikována lokalita u té samosprávy, kde chtějí vystavit radnici, tak díky tomu jsme zjistili, že existují významná rizika, co se týká zakládání staveb, protože nová radnice by se potýkala s tím, že v hodně blízkém okolí jsou další podzemní stavby. To bylo něco, co ještě zesílilo standardní rizika při výstavbě, a taky jeden z důvodů, který také zesílil výhodnost nákupní varianty, kdy právě ta prvotní rizika výstavby jsou přenesena na soukromý sektor. Další věcí, která trošku znevýhodnila metodu PPP v tomto případě, bylo, že veřejný zadavatel nechtěl, aby v nové budově byla jakákoliv další komerční aktivita, což je právě jeden z možných pozitivních efektů, resp. jedna z cest, jak PPP projekty nabírají efektivnost, když totiž dokáží generovat příjmy i od třetích stran, tj. nejen od zadavatele, ale díky své podnikatelské činnosti dokáží využít části infrastruktury, která byla vybudována pro veřejného zadavatele; tím ovšem dokáží pro zadavatele projekt zlevnit. Chtěl jsem na tomto konkrétním případě předvést, kdy si myslíme na základě našeho pohledu, našich zkušeností,

MICHAL

notlivé části úřadů do jednoho a vytvořit tak jedno centrum, které bude uživatelsky jednoznačně definováno a které bude i vnitřně lépe fungovat. Při hledání způsobu, jak zajistit tento hlavní cíl, tzn. vytvoření jedné nové radnice nebo komplexu na jednom místě, jsme začali zvažovat klasickou metodu, tedy to, kdy si všechno veřejný zadavatel řeší ve vlastní režii: postupně si tendruje projektanta, postupně si tendruje stavební firmu, následně firmy, které mu pomáhají s provozem úřadu. Také jsme ovšem zvažovali metodou PPP, kdy tyto činnosti jsou přeneseny na soukromý sektor, který za ně zodpovídá právě tím, jestli dostává zaplaceno za dostupnost, nebo ne, ale vedle toho jsme přemýšleli, jestli náhodou v tomto konkrétním případě není vhodné se zamyslet i nad některými dalšími variantami, protože jsme cítili určitá specifika tohoto konkrétního projektu. Proto jsme se na základě diskuse a workshoppu se zadavatelem dohodli, že do hodnocení zahrneme jak variantu nákupu fakticky hotové nové radnice, tj. zde by šlo o nákup stavby na klíč, tak také variantu dlouhodobého nájmu. Zde to znamená trošku se na to podívat seshora, tj. nejenom musíme mít budovu, ale důležité je pro nás někde „bydlet“, mít úředníky. Uvažovali jsme, která z variant je výhodnější. Udělali jsme si základní přehled o tom, jak vnímáme posun rizik od veřejného sektoru, tzn. kdy u standardní klasické varianty většina rizik je na veřejném sektoru, a jak se přes další varianty způsobu realizace zesiluje přenos rizik na soukromý sektor. U nákupu stavby na klíč se veřejný zadavatel zbavuje rizika samotné výstavby, tj. investičních dodatečných nákladů i časových zdržení. U nájmu přicházejí některá další rizika spojená s dlouhodobým provozováním budovy, sem patří samozřejmě také náklady na úklid apod., ale i náklady na průběžné investice, které je potřeba do každé budovy v určitých periodách dávat. Varianta PPP se jeví jako forma, při níž se na soukromý sektor přenáší co nejvíce rizika, tedy jako varianta, kdy většina hlavních rizik je přenesena na soukromého partnera. Tady chci upozornit, že to není žádná obecná pravda. Naše konkrétní studie byla dělána na konkrétní dané podmínky a to znamená, že právě u nás, v projektu nové radnice pro lokální samosprávu, jsme došli k vyhodnocení, že nejvýhodnější variantou je nákup hotové nové budovy, tj. dodání určité stavby na klíč. Na druhém místě skončila metoda PPP, jako třetí nám po vyhodnocení vyšlo klasické řešení a nejhůře dopadl způsob zajištění nové budovy formou dlouhodobého nájmu. Tady chci jen upozornit, že ta studie proveditelnosti hodnotila projekt, ne to, za kolik radnici můžeme postavit dnes, ale opravdu je to dlouhodobý pohled. My jsme dohodli lhůtu třiceti let, to znamená pohled na celý průběh životního cyklu toho projektu. Právě to mimo jiné považuji za jedno z obrovských plus, ať už se projekt realizuje formou PPP, nebo jinou, že totiž se veřejný zadavatel dokáže podívat na projekt nejen z pohledu „kolik mě teď bude investičně stát“, ale „co to pro mě znamená během dalších dvaceti, třiceti let“. Tady bych se zastavil u souvislostí a hlavních důvodů, které nás vedly k závěru, o němž jsem tady mluvil před chvilkou. Rozdělil bych to do dvou rovin. Jedna věc jsou obecné důvody, které se týkají všech podobných projektů, a druhá věc jsou pak určité specifické důvody, které se týkaly našeho konkrétního projektu. Jak už přede mnou zmiňovali kolegové v rámci obecných důvodů, to, co je hlavním principem PPP, je přenos rizik. Varianta, která je klasická, kdy si zadavatel všechno řeší vlastními silami,

91

BLOK B

90

BLOK B

Diskuse

Eva Klvačová

BLOK B

Pan náměstek Kalous bude muset za chvíli odejít a už se nám nevrátí, anoncoval to dopředu, takže prosím, abyste své diskusní příspěvky v tomto směru zohlednili. Prosím, ptejte se.

Michal Tesař

Nebudu zabíhat do nějakých detailů. Zaujal mě lidský či vlastně společenský prvek v rámci Vašeho přednesu, zvláště to, že v ČR máme s PPP projekty málo zkušeností. Jsme na úplně na začátku, ty zkušenosti jsou minimální, ale to bych neviděl jako zásadní brzdu toho, něco pro to udělat. Fakticky vnímám to, že prostředí pro PPP projekty už se tady připravuje několik let, a to ať z pohledu legislativ, nebo různých metodik; jsou zde PPP centra a jiné další organizace, které se na tom snaží pracovat. Z našeho pohledu tedy prostředí není samozřejmě stoprocentně ideální, ale to nebude nikdy a život jde dál. Myslíme si, že by byla obrovská škoda nevyužít té šance, která v cizině funguje, i když samozřejmě někdy i nefunguje, ale myslíme si, že by nebylo nejlepší přistoupit k tomu tak: „Ano, existují rizika, nejsme na ni připraveni“. Myslíme si, že připravenost je dneska výrazně velká a v principu nic nestojí v cestě tomu, aby se projekty kvalitně připravovaly, kvalitně vyhodnotily a následně realizovaly. To byla spíš taková připomínka.

Miroslav Kalous

Samozřejmě to vnímám tak, že jsme na začátku toho procesu, a to, že nejsou s něčím zkušenosti, neznamená, abychom se tomu a priori vyhýbali. Jenom se snažím varovat, a proto záměrně situaci extrapoluji, aby bylo možno snáze pochopit možné negativní dopady, které tento způsob financování zajištění veřejných služeb mohou provázet. A pokud hovoříte o zkušenostech ze zahraničí, tak – a to se přiznám, že jsem nevěděl, ta informace je zřejmě poměrně čerstvá – snad bylo tímto způsobem realizováno dokonce londýnské metro. V tuto chvíli má poměrně značné problémy možná právě proto, že na začátku nebyl úplně přesný odhad. Nechci se pouštět do detailů. Já před tím varuji a varovat nepřestanu, protože nechci, aby naše děti a jejich děti musely splácet nějaká chybná rozhodnutí v řádech ne malých čísel, ne malých korun. Tak to prostě je. Opakuji: je velmi lákavé zrealizovat akci, na jejímž konci za dva roky bude úspěšně postavený domov důchodců nebo cokoliv u obce, která by si to za normálních podmínek rozpočtově nemohla dovolit. Ale na druhou stranu riziko, které tady je, spatřuji také v tom, že ty projekty mnohdy bývají tlačeny spíš dodavatelskými firmami než

ale třeba i na základě některých zahraničních zkušeností, že PPP nemusí být výhodné vždy, že to není všelék, ale že to je prostě způsob řešení, který je vhodný pro určité situace. Jedním aspektem – a to už tady dneska zaznělo několikrát – je optimální přenos rizik; tzn. ne úplně všechna rizika položit na soukromého partnera, protože ten samozřejmě ta rizika, která neumí ošetřit, tak asi ocení a promítne do své ceny. Typově to byl taky jeden z důvodů, který se projevil v některých neúspěšných PPP projektech, kdy riziko poptávky bylo kompletně přeneseno na soukromého partnera, což byl právě případ té maďarské dálnice, kterou zde zmiňoval pan Zahradník. To znamená, že ten, kdo postavil tu dálnici, ten soukromý subjekt, vybíral mýtné, přičemž původní předpoklady byly moc optimistické, cena byla relativně vysoká; nedocházelo k naplňování původní poptávky a soukromá společnost, která postavila tu dálnici a provozovala ji, se tak fakticky dostala do platební neschopnosti, protože právě odhad poptávky byl moc optimistický a stát se kompletně zbavil toho rizika, že doprava tam nebude v takové intenzitě, jak bylo původně předpokládáno. Prostor pro inovace je dalším hlavním hnacím momentem toho, kdy může PPP metoda být výhodná. Cílem je nespecifikovat soukromému partnerovi „chci toto a toto, postavte mi to touto technologií“, tzn. nebýt striktní v určování, jak to má náš partner udělat, ale být striktní v tom, co má být výstupem. To znamená nechat dostatečný prostor soukromému subjektu pro to, aby uplatnil své know-how, své zkušenosti, své nové technologie, které mohou být známy jen tomu konkrétnímu subjektu, ostatním ne. K tomu slouží veřejná soutěž, v níž všichni prokáží své schopnosti, a na základě toho, jak inovativně jsou schopni dospět k požadovanému cíli, jak jsou schopni využít nějakých technologií, které ve výsledku budou znamenat levnější provoz, jsou pak samozřejmě schopni nabídnout co nejlevnější a nejvýhodnější podmínky pro veřejného zadavatele. Třetím bodem je něco, co už jsem tady trošku zmínil, totiž určitá otevřená dvířka pro to, aby soukromý partner mohl generovat i některé další příjmy od třetích osob, aby nebyl zcela závislý jen na poplatcích za dostupnost dané služby, ale aby v rámci té dané lokality a v rámci celého záměru existoval určitý prostor pro doplňkovou komerční aktivitu. Ta by ve svém důsledku měla způsobit to, že zlevní samotný PPP projekt pro veřejného zadavatele. Základní shrnutí: Mým záměrem bylo představit vám konkrétní projekt a některé jeho nuance. Doufám, že z tohoto představení vyplynulo, že neexituje žádná jednoznačná škatulka, že každý projekt má svá specifika a je nutno právě k nim přihlížet. Není žádná jednoduchá metodika. Každý projekt vyhodnoťme, analyzujme a pak se dobereme toho, co bude pro daný případ to nejsprávnější; potom už – pojďme do toho. Prostě je to otázka konkrétního hodnocení a nalezení té optimální struktury, která v daném případě přinese pro veřejného zadavatele za peníze tu nejlepší hodnotu. Děkuji vám za pozornost.

Děkuji panu Tesařovi. Jeho příspěvkem jsme se dostali k času, který je určen pro přestávku. Další části jednání se tedy budeme věnovat až po ní.

93

Hynek Opolecký

92

BLOK B klasickými provozovateli a nebo developery. A to je ještě daleko horší problém, protože pak ta stavební firma dostane zaplaceno a cílový provoz už nemusí tolik vycházet. Takhle to je. Nedělám si iluze, že by se mi trend k PPP podařilo zastavit, ale mojí ambicí je pokusit se zarámovat věci tak, aby problémy s tím spojené byly co nejmenší a informovanost o tom byla co nejpřesnější. Také si myslím, že role Ministerstva pro místní rozvoj je velmi významná stejně tak jako role Ministerstva financí. To prosím nepodceňujme – spatřuji v roli tohoto ministerstva v tom, že by mělo plnit roli cenového regulátora nebo finančního regulátora. Jestliže je pan ministr strážcem státní pokladny, tak by měl vědět, jak mu roste státní zadluženost a prostřednictvím obcí a krajů možná ještě zadluženost další. Myslím si, že finance musí svoji roli sehrát zcela nepochybně. Tak to je.

Eva Klvačová Pane náměstku, neomlouvejte se. Zastupujete český stát a je vaším úkolem bránit daňové poplatníky. Já jsem se vás chtěla zeptat na jednu věc, protože ve hře u PPP projektů je obrovská asymetrie síly zájmů. Samozřejmě ten potenciální realizátor PPP projektu má silný zájem, silnou motivaci: chce se dostat k zisku. A kdo má dělat toho protihráče, když ne český stát? Jak to chcete vyvažovat? Daňový poplatník ví poměrně málo o tom, co se stane s těmi penězi. A je mu dost jedno, jestli z peněz, které zaplatí na daních, budou placeny PPP projekty, nebo jestli to za ty peníze stát koupí. On to nevnímá tak silně, on není tak motivován. Jak chcete toto řešit?

Miroslav Kalous

DISKUSE

To je prima. O to víc mě mrzí, že jsem tady nebyl.

Miroslav Kalous

Pan Prokeš

Začal bych od konce toho, o čem jste hovořil, pane náměstku: metro. Hlavně to říkejte někdy, až budete mít možnost, na magistrátu, který už veřejně anoncoval, že trasa metra je projekt PPP. Samozřejmě je s podivem, že zástupci státní správy opakují stále stejné příklady. Lisabonský most, londýnské metro, maďarská dálnice. Těch neúspěšných projektů je ve světě asi 3 až 5 %. Můžete tam dát také eurotunel. Ale to nebyl podle metody PPP, podle koncesionářské metody úplně košer projekt. To je jedna věc. Druhá věc: ve svém vystoupení, které velmi vítám, protože stoprocentní souhlas není zdravý v ničem, jste sám hovořil o tom, že tato metoda vyžaduje vyvážený, rovnocenný a transparentní vztah obou; proč se tedy tak bráníte tomu slovu „partnership“? To přece není „frendship“. Přátelský vztah to v žádném případě nikdy nebude, ale partnerský vztah je něco jako spolupráce; vždyť i v privátní sféře máme partnery, i když to jsou někdy naši konkurenti, někdy to jsou dobří partneři. Třetí poznámka: Za privátní sektor nepovažujte, prosím, jenom developery, stavaře a také „nečisté“ hráče s „nečistými“ úmysly. Jsou tady také konzultantské firmy, které se podílejí na práci pro obě strany. Nejsou to jenom ti, kdo požívají rentu. My, když pracujeme v sektorech těchto firem, které se věnují spolupráci s veřejným sektorem, chceme sloužit veřejnému sektoru tak, jako bychom byli sami státními zaměstnanci. Jsme připraveni všechny své zkušenosti, které jsme nasbírali po světě, dát do služeb státu. Přestože tady nejsou lokální zkušenosti s realizovanými projekty, myslím si, že můžeme stát na všech úrovních – nemluvím jen za naši firmu, i ostatní to dělají. My spolupracujeme od centra až po malá města, nevyhýbáme se spolupráci na žádné úrovni. Nejde nám o mnohamilionové úžasné džoby. Chceme se státem, s veřejným sektorem opravdu spolupracovat. Proto bych byl rád, kdyby se to slovo „partnership“ zachovalo, a byl bych rád, kdybyste vysvětlil svůj negativní postoj k tomu, když se vztah takto nazývá.

Miroslav Kalous

Za prvé, pokud kdokoliv měl pocit, že jsem negativně mluvil o jakémkoliv privátním partnerovi nebo subjektu, tak to je naprosto mylný dojem. Já jsem si velmi dával pozor na to, abych se vyhnul takovému označení. Mluvím o tom, že vztahy mezi partnery v tomto byznysu nejsou někdy vyvážené nebo nemusí být rovnocenné, a mluvím o tom, že ač se často používá argument, že privátní sektor přece nese větší riziko, protože nese riziko peněz, tak já tvrdím, že veřejný sektor nese to riziko stejné nebo ještě větší v tom, že potom musí řešit eventuální následné problémy. Jestli jsem mluvil o londýnském metru, tak je to proto, abychom všichni věděli, že neexistují jen potenciálně dobré projekty, ale existují také rizika, která je třeba předvídat, a že musíme být připraven na to, že je budeme řešit. A poslední poznámka k pojmu PPP. Já si myslím,

Nemůžete čekat, že stát bude schopen definovat nějakou normou absolutně vyčerpávajícím způsobem podmínky, za kterých se bude odehrávat jakákoliv oblast u nás. To je přece nesmysl. Já si myslím, že když se pořádá konference na toto téma, tak vedle opěvujících vystoupení mohou zaznít i vystoupení kritická nebo vystoupení, která varují ty, kteří mohou přijít do styku s tímto způsobem zajištění veřejné služby, a to nemusí být nutně centrální orgány. To mohou být obce; a právě zde mám obavy, zde se toho bojím více než u centra, protože tam to lákadlo postavit rychle nějaký chodník proto, abych za dva roky vyhrál volby, je ještě daleko větší. Také odstup od toho centra je větší a právní povědomí – to není nic hanlivého – je samozřejmě významně menší. Zatímco na centrální úrovni projekty sleduje vláda, tak na krajské a komunální už je pak sleduje pouze kraj, krajské nebo obecní zastupitelstvo. Samozřejmě k zadlužení státu může dojít také proto, že obec, která se dostane do problémů s vlastním financováním, nemůže sama následné problémy řešit, bude je za ni muset řešit stát. Tak to je.

Kdybyste zde byl dopoledne, tak byste zjistil, že kritických vystoupeních tu byla minimálně polovina.

95

Eva Klvačová

94

BLOK B že PPP je jakýkoliv vztah mezi veřejným a privátním sektorem: může to být obchodní vztah, který může mít různé spektrum podob.Téma, které tady dneska diskutujeme, je podle mého soudu tématem využití privátních finančních zdrojů k zajištění, financování veřejné služby tam, kde na to stát buď aktuálně nemá, nebo kde – a to je podle mého soudu ten lepší případ – vidí prostor pro to, aby privátní sektor mohl podnikat a mohl od uživatele té služby inkasovat peníze. Tam já vidím cestu a vidím ji tam jako velmi správnou a reálnou. Najít další a větší prostor pro vstup privátní sféry k zajištění veřejných služeb. Ale velmi důrazně varuji před tím, aby nikdo nezapomněl, že existuje rozhraní mezi privátními a veřejnými penězi. Jakmile se toto rozhraní začne stírat, tak to do budoucna vidím jako velmi nebezpečnou záležitost. To je to, co jsem chtěl říct.

Pan Kašík Jsem ze Svazu dopravy: Pane náměstku, mě na tom zaskočila nejvíc jedna věc. Zdá se mi totiž, že z Vaší strany srovnáváte malé věci: jestli starosta udělá chodník a zaplatí to potom celá vesnice, že na to nebude mít. My jako dopravci požadujeme od státu kvalitní infrastrukturu a kvalitní infrastruktura je zdrojem dalších příjmů pro stát. Dneska, když víme, že zdroje na to nejsou, podívejme se do Francie, podívejme se všude okolo nás: kde najedete na dálnici, všude platíte. Tak mi připadá opravdu téměř slabomyslné si myslet, že to zajistíme financemi sami. Jestli někdo má chránit peníze daňových poplatníků, tak by to podle našeho názoru na velké infrastruktuře právě měly být projekty PPP. Zvláště slabá infrastrukturní vybavenost je na dálnice D47, která se pořádně nevyhodnotila do dneška, a to se nám moc nelíbí.

Miroslav Kalous Zkusím použít tento příklad jako příklad pro vysvětlení. Já si nejsem jist, jestli silnice a z ní plynoucí poplatky jsou klasickým příkladem způsobu financování u nás. Já si to prostě nemyslím. Aby to tak mohlo být, jak vy říkáte, tak by k tělesu silnice musely být přičleněny další pozemky proto, aby tam mohly stát hospody, benzínky, parkoviště pro náklaďáky a další služby, na kterých by provozovatel té komunikace mohl profitovat. Tomu já rozumím jako byznysu, o kterém se bavíme. Ale to, o čem mluvíte vy, není nic jiného než mýtné. To není nic jiného. To může postavit stát za svoje peníze, ty si může někde půjčit, nebo si vezme dodavatelský úvěr. Nenazývejme PPP – když se vrátím k tomuto projektu – to, že postavím dálnici, budu z ní vybírat peníze a ty budu posílat tomu, kdo ji postavil. To je přece čiré mýtné jako vyšité. To není klasický příklad PPP. Ale to, o čem mluvíte, že totiž tento stát má zanedbanou infrastrukturu, že ji potřebuje významně posílit, významně rozšířit, to víme přece všichni. Zrovna dneska vláda projednávala harmonogram výstavby dopravních staveb do roku 2013 kromě jiného ve vazbě na financování v rámci období 2007 až 2013. Těch staveb je opravdu silná složka. Všichni víme, co všechno potřebujeme, ale to je také to, o čem jsem mluvil: že máme pocit, že 96

DISKUSE

dostupnost a kvalita veřejných služeb neodpovídá našim představám, a právě ta netrpělivost někdy může způsobit, že rozhodnutí, které přijmeme, není z nejlepších, že se časem ukáže, že jsme s ním možná měli počkat, protože jsme na něj v danou chvíli neměli.

Hlásil se David Vondrák, prosím.

Eva Klvačová

David Vondrák

Redakce BusinessInfo.cz: Pane náměstku, zmiňoval jste se ve svém předešlém vystoupení o určité problematičnosti propojení PPP projektů a čerpání ze strukturálních fondů. Zmiňovalo to tady několik řečníků. Pan Král z Oboru veřejného investování řekl, že to nechá na povolanějších, pan Zahradník naopak říkal, že více méně Evropská komise očekávala určitou část čerpání prováděnou tímto způsobem. Zároveň někdo upozorňoval na jasný časový nesoulad mezi tím. Ministerstvo pro místní rozvoj jakožto koordinátor pro čerpání prostředků ze strukturálních fondů – tady se to týká zejména fondu soudržnosti a velkých projektů – je připraveno nebo se chystá vydat nějakou metodiku, kdy vyvede z omylu případně některé municipality, obce, regiony; vyvede je z té představy, jak jednoduché je propojit PPP projekty a strukturální fondy. Myslím si, že se v minulosti mluvilo o tom, že je optimální rozdělit projekty na dvě části. Část realizovat na bázi čerpání z prostředků fondů a PPP projekt udělat samostatně tak, aby navazoval – třeba v oblastí služeb. Děkuji.

Miroslav Kalous

Nevím, jestli pan ředitel Král mluvil o tom, že letos by měla vejít v život metodika PPP?

Neříkal jsem to.

Jaroslav Král

Miroslav Kalous

My jsme připravili metodiku PPP, která by měla spatřit světlo světa po meziresortním projednání, které běží v letošním roce. Ovšem nepodléhejme iluzi, že můžeme vydat stoprocentní metodiku na všechno. To opravdu nelze, vždycky je to případ od případu. A kromě jiného u čerpání evropských peněz bude hrát roli veřejná podpora a všechny další aspekty, takže toto téma je velmi komplikované. Obecně si myslím, že platí to, že kombinace evropských peněz a PPP financování je velmi komplikovaná záležitost.

Já vám dám ještě slovo.

Eva Klvačová

97

Pan Kašík

BLOK B

Ještě poznámku k tomu, že PPP může být jakýkoli vztah mezi veřejným a privátním sektorem; zahrnul jste sem i vztahy obchodní. Pokud byste se, pane náměstku, podíval, jak vypadá koncesní smlouva na PPP projekt třeba v dopravě, tak zjistíte, že se to odlišuje právě tím právním pojetím, že to jsou nesmírně komplikované právní vztahy, které omezují na nejmenší možnou míru riziko financování na tak dlouhou dobu. Žádný jiný smluvní model neexistuje než ten, pro který se kdysi vymyslel pracovní název PPP, a proto já vždycky budu podporovat to, aby se tento název zachoval zejména s ohledem na strukturaci těch smluv, protože jinak nám to spadne do normálního obchodního práva a nemuseli jsme vymýšlet žádné koncesní zákony a komplikovat si život. Já si myslím, že to má svoji metodiku, že to má svoji specifiku.

Miroslav Kalous Já tvrdím jedno – máme tady zákon o koncesích, ten nám úplně stačí. Pokud ho chceme nějakým způsobem kombinovat, tak máme zákon o veřejných zakázkách.

Eva Klvačová Debata by byla určitě zajímavá i pro celé auditorium, ale je tady ještě spousta řečníků, kteří čekají na své vystoupení. Kdo se chce na pana náměstka obrátit s dotazem, připomínkou?

Edvard Kožušník Efektivní stát: Musím poděkovat paní docentce Klvačové za pozvání na tuto akci. Jaká jsou pozitiva a negativa toho, že Ministerstvo pro místní rozvoj sídlí na Staroměstském náměstí? To vůbec netýká PPP.

Jaroslav Král Pane kolego, pozitiva tam nejsou téměř žádná. Já s vámi absolutně souhlasím. Děkuji a omlouvám se, že musím odejít. Na shledanou.

Eva Klvačová Moc děkujeme za to, že jste přišel. Dále vystoupí pan Edvard Kožušník. Vedoucí projektu eStat.cz-EFEKTIVNÍ STÁT, občanské sdružení; bude hovořit na téma Centrální správa státních nemovitostí. Pane Kožušníku, máte prostor.

98

BLOK B

CENTRÁLNÍ SPRÁVA STÁTNÍCH NEMOVITOSTÍ

Edvard Kožušník

Zastupuji iniciativu, která se jmenuje Efektivní stát. Jsme platformou, která se možná jako jediná nezávislá v ČR zabývá dnes již čtvrtým rokem byrokracií a administrativou. My se pohybujeme někde v trojúhelníku mezi úředníkem, politikem a dodavatelem ze soukromého sektoru. To je důvod, proč jsem dneska tady. Svůj příspěvek jsem rozdělil do tří částí: první část je představení nás, toho co děláme a jakým způsobem to děláme, druhá část se týká byrokracie a administrativy jako takové. Je taková odlehčená část, kterou asi přeskočím, a potom bych se ve třetí části věnoval zcela konkrétním projektu, který by teoreticky mohl být zajímavým PPP projektem, a to je centrální správa nemovitostí. Co je eStat? eStat je skupinka lidí, která vznikla před čtyřmi lety a jejíž členové se snaží identifikovat úzká hrdla české administrativy. A protože jsme nezávislí, neplacení z veřejných zdrojů, tak máme možnost navrhovat krystalicky čisté stavy, v podstatě nemožné, a budeme fungovat určitě věčně – tak jako byrokracie. Máme pět oblastí. Když se podíváte na naše internetové stránky www.estat.cz, uvidíte, že jsou rozděleny do pěti tematických úseků; jsou to debyrokratizace, elektronizace, registry dat, restrukturalizace řízení úřadů a transparentní veřejný sektor. Ke každému tomu bodu máme konkrétní projekty. Z naší dílny možná budete znát název CzechPoint, který se dneska prosazuje v rámci Ministerstva vnitra ČR. My nejsme realizátory našich projektů, my se snažíme navrhnout ideovou změnu dané konkrétní agendy a snažíme se přesvědčit politiky o jejich účelnosti, a ti je potom buď prosazují, nebo ne, vymezují se k nim buď pozitivně, nebo negativně. Kdybyste měli někdy zájem a chtěli se podívat na to, jakým způsobem se vyvíjí byrokracie, tak bych možná mohl v českých, moravských, slovenských a rakouských zemích začít opravdu Josefem II., který zavedl prvního placeného úředníka. Zajímavé teze o tom napsal Karel Marx, které – budete se divit – nelze než podepsat s tím, že byrokracie se vyvíjí; řekl to tady přede mnou ve svém příspěvku i pan náměstek. Stoupají obrovským způsobem vysoké nároky na poskytování veřejných služeb. A politická reprezentace, potažmo vlády, se k tomu musí nějakým způsobem postavit. Já jsem vám rozdal malou brožurku, která se jmenuje Velké výzvy pro vlády 21. století. V ní jsou uvedeny ze skutečnosti příklady toho, jakým způsobem se vládnutí mění z těchto následujících důvodů: Především stárne populace. Myslím, že tomuto odbornému auditoriu je jasné, že dnešní veřejné služby jsou placeny vlastně těmi, kdo pracují, tím, že platí daně; a těch lidí bude postupně ubývat. To znamená, že vlády musí najít modely, jakým způsobem financovat veřejné služby. Dalším důvodem změn vládnutí je pro-

99

BLOK B ces „úplného odhalení“. Před 20 až 25 lety existovalo v rámci OECD jenom dvacet států, které měly zákon o poskytování informací o tom, co se dělá za veřejné peníze. Dneska můžeme říct, že je to obráceně. Dneska 80 % států OECD má zákony, které poskytují občanům informace o tom, co vlády dělají. Jak jsou občané stále více vzdělaní, tak požadují po svých politicích, po svých úřednících stále více informací o tom, co za jejich peníze dělají. Vlády jsou stále více pod tlakem volání po transparentnosti. Další důvodem změn je globalizace. Je to prosté: tím jak občané – a můžeme říct dneska i ČR – cestují, mají možnost porovnávat, jakým způsobem fungují veřejné služby v zahraničí, a to, co se jim líbí, potom samozřejmě vyžadují od svých politických reprezentantů a ti tlačí dále na vlády. Vlády se ocitají pod tlakem a musí s tím nějakým způsobem něco dělat, protože současný způsob vládnutí, který odpovídá hierarchickým strukturám ustanoveným v dobách Marie Terezie, není udržitelný, je potřeba k novým problémům a novým požadavkům přistupovat jinak. Ve vašich materiálech máte analýzu, kterou jsme zpracovali někdy před rokem. Jmenujete se to Centrální správa nemovitostí. Neexistuje reálný důvod, proč musí být centrální úřady, potažmo ministerstva v centru Prahy. Hledali jsme takový důvod velmi těžce, ptali jsme se odborníků, ptali jsme se lidí na ulici – ale ten důvod prostě není. Je samozřejmě historický a také si každý jednotlivý resort se svým majetkem hospodaří sám, ať se to týká správy budov, možných pronájmů atd. Na Ministerstvu průmyslu ČR existuje správcovská firma, která spravuje resort už možná šestnáct sedmnáct let, na Ministerstvu vnitra si to dělají sami. Ve správě nemovitostí je jasná nesystémovost, která z logiky věci musí stát hodně peněz. Na tom je zajímavé to, že dneska stát neví, kolik ho stojí úředník, neví kolik ho stojí úřadování, zatímco každá privátní firma ví, že když si pořídí o deset zaměstnanců víc, tak zaplatí tolik a tolik za kancelářskou plochu a za další výdaje spojené s tou kancelářskou plochou i se zaměstnanci. Stát to ale dneska reálně neví a není schopen se na centrální úrovni dopočítat, kolik stojí úředník; u krajů je to trošku jinak. My jsme se pokusili k těmto číslům dojít a došli jsme opravdu k číslům zajímavým. Při optimistickém odhadu, kdyby se vytvořilo něco jako centrální správa nemovitostí, tak jsme modelově dospěli k úsporám od 7 do 12 miliard ročně, co se týče úspor jako takových. Zde chci jen podotknout, že v Rakousku existuje centrální fond správy nemovitostí, který umožňuje státu hospodařit s nemovitostním fondem. Tento náš návrh je k dispozici jakékoliv politické reprezentaci; k tomu se ještě vrátím. Principy toho systému jsou jednoduché. Jedná se o centralizaci těch činností, specializaci a zavedení motivačních prvků, které by měly vést k úsporám. Tento teoretický úřad by měl zajišťovat řadu úkolů: měl by zajišťovat facility management, optimalizovat využití všech ploch státu atd.. Některé resorty mají prázdné budovy, některé resorty jsou v prostorové tísni, pro své agendy nakupují nebo pronajímají budovy. Tento stav je jasný a je velký problém převést jednu budovu z jednoho resortu do druhého. Tento úřad by to snadno zvládl, vedle toho by měl samozřejmě privatizovat nepotřebný majetek a v případě potřeby rozvíjet a budovat portfolio nemovitostí. Z logiky věci tam jsou úspory z toho samotného rozsahu, tzn. přímé personální, mzdové náklady, úspory z optimálnějšího využití prostor, úspory z lepší

100

EDVARD

KOŽUŠNÍK

lokalizace, výnosy z prodeje majetku. Zajímavé tam jsou i efekty pro jednotlivé skupiny. Mně se líbil od pana náměstka takový postřeh, že se politikům líbí stříhat pásky nových objektů. Svým způsobem může být tento projekt i politicky zajímavý. S něčím takovým přišli nedávno v Maďarsku, kdy se snaží vytvořit něco podobného. V rámci informací, která mám, jsou s průběhem spojeny pochybnosti o čistotě, ten průběh není úplně transparentní a jsou tam velké pochybnosti o samotném tom modelu jako takovém. To je krásný evidentní příklad, že ten model může být realizován jak pozitivním, tak negativním způsobem. Na dalším slidu vidíte konkrétní příklady, kde něco takového, jako je centrální správa nemovitostí, funguje. Funguje to na centrální úrovni v Rakousku, co se týče centrálního úřadování, funguje to v severním Porýní-Vestfálsku, A když se podíváme na modelový příklad ČSOB, která rozprodala řadu budov v centru Prahy a postavila svou novou centrální budovu v Jinonicích, tak ta čísla, která tomu odpovídají, jsou jasná. Seskupili 2 400 zaměstnanců do jedné budovy, na jednoho pracovníka mají k dispozici 12 čtverečných metrů, uspořili 50 % ročních nákladů spojených se správou kanceláří a na samotné transakci ČSOB vydělala půl miliardy korun. Takže i v privátním segmentu vidíme, že je třeba uvažovat nad tím, kolik stojí pracovník z pohledu pracovní plochy. Myslíme si, že nad tímto by se měl zamyslet i stát, potažmo politici, kteří jsou za to zodpovědní. Vyčerpal jsem deset minut, takže budu končit, ale budu kdykoliv k dispozici, co se týče dotazů. Děkuji.

Eva Klvačová

Děkuji. V další části jednání se budeme věnovat příkladům pilotních projektů PPP v ČR a používaným typům partnerství. Pan ing. Cupal, manažer PPP, Ernst Young, promluví na téma Rozvoj dopravní infrastruktury formou PPP Prosím, máte slovo.

101

BLOK B

LIBOR CUPAL

nebo jiná určitá koncese, kde privátní sektor si bude vydělávat, bude těžit nějaké užitky od koncových uživatelů. Myslím tím všechny formy spolupráce, kdy může dojít k nějakému vyššímu efektu pro nás pro všechny. Utratit méně peněz a s větší jistotou realizovat projekt, být si jistý, že ho realizujeme přesně v tom čase, který mi byl ve smlouvě, jíž jsem podepsal, nalinkován, že tu infrastrukturu vystavím přesně v určeném rozpočtu tak, jak jsme si domluvili. Musíme si být jisti, že konečný efekt našeho snažení nebude opačný než zamýšlený cíl, vlastně nejen opačný, ale i že nebude jiný. Musíme – tj. my, kdokoliv z nás na úrovni veřejné správy, vlády – zajistit, že stovky miliard na infrastrukturu, kterou chceme vystavět, budou utraceny přesně na vytyčený cíl. Statistika nejvyššího britského kontrolního úřadu – který se skutečně snaží podrobovat projekty zadávané veřejnou správou formou tradiční zakázky analýze a porovnávat je s projekty typu koncesí a dalších variant PPP – zjišťuje při analýze několika stovek projektů, že z 80 % jsou v klasickém zadání překračovány projekty jak v čase, tak v nákladech. Samozřejmě není to zcela přesné číslo, ale zdá se, jako by pravidlo 20-80 platilo i zde. Sami víme, že nikdy ta příprava u klasického zadání není tak dopracována do samého konce se započítáním všech rizik, která při realizaci mohou nastat. Veřejný sektor si neklade a nemusí si klást při zadání zakázky takovou starost o vyčíslení absolutně všech rizik, která tam mohou nastat, ale samozřejmě tušíte, že jiná situace nastane, pokud se k určitému vztahu s veřejným sektorem na desítky let nebo alespoň na dvacet třicet let zaváže privátní sektor. Ten tam ručí svým kapitálem a riziko, že ztratí miliardy a miliardy ve velkých projektech, samozřejmě znamená, že privátní subjekt přípravu nesmí podcenit, ale musí k tak důležité podrobné přípravě donutit i veřejný sektor. Tím chci říct, že u projektů PPP můžeme nacházet právě opačný efekt, že pro nás všechny to šetří naše peníze. Nejenom, že ty projekty dostaneme v určeném čase, ale dostaneme je i v určené kvalitě, protože – jak už tady bylo určitě zmiňováno – výkonnost projektů, jejich materiálová realizace a jejich přesná časová realizace je navázaná na financování, na financování privátního sektoru. To znamená, že pokud si privátní sektor půjčí, vloží do toho svoje peníze, očekává svoji výkonnost, slíbil něco svým investorům, kteří mají v jeho podnikání určité další podíly. Privátní sektor je tak navázán na financování bank, tzn. musí přesně plnit harmonogram jaký očekává, jaký si domluvil se státem. Tady vidím ten hlavní efekt realizace formou PPP – efektivnosti pro nás pro všechny. Pro skutečně efektivní stát. Pokud jde o dopravní infrastrukturu jako takovou, všichni tušíme, že její funkčnost, její výkonnost, její dobrý stav je samozřejmou podmínkou našeho hospodářského růstu. Bohužel máme tu smůlu, že máme jednu z nejhustších sítí na světě, ať to je silniční, nebo železniční síť. Obvyklá procenta, která se vydávají z hrubého domácího produktu jak na výstavbu nových sítí, tak na jejich rekonstrukci, údržbu, nám zdaleka nestačí. Vzniká a prohlubuje se vnitřní dluh, který máme při údržbě a modernizaci. Samozřejmě netýká se to jenom nás. Myslím, že mohu zmínit tiskovou zprávu z minulých dnů a vydanou velkou studii, která právě naráží na problémy, jež vznikly v poslední době v Mineapolis ve Spojených státech při pádu mostu apod. Také vidíme, že vnitřní dluh nevzniká jen u nás. Vzniká i jinde a celý svět si uvědomuje objem

PŘÍKLADY PILOTNÍCH PROJEKTŮ PPP V ČR A POUŽÍVANÉ TYPY PARTNERSTVÍ (NA KONKRÉTNÍCH PŘÍKLADECH BUDOU ZNÁZORNĚNY VÝHODY A RIZIKA JEDNOTLIVÝCH TYPŮ PARTNERSTVÍ).

Dobrý den. Jsem rád, že mohu pokračovat, jak alespoň doufám, v těch pozitivních příspěvcích. Sice mě mrzí, že jsem nevyslechl všechny negativní připomínky, ale zároveň jsem tomu rád, protože o některých negativech jsme slyšeli opakovaně, k řadě jsme se vyjadřovali už před létem, takže tuším, co asi člověk mohl zaslechnout. Pokud my zmiňujeme oblast PPP, tak co vlastně chceme řešit, na co se chceme vlastně podívat jako poradci? Samozřejmě poradci nejen veřejného sektoru, ale i poradci dodavatelů infrastruktury a zajišťovatelů všech služeb, které my všichni tady potřebujeme. Co chceme řešit tímto konceptem? Chceme někomu zvyšovat nějaké výnosy, chceme někomu umožnit dostat se k profitu, který by jinak nebyl schopen tvořit? Nebo proč vlastně stále omíláme toto téma, proč stále někomu chceme vnucovat myšlenku PPP? Myslíme si snad, že je to něco, co nemůže ke svému profitu jinak – myslím tím výstavbu dopravní infrastruktury – použít privátní sektor? Nedostane se k tomu profitu jinak? Vždyť on staví ty silnice, vždyť on staví všechnu infrastrukturu, o které se tady pan náměstek Kalous zmínil, že se v současné době provádí, realizuje nebo že se ten dlouhý seznam investic realizovat bude. V čem je ten rozdíl, kde jsou ty výhody, které se celé roky snažíme zmiňovat, často na papíře, často na konferencích, často stále opakovaně těm samým lidem, aniž by to mělo jakýkoliv efekt? Chceme přece dosáhnout nějaké vyšší efektivnosti, chceme v podstatě totéž, co tady zmínil pan Kožušník, chceme, aby tady fungoval efektivní stát, aby v každém momentu utrácel naše vlastní peníze efektivně, chceme, aby stát peníze, které akumuloval z našich daní, vynakládal účelně, aby se stále zamýšlel nad tím, co dělá. Jde o to, aby každý z nás, ať jsme postaveni kdykoliv, třeba i na úrovni veřejné správy, ať jsme třeba byrokraté – a to nemusí být jen hanlivé označení –, kteří toto mají nebo měli na starosti, se vážně zamýšlel nad problémem efektivity své práce. Abychom se zamýšleli nad tím, nad čím se museli povinně začít zamýšlet všichni ti, kteří rozhodovali o investicích ve Velké Británii v průběhu 90. let, kdy ta povinnost jim byla přímo uložena zákonem. Museli se skutečně zamyslet, zda-li neexistuje způsob, neexistují varianty, jak ty peníze utratit efektivněji. Přitom neříkám, že za zvolený způsob musí být za každou cenu použit PPP projekt

103

Libor Cupal

ROZVOJ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY FORMOU PPP

102

BLOK B investic, které musí věnovat nejen do nových staveb, ale hlavně i do údržby. Uvažuje se o objemu, který je vnitřním dluhem, ale samozřejmě také se doufá, že 10 až 15 % z bilionů, tzn. asi 300 miliard amerických dolarů, by skutečně mohlo být realizováno formou kontraktů PPP. V našem prostředí to znamená stanovit si hlavní osy, hlavní priority v realizaci těchto projektů, protože my samozřejmě formou PPP do toho chceme dát víc peněz nežli stát v této chvíli. Stát uvažuje a nechce vydat tolik peněz, nechci říct, že je nemá, a nechci říct, že si to nemůže dovolit, ale než si dokáže spočítat, že si dovolit může, tak váhá a čas běží. Je samozřejmé, že by si mohl dovolit víc, než nakolik teď má. Je možné, že by mohlo nastat něco, co by bylo lze nazývat zadlužením, dalším zvyšováním zadlužení, i když papírově by to třeba nemuselo být vedeno jako zadlužení. To jsou známé polemiky o tom, zda-li by to zvyšovalo státní dluh, či nezvyšovalo. Ale to je otázka výpočtů, ke kterým by se musel někdo rozhodnout a zkusit spočítat motivační efekt, zda realizovat tyto investice právě teď, kdy je potřebujeme. Už je potřebujeme poměrně hodně let a stále si zoufáme a doufáme, že se to někdy změní. Nechci se věnovat jen hlavním osám rozvoje, těm hlavním páteřím komunikací, chci se věnovat i těm regionálním programům udržitelnosti při výstavbě a údržbě té sítě, která v regionech má poměrně hodně vysoký vnitřní dluh. Je to velká zátěž pro krajské rozpočty, zvlášť když ta tíže teď padla na ně. Podívejme se na jednotlivé kraje. V krajích je různé, ale poměrně velké číslo, které stanovuje, kolik by bylo třeba investovat do údržby, do uvedení sítě do normového stavu, protože v podstatě 70 až 80 % všech mostních objektů je mimo normový stav. Když se podíváme na jeden jediný jednotlivý kraj, znamenalo by uvedení komunikací do nějakého rozumného stavu třeba 20 miliard. A co s tím? Samozřejmě i na regionální úrovni bychom měli posuzovat efektivitu konceptů, s nimiž se tomuto chceme věnovat, nebo těch plánů, které do budoucna mají toto vyřešit. V podstatě právě toto řeší institut hodnoty za peníze, který v tomto tématu PPP používáme. Chce to vyčlenit si tu síť, rozčlenit si ji na určité dílčí části, protože musíme chápat, že tam samozřejmě existují některé vnitřní vztahy mezi dodavateli a objednavateli služeb stavebních prací apod. Nechceme bourat všechno, co bylo v těch vazbách vytvořeno, ale samozřejmě tam určitý potenciál je. Ale jak řešení tohoto stavu zaplatit? Myslím si, že toto není první fórum, kde se zmiňuje stesk hejtmanů, že by bylo dobré zpoplatňovat celou síť, že by bylo dobré zpoplatňovat i tu regionální síť, aby jim výnosy právě ze zpoplatnění sítí druhé i třetí třídy pomohly financovat současný neutěšený stav. Pokud se lidé z regionů dostanou k penězům třeba z výkonového zpoplatnění i jejich sítě, mohou vymýšlet i další věci, třeba to, že výnosy ze zpoplatnění vrhnou na kapitálový trh formou securitizace (pozn. vydavatele: transformování aktiv na cenné papíry). Tak dostaneme zase více výnosů hned teď, právě v tomto momentu, kdy chceme investovat. Všechny ty zdroje, které se zjistí analýzami, prací poradců nebo těch, kdo by ty projekty měli připravovat, dále zdroje z evropských fondů atd., všechno by se mělo dát na jednu kupu a pokusit se v rámci toho vymyslet co nejefektivnější utracení našich peněz. Zde by měli být zapojeni nejen poradci, ale samozřejmě významně i veřejná správa.

104

LIBOR CUPAL

V prezentacích mých kolegů jsou zmiňovány různé modely PPP. Budou a byly zmiňované rozdíly mezi tradiční zakázkou, mezi outsourcingem (pozn. vydavatele: využití služeb externí organizace), mezi zakázkami typu DBFO nebo té druhé varianty, institucionalizovanou formou PPP. Myslím, že v oblastních, regionálních projektech dopravní infrastruktury by často mohly pomoci i institucionalizované formy. Pokud nejsem nepřítel stavebních společností a společností zabývajících se údržbou dopravní infrastruktury v regionech, pokud nejsem proti nim, jsem schopen jejich kapacitu začlenit či pojmout i institucionálně právě do těchto vznikajících modelů. Tyto modely můžeme vidět v této formě, ale samozřejmě i třeba v jiném příkladu podpory multimodality (pozn. vydavatele: sdružování různých druhů dopravy). Jistě víte, že stát o multimodalitě mluví, mluvil a chce ji – alespoň na papíře – podporovat. Teď připravuji projekt veřejného logistického centra v Moravskoslezském kraji, které by mělo podporovat multimodalitu a využívat všechny druhy dopravy. Chtěl jsem si pro tento projekt sáhnout na evropské fondy, ale jistil jsem se smutkem, že všechny peníze, které tam původně byly elokovány, byly posunuty do dopravy silniční a vodní., takže bohužel evropské fondy nepoužiji. I když po pravdě musím uvést, že jde právě o oblast po celé Evropě podporovanou, právě nyní se podporují takové projekty, právě vznikají institucionalizované projekty. Jako příklad mohu uvést logistické centrum v Gratzu. Nebo slyšeli jsme v červnu na JPP fóru o logickém centru Charles Roy, kde veřejný sektor vstupuje vlastně právě do takového partnerství – opět zdůrazňuji „partnerství“ – a dává nejenom do toho svoji podporu, svoje organizace, různé rozvojové organizace, dává do toho i svoje zdroje. To neznamená, že vždycky s těmi zdroji musí přijít privátní sektor. Často jsou to kombinace. U velkých projektů jsou kombinace často výhodné pro obě strany, a proto veřejný sektor načerpal do těchto fondů přes 50 % financí nejen z evropských fondů, ale i ze svých vlastních zdrojů. Ti, kteří chtějí dodat infrastrukturu tímto způsobem, ti, kteří si uvědomují rizika, která jsou s tím spojená, i jejich poradci a poradci veřejného sektoru jsou připraveni na to, dodat to podle zkušeností, které už načerpali. Načerpali je v jiných projektech, poučili jsme se z chyb, z nichž mnohé tady už byly zmíněny, ale právě vzhledem k tomuto poučení z minulých chyb jsme nyní schopni se jich vyvarovat. Minulé chyby nejsou k tomu, abychom se báli projektů, ale k tomu, abychom je využili a příště neopakovali. Děkuji, bylo mi potěšením.

Eva Klvačová

Děkuji. Slovo teď dostane pan ing. Štěpán Dlouhý, manažer z Deloitte CE, a promluví na téma Platební mechanismy v PPP projektech. Prosím.

105

BLOK B

ŠTĚPÁN DLOUHÝ

mechanismus sám o sobě je de facto soubor podmínek, které určují tento vztah a které určují hlavně jeho finanční vyjádření. Je to jedna z klíčových součástí koncesní smlouvy. O koncesních smlouvách už tady byla řeč. Platební mechanismu by měl víceméně přesně odrážet dohodnuté podmínky, za kterých je dosažena tzv. hodnota za peníze pro veřejný sektor a alokace rizik mezi veřejný sektor a privátní sektor. Proto je volba vhodného typu platebního mechanismu velmi kritická pro úspěch a dlouhodobé fungování PPP projektů. Jak už bylo řečeno, v rámci přípravy prvních pilotních projektů už existují první návrhy platebních mechanismů a už existují první zkušenosti z implementací platebních mechanismů, které fungují úspěšně v zahraničí. Existují již první zkušenosti s tím, jak tyto platební mechanismy implementovat v prostředí ČR. Jaké jsou základní principy, na nichž by měl být platební mechanismus postaven? Jsou to tři základní věci: platební mechanismus by měl odrážet dohodnutou alokaci rizik, dále by měl pozitivně motivovat soukromého partnera k tomu, aby dodržoval veškerá smluvní ujednání, která jsou v koncesní smlouvě, aby dodržoval veškeré parametry projektu tak, jak byl na začátku soukromým sektorem definován, aby služba byla opravdu poskytována v patřičné a dohodnuté kvalitě. Zároveň by měl platební mechanismus víceméně motivovat privátního partnera k tomu, aby v okamžiku, kdy dojde k nějaké události, jaké reálný život přináší, a existuje jakási nedostupnost části toho zařízení, sám napravil tu událost a nedostupnost nebo nekvalitu, aby dále nepřetrvávala. Motivace by měla směřovat i k tomu, aby se tak stalo v nějaké předem dané lhůtě a nebyl za to bit veřejný sektor. Co se týče základních typů platebních mechanismů, tak se dají rozdělit na dvě skupiny. Jednak ty, které jsou založeny na dostupnosti služby, a potom ty, které jsou založeny na přímých poplatcích od uživatelů. Samozřejmě reálná praxe přináší řadu různých odchylek od těchto dvou základních skupin, přináší i jejich kombinace. V odborné literatuře můžete najít i trochu jiná rozdělení, ale toto jsou asi dva základní typy. Základní rozdíl mezi těmi dvěmi skupinami platebních mechanismů můžeme vyjádřit takto: U prvního typu, který je založen na platbách za dostupnost, veřejný sektor platí dlouhodobě nějaké platby za dostupnost privátnímu sektoru, který bývá prezentován nejen jedním, ale i konglomerátem dodavatelů. V případě druhého typu, tj. platebních mechanismů založených na poplatcích placených uživateli, víceméně platí uživatelé služeb přímo privátnímu sektoru. To je např. již zmíněný příklad toho, že by bylo přímé mýtné za využívání silnice. Opět se v praxi setkáte i s různými kombinacemi těchto dvou přístupů. Profil plateb z hlediska veřejného sektoru může být různý, např. v rámci PPP projektu veřejný sektor začíná splácet náklady projektu až po uvedení do užívání a platí v dlouhodobě fixních platbách, a tím ten projekt splácí. Je to rozdíl oproti standardnímu průběhu vynakládání veřejných prostředků u tradičních veřejných zakázek. Na dalším slidu jsou čtyři obrázky, které ukazují jak pro veřejný, tak i privátní sektor jakoby schématické rozdělení vynakládaných prostředků a financování. Zajímavé na tomto slidu je to, že když se podíváme na to, jaký je schématický objem plateb za dostupnost v čase nebo příjmů od uživatelů, které jsou placeny privátnímu sektoru, tak vidíme, co vlastně privátní sektor musí pokrýt všechno ze zdro-

PLATEBNÍ MECHANISMY V PPP PROJEKTECH

Dobré odpoledne, dámy a pánové. Dovolte mi abych se představil. Moje jméno je Štěpán Dlouhý, jsem manažerem ve společnosti Deloitte CE. Deloitte je poradenskou společností. V současné době na straně veřejného sektoru připravujeme dva pilotní projekty PPP. Jednak projekt PPP věznice v Rapoticích a projekt výstavby ubytovny hotelového typu pro personál Ústřední vojenské nemocnice Praha. Mimo to jsme také před rokem zpracovali studii pro Ministerstvo pro místní rozvoj, která se zabývala zde již zmíněným tématem kombinace PPP a evropských fondů. Hlavním ze závěrů studie bylo, že kombinace možná je, ale ne vždy je samotná implementace a realizace té kombinace jednoduchá, jak už tady zmínil pan náměstek. Na dnešní prezentaci jsem si vybral téma Platební mechanismy v PPP projektech. Samotné téma, kdybych ho uměl uvést v úplnosti, je velmi široké a zasloužilo by si vlastní diskusi, vlastní separátní workshopp, nicméně v tom omezeném čase a horizontu, který tady mám, se vás budu snažit provést základními principy, které platební mechanismy víceméně utváří, a tím, proč jsou platební mechanismy v koncesních smlouvách a PPP projektech důležité. Když jsem přemýšlel o výběru tématu pro tuto konferenci, tak jsem si pokládal jednu takovou základní otázku: co je kritickým předpokladem pro to, aby PPP projekty úspěšně fungovaly. A došel jsem k závěru, že možná ve všech těch konferencích a projektech, o kterých se tady bavíme, ve všech těch přednáškách, které tady i jinde zazněly, se opomíjí jeden důležitý aspekt, a to je dlouhodobost projektů. Hodně se mluví o tom, jak projekty strukturovat, jak je připravit, jak je provést soutěží, ale už méně slyšíme příspěvky na téma, jakým způsobem má dlouhodobě efektivně fungovat partnerství, aby opravdu bylo partnerstvím, a ne dlouhodobou zákopovou válkou mezi privátním a veřejným sektorem. Moje prezentace vás velmi stručně provede tématem platebních mechanismů, proberu základní typy a principy. Vzhledem k tomu, jakým způsobem jsou prozatím připravovány projekty v ČR, se hlavně soustředím na platební mechanismy u PPP projektů, které jsou založeny na tzv. dostupnosti té služby. Potom na úplný závěr vám ukážu jednu praktickou ukázku návrhu platebního mechanismu z projektu, který připravujeme pro Ústřední vojenskou nemocnici. Jak jsem již říkal, je z našeho pohledu jedním z kritických předpokladů úspěšnosti PPP projektu opravdu dlouhodobá funkčnost vztahu, to, aby ten vztah byl vyvážený, aby dlouhodobě fungoval, aby veřejné potřeby byly uspokojeny, aby byla dodržena predikovaná hodnota za peníze a dohodnutá alokace rizik a zároveň aby privátní sektor nějakým způsobem dosáhl přiměřeného zisku a výnosnosti, kterou požadují poskytovatelé jak vlastního kapitálu, tak i dluhového financování PPP projektu. Platební

107

Štěpán Dlouhý

106

108

jů, které dostává prostřednictvím platebního mechanismu. Za prvé to jsou samozřejmě provozní a obnovovací náklady související s projektem. Za druhé jsou tady náklady, které souvisí se samotnou investicí, která je v drtivé většině případů financovaná skrze dluh a vlastní kapitál, proto je tady vidět splacení jistiny dluhu, úroku z dluhu nebo nákladu dluhového financování. Také zde je ovšem výnos vlastního kapitálu, což je jakoby ten reálný výnos pro investory, sponzory projektu, kteří investují přímo do vlastního kapitálu té privátní společnosti, koncesionáře nebo speciálního SPV. Jak už jsem říkal, spíš bych se zaměřil na platební mechanismy, které jsou založeny na dostupnosti služeb, protože česká praxe zatím ukazuje, že drtivá většina těch projektů, které jsou připravovány, je spíše založena na tomto principu. Co se týče samotného cenového vyrovnání mezi privátním a veřejným sektorem, je platební mechanismus založen na nějakých pravidelných platbách za dostupnost, které jsou placeny buď s měsíční, čtvrtletní, nebo pololetní frekvencí. Jejich provozní částka je dopředu stanovena na základě dohody, je určena v koncesní smlouvě a nějakým způsobem indexována o inflaci, například index CPI, nebo v případě, že jde o speciálnější služby, tak může jít o specifické indexy, které mohou být dohodnuty podle Českého statistického úřadu nebo obdobně. O otázce aktuální výše plateb jsem se již částečně zmínil. V případě, že služba není u tohoto platebního mechanismu dostupná, nebo není poskytována privátním sektorem v požadované kvalitě, může být aktuální platba za dostupnost vždy snížena o určitou částku, jakoby penalizaci privátního partnera, který nebyl schopen službu dodat tak, jak měl. Když to řeknu velmi zjednodušeně: nedostane za ni zaplaceno. Nicméně za tímto zjednodušením se skrývá poměrně složitá smluvní dokumentace, která přesně definuje, za jakých podmínek dostává, či nedostává privátní partner zaplaceno. A důležité také je, že v řadě případů se může stát, že služba není poskytnuta v dohodnuté kvalitě nebo není dostupná; pak se uplatní existence tzv. periody pro nápravu. Privátní partner má v koncesní smlouvě přesně definováno – v rámci platebního mechanismu – typy závad, které když opraví do určité doby, jež je dohodnuta s veřejným sektorem, tak není penalizován srážkou platby. Co se týče postupu tvorby platebního mechanismu, budu už hodně mluvit o situaci v ČR. V rámci koncesního projektu nebo v případě out-line byznysu je navržen nějaký základní přístup, jak by platební mechanismus měl vypadat. Pokud je vyhodnocena varianta PPP jako efektivní, tak platební mechanismus je podrobně navržen v rámci návrhu smluvní dokumentace a finalizován je v konečné verzi po podpisu koncesní smlouvy. Co je podepsáno, tak už dále platí pro reálný provoz. Co se týče vazby platebního mechanismu na kvalitu služeb, o tom jsem se již zmínil. Co je kritické na začátku? Aby veřejný sektor přesně definoval výstup, který potřebuje, aby přesně popsal, co je infrastruktura služby, kterou potřebuje, aby mu privátní sektor dlouhodobě dodával. Tam je kritickým dokumentem tzv. specifikace výstupu a specifikace služeb. Tato specifikace musí být byl velmi dobře a detailně promyšlena zástupcem veřejného sektoru a velmi precizně připravena. V této oblasti veřejnému sektoru pomáháme. Další kritický bod je definován jako standardy služeb. Co jsou standardy?

BLOK B

109

To je stav, kdy daná služba je považována za dostupnou, její kvalita je v pořádku a nedochází ke snižování aktuálních plateb za dostupnost. Dále je pak zapotřebí nastavit systém monitoringu koncesní smlouvy, tj. jakým způsobem má být koncesní smlouva dlouhodobě monitorována. A konečně vlastní platební mechanismus a pravidla pro snižování a případné srážky z platby za dostupnost musí být zakotveny v koncesní smlouvě. Co se týče snižování platby za dostupnost, existuje ve světě několik přístupů. Nejsou přesně kodifikovány, existuje několik definic. Já jsem je rozdělil do tří základních skupin. Jeden přístup, který umožňuje snížení celé platby za dostupnost v případě nedostupnosti nebo nekvality, můžete de facto jít do nuly. Veřejný sektor v případě, když je zařízení nedostupné, nezaplatí privátnímu subjektu nic, někdy se dá jít dokonce až do záporu; zadavatel může třeba neplatit několik období, nebo může dojít k tomu, že v případě nekvality nebo nedostupnosti služeb to může jít do nuly, tj. že soukromý subjekt neobdrží nic. Ale v případě nekvality v oboru specifických standardů služeb mohou existovat určitá omezení. Pak je zde druhý přístup, například při úklidových službách se může stát to, že existuje maximální možná srážka, přes kterou se nelze dostat, takže je jakoby možné, že privátní partner pořád něco dostává. A konečně je možný třetí, nejextrémnější přístup, a to je ten, kdy veřejný sektor může srazit platbu za dostupnost pouze v té části, která souvisí s provozními službami, ale ne splátky infrastruktury. Tento přístup vychází z myšlenky, že infrastruktura, i když služby nejsou poskytovány, pořád stojí a veřejný sektor ji může používat. V tuto chvíli bych se nechtěl vyjadřovat k tomu, co je nejlepší, či nejhorší přístup. První přístup je používán hlavně ve Velké Británii a v Irsku. Naopak ten třetí, více extrémní, je používán třeba v Německu nebo ve Francii. Výhodou toho třetího je, že můžete dosáhnout lepších podmínek financování, protože financující instituce vidí, že na základě koncesní smlouvy koncesionář vždy dostane nějakou část platby za dostupnost; naopak ovšem dosáhnete toho, že jste více méně otevřeni riziku, že budete platit za něco, co vám privátní sektor nedodává, což se vám v prvním případě nemůže stát. Možná ještě dvě věty ke specifikům v ČR: Kvůli naší daňové a účetní legislativě jsou platby za dostupnost formálně rozděleny na splátky infrastruktury a platby za poskytované služby. Většina platebních mechanismů, které jsou připravovány, se řídí prvním přístupem, o kterém jsem právě hovořil, že totiž je možné snížit aktuální částku až do nuly a v okamžiku, když je nedostupné zařízení, tak se neplatí nic. Na příslušném slidu je uveden praktický příklad, ale ten obsahuje jen to, co už jsem říkal, spíš je to tam rozvedeno do většího detailu a je tam víc popsán mechanismus. Co vidíme jako kritické předpoklady pro to, aby byl vytvořen dobře fungující, dlouhodobě fungující platební mechanismus? Já bych řekl, že jsou to hlavně realistická očekávání a dobrá příprava na obou stranách, tj. jak na straně veřejného sektoru, tak na straně privátního sektoru. Veřejný sektor musí přesně definovat výstupy, které požaduje a které bude požadovat opravdu po dlouhou dobu, dejme tomu 25 let, a to jak z hlediska tvrdé infrastruktury, tak z hlediska služeb, a musí definovat ty standardy, které je potřeba dodržovat ze strany privátního sektoru, ale zároveň musí mít realistická oče-

ŠTĚPÁN DLOUHÝ

BLOK B kávání v oblasti srážek. Na druhé straně u soukromého sektoru se dá říct, že i ten musí realisticky očekávat oblast srážek, to, že privátní partneři opravdu budou penalizováni, když něco nefunguje. A také je u soukromého sektoru hlavně důležité, aby velmi podrobně uvážil predikci vývoje budoucích nákladů a cenových indexů. To ostatně byl problém právě u londýnského metra, o němž se zde již hovořilo; finanční model k metru nebyl na začátku privátním sektorem udělán zřejmě tak precizně a tak konzervativně, jak by bylo třeba, a příliš se tam dlouhodobě kumulovalo překračování provozních nákladů. K poslednímu bodu bych řekl, že zahraniční a možná už i tady lokální zkušenosti ukazují, že důležité je, aby platební mechanismus nebyl příliš složitý, aby mu obě strany přesně a stejně rozuměly, aby přesně věděly, jakým způsobem se zachovat v okamžiku, když nastane nějaká událost, která znamená nedostupnost či nekvalitu. To je můj pohled na platební mechanismy. Zvolil jsem víc techničtější přístup, než jaký měla předchozí témata, ale i oblast, o níž jsem hovořil, je techničtější. Zasluhovala by si určitě detailnější diskusi, ale v tom čase, který máme k dispozici, jsme se museli omezit na to nejdůležitější a základní. Děkuji vám za pozornost. Pokud jsou nějaké dotazy, tak se ptejte, jsem k dispozici v diskusi.

Eva Klvačová Otevírám poslední blok, který má za téma Možnosti uplatňování PPP při čerpání z fondů EU. Jako první vystoupí pan ing. Filip Drapák, výkonný ředitel PPP Centrum, a.s., a promluví na téma Problematika kombinování evropských peněz a PPP. Prosím, máte slovo.

110

BLOK B

MOŽNOSTI UPLATŇOVÁNÍ PPP PŘI ČERPÁNÍ Z FONDŮ EU (IDENTIFIKACE MOŽNOSTÍ KOMBINACE PPP A EU FONDŮ V NÁVAZNOSTI NA KONKRÉTNÍ PODMÍNKY NASTAVENÉ PROGRAMOVACÍM OBDOBÍ 2007–13).

PROBLEMATIKA KOMBINOVÁNÍ EVROPSKÝCH PENĚZ A PPP

Filip Drapák

Vážené dámy a vážení pánové. Dá se říct, že veřejný sektor celosvětově, hledá-li cesty jak zefektivnit sám sebe, tak většinou postupuje cestou co nejjednodušších řešení, která jsou jasně viditelná. Například se snaží spíš snižovat počty státních zaměstnanců, než aby se obrátil tam, kde skutečně utíkají veřejnému sektoru velké peníze, a to do oblasti investic, oblasti velkých výdajů, které sám dělá. Tyto velké výdaje nesměřuje zpravidla na své vlastní zaměstnance, ale obvykle je činí na služby, které zajišťují privátní partneři. Veřejný sektor je v některých zemích chytřejší než v jiných, a proto vymyslel, že se podívá na kontrakty, které mezi sebou dělá privátní sektor, jak a jaké kontrakty fungují uvnitř privátního sektoru. Chtěl se na to podívat proto, aby se docílilo efektivity dlouhodobých vztahů, a s překvapením zjistil, že tento typ kontraktů existuje. V soukromém sektoru existuje, je hodně využívaný desítky let, ale neříká se mu samozřejmě PPP. Asi vás to překvapí, ale soukromé subjekty mezi sebou uzavírají prakticky všechny typy kontraktů, které strkáme do balíčků PPP projektů, jen tomu tak neříkají, protože nemají tu potřebu, nicméně kvalitativně se jedná o tytéž vztahy. Najdete tam všechno: od kontraktů na údržbu a provoz až po kontrakty, které nechávají jiného partnera z nějakého majetku, jenž vytvoří, těžit, nebo těžit z nějaké služby, kterou zajistí tržním způsobem, což jsou koncese. V soukromém sektoru najdeme celou škálu takových vztahů. Soukromý sektor s jiným soukromým partnerem nemá potřebu tyto typy transakcí balíčkovat, on ví, že na tom vydělají obě strany, ví, že si udělá sofistikovanou smlouvu a nepotřebuje na to pořádat rozsáhlé konference. Má ovšem nějakou svoji společenskou vrstvu, management konzultantů, kteří mu tato vylepšení a transakce radí, prodávají atd. Potom vidíte, že např. jeden český podnik – papírny, které jsem sám viděl –, jenž provedl sérii zefektivnění a převedení činností, které nepotřebuje, na jiné partnery, uzavřel desítky různých typů smluv, a tak v rámci tohoto podniku de facto vzniklo ne několik desítek, ale několik stovek jiných podnikatelských subjektů, které mu formou různých kontraktů, oprávnění, dlouhodobých smluv dodávají služby nebo poskytují služby v oblastech, kde podnik sám nemá ambici dlou-

111

112

hodobě je poskytovat. Tento trend se logicky u státních úředníků, kteří si toho všimli v privátním sektoru, přesunul do veřejného sektoru. Ne, že by se kontrakty typu PPP v naší zemi nevyužívaly už od prehistorie. Samozřejmě se tady využívaly, ale někdy počátkem minulého století vznikl obrovský trend přesunu kompetencí do veřejného sektoru, ale na konci 90. let se ten trend obrátil a zase se vracíme z důvodů efektivity zpátky a díváme se zároveň na to, jakým způsobem tyto kontrakty nastavuje soukromý sektor mezi sebou. Některé země toto pionýrsky otestovaly. Vzpomeňme Velkou Británii, vzpomeňme země, kde to snad ani nikdy nezaniklo, jako je USA, Kanada, Austrálie, a tak další země mají možnost se od nich poučit a tímto směrem se vydat. Evropská komise si tohoto trendu povšimla – a není to moc velké překvapení – poměrně pozdě. Povšimla si toho díky narůstající mase transakcí v jejich různých členských zemích, povšimla si toho i s ohledem na to, že některé výzkumy, které proběhly v členských zemích, jako je Velká Británie, a které dělaly nezávislé instituce, konstatovaly, že zatímco ve veřejných zakázkách, které se realizují na základě soutěže podle evropské direktivy, se překračují v 80 % náklady, tak u projektů, které realizuje Velká Británie na základě soutěže podle výjimky ze zákona o veřejných zakázkách, podle tzv. vyjednávací procedury, je překračování nákladů jenom někde na úrovni 20 %. Sami jistě uznáte, že to je velký úspěch PPP projektů, že výsledek je velký úspěch této metody. EK si povšimla také toho, že v některých projektech PPP jsou chyby, že je nějaké procento PPP projektů, které samozřejmě selžou. Jedná se asi o 5 až 6 % PPP projektů, které selhávají, a k těm je potřeba si říct i další věc. To, že selhaly ještě neznamená, že ve výsledku na tom byl veřejný sektor hůře, než kdyby šel cestou veřejné zakázky. Jestliže např. soukromý sektor svoji nabídku cenově příliš podhodnotí – jako tomu bylo v případě londýnského metra –, což by u veřejné zakázky nikdy neudělal, protože rizika jsou na veřejné straně a tam by nikdy k podobné situaci dojít nemohlo, pak ovšem celý projekt je pochybný. Ve veřejné zakázce má soukromý partner o svoji ziskovou marži vždycky postaráno; a mimochodem, nevíme, jak velkou ji má, což u soukromně-veřejného partnerství nebo u vztahu PPP, jak tomu říkáme, vždycky máme pod kontrolou, víme přesně, jak velká je marže soukromého partnera, máme ji ve finančním modelu i zdůvodněnou a umíme s ní nějakým způsobem pracovat. Evropská komise zjistila potřebu nějakým způsobem upravit svoje vlastní pravidla a jediné, na co se do dnešního dne zmohla, je v podstatě to, že zařídila, aby se do evropské legislativy, do zákona, do direktivy o veřejných zakázkách dostala tzv. procedura, které říkáme „soutěžní dialog“. Tato procedura umožňuje výrazně více komunikovat s potenciálními dodavateli tak, abychom si definovali podstatu toho, o co se bude soutěžit, tím způsobem a s tím výsledkem, aby to pro veřejný sektor bylo výhodné. Veřejný sektor dost často v okamžiku soutěže úplně přesně netuší, co by měl chtít, protože dané oblasti nerozumí. Moji rodiče žijí v malém městečku, které nemá vodovody a kanalizaci. V okamžiku, kdy radnice jednoho dne přistoupí – zatím bohužel nepřistoupila – k tomu, aby zajistila vodovody a kanalizaci pro obec, tak nebude vědět, jak to dělat, protože to předtím nikdy nedě-

BLOK B

113

lala, a začne-li, tak asi bude potřeba, aby si pořídila dobré konzultanty, případně aby si doplnila vzdělání, a ideální by bylo, kdyby vedla i dialog s případným partnerem, neřku-li využila de facto dneska už povinný zákon o koncesích, který obsahuje tuto proceduru ve formě koncesního dialogu, a kdyby nezajišťovala vodovody a kanalizace z vlastních sil, ale zajistila někoho, kdo to na trhu dělá běžně a kdo k tomu má kompetence. Jaká je pozice Evropské komise v tuto chvíli k problematice PPP? Je potřeba říct, že Evropská komise nemá nikde alokovanou horizontální odpovědnost za toto téma a v různých DG REGIO existují individua, která se tomu na 10 % svého pracovního času občas věnují, a tudíž se nedá hovořit o nějaké politice Evropské komise jako takové. Nejvíce se tomu asi věnuje DG REGIO, které vede jakási setkání, která se konají občas a prezentují se tam zkušenosti zejména z dopravních projektů v oblasti PPP, což je jako aktivita naprosto nedostatečné. DG REGIO se tomuto problému jaksi věnuje. Vydali dva materiály o PPP, o kterých se ještě zmíním, ale je podstatné říci, že to není žádná závazná směrnice, jde o publikace, v nichž je doporučený návod a které vydala Evropská komise. Ve skutečnosti reprezentuje jenom jakousi politickou podporu více než podporu faktickou. Právo Evropské komise je vůči PPP neutrální a evropská legislativa řeší poměrně podrobně veřejné zakázky. Co se týká koncesí, tak tam zatím – zejména v oblastí koncesí na služby – neexistuje, nějaká silnější legislativní pozice Evropské komise k tomu není a řekl bych, že v tuto chvíli spíš krystalizuje otázka, zda-li takovou legislativu Evropská komise potřebuje, nebo ne. Až bude znát Evropská komise odpověď, tak buď udělá nějakou harmonizační aktivitu na koncese, nebo ne. Uvidíme, jak to dopadne. Politická pozice EK k PPP je v tuto chvíli pozitivní, ne však propagující PPP. Pozitivní je její konstatování, že v mnoha zemích EU s PPP jsou výborné zkušenosti, a tudíž že je to dobré. Ve skutečnosti v samotných pravidlech, například pravidlech pro čerpání evropských peněz, se tato politická pozice, tento trend de facto neprojevuje. Z toho také vyplývá to, že kombinování EU fondů u PPP projektů pravidla Evropská komise prakticky demotivují. Nyní se věnujme problematice EU fondů a PPP z pohledu veřejného zadavatele. Teď to trošku zevšeobecním. Když se podívám na možnost čerpat pro svůj projekt evropské peníze nebo jít cestou PPP projektu, který je – a přiznejme si to – efektivnější, je ovšem zároveň sofistikovanější a klade větší nároky na mě jako veřejného zadavatele, tedy podíváme-li se na to, tak musím říct, že s rostoucí komplexností transakce klesá pro mě pravděpodobnost získání dotace. A dotace jsou peníze zadarmo, to je potřeba si říct. Nikdy nemusím splácet, nemám tam žádnou ziskovou marži a dokonce tam nemám ani žádné budoucí splácení nákladů s tím spojených. Dotace jsou peníze zadarmo a jako takové nemohou soutěžit s privátními penězi, i když jsou vynaloženy sebeefektivněji. I kdybychom dostali transakci ve zcela ziskové marži soukromého sektoru, tak s dotací nemůže soutěžit. Tudíž zkomplikuje-li mi PPP projekt možnost získání peněz zadarmo, tak já jako veřejný zadavatel vždycky řeknu: „Ne, touto cestou nepůjdu“. Já neohrozím to, že dostanu peníze zadarmo, jenom proto, abych pení-

FILIP DRAPÁK

ze, které sám vynaložím, poskytl trošku efektivněji, protože moje kofinancování je jenom 15 % a efektivnější vynaložení mých 15 % mi nebude ohrožovat moji dotaci ve výši 85 %. S rostoucí náročností na soutěžení klesá pravděpodobnost, že se transakce stihne v programovacím období. Ve skutečnosti je to tak, že v rámci programů samozřejmě soutěží ti, kdo mají dobré projekty. Ten, kdo podá projekt jako první a má ho co nejlepší, nejjasnější, pro Evropskou komisi nejtransparentnější, tak je prvním, kdo dostane peníze. Když se peníze vyčerpají, tak ti poslední v řadě už asi svoje projekty neuplatní, protože už na ně nebudou peníze. Máme-li dostatek dobrých projektů, tak bych určitě nevolil PPP projekt. Určitě bych se snažil získat dotaci. Samozřejmě rychlost v tomto případě hraje velkou roli. PPP projekt už ze zákona si vyžaduje výrazně sofistikovanější přípravu, vyžaduje si to, abychom udělali koncesní projekt, a veřejný sektor tady chce mít úplný finanční model, chce vědět mnohem víc než u běžné veřejné zakázky, chce také mnohem lépe komunikovat se subdodavateli, jsou tam složitější schvalovací procedury než u běžné veřejné zakázky. V případě, je-li zadavatelem stát, to dvakrát prochází schválením vládou, v případě, že je to municipální projekt, tak to dvakrát prochází schválením rady a zastupitelstvem a hrozí, že to nestihneme. S rostoucím přenosem rizik na soukromého partnera klesá schopnost veřejného partnera kontrolovat a prokazovat výdaje. Já se zbavuji rizik, ale zároveň musím soukromému partnerovi dát možnost, aby s nimi nakládal co nejefektivněji, a tím de facto ztrácím schopnost prokazovat výši investice, která byla učiněna tak, abych měl oprávněný výdaj. S rostoucím podílem privátních peněz klesá možný podíl evropských peněz, to je známé. Čím více příjmů má projekt, tím menší je nárok na možné spolufinancování z evropských peněz. Mám-li shrnout hlavní problémy EU fondů a PPP, tak to jsou a) metoda soutěžení, b) prokázání oprávněnosti výdaje, c) u PPP modelu je problém, jak nastavit optimální řízení rizik, kdo nese jaká rizika, d) z hlediska Evropské komise může nastat problém, kdo bude vlastníkem subjektu koncese, e) spolufinancování; vzhledem k tomu, že jsme si vyjednali pouze 15procentní kofinancování k 85 procentům dotace evropských peněz, tak v podstatě nepotřebujeme soukromé peníze na to, aby nám kofinancování hradily. ČR se vzdala dokonce i té možnosti kofinancovat ze soukromých peněz evropské dotace, protože se domnívá, že to nepotřebuje. f) nákladová mezera. Evropská komise chce u projektů přispívat na nákladovou mezeru, a jestliže si v soutěži určíme dodavatele, tak tam s marží, kterou nezná u soukromého partnera, problém nemá. V případě, že si v soutěži určíme partnera, tak zisková marže soukromého partnera je známá, a tím už vznikl problém, g) dlouhodobost výdajů a h) dlouhodobost smluv. U PPP projektů je evidentně dlouhodobost výdajů výrazně vyšší než u veřejných zakázek, a to je pro Evropskou komisi velký problém. Jsou-li to projekty založené na modelu IFA, tak překračují horizont jednoho programovacího

BLOK B

115

období, a to právě působí EK obtíže. Dlouhodobost smluv Evropská komise nemá ráda. Má ráda kratší smlouvy, než jaké je u PPP projektů potřeba uzavírat, aby projekt byl efektivní. To je pochopitelné, leč z hlediska efektivity veřejných výdajů více méně nesmyslné, protože jestliže soukromý investor dělá rozhodnutí o nějaké investici, tak se nikdy nedívá pouze na období jakési úvodní návratnosti, ale dělá samozřejmě investiční model na výrazně delší dobu. Na dalším slidu jsou uvedeny publikace, ze kterých můžete čerpat informace (obr. 1). ČR nechala z evropských peněz vyhotovit dvě studie, jednu vydalo Ministerstvo dopravy, druhou MMR. S tím, jak kombinovat evropské peníze s PPP, je Česká republika poměrně dobře seznámená. Informace o tom existují a závěry, které z toho byly vyvozeny, byly prohovořeny s Evropskou komisí, byly ventilovány požadavky na to, aby se určité věci změnily. My jsme byli ještě v loňském roce poměrně optimističtí. V letošním roce už optimističtí nejsme v tom, že by se pravidla Evropské komise podařilo změnit, takže spíš už jenom zbývá analýza toho, proč to nejde. Víme, že se nám to pro toto programovací období určitě změnit nepodaří. Na dalších dvou slidech jsou znázorněny EU fondy a PPP jako nástroje tak, jak to zpracovaly různé zdroje (obr. 2 na str. 116). Sami víte, že přes všechny obtíže jsou oblasti, kde PPP se aplikovat bude. Jednou z oblastí, kde se bezpochyby model PPP u čerpání evropských peněz bude aplikovat, je oblast životního prostředí. Totéž je i u vodárenství, kde s PPP projekty a koncesemi musíme obzvlášť počítat už proto, že v ČR v podstatě tato forma v tomto sektoru je zcela převládající. A v tomto momentu mohu dát slovo svému kolegovi Timothy Youngovi, který asi zaměří svoji přednášku tímto směrem.

FILIP DRAPÁK

2006

2006

2005

2004

2003

–

–

–

–

–

Deloitte: Application of the PPP Principle on the Economic and Social Cohesion Policy

PwC/PPIAF. Hybrid PPPs: Levering EU Funds and private capital

Johnson & Kramarik. The application of Public Private Partnerships (PPP) to the financing of transport projects from EU funds

DG REGIO. Resource Book on PPP Case Studies

DG REGIO. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships

Obr. 1 Zdroje informací o kombinované EU fondů s PPP

114

BLOK B JEREMIE, JESSICA)

Bezplatná technická podpora členským státům EU při přípravě projektů a to i formou ppp – zaměřená na regiony zahrnuté v novém Convergence Objective pro období 2007–2013. Hlavním cílem JASPERS je pomoc členským státům s komplexními přípravou projektů ⇒ ry- chlejší schválení. Technická podpora poskytována ve všech fázích projektu.

Obr. 2 EU fondy a PPP: Nástroje (JASPERS, JASPERS

Eva Klvačová

Řídící orgán - ??? MMR EK jedná s ROPy – mají zájem, ale iniciativu nikdo nekoordinuje, neví jak nastavit strukturu čerpání.

Podpora projektům zaměřeným na obnovu a rozvoj městského prostředí prostřednictvím grantových i ne-grantových nástrojů.

Původně návrh Jeremie počítal se zapojením zdrojů z OPPI – Prioritní osa – Využití nových finančních nástrojů; zapojení Jeremie by však znamenalo nastavení odlišných finančních toků.

Probíhala jednání MPO, MF, MMR s DG Regio, ale nebyly dojednány pravidla nastavení v ČR. Zatím ne-existuje jasná vize jak se bude realizovat.

Řídící orgán – MPO

Podpora začínajícím podnikům a mikropodnikům prostřednictvím grantů i negrantových instrumentů jako půj-čky, equity venture capital a garance. Tam, kde si řídící autority (orgány) přejí využívat rámec iniciativy JEREMIE, měly by se rozhodnout alokovat zdroje z operačních programů do holdingového fondu.

Pro projekty v oblastech: DOPRAVA (nad 50 mil EUR) ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ (nad 25 mil EUR)

Řídící orgán – MMR, Odbor Fondu soudržnosti Instrument funkční, ČR předkládá projekty EK

EK-EIB-EBRD (ČR bude zajištěna z Vídně)

BLOK B

KONCESE A KVAZIKONCESE – ALTERNATIVA ČI NUTNOST PRO PROJEKTY OP ŽP 2007–2013

Timothy Young

Děkuji za slovo. Jsem rád, že Filip vytvořil na konci svého vystoupení malý můstek, abych nemusel oponovat od začátku do konce, ale myslím si, že na konci stejně budu muset s některými věcmi nesouhlasit. Budu hovořit, jak bylo již naznačeno, o partnerství veřejného a soukromého sektoru ve vztahu k programu životního prostředí v nadcházejícím programovacím období. Myslím si, že je opravdu škála vztahů, které lze charakterizovat pojmem partnerství; do toho rozhodně spadá i převládající způsob partnerství, které vidíme například ve vodárenství, kde se jedná o provoz, nikoliv o zásadní investice, a to je hlavní důvod, proč vás – doufám – přesvědčím, že koncese nebo kvazikoncese nejsou alternativou, ale opravdu nutností pro úspěšné čerpání z tohoto operačního programu. Jenom pro představu pro ty z vás, kteří nejsou z oblasti životního prostředí: operační program obsahuje skoro 5 miliard eur, tzn. asi 135 miliard českých korun. Největší podíl z této částky mají první čtyři prioritní osy a výrazný podíl v současné době má vodárenství s více než 40 % celku. Vidíme, že u všech prvních čtyř prioritních os zapojení soukromých provozovatelů je výrazné. Už jsme zmínili vodárenství, ale také v provozování energetických soustav, v centrálním zásobování teplem a nebo u lokálních zdroje veřejných objektů je zapojení soukromého sektoru zcela běžné a má spíš rostoucí trend. Řekl bych, že v oblasti hospodaření s odpady je to také převládající model. V každém případě tady hovoříme o situaci, kterou musíme řešit, abychom se mohli k těmto značným penězům dostat. Postavíme tezi mé prezentace: chci připravit infrastrukturní projekt alespoň v prvních čtyřech osách s využitím dotace a zároveň chci buď zadat provoz této infrastruktury třetímu subjektu či soukromému subjektu, anebo tak, že už mám, jak je ve vodárenství častým případem, stávající infrastrukturu, ale tu potřebuji rozšířit nebo rekonstruovat, modernizovat, intenzifikovat provozováním soukromého subjektu, a hlavně chci do stávajícího vztahu mít možnost čerpat částky z evropských peněz. Jen pro představu – společnost Mott Macdonald nedávno dělala výzkum pro Ministerstvo pro místní rozvoj právě z hlediska rozšířenosti provozního modelu ve vodárenství. Možná víte, že v ČR existuje asi 523 ekvivalentních aglomerací nad dva tisíce, které musí mít uspokojivé odvádění a čištění odpadních vod do roku 2010. Celkové investiční náklady, které jsou vyvolané tímto požadavkem, se nyní pohybují okolo 40 miliard korun. Minimálně 22 miliard potřebných investic jsou právě ve smluvním rámci provozu soukromého, nebo alespoň částečně soukromého subjektu. Týká se to minimálně 93 takových smluv. To znamená, že možnost čerpat z těch 40 miliard korun je opravdu hodně relevant-

JEREMIE

To jistě můžete, protože pan Timothy J. L. Young, MSc, nezávislý konzultant, promluví na téma Koncese a kvazikoncese – alternativa či nutnost pro projekty OP ŽP 2007–2013. Prosím, ujměte se slova.

117

JESSICA

116

118

ní, abychom naplnili investiční potřebu, která je také na úrovni 40 miliard korun. Proč musím partnerství vůbec řešit? Za prvé proto, že zákon mi ukládá povinnosti, a uvidíme, že jsou tu jak evropské směrnice, zakládající Smlouva, tak i české předpisy; a samozřejmě také to musím řešit proto, že bych měl chtít jako veřejný zadavatel hodnotu za peníze, o kterých jsme dneska tolik slyšeli. Z hlediska českého práva to znamená dodržovat zákon o zadávání veřejných zakázek a dodržovat koncesní zákon samozřejmě tak jako vyjádření nadřazených evropských směrnic a základních zásad. Také musím zároveň naplnit požadavky konkrétních dotačních titulů. Nejsem průměrně vzdělaný právník, nejsem žádný právník, nicméně zkusím vysvětlit, jak můžeme chápat rozdíl mezi veřejnou zakázkou, tzv. kvazikoncesí, a koncesí. Myslím si, že je to hodně důležitá otázka. Veřejná zakázka je tam, kde něco koupím a jako veřejný zadavatel za to platím. Je to poměrně jednoduchá definice. Kvazikoncese je nadlimitní veřejná zakázka; limit není příliš vysoký, pohybuje se celkově do 13 milionů korun pro určité druhy veřejných zadavatelů, kteří naplňují další dva znaky: smlouva musí být uzavřena na dobu minimálně 5 let a některá ekonomická rizika musí být přenosná na soukromého provozovatele. Jakmile naplním tyto dvě podmínky už jsem v zásadě v režimu koncesního zákona. Vidíte, že první podmínku lze posoudit jasným způsobem. Druhé kritérium zakládá možnosti velkých rozdílů v interpretaci, a proto se velmi těšíme na výklad ze strany odpovědných státních orgánů, které nám v tom pomohou. Koncesní smlouva má jeden znak navíc: braní užitku od konečných uživatelů. V českém zákonu je trochu nešťastně formulována i další podmínka, a tou je znovu přenos rizik. Je velký spor o to, zda tento znak je definiční; to znamená, že pokud není naplněn, nemáme koncesi. Druhý názor je, že jde o normativní požadavek – totiž pokud chci, aby soukromý subjekt vybíral užitky od konečných uživatelů, tak logicky spolu s právem musí mít i povinnost starat se o rizika, která s tím jsou spojená. Osobně si myslím – a doufám, že mluvím i za své kolegy ve firmě Mott Macdonald –, že správný výklad je ten druhý. Vybírám například vodné a stočné od všech občanů. To by podle nás mělo stačit k tomu, abychom mohli říct: „Ano, máme jasnou koncesi“. Pojďme dál a zkusme si ten text představit v podobě co nejjednodušší. Vidíme velmi jednoduchý vztah mezi veřejným zadavatelem a dodavatelem, ať jsou to služby, stavby nebo cokoliv jiného. Zvláštní nadlimitní typ veřejné zakázky, který se kvaziodborně nazývá kvazikoncese, je stejný jako veřejná zakázka, ale naplňuje další dva znaky, o nichž jsme už slyšeli: doba trvání nad pět let a některá ekonomická rizika přenesena na dodavatele. Základní znak u koncese je braní užitku přímo od odběratelů, přičemž může být zároveň i nějaká další úplata ze strany veřejného zadavatele. Zde můžete pozorovat, že my nevidíme otázku přenosu rizik jako definiční znak, ale považujeme to za normativní požadavek. Pro tento názor můžeme najít oporu v legislativě EU, v nových směrnicích o zadání veřejných zakázek je to přesně tímto způsobem rozděleno. Koncese jsou definovány čistě jen braním užitků ze strany odběratelů. Stručně se podívejme na některé požadavky, které vyplývají nikoliv ze světa PPP

BLOK B

119

koncese atd., ale ze světa dotace. Zde se můžeme podívat na plnou citaci z obecného nařízení o strukturálních fondech, které – když to zjednodušíme – vyžaduje stálost operací po dobu pět let. Myslím si, že je čistě náhodou, že EK komise přišla na stejné číslo, jaké je užito v koncesním zákonu pro definici kvazikoncese. Nicméně musíme z toho vyvodit, že potřebujeme minimálně vlastnictví dotovaného projektu udržovat beze změn po dobu 5 let od jeho ukončení, nebo uvedení do provozu. Z hlediska této podmínky je přinejmenším rizikové změnit provozovatele v tomto období. Rád bych upozornil na to, že pokud jsou peníze vypláceny v rozporu s tímto požadavkem, tak je členské státy musí vrátit EK, až se na to přijde. Připomeňme si, že pokud budeme dávat do provozu soukromého subjektu infrastrukturu postavenou s evropskou dotací, tak musíme v případě, že se jedná o velký projekt, odpovědět v žádosti na některé cílené otázky; velký projekt v životním prostředí znamená nad 25 milionů eur celkových investičních nákladů. O českých požadavcích bych řekl, že jsou ještě poněkud nejasné. Je škoda, že jsme neměli možnost slyšet ředitele státního fondu, ale vidíte, že v každém případě musí žadatelé prohlásit, že budou dělat cokoliv, co bude fond do budoucna vyžadovat, což je poměrně náročný závazek. Celá tato otázka je v současné době velmi citlivá, protože jistě víte, že významný operační program je v současné době blokován problémem, který EK vidí v současných provozních smlouvách v oblasti vodárenství. EK podmiňuje schválení celého operačního programu dosažením dostatečné shody s českou stranou ohledně řešení těchto smluv. Máme před sebou seznam bodů, které jsou z pohledu EK v současné době problematické: Smlouvy, kde investice je minimální, jsou ve většině případů považovány za příliš dlouhé, většinou dvacet až třicet let. Cena vodného a stočného není formulován tak, jak by byl případ klasické koncese, tak, jak jsme slyšeli od Štěpána Dlouhého. Naopak jakékoliv náklady, které provozovatel má a které nejsou evidentně neoprávněné, lze promítnout rovnou do vodného a stočného, ale přitom nájemné, které je placeno provozovateli veřejným subjektům, je hluboce nedostatečné k tomu, aby byla zajištěna obnova stávající infrastruktury. To je součástí skrytého dluhu, který máme nejen v dopravě, ale i v životním prostředí. Sankce v podstatě neexistují. Ve většině případů jedinou sankcí je vypovězení smlouvy, a to je poměrně neefektivní z hlediska motivačních účinků pro provozovatele. Zcela chybí výkonové parametry nad rámec zákona, a tak nejsou žádné mechanismy pro jejich monitorování kromě státem zajištěných mechanismů; dále ve většině případů není žádná zmínka o kvalitě služeb zákazníkům. To je v krátkosti výčet nedostatků, které EK vidí ve smlouvách ve vodárenství; odpověď z české strany obsahuje dokument, který už je napolo veřejný. Dokument stanovuje podmínky přijatelnosti, to, jakým způsobem musí být smlouvy modifikovány, nebo za jakých podmínek je třeba nové výběrové řízení a nová kvalitnější smlouva. Osobní postřeh – v médiích jsou tyto podmínky stoprocentně prezentovány jako buzerování dobrých českých firem a občanů ze strany hrozného Bruselu. Jsem rád, že konečně někteří čeští politici byli schopni se s podmínkami alespoň zčásti ztotožnit. Jsem sice britský občan, ale jsem občan, který platí vodné a stočné, a jsem rád, že je snaha o celkové zkvalitnění těch-

TIMOTHY YOUNG

120

to smluvních vztahů na úrovni toho, co bychom očekávali od regulérního partnerství veřejného a soukromého sektoru. Chtěl jsem zde zdůraznit také otázku veřejné nebo státní podpory. Oficiálně to je hlavní důvod, proč EK spatřuje nedostatek ve stávajících smlouvách; postoj Komise není formulován v tom smyslu, že my musíme změnit všechny smlouvy. EK jen říká, že pokud chceme dostat evropské peníze, musíme vyhovět podmínkám EK. Myslím si, že EK toto mohla říct o něco dřív, o něco jasněji a s jasným odkazem na pravidla veřejné nebo státní podpory, protože z těchto obav a zásad tyto podmínky vyplývají. Musím říct, že v jiných nových zemích přístup EK je také trochu jiný a že v jiných státech dokázali trochu víc zapojit úředníky z vedlejších generálních ředitelství, aby dokázali prezentovat celou tuto škálu podmínek pro dotyčné země. V oblasti poradenství je již křišťálově jasné, že bez naplnění chystaných podmínek přijatelnosti nebude daný projekt způsobilý pro financování z operačního programu, a dokud se Česká republika nedomluví s Komisí, tak žádný operační programů nebude. Lze očekávat velmi obdobné podmínky, jako jsou ve vodárenství, i v jiných oblastech. Bylo by zcela nekonzistentní aplikovat jeden přístup ve vodárenství a jiný přístup např. v energetice, když podstata těchto dvou služeb je skoro totožná. Splnění těchto podmínek bude náročný proces a pak bude náročné, abychom poměrně velké objemy peněz vyčerpali, protože na to nebudeme mít dostatek času. Nicméně bude nutné postupovat podle koncesního zákona v naprosté většině případů tam, kde chci zadat, nebo mám zadáno provozování soukromému subjektu. Ještě bych chtěl uvést jednu další statistiku. Do dnešního dne byla od začátku platnosti koncesního zákona vyhlášena tři koncesní řízení. Proto si myslím, že stav věcí minimálně v oblasti vodárenství, ale také v jiných oblastech životního prostředí představuje obrovskou výzvu pro kontinuitu PPP v ČR, protože, jak už jsem se zmínil, je minimálně 93 smluv, které by vyžadovaly úpravy, aby příslušní municipální vlastníci mohli čerpat peníze pro investice, které EU vyžaduje. Na závěr bych se mohl vrátit k otázce, kterou nadhodil Filip Drapák ve své prezentaci: má smysl kombinovat evropské peníze s PPP, ano, či ne? Jestli chápeme PPP jako pouze provozní model, tak už je na položení této otázky pozdě. Budeme to muset zvládnout, nebo peníze pošleme zpátky do Bruselu, což by bylo škoda. Z hlediska možností zapojit soukromý sektor nejen do provozu, ale i do financování je to také výzva a neměli bychom to zavrhnout hned na začátku. Není pravdou, že dosáhneme 85% podpory na všechny projekty. Naopak, všechny projekty, které jsme zmínili, vytvářejí příjmy ve smyslu obecného nařízení, a proto míra podpory bude značně nižší. V případě, že bude uznána veřejná podpora, tak jsme skoro všude pod 50 % z evropských fondů. Navíc to, jestli zbytek potřebných peněz najdu z veřejných rozpočtů nebo u soukromého partnera, nemá v zásadě vliv na míru podpory; tzn. jestli to financuji ze své kapsy nebo jestli to financuji formou PPP, pořád mohu očekávat třeba 45 % z EU. Jsme v situaci, kdy musíme řešit mnohem náročnější požadavky koncesního zákona a Evropské komise, jsme v situaci, kdy nebudeme mít peníze zdarma z Bruselu, a proto si myslím, že stojí alespoň za řádnou úvahu, zda

BLOK B

121

řešit PPP pouze z hlediska provozu, nebo jestli by nestálo za to, když už to děláme, zapojit i soukromé financování pro spolufinancování zbytku. V každém případě je zde otázka, zda máme splnit požadavky EU nejen ve vodě, ale třeba i v odpadech Kde municipality najdou miliardy, které jsou potřeba, aby tyto požadavky byly splněny, pokud nebudou financovány ze zdrojů soukromých partnerů? Děkuji za pozornost.

TIMOTHY YOUNG

Diskuse

David Vondrák

BLOK B

Redakce portálu BusinessInfo.cz. Jestliže se pan Zahradník nevrátí, směřoval bych svou otázku na příslušné odborníky v plénu. Zaregistroval jsem určitý nesoulad mezi výčtem úspěšných projektů podle Zelené knihy EK v prezentaci pana Zahradníka, kdy se jedná o IT projekty typu digitální město Antverpy, sdílená databáze v Německu a veřejné internetové kiosky v Rakousku. Trochu si to protiřečí s tím, že pan ing. Černý označil dynamické oblasti, třeba internetové sítě, za oblasti nevhodné pro PPP. Předpokládám, že všechny ty tři jmenované projekty jsou podle mého laického soudu dynamické oblasti. Jak je možné, že Evropská komise něco takového de facto řadí mezi doporučené projekty, sáhla do toho, co se realizovalo? Je někdo schopen mi k tomu podat nějaké vysvětlení?

Timothy Young Studie britského ministerstva financí, která se zabývala tímto problémem, konstatovala, že všechny jejich výzkumy v průměru hodnotily PPP projekty jako výrazněji efektivnější než klasické veřejné zakázky, takže jedinou výjimkou jsou IT projekty, a studie řekla,proč si myslí, že jsou výjimkou. Některé hlavní důvody tady byly uvedeny. Jednak to je vysoká rychlost s jakou žije oblast technologií. To je problém i v oblasti veřejných zakázek, když děláte velkou veřejnou zakázku a termín určený pro soutěžní posuzování je půl roku, tak i ve veřejné zakázce, v níž nakupujete počítače, od podání nabídky do jejího vyhodnocení a podpisu smlouvy uteče jedna počítačová generace; pak v mezičase zjistíte, že kupujete sice nejlevnější z daných nabídek, ale v tu chvíli už dvakrát dražší, než kolik je běžná cena na trhu. Dále je to fakt, že u technologií vzniká poměrně velké propojení mezi tím, co je dodáváno, a samotným dodavatelem. V ČR např. internet do škol: páteřní síť je privátního partnera, zatímco koncovky, tykadla té sítě jsou ve vlastnictví veřejného sektoru, takže internet ve školách skončí v okamžiku, kdy končí kontrakt. Protože když se z toho vytáhne ta páteřní síť, tak vám zbudou mrtvé body na konci. Tohle jsou problémy, které jsou typické pro IT projekty. To ještě neznamená, že ve světě neexistuje celá řada velice dobrých a úspěšných PPP projektů v oblasti IT a technologií. Dokonce právě některé úplně nejúspěšnější typy projektů – i na telekomunikační sítě atd. – vyšly v této oblasti vítězně ze soutěží a realizují se formou PPP, nebo formou koncesí. Pravidlem je, že tam, kde se s PPP začíná, je lepší se IT projektům vyhnout. To nicméně neznamená, že když máme inteligentního zadavatele, který se umí v tomto prostředí pohybovat, že si nedokáže takovou zakázku dobře udělat. 122

David Vondrák

DISKUSE

Děkuji za odpověď. Ještě bych měl jednu otázku na pana Kožušníka. Jeho téma má velmi volnou spojitost s tématem konference, nicméně v jeho příspěvku k centrální správě nemovitostí se hovoří o tom, že by úřad dělal správu a údržbu, kterou dělá facility management. To se dá dělat buď formou běžného outsourcingu, nebo třeba právě formou koncesí. Jaký je váš osobní názor a postoj k tomu, řešit to tímto způsobem do budoucna?

Edvard Kožušník

Je to možné. Je to jedna z variant. My jsme to dál v této oblasti nezkoumali. My jsme opravdu zkoumali efektivitu současného stavu. Jen doplním informaci nad rámec našeho materiálu tím, že my v Čechách máme úřad, který se jmenuje Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, který v podstatě spravuje celou síť bývalých okresních úřadů. Je to úřad, do kterého se za poslední dva až tři roky hází všechno, s čím si jednotlivé resorty nevědí rady. Úředníci tohoto pracoviště řeší všechny záležitosti týkající se majetku a je pravda, že ten úřad je v oblasti majetku státu, nemovitostí povinně progresivní; v těchto dnech nebo měsících probíhá celá pasportizace majetku, která tady vůbec do dneška nebyla, což je primární předpoklad k tomu, aby se vůbec udělala nějaká úvaha o tom, co s tím dělat dál. Dneska reálně stát nemá na stole data, jak o provozu svých nemovitostí, tak o samotné jejich hodnotě. Ano, je to jedna z možností.

Úplně poslední vystoupení.

Eva Klvačová

Panelista

Jen poznámku k IT projektům. Petr Zahradník zmínil ne úplně náhodou projekty, které měly charakter Joint-venture. Samozřejmě my nejsme úplně na začátku, jak říkal Filip Drapák a Joint-venture je velice náročné a podle mě i velmi funkční. Já to osobně velmi podporuji. Myslím, že si tam stát dokáže nejlépe ochránit i v dlouhodobém horizontu spoustu rizik a podniká společně. Ale to je asi opravdu pro vyspělý stát, nikoliv zatím pro nás.

Eva Klvačová

Dámy a pánové, všem vám vřele děkuji za účast. Zvlášť bych chtěla poděkovat všem vystupujícím. Snad byla naše konference docela zdařilá, v každém případě zde byly uváděny mnohé zajímavé myšlenky, mnohá zajímavá fakta. Ještě jednou vám děkuji a ještě jednou vás zvu na číši vína, kde se jistě mnohé ještě prohovoří – a někdy na shledanou.

123

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru Záznam příspěvků přednesených na konferenci pořádané 19. září 2007 NEWTON College, a.s. a Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie Vytiskla tiskárna: SV, spol. s r. o., Na Louži 2a, Praha 10 Praha 2006 POLICY CENTRE FOR THE PROMOTION OF DEMOCRACY V Jámě 12 110 00 Praha 1 tel: 257 311 489 ISBN 80-903122-7-6

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP. Šance a rizika partnerství. veřejného a soukromého. sektoru. Evropské fórum podnikání

Recommend Documents