Prostředí sídlišť v ČR a v zahraničí: vybrané aspekty sociální udržitelnosti1 Ing. Petr Sunega, RNDr. Tomáš Kostelecký, CSc. Sociologický ústav AV ČR, v.v.i.
[email protected],
[email protected] Úvod První část příspěvku je věnována historii vývoje kolektivního bydlení v Evropě jako „ideového předchůdce“ pozdější panelové bytové výstavby v podobě, jakou známe dnes. Popsány jsou obecné problémy panelové bytové výstavby v zásadě společné pro země na obou stranách dřívější železné opony. Na konkrétních příkladech dvou zemí – Francie a Velké Británie je popsána historie vzestupu a velmi rychlého pádu masové výstavby vysokopodlažních panelových domů s důrazem na sociální aspekty tohoto vývoje. Stručně zmíněny jsou některé specifické rysy vývoje sídlišť a sídlištního prostředí v bývalých zemích komunistického bloku s důrazem na aktuální situaci v ČR z pohledu image sídlišť mezi současnou populací a z hlediska možného odlivu obyvatel ze sídlišť do jiných forem bydlení. Závěrečná část příspěvku je alespoň stručně věnována problematice participace obyvatel (nájemníků) na regeneraci sídlišť z pohledu možných přínosů takové participace a možných forem participace včetně odkazu na manuál k participaci nájemníků na regeneraci panelových sídlišť s přehledem nástrojů aplikovatelných v rámci procesu participace. 1. Historie myšlenky kolektivního bydlení v Evropě a rozmach panelové výstavby V souvislosti s procesem urbanizace v období průmyslové revoluce a prudkého rozvoje měst spojeného s masovým přílivem venkovského obyvatelstva se objevily první úvahy tehdejších architektů a předchůdců dnešních urbanistů, jak ve městech důstojně ubytovat lidi stěhující se za prací. Imigranti nacházeli ubytování v bytech v historických jádrech měst a především v činžovních nájemních bytech v rychle rostoucích nových rezidenčních čtvrtích a předměstích, budovaných nejrůznějšími soukromými investory. Kvalita jejich bydlení se velmi různila, staré sociálně prostorové rozdíly ve městě se prohlubovaly a nové vznikaly, ve městech se daly zřetelně identifikovat oblasti s „dobrou“ a oblasti se „špatnou“ adresou. Ti nejchudší z imigrantů, nejméně schopní, nejméně vzdělaní, nebo zkrátka, ti, kteří měli v novém působišti největší problémy najít slušně placenou práci, se začali postupně soustřeďovat v nejméně lukrativních částech měst, v relativně nejlevnějších nájemních bytech nejhorší kvality. Tak se ve velkých městech postupně vytvořily chudinské slumy, ve kterých se v obtížně kontrolovatelné spirále úpadku a degradace zhoršovala kvalita bydlení i hygienické podmínky za současného zvětšování kriminality i sociálních a ekonomických problémů jejich obyvatel. Kostelecký (2005) uvádí, že právě tyto velkoměstské chudinské čtvrti se dostaly do středu zájmu urbanistů a architektů, kteří se postupně začali o bydlení lidí z nižších společenských vrstev zajímat. Otázka, která byla v této souvislosti zprvu kladena, zněla: Jak zlepšit kvalitu bydlení v existujících chudinských čtvrtích? Ta se ovšem postupem času proměnila do otázky mnohem obecnější: Jak by měli ve městech bydlet příslušníci nižších společenských vrstev? Architekti se při hledání odpovědi na obě otázky postupně stále více soustředili na druhou z nich (Le Corbusier, 1985). Důvodem byla možná skutečnost, že to znamenalo přemýšlet o 1
Konferenční příspěvek byl vytvořen v rámci grantu „Trh s bydlením v metropoli prizmatem ekonomické sociologie: „tranzitivní“ faktory vysokých cen vlastnického bydlení v Praze“ podpořeného Grantovou agenturou České republiky pod číslem 403/06/0915.
1
stavbě nových domů, a že stavba nových příbytků pro přistěhovalce z venkova jim dávala větší prostor pro vlastní tvořivost a hledání nových architektonických forem, než přemýšlení o renovaci existujících bytů a adaptaci existujících architektonických forem na potřeby industriálních měst. Teoretickou odpovědí na druhou z výše zmíněných otázek byla myšlenka kolektivního bydlení, jehož forma – domy s mnoha byty stavěné do výšky netvořící uzavřené obytné bloky – by umožňovala spojit ubytování relativně velkého počtu lidí na malé ploše při zachování volných prostorů zeleně, alespoň částečně připomínajících život v přírodě. Významnou roli v této oblasti sehrál především vývoj ve Francii (Kostelecký 2005), kde se architektům a urbanistům dostalo praktické podpory od některých průmyslníků a velkopodnikatelů, jako byli např. ve Francii Sellier (Chemetov, 2004), Michelin, Dolfus nebo Schneider (Edou, 1998), kteří už na konci 19. století výstavbu některých forem kolektivního bydlení částečně z filantropických a částečně z pragmatických důvodů (zajistit bydlení pro nové zaměstnance vlastních rostoucích továren) financovali. V důsledku kolektivního charakteru takto vznikajícího bydlení a sociálních aspektů jeho produkce začal ovšem poměrně brzy vstupovat do této oblasti aktivněji stát. V samotné Francii byl už v roce 1894 přijat z iniciativy průmyslníka a poslance parlamentu Julese Siegfrieda zákon právně upravující existenci organizací Sociétés d’habitation a bon marché, jejichž účelem bylo budovat za státem ovlivňovaných právních a ekonomických podmínek finančně dostupné (levné) nájemní byty. Role státu, včetně finanční, při výstavbě bytů tohoto typu se spolu s dalšími legislativními úpravami postupně zvětšovala. Kolektivní bydlení budované s větší či menší angažovaností státu bylo na konci 19. a začátku 20. století stále relativně marginální záležitostí. V žádném případě nešlo o sídliště v dnešním slova smyslu, protože používané tradiční stavební technologie neumožňovaly stavět domy příliš vysoké, a také rozsah takto postavených obytných čtvrtí zůstával relativně omezený. Na postupnou změnu takto budovaných obytných souborů v celky, kterým dnes říkáme sídliště, měl opět významný vliv vývoj ve Francii v době mezi světovými válkami (Kostelecký 2005). Klíčovou postavou se stal švýcarský architekt studující a posléze i žijící v Paříži CharlesEdouard Jeanneret, známější pod svým pseudonymem Le Corbusier. Tento architekt s všestranným uměleckým nadáním se stal jedním z nejvlivnějších propagátorů minimalistických modernistických směrů v architektuře, které byly přímými předchůdci architektury panelových sídlišť, jak je známe z mnohem pozdějších let. Vliv Le Corbusiera spočíval hlavně v tom, že nebyl jenom známým a uznávaným architektem, autorem mnoha dosud oceňovaných a obdivovaných funkcionalistických staveb, ale byl neúnavným aktivistou, propagujícím nové, moderní myšlení v architektuře a urbanismu. Moderní podle něj měly být nejenom stavební materiály (beton, sklo, ocel), ale i urbanistická řešení budoucích obytných čtvrtí, ve kterých se klonil k budovám, jejichž výška měla přesahovat vše, co bylo v jeho době postaveno. Jako modernista neměl příliš úctu k zachovávání historických architektonických forem, často ve svých urbanistických plánech navrhoval demolice celých čtvrtí a jejich nahrazení moderními rezidenčními soubory. Le Corbusier věřil v hlubší společenské poslání architektury a její schopnost měnit prostřednictvím architektonických a urbanistických forem samotnou společnost. Už během dvacátých let založil časopis L'Esprit Nouveau, v němž nové myšlenky propagoval on a jemu spříznění kolegové, stejně jako společnost zvanou Congrés International d’Architecture Moderne (CIAM). Tato organizace měla nejen mezinárodní členské obsazení, ale i významný mezinárodní vliv. Její členové nejen formalizovali architektonické přístupy modernistického hnutí, ale viděli architekturu jako prostředek, kterým lze, prostřednictvím designu budov a za pomoci územního plánování, změnit „svět k lepšímu“ (resp. vytvořit novou egalitářskou společnost prostřednictvím výstavby kvalitnějšího bydlení pro pracující vrstvy). Nejznámějším dokumentem shrnujícím jejich názory se stala tzv. „Aténská charta“, která
2
mimo jiné zdůrazňovala funkčnost architektonicko-urbanistických řešení, navrhovala v rámci prosazení funkčnosti nerespektovat historicky vzniklé architektonické struktury a doporučovala fyzickou separaci funkčně odlišných ploch ve městech. Ačkoliv byly modernistické koncepty velice vlivné už ve 20. a 30. letech dvacátého století2, jejich propagátoři nedostali příliš mnoho prostoru k jejich praktickému uskutečnění (Kostelecký 2005). Pod vlivem modernistů byla sice už v letech 1924-25 ve Stockholmu postavena první výšková budova v Evropě – Kungstornen (Královské věže) (Borgegard, Kemeny 2004), ale pořád šlo, stejně jako v ostatních podobných případech, které následovaly později, o relativně ojedinělé stavby. Situace se ovšem radikálně změnila po druhé světové válce. Přívržencům architektonického modernismu nahrálo k prosazení jejich zatím pořád spíše teoretických idejí do praxe několik vzájemně souvisejících faktorů (Kostelecký 2005). Především byla značná část stávajícího bytového fondu zničena a poškozena válečnými operacemi a zanedbáním údržby po čas války. Zatímco válečné události se podepsaly na fyzickém úbytku bytového fondu, poválečný baby-boom, který bylo možno zaznamenat prakticky ve všech evropských zemích, na straně vítězů i poražených, zvětšil naopak poptávku po bydlení. Výsledkem zmíněného vývoje byla situace, která byla ve většině zemí nazývána „bytovou krizí“, a která přispěla k nebývalému zvětšení tlaku na politiky, kteří se cítili za zdárný poválečný sociální a ekonomický vývoj zodpovědní. Poválečná doba byla ovšem zároveň obdobím, v němž měly levicové politické strany a jejich vidění světa výrazně navrch nad konzervativci. Kolektivismus nebyl hanlivým slovem, potřeba solidarity byla pociťována velice silně, stát měl velkou moc i vliv na ekonomiku a jen velmi pomalu pouštěl z ruky rozsáhlé rozhodovací pravomoci, kterých nabyl během války. Za této situace se koncepce nabízené architektonickými modernisty zdály být téměř ideálním řešením nastalého problému. Masová výstavba nových bytů byla obecně považována za hlavní prioritu bytových politik a architekti, okouzleni efektivitou automobilového průmyslu s jeho masovou produkcí (Chemetov 2004), nabízeli možnost rychlé výstavby velkého počtu bytů z průmyslově předpřipravených stavebních dílců různého typu a přesvědčovali politiky, že dosáhnou v nových residenčních oblastech s vysokopodlažními domy velké hustoty obyvatel a dokáží tak ušetřit vzácnou nezastavěnou plochu. Někdy jejich urbanistické plány dokonce slibovaly, že nové, moderně pojaté urbanistické residenční čtvrti budou schopné vytvořit fyzickou strukturu příznivou pro budování sousedských vztahů díky vzájemnému častému potkávání se lidí (Borgegard, Kemeny 2004). Turkington, Kempen, Wassenberg (2004: 7) uvádějí, že v 60. letech se sešlo několik zásadních důvodů, které později vedly k prudkému rozmachu prefabrikované sídlištní výstavby (zejména, ale nejen, v západoevropských zemích), a to konkrétně: • potřeba řešit dlouhodobý bytový nedostatek (ve většině zemí pociťovaný již od 30. let 20. století); • rozvoj inovativních technologií v oblasti bytové výstavby (používání prefabrikovaných dílů, litých betonových ploch atd.); • převažující důvěra v koncept „Modern architecture“ jako prostředku k dosažení spravedlivější a více rovnostářské společnosti prostřednictvím zvyšování kvalitativních (technických) standardů bydlení); • snaha ochránit venkov před masovým rozvojem bytové výstavby (suburbanizační výstavbou rodinných a řadových domků); 2
V této souvislosti je třeba zmínit koncept „Das Neue Bauen“, který se začal více prosazovat v Německu ve 30. letech 20. století (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004).
3
•
•
•
snaha zvýšit standardy (zejména technické) bydlení (byty v panelových domech v 60. letech vykazovaly vysoké technické standardy bydlení ve smyslu zavedené teplé a studené tekoucí vody, centrálního vytápění, vlastní vany/sprchového koutu a centrálního odvozu odpadu, což v ostatních částech bytového fondu nebylo vůbec obvyklé); konkurence mezi správními orgány obcí v zajišťování moderního bydlení (panelová výstavba představovala v 60. letech symbol vysokého stupně urbanistického rozvoje a „modernosti“, proto představitelé místní samosprávy často sami usilovali o výstavbu těchto symbolů moderní architektury); podpora rychlého řešení bytové nouze na centrální (vládní) úrovni.
Žádný z argumentů ve prospěch stavby sídlišť nenašel protiargumenty tak silné, aby jejich budování zastavil (Kostelecký 2005). Většina evropských států na obou stranách „železné opony“ byla připravena k masivním investicím do výstavby bytů ve vícebytových domech. V absolutních číslech byla nejvyšší výstavba bytů v Německu a ve Francii. V 50. a 60. letech se v Západním Německu postavilo ročně přes půl milionu bytů (ale jen relativně malá část z nich v obytných souborech s vysokopodlažními domy připomínajícími naše sídliště), z toho zpočátku více než dvě třetiny tvořily byty sociální, později se tento podíl postupně snižoval až na cca 30 % v roce 1970 (Friedrichs 1990). Ve Francii se počet po válce postavených bytů zvyšoval naopak poněkud pomalejším tempem. Svého vrcholu dosáhl v 70. letech, kdy roční produkce na krátkou dobu také překročila půl milionu nově postavených bytů (mezi roky 1960 a 1980 bylo dokončeno 9 milionů nových bytových jednotek). Podíl sociálních bytů, stavěných s přispěním státních financí, byl nižší než v Západním Německu (20-25 %), zato byl poměrně stabilní. Podíl bytů ve vysokopodlažních domech byl podstatně vyšší než v Západním Německu – celkově dosáhl téměř 16 % z celkového objemu bytového fondu (Sustainable Refurbishment…, 2005). Relativně velkého rozmachu se výstavba bytových domů dočkala ve skandinávských zemích. Ve Švédsku, které má sotva pětinu obyvatel obou výše zmíněných zemí, se poválečná produkce postupně zvyšovala, až dosáhla v období 196474 kolem 100 000 nových bytů ročně (panelová bytová výstavba hrála významnou úlohu v tzv. „Miliónovém programu“ zahájeném v roce 1964). Velkou část nově postavených bytů tvořily obecní nájemní byty, většina z nich byla ovšem situována v tří- nebo čtyřpatrových domech a jen menší část (9 % z celkového počtu bytů) ve vysokopodlažní zástavbě (Borgegard, Kemeny 2004). Velmi vysoký podíl bytů ve vysokopodlažních domech byl naopak postaven v sousedním Finsku (44 %), což je vůbec nejvyšší hodnota ze všech západoevropských států. Relativně hodně bytů ve vysokopodlažních domech se postavilo také v zemích jižní Evropy (např. Portugalsko 22% bytového fondu, Itálie 23 % a Španělsko 30 % bytového fondu), v nichž, s výjimkou Itálie, neměla výstavba mnohapodlažních budov větší tradice (Sustainable Refurbishment…, 2005). Jedinou část Evropy, které se výstavba sídlišť z větší části vyhnula, představují ostrovní Velká Británie a Irsko (Kostelecký 2005). Zatímco v Británii existuje jistá tradice stavby bytů ve vícebytových domech (celkem tvoří zhruba 19 % bytového fondu), v Irsku se činžovní domy stavěly jen málo a vysokopodlažní domy prakticky už vůbec ne (Sustainable Refurbishment…, 2005). V dnešních nových členských zemích EU, které po válce zůstaly na východní straně „železné opony“, byly naopak plány funkcionalistických modernistických architektů dovedeny až do absurdních rozměrů. Zatímco průměrný podíl bytů ve vysokopodlažních domech dosahuje v zemích „staré Evropské patnáctky“ necelých 15 %, v zemích Visegrádské čtyřky se pohybuje v rozmezí 23 % (Maďarsko) až 37 % (Polsko) a v pobaltských státech je ještě o něco vyšší (např. 39 % bytů v panelových domech v Estonsku – viz Estonian…, 2002). Mezi novými zeměmi EU představuje výraznou výjimku Slovinsko, 4
v němž je naopak rozsah bytového fondu ve vícepodlažních domech velmi nízký: tyto byty tvoří jen 12 % z celkového objemu bytového fondu (Sustainable Refurbishment…, 2005). Výsledkem rozsáhlé výstavby panelových sídlišť, která dosáhla největšího rozmachu v 60. a 70. letech 20. století je skutečnost, že v západoevropských zemích žije zhruba 6 milionů lidí v panelové bytové zástavbě a v zemích střední a východní Evropy3 (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) dalších zhruba 34 milionů lidí. 2. Obecné problémy spojené s panelovou bytovou výstavbou Bezprostředně v poválečných letech se objevily určité známky kritiky (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) prefabrikované sídlištní bytové výstavby poukazující na skutečnost, že zejména rodiny s dětmi (ale i jiné skupiny populace) by spíše než byt v panelovém domě preferovali vlastní dům se zahradou. Konkrétní problémy spojené s panelovými sídlišti se objevily velmi brzy po jejich dokončení. Turkington, Kempen, Wassenberg (2004) zmiňují především následující problémové oblasti: • strukturální problémy zapříčiněné zpravidla neprověřenými konstrukčními technikami a použitím nekvalitních stavebních materiálů; • problémy spojené s designem domů a bytů stavěných na panelových sídlištích – zejména nedostatečná obytná plocha (příliš malé pokoje), nedostatečné centrální vytápění, nedostatek úložných prostor v bytě, špatná tepelná a zvuková izolace, nekvalitní okna, chybějící příslušenství (např. výtahy) v domě, společné prostory apod. • problémy spojené s urbánním prostředím a geografickou polohou sídlišť – sídliště byla často stavěna na „zelené louce“, v řadě případů byla ovšem hustota výstavby příliš vysoká a problémem bylo často i dopravní zatížení a překračování hlukových limitů, nedostatečné dopravní kapacity, nedostatek pracovních příležitostí přímo na sídlištích apod. • sociální problémy – zahrnují zejména hlučné chování (především mládeže), vysokou míru kriminality a špatné sociální vztahy mezi obyvateli sídlišť. • finanční problémy – vysoký podíl nájemníků neplatících nájemné, velký počet prázdných bytů, vysoké náklady spojené s údržbou a provozem bytového fondu. • „konkurenční“ problémy – byty v panelových bytech nebyly díky špatné image schopny na trhu konkurovat jiným formám bydlení; • nedostatečný management a nedostatek prostředků na provoz a údržbu bytového fondu; • legislativní problémy spojené s vlastnictvím bytů, domů a okolních prostor (pozemků); • širší sociálně-ekonomické problémy (např. vysoká nezaměstnanost, nízká úroveň dosaženého vzdělání obyvatel na sídlištích, špatná kvalita vzdělávacích zařízení, problémy s drogovou závislostí apod.) Výše uvedený „seznam“ problémů samozřejmě není vyčerpávající a navíc je zřejmé, že jej nelze aplikovat univerzálně. Zatímco některé problémy se vyskytovaly na sídlištích na obou stranách železné opony, jiné prakticky pouze v západoevropských zemích (vysoká hustota zástavby v sídlištním prostředí, vysoký podíl neplatičů nájemného, vysoký podíl prázdných bytů, který ostře kontrastuje s pořadníky na přidělení bytů v zemích střední a východní 3
Bez území bývalého Sovětského svazu.
5
Evropy) a některé byly a jsou hlavním problémem zejména v zemích střední a východní Evropy (legislativní problémy spojené s vlastnictvím bytů, domů a pozemků a problémy spojené s managementem a údržbou bytového fondu s ohledem na proces privatizace). Obecně lze říci, že teoretické představy architektů o kolektivním bydlení a vysokopodlažní zástavbě umístěné v ozeleněných prostorách parkového typu coby ideálním městském rezidenčním prostředí narazily na odlišné názory jejich klientů – potenciálních uživatelů těchto bytů (Kostelecký 2005). Ačkoliv byla sídliště stavěna pro příslušníky středních a nižších středních vrstev, včetně rodin s dětmi, právě tato skupina se ukázala ve svých představách o bydlení podstatně konzervativnější, než se předpokládalo. Vyplnily se tak varovné předpovědi některých kritiků architektonického modernismu, kteří už v době mezi válkami upozorňovali na to, že vysokopodlažní domy s mnoha byty vytvoří fyzické bariéry mezi lidmi a speciálně se obávali, že fyzická vzdálenost mezi samotnými byty a venkovním prostředím určeným pro hry dětí, zkomplikuje komunikaci mezi matkami a dětmi (Borgegard, Kemeny, 2004). Skutečnost opravdu ukázala, že bydlení ve vysokopodlažních domech se všude, kde ve své době existovaly nějaké jiné alternativy, snažily vyhnout především rodiny s dětmi (Sommerville-Woodward, 2002; Roeloffzen, 2004). Některé nové obytné komplexy získaly díky svým nedostatkům relativně brzy špatnou pověst, jiná sídliště získala špatnou pověst ještě dříve, než se do nich začali stěhovat první obyvatelé. 3. Vývoj sídlištního prostředí v západoevropských zemích Poválečný ekonomický boom v západním světě vedl nejenom k tomu, že jednotlivé země měly relativně dost peněz na přímou i nepřímou podporu výstavby nájemních bytů ve vícebytových domech, ale vedl také ke znatelnému zvýšení životní úrovně většiny obyvatel. S růstem životní úrovně se zvyšovaly nároky obyvatel na bydlení. Střední třídy bohatly a začaly si, zprvu postupně, později už v masovém měřítku, uskutečňovat svoje sny o bydlení v rodinném domě se zahrádkou. Vybaveni auty, a často s nepřímou podporou státu ve formě dotovaných hypotečních úvěrů a slev na daních, začali se příslušníci vyšších a středních tříd postupně stěhovat do nově vznikajících příměstských rezidenčních lokalit. Relativně bohatší obyvatelé sídlišť je buď následovali, nebo se ze svých sídlištních bytů stěhovali do uvolněných kvalitnějších bytů v nízkopodlažní zástavbě ve čtvrtích s lepší adresou. Ropné krize 70. let a následné ekonomické problémy tento trend nezastavily, naopak, napomohly ve většině případů k rozhodnutí zcela zastavit státní pomoc výstavbě nájemních bytů ve vysokopodlažních rezidenčních čtvrtích sídlištního typu. Pokles porodnosti také vedl k postupně se snižujícímu tlaku nových domácností na straně poptávky po bydlení. Na sídlištích v západní Evropě bylo možno pozorovat rychlý proces sociální marginalizace jejich obyvatel, koncentrace nezaměstnaných a sociálně problémových rodin na sídlištích, růstu kriminality a drogových závislostí. Sídliště už nebyla chápána jako výraz modernity, ale stala se problémem. Nepopulární sídliště ztrácela obyvatelstvo, postupně se zvětšoval podíl prázdných bytů, což ve svém důsledku vedlo k finančním problémům majitelů a správců bytového fondu. Chátrající a vyprazdňující se sídliště byla se sice na krátkou dobu zdála být „zachráněna od finančního krachu“ přílivem imigrantů a žadatelů o azyl (převážně neevropského původu), kteří byli přednostně ubytováváni v těchto uvolněných bytech (Blanc, 1990). Koncentrace imigrantů ovšem vedla ve svém důsledku k ještě větší sociální marginalizaci těchto čtvrtí a dalšímu snížení již tak nízkého kreditu sídlišť mezi místními středními vrstvami. Konkrétní problémy sociálního charakteru sídlištního prostředí lze nejlépe demonstrovat na příkladech vybraných zemí. V následujícím textu je zmíněna historie sídlišť ve Francii a
6
Velké Británii, nicméně vývoj sídlištního prostředí byl nápadně podobný ve všech západoevropských zemích (s jistými parciálními odchylkami). 3.1 Francie Ve Francii započala výstavba panelové sídlištní zástavby v roce 1958 (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) v tzv. Priority Housing Areas (zones a urbaniser en priorité). Nově stavěné byty odpovídaly moderním standardům kvality a převážně byly zamýšleny pro rodiny s dětmi, čemuž odpovídala i jejich velikost – nejčastěji byly stavěny byty se třemi nebo čtyřmi pokoji (plus kuchyně a koupelna). Přes tyto výhody se krátce po dokončení výstavby sídlišť objevily první problémy – stávající obyvatelé si stěžovali na nekompletní infrastrukturu, hluk, způsob využití veřejných prostor apod. Výstavba vícepodlažních panelových domů (s více než pěti podlažími) byla zcela zastavena v roce 1973. V roce 1964 existovalo ve Francii zhruba 200 panelových sídlišť s celkem 365 000 byty, většina z nich v zázemí velkých měst (zhruba polovina v širším okolí Paříže – Ile-de-France, další velká sídliště pak v průmyslových oblastech okolo Lyonu, Marseille. Lille a Toulouse). V roce 1965 tvořili většinu obyvatel sídlišť mladí lidé (48 % ve věku 0-19 let, 48 % ve věku 20-64 let a pouze zbývající 4 % pak lidé ve věku 65 a více let), velká část z nich žila v manželském svazku. Podíl cizinců a příslušníků etnických minorit na sídlištích byl v porovnání s jejich průměrným zastoupením ve francouzské populaci podreprezentován, naopak podíl domácností střední třídy spíše nadreprezentován. O 30 let později se situace dramaticky změnila: mezi roky 1973 a 1988 se na sídlištích výrazně zvýšil podíl nájemníků z nejnižších příjmových skupin (podíl domácností prvního příjmového kvartilu vzrostl z 12,3 % v roce 1973 na 29,9 %v roce 1988) a jejich příjmy rostly výrazně pomaleji v porovnání s národním průměrem. Střední třída se bydlení na sídlišti snažila spíše vyhnout a preferovala bydlení ve vlastním rodinném domě. Z hlediska věkové struktury byly na sídlištích zastoupeni stále ve větší míře mladí lidé (33 % obyvatel bylo mladších 19 let, zatímco jejich zastoupení v celé populaci činilo 26,5%). V „problémových“ sídlištích zařazených do programů regenerace je nadreprezentován podíl cizinců (resp. zástupců etnických minorit) v porovnání s jejich zastoupením ve francouzské populaci. Na počátku 90. let činila průměrná míra nezaměstnanosti na „problémových“ sídlištích 20 %, což byl téměř dvojnásobek národního průměru. Častým jevem na sídlištích je vysoká míra drobné kriminality, na níž se ve zvýšené míře podílejí mladiství. Z výše uvedeného je zřejmé, že původního záměru funkcionalistů, tj. dosáhnout integrace všech sociálních skupin populace v rámci jedné komunity prostřednictvím panelových sídlišť jako jakési „tavící nádoby“ (‘melting pot‘) se evidentně nenaplnil. Blanc a Stébé (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) zmiňují jako důvod geografickou separaci sídlišť, které se nacházejí na periferiích velkých měst a jejich dopravní napojení na centra není ideální. Dalším důvodem byla nízká technická kvalita výstavby - sídliště byla stavěna rychle a levně pro velký počet domácností, často na úkor kvality. Nejčastější byly stížnosti nájemníků na nedostatečnou velikost pokojů, špatnou tepelnou a zvukovou izolaci, rychlé opotřebování prefabrikovaných dílů a pouze omezené možnosti přizpůsobení okolního prostředí novým požadavkům spojeným s trávením volného času. V neposlední řadě urbanisté a architekti nevyslyšeli varování řady sociologů ze 70. let (mimo jiné Weber), kteří upozorňovali na skutečnost, že fyzická blízkost ještě není zárukou (postačující podmínkou) pro vytváření užších sociálních vazeb. Naopak, fyzická blízkost vede často k většímu odcizení, což se přesně projevilo i na francouzských sídlištích.
7
V průběhu 70. let 20. století došlo také k procesu stigmatizace a rezidualizace francouzských sídlišť – mobilnější a movitější část populace (zejména střední třída) odešla převážně do vlastních rodinných domů v zázemí velkých měst (často v okamžiku, kdy jejich děti dosáhly školního věku). Trend odchodu středně příjmově silných domácností byl usnadněn i podporou výstavby levných rodinných domů a nízkými úrokovými sazbami půjček na bydlení. Po roce 1973 proces stigmatizace dále akceleroval – na sídlištích zůstaly v podstatě pouze sociálně nejslabší domácnosti, které si nemohly dovolit odejít do „lepšího“. Velkou část z nich tvořili nezaměstnaností a do toho sílil příliv imigrantů převážně ze severní Afriky (Alžírska a Maroka), pro něž bylo bydlení na sídlišti nejsnáze dostupné, a kteří byli často v ještě horší ekonomické situaci, než stávající obyvatelé sídlišť. Soužití etnicky odlišných skupin imigrantů s původní francouzskou populací v sídlištním prostředí vedlo k řadě tenzí a negativních sociálních jevů. Jedním z praktických projevů takových tenzí a problémů multikulturního soužití byla například sílící podpora radikální Le Penovy Národní fronty a nepokoje, k nimž došlo na pařížských předměstích na počátku 90. let a na počátku nového tisíciletí. V průběhu několika málo let se tak názor na panelová sídliště původně vnímaná jako moderní a atraktivní prostředí pro bydlení radikálně změnil, sídliště začala být kritizována pro svou velikost (neadekvátní „lidským“ měřítkům), špatnou kvalitu okolního prostředí, přeplněnost bytů a jejich rychlé chátrání. Podíl prázdných (nepronajatých) bytů dosáhl na řadě sídlišť 30 – 40 %, někteří provozovatelé sociálního bydlení zbankrotovali. Reakcí bylo zavedení programů obnovy (regenerace) sídlištního prostředí. V roce 1977 byl na vybraných sídlištích spuštěn společný program centrální vlády a provozovatelů sociálního bydlení (HLM) nazvaný „Bydlení a komunitní život“ (‘Habitat et vie sociale’). Cílem programu byla technická regenerace bytového fondu, která měla být provázena participací obyvatel, jejich širším zapojením do lokálních komunit, posílením jejich vazeb k dané lokalitě apod. V rámci tohoto programu byly prováděny modernizace bytového fondu (tepelná izolace, modernizace elektrického vedení v domech, schodišť a společných prostor v domech), ale i zelených ploch v okolí domů. S pomocí tohoto programu se také začala na sídlištích budovat chybějící „sociální infrastruktura“, jako například zařízení pro trávení volného času mládeže na sídlištích. Investovalo se také do dopravní infrastruktury, která zajišťovala spojení sídlišť s centrálními částmi města s cílem zlepšit možnosti dojíždění za pracovními příležitostmi. Zatímco k modernizaci bytového fondu skutečně došlo, zapojení nájemníků bylo spíše symbolické, proto byl v roce 1982 zahájen ambicióznější program „Sociální rozvoj sousedství“ (‘Développement social des quartiers ’, DSQ). Program byl zaměřen zejména na regeneraci sociálního prostředí na sídlištích, což v praxi znamenalo především pokus o snížení nezaměstnanosti obyvatel sídlišť, zvýšení jejich kvalifikace, prevenci kriminality, zapojení většího počtu místních obyvatel jako aktivních participantů do stále probíhajících programů fyzické obnovy bytového fondu a venkovních prostor. Byly vytvořeny speciální teritoriálně definované zóny zahrnující nejproblémovější čtvrti, do kterých šlo větší množství peněz pro potřeby školství. Byla rovněž vytvořena regionální síť pracovišť zabývajících se problémy měst a jejich nejvíce ohrožených čtvrtí. Přes velké množství nejrůznějších státních iniciativ a politik jsou však výsledky rehabilitačních programů hodnoceny jako obecně nepříliš dostatečné, hlavně ve svých sociálních cílech. Stále častěji se tak mluví o nutnosti zahrnout do rehabilitačních programů sídlišť i demolice celých sídlišť nebo jejich částí. Ve francouzské praxi ovšem taková radikální metoda regenerace městského prostoru není příliš rozšířená, protože se během ní musí řešit nejméně tři vážné problémy: co s dosavadními nájemníky demolovaných domů,
8
finanční vypořádání zpravidla ještě nesplacených půjček na stavbu a rekonstrukce domů na sídlišti a samotná cena demolice (Driant, 1999-2000). Dosud bylo provedeno jen několik rozsáhlejších demolic, které nebyly plošné, ale zpravidla se zaměřily na odstranění několika vybraných (nejméně využitých či nejvíce zdevastovaných) výškových budov a následné využití nově uvolněného prostoru pro výstavbu objektů služeb, nebo luxusnějšího, zpravidla vlastnického, bydlení pro majetnější obyvatele. Veškeré aktivity se zpravidla řídí základním záměrem propojit sídliště více s ostatními části města, zvýšit standard služeb, zlepšit image čtvrti a zvýšit sociální status jeho obyvatel. Přestože zapojení nájemníků do regenerace sídlištního prostředí je vnímáno jako extrémně náročný proces, k němuž se mnozí staví s nedůvěrou, řada odborníků ho vnímá jako jedinou cestu k dosažení sociálně udržitelné budoucnosti panelových sídlišť (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004). 3.2 Velká Británie Podobně jako v ostatních válkou silně zasažených zemí i ve Velké Británii s více než 4 milióny zničených nebo poškozených domů, nedořešeným předválečným nedostatkem bytů (bytovou nouzí) a dvěma milióny nově uzavřených sňatků se problematika bydlení stala jednou z hlavních priorit poválečných vlád (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004). Vize nastíněné Le Corbusierem a modernisty se staly velmi lákavým prostředkem řešení poválečné bytové nouze. Podpora výstavby vysokopodlažních bytových celků byla umocněna i v souvislosti s tradičním nedostatkem stavebních pozemků (daným geografickou polohou Velké Británie jako ostrova) a relativně rigidním systémem územního plánování. Soukromý sektor až na výjimky jevil jen pramalý zájem o výstavbu vícepodlažních domů, jejich výstavba závisela tedy především na rozhodnutí jednotlivých obcí a představitelů místní správy (opět byly tedy stavěny primárně jako sociální bydlení). Jejich zástupci byli vysíláni na „inspekční“ cesty do řady evropských zemí i do USA, aby zjistili jaké jsou dosavadní zkušenosti s novým typem zástavby. I přes jisté pochybnosti byly jejich zprávy vesměs pozitivní. Podstatné ovšem je, že od počátku nebyli nájemníci – budoucí uživatelé nového typu zástavby – přizváni k diskusi o nové formě bydlení, v Británii neexistovala tradice konzultací s nájemníky, bylo předpokládáno, že budou jako dosud pasivními vděčnými uživateli nově postaveného bydlení. K rozmachu výstavby domů s více než 5 podlažími došlo po roce 1956, kdy byla zavedena státní dotace obcím na výstavbu, která přispěla ke kompenzaci skutečnosti, že výstavba vysokopodlažních budov byla dražší než výstavba jiných forem bydlení. Výše této dotace byla znovu revidována v roce 1961, takže počet bytů ve vysokopodlažních objektech vzrostl z 6 000 v roce 1956 na 44 000 v roce 1966. Výstavby vysokopodlažní bytové zástavby byla realizována v místech s největším bytovým nedostatkem a na místech bývalých chudinských čtvrtí. 80% trehdejší výstavby vysokopodlažních domů bylo realizováno v širším zázemí Londýna (Greater London), urbánních oblastech Skotska (zejména Glasgow), v regionech North West a West Midlands. V případech, kdy byly vysokopodlažní objekty stavěny na místech bývalých chudinských čtvrtí, zpravidla byly zakomponovány do vnitřní zástavby měst a nedošlo tak k jejich geografické separaci od center měst. V řadě případů ovšem byly stavěny na okrajích měst „na zelené louce“ dle konceptů samostatných sídlišť, která měla být jakýmsi městem ve městě s veškerou občanskou vybaveností v místě. V praxi ovšem tlak na rychlost výstavby a finanční omezení vedla k podcenění výstavby občanské vybavenosti.
9
Sociální složení obyvatel nově vzniknuvších sídlišť (nebo vysokopodlažních domů) bylo dáno pravidly alokace sociálních bytů stanovenými na lokální úrovni a postavením žadatelů na čekacích listech na přidělení obecního bytu. Ve většině případů byla dávána přednost pracujícím domácnostem s malými dětmi. Jednotlivci a nedávno příchozí pracovní síla (migranti) měli relativně nejmenší šanci na přidělení obecního bytu. Výjimkou byla ovšem situace, kdy byly stavěny vysokopodlažní objekty na místech bývalých chudinských čtvrtí a nájemníci v nových objektech pocházeli převážně z těchto čtvrtí. V některých případech byli „sestěhovány“ do jednoho domu velmi sociálně odlišné skupiny, v jiných případech došlo v nově postavených domech ke kumulaci starých lidí, nezaměstnaných nebo domácností jednotlivců. Sociální struktura některých „sídlišť“ tedy byla velmi nevyvážená a nestabilní od samotného počátku, což se výrazně projevilo i na jejich pozdějším vývoji. Jestliže vzestup výstavby sídlišť a jednotlivých vysokopodlažních objektů na konci 50. a počátku 60. let byl relativně rychlý, následný ústup ze slávy byl ještě dramatičtější. Klíčovou roli v něm sehrály dvě události – výbuch plynu V Ronan Point block ve východním Londýně v roce 1968, který vyvolal širší debatu o způsobech konstrukce, kvalitě a bezpečnosti vysokopodlažních bytových objektů a dále pak ekonomická krize, která postihla Británii na konci 60. a začátku 70. let. Ekonomická krize vedla ke zrušení dotací na výstavbu vysokopodlažních objektů, takže od počátku 70. let byla jejich výstavba prakticky zastavena. Technické problémy a finanční důvody však nebyly jedinými motivy, které vedly k zastavení výstavby vysokopodlažních bytových objektů. Teprve v roce 1970 (tj. v době, kdy již byla výstavba prakticky ukončena) byla zveřejněna první oficiální studie (Ministry of Housing and Local Government) dokládající poměrně značnou nespokojenost obyvatel s vnitřním prostředím panelových domů i jejich širším okolím, zejména ve spojitosti se zařízeními pro sportovní vyžití dětí a trávení volného času dětí, sušení prádla a prostorami pro uskladnění věcí v domech a bytech, nespolehlivostí výtahů v domech a polohou domů ve vazbě na zařízení občanské vybavenosti, dostupnost obchodů, škol atd. Na počátku roku 1979 začaly být demolovány první vysokopodlažní budovy (konkrétně dva jedenáctipatrové domy, jejichž stáří činilo pouze 20 let). Negativní image sídlišť a vysokopodlažní zástavby vedla k prohlubujícímu se procesu stigmatizace – mobilní část populace (zejména pracující rodiny s dětmi) postupně odcházely a na jejich místa přišly domácnosti, pro něž bylo bydlení v paneláku resortem „poslední instance“. Po roce 1980 nastala ve Velké Británii fáze „znovuobjevení“ bytů ve vysokopodlažních panelových domech a na sídlištích. Podílely se na tom zejména dvě skutečnosti. V první řadě bylo zjištěno, že náklady na demolici vysokopodlažních panelových budov by byly neúnosně vysoké. Současně nájemníci ve Velké Británii získali „právo na koupi“ (right to buy) svých bytů, což mělo zásadní dopady na vlastnickou strukturu bytového fondu. Nájemníci využívali svého práva na odkup dosud nájemních bytů do vlastnictví především v oblíbené meziválečné zástavbě, podíl prodaných bytů v poválečné panelové zástavbě byl podstatně nižší a na celkovém objemu prodaných bytů se podílel z méně než 10 %. Důsledkem byla skutečnost, že vysokopodlažní bytová zástavba získala mnohem větší podíl na celkovém objemu obecního bytového fondu, přičemž současně docházelo k nárůstu poptávky po sociálním bydlení. Za této situace začaly obce vnímat i tu část bytového fondu situovanou ve vysokopodlažních bytových objektech spíše jako aktivum než pouze jako jakýsi nechtěný závazek. Objevily se první iniciativy zaměřené na obnovu panelového bytového fondu, které však nebyly podpořeny centrálně a měly tedy pouze značně omezený rozsah. Významnou změnou, která již byla částečně naznačena výše, a která měla rovněž významný vliv na image vysokopodlažní panelové zástavby ve Velké Británii, byla změna sociálního
10
složení obyvatel „paneláků“. Turkington, Kempen a Wassenberg (2004) uvádějí, že na změnu sociálního složení měly vliv především následující trendy. Byty ve vysokopodlažní zástavbě opouštěné první generací nájemníků byly přidělovány zpravidla nezaměstnaným, studentům a „problémovým domácnostem“. Panelové byty v nepopulárních lokalitách sloužily obcím často jako „odkladiště“ problémových nájemníků. Vysoká poptávka po dostupném nájemním bydlení po roce 1979 se vyžádala zavedení systému alokace sociálních bytů dle potřebnosti žadatele (priority housing need). Typickými „klienty“ sociálního bydlení (nejen) v panelové zástavbě se staly domácnosti „bez domova“, tj. často osoby s vážným zdravotním postižením nebo osoby, které opustily jiná zařízení sociální a zdravotní péče. Konečně původní obyvatelé sídlišť, kteří se do nich nastěhovali v průběhu 60. let, dosáhli ve většině případů důchodového věku. S nově přistěhovalými obyvateli měli zpravidla málo společného kromě závislosti na sociálních dávkách. Jestliže původně byla sídliště určena pro mladé rodiny s dětmi, dnes jsou v převážné míře obývána nízkopříjmovými skupinami populace včetně významného podílu starých lidí zpravidla ve špatném zdravotním stavu. Do roku 1986 byla starost o panelovou bytovou zástavbu záležitostí prakticky výhradně municipální (obecní) správy, neexistovala žádná celonárodní iniciativa podpořená centrální vládou zaměřená na regeneraci a obnovu sídlištního prostředí. V roce 1986 byl zahájen projekt EAP (‘Estate Action Programme’), který byl zaměřen zejména na technické aspekty regenerace bytového fondu a byl často kritizován právě pro neschopnost řešit širší sociálněekonomické problémy spojené s problematikou sídlištního prostředí. Na počátku roku 1990 se objevila řada dílčích programů zaměřených na regeneraci obytného prostředí panelových sídlišť, které nebyly omezeny pouze na technické aspekty renovace, ale jejich přístup byl „širší“, zahrnující i sociální a ekonomické problémy sídlištního prostředí. Důraz na interdisciplinární a koordinovaný přístup k regeneraci bytového fondu byl kladen i v rámci později přijatých programů (‘Single Regeneration Budget’ a ‘Programme for Partnership’ z roku 1994, resp. ‘New Deal for Communities’ z roku 1997). Renovace panelového bytového fondu byla od konce 70. let zaměřena zejména na možnost jeho lepšího využití ze strany specifických skupin klientů – např. domácností jednotlivců, studentů, jednotlivců nebo párů v důchodovém věku. Velmi populární byla zejména opatření na zvýšení bezpečnosti panelových domů prostřednictvím zabezpečení vstupů do domů, zavedení funkce domovníků a instalace vnitřních televizních okruhů. Dalším konkrétním opatřením byla decentralizace správy bytového fondu, která umožnila přejít na tzv. day-to-day management (nájemníci se mohou obrátit na správce, který sídlí v bezprostředním okolí jejich bydliště, svěřit se se svými problémy, které jsou řešeny okamžitě nebo po schválení z „centra“). Hlavním cílem regeneračních programů zaváděných od konce 80. let je ovšem širší zapojení nájemníků do procesu regenerace, a to počínaje formou konzultací konkrétních oblastí k řešení (‘redesign issues’) až po samosprávu jednotlivých domů nebo dokonce celých sídlišť zajišťovanou organizacemi tvořenými nájemníky nebo bytovými družstvy tvořenými nájemníky. V některých případech je ovšem obtížné zajistit, aby byly vyváženě reprezentovány odlišné zájmy rozdílných skupin nájemníků (důchodců, nízkopříjmových domácností, zdravotně postižených apod.). Možnost podílet se na každodenní správě „svého“ bytového fondu může jednotlivé skupiny sjednotit nebo naopak zvýraznit rozdíly mezi nimi. Důležitým poznatkem (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) je skutečnost, že i přes množství zkušeností získaných z projektů regenerace a renovace panelových bytů nebylo dosud možno přijmout jednotný, univerzálně aplikovatelný model efektivní intervence.
11
Podobný obrázek jako z obou výše uvedených zemí bychom s menšími či většími odlišnostmi získali i při bližším pohledu na historii vývoje panelových sídlišť v dalších zemích západní, ale i severní a jižní Evropy (např. Belgie, Nizozemí, Německa – s jistou odchylkou v případě bývalého východního Německa, Švédska, Dánska, Finska, Itálie, Španělska a dalších zemí). 4. Vývoj sídlištního prostředí ve východoevropských zemích V komunistických zemích byl vývoj poněkud jiný – duch funkcionalistické modernity přežil až do pádu režimů na konci 80. let. Masová výstavba sídlišť pokračovala v zásadě v nezměněné podobě, dílčí zlepšení se soustřeďovala na vyšší kvalitu samotných stavebních postupů. Státní politika příliš nepodporovala, často spíše omezovala, výstavbu individuálních rodinných domů, zvláště ve velkých městech. Omezené rodinné rozpočty domácností, dlouhé pořadníky a čekací lhůty na nájemní bydlení a socialistická ekonomika všeobecného nedostatku nabídky na trhu, udržovaly atraktivitu nově budovaných sídlištních bytů stále na relativně vysoké úrovni. Sídliště v komunistických státech se tak, poněkud paradoxně, stala standardním bydlením tehdejších „středních vrstev“, udržela si sociální heterogenitu a až na výjimky (typu sídliště Chanov) se vyhnula problému sociální marginalizace. Nízká kvalita původní výstavby, politika nízkých nájmů a obecně zanedbávaná údržba bytového fondu však naopak zvýraznila problém fyzické degradace bytového fondu. Zásadní odlišnost v postavení panelových sídlišť v zemích střední a východní Evropy v rámci jejich bytového fondu spočívala ve skutečnosti, že sídliště od samotného počátku nebyla pojímána jako součást tzv. sociální bydlení (tj. část bytového fondu splňující následující tři obecné znaky: jeho výstavba je zcela nebo zčásti financována státem, resp. veřejnými rozpočty, jeho alokace je realizována na základě netržních mechanismů, tj. je zpravidla alokováno dle různě vymezené sociální potřebnosti žadatele – zpravidla dané výší příjmů a v neposlední řadě jsou náklady spojené s bydlením v tomto segmentu bytového fondu určitým způsobem regulovány – buď tzv. k příjmu vztažené nebo nákladové nájemné4). Ačkoliv na přidělení státního nájemního bytu existovaly oficiální pořadníky, sociální potřebnost žadatelů zpravidla nebyla zjišťována nebo hrála spíše formální úlohu při přidělování bytů. Přednost při přidělování bytů měli často pracovníci státního aparátu na nejrůznějších úrovních, včetně příslušníků ozbrojených složek. 4.1 Česká republika S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že panelová sídliště v zemích střední a východní Evropy v zásadě vykazují relativně heterogenní sociální strukturu obyvatel a neprojevuje se u nich (až na výjimky) v takové míře proces stigmatizace a marginalizace. Relativní spokojenost obyvatel panelových sídlišť se jejich bydlením v porovnání s obyvateli jiných typů zástavby lze v případě ČR alespoň částečně demonstrovat s využitím dat z výzkumu Postoje k bydlení v ČR 2001. Novější data bohužel nejsou k dispozici, nemáme informace o tom, že by byl opakovaně realizován výzkum podobného typu. Výzkum realizoval tým Socioekonomie bydlení Sociologického ústavu Akademie věd ČR, v.v.i. na přelomu června a července 2001. Jednalo se o svým způsobem ojedinělý souhrnný výzkum postojů české populace k problematice bydlení. Zkoumána byla spokojenost českých občanů s jejich bydlením, postoje k finanční dostupnosti bydlení, k černému trhu s byty, k bytové politice 4
Další podrobnosti k vymezení segmentu sociálního bydlení ve vybraných zemích včetně způsobu stanovení nákladů na bydlení v tomto segmentu jsou k dispozici v publikaci Lux, M. et al. „Bydlení – věc veřejná“. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
12
státu. Mapovány byly rovněž dosavadní i předpokládané budoucí "dráhy bydlení" (stěhování) českých domácností. Šetření proběhlo formou standardního rozhovoru na vzorku 3 564 osob starších 18 let. Výběr dotazovaných byl proveden metodou kvótního výběru, přičemž kvóty byly stanoveny tak, aby byla zajištěna reprezentativita odpovědí pro celou Českou republiku. Kvótní znaky zahrnovaly: pohlaví, věk, vzdělání, velikost místa bydliště a částečně právní důvod užívání k bytu/domu respondenta. Výzkum finančně podpořily Grantová agentura Akademie věd České republiky a Ministerstvo pro místní rozvoj. Graf 1 ukazuje průměrnou známku, kterou respondenti výzkumu hodnotili spokojenost se svým bydlením v závislosti na typu zástavby. Čím nižší průměrná známka, tím větší spojenost s daným typem bydlení. Z grafu je patrné, že respondenti žijící v bytových domech na sídlištích jsou společně s těmi, kteří žijí v BD ve starší zástavbě a těmi, kteří obývají byty v jiném typu zástavby“ v průměru nejméně spokojeni se svým bydlením. Nicméně rozdíly v průměrných známkách, kterými respondenti ohodnotili svou spokojenost s užívaným bydlením nejsou mezi jednotlivými typy zástavby tak velké, jak bychom snad mohli očekávat. Z grafu je nicméně patrné, že spokojenost respondentů v BD na sídlištích s jejich bydlením je statisticky významně nižší zejména v porovnání s obyvateli RD ve městě, činžovních vil, samostatných domů na venkově a bytových domů na venkově. Na hodnocení spokojenosti s užívaným bydlením má pochopitelně vliv celá řada dalších faktorů, které v tomto grafu nejsou zachyceny, případným zájemců o podrobnější hodnocení lze doporučit k nahlédnutí tiskové zprávy z výzkumu (k dispozici na http://seb.soc.cas.cz) nebo článek Lux, M. 2005. O spokojenosti českých občanů s užívaným bydlením. Sociologický časopis/Czech Sociological Review 41:2. Graf 1: Spokojenost respondentů se svým bydlením podle typu zástavby
průměrná spokojenost s užívaným bydlením
6
5 4,3
4,4
4,2
4 3,7 3,4
3
3,0
3,2
2
1
0 RD ve městě Činžovní vila
BD ve starší BD na sídlišti Samostatný zástavbě dům na venkově
Bytový dům na venkově
Jiný typ zástavby
Otázka: Kdybyste mal(-a) zhodnotit, jak jste celkově spokojen(-a) s Vaším bydlením, jak byste Vaší spokojenost oznámkoval(-a). Při hodnocení použijte známky 1-10, kde 1 znamená, že ještě velmi spokojen(-a) a 10 velmi nespokojen(-a).
13
Zdroj: Postoje k bydlení v ČR 2001, vlastní výpočty.
Následující graf ukazuje podíly respondentů podle typu zástavby, kteří by své současné (v roce 2001) bydlení označili za ideální a je to pro ně obydlí, kde by se chtěli usadit, mít rodinu, domov, případně dožít. Z grafu je zřejmé, že mezi respondenty žijícími v BD na sídlištích najdeme nejmenší podíl těch, kteří by své současné bydlení označili jako ideální. Podobně nízký je tento podíl i u respondentů, kteří žili v BD ve starší zástavbě. Opět se jedná pouze o jednoduché třídění, odpovědi respondentů na otázku o ideálním bydlení jsou silně svázány např. s věkem a dalšími faktory, které uvedený graf nezohledňuje (podrobnější informace lze najít v tiskových zprávách z výzkumu na http://seb.soc.cas.cz). Největší část z těch respondentů, kteří žili v BD na sídlišti a nepovažovali za ideální své současné bydlení by za ideální za ideální typ obydlí považovala RD (i řadový), ideálním právním důvodem užívání pro většinu z nich (69 %) by bylo postavení vlastníka a bezmála polovina by si své ideální bydlení představovala ve velkoměstě s více než 100 tisíci obyvateli. Graf 2: Představy respondentů o ideálním bydlení podle typu zástavby 100% 90%
17
22,2
28,9
38,2
80% 51,3
49,1
52,5
70% 60% 50% 40%
83
77,8
71,1
61,8
30% 20%
48,7
50,9
47,5
10% 0% RD ve městě Činžovní vila BD ve starší zástavbě
BD na sídlišti
současné bydlení
Samostatný Bytový dům dům na na venkově venkově
Jiný typ zástavby
jiné bydlení
Otázka:Můžete nám říci, jak by mělo vypadat a kde by mělo být ideální obydlí, ve kterém byste se chtěl(-a) usadit a mít tady svůj domov, rodinu, dožít? Pokud takovým je Vaše současné bydlení, uveďte to prosím. Zdroj: Postoje k bydlení v ČE 2001, vlastní výpočty.
Následující graf ukazuje podíly respondentů podle jejich odpovědi na otázku, zda mají v úmyslu se v nejbližších třech letech odstěhovat z jejich současného domu/bytu v závislosti na typu zástavby. Z grafu je zřejmé, že mezi respondenty obývajícími bytové domy na sídlišti nenajdeme největší podíl těch, kteří měli v nejbližších třech letech (od roku 2001) v úmyslu odstěhovat se ze svého bydliště. Výrazně vyšší podíl respondentů s úmyslem odstěhovat se do 3 let ze svého současného domu/bytu je mezi obyvateli jiného typu zástavby, obyvateli činžovních vil a BD ve starší zástavbě. 14
Graf 3: Podíly respondentů, kteří měli v úmyslu se v době do 3 let odstěhovat z jejich současného domu/bytu dle typu zástavby 100% 90% 80% 70% 79,5
60% 50%
81,4
79,0
85,9
93,7
92,6
89,4
7,4
10,6
40% 30% 20% 20,5
10% 0%
18,6
21,0
14,1
6,3
BD na sídlišti
RD ve městě Činžovní vila BD ve starší zástavbě
ano
Samostatný Bytový dům dům na na venkově venkově
Jiný typ zástavby
ne
Otázka:Chystáte se v době do 3 let (od roku 2001) odstěhovat z Vašeho současného domu/bytu? Zdroj: Postoje k bydlení v ČE 2001, vlastní výpočty.
5. Participace obyvatel jako nástroj sociální udržitelnosti regenerace sídlištního prostředí Významným rysem regeneračních programů ve vyspělých zemích, který má zajistit jejich efektivnost, je participace obyvatel na regeneraci sídlišť. Participace obyvatel v regeneračních projektech je trendem, který se rychle rozšířil z Británie a dalších anglosaských zemí do řady vyspělých zemí. Definic participace lze v odborné literatuře najít celou řadu, jedna z nich uvádí, že participací se rozumí „dvousměrný proces zahrnující sdílení informací a idejí mezi majitelem bytu (resp. správní firmou) a nájemníkem, kde nájemník má mimo to přímo možnost ovlivňovat rozhodování majitele a účastnit se na správě bytového fondu či utváření jeho bezprostředního okolí“ (Lux, Sunega, 2004). Participace při regeneračních projektech dosahuje různé úrovně od pouhé informovanosti nájemníků, přes konzultace s nimi, podílení se nájemníků na rozhodování až po vytvoření partnerství (trvalejší formalizovaný vztah nájemníků a správcovských firem, resp. majitelů). Rozlišujeme různé úrovně participace tvořící pomyslný žebřík (Arnstein 1969, Berman 2002, Wilcox 1994), viz obrázek 1. Čím výše stoupáme po tomto žebříku, tím více se vliv participujících subjektů na rozhodovacím procesu blíží rovnováze. Pomineme-li situaci, kdy rozhodovací pravomoc a tedy management bytového fondu přechází zcela do rukou nájemníků (příkladem může být situace ve Velké Británii nebo Dánsku), pak pomyslný vrchol představuje stav, kdy jednající strany mohou konečný výsledek ovlivnit se stejném rozsahu.
15
Obrázek 1: „Žebřík“ participace
Zdroj: Arnstein 1969, Berman 2002, Wilcox 1994.
V praxi je v rámci participace nájemníků na projektech používána celá řada nejrůznějších metod, které se liší podle úrovně participace. Informovanost se zvyšuje například distribucí tištěných materiálů nájemníkům, organizací informačních setkání nebo zřízením stálých zdrojů informací (webové stránky, informační kancelář). Konzultace probíhají například formou sociologického šetření mezi nájemníky nebo formou schůzek volených zástupců nájemníků s představiteli majitelů a správců nemovitostí. Nájemníci se podílejí na rozhodování a kontrole průběhu regenerace prostřednictvím členství svých zástupců v kontrolních a řídících skupinách, jejichž členy jsou obvykle rovněž zástupci majitelů a správců regenerovaného bytového fondu a často i další přizvaní specialisté například z oblasti architektury a územního plánování, ale i bezpečnosti, práce s mládeží apod. Důvody, proč se participace obyvatel považuje za významnou součást regeneračních projektů, jsou v podstatě pragmatické. Zkušenosti ukazují, že zapojení obyvatel do projektu plní několik různých funkcí, které ve svém souhrnu zvyšují pravděpodobnost úspěšné regenerace. Obyvatelé jsou informováni, což zvyšuje pravděpodobnost jejich kladného přijetí projektu a jejich spolupráce na něm. Obyvatelé jsou dotazováni na jejich názory na regenerační projekt, což přináší plánovacím orgánům potřebnou zpětnou vazbu, koriguje potenciální chyby v projektu už v samém počátku a přináší nové nápady a pohledy, kterými může být ještě projekt obohacen. Možnost obyvatel ovlivňovat regenerační projekt posiluje jejich sebedůvěru, vede k vytváření sociálních sítí a vztahů důvěry mezi nájemníky, majiteli a správcovskými firmami, které jsou obecně prospěšné pro život místní komunity i po skončení regeneračního projektu. Kromě toho by měl proces participace přispět k posílení pocitu sounáležitosti nájemníků s danou lokalitou, tím nepřímo ke snížení míry fluktuace nájemníků v oblasti, anonymity a sociálně patologických jevů a celkovému zlepšení image oblasti v očích širší veřejnosti, které se může odrazit i ve zvýšení ekonomické hodnoty nemovitostí. Přínos zapojení nájemníků do přípravy plánů a rozhodování lze popsat i čistě ekonomickými kategoriemi: je jím zvýšení „výstupu“ z hlediska kvalitativního i kvantitativního. Jedná se o situaci, kdy společným úsilím lze dosáhnout určitého cíle, kterého by jednotlivé participující
16
strany nemohly dosáhnout odděleně. Dodatečného přínosu je v tomto případě dosaženo například: •
• •
•
•
•
rozšířením stávajících zdrojů. Spíše než o finančních prostředcích hovoříme o přenosu a sdílení zkušeností a znalostí, sdílení informací, vytváření nových struktur a spojenectví, budování týmové práce, společné "učení se". Pozitivem je synergický efekt - každý participant přináší určité specifické zdroje, které by jinak nebylo možno využít. Společných využitím těchto zdrojů vzniká "přidaná hodnota", "něco navíc", co je více než prostý součet jednotlivých zdrojů; kreativními a inovativními přístupy k řešení problémů, kterých by s využitím "tradičních" přístupů nebylo možno dosáhnout; posílením („empowerment“) jednotlivých aktérů participace (ve smyslu přechodu části pravomocí nebo většího prostoru pro vyjádření vlastních představ, názorů a myšlenek, včetně možnosti jejich realizace). Přínosem může být zejména zvýšení kvality a úrovně příspěvků těchto aktérů v rámci participačního procesu; větší motivací subjektů zapojených do participačního procesu. Pokud je dána nájemníkům reálná šance, že jejich přání a názory budou vyslyšeny a diskutovány, případně budou mít nájemníci možnost sami ovlivnit podobu přijímaných rozhodnutí, jejich motivace zapojit se do celého procesu bude určitě větší; dlouhodobou udržitelností přijímaných řešení. Lidé raději přijímají rozhodnutí na jejichž formování se sami podíleli než řešení, která jsou jim diktována "shora". Přizpůsobení výsledného řešení přáním a požadavkům nájemníků obvykle vede k tomu, že lidé přejímají ochotněji část zodpovědnosti za péči o to, co považují (alespoň částečně) za vlastní "produkt"; větší efektivností vynakládaných investic. Zapojením nájemníků se lze vyhnout situacím, kdy jsou prostředky vynakládány na projekty, které veřejnost nepřijme nebo jejichž realizace nepokládá za užitečnou. Spolupráce s nájemníky ve fázi realizace jednotlivých projektů může přispět k včasnému odhalení některých nedostatků, které by později musely být odstraňovány při vynaložení daleko většího objemu finančních prostředků.
Ekonomické přínosy úspěšné participace nájemníků se mohou projevit v "příznivějších" hodnotách některého z následujících ukazatelů: • koeficientu udávajícího podíl prázdných (nepronajatých) bytů na celkovém svěřeném bytovém fondu; • průměrné ztráty na nájemném v důsledku prázdných (nepronajatých) bytů (měří se obvykle v poměru k celkové částce nájemného, která mohla být vybrána v případě, že by všechny byty byly pronajaty); • průměrných nákladů na údržbu bytu (v absolutní hodnotě i jako podílu na celkové výši nájemného); • průměrné ztráty na nájemném v důsledku nedoplatků (neplatičů) v poměru k celkové částce nájemného, kterou by bylo v rámci svěřeného bytového fondu možno vybrat při neexistenci neplatičů; • průměrných administrativních nákladů na bytovou jednotku; • průměrného počtu znovupronajatých bytů z celkového počtu bytů svěřených správci; • průměrné doby, která uplyne od uvolnění bytu do jeho znovupronajmutí. Ačkoliv je participace předpokládána prakticky ve všech typech regeneračních projektů probíhajících v západní Evropě, zkušenosti ukazují, že se praktický vliv nájemníků a dalších obyvatel žijících v regenerované oblasti projekt od projektu značně liší. V tomto ohledu se
17
významně projevují rozdíly ve způsobu, jakým byla participace uváděna v život, svoji roli také hrají obecné rozdíly v politické kultuře mezi různými zeměmi. Velká Británie je typickým příkladem země, v níž byla participace vynucena „zdola“ samotnými nájemníky a jejich asociacemi. Ti při prosazování svých zájmů postupovali proti obecní samosprávě ve shodě s centrální vládou, která měla svůj vlastní zájem na omezení moci obcí (Furbey, Wishart, Grayson, 1996). V mnoha jiných zemích (např. ve Francii, v Německu, ale i v Irsku, nebo Dánsku) nevyšel prvotní impuls k participaci nájemníků zdola, ale vzešel od státu, který začal participaci nájemníků jako metodu zvyšující efektivnost regenerací vyžadovat. V takových případech hrálo zpravidla klíčovou roli stanovení participace jako jedné z nutných podmínek pro čerpání státních prostředků (Munk, 2002; 1999 Urban Renewal.., 1999; Activation..., 2003). Míra účinnosti nebo naopak formálnosti participace se také liší. V některých případech je nájemníky možnost participace na projektech vysoce oceňována, v jiných bývá patrné jisté zklamání z formálnosti participace a je vyjadřována obava, že jde jen o zástěrku snímající z realizátorů regeneračního projektu velkou část zodpovědnosti, aniž by jim ovšem ubírala poslední slovo ve všech důležitých rozhodnutích. V rámci české části projektu SUREURO (Sustainable Refurbishment Europe), do něhož byla ČR zapojena vytvořil tým Socioekonomie bydlení SOÚ AV ČR, v.v.i., jakýsi manuál k participaci nájemníků na regeneraci panelových sídlišť, který podává jednak přehled o teretických základech participace jako takové, různých úrovních participace, jednotlivých fázích participace v rámci procesu regenerace a zejména přináší přehled konkrétních nástrojů aplikovatelných na různých úrovních participace a v různých fázích participačního procesu včetně konkrétních příkladů participace nájemníků v zahraničí. Manuál je volně dostupný na internetových stránkách týmu Socioekonomie bydlení na následující adrese: http://seb.soc.cas.cz/projekty/manual/index.htm. Závěr Z výše uvedeného je zejména zřejmé, že sídliště v ČR zatím nevykazují míru stigmatizace nebo marginalizace srovnatelnou se situací v řadě zemí západní Evropy. Ačkoliv jednoznačně dominantní část české populace deklaruje jako svůj ideál bydlení v rodinném domě se zahradou, ideálně v zázemí velkých měst, subjektivně jsou zatím sídliště v české populaci vnímána jako relativně dobré místo pro život, i přes známé neduhy sídlištní výstavby. I přes tuto prozatím pozitivní image českých sídlišť je zřejmé, že proces odchodu příjmově silnějších domácností do vlastního bydlení mimo sídlištní prostředí započal a neustále probíhá (k jeho urychlení by do jisté míry mohla přispět i probíhající deregulace nájemného v části zatím neprivatizovaného obecního bytového fondu situovaného v panelové zástavbě), proto není překvapením, že postupně dochází ke změnám v demografickém a částečně i sociálním složení obyvatelstva na sídlištích v podobném směru jako v některých západoevropských zemích. Do budoucna lze očekávat další „prohloubení“ těchto změn. Jakkoliv lze minimalizovat negativní dopady těchto změn (mimo jiné právě prostřednictvím revitalizace sídlištního prostředí), pravděpodobně jim nelze zcela zabránit. Literatura „Activation and Participation – A Survey of Seven European Countries.“ 2003. Sociale Stadt Info, No. 14, October 2003. Berlin: Difu. 1998 Urban Renewal Scheme Guidlines. 1997. Dublin: Department of the Environment and Local Government, Republic of Ireland.
18
1999 Urban Renewal Scheme. Monitoring Guidelines. 1999. Dublin: Department of the Environment and Local Government, Republic of Ireland. Blanc, Maurice 1990. „La participation des Pauvres et des mal-loges a la rehabilitation de leur habitat et de leur quartier dans les villes francaises.“ in D. Ferrand-Benchman (ed.): Pauvre et mal logé. Paris: Éditions L’Harmattan. Borgegard, Eric, Jim Kemeny 2004. „Sweden: High-rise housing for a low density country.“ Pp. 31-48 in Turkington, R., R. van Kempen, E. Wassenberg (eds.): High-rise housing in Europe: current trends and future prospects. Housing and Urban Policy Studies 28. Delft: Delft University Press. Driant, Jean-Claude 1999-2000. „Démolir des grands ensembles?“ Etudes foncières 85 (hiver 1999-2000): 44-49. Edou, Emanuel 1998. Les HLM. Paris: Ed. Economica. Estonian Housing Development Plan for 2003-2008. 2002. Tallin: Ministry of Economic Affaires and Communication. Evaluation of Finnish Housing Finance and Support Systems. 2002. Helsinky: Ministry of the Environment. Fourcaut, Annie 2004. „Le cas francais a l’épreuve du comparatisme.“ in Chemetov, P. (ed.): Le Monde des Grands Ensembles. Paris: Éditions Creaphis. Friedrichs, Jurgen 1990. „La politique des grands ensembles en FRA.“ Pp. 87-103 in D. Ferrand-Benchman (ed.): Pauvre ar mal logé. Paris: Ěditions L’Harmattan. Furbey, R., B. Wishart, J. Grayson 1996. „Training for Tenants:’Citizens’ and the Enterprise Culture.” Housing Studies 11 (2): 251-270. Housing Fund of Finland. 2004. Publikováno na http://www.ara.fi, 11.7.2005. Chemetov, Paul et al. 2004. Le Monde des Grands Ensembles. Paris: Éditions Creaphis. Improving The Prospects Of People Living In Areas Of Multiple Deprivation In England (2005). London: Prime Minister’s Strategy Unit. Interim Appraisal of the Federal-Lander-Programme ‘Districts with special development needs – the Social City’ (‘Soziale Stadt’). 2004. Berlin: IfS Institut fur Stadtforschung und Struktupolitik z pověření Federálního ministerstva dopravy, stavebnictví a bydlení. Kimaryo, Jacob L. 1991. Urban renewal in Sweden and Danmark. School of Architecture, Lund University. (Unpublished doctoral course paper at (http://www.urbanresearch.net/consultants.jkimaryo91paper1.htm). Kostelecký, T. 2005. Regenerace sídlišť v zemích Evropské unie. In: Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák, J. Montag. Standardy bydlení 2004/2005. Financování bydlení a regenerace sídlišť. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Le Corbusier 1985. Towards a New Architecture. Dover: Dover Publications. Lux M., P. Sunega 2004. Participace nájemníků na regeneraci panelových sídlišť. Pracovní verze manuálu zpracovaná v rámci projektu SUREURO-NAS. Publikovaná na http://seb.soc.cas.cz/projekty/manual/index.htm. Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák 2003. Standardy bydlení 2002/03: Finanční dostupnost a postoje občanů. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Munk, Anders 2002. „Social partnership in Distressed Neighbourhoods: the Dannish Case.“ European Journal of Housing Policy 2 (3): 223-244. Richardson, L. 1998. Takling Difficult Estates. CASE Report 11. London: London School of Economics. Roeloffzen, J.F.T. et al. 2004. High-Rise Housing in the Netherlands. Past, Present and Sustainability Outlook. Delft: TNO Bouw. Sommerville-Woodward, Robert 2002. Ballymun. A History. Dublin: Ballymun Regeneration Limited.
19
Sustainable Refurbishment for High-Rise Residential Buildings and Restructuring of Surrounding Areas. 2005. Report for European Housing Ministers’ Conference held in Prague, 14-15 March 2005. PRC Bouwcentrum International. The Community Regeneration Fund Terms and Conditions. 2005. Glasgow: Communities Scotland. Villechaise-Dupont, Agnes 2000. Amere Banlieue. Les gens des grandes ensembles. Paris: Bernard Grasset.
20
