PROGRAMMA SAMENWERKING OOST-EUROPA (PSO) EVALUATIE 1998-2002 EN ONTWIKKELINGEN 2003 E INDRAPPORT
Utrecht, 13 februari 2004
Dr. V.L. Eiff F.L. Hogenbirk Drs. M. Pen Drs. L. Roggeveen Drs. E.P. Sons Mr. J.D. Wiersma Drs. P. Wijffelman
26367
PROGRAMMA SAMENWERKING OOST-EUROPA (PSO) EVALUATIE 1998-2002 EN ONTWIKKELINGEN 2003 EINDRAPPORT
INHOUD 1.
SAMENVATTING ..................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
2.
3.8 3.9
D OELSTELLINGEN VAN HET PSO........................................................ 16 D OELGROEPEN , LANDEN EN SECTOREN ............................................... 19 E FFECTEN VOLGENS DE SENTER SPIN - OFF - ENQ UÊTE ............................ 21 E FFECTEN VOLGENS DE PROJECTEVALUATIES VAN HET NEI .................. 23 E FFECTEN VOLGENS DE VIJFTIEN VELDBEZOEKEN ................................ 25 D OELTREFFENDHEID VOLGENS DE GEÏNTERVIEWDE BEDRIJVEN ............ 29 V ERKLARENDE FACTOREN VOOR DOELTREFFENDHEID OP PROJECTNIVEAU ............................................................................... 29 A DDITIONALITEIT VAN HET PSO ....................................................... 30 C ONCLUSIES .................................................................................... 31
DOELMATIGHEID VAN HET PSO, 1998-2002........................................33 4.1 4.2 4.3 4.4
26367
A ANLEIDING ..................................................................................... 13 V RAAGSTELLING ............................................................................... 13 O NDERZOEKSAANPAK ....................................................................... 14 O PBOUW VAN HET RAPPORT .............................................................. 15
DOELTREFFENDHEID VAN HET PSO, 1998-2002 ................................ 16 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4.
I NLEIDING ........................................................................................ 1 O ORDEELSVORMING OVER EFFECTIVITEIT EN EFFICIENCY ...................... 2 K ENMERKEN VAN HET PSO, 1998-2002 .............................................. 3 C ONCLUSIES ..................................................................................... 4 A ANBEVELINGEN .............................................................................. 10 A DVIES OVER HET PSO OP LANGE TERMIJN : STREVEN NAAR BELEIDSMATIGE OPWAARDERING VAN HET PSO .................................. 12
INLEIDING ............................................................................................. 13 2.1 2.2 2.3 2.4
3.
Blz.
B ELEIDSONTWIKKELING EN AANSTURING ............................................33 I NDIENINGSPROCES VOOR PROJECTEN ................................................35 S ELECTIEPROCES VOOR PROJECTEN .................................................... 36 O VERZICHT PROJECTEN .................................................................... 37
INHOUD 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 5.
P ROGRAMMABEHEER ........................................................................ 38 U ITVOERINGSKOSTEN ...................................................................... 39 D OELMATIGHEID VAN DE UITVOERING VAN PROJECTEN . ...................... 41 A LGEMENE OPMERKINGEN VAN BEDRIJVEN OVER DE UITVOERING VAN HET PSO .................................................................................. 41 C ONCLUSIE ..................................................................................... 42
NIEUWE ONTWIKKELINGEN MET INGANG VAN 2003 ........................ 45 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
6.
A DVIES 'PSO B IJ DE TIJD ' ................................................................ 45 O PZET EN DOEL VAN HET PSO 2003 .................................................. 46 A FSPRAKEN OVER UITVOERING VAN PSO 2003 ................................... 47 S ELECTIE VAN PROJECTEN 2003 ........................................................ 49 U ITVOERING EN RESULTAAT EERSTE B2B- TENDER ............................... 50 C ONCLUSIES OVER WIJZIGINGEN VAN HET PSO ................................... 51
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................53 6.1 6.2 6.3
C ONCLUSIES ....................................................................................53 A ANBEVELINGEN .............................................................................. 56 A DVIES OVER HET PSO OP LANGE TERMIJN : STREVEN NAAR BELEIDSMATIGE OPWAARDERING VAN HET PSO .................................. 58
Bijlagen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
26367
Blz.
Uitvoering en begeleiding van het onderzoek. Uitwerking vraagstelling. Onderzoeksaanpak. Schriftelijke bronnen Geïnterviewde personen/organisaties. Overzicht PSO-landen en PSO-projecten. Uitvoeringskosten PSO. Resultaten analyse spin-off-enquête Senter. Oordeel over projectevaluaties NEI en resultaten analyse projectevaluaties. Selectie veldbezoeken. Beschrijving resultaten veldbezoeken. Terms of Reference voor het onderzoek.
1.
SAMENVATTING
1.1
I NLEIDING
In 1990 heeft het kabinet besloten tot de instelling van het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO), met de volgende twee doelstellingen:
1.
Transitiedoelstelling: Een bijdrage leveren aan het transitieproces in Midden- en Oost-Europese landen. De term transitie duidt op de overgang van een centraal geleide economie naar een (sociale) markteconomie. Indicatoren voor het ‘meten’ van transitie-effecten1 zijn met name: ontstaan van nieuwe markten en ondernemerschap, introductie van nieuwe kennis en technologie en nieuwe werkgelegenheid.
2.
Positioneringsdoelstelling: De marktpositie van Nederlandse bedrijven versterken. Indicatoren voor het ‘meten’ van positioneringseffecten2 zijn met name: nieuwe investeringen, additionele omzet of nieuwe duurzame handelsrelaties voor Nederlandse bedrijven.
Hierbij merken wij op dat deze doelstellingen sinds het ontstaan van het programma in 1990 niet waren geoperationaliseerd3. Eerst in 2002 zijn deze indicatoren concreet gemaakt door de tijdelijke interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’. De doelstellingen van het PSO moeten worden bereikt via projecten waarin Nederlandse en Oost-Europese bedrijven samenwerken. Nederlandse bedrijven kunnen hiertoe projectvoorstellen indienen bij het EZ-agentschap Senter, de uitvoerder van het PSO. De projecten zijn in de evaluatieperiode meestal voor 100% gefinancierd door de Nederlandse overheid. Er zijn enkele uitzonderingen; in 2001 gold in vijf landen een eigen bijdrage van 20% en in 2002 gold deze bijdrage in tien van de veertien landen. Met ingang van 2003 is de systematiek veranderd. Senter vergoedt nu 100% van het overeengekomen projectbudget; een eigen bijdrage in de projectkosten wordt positief gewaardeerd bij de gunning van de projecten door Senter. Het Ministerie van EZ DG BEB (hierna 'EZ'), de opdrachtgever van het programma, heeft Berenschot gevraagd het PSO voor de periode 1998-2002 te evalueren. Tevens heeft EZ verzocht ook de recente veranderingen in het PSO, vanaf 2003, in het onderzoek mee te nemen.
1 2 3
Afgeleid van de transitietoets die sinds 2003 wordt gebruikt bij de beoordeling van projecten. De transitietoets is opgesteld naar aanleiding van het rapport van de interne EZ-werkgroep PSO bij de tijd, 2002. Afgeleid uit het rapport van de interne EZ-werkgroep PSO bij de tijd, 2002. Dat wil zeggen: niet waren uitgewerkt in SMART-doelen (specifieke, meetbare, acceptabele, realistische en tijdsgebonden doelen).
26367
1
Daarmee bestaat de evaluatie uit twee onderdelen: a.
Evaluatie van het PSO over de periode 1998-2002. De hoofdvragen voor dit deel van het onderzoek zijn: −
In hoeverre was het PSO doeltreffend bij het behalen van de twee doelstellingen (transitie- en positioneringsdoelstelling)? (doeltreffendheid).
−
Hoe is het programma uitgevoerd, zowel wat betreft de ontwikkeling en het beheer van projecten door Senter als wat betreft de beleidsontwikkeling en de aansturing van Senter door EZ? (doelmatigheid).
b.
Beoordeling van de opzet van het PSO vanaf 2003. Hierbij gaat het om de vraag welke wijzigingen zijn doorgevoerd in het PSO en hoe deze zich verhouden tot de uitkomsten van de evaluatie over de periode 1998-2002.
1.2
O ORDEELSVORMING OVER EFFECTIVITEIT EN EFFICIENCY
De effectiviteit (doeltreffendheid) van het PSO in de periode 1998–2002 wordt in eerste instantie gemeten aan de hand van de door EZ aan het programma gestelde doelen. Hierbij wegen wij de in de periode 1998–2002 doorgevoerde wijzigingen in het PSO (van veel kennisoverdracht naar het uitvoeren van meer duurzame projecten) uiteraard mee: •
In hoeverre wordt de transitiedoelstelling behaald? Dit wordt afgemeten aan: de ontwikkeling van nieuwe markten en ondernemerschap, de introductie van nieuwe technologieën en nieuwe werkgelegenheid.
•
In hoeverre wordt de positioneringsdoelstelling behaald? Dit wordt afgemeten aan: (de mate van) nieuwe investeringen, additionele omzet en nieuwe duurzame handelsrelaties.
Voor het vormen van een oordeel over de efficiency (doelmatigheid) van het beleid, de aansturing en de uitvoering van het PSO hanteren we de volgende maatstaven: •
Transparantie van de beleidsontwikkeling en aansturing door EZ.
•
Verhouding tussen de kosten van de uitvoering van het programma en het totale budget van het programma.
•
Logica van de inrichting van de programma-uitvoering (selectie en beheer van projecten).
Bij de oordeelsvorming over de jaren 1998–2002 is ons gevraagd deze ook te bezien vanuit de optiek van de in 2003 doorgevoerde wijzigingen in het PSO. Hierbij wordt met name gedoeld op PSO Business to Business en PSO Programmatisch. Waar dat van toepassing is zullen wij aangeven in hoeverre ons oordeel aansluit bij de huidige, in 2003 geïntroduceerde methodiek.
26367
2
1.3
K ENMERKEN VAN HET PSO, 1998-2002
•
In de periode 1998-2002 zijn 477 PSO-projecten uitgevoerd in 23 Oost-Europese landen. De landen waar de meeste projecten zijn uitgevoerd en waar tevens het grootste deel van het budget is besteed, zijn: Rusland (22%4), Oekraïne (12%), Roemenië (11%) en Bulgarije (10%). De projecten worden ingedeeld in de sectoren landbouw, industrie, milieu en energie, transport en overige.
•
Het totale programmabudget bedroeg in de evaluatieperiode 270 miljoen euro (gemiddeld 54 miljoen euro per jaar). Het beleidsbudget bedroeg in de jaren 1998–2002 respectievelijk: 1998 – 51 miljoen euro, 1999 – 52 miljoen euro, 2000 – 65 miljoen euro, 2001 – 56 miljoen euro, 2002 – 45 miljoen euro en 2003 - ook 45 miljoen euro. De stijging in 2000 en 2001 was het gevolg van het beschikbaar stellen van 32 miljoen euro door het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Ontwikkelingssamenwerking) voor wederopbouwprojecten in voormalig Joegoslavië. Het budget voor 2002 en 2003 was 12% lager dan de budgetten voor 1998 en 1999. Rekening houdend met inflatie is in 2003 reëel 20% minder besteed aan het PSO dan in 1998.
•
Het PSO werd voor 75% uitgevoerd door bedrijven met minder dan 250 werknemers. 65% van de bedrijven heeft minder dan 100 werknemers. Vooral de sectoren zakelijke dienstverlening (inclusief research) en consultancy (56%) en industrie en energie (21%) waren hoofduitvoerders van PSO-projecten in de periode 1998-2000. De sectoren waarbinnen deze PSO-projecten werden uitgevoerd waren in volgorde: landbouw, industrie, milieu en energie en overige sectoren.
•
Het PSO streeft steeds meer naar het laten uitvoeren van duurzame projecten. Hiertoe is alleen kennisoverdracht ontoereikend. Het PSO stimuleerde in aanvang vooral de kennisoverdracht door Nederlandse bedrijven. Tijdens de evaluatieperiode verschoof het accent naar de levering van hardware gecombineerd met technische assistentie aan de begunstigden in Oost-Europese landen.
•
In het programma is tijdens de evaluatieperiode meer nadruk komen te liggen op effectiviteitsmeting. Voorbeelden hiervan zijn de nu voor elk afgerond project door het bureau Ecorys (vroeger: NEI) uitgevoerde projectevaluaties. Senter is in 2003 gestart met het meten van de zogenaamde spin-off van afgeronde projecten. Bedrijven moeten duidelijker dan voorheen (toen voornamelijk sprake was van technische assistentie) aantonen waarvoor de hardware en technische assistentie worden ingezet.
•
Gemiddeld waren per jaar ruim 325 projecten in beheer. Dit betekent een gemiddelde van circa acht projecten per medewerker. In de evaluatieperiode werden per jaar gemiddeld 95 nieuwe projecten gestart. De gemiddelde projectomvang lag iets boven de 500.000 euro.
•
De kosten van de uitvoering door Senter bedroegen gedurende de evaluatieperiode 23 miljoen euro. De gemiddelde uitvoeringskosten bedroegen 4,6 miljoen euro per jaar. Dit is 8,6% van het beleidsbudget. Vanaf 2000 zijn de uitvoeringskosten door intensiever beheer en het afronden van 'oude projecten' gestegen. Deze projecten zijn nu goeddeels afgerond. De uitvoeringskosten zullen in 2003 naar verwachting 6% dalen ten opzichte van 2002.
4
Percentage van het aantal uitgevoerde projecten.
26367
3
•
Tijdens de evaluatieperiode is het accent verlegd van een top-down gestuurd programma (bij PSO Klassiek bepaalde EZ projectonderwerpen voor specifieke landen en sectoren) naar een bottom-up gestuurd programma (bij PSO Plus kunnen bedrijven zelf projectvoorstellen indienen). Het programma voldoet hierdoor meer aan de vragen van de markt.
•
Vanaf 2003 is het PSO als volgt ingericht:
1.4
−
PSO Business to Business (PSO B2B): Bedrijven dienen projectvoorstellen in. Betaling door Senter vindt plaats na het behalen van de afgesproken projectdoelen. Projectvoorstellen voor B2B concurreren met elkaar. Per 'PSO-land' is er een maximum budget.
−
PSO Programmatisch: Dit programma richt zich op landen en sectoren waar grote transitieproblemen bestaan. Voor het uitvoeren van 'reguliere' B2Bprojecten bestaat bij het bedrijfsleven binnen deze landen en sectoren weinig belangstelling. Teneinde de transitie te stimuleren worden projecten voor versterking van infrastructuur en instituties geformuleerd. Hierop kunnen bedrijven inschrijven. In sommige sectoren in enkele landen wordt een B2B-tender binnen PSO Programmatisch gehouden. Hiermee beoogt men vooral ook de transitie in zulke 'transitiesectoren' te stimuleren.
C ONCLUSIES
1.4.1 Doeltreffendheid van het PSO
Positioneringseffecten: doeltreffendheid op projectniveau Wij concluderen dat van circa 59% van de projecten (1998-2000) de projectdoelen voor meer dan 60% zijn behaald (bron: projectevaluaties NEI). Voor de projecten die zijn gestart in de periode 2001-2002, zijn nog geen resultaten beschikbaar. Een groot aantal van deze projecten heeft positioneringseffecten (investeringen, additionele omzet, nieuwe duurzame handelsrelaties) laten zien (bron: spin-off-enquête Senter 19982000 en de projectevaluaties NEI 1998-2000), maar de effecten blijken beperkt in omvang. Voor de onderzochte projecten uit de periode 1998-2000 blijken de volgende effecten te bestaan:
•
Investeringen: de 95 onderzochte projecten uit de periode 1998-2000 hebben geleid of zullen binnenkort leiden tot 4 miljoen euro aan investeringen (bron: spin-offenquête Senter 1998-2000).
•
Additionele omzet: de 95 projecten uit de periode 1998-2000 hebben geleid of zullen binnenkort leiden tot 67 miljoen euro aan additionele omzet (bron: spin-off-enquête Senter 1998-2000).
•
Nieuwe duurzame handelsrelaties: 30% van de bedrijven die betrokken waren bij de 95 projecten heeft één tot vijf nieuwe handelsrelaties gekregen of verwacht deze te krijgen als gevolg van projecten uit de jaren 1998-2000 (bron: spin-off-enquête Senter 1998-2000).
26367
4
De veldbezoeken aan vijftien projecten in drie Oost-Europese landen die specifiek voor deze evaluatie zijn uitgevoerd, bevestigen bovenstaand beeld. In twee projecten is geconstateerd dat een duurzame samenwerkingsrelatie (joint venture) en/of handelsrelatie tussen Nederlandse en lokale bedrijven is ontstaan. In negen gevallen bleek achteraf geen investering, handel of duurzame samenwerking tot stand te zijn gekomen. In vier gevallen bleek achteraf in beperkte mate sprake te zijn van handel of samenwerking. Daarmee is slechts in circa een kwart van de projecten een positioneringseffect opgetreden. Bovenstaande resultaten hebben zoals aangegeven betrekking op projecten uit de periode 1998-2002. Uit het feit dat circa 60% van de projectdoelen is behaald, zal duidelijk zijn dat dit naar ons oordeel in de jaren vanaf 2001 (lopende en toekomstige projecten) kan en moet worden verbeterd. Desalniettemin moet niet worden verwacht dat de doelen van alle projecten in de toekomst bereikt zullen worden, want dit zou een 'zekere' omgeving veronderstellen en dat zou betekenen dat het programma overbodig is. Overbodig is het programma immers als projecten zonder ondersteuning door Nederland risicoloos op eigen kracht door het bedrijfsleven in Oost-Europa kunnen worden uitgevoerd.
Transitie-effecten: doeltreffendheid op projectniveau Praktisch alle projecten hebben op enigerlei wijze transitie-effecten tot gevolg gehad. We geven een indicatie van de effecten op de drie belangrijkste indicatoren: •
Nieuwe markten en ondernemerschap: Op deze specifieke indicatoren is het evaluatiestelsel van EZ/Senter niet gericht geweest. Wel zijn resultaten op een aantal hiermee samenhangende indicatoren in beeld gebracht. Zo bleek dat 35% van de projecten tot een toename van productie en afzet leidde. Bij 46% van de projecten werd een toename van efficiency (lagere productiekosten) gemeten. In 50% van de projecten werd een betere kwaliteit van producten tot stand gebracht (bron: projectevaluaties NEI).
•
Nieuwe technologieën: Bij circa de helft (49%) van de projecten kan de geïntroduceerde technologie worden toegepast zonder externe (Nederlandse) inbreng (bron: spin-off-enquête Senter). Een gering aantal projecten (13%) uit de periode 1998-2000 leidde tot innovatie en diversificatie van productie en producten (bron: projectevaluaties NEI).
•
Nieuwe werkgelegenheid: Op het punt van de werkgelegenheid zijn de resultaten van de projecten minder geslaagd te noemen. Zo blijkt dat 14% van de projecten uit de periode 1998-2000 leidde tot een toename van werkgelegenheid en 15% van de projecten leidde tot verbeterde werkomstandigheden (bron: projectevaluaties NEI). Bij 31% van de onderzochte projecten werd de bestaande werkgelegenheid veiliggesteld (bron: spin-off-enquête Senter).
De veldbezoeken aan vijftien projecten in drie Oost-Europese landen die specifiek voor deze evaluatie zijn uitgevoerd, bevestigen bovenstaand beeld. In tien gevallen werd het project geacht redelijk tot goed bij te dragen aan de transitiedoelstelling van het PSO. In vier gevallen was die bijdrage beperkt (weinig effect van het project buiten het begunstigde bedrijf) en in één geval was er geen bijdrage.
26367
5
Op basis van deze gegevens concluderen we dat de doelstellingen ten aanzien van transitie maar in beperkte mate zijn bereikt. Grofweg de helft van de projecten draagt bij aan twee van de drie belangrijkste indicatoren (nieuwe markten en ondernemerschap en nieuwe technologieën). De bijdrage aan de derde en belangrijkste indicator (nieuwe werkgelegenheid) is zeer gering.
Doeltreffendheid op programmaniveau: EZ heeft recentelijk (2002) een belangrijke stap gezet naar verbetering van de sturing van het programma. Daarvoor waren de doelstellingen van het PSO op programmaniveau niet SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden) geformuleerd. Dit werd ook al geconstateerd in eerdere onderzoeken, waaronder het evaluatieonderzoek van de Algemene Rekenkamer in 1996. Daardoor was lange tijd (1990-2001) onduidelijk waar het programma precies toe moest leiden. In 2002 heeft de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ indicatoren geformuleerd die de twee abstracte doelstellingen (positionering en transitie) concreter maken. Aan de hand van deze indicatoren kan in de toekomst beter worden gemeten welke effecten met het programma worden behaald. Wat EZ tot nu toe verzuimd heeft, is evenwel het benoemen van streefwaarden die aangeven wanneer het programma voor elk van de indicatoren 'succesvol' is. Pas als dat gebeurt kan in de toekomst worden onderzocht in welke mate het programma doeltreffend is. Met bovenstaande hangt momenteel nog samen de relatie tussen de op een abstract niveau omschreven programmadoelen (transitie en positionering) en de projectdoelen. De optelsom van de projectdoelen of de projectresultaten is daardoor niet gelijk aan de doelstellingen op programmaniveau. Daardoor had het PSO meer het karakter van een subsidieregeling dan van een beleidsprogramma, waarbij het programmadoel de optelsom is van onderliggende projectendoelen.5 Een subsidieregeling heeft immers meer een faciliterend karakter (‘wij willen als Nederlandse overheid Nederlandse bedrijven in Oost-Europa ondersteunen’) dan een doelstellend karakter. Zonder duidelijke programmadoelstellingen en zonder een causale relatie tussen programmadoelen en te ondersteunen projecten blijft het PSO ‘slechts’ een subsidieregeling. Op het eerste gezicht lijkt de samenhang tussen programmadoelen en projectdoelen vooral van belang bij het recent ontwikkelde onderdeel PSO Programmatisch. Dit principe dient evenwel ook te worden toegepast bij het onderdeel PSO B2B, want ook daar dienen de programmadoelen van positionering en transitie door middel van de uitvoering van projecten te worden bereikt.
Oordeel over de evaluatie-instrumenten De beschikbare instrumenten voor evaluatie (spin-off-enquêtes, projectevaluaties) vormen volgens ons een goede opmaat voor de bepaling van de doeltreffendheid van het programma. Een koppeling van beide instrumenten kan het zicht op de doeltreffendheid nog verder vergroten; een spin-off-enquête die enige tijd (bijvoorbeeld een jaar) na de projectevaluatie wordt uitgevoerd, kan duurzame effecten van een project in kaart brengen. 5
Bij een beleidsprogramma is het geheel aan activiteiten erop gericht de strategische doelstellingen te realiseren. Elke activiteit levert zijn eigen aantoonbare bijdrage aan de 'hogere' programmadoelstellingen. Bij het PSO was dit niet het geval, doordat a) de ‘hogere’ doelstellingen niet scherp waren en b) de diverse projectresultaten niet waren te sommeren tot eindresultaten van het PSO, waarbij een koppeling naar de doelstelling kon worden gelegd.
26367
6
Overigens zal in beide evaluatie-instrumenten in de toekomst een duidelijke verbinding moeten worden gelegd met de nader te operationaliseren programmadoelen (de zes eerder aangegeven indicatoren; drie voor transitie en drie voor positionering), omdat dan de doeltreffendheid in kaart kan worden gebracht. Bovendien tonen de veldbezoeken aan de vijftien projecten aan dat zich enige jaren na de afronding van het project nog belangrijke ontwikkelingen voordoen. Zo bleek bij de veldbezoeken dat zes van de vijftien projecten (40%) inmiddels andere resultaten lieten zien dan de projectevaluaties. Bij de overige projecten (60%) kwamen de resultaten nog wel overeen met de uitkomsten van de projectevaluaties. In de huidige projectevaluatiesystematiek (projectevaluatie NEI) wordt niet onderzocht welke concrete effecten de projecten hebben (op de zes indicatoren, namelijk drie voor positionering en drie voor transitie). Dit zou in de toekomst wel moeten gebeuren. Bovendien kan (via de spin-off-enquête) circa twee jaar na afronding bij elk project worden onderzocht tot welke nieuwe (positieve of negatieve) effecten de tussenliggende periode heeft geleid.
Oordeel over additionaliteit van het PSO Naar ons oordeel is het PSO een additionele faciliteit voor bedrijven die zaken willen doen in Oost-Europa en daarvoor niet op een andere wijze financiering kunnen verkrijgen. Er bestaan nauwelijks alternatieve financieringsbronnen voor PSO-achtige projecten. Dit komt onder andere doordat PSO-projecten te klein zijn voor commerciële financiering. Daarnaast zijn de projecten relatief risicovol, waardoor banken niet snel geïnteresseerd zijn. Banken in Oost-Europese landen bieden nauwelijks een alternatief, omdat zij relatief hoge rentepercentages en veel onderpand vragen. De conclusie is dat, als EZ waarde hecht aan het ondersteunen van Nederlandse bedrijven in de (onzekere) Oost-Europese markten, het PSO een goed instrument is. Daarnaast kan ook gedacht worden aan een leenfaciliteit, die bedrijven de mogelijkheid biedt een project uit te voeren, waarna de verkregen publieke middelen na verloop van tijd weer (gedeeltelijk) worden terugbetaald.
Verklarende factoren voor slagen of falen van projecten Uit diverse gesprekken met bedrijven en de bezoeken aan de vijftien projecten hebben we een overzicht gemaakt van generieke factoren die het al of niet bereiken van de projectdoelstellingen beïnvloeden. We geven deze hierna weer: •
Duidelijke en bindende juridische en financiële projectstructuur: zorgt voor commitment van de partijen en helderheid over rechten en plichten van de projectdeelnemers, zoals het eigendom van goederen en kapitaal.
•
(Reële) eigen financiële bijdrage: dit leidt tot meer binding met het project (commitment), een groter streven naar succes, een kostenefficiënte werkwijze en meer aandacht voor duurzaamheid (bijvoorbeeld meer aandacht voor onderhoud en behoud van machines).
•
Duurzame (vertrouwens)relaties tussen Nederlandse en Oost-Europese partijen: hierdoor ontstaat een grotere kans op vervolgactiviteiten en nazorg bij leveringen (behoud en onderhoud van materiaal).
26367
7
•
Prestatieafspraken in het project: resultaatafspraken met Senter zijn een prikkel om te streven naar succes. N.B. in 2003 zijn resultaatafspraken ingevoerd bij PSO B2B (zie hoofdstuk 5).
•
Analyse van interne en externe risicofactoren voor het project: identificatie van mogelijke institutionele, economische, sociale, culturele of ruimtelijke risico’s voorkomt een onverwachte confrontatie met tegenslagen. Bekendheid met de risico’s draagt bij aan de veerkracht en de flexibiliteit van de projectpartners.
Verder constateren we dat tot op heden onvoldoende wordt geanalyseerd welke factoren de doeltreffendheid van projecten vergroten. Wij denken dat het goed mogelijk is om te leren van de ervaringen uit afgeronde PSO-projecten. Zo kan bij de projectevaluatie systematisch onderzoek worden gedaan naar succes- en faalfactoren. Ook de projectadviseurs kunnen hun ervaring met succes- en faalfactoren systematisch en regelmatig rapporteren. Deze kunnen periodiek worden vertaald in een praktische handleiding voor projectadviseurs van Senter, medewerkers van EZ en niet in de laatste plaats bedrijven. 1.4.2 Doelmatigheid van het PSO De doelmatigheid van het PSO beoordelen we aan de hand van drie indicatoren: 1.
Transparantie van beleidsontwikkeling en aansturing.
2.
Kosten versus het programmabudget.
3.
Logische inrichting en uitvoering van het programma (onder andere selectie en beheer van projecten).
Ad 1.
Transparantie van beleidsontwikkeling en aansturing
De beleidsontwikkeling en de aansturing van het PSO waren in de evaluatieperiode weinig transparant. Wat betreft de beleidsontwikkeling blijkt dit uit de onduidelijkheid over de motieven voor beleidskeuzes (bijvoorbeeld selectie van landen, sectoren) en de onduidelijkheid van de wijze waarop vakdepartementen en andere relevante actoren (bijvoorbeeld ambassades) erbij werden betrokken. Vooral een schriftelijke vastlegging van het beleid ontbreekt. We hebben geen documenten aangetroffen waarin een en ander helder en systematisch is uitgewerkt. Pas in 2002 heeft de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ een eerste aanzet gedaan voor systematische beleidsontwikkeling. In de komende tijd kan hierop worden voortgeborduurd. Wat betreft de aansturing van het PSO zijn we van mening dat deze een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt in de evaluatieperiode. EZ heeft meer een rol op afstand genomen, Senter werd verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma. Ook de adviescommissie is meer op afstand van EZ komen te staan. Uit gesprekken met medewerkers van EZ en Senter en uit de 'ontvlechting' van verantwoordelijkheden constateren we dat de aansturing is geprofessionaliseerd. Wel ontbreekt de explicitering van taken en verantwoordelijkheden veelal. In mondelinge overeenkomsten werden afspraken nader overeengekomen. Naar onze verwachting kan het PSO-beleid, vooral door de uitgebreide discussies in de werkgroep ‘PSO bij de tijd’, binnen een periode van enkele maanden op programmaniveau worden uitgewerkt.
26367
8
Ad 2.
Kosten versus het programmabudget
De gemiddelde kosten voor de uitvoering van het PSO liggen op 8,6% van het gemiddelde beleidsbudget, waarbij we opmerken dat in 2002 de gemiddelde kosten op 11% lagen. De stijging van het percentage wordt gedeeltelijk verklaard door de bezuinigingen op het beleidsbudget in 2002 en 2003. De uitvoeringskosten nemen niet rechtevenredig af met de vermindering van het beleidsbudget. Er bestaat een naijleffect door het beheer van de gestarte projecten. Daarnaast werd in 2002 veel aandacht besteed aan het afronden van 'oude' projecten. De gemiddelde uitvoeringskosten in 2003 zullen naar verwachting ongeveer 10% van het beleidsbudget uitmaken. Dit is naar ons oordeel (op basis van een globale vergelijking met de relatieve kosten van andere regelingen) een reëel percentage. De gemiddelde kosten voor de uitvoering door Senter bedroegen 4,6 miljoen euro bij een gemiddeld beleidsbudget van 54 miljoen euro. Gemiddeld waren er jaarlijks 328 projecten in beheer/in uitvoering. Jaarlijks zijn gemiddeld 95 nieuwe projecten gestart. Het gemiddelde percentage van 8,6% beoordelen wij als redelijk in vergelijking met andere programma’s die worden uitgevoerd in opdracht van departementen. Er is voor ons geen reden om aan te nemen dat het percentage uitvoeringskosten te hoog is. De uitvoeringskosten zullen in 2003 naar verwachting van Senter circa 9% gedaald zijn ten opzichte van 2002. In de nabije toekomst zullen de kosten nog licht afnemen. Dit is naar ons oordeel niet zozeer een effect van een efficiëntere werkwijze door de uitvoerder, maar heeft meer te maken met een andere werkwijze en een afnemende 'workload'. Ad 3. Logische inrichting en uitvoering van het programma De afdeling van Senter waar het PSO is ondergebracht, is in de evaluatieperiode geprofessionaliseerd. De afdeling waar circa veertig personen werken, is onderverdeeld in vier clusters onder leiding van een clusterleider. Deze geeft leiding aan een subafdeling van circa acht personen. De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de manager van de afdeling en de clusterleider is helder. De werkdruk voor de medewerkers is hoog, maar wordt over het algemeen niet als onplezierig ervaren. Er werken veel gemotiveerde werknemers op de afdeling. De afdeling wordt ondersteund door enkele secretariële en administratieve medewerkers. Specialistische juridische kennis wordt 'ingehuurd' vanuit de grotere Senterorganisatie. De uitvoeringsorganisatie is naar ons oordeel logisch en praktisch ingericht.
Overige aspecten van doelmatigheid Minder efficiënt is de terugkoppeling van PSO-resultaten naar het beleid. In verantwoordingsrapportages wordt nauwelijks verslag gedaan van de effecten die met het PSO worden bereikt (outcome). Daardoor is het niet mogelijk om het programma waar nodig bij te sturen. Dit wordt gecompenseerd door veelvuldige bilaterale overleggen tussen EZ en Senter, waarin ook inhoudelijk over projecten wordt gesproken. In dit type gesprekken ligt de nadruk echter op projecten en wordt geen verband gezocht met programmasturing. De gevraagde eigen bijdrage voor PSO-projecten is tijdens de evaluatieperiode veranderd. In 2001 werd in vijf landen een eigen bijdrage van 20% gevraagd aan indieners. In 2002 werd in tien van de veertien landen een eigen bijdrage gevraagd. In de overige gevallen werden projecten voor 100% gefinancierd. Uit ons onderzoek blijkt dat de eigen bedrage een belangrijke stimulans kan zijn voor meer commitment aan een project.
26367
9
Daarbij geeft het niet alleen een grotere garantie voor het slagen van PSO-projecten, maar het biedt ook de mogelijkheid tot lagere kosten voor het programma. Met hetzelfde aantal projecten kan het beleidsbudget voor PSO aanzienlijk omlaag of kunnen met hetzelfde budget meer projecten worden ondersteund. Overigens gaan dan de beheerskosten ook navenant omhoog. EZ heeft in 2003 onderzocht in internationale regelgeving in hoeverre een eigen bijdrage van bedrijven kan worden gevraagd. Berenschot heeft hiernaar geen zelfstandig onderzoek verricht. 1.5
A ANBEVELINGEN
1.5.1 Vergroting van de doeltreffendheid van het PSO
Positionering •
Als het PSO werkelijk een beleidsprogramma is (in plaats van een subsidieregeling), is het van belang in SMART-termen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden) te definiëren wat het programma moet opleveren. EZ heeft een aanzet gegeven door middel van de indicatoren investeringen, additionele omzet en duurzame handelsrelaties voor de positioneringsdoelstelling en de indicatoren introductie van markten en ondernemerschap, introductie van nieuwe technologieën en creatie van nieuwe werkgelegenheid voor de transitiedoelstelling. Dit zijn begrippen waar kwantitatieve doelen aan kunnen worden gekoppeld.
•
Handhaaf de strenge selectie van projecten zoals die wordt uitgevoerd bij B2B. Deze selectiemethodiek biedt waarborgen voor effecten en de kwantificering ervan. Ook de omslag die in B2B is gemaakt van inspanningsverplichting naar resultaatverplichting is goed en moet behouden blijven.
Transitie. •
De transitiedoelstelling blijft naar onze mening een belangrijke doelstelling, waaraan in PSO Programmatisch in zijn huidige opzet en omvang onvoldoende recht wordt gedaan. B2B is dan wel effectiever van opzet, maar lijkt meer een subsidieregeling dan een beleidsprogramma. Wij stellen voor om de B2B-invalshoek (bedrijfsleven doet voorstellen met resultaatverplichtend karakter) scherper te koppelen aan de transitiedoelen. Ook stellen wij voor dat EZ via een soort 360°-benadering (samen met andere vakdepartementen en in samenwerking met ambassades, Nederlands bedrijfsleven, EBRD en lokale overheden) beleidsmatige keuzes maakt inzake de landen of delen daarvan (regio’s) die via het PSO een impuls moeten krijgen. Met andere woorden, in welke landen/sectoren 'moet' de ontwikkeling van markten en ondernemerschap worden bevorderd? Waar moet een bijdrage worden geleverd aan de introductie van nieuwe technologieën? Waar verdient de ontwikkeling van werkgelegenheid een extra impuls? Hierbij kan uitgangspunt zijn dat er voor Nederlandse bedrijven bij uitstek kansen zijn door reeds bestaande contacten, of misschien juist wel doordat de problematiek zich voor Nederlandse expertise leent, terwijl die nog geheel ontbreekt. Vervolgens zou ervoor gekozen kunnen worden om zo integraal mogelijk (dat wil zeggen vanuit zo veel mogelijk relevante sectoren: landbouw, water, industrie, en
26367
10
dergelijke) door Nederlandse bedrijven te laten genereren, om zo gebiedsgericht aan versterking van de regionale economie en aan transitie bij te dragen. Het verdient ook aanbeveling om zo veel mogelijk commitment bij de lokale begunstigden te creëren. Wellicht kan een actieve rol van het PSO bij het vinden van aanvullende (commerciële) financiering voor de projecten ter plaatse het commitment vergroten. 1.5.2 Verbetering van de doelmatigheid van het PSO •
Afbakening van taken en verantwoordelijkheden: werk aan een verheldering van taken en verantwoordelijkheden van de partijen die een rol spelen bij het PSO. Leg dit vast in een procesbeschrijving. Nu zijn de taken en verantwoordelijkheden van Senter en EZ redelijk uitgewerkt, hoewel nog niet schriftelijk, maar de formele positie van de vakdepartementen, ambassades en EVD is nog onduidelijk. Daardoor blijven hun kennis en ervaring van landen en sectoren onderbenut. Bovendien kan uitwerking verschillen in verwachtingen tussen de verschillende partijen voorkomen.
•
Terugkoppeling van resultaten naar beleid: besteed meer aandacht aan de rapportage over effectiviteit en leerervaringen van eerdere PSO-projecten en de koppeling hiervan aan gedefinieerde programmadoelen.
•
Gebruik een eenduidige meetmethode om vast te stellen of het programma succesvol is in termen van doeltreffendheid. Meet op de indicatoren die betekenis geven aan de termen transitie en positionering (zie hiervoor). De projectevaluaties vormen een bruikbaar instrument. Benut de projectevaluaties meer op programmaniveau en overweeg de informatie uit de projectevaluaties periodiek te 'verrijken' met actuele informatie over de projecteffecten. Destilleer uit de projectevaluaties ook succes- en faalfactoren voor projecten die op programmaniveau kunnen worden gebruikt voor betere selectie en sturing.
•
Kennismanagement: besteed aandacht aan de communicatie van programmaresultaten naar andere 'stakeholders' (vakdepartementen, bedrijven). Benut verder de ervaringen van relevante partijen (bijvoorbeeld ambassades, Senter, EVD, vakdepartementen). Kortom, ontwikkel een plan voor adequaat kennismanagement.
•
Financiële bijdrage aan projecten: onderzoek de mogelijkheden voor een consequente toepassing van een eigen financiële bijdrage van projectparticipanten.
26367
11
1.6
A DVIES OVER HET PSO OP LANGE TERMIJN : STREVEN NAAR BELEIDSMATIGE OPWAARDERING VAN HET PSO
Voor de langere termijn is het naar ons oordeel van belang te streven naar een combinatie van de B2B-systematiek en een programmatische inbedding. Momenteel zien we dat het PSO B2B weliswaar goed aansluit bij behoeften van het Nederlandse bedrijfsleven, maar dat er geen duidelijke verbinding met beleidsmatige doelen lijkt te zijn. Deze doelen zijn onvoldoende uitgewerkt. In feite kan en mag alles, mits het past binnen het ruime kader van positionering en transitie. Hierdoor kunnen we ons afvragen waar het PSO toe moet leiden. Daarnaast wordt het – ondanks de toegenomen aandacht voor spin-off – steeds moeilijker te bepalen hoe het staat met de doeltreffendheid van het PSO; aan welke doelen worden de effecten immers afgemeten? Vanuit verantwoordingsoptiek lijkt ons dit een ongewenste situatie. Daarom geven we naast de aanbevelingen voor de korte termijn die we hiervoor hebben gepresenteerd, enkele aanbevelingen voor de langere termijn met een strategisch karakter: •
De eigenaar van het programma (EZ) bepaalt in nauwe samenwerking met een brede groep stakeholders (Nederlandse vakdepartementen, lokale overheid, Nederlandse ambassades, lokaal bedrijfsleven, Nederlandse bedrijven, EBRD) welke kansen en mogelijkheden er zijn voor projecten in Oost-Europa. In een integraal en gebiedsgericht afwegingsproces wordt aan de hand van een stelsel van criteria een keuze gemaakt voor een beperkt aantal landen en sectoren in landen waar de transitie naar een markteconomie nog niet is voltooid. Hierbij zou vooral moeten worden gekozen voor landen en sectoren waar het Nederlandse bedrijfsleven goede kansen heeft en waar clustering van projecten kansrijk is. De nadruk in deze fase van strategische beleidsvorming dient te liggen op integraliteit van het programma; combinaties van projecten kunnen een meerwaarde hebben voor de positionering van succesvolle Nederlandse bedrijvenclusters (bijvoorbeeld waterbeheer en innovatieve tuinbouwmethoden).
•
Op basis van dit afwegingsproces zet EZ een strategisch (integraal) beleidskader op, waarbij duidelijk wordt binnen welk speelveld projecten zich kunnen afspelen. Het strategische beleidskader wordt dusdanig geoperationaliseerd, dat duidelijk is welke operationele doelen in de landen en sectoren worden nagestreefd.
•
Vervolgens wordt de huidige B2B-procedure gehanteerd om binnen het strategische beleidskader de beste projecten te selecteren. De huidige B2B-procedure biedt een groot aantal garanties voor de gewenste projectresultaten. Tot 2003 ontbrak een dergelijke op resultaatverplichting gerichte procedure. Toen was vooral sprake van een inspanningsverplichting.
Deze voorgestelde opzet van het PSO voorziet in een duidelijke beleidsmatige inbedding van de PSO-projecten.
26367
12
2.
INLEIDING
2.1
A ANLEIDING
In 1991 is het Ministerie van Economische Zaken DG Buitenlandse Economische Betrekkingen (EZ) gestart met het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO). Het PSO heeft twee programmadoelstellingen: 1.
Transitiedoelstelling: een bijdrage leveren aan het transitieproces in Midden- en OostEuropese landen. De term transitie duidt op de overgang van een centraal geleide economie naar een (sociale) markteconomie. Transitieresultaten zijn bijvoorbeeld: nieuwe markten en ondernemerschap, introductie van nieuwe kennis en technologie en nieuwe werkgelegenheid.
2.
Positioneringsdoelstelling: de marktpositie van Nederlandse bedrijven versterken. Onder positioneringsresultaten worden verstaan: nieuwe investeringen, additionele omzet of nieuwe duurzame handelsrelaties voor Nederlandse bedrijven.
Deze doelstellingen worden in dit programma bereikt via projecten waarin Nederlandse en Oost-Europese bedrijven samenwerken. Nederlandse bedrijven kunnen bij het EZagentschap Senter, de uitvoerder van het PSO, subsidie/financiering aanvragen voor hun project. In de periode 1998-2002 zijn onder het PSO door middel van bijdragen ter waarde van circa 247 miljoen euro 6 in 23 landen 477 projecten uitgevoerd. Het PSO is sinds de start in 1991 drie keer geëvalueerd. Het eerste evaluatieonderzoek had betrekking op de periode 1991-1993. Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer in 1996 onderzoek gedaan naar het PSO. De laatste evaluatie van het PSO werd uitgevoerd in 1999 en betrof de periode 1994-1997. 2.2
V RAAGSTELLING
EZ heeft Berenschot gevraagd het PSO voor de periode 1998-2002 te evalueren7. Deze evaluatie wordt uitgevoerd conform de verplichting vanuit de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek. Daarnaast heeft EZ verzocht ook de recente veranderingen in het PSO vanaf 2003 in het onderzoek mee te nemen. Daarmee bestaat de evaluatie in feite uit twee onderdelen: 1.
6 7
Evaluatie van het PSO voor de periode 1998-2002. De hoofdvragen voor dit deel van het onderzoek zijn: −
Wat heeft het PSO opgeleverd in relatie tot de doelstellingen van het programma ten aanzien van transitie en positionering (doeltreffendheid)?
−
Hoe is het programma uitgevoerd, zowel met betrekking tot de ontwikkeling en het beheer van projecten door Senter als tot de aansturing en advisering van Senter door EZ (doelmatigheid)?
Beleidsbudget van 270 miljoen euro min uitvoeringskosten van Senter van 23 miljoen euro. Het evaluatieverzoek is uitgewerkt in een opdrachtomschrijving: Terms of reference evaluatie Programma Samenwerking Oost-Europa 1998-2002, d.d. 18 juli 2003.
26367
13
2.
Beoordeling van de opzet van het PSO voor de periode vanaf 2003. Hierbij gaat het om de vraag welke wijzigingen zijn doorgevoerd in het PSO en hoe deze zich verhouden tot de uitkomsten van de evaluatie voor de periode 1998-2002.
Voor een verdere uitwerking van de vraagstelling verwijzen we naar bijlage 2 en bijlage 12 (Terms of Reference voor het onderzoek van het Ministerie van EZ). Oordeelsvorming over doeltreffendheid en doelmatigheid: •
De effectiviteit (doeltreffendheid) van het PSO in de periode 1998–2002 wordt in eerste instantie gemeten aan de doelen die EZ aan het programma heeft gesteld. Hierbij worden de wijzigingen in het PSO die tijdens de evaluatieperiode zijn doorgevoerd (van veel kennisoverdracht naar het uitvoeren van meer duurzame projecten), uiteraard meegewogen:
•
−
In hoeverre wordt de positioneringsdoelstelling behaald? Dit wordt afgemeten aan: (de mate van) nieuwe investeringen, additionele omzet en nieuwe duurzame handelsrelaties.
−
In hoeverre wordt de transitiedoelstelling behaald? Dit wordt afgemeten aan: de ontwikkeling van nieuwe markten en ondernemerschap, de introductie van nieuwe technologieën en de creatie nieuwe werkgelegenheid.
Voor het vormen van een oordeel over de efficiency (doelmatigheid) van het beleid, de aansturing en de uitvoering van het PSO hanteren we de volgende maatstaven: −
Transparantie van de beleidsontwikkeling en aansturing door EZ.
−
Verhouding tussen de kosten van de uitvoering van het programma en het totale budget van het programma.
−
Logica van de inrichting van de programma-uitvoering (selectie en beheer van projecten).
Bij de oordeelsvorming voor de jaren 1998–2002 is ons gevraagd deze ook te bezien vanuit de optiek van de in 2003 in het PSO doorgevoerde wijzigingen. Hierbij wordt met name gedoeld op PSO Business to Business en PSO Programmatisch. Waar dat van toepassing is zullen wij aangeven in hoeverre ons oordeel aansluit bij de huidige, in 2003 geïntroduceerde methodiek. 2.3
O NDERZOEKSAANPAK
In het onderzoek hebben we de volgende aanpak gehanteerd:
•
Analyse van schriftelijke en digitale bronnen van Senter (jaarrapportages, projectenboekjes, AO-procedures, financiële overzichten, projectenoverzichten, enquêtebestanden, et cetera), beleidsdocumenten van EZ (Kamerstukken, beleidsverslagen, opdrachten aan Senter, et cetera) en eerdere evaluatierapporten.
•
Analyse van een bestand met evaluaties van projecten (uitgevoerd door bureau Ecorys, voorheen NEI) die voornamelijk in de periode 1998-2000 zijn uitgevoerd en een analyse van een bestand met de uitkomsten van een 'spin-off-enquête', die Senter sinds medio 2002 uitvoert.
26367
14
•
Gesprekken met vertegenwoordigers van ministeries (EZ, V&W, LNV), uitvoeringsorganisatie Senter en bedrijven die PSO-projecten uitvoeren, en ten slotte het FMO.
•
Veldbezoeken aan vijftien8 PSO-projecten in Oost-Europa (Rusland, Oekraïne, Bosnië-Herzegovina). Bij deze bezoeken hebben we gesproken met de partijen die betrokken zijn geweest bij de opzet en de uitvoering het project. Tevens hebben we de uitkomsten van de eerdere NEI-projectevaluaties van deze vijftien projecten gelegd naast de uitkomsten van de veldbezoeken.
2.4
O PBOUW VAN HET RAPPORT
In hoofdstuk 3 gaan we in op de doeltreffendheid van het PSO. Vervolgens besteden we in hoofdstuk 4 aandacht aan de doelmatigheid van het PSO. In hoofdstuk 5 gaan we nader in de op de ontwikkelingen in het PSO vanaf 2003. Hoofdstuk 6 bevat onze conclusies en aanbevelingen. In de bijlagen van het rapport is de benodigde achtergrondinformatie uit het onderzoek opgenomen.
8
Uiteindelijk werden 14 projecten fysiek en 1 project van afstand door middel van een telefonisch interview bezocht.
26367
15
3.
DOELTREFFENDHEID VAN HET PSO, 1998-2002
In dit hoofdstuk gaan we in op de doeltreffendheid van het PSO in de periode 1998-2002. We besteden daarbij achtereenvolgens aandacht aan: •
De doelstellingen van het PSO (paragraaf 3.1).
•
De keuze voor doelgroepen, landen en sectoren (paragraaf 3.2).
•
De bereikte effecten op programmaniveau, zoals blijkt uit de spin-off-enquête (paragraaf 3.3).
•
De bereikte effecten op programmaniveau, zoals blijkt uit de projectevaluaties (paragraaf 3.4).
•
De bevindingen van de vijftien veldbezoeken in Rusland, Oekraïne en BosniëHerzegovina (paragraaf 3.5).
•
Opmerkingen van bedrijven over de doeltreffendheid van het PSO (paragraaf 3.6).
•
Verklarende factoren voor de doeltreffendheid van PSO-projecten (paragraaf 3.7).
•
Additionaliteit van het PSO (paragraaf 3.8).
•
Conclusies ten aanzien van de doeltreffendheid van het PSO in de periode 19982002 (paragraaf 3.9).
3.1
D OELSTELLINGEN VAN HET PSO
Het PSO is gestart in 1991, kort na de val van de Berlijnse muur en de ontmanteling van het IJzeren Gordijn. Het PSO is opgezet als een bilateraal samenwerkingsprogramma tussen de Nederlandse overheid en landen in Midden- en Oost-Europa. Het programma heeft sinds de start twee doelstellingen, die gaandeweg gehandhaafd zijn:9 1.
Het ondersteunen van de transitie van de economieën in Midden- en Oost-Europa naar een markteconomie.
2.
Het positioneren van Nederlandse bedrijven in Midden- en Oost-Europese landen.
Deze doelstellingen zijn, ondanks een groot aantal wijzigingen in de opzet en uitvoering van het programma sinds de start, ook in de periode 1998-2002 nog van kracht. Uit een analyse van de deelopdrachten (de jaarlijkse opdrachten van EZ aan Senter) uit de periode 1998-2002 blijkt dat de doelen positionering en transitie steeds centraal stonden. Doordat de doelen op een hoog abstractieniveau en niet SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) zijn omschreven, is er veel vrijheid om per deelopdracht nadere doelen of eisen te stellen. Dit is ook veelvuldig gebeurd. Daardoor lijken de doelstellingen positionering en transitie voor de te ondersteunen projecten meer algemene uitgangspunten dan concrete doelen waarnaar gestreefd wordt.
9
De eerste versie van het PSO werd gepubliceerd in de Staatscourant op 8 mei 1990. Latere versies volgden in de Staatscourant op 23 augustus 1991 en Staatscourant op 14 april 1993. Na 1993 is de regeling niet meer officieel gepubliceerd in de Staatscourant.
26367
16
Verder hebben we geconstateerd dat in de evaluatieperiode is beoogd de doelstellingen in de uitvoering van het programma meer te concretiseren. We lichten dit hierna toe.
Ad 1.
Transitiedoelstelling
De term economische transitie verwijst naar het proces dat vanaf 1989 in landen van Midden- en Oost-Europa op gang is gekomen. Deze transitie moet leiden van een centralistische planeconomie naar een (sociale) markteconomie. Uit stukken van het Ministerie van EZ blijkt dat in de eerste jaren van het PSO de term transitie nauwelijks was uitgewerkt. Dit werd ook geconstateerd tijdens de evaluatie over de periode 1994-1997 en in een rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1996. Uit een analyse van de deelopdrachten 1998-2002 van EZ aan Senter blijkt dat de transitiedoelstelling ook in die periode niet SMART is uitgewerkt. Vanaf 2000 werden voor de beoordeling van verwachte transitie-effecten impliciet EBRD-criteria gehanteerd. Hierin is recentelijk wel verandering gekomen. Met ingang van 2003 heeft namelijk de transitietoets zijn intrede gedaan, waarbij projecten vooraf worden beoordeeld op effectiviteit ten aanzien van transitie. Na de inhoudelijke afronding van projecten wordt in de NEI-projectevaluatie gekeken óf (maar niet in welke mate) transitieresultaten zijn behaald. In 2002 is in aansluiting op het advies van de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ een transitietoets ontwikkeld waarmee het begrip transitie handen en voeten heeft gekregen (zie ook hoofdstuk 5). Vanwege het ontbreken van een geoperationaliseerde doelstelling voor de evaluatieperiode, hanteren we drie van de vijf indicatoren10 uit deze transitietoets bij de beoordeling van de effectiviteit. De drie indicatoren voor transitie zijn: a.
ontwikkeling van nieuwe markten en ondernemerschap
b.
introductie van nieuwe technologieën.
c.
ontwikkeling van nieuwe werkgelegenheid.
Ad 2.
Positioneringsdoelstelling
Uit de beschikbare beleidsdocumenten van EZ blijkt dat ook de positioneringsdoelstelling van het PSO in de periode 1998-2002 jaren nauwelijks in SMART-termen is geoperationaliseerd. In de terms of reference voor het onderhavige evaluatieonderzoek heeft EZ aangegeven dat in de evaluatie moet worden uitgegaan van de in 2002 geformuleerde definitie van positionering. Deze is opgesteld in het advies van de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’. Hierin wordt gesteld dat in de volgende gevallen sprake is van positionering: 1.
De Nederlandse partij (hoofduitvoerder of consortiumpartner) besluit tot een investering als gevolg van het PSO-project (en is in staat hiervoor de benodigde financiering te verkrijgen).
2.
Er wordt additionele omzet gegenereerd door de Nederlandse partij.
3.
Er ontstaan nieuwe duurzame handelsrelaties voor de Nederlandse partij(en).
10 De overige twee indicatoren uit de transitietoets zijn: maatschappelijk verantwoord ondernemen en ‘good governance’ (zie ook hoofdstuk 5). De transitietoets bestaat uit 15 relevante vragen, ingedeeld naar de vijf indicatoren.
26367
17
Deze uitwerking is afgeleid van de omschrijving van de positioneringsdoelstelling in het advies van de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ (2002): 'een duidelijke aanzet tot een wederzijdse langdurige relatie waarbij sprake is van het creëren van toegevoegde waarde aan zowel de Nederlandse kant als de ontvangende kant'.11 Hoewel het programma sinds 1991 operationeel is, is de positioneringsdoelstelling dus pas in 2002 enigszins uitgewerkt. Wel heeft Senter in de periode 1998-2002 geprobeerd de positioneringsdoelstelling in de uitvoering van het programma te concretiseren. Zo is reeds voor 1998 geprobeerd door middel van zogenoemde spin-off-enquêtes12 inzicht te krijgen in de mate waarin Nederlandse bedrijven een betere positie op Oost-Europese markten hebben kunnen verwerven. In de spin-off-onderzoeken gaat het erom inzicht te krijgen in de effecten van projecten in termen van nieuwe handelsrelaties, nieuwe investeringen, additionele omzet (export-import), et cetera. Daarnaast wordt door middel van de projectevaluaties die na de inhoudelijke afronding van een project (maar voor de financiële afronding) door het bureau Ecorys (voorheen NEI) worden uitgevoerd, inzicht verkregen in de positioneringseffecten van de projecten. Deze projectevaluaties zijn ingevoerd naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1996. In dat rapport werd de noodzaak van systematisch onderzoek naar de effecten van het PSO benadrukt.
Perceptie ten aanzien van de doelstellingen Uit diverse gesprekken met beleidsmakers en bedrijfsleven is gebleken dat de transitiedoelstelling sinds 1997 als ondergeschikt aan de positioneringsdoelstelling van het PSO wordt ervaren. Dit zou het gevolg zijn van de in 1997 opkomende PSO Plus-methodiek, waarbij het Nederlandse bedrijfsleven zelf initiatieven kan aandragen en de inhoud van projectvoorstellen minder gestuurd wordt door EZ en Senter.13 Bij de methodiek van PSO Klassiek werd eerst een vraag uitgeschreven in een terms of reference, waarna bedrijven bijpassende projectvoorstellen konden indienen. In die systematiek was er dus veel meer de mogelijkheid van beleidsmatige sturing door EZ en Senter. In de evaluatieperiode werden 123 14projecten volgens de PSO Klassiek-methodiek gestart. Volgens de beleidsmakers en de vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven met wie wij gesproken hebben, ligt bij de beoordeling van PSO Plus-projecten de nadruk vooral op het strategische commitment van indieners en de garantie die het project biedt op spin-off. De verwezenlijking van transitiedoelstellingen is nevengeschikt. Op basis van onze analyse van schriftelijke bronnen over het PSO kunnen deze constateringen niet worden bevestigd. Op papier zijn beide doelstellingen meestal gelijkwaardig.
11 Advies van de projectgroep PSO bij de tijd, 6 september 2002. De projectgroep heeft zich in 2002 gebogen over de doelstellingen en opzet van het PSO. 12 In de spin-off-onderzoeken wordt bedrijven gevraagd naar economische activiteiten naar aanleiding van hun PSO-project (zie bijlage 5). 13 N.B. Senter beoordeelde wel de kwaliteit en de kans van slagen van het ingediende projectvoorstel en de financiële draagkracht van de indienende partij. 14 Van de 477 in deze periode gestarte projecten.
26367
18
3.2
D OELGROEPEN , LANDEN EN SECTOREN
Doelgroepen Uit de diverse terms of reference van PSO Klassiek en tenderinstructies van PSO Plus uit de periode 1998-2002 blijkt dat het PSO zich vooral richtte op middelgrote Nederlandse bedrijven die zakelijke ambities hebben in Oost-Europa. Daarnaast blijkt uit projectenoverzichten van Senter en gesprekken met Senter en het bedrijfsleven dat in de periode tot 1998 veel consultants als initiator en hoofduitvoerder van projecten optraden. Uit een spin-off-enquête van Senter, uitgevoerd onder bedrijven die in de periode 19982002 PSO-projecten hebben uitgevoerd (zie bijlage 8), blijkt de volgende verdeling van hoofduitvoerders15 16: HOOFDUITVOERDERS BEDRIJVEN UIT:
AANDEEL
Agrarische sector
4%
Industrie/energie
21%
Bouwnijverheid
2%
Groothandel/handelsbedrijven
13%
Zakelijke dienstverlening (consultancy en research)
56%
Financiële dienstverlening
2%
Onderwijs
2%
Totaal
100%
Uit dit overzicht blijkt dat dienstverleners een belangrijke rol speelden in de periode 19982002. Medio jaren ’90 waren consultants vaak de trekker van een project, maar gedurende de evaluatieperiode is het PSO zich steeds meer gaan richten op bedrijven met strategische belangen in Oost-Europa. Daarmee wordt bedoeld dat bedrijven een aantoonbare ambitie moesten hebben om investeringen of langetermijncontacten aan te gaan in deze landen. Bewust werd gestreefd naar een vermindering van het aantal consultancybedrijven als hoofduitvoerder. Het PSO concentreerde zich nu meer op kapitaalgoederenleveranties door Nederlandse bedrijven, gecombineerd met technische assistentie in plaats van uitsluitend technische assistentie door consultants. De rol van de consultancybedrijven is in de latere periode vooral beperkt tot projectmanagement, het opstellen van rapportages aan Senter en de inbreng van specifieke expertise. Ook spelen zij een belangrijke rol bij het formuleren van de voorstellen voor het verkrijgen van PSO-projecten. Het programma richtte zich vooral op het midden- en kleinbedrijf en in beperkte mate op grote ondernemingen. Grotere ondernemingen konden ook met succes projectvoorstellen doen, mits het project aantoonbaar positieve effecten zou sorteren voor Nederlandse of Oost-Europese middelgrote en kleine bedrijven. Uit een analyse van het relatiebestand van Senter blijkt de volgende verdeling van bedrijven naar grootte.
Het betreft een selectie van bedrijven die betrokken waren bij PSO-projecten. Uit een vergelijking met het relatiebestand van Senter blijkt dat hier sprake is van een representatieve steekproef. 16 Deze projecten werden uitgevoerd in de sectoren landbouw, industrie, energie en milieu en overig. 15
26367
19
Aantal werknemers
Aandeel
Aandeel cumulatief
< 10 werknemers
23%
23%
11-100 werknemers
42%
65%
101-250 werknemers
11%
76%
> 251 werknemers
24%
100%
Uit het overzicht blijkt dat 76% van de bedrijven behoort tot het midden- en kleinbedrijf (< 250 werknemers). De mediaan ligt op 38 werknemers per bedrijf.
Landen De groep van PSO-landen is gedurende de evaluatieperiode veranderd (zie bijlage 6). Landen zijn toegevoegd op basis van beleidsmatige keuzes die bij EZ zijn gemaakt. Uit de deelopdrachten uit de periode 1998-2002 kan niet worden opgemaakt welke (beleidsmatige) overwegingen precies een rol hebben gespeeld bij de selectie van PSO-landen. Op hoofdlijnen gaat het om landen waar het transitieproces nog niet is afgerond. Tevens moeten er voor Nederlandse bedrijven mogelijkheden zijn om zich te positioneren. Uit gesprekken met beleidsmakers blijkt dat verder diverse overwegingen een rol kunnen spelen bij de selectie van landen, zoals verzoeken van lokale overheden, verzoeken van Nederlandse ambassades, de invloed van vakdepartementen en sectorstudies, uitgevoerd door Senter of EVD. Opvallend is dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken geen rol speelt bij de selectie van landen en sectoren. In de loop der jaren zien we dat bepaalde landen afvallen op het moment dat toetreding tot de Europese Unie nadert17. Een land komt dan niet langer in aanmerking voor het PSO, maar wel voor een ander financieringsinstrument, namelijk PSO Pré Accessie. Gedurende de evaluatieperiode zien we dat EZ een aantal kern- of speerpuntlanden aanwijst (Roemenië, Rusland, Bulgarije, Oekraïne), waaraan circa driekwart van het PSObudget wordt besteed (zie bijlage 6). Deze aanwijzing van kernlanden is gebaseerd op het stadium van transitie waarin deze landen zich bevinden, en de mogelijkheden voor positionering door het Nederlandse bedrijfsleven.
Thema’s De thematische aandachtsgebieden zijn in de periode 1998-2002 grotendeels gelijk gebleven. De thema’s zijn: a) landbouw, b) industrie c) energie en milieu d) transport en e)overig. Wel verschilt de wijze waarop deze bedrijfssectoren werden opgeroepen voorstellen te doen. Bij de PSO Klassiek-methodiek werden vooraf combinaties van landen en sectoren benoemd. Bedrijven konden vervolgens voorstellen indienen die pasten bij de terms of reference. Bij de PSO Plus-methodiek werden alleen enkele thema’s binnen een land benoemd waarop bedrijven met projectvoorstellen konden reageren. Begin 2002 is ook de themakeuze losgelaten. Bedrijven uit alle sectoren kunnen sindsdien projectvoorstellen indienen, mits de voorstellen passen binnen de PSO-tenderinstructies.
17
Dit 'afvallen' is echter geen automatisme. Verschillende toetreders vielen op verschillende momenten af wanneer naar inschatting van EZ de transitie naar markteconomie voltooid was.
26367
20
3.3
E FFECTEN VOLGENS DE SENTER SPIN - OFF - ENQUÊTE
Uit de diverse gesprekken die we hebben gevoerd bij EZ en Senter blijkt dat de effecten van het PSO lange tijd onderbelicht zijn gebleven. Wel is in de periode 1998-2002 de aandacht voor effecten steeds meer toegenomen. Aan de hand van door Senter uitgevoerde spin-offonderzoeken en projectevaluaties van het NEI is geprobeerd de effecten zichtbaar te maken. In deze paragraaf besteden we aandacht aan de uitkomsten van een recent spin-offonderzoek van Senter, waarin projecten uit voornamelijk de periode 1998-200018 zijn betrokken. In paragraaf 3.4 gaan we nader in op de effecten volgens de projectevaluaties. 3.3.1 Verantwoording spin-off-enquête Medio 2002 heeft Senter het initiatief genomen tot een grootschalige spin-off-enquête onder bedrijven die betrokken zijn geweest bij PSO-projecten. Gaandeweg de onderhavige evaluatie zijn resultaten van deze enquête beschikbaar gekomen. Hierna geven we een overzicht van de uitkomsten van deze enquête voorzover het projecten betreft uit de periode 1998-2002. Uit het databestand blijkt dat 133 bedrijven voor deze periode hebben gereageerd. Deze bedrijven waren betrokken bij 95 projecten19. Van de 95 projecten is 52% gestart in 1998 en 1999, 42% in 2000 en 6% in 2001. Kortom, het betreft overwegend projecten uit de jaren 1998-2000. In bijlage 8 staan tabellen met alle uitkomsten van de enquête, ingeleid door de verantwoording en representativiteit van de enquête. Op basis van het aantal bedrijven en projecten dat in de enquête betrokken is, verwachten we dat de door de bedrijven gerapporteerde resultaten een representatief beeld geven voor de totale groep bedrijven en projecten in die jaren20. 3.3.2 Resultaten spin-off-enquête van Senter (zie ook tabellen in bijlage 8) Hierna geven we een overzicht van de uitkomsten van de analyse van de spin-off-enquête die Senter heeft uitgevoerd. We maken onderscheid tussen uitkomsten die betrekking hebben op respectievelijk positionering en transitie.
Positioneringseffecten
•
35% van de bedrijven heeft aangegeven een langlopend commercieel samenwerkingsverband in de vorm van een joint venture te hebben overgehouden als resultaat van het PSO-project. De overige 65% heeft geen langlopend commercieel samenwerkingsverband overgehouden aan het project.
•
30% van de bedrijven heeft aangegeven een tot vijf nieuwe potentiële klanten te hebben verworven als gevolg van het PSO-project. 42% van de bedrijven heeft geen nieuwe potentiële klanten overgehouden aan het PSO-project. De overige bedrijven (28%) hebben op de betreffende vraag geen antwoord gegeven.
18 Vrijwel geen projecten uit 2001 en 2002 waren al afgerond. Deze zijn daarom niet geënquêteerd of geëvalueerd. 19 Voor enkele projecten hebben verschillende bedrijven gereageerd. Het gaat dan om de hoofduitvoerder en een of meer participanten. 20 De door de bedrijven gerapporteerde resultaten zijn niet geverifieerd.
26367
21
•
43% van de bedrijven heeft aangegeven naast de omzet die in het project is gegenereerd, additionele omzet te hebben gemaakt door zakelijke transacties met de PSObegunstigde of andere bedrijven in het betreffende land. Bij de aanvullende zakelijke transacties ging het met name om export (58%), import (19%) en consultancy (16%). Bij de 206 genoemde aanvullende transacties is naar schatting van de bedrijven een aanvullende omzet van ruim 31 miljoen euro gegenereerd. Verder volgden volgens de bedrijven nog 92 zakelijke transacties voor niet bij het consortium betrokken bedrijven. Deze transacties vertegenwoordigen naar schatting van de bedrijven een totale omzet van 11,5 miljoen euro.
•
Op basis van de antwoorden uit de enquête blijkt dat de 95 betrokken projecten via 206 transacties hebben geleid tot een totale additionele omzet van circa 31,4 miljoen euro (consultancy 7,3 miljoen, export21 19,2 miljoen, import22 1,9 miljoen, investeringen 1 miljoen en overige 2 miljoen) voor Nederlandse bedrijven.
•
Voor de nabije toekomst verwacht 40% van de bedrijven tezamen nog 376 aanvullende transacties als gevolg van de PSO-projecten met een omzetwaarde van circa 40,5 miljoen euro (consultancy 970.000, export 32 miljoen, import 925.000, investeringen 3,1 miljoen en overige 3,5 miljoen). De overige bedrijven hebben niet aangegeven nog aanvullende transacties te verwachten. Overigens benadrukken we dat het verwachtingen betreft en dat er geen garanties zijn voor het werkelijk behalen van deze additionele omzet.
Transitie-effecten •
31% van de bedrijven heeft aangegeven dat werkgelegenheidsplaatsen zijn zekergesteld als gevolg van het PSO-project. 54% van de bedrijven heeft aangegeven dat arbeidsplaatsen niet zijn zekergesteld als gevolg van het PSO-project. De overige bedrijven (15%) hebben geen antwoord gegeven.
•
51% van de bedrijven heeft aangegeven dat het productieproces en de kwaliteit van de eindproducten in geringe mate of aanzienlijk zijn verbeterd als gevolg van het PSOproject. 33% van de bedrijven heeft aangegeven dat dit niet het geval is. De overige bedrijven (16%) hebben hierop niet gereageerd.
•
21% van de bedrijven heeft aangegeven dat de omzet van de begunstigde is toegenomen met minder dan 50%. 6% zag een omzetstijging bij de begunstigde van 50 tot 100% en 14% van de bedrijven gaf aan dat dit meer dan 100% was. 42% zag geen omzetstijging bij de begunstigde en 16% van de bedrijven heeft de betreffende vraag niet beantwoord.
21 22
Bij export betreft het goederen die vanuit Nederland naar het Oost-Europese land worden geëxporteerd. Onder import wordt verstaan: goederen die vanuit het Oost-Europese land in Nederland worden geïmporteerd.
26367
22
3.4
E FFECTEN VOLGENS DE PROJECTEVALUATIES VAN HET NEI
3.4.1 Verantwoording projectevaluaties Gedurende de evaluatieperiode voerde het bureau Ecorys/NEI na de inhoudelijke afloop, maar voor de financiële afronding van elk project een standaardprojectevaluatie uit. Deze evaluatie wordt uitgevoerd aan de hand van het projectdossier dat gedurende de uitvoering van het project is opgebouwd. Een onderzoeker van Ecorys/NEI voert de toets uit en legt de uitkomsten voor aan een projectadviseur van Senter. Dit formulier wordt opgenomen in het projectdossier en in het databestand. Enkele malen heeft het NEI een aggregatie van deze gegevens aan Senter gepresenteerd. In de kwartaal- en jaarrapportages van Senter aan EZ worden de uitkomsten van de projectevaluaties opgenomen. Voor de onderhavige evaluatie is het bestand met evaluaties beschikbaar gesteld. Het bestand bevat 212 afgeronde evaluaties van projecten die zijn uitgevoerd in de periode 1998-2001. Van de 212 projecten is 70% gestart in 1998 en 1999, 25% in 2000 en 5% in 2001. Voor een overzicht van alle evaluatieuitkomsten en een uitvoerige beoordeling van de opzet van de projectevaluatie verwijzen we naar bijlage 9. Bij de uitkomsten plaatsen we de kanttekening dat een projectevaluatie wordt uitgevoerd kort nadat een project inhoudelijk23 is afgerond. Dit betekent dat langetermijneffecten van projecten niet in de evaluatie zijn verwerkt. Verder merken we op dat een projectevaluatie wordt uitgevoerd aan de hand van het projectdossier, zonder dat de situatie ter plaatse in ogenschouw wordt genomen. 3.4.2 Resultaten projectevaluaties (zie ook tabellen in bijlage 9)
Positioneringseffecten
•
Bij circa 60% van de projecten is de oorspronkelijk geplande projectdoelstelling voor minimaal 60% gerealiseerd. In 17% van de gevallen is de projectdoelstelling voor de helft gerealiseerd. Voor circa 20% van de projecten geldt dat de projectdoelstelling maar voor een klein deel of helemaal niet gerealiseerd is. Voor circa 3% van de projecten is het onduidelijk of de doelstellingen zijn gehaald.
•
Voor 74% van de projecten geldt dat de geplande activiteiten voor meer dan 60% daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Bij 11% van de projecten is de helft van de geplande activiteiten uitgevoerd. Voor 13% van de projecten geldt dat de activiteiten voor een klein deel of helemaal niet zijn uitgevoerd. Voor enkele projecten (2%) is het onduidelijk in hoeverre geplande activiteiten zijn uitgevoerd.
•
43% van de projecten heeft tussentijdse wijzigingen van doelstellingen of activiteiten gekend. Bij 34% van deze projecten hebben de wijzigingen ook geleid tot grotere doeltreffendheid. Bij 51% van de projecten zijn geen wijzigingen opgetreden en voor 6% van de projecten is het onduidelijk.
23
Bij de financiële afronding en het sluiten van het projectdossier wordt de projectevaluatie gebruikt.
26367
23
•
Bij 52% van de projecten zijn de risico’s in het project voldoende ingeschat door middel van een haalbaarheidsstudie, kosten-batenanalyse, gevoeligheidsanalyse, marktstudie, et cetera. Bij 9% van de projecten was sprake van een matige inschatting. Bij 23% van de projecten zijn de risico’s onvoldoende ingeschat, waarbij in bijna alle gevallen gevolgen voor het project ontstonden. Bij 11% was geen sprake van een inschatting van risico’s en voor 5% van de projecten was het onduidelijk.
•
Bij 6% van de projecten heeft het betrokken Nederlandse bedrijf duurzame investeringen gedaan (joint venture, aandelenkapitaal), zoals gepland of meer dan gepland. Bij 9% van de projecten zijn minder investeringen gedaan dan gepland, bij 26% van de projecten waren geen investeringen voorzien en bij 50% van de projecten zijn de geplande investeringen niet doorgegaan. Voor de overige 9% van de projecten is het onduidelijk of er investeringen zijn gedaan24. Hieruit kan worden afgeleid dat bedrijven via een PSO-project zicht krijgt op de (on)mogelijkheden om investeringen te doen in Oost-Europa. We constateren immers dat de helft van de bedrijven die wel investeringen gepland had, hier later vanaf heeft gezien.
•
Bij 44% van de projecten zijn zakelijke activiteiten ontstaan naar aanleiding van het PSO-project. Het betreft handelsbetrekkingen (29%), consultancy-activiteiten (9%), servicecontracten (1%), andere commerciële activiteiten (10%) of niet-commerciële activiteiten (3%). Bij 50% van de projecten zijn geen aanvullende zakelijke activiteiten ontstaan. Voor 6% van de projecten was het onduidelijk. (N.B. opgeteld komen deze percentages niet uit op 100%, omdat voor sommige projecten meerdere vervolgactiviteiten zijn gesignaleerd.)
•
Bij 60% van de projecten is er naar verwachting een goede kans op toekomstige zakelijke activiteiten als gevolg van het project. Het betreft investeringen (19%), handelsbetrekkingen (42%), consultancy-activiteiten (16%), servicecontracten (1%), andere commerciële activiteiten (11%) en niet-commerciële activiteiten (2%). Voor 15% van de projecten werden geen aanvullende zakelijke activiteiten verwacht en voor 25% van de projecten bleef het op dit punt onduidelijk.
Transitie-effecten •
Bij 49% van de projecten kan technologie lokaal worden toegepast zonder externe inbreng. Bij 11% blijft beperkte (incidentele) ondersteuning noodzakelijk, bij 12% van de projecten blijft externe inbreng structureel nodig en in 8% van de gevallen kan technologie niet zelfstandig worden toegepast. Voor 20% van de projecten blijft het op dit punt onduidelijk.
•
Bij 49% van de projecten kunnen activiteiten worden voortgezet zonder extern management. Bij 11% blijft enig advies op specifieke gebieden noodzakelijk. Bij 9% blijft extern management nodig, maar minder dan tijdens het project en bij 9% van de projecten kon de ontvangende organisatie de activiteiten niet zelfstandig voortzetten. Bij 22% van de projecten blijft het onduidelijk.
•
Bij 42% van de projecten kunnen activiteiten financieel zelfstandig worden voortgezet. Bij 2% is een (eenmalige) niet-commerciële financiële ondersteuning nodig. Bij 14% van de projecten is niet-commerciële financiering noodzakelijk, maar minder
24
Tot 2002 mocht de Nederlandse partij geen aandelen houden in de Oost-Europese begunstigde.
26367
24
dan voorheen. Bij 17% kunnen activiteiten niet financieel zelfstandig worden voortgezet en bij 25% van de projecten is op dit punt geen duidelijkheid. •
33% van de projecten heeft positieve milieu-effecten gehad. 22% van de projecten heeft geen negatieve milieu-effecten gehad. 5% van de projecten had negatieve milieu-effecten, maar binnen het project zijn voldoende maatregelen genomen. Voor 26% van de projecten bleef het onduidelijk of er milieu-effecten waren en voor 14% van de projecten waren milieu-effecten niet relevant (seminars, trainingen, et cetera).
•
Effecten binnen de productiekolom: 35% van de projecten leidde tot een toename van productie en afzet. 46% van de projecten leidde tot een toename van efficiency (lagere productiekosten). 50% van de projecten zorgde voor een betere kwaliteit van een product. 13% van de projecten leidde tot innovatie en diversificatie. 2% van de projecten leidde tot een betere afstemming met toeleveranciers, afnemers en/of concurrenten. 17% van de projecten had een verbeterde verkrijgbaarheid (distributie) van producten tot gevolg. 3% van de projecten zorgde voor een betere marketing. 14% van de projecten leidde tot een toename van werkgelegenheid en 15% van de projecten leidde tot verbeterde werkomstandigheden.
•
Effecten buiten de productiekolom: 5% van de projecten leidde tot toegenomen concurrentie. 2% van de projecten leidde tot bevordering van ondernemerschap. 1% van de projecten leidde tot een versterking van de marktstructuur. 16% van de projecten had toegenomen bedrijvigheid tot gevolg. 2% van de projecten zorgde voor een betere afstemming met toeleveranciers, afnemers en/of concurrenten. 13% van de projecten had een verbeterde positie met betrekking tot export of import tot gevolg. 6% van de projecten leidde tot introductie van internationale standaarden. Bij 5% was de impact buiten de productiekolom onduidelijk en bij 30% van de projecten was geen directe impact waarneembaar.
•
Tot slot is in de projectevaluatie onderzocht of projecten beter beklijven als er sprake is van nazorg. Voor 39% van de projecten geldt dat nazorg niet bijdraagt aan een groter beklijfeffect. Bij 17% van de projecten is geen kans op een duurzaam resultaat; nazorg is zinloos. Bij 42% van de projecten kan nazorg nuttig zijn voor het beklijfeffect en bij 2% van de projecten is het onduidelijk of nazorg zinvol is.
3.5
E FFECTEN VOLGENS DE VIJFTIEN VELDBEZOEKEN
In het kader van de evaluatie zijn vijftien25 (waaronder drie PSO Klassiek en twaalf PSO Plus) projecten in Oost-Europa bezocht. Hierbij ging het om vijf projecten in Oekraïne (regio Kiev), de Russische Federatie (regio St. Petersburg) en Bosnië-Herzegovina (regio Sarajevo). Van de vijftien projecten is tweederde gestart in 1998 en 1999, eenderde in 2000. Voor een uitvoerige beschrijving van de selectie verwijzen we naar bijlage 10. We hebben de geselecteerde projecten eerst individueel beoordeeld en beschreven aan de hand van de volgende kenmerken:
•
Projectbeschrijving/kerngegevens (locatie, branche, geplande periode en gepland budget).
•
Projectdoelstellingen.
25
Een project in de Oekraïne werd door middel van een telefonisch interview 'bezocht'.
26367
25
•
Middelen (gerealiseerd budget en geleverde materialen en ondersteuning).
•
Uitvoering.
•
Resultaten (positionering, transitie, spin-off en conclusies).
Voor een beschrijving van de resultaten van de (individuele) veldbezoeken verwijzen we naar bijlage 11. Vervolgens hebben we de resultaten van de veldbezoeken vergeleken met de beoordeling van diezelfde vijftien projecten aan de hand van de projectevaluaties die zijn uitgevoerd door Ecorys/NEI. Daarbij hebben wij de vijftien projecten bekeken op: •
Het toegekende budget.
•
De uitvoering van het project.
•
De mate van doelbereiking van het project (conform projectplan).
•
De duurzaamheid van het project.
•
De bijdrage van het project aan de transitiedoelstelling.
•
De bijdrage van het project aan de positioneringsdoelstelling.
•
Overeenkomsten en verschillen in de beoordeling van het project door het NEI (NEIevaluatie) en door Berenschot (resultaat veldbezoek)26.
•
Overige bijzonderheden.
•
De vraag of de PSO-bijdrage aan het desbetreffende project uiteindelijk nuttig en nodig is gebleken.
Door het vergelijken van de resultaten van de veldbezoeken met de projectevaluaties krijgen we een aanvulling op ons beeld van: •
De effectiviteit van deze vijftien PSO-projecten in het licht van de doelstellingen van het PSO-programma: transitie en positionering.
•
De uitvoering van het PSO.
•
De effectiviteit van het instrument projectevaluaties ten behoeve van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het PSO. Hierbij wordt aangetekend dat het veldbezoek één tot drie jaar na de inhoudelijke afronding van het project en de projectevaluatie plaatsvond.
3.5.1 Budget De vijftien projecten hebben een budget toegekend gekregen dat ligt tussen de 142.303 euro en 894.353 euro. Het totale budget dat aan deze projecten is besteed bedraagt 8.263.402 euro. Gemiddeld is 550.893 euro27 per project bijgedragen.
26 27
Hierbij merken wij op dat het veldbezoek ten minste één jaar en veelal drie jaar na de NEI-projectevaluatie plaatsvond. Het gemiddelde budget voor alle 477 in de evaluatieperiode uitgevoerde projecten bedroeg 534.783 euro.
26367
26
3.5.2 Uitvoering Van elf van de vijftien projecten is de uitvoering goed (conform plan of bijgesteld plan) verlopen. Voor drie projecten geldt dat de uitvoering gedeeltelijk conform (bijgesteld) plan is verlopen. Niet alle activiteiten die voorzien waren, zijn ook uitgevoerd. Voor één project geldt dat de uitvoering beperkt (matig) conform plan is verlopen: een belangrijk deel van de voorziene activiteiten is niet uitgevoerd. Geconcludeerd kan worden dat de uitvoering van deze projecten in het algemeen redelijk tot goed is verlopen. 3.5.3 Doelbereiking Voor het grootste deel van de vijftien projecten blijkt dat de in het projectplan geformuleerde doelen ook daadwerkelijk zijn bereikt. In zeven gevallen werden de doelen goed of grotendeels bereikt. In zes gevallen werden de doelen gedeeltelijk bereikt. In twee gevallen werden de doelen matig of slecht bereikt. In één geval bleek de geformuleerde doelstelling niet relevant en werd het project aangepast en beperkt tot een gedeelte van het oorspronkelijke plan. In het andere geval bleek het Nederlandse product niet aan te sluiten op de lokale behoefte. Achteraf bleek dat de lokale markt niet goed bestudeerd was. Overigens bleek in één geval, waarin de doelen volledig werden bereikt, dat de begunstigde de geleverde machines had verkocht. De duurzaamheid van projecten en hun resultaten is afgemeten aan de vraag of het project qua technologie, management en financiën zelfstandig kon worden voortgezet, en aan de optredende milieu-effecten. In tien gevallen bleek de duurzaamheid redelijk tot goed te zijn. In vijf gevallen was de duurzaamheid beperkt tot slecht te noemen. 3.5.4 Transitie In tien gevallen werd het project geacht redelijk tot goed bij te dragen aan de transitiedoelstelling van het PSO. In vier gevallen was die bijdrage beperkt (weinig effect van het project buiten het begunstigde bedrijf) en in één geval was er geen bijdrage. Overigens is ons opgevallen dat de transitiedoelstelling een niet erg discriminerend criterium lijkt te zijn voor de selectie van projecten. Het lijkt erop dat - voor projecten die in mindere mate een succes zijn - toch gemakkelijk beargumenteerd kan worden dat de financiële steun aan het begunstigde bedrijf heeft bijgedragen aan behoud van omzet en bedrijfsresultaat en (daarmee) van lokale werkgelegenheid, en daarmee aan de transitiedoelstelling van het PSO. We besteden hier verder aandacht aan bij de analyse van de transitietoets in paragraaf 5.6. 3.5.5 Positionering De positioneringseffecten van de projecten zijn afgemeten aan de spin-off van die projecten: investeringen en participatie van Nederlandse bedrijven ter plaatse, dan wel de mate waarin de handel en/of de samenwerking tussen Nederlandse en lokale bedrijven is toegenomen. In twee gevallen is geconstateerd dat een duurzame samenwerkingsrelatie (joint venture) en/of handelsrelatie tussen Nederlandse en lokale bedrijven is ontstaan. In negen gevallen bleek achteraf geen investering, handel of duurzame samenwerking tot stand te zijn geko
26367
27
men. In vier gevallen bleek achteraf in beperkte mate sprake te zijn van handel of samenwerking. Daarmee is slechts in circa een kwart van de projecten een positioneringseffect opgetreden. Circa 2,5 miljoen euro (31% van het totale budget voor deze vijftien projecten) is derhalve toegekend aan projecten die hebben bijgedragen aan de positioneringsdoelstelling. Circa 5,7 miljoen euro (69% van het budget) is besteed aan projecten die nauwelijks of geen positioneringseffect hebben opgeleverd. Tot slot willen we nog opmerken dat we met ons veldbezoek onverwacht bijdroegen aan de effectiviteit van twee projecten. Bij deze projecten konden projectresultaten via kleine corrigerende ingrepen beter worden benut dan daarvoor. 3.5.6 Nut en noodzaak van de PSO-bijdrage In één geval werd achteraf geoordeeld dat het project ook op basis van commerciële financiering mogelijk was geweest. In twee andere gevallen bleek de PSO-bijdrage achteraf gezien weinig nut te hebben gehad. Twaalf projecten konden mede dankzij PSO-financiering redelijk tot goed worden uitgevoerd. Voor bijna alle projecten gold dat PSO de enige mogelijke financieringsbron was; zonder PSO waren deze projecten niet op dezelfde wijze van de grond gekomen. Verder hebben we geconstateerd dat vanuit het oogpunt van de lokale partijen er soms wel alternatieve financieringsbronnen zijn voor projecten. Ook in andere Europese landen worden vergelijkbare ‘PSO-achtige’ regelingen uitgevoerd. Voor Nederlandse bedrijven bieden dergelijke regelingen geen soelaas. Voor hen zijn er weliswaar alternatieve regelingen denkbaar (zie paragraaf 6.3), maar deze konden door de betreffende projectuitvoerders niet worden benut. Hierbij merken we op dat deze indruk is verkregen op basis van gesprekken met partijen die betrokken waren bij de projecten; we hebben geen zelfstandig financieel onderzoek uitgevoerd naar de projecten en de alternatieve financieringsmogelijkheden. 3.5.7 Uitvoering van het PSO Wij constateren dat bij de uitvoering van de door ons bezochte projecten nog veel zaken werd gedaan met overheden of aan de overheden gerelateerde bedrijven. Binnen het toen geldende PSO-kader was dat mogelijk. In latere jaren werd dit niet of nauwelijks meer toegestaan. Vanaf dat moment kwamen uitsluitend projecten met private partners in aanmerking. 3.5.8 Effectiviteit van de projectevaluaties In negen van de vijftien gevallen kwam de projectevaluatie tot hetzelfde oordeel over de mate van de te verwachtten spin-off van een project als Berenschot naar aanleiding van het veldbezoek. In zes gevallen (40%) was de projectevaluatie positiever over de te verwachtten spin-off dan achteraf bij het veldbezoek gerechtvaardigd bleek. De verklaring hiervoor ligt volgens ons niet in de kwaliteit van het instrument projectevaluatie. Naar ons oordeel is het een goed instrument om het verloop en de uitkomst van een project te beoordelen. Het ligt vooral aan de timing van de veldbezoeken (één tot drie jaar na de projectafronding) en het feit dat in de projectevaluatie geen situatie ter plaatse in ogenschouw is genomen.
26367
28
3.6
D OELTREFFENDHEID VOLGENS DE GEÏNTERVIEWDE BEDRIJVEN
In diverse interviews met Nederlandse bedrijven en tijdens een rondetafelbijeenkomst met bedrijven (voor respondenten zie bijlage 5) zijn tal van ervaringen met betrekking tot PSO naar voren gekomen. Hieronder geven we een beknopt overzicht van veel voorkomende ervaringen. Het betreft hier niet een uitputtende lijst. Ook geven de uitspraken geen volledig representatief beeld voor de totale groep PSO-gebruikers uit de periode 1998-2002. De uitspraken geven wel kleur aan de kwantitatieve uitkomsten van de spin-off-enquête en de projectevaluaties uit de voorgaande paragrafen: •
'Bedrijven vinden projecten vooral belangrijk vanwege de mogelijkheid voor nieuwe zakelijke relaties. Transitie-effecten zijn bijverschijnselen, daar draait het niet primair om.'
•
''Lang niet alle projecten zijn succesvol. Slechts een beperkt aantal projecten levert daadwerkelijk spin-off op.'
•
'De looptijd van projecten is vaak beperkt, waardoor effecten niet binnen de termijn van een project zichtbaar worden. Om werkelijke effecten zichtbaar te krijgen, zou pas enige tijd na afronding van een project effectmeting moeten worden gedaan.'
•
'De doeltreffendheid van projecten kan worden vergroot door meer aandacht te geven aan het commitment van de partners in een project. Een gedeeltelijke bijdrage van de deelnemende partijen kan het commitment vergroten en effecten van een project waarborgen.'
•
'De doeltreffendheid van PSO-projecten kan worden vergroot door Nederlandse bedrijven minder afhankelijk te laten zijn van consultants. Veel bedrijven wachten de inspanningen van consultants af, maar bedrijven moeten zelf veel meer de leiding hebben over een project. Een consultant kan vooral een rol spelen bij het projectmanagement en de netwerkvorming.'
•
'Het PSO kan doeltreffender zijn als krachten worden gebundeld in minder landen en minder sectoren. De versnippering van het budget zou niet zo groot moeten zijn.'
•
'Projecten staan erg op zichzelf. Er is weinig wisselwerking tussen projecten en bedrijven die in de landen actief zijn. De doeltreffendheid zou kunnen worden vergroot als er meer aandacht is voor netwerken.'
•
'Of de doelstellingen van een project worden gehaald, is erg afhankelijk van de lokale medewerking van bedrijven en overheden. Vaak lopen planningen uit, door gebrek aan professionaliteit van de counterparts in de betreffende landen.'
•
'Er is regelmatig 'strijd' met Senter over spin-off. Bedrijven wijzen sterk op de lange adem die nodig is om spin-off zichtbaar te krijgen, terwijl Senter snel spin-off wil zien.'
3.7
V ERKLARENDE FACTOREN VOOR DOELTREFFENDHEID OP PROJECTNIVEAU
Op basis van het voorgaande ontstaat de behoefte om verklaringen te vinden voor het succes of falen van projecten in termen van transitie en positionering. Welke factoren liggen daaraan ten grondslag en welke waarborgen voor effectiviteit kunnen bij de start van een project worden gegeven?
26367
29
Uit de diverse schriftelijke bronnen en databestanden die ons ter beschikking stonden, kunnen we niet opmaken welke succesfactoren er voor projecten gelden. In de diverse gesprekken die we met bedrijven hebben gevoerd, en tijdens de veldbezoeken zijn factoren benoemd die bijdragen aan het slagen van een project. In deze gesprekken werden veelal projectspecifieke factoren genoemd. We hebben deze vertaald naar algemene verklarende factoren. Verder hebben we geconstateerd dat veel ervaringen meerdere malen zijn genoemd; deze zijn in onderstaand overzicht slechts één maal weergegeven: •
Duidelijke en bindende juridische en financiële projectstructuur: zorgt voor commitment van de partijen en helderheid over rechten en plichten van de projectdeelnemers, zoals het eigendom van goederen en kapitaal.
•
(Reële) eigen financiële bijdrage: dit leidt tot meer binding met het project (commitment), een groter streven naar succes, een kostenefficiënte werkwijze en meer aandacht voor duurzaamheid (bijvoorbeeld meer aandacht voor onderhoud en behoud van machines).
•
Duurzame (vertrouwens)relaties tussen Nederlandse en Oost-Europese partijen: hierdoor ontstaat een grotere kans op vervolgactiviteiten en nazorg bij leveringen (behoud en onderhoud van materiaal).
•
Prestatieafspraken in het project: resultaatafspraken die worden gemaakt met Senter vormen een prikkel om te streven naar succes. N.B. vanaf 2003 zijn resultaatafspraken ingevoerd bij PSO B2B (zie hoofdstuk 5).
•
Analyse van interne en externe risicofactoren voor het project: identificatie van mogelijke institutionele, economische, sociale, culturele of ruimtelijke risico’s voorkomt een onverwachte confrontatie met tegenslagen. Bekendheid met de risico’s draagt bij aan veerkracht en flexibiliteit van de projectpartners.
3.8
A DDITIONALITEIT VAN HET PSO
Op basis van de uitkomsten van de spin-off-enquête en de projectevaluaties kunnen we geen eenduidige uitspraak doen over de additionaliteit van het PSO. In beide bronnen zijn namelijk geen gegevens opgenomen over de resultaten en effecten die zonder PSO ook waren behaald. Op basis van de diverse gesprekken die we hebben gevoerd met bedrijven en Senter, en de bestudering van projectdossiers kunnen we in het algemeen constateren dat er nauwelijks alternatieve financieringsbronnen zijn voor PSO-achtige projecten. Hiervoor is een aantal verklaringen te vinden: •
Projecten zijn in financiële termen te klein voor financiering door banken; banken zijn niet snel geïnteresseerd in dit type projecten van tussen de 0,5 en 1 miljoen euro.
•
Projecten zijn relatief risicovol. Zonder garanties (volledige dekking van risico’s) zijn banken überhaupt niet geïnteresseerd. Ook het FMO zal niet snel in PSO-projecten stappen, ondanks de minder commerciële focus.
•
Lokale banken in Oost-Europa zijn over het algemeen geen reële alternatieve financieringsbron vanwege de hoge rentepercentages en de hoogte van het gevraagde onderpand. Binnen het kader van dit onderzoek hebben we niet kunnen nagaan welke ontwikkelingen zich hierin voordoen op het moment dat een land verder in het transitieproces is voortgeschreden en toetreding tot de Europese Unie nadert.
26367
30
Onduidelijk is in welke mate projecten zonder PSO-financiering ook waren gestart, bijvoorbeeld door eigen financiering door het Nederlandse of lokale bedrijf. Volgens enkele uitvoerders van projecten zou een deel van de projecten ook zonder PSO worden uitgevoerd, maar in een kleinere vorm of op een later tijdstip (onder zekerder omstandigheden). Enkele bedrijven hebben aangegeven dat zij zonder PSO op zoek waren gegaan naar andere financieringsmogelijkheden. Verder merken we op dat er volgens Senter geen mogelijkheid is dat een PSO-project via een andere Nederlandse subsidiemaatregel of een ander Nederlands programma financiering krijgt. 3.9
C ONCLUSIES
Op basis van de bevindingen in dit hoofdstuk komen we tot de volgende conclusies inzake de doeltreffendheid van het PSO: •
De doelstellingen van het PSO op programmaniveau waren in de evaluatieperiode niet SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden) geformuleerd. Daardoor was het onduidelijk waar het programma precies toe moest leiden. Inmiddels zijn indicatoren geformuleerd die de twee abstracte doelstellingen (positionering en transitie) concreter maken. Aan de hand van deze indicatoren kan in de toekomst beter worden gemeten welke effecten met het programma worden behaald. Van belang is dat EZ voor de toekomst streefwaarden benoemt die aangeven wanneer het programma voor elk van de indicatoren 'succesvol' is. Alleen dan kan in de toekomst worden onderzocht in welke mate het programma doeltreffend is.
•
De relatie tussen de op abstract niveau omschreven programmadoelen (transitie en positionering) en de projectdoelen was gedurende de evaluatieperiode onduidelijk. De optelsom van de projectdoelen of projectresultaten is daardoor niet gelijk aan de doelstellingen op programmaniveau. Daardoor had het PSO meer het karakter van een subsidieregeling dan van een beleidsprogramma waarbij het programmadoel de optelsom is van onderliggende projectendoelen.28 Een subsidieregeling heeft immers meer een faciliterend karakter ('wij willen als Nederlandse overheid Nederlandse bedrijven in Oost-Europa ondersteunen') dan een doelstellend karakter. Zonder duidelijke programmadoelstellingen en zonder een causale relatie tussen programmadoelen en te ondersteunen projecten blijft het PSO 'slechts' een subsidieregeling.
•
De beschikbare evaluatie-instrumenten (spin-off-enquêtes, projectevaluaties) vormen volgens ons een goede opmaat voor de bepaling van de doeltreffendheid van het programma. Een koppeling van beide instrumenten kan het zicht op de doeltreffendheid nog verder vergroten; een spin-off-enquête die enige tijd (bijvoorbeeld een jaar) wordt uitgevoerd na de projectevaluatie, kan duurzame effecten van een project in kaart brengen. Overigens zal in beide evaluatie-instrumenten in de toekomst een duidelijke verbinding moeten worden gelegd met de nader te operationaliseren programmadoelen, omdat dan de doeltreffendheid in kaart kan worden gebracht.
28
Bij een beleidsprogramma is het geheel aan activiteiten erop gericht de strategische doelstellingen te realiseren. Elke activiteit levert zijn eigen aantoonbare bijdrage aan de 'hogere' programmadoelstellingen. Bij het PSO was dit niet het geval doordat a) de 'hogere' doelstellingen niet scherp waren en b) de diverse projectresultaten niet waren te sommeren tot eindresultaten van het PSO, waarbij een koppeling naar de doelstelling kon worden gelegd.
26367
31
•
Doeltreffendheid op projectniveau: op basis van de projectevaluaties concluderen we dat circa 59% van de projecten (uit de periode 1998-2000) de projectdoelen voor meer dan 60% heeft behaald. Verder concluderen we dat de waargenomen positioneringseffecten een beperkte omvang hebben. −
Positionering: we zien op basis van de spin-off-enquête (projecten 1998-2000) en de projectevaluaties (projecten 1998-2000) dat veel projecten positioneringseffecten (investeringen, additionele omzet, duurzame handelsrelaties) hebben laten zien. Op basis van deze bronnen kan geen uitspraak worden gedaan over de doeltreffendheid van recentere projecten. Uit de spin-off-enquête blijkt dat de onderzochte 95 projecten hebben geleid tot 4 miljoen euro aan investeringen en 67 miljoen euro aan (deels verwachte) additionele omzet. 30% van de bedrijven heeft één tot vijf nieuwe handelsrelaties gekregen29. Uit onze steekproef van vijftien projecten, die wij in oktober/november 2003 bezochten, kwam eveneens een wisselend beeld van de doeltreffendheid van projecten naar voren. Ook bleken in enkele PSO-projecten misstanden te zijn ontstaan.30 Al met al levert dat een wisselend beeld ten aanzien van de effectiviteit van de projecten.
−
Transitie: praktisch alle projecten hebben op enigerlei wijze transitie-effecten tot gevolg gehad. Er is geen informatie beschikbaar over de 'score' van de projecten op de drie indicatoren: ontwikkeling van markten en ondernemerschap, introductie van nieuwe technologieën en nieuwe werkgelegenheid.31 Deze gegevens zijn niet beschikbaar in de projectevaluaties en in de spin-off-enquête. Verder concluderen we dat de impact van een specifiek project ten opzichte van een macro-economische transitiedoelstelling niet objectief meetbaar is. Alleen in kwalitatieve termen zijn hierover uitspraken te doen (meer, minder, evenveel, etc.).
•
Tot op heden wordt onvoldoende geanalyseerd welke factoren de doeltreffendheid van projecten vergroten. Wij denken dat het goed mogelijk is om te leren van de ervaringen van afgeronde PSO-projecten. Zo kan bij de projectevaluaties systematisch onderzoek worden gedaan naar succes- en faalfactoren. Ook de projectadviseurs kunnen hun ervaring met succes- en faalfactoren systematisch en regelmatig rapporteren. Deze kunnen periodiek worden vertaald in een praktische handleiding voor projectadviseurs van Senter, medewerkers van EZ en niet in de laatste plaats bedrijven.
Deze effecten zijn gerealiseerd of werden in korte tijd verwacht. Zo bleek in een geval dat de PSO-bijdrage van honderdduizenden euro’s door de lokale begunstigde (een parlementariër van de Russische Federatie) als een welkome, eenmalige investering werd geïncasseerd. In één geval bleek achteraf dat de machines die als gevolg van een PSO-project waren geplaatst, doorverkocht waren aan een concurrent van het begunstigde bedrijf en dat de persoon in kwestie met het geïncasseerde geld was verdwenen. Klaarblijkelijk zijn dit ook praktijken die voorkomen bij PSO-projecten. 31 Vanaf 2003 worden dergelijke scores wel gegeven middels de ‘transitietoets’. Deze toets wordt in de selectiefase uitgevoerd. 29 30
26367
32
4.
DOELMATIGHEID VAN HET PSO, 1998-2002
In dit hoofdstuk gaan we in op de doelmatigheid van het PSO in de periode 1998-2002. We besteden daarbij achtereenvolgens aandacht aan: •
Beleidsontwikkeling en aansturing van het PSO (paragraaf 4.1).
•
Indieningsproces voor projecten (paragraaf 4.2).
•
Selectieproces (paragraaf 4.3).
•
Overzicht projecten (paragraaf 4.4)
•
Programmabeheer (paragraaf 4.5).
•
Uitvoeringskosten (paragraaf 4.6).
•
Doelmatigheid van de uitvoering van projecten (paragraaf 4.7).
•
Algemene aanvullende opmerkingen van bedrijven over de uitvoering van het PSO (paragraaf 4.8).
•
Conclusies over de doelmatigheid van het PSO in de periode 1998-2002 (paragraaf 4.9).
4.1
B ELEIDSONTWIKKELING EN AANSTURING
4.1.1 Totstandkoming deelopdrachten De term deelopdracht stamt uit de beginjaren van het PSO. Een reeks van deelopdrachten vormde toen het geheel van uit te voeren opdrachten. Inmiddels is de deelopdracht de jaarlijkse opdracht voor uitvoering van het PSO van EZ aan Senter. Het Ministerie van EZ coordineert als opdrachtgever de beleidsinhoudelijke bijdragen aan de deelopdracht vanuit het eigen ministerie. Gedurende de evaluatieperiode werd in de deelopdrachten aangegeven op welke landen en sectoren het PSO zich richtte, wat de beleidsprioriteiten waren en hoe hoog de beleidsbudgetten per land waren. Bij PSO Klassiek (tot 2000) werd in de deelopdracht nauwkeurig aangegeven op welke vraagstukken in bepaalde landen en sectoren de PSO-projecten betrekking dienden te hebben. Vanaf de invoering van PSO Plus (vanaf 1997) werd in de deelopdrachten steeds meer vrijheid geboden aan het bedrijfsleven om eigen projectinitiatieven in te dienen. Input voor de deelopdracht kwam van de EZ-landenmedewerkers en uit de afdeling Midden- en Oost-Europa, die verantwoordelijk is voor het PSO. De vakdepartementen, de ministeries van LNV, V&W en VROM, leverden jaarlijks schriftelijk informatie aan voor de deelopdrachten. Dit werd vertaald in specifieke aandachtspunten. Uit gesprekken met medewerkers van de ministeries van V&W en LNV blijkt dat er veel belangstelling bestond (en nog steeds bestaat) om een beleidsmatige bijdrage te leveren aan het PSO. Het programma had (en heeft) immers veel aandacht voor de sectoren landbouw, energie en milieu en transport. Ook aan terugkoppeling van de resultaten van PSO-projecten bestaat bij de vakministeries grote behoefte, om zinvol te kunnen bijdragen aan het PSObeleid.
26367
33
Uit diverse gesprekken en de analyse van schriftelijke documenten blijkt echter dat gedurende de evaluatieperiode schriftelijke afspraken over de inbreng van vakdepartementen ontbraken. Opvallend is dat EZ gedurende de evaluatieperiode niet op structurele wijze informatie vroeg aan het eigen agentschap voor exportbevordering EVD32. Het kennismanagement in de driehoek EZ (landenmedewerkers), Senter (projectadviseurs) en EVD (regioinformatiemanagers en sectormanagers) werd in de ogen van veel betrokken beleidsmedewerkers en uitvoerders onvoldoende benut bij de beleidsontwikkeling. Verder bleek uit een analyse van schriftelijke bronnen en gesprekken dat gedurende de evaluatieperiode bij de ontwikkeling van deelopdrachten in beperkte mate gebruik werd gemaakt van informatie over de effectiviteit van het PSO. Onder andere de door het Ecorys/NEI sinds 2000 uitgevoerde projectevaluaties kunnen hiervoor worden benut. 4.1.2 Aansturing van Senter door EZ Senter stelde tijdens de evaluatieperiode veelal de offerte op voordat de contouren van de deelopdracht duidelijk waren. Dit illustreert in hoeverre de bij Senter aanwezige kennis tijdens de evaluatieperiode bepalend is geweest voor de vervolgens verstrekte deelopdracht. Over de kosten van de uitvoering werd jaarlijks onderhandeld tussen EZ en Senter. De onderhandelingen betroffen de door Senter te besteden uren op de verschillende functieniveaus. De tarieven waren vastgelegd in de algemene jaarlijkse tariefafspraak tussen EZ en Senter. Eventuele aanvullingen op de zogenoemde deelopdracht werden gedurende het jaar geformuleerd. Specifieke afspraken over de aansturing van Senter door EZ en de terugkoppeling van Senter naar EZ waren nauwelijks vastgelegd in sturingsdocumenten. Hierbij merken we op dat de operationele taken en verantwoordelijkheden van Senter in de deelopdrachten wel grotendeels waren uitgeschreven. In de veelvuldige overleggen tussen EZ en Senter werden (en worden) wel afspraken over de uitvoering gemaakt. Er bestond (en bestaat) bij beide partijen echter behoefte aan een document waarin alle afspraken helder en duidelijk zijn opgeschreven. In 2002 is een duidelijke knip in de uitvoering te zien. Vóór dat jaar werden uiteindelijke beslissingen over de uitvoering van het PSO voor een belangrijk deel door EZ genomen. Vanaf 2002 is de beslissingsbevoegdheid inzake PSO-projecten geheel onder de verantwoordelijkheid van Senter gebracht. EZ heeft een rol op afstand genomen. 4.1.3 Uitvoerbaarheid van de deelopdrachten Uit de diverse gesprekken die we hebben gevoerd bij Senter en EZ, hebben we de indruk gekregen dat het programma, ondanks de weinig gestructureerde relatie tussen EZ en Senter, goed wordt uitgevoerd. Dit komt vooral door de ervaring die EZ en Senter in de afgelopen jaren met elkaar hebben opgedaan. Er bestaan goede werkrelaties. Over de inhoud van het programma lijkt weinig discussie te bestaan. De zakelijke discussies spitsen zich voornamelijk toe op de financiële randvoorwaarden van de programma-uitvoering.
32
De EVD heeft wel tijdens de evaluatieperiode in opdracht van Senter een onderzoek onder 2.500 in OostEuropa actieve bedrijven gehouden.
26367
34
4.1.4 Relatie met PSO-landen Het PSO wordt uitgevoerd in landen waarmee Nederland een zogenaamd Memorandum of Understanding (MoU) heeft ondertekend. Tussen de Nederlandse overheid en de overheid van de landen waar de projecten worden uitgevoerd, bestaat over deze uitvoering op hoofdlijnen dan ook overeenstemming. Het MoU biedt ook het juridische kader voor de aanbesteding van opdrachten aan Nederlandse bedrijven zonder toepassing van de Europese aanbestedingssystematiek. In het MoU wordt onder andere overeengekomen dat geen importheffingen worden toegepast op kapitaalgoederen die binnen een PSO-project naar deze landen worden geëxporteerd. Tijdens de periode van PSO Klassiek werden programma’s en projecten binnen verschillende regio’s en thema’s door de overheden besproken en ontwikkeld. De ontvangende overheid had toen een sterke inbreng in de inhoud van de projecten. Door de introductie van PSO Plus in 1997 en de versnelde doorvoering daarvan vanaf 1999 werd het initiatief voor het definiëren van de projecten gelegd bij het bedrijfsleven. Daarmee werd de rol van de overheden minder groot. Overigens bleek uit diverse gesprekken met bedrijven dat ook tijdens het PSO Plus en momenteel bij PSO B2B (zie hoofdstuk 5) de overheden in de ontvangende landen nog steeds belangrijke invloed hebben op de projecten. Zij moeten de PSO-projecten goedkeuren om die onder de belastingvrijstelling van het MoU te laten vallen. In die fase hebben ze de mogelijkheid om te sturen op de opzet en inhoud van het project. De overheden zijn over het algemeen goed onderlegde partijen. Zij onderhouden relaties met de vele hulpprogramma’s vanuit bijvoorbeeld de EU, Duitsland, de Wereldbank, de EBRD en ook Nederland. Tijdens het onderzoek bleek dat Nederlandse bedrijven over het algemeen de inbreng van lokale overheden niet erg waarderen. De uitvoering van een PSO-project wordt vaak ernstig bemoeilijkt bij een sterke inmenging van een nationale en/of regionale overheid. 4.2
I NDIENINGSPROCES VOOR PROJECTEN
In de PSO Klassiek-aanpak werden in de MoU’s met de PSO-landen thema’s en soms ook concrete projecten afgesproken. In deze systematiek werd sterk gestuurd op de inhoud van de projecten. De overeenkomst tussen Senter en de uitvoerder was voor alles een inspanningsverbintenis. Veelal betroffen het projecten die gericht waren op kennisoverdracht. Duurzame resultaten, bijvoorbeeld in de zin van het creëren van nieuwe bedrijvigheid, werden veelal niet nagestreefd. Tijdens zogenoemde formuleringsmissies werden projectbeschrijvingen gemaakt. Hierop konden bedrijven of combinaties van bedrijven (consortia) inschrijven. De belangrijkste stappen in de jaarlijkse projectcyclus van PSO Klassiek waren: a.
de formulering van projecten binnen land en thema
b.
het opstellen van terms of reference per project
c.
de uitvoering van de aanbestedingsprocedure
d.
het opstellen van een productenplan (overzicht van projecten) per thema
e.
e) het contracteren van de uitvoerder.
In de PSO Plus-aanpak konden bedrijven zelf projectideeën formuleren. Het gewenste effect van de introductie van PSO Plus was het aantrekken van meer strategische projectvoorstellen, gericht op samenwerking op lange termijn met Oost-Europese partners.
26367
35
De belangrijkste stappen in de jaarlijkse projectcyclus binnen deze aanbestedingsmethode zijn: a.
het opstellen van tenderinstructies per land en eventueel per thema ten behoeve van prekwalificatie
b.
uitvoering van een aanbestedingsprocedure per thema
c.
het opstellen van een overzicht van gedefinieerde projecten (productenplan) naar aanleiding van de prekwalificatiefase
d.
het opstellen van productenplan naar aanleiding van de prekwalificatiefase
e.
het contracteren van de geselecteerde uitvoerder per project. Hieruit blijkt dat bij PSO Plus een prekwalificatiefase is geïntroduceerd, bedoeld om een beeld te krijgen van de wensen van het bedrijfsleven; bedrijven konden kort en bondig een projectvoorstel indienen op basis van de geformuleerde thema’s.
Uit gesprekken met bedrijven blijkt dat de tenderprocedure van PSO Plus positief werd ervaren. Omdat projectaanvragen vaak complex zijn en hiervoor specifieke deskundigheid is vereist, werden consultants ingeschakeld voor het indienen van de projectvoorstellen. De dienstverlening door Senter werd door de bedrijven over het algemeen als positief ervaren. We hebben niet expliciet onderzocht in welke mate de aanvraagprocedure verder kan worden vereenvoudigd. Overigens zijn recente ontwikkelingen in de aanvraagprocedure wel onderzocht. Deze worden weergegeven in hoofdstuk 5. 4.3
S ELECTIEPROCES VOOR PROJECTEN
4.3.1 Eerste beoordeling van projecten De selectiecriteria stonden gedurende de evaluatieperiode genoemd in de tenderdocumenten (terms of reference bij PSO Klassiek). Aan de hand van deze criteria voerde een projectadviseur van Senter een eerste analyse uit. De projectadviseur werd vervolgens ondersteund door twee externe beoordelaars, veelal een vakinhoudelijke deskundige en een beleidsmedewerker. Later is ook de clusterleider, verantwoordelijk voor de uitvoering van het PSO in een cluster van landen, bij de eerste beoordeling betrokken geraakt (vanaf 2000). Op basis van de bevindingen uit de eerste beoordeling stelde de projectadviseur een advies op. Vervolgens werd de selectie van projectvoorstellen door de beoordelingscommissie, onder verantwoordelijkheid van Senter, door middel van een zogenaamd productenplan aan het Adviescollege PSO (APSO) voorgelegd. Daar werden projectvoorstellen onderling tegen elkaar afgewogen. Hierna gaan we specifiek in op de rol en taken van het APSO. 4.3.2 Selectie door het APSO Tot 2002 werd over de selectie van projecten geadviseerd door het College Landenbeleid Oost-Europa (CLOE). Dit college adviseerde EZ, dat uiteindelijk de beslissing nam over projecten. Bij de overgang van de beslissingsbevoegdheid van EZ naar Senter is ook het adviescollege 'verplaatst'. Vanaf 2002 wordt geadviseerd aan Senter, dat sindsdien de beslissing neemt over te honoreren projecten.
26367
36
Sinds 2002 wordt het adviescollege APSO33 genoemd. Het APSO gaf gedurende de evaluatieperiode (en geeft nog steeds) doorslaggevende adviezen over de te selecteren projecten en het PSO-beleid. Alle ingediende projectvoorstellen werden met een positief of afwijzend advies voorgelegd aan het APSO voor advisering. Het oordeel van het APSO was zwaarwegend. Hiervan werd zelden of niet afgeweken. Naast de goed- of afkeuring van projecten gaf het APSO ook vaak suggesties voor verbetering van de projectvoorstellen. Voor de beoordeling van projecten kwam het APSO circa vijf tot acht keer per jaar bijeen. Daarnaast reisde het APSO in de evaluatieperiode drie keer naar Oost-Europese landen om PSO-projecten te bezoeken. Uit de bestudering van relevante stukken blijkt dat er geen gedetailleerde beschrijving bestaat van de werkwijze van het APSO. Wel is de taakuitoefening in diverse APSOvergaderingen uitgebreid aan de orde gekomen en is deze discussie in de vergadernotulen opgenomen. In het aanstellingsbesluit wordt de taak van het APSO omschreven als het adviseren van de minister van Economische Zaken over het Programma Samenwerking OostEuropa. Uit gesprekken met beleidsmakers en Senter blijkt dat het APSO zijn taken adequaat uitvoert. Ook de samenstelling wordt positief bevonden; in het APSO is alle benodigde ervaring in klein comité aanwezig. In door Berenschot gehouden interviews met twee APSOleden werd deze indruk bevestigd. Op basis van de gesprekken die we hebben gevoerd en een analyse van de vergaderverslagen concluderen we dat de toegevoegde waarde van de APSO is vooral gelegen in de kritische onafhankelijke blik. 4.4
O VERZICHT PROJECTEN
Hieronder is een overzicht opgenomen van het aantal in de periode 1998–2002 gecommitteerde PSO Klassiek- en PSO Plus-opdrachten. Jaar
Totaal
PSO lassiek
PSO Plus
Gecommitteerd (eu- Gemiddeld per proro) ject (euro)
1998
88
69
19
44.027.739
500.315
1999
101
37
64
48.658.408
481.766
2000
110
7
103
65.428.618
594.806
2001
96
1
95
53.323.069
555.449
2002
82
9
73
43.653.402
532.359
Totaal
477
123
354
255.091.236
534.783
In bijlage 6 zijn uitgebreide overzichten van gecommitteerde projecten weergegeven. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar projectaantallen per land en de budgetverdeling per land.
33
Leden van CLOE/APSO waren in de periode 1998-2002: mr. J.J.A.M. van Gennip (lid Eerste Kamer, deskundige projectmanagement), mr. K.J. Bruins (financieel deskundige), mr. W.L.E. Quaedvlieg (VNO-NCW, vertegenwoordiger werkgevers) en prof. dr. ir. G. van Dijk (deskundige op het gebied van landbouw). Recentelijk zijn de heer Huisman, voormalig voorzitter van de Raad van Bestuur van Polynorm en mevrouw Van Beek, voormalig plv DG van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat toegetreden tot het APSO. De heer Van Gennip is teruggetreden.
26367
37
4.5
P ROGRAMMABEHEER
4.5.1 Projectenbeheer De hieronder opgenomen tabellen en overzichten zijn samengesteld aan de hand van informatie uit de jaarrapportages van Senter aan EZ. Het verloop van het aantal projecten in beheer per jaar is als volgt: Jaar
Aantal projecten Nieuwe projecten Afgesloten pro- Aantal projecten Gemiddeld aantal in betreffende jecten in betref- per 31 december* projecten in beper 1 januari* jaar fende jaar heer
1998
252
88
43
297
275
1999
304
101
66
340
322
2000
340
110
89
363
352
2001
356
96
91
359
358
2002
352
82
121
313
333
Totaal
477
* Het aantal projecten aan het einde van een jaar komt in de jaarrapportages in veel gevallen niet overeen met het aantal projecten aan het begin van het volgende jaar.
Uit het bovenstaande overzicht blijkt dat het gemiddelde aantal projecten in beheer toeneemt van 275 naar 333; een stijging van circa 21%. Ook zien we dat in de loop der jaren steeds meer projecten worden afgesloten (van 43 afsluitingen in 1998 tot 121 afsluitingen in 2002). In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van het aantal projecten dat langer dan vier jaar in beheer is bij Senter. Uit de gegevens blijkt dat dit aantal in de loop der jaren afneemt. Projecten ouder dan:
4 jaar
5 jaar
6 jaar
7 jaar
Totaal
Per 1/1/2000
36
17
4
2
59
Per 1/1/2001
34
17
6
1
59
Per 1/1/2002
37
15
7
1
60
Per 1/1/2003
23
10
5
2
40
4.5.2 Betalingen door Senter In onderstaande tabel is de doorlooptijd van de betalingen tijdens de evaluatieperiode opgenomen. Gemiddelde doorlooptijd (dagen)
Bedrag (euro)
Aantal betalingen
1998
93
25.404.522
379
1999
96
37.631.608
578
2000
56
50.827.101
835
2001
63
57.306.661
911
2002
45
48.112.109
841
26367
38
Uit het bovenstaande overzicht blijkt dat de gemiddelde doorlooptijd van betalingen is afgenomen van 93 dagen in 1998 tot 45 dagen in 2002; een daling van 51%. Het aantal betalingen is fors toegenomen (van 379 naar 841 betalingen per jaar). Uit gesprekken met bedrijven blijkt dat er tot enkele jaren geleden veel ergernis bestond over de lange doorlooptijd van betalingen. Inmiddels zijn bedrijven over het algemeen tevreden over de termijn waarbinnen Senter betalingen doet. 4.6
U ITVOERINGSKOSTEN
4.6.1 Uitvoeringskosten van Senter Hieronder is een overzicht van de uitvoeringskosten van Senter in de periode 1998-2002 opgenomen. Kostenpost
1998
1999
2000
2001
2002
257.929
355.467
404.498
461.928
452.514
Ontwikkelen nieuwe projecten
1.349.080
1.224.461
1.393.361
1.088.776
928.746
Projectbeheer
1.630.934
2.166.550
2.288.899
2.540.913
2.734.512
Staf
50.032
46.609
159.732
147.745
156.444
Out-of-pocket
418.392
413.295
447.150
630.483
776.593
Totaal uitvoeringskosten
3.706.367
4.206.382
4.693.640
4.869.845
5.048.809
Beleidsbudget
51.025.115
52.048.590 64.890.571 56.268.746 45.800.900
Basisinspanning
Percentage uitvoeringskosten in percentage van beleidsbudget Aantal werknemers in f.t.e.34
7,3%
8,1%
7,2%
8,7%
11,0%
36
42
44
47
47
Hieronder is een toelichting op deze cijfers opgenomen: •
Het totale beleidsbudget bedroeg in de evaluatieperiode 270 miljoen euro (gemiddeld 54 miljoen euro per jaar). Het beleidsbudget bedroeg in de jaren 1998–2002 respectievelijk: in 1998 51 miljoen, in 1999 52 miljoen, in 2000 65 miljoen, in 2001 56 miljoen, in 2002 45 miljoen en in 2003 ook 45 miljoen. De stijging in 2000 en 2001 komt door het beschikbaar stellen van 32 miljoen euro door het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking voor wederopbouwprojecten in voormalig Joegoslavië. Het budget voor 2002 en 2003 is 12% lager dan voor 1998 en 1999. Rekening houdend met inflatie wordt er in 2003 in reële termen circa 20% minder besteed aan het PSO dan in 1998.
•
Gemiddeld waren per jaar ruim 325 projecten in beheer. Dit betekent een gemiddelde van circa 8 projecten per medewerker. In de evaluatieperiode werden jaarlijks gemiddeld 95 nieuwe projecten gestart. De gemiddelde projectomvang bedraagt 534.783 euro.
34
Het werkelijk aantal werknemers bij de PSO-afdeling bij Senter bedraagt ongeveer 40. De hogere aantallen in f.t.e. worden verklaard door 'geschreven' overwerk en het inlenen van medewerkers van andere afdelingen, bijvoorbeeld de juridische.
26367
39
•
De kosten van de uitvoering door Senter bedroegen gedurende de evaluatieperiode in totaal 23 miljoen euro. De gemiddelde uitvoeringskosten bedroegen euro 4,6 miljoen per jaar. Dit is 8,6% van het beleidsbudget. Vanaf 2000 stijgen de uitvoeringskosten door een lager beleidsbudget bij het doorlopen van eerder gestarte projecten, intensiever beheer en het afronden van 'oude' projecten. In 2002 bedroegen de kosten van uitvoering 11% van het beleidsbudget. Voor 2003 is een percentage van 10% voorzien, een daling van 9% ten opzichte van 2002.
•
Basisinspanning: dit zijn kosten voor het overleg tussen Senter en EZ en de kosten van het opstellen van de rapportages. De kosten voor de basisinspanning zijn in de periode 1998-2002 toegenomen van 257.929 euro in 1998 tot 452.514 euro in 2002. Deze stijging bestaat uit additionele rapportagekosten en de kosten van effectmeting van het PSO (kosten van de NEI-projectevaluaties vanaf 2000).
•
Ontwikkelen nieuwe projecten: de kosten van selectie en ontwikkeling van nieuwe projecten zijn gedaald met 31% gedurende de evaluatieperiode. Dit is een logisch gevolg van de introductie van PSO Plus, waarin de projecten door bedrijven zelf worden gedefinieerd. Een inspanning met relatief veel tijdsinzet van Senter is het opstellen van alle gekwalificeerde voorstellen in zogenaamde productplannen. Dit zijn de projectbeschrijvingen van alle projecten zoals deze worden voorgelegd aan het APSO.
•
Projectbeheer: de kosten van projectbeheer nemen toe met 68%. Deze stijging wordt deels verklaard door de toename van het gemiddeld aantal projecten in beheer van 275 naar 333. Daarnaast is de tijdsinzet voor het beheer per project toegenomen en is gedurende de jaren 2000, 2001 en 2002 veel tijd besteed aan het afronden van 'oude' projecten.
•
Stafkosten: dit zijn kosten voor communicatie, finance en control en juridische zaken. De stafkosten zijn meer dan verdubbeld tijdens de evaluatieperiode. Dit vindt zijn oorzaak in een verhoogde inzet voor financieel beheer en de financiële afsluiting van projecten. Out-of-pocket-kosten: dit betreft voornamelijk kosten van reizen van en naar de projecten, de kosten van de inhuur van externe deskundigen (vanaf 2001 circa 220.000 euro per jaar) en de kosten van het APSO (vanaf 2002 circa 50.000 euro). Het aantal medewerkers bij Senter steeg gedurende de evaluatieperiode van 36 tot 40. Uitgedrukt in f.t.e. steeg dit aantal zelfs van 36 tot 47. De verklaring hiervoor van Senter is het grote aantal door medewerkers gemaakte uren (die op de projecten worden geschreven). Dit heeft niet geleid tot hogere declaraties aan EZ. De verklaring voor de stijging is het aantal projecten in beheer, de extra beheersinspanning per project en de afsluiting van een groot aantal 'oude' projecten.
Volgens opgave van EZ bedragen de kosten die zijn verbonden met het PSO-programma bij EZ en de vakministeries in de periode 1998-2000 circa 450.000 euro tot 500.000 euro per jaar. Deze kosten omvatten de totale geschatte loonkosten en een omslag voor overhead (voor huisvesting, automatisering en overige kosten). Dit bedrag is gebaseerd op 2,5 f.t.e. bij EZ (in 1998, 1999 en 2000), 1 f.t.e. bij de vakministeries en 2,4 f.t.e. op de verschillende ambassades. In 2001 en 2002 was bij EZ nog maar 1,5 f.t.e. verbonden aan het PSO. Dit wordt verklaard door de volledige delegatie van uitvoerende taken aan Senter.
26367
40
4.7
D OELMATIGHEID VAN DE UITVOERING VAN PROJECTEN
In de projectevaluaties die het bureau Ecorys/NEI uitvoert, is onderzocht in welke mate sprake is van een doelmatige uitvoering van projecten. In bijlage 9 is een uitvoerig overzicht gegeven van de uitkomsten. Hieronder geven we een samenvattend overzicht van de doelmatigheid van de uitvoering van projecten. •
23% van de projecten is binnen de geplande tijd afgerond. 30% van de projecten had een vertraging van maximaal een half jaar. 25% van de projecten liep een half jaar tot een jaar uit. 14% van de projecten had een vertraging van meer dan 1 jaar. 5% van de projecten is stopgezet en voor 3% van de projecten was het niet duidelijk hoelang de doorlooptijd was.
•
79% van de projecten is binnen de oorspronkelijke begroting uitgevoerd. 6% van de projecten had een overschrijding van meer dan 10% van de kosten voor rekening van de uitvoerder. 1% van de projecten had een overschrijding van de kosten voor rekening van de begunstigde. 2% van de projecten kreeg een additionele committering op rekening van het PSO. 5% van de projecten is stopgezet en bij 7% was het onduidelijk of sprake was van een begrotingsoverschrijding.
•
Voor 73% van de projecten geldt dat de verhouding tussen de operationele projectdoelstellingen en de begroting voldoende (29%) tot goed (44%) was. 4% van de projecten had een matige verhouding (verhouding 50-100%), bij 11% van de projecten was de verhouding onvoldoende (25-100%) en bij 5% van de projecten was het onduidelijk.
•
47% van de projecten had een efficiënte mix van goederen en diensten. Dat wil zeggen dat de juiste hoeveelheid hardware gepaard ging met de juiste hoeveelheid technische assistentie. 19% van de projecten had een voldoende efficiënte mix van goederen en diensten. Bij 13% van de projecten was sprake van een matige mix. Bij 4% van de projecten was een onvoldoende of slechte mix en voor 17% van de projecten was het onduidelijk.
•
Bij 62% van de projecten was de kwaliteit van de goederen en diensten van de uitvoerder goed. Bij 24% van de projecten was de kwaliteit voldoende. 3% van de goederen/diensten had een slechte kwaliteit en voor 11% van de projecten was het onduidelijk.
•
Bij circa 46% van de projecten was de kwaliteit van het management en de organisatie van de uitvoerder goed. Bij 33% van de projecten was de kwaliteit voldoende. 8% van de projecten had een matige kwaliteit van organisatie en management. 9% van de projecten had onvoldoende kwaliteit van organisatie en management, 1% had een slechte kwaliteit en bij 3% was het onduidelijk.
4.8
A LGEMENE OPMERKINGEN VAN BEDRIJVEN OVER DE UITVOERING VAN HET PSO
In de diverse interviews en de rondetafelbijeenkomst met bedrijven zijn veel meningen en ervaringen van bedrijven naar voren gekomen. In het volgende overzicht hebben we veel voorkomende opmerkingen weergegeven. Het betreft hier geen volledig representatief beeld van de ervaringen. Wel vormen de ervaringen een illustratie van de onderzoeksbevindingen die hiervoor zijn gepresenteerd.
26367
41
De hierna gepresenteerde ervaringen hebben betrekking op de doelmatigheid van het PSO: •
'De tenderprocedure van PSO Plus is dermate ingewikkeld dat de assistentie van een consultant veelal noodzakelijk is.'
•
'De hulp van Senter-medewerkers (projectadviseurs) in de projectindieningsfase wordt positief ervaren, hoewel dat afhankelijk is van de projectadviseur die bij de aanvraag betrokken is.'
•
'De mogelijkheid om projectvoorstellen mondeling toe te lichten is efficiënt; het voorkomt dat de projectaanvraag negatief wordt beoordeeld door onduidelijkheden in het voorstel.'
•
'Het selectieproces is een black box. Het is onduidelijk hoe de projecten uiteindelijk geselecteerd worden. Hierdoor is het voor veel bedrijven onduidelijk waarom een project wel of niet wordt geselecteerd.'35
•
'De doelstellingen van het PSO zijn redelijk duidelijk, maar minder duidelijk is het waar het programma in zijn geheel toe leidt.'
•
'Het programma is moeilijk toegankelijk voor bedrijven zonder ervaring in OostEuropa. In de voorwaarden van het programma zijn steeds strengere eisen gesteld aan bedrijven.'
•
'De financieel-administratieve afhandeling van de projecten is in 2002 veel beter dan in 1998. Reacties op projectrapportages en daaropvolgende betalingen verlopen tegenwoordig veel sneller dan voorheen.'
•
'Senter is een belangrijke partij als het gaat om contacten met regionale en nationale overheden in de PSO-landen. Die overheden zien Senter als representant van de Nederlandse overheid.'
•
'Het is onduidelijk wat Senter na de eindbetaling precies doet met de eindrapportage over een project.'
•
'Een PSO-project is gebaat bij een eigen bijdrage van deelnemende partijen. Als partijen financieel sterker gecommitteerd zijn aan een project, is de kans van slagen naar verwachting groter.'
4.9
C ONCLUSIE
De doelmatigheid van het PSO beoordelen we aan de hand van drie indicatoren: 1.
De transparantie van beleidsontwikkeling en aansturing.
2.
De kosten versus het programmabudget.
3.
De logica van de inrichting van de uitvoering van het programma (onder andere selectie en beheer van projecten).
35
N.B. Bij Senter kan de verklaring voor de afwijzing wel mondeling, niet schriftelijk worden verkregen.
26367
42
Ad 1.
Beleidsontwikkeling en aansturing
De beleidsontwikkeling en de aansturing van het PSO waren in de evaluatieperiode weinig transparant. Wat betreft de beleidsontwikkeling blijkt dit uit de onduidelijkheid over de motieven voor beleidskeuzes (bijvoorbeeld selectie van landen, sectoren) en de onduidelijkheid van de wijze waarop vakdepartementen en andere relevante actoren (bijvoorbeeld ambassades) erbij werden betrokken. Vooral een schriftelijke vastlegging van het beleid ontbreekt. We hebben geen documenten aangetroffen waarin een en ander helder en systematisch is uitgewerkt. Pas in 2002 heeft de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ een eerste aanzet gedaan voor systematische beleidsontwikkeling. In de komende tijd kan hierop worden voortgeborduurd. Wat betreft de aansturing van het PSO zijn we van mening dat deze een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt in de evaluatieperiode. EZ heeft meer een rol op afstand genomen, Senter werd verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma. Ook de adviescommissie is meer op afstand van EZ komen te staan. Uit gesprekken met medewerkers van EZ en Senter en uit de 'ontvlechting' van verantwoordelijkheden constateren we dat de aansturing is geprofessionaliseerd. Wel ontbreekt de explicitering van taken en verantwoordelijkheden veelal. In mondelinge overeenkomsten werden afspraken nader overeengekomen. Naar onze verwachting kan het PSO-beleid, vooral door de uitgebreide discussies in de werkgroep ‘PSO bij de tijd’ binnen een periode van enkele maanden op programmaniveau worden uitgewerkt. Ad 2.
De kosten-batenanalyse
De gemiddelde kosten voor de uitvoering van het PSO liggen op 8,6% van het gemiddelde beleidsbudget, waarbij we opmerken dat in 2002 de gemiddelde kosten op 11,0% lagen. De stijging in het percentage wordt gedeeltelijk verklaard door de ingezette bezuinigingen op het beleidsbudget in 2002 en 2003. De uitvoeringskosten nemen niet rechtevenredig af met de vermindering van het beleidsbudget. Er bestaat een naijleffect door het beheer van de gestarte projecten. Daarnaast werd in 2002 veel aandacht besteed aan het afronden van 'oude' projecten. De gemiddelde uitvoeringskosten in 2003 zullen naar verwachting ongeveer 10% van het beleidsbudget uitmaken. De gemiddelde kosten voor de uitvoering door Senter bedroegen 4,6 miljoen euro bij een gemiddeld beleidsbudget van 54 miljoen euro. Gemiddeld waren er jaarlijks 328 projecten in beheer/in uitvoering. Jaarlijks zijn gemiddeld 95 nieuwe projecten gestart. Het gemiddelde percentage van 8,6% beoordelen wij als redelijk in vergelijking met andere programma’s die worden uitgevoerd in opdracht van departementen. Er is voor ons geen reden om aan te nemen dat het percentage uitvoeringskosten te hoog is. De uitvoeringskosten zullen in 2003 naar verwachting van Senter circa 9% gedaald zijn ten opzichte van 2002. Ad 3.
Logische opbouw van de uitvoeringsorganisatie
De afdeling van Senter waar het PSO is ondergebracht, is in de evaluatieperiode geprofessionaliseerd. De afdeling waar circa 40 personen werken, is onderverdeeld in vier clusters onder leiding van een clusterleider. Deze geeft leiding aan een subafdeling van circa 8 personen. De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de manager van de afdeling en de clusterleider is helder. De werkdruk voor de medewerkers is hoog, maar wordt over het algemeen niet als onplezierig ervaren.
26367
43
Er werken veel gemotiveerde werknemers op de afdeling. De afdeling wordt ondersteund door enkele secretariële en administratieve medewerkers. Specialistische juridische kennis wordt 'ingehuurd' vanuit de grotere Senter-organisatie. De uitvoeringsorganisatie is naar ons oordeel logisch en praktisch ingericht.
Overige aspecten van doelmatigheid Minder efficiënt is de terugkoppeling van de PSO-resultaten naar het beleid. In verantwoordingsrapportages wordt nauwelijks verslag gedaan van de effecten die met het PSO worden bereikt (outcome). Daardoor is het niet mogelijk om het programma waar nodig bij te sturen. Dit wordt gecompenseerd door veelvuldige bilaterale overleggen tussen EZ en Senter, waarin ook inhoudelijk over projecten wordt gesproken. In dit type gesprekken ligt de nadruk echter op projecten en wordt geen verband gezocht met programmasturing. De gevraagde eigen bijdrage voor PSO-projecten verandert tijdens de evaluatieperiode. In 2001 werd in vijf landen een eigen bijdrage van 20% gevraagd aan indieners. In 2002 werd in tien van de veertien landen een eigen bijdrage gevraagd. In de overige gevallen werden projecten voor 100% gefinancierd. Uit ons onderzoek blijkt dat de eigen bedrage een belangrijke stimulans kan zijn voor meer commitment aan een project. Daarbij geeft het niet alleen een grotere garantie voor het slagen van PSO-projecten, maar het biedt ook de mogelijkheid tot lagere kosten voor het programma. Met hetzelfde aantal projecten kan het beleidsbudget voor PSO aanzienlijk omlaag of kunnen met hetzelfde budget meer projecten worden ondersteund. Overigens gaan dan de beheerskosten ook navenant omhoog.
26367
44
5.
NIEUWE ONTWIKKELINGEN MET INGANG VAN 2003
Het PSO heeft in het afgelopen jaar (2003) een grote ontwikkeling doorgemaakt. Hoewel het jaar 2003 formeel niet tot de evaluatie behoort, geven we desgevraagd in dit hoofdstuk toch een beeld van de nieuwe ontwikkelingen. Dit laat zien welke verbeteringen in het afgelopen jaar reeds zijn ingevoerd en op welke punten nog verdere verbeteringen mogelijk zijn. We geven in paragraaf 5.1 een overzicht van het interne EZ-project ‘PSO bij de tijd’, dat het PSO in 2002 heeft doorgelicht. Vervolgens geven we in paragraaf 5.2 aan hoe het PSO in 2003 is opgezet en uitgevoerd. In paragraaf 5.3 laten we zien hoe de eerste B2B-tender in 2003 is uitgevoerd en tot welke resultaten die vooralsnog heeft geleid. In paragraaf 5.4 geven we een oordeel over de nieuwe opzet van het PSO. 5.1
A DVIES 'PSO B IJ DE TIJD '
In 2002 is de tijdelijke werkgroep ‘PSO bij de tijd’ (met vertegenwoordigers van EZ en Senter) ingesteld met als taak het ministerie te adviseren over a) de PSO-doelstellingen, b) de uitvoering van het PSO en c) de selectie van landen. De werkgroep heeft daartoe gesprekken gevoerd binnen EZ en Senter en met vertegenwoordigers van LNV, V&W, VNO-NCW, bedrijven en ambassades. Na deze gesprekken en discussies in de werkgroep is een document opgesteld met een advies aan het Ministerie van EZ. De werkgroep heeft voorgesteld in het PSO drie vormen te onderscheiden:36 •
PSO Business tot Business: deze vorm van PSO richt zich uitsluitend op het bedrijfsleven, met name het midden- en kleinbedrijf. Minimaal twee keer per jaar wordt een tender opengesteld voor alle landen in Oost-Europa waarmee EZ een MoU heeft ondertekend. De selectie van voorstellen wordt gedaan op basis van het beste aanbod, in termen van effectiviteit en doelmatigheid. Uitbetaling vindt plaats als aantoonbare resultaten zijn geboekt.
•
PSO Programmatisch: de vakdepartementen LNV en V&W krijgen de mogelijkheid om via een geclusterde aanpak een bepaalde sector te ondersteunen. De behoeften ontstaan op basis van gesprekken die de vakdepartementen voeren met het Nederlandse bedrijfsleven en ministeries in de Oost-Europese landen.
•
PSO Government to Government: deze vorm van PSO zou zich moeten richten op institutionele projecten. De projecten stimuleren een goede marktwerking en adequate spelregels voor marktpartijen. De uitvoering van projecten geschiedt met name door consultants.
Dit advies over een nieuwe PSO-systematiek van de werkgroep ‘PSO bij de tijd’ is overgenomen door het Ministerie van EZ, met uitzondering van het PSO Government to Government. Eind 2002 zijn de wijzigingen vertaald in de nieuwe deelopdracht van EZ aan Senter.
36
Advies van de projectgroep PSO bij de tijd, september 2002.
26367
45
37
Verder constateerde de werkgroep opnieuw dat de transitiedoelstelling niet sterk was geoperationaliseerd, maar dat dit in de toekomst wel nodig zou zijn. Vervolgens heeft Senter eind 2002 de zogenoemde transitietoets ontwikkeld38, waarin het begrip transitie handen en voeten heeft gekregen. De toets omvat een groot aantal vragen waarmee voorafgaand aan een PSO-project kan worden nagegaan of een project transitie-effecten heeft. De vragen hebben betrekking op de bijdrage van het project aan: a) de ontwikkeling van markten en ondernemerschap, b) de introductie van kennis en nieuwe technologie, c) werkgelegenheid en (beroepsmatige) opleidingen, d) maatschappelijk verantwoord ondernemen en e) 'good governance'. Bij de transitietoets gaat het dus om een ex-antebeoordeling, die niet nader geverifieerd wordt tijdens en na afloop van een PSO-project. In paragraaf 5.4 geven we een oordeel over deze transitietoets. 5.2
O PZET EN DOEL VAN HET PSO 2003
In de deelopdracht 2003 zijn de vastgestelde beleidsprioriteiten van EZ, LNV en V&W verwerkt. De deelopdracht is gebaseerd op de resultaten van de werkgroep ‘PSO bij de tijd’, waarin medewerkers van Senter, EVD en EZ vertegenwoordigd waren. De inhoud van de deelopdracht is begin 2003 door Senter verwerkt in tenderinstructies, algemene voorwaarden en contracten. Hieronder geven we een overzicht van de twee nieuwe PSO-varianten die in de deelopdracht 2003 zijn opgenomen: PSO B2B en PSO Programmatisch. 5.2.1 PSO Business to Business (B2B) PSO B2B richt zich uitsluitend op het bedrijfsleven, met name op het midden- en kleinbedrijf. Om aan de wensen van het bedrijfsleven te voldoen, vaker te kunnen tenderen en procedures te verkorten, wordt minimaal twee keer per jaar één tender opengesteld voor alle landen39 in Midden- en Oost-Europa gezamenlijk, waarmee EZ in PSO-kader een MoU heeft afgesloten. Er is sprake van één budget voor alle B2B-projecten. Omdat EZ streeft naar een eerlijke verdeling, is per land een plafond voor het budget aangegeven. Daarnaast streeft EZ ernaar dat alle landen minimaal één project krijgen, mits de kwaliteit van de voorstellen dat toelaat. Voorop staat echter dat de projecten in een tender op basis van kwaliteitscriteria onderling tegen elkaar worden afgewogen, ongeacht het inhoudelijke thema of land/regio. Pas als een land zijn maximale budget ('het plafond') heeft bereikt, wordt een project afgewezen. De landen met de hoogste plafonds zijn: Rusland (11 miljoen euro), Oekraïne (6 miljoen euro), Roemenië (6 miljoen euro) en Bulgarije (5 miljoen euro). Uit de Deelopdracht 2003 kunnen we niet opmaken welke keuze aan deze maximale budgetten per land ten grondslag liggen. Voor het indienen van projecten bestaan twee tenders per jaar. De selectiecriteria staan beschreven in de tenderinstructies. Per project kijkt Senter tussentijds of de resultaten overeenkomen met de afspraken in het projectplan. De gelden van Senter worden uitgekeerd in tranches voor de tussentijdse resultaatmomenten.
37 38 39
Evenals in de evaluatie over de periode 1994-1997 en het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 1996. De transitietoets wordt sinds 2003 gebruikt door Senter bij het vaststellen van de mate waarin een project bijdraagt aan economische transitie. Vijftien landen: Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Georgië, Kazachstan, Macedonië, Moldavië, Montenegro, Roemenië, Russische Federatie, Servië, Oekraïne.
26367
46
Van het totale PSO-budget voor 2003 is 75% gereserveerd voor B2B-projecten. Dit komt neer op een beleidsbudget (of 'programmabudget') van 32,5 miljoen euro. 5.2.2 PSO Programmatisch EZ heeft van de overheden in ontvangende landen regelmatig vernomen dat zij graag ondersteuning willen voor sectoren waar het Nederlandse bedrijfsleven veel expertise heeft. Voorbeelden van dergelijke sectoren zijn: landbouw (groente, zuivel, fruit) en watermanagement (waterzuivering, havenontwikkeling). Deze gerichte behoeften van ontvangende landen zijn ook opgemerkt door de vakdepartementen LNV en V&W. Deze specifieke wensen zijn niet in te passen in de PSO-constructie waarbij het bedrijfsleven bepaalt welke projectvoorstellen worden ingediend. Toch is EZ van mening dat de gerichte verzoeken het Nederlandse bedrijfsleven de mogelijkheid geven zich te profileren. Verder blijkt uit de Deelopdracht 2003 dat EZ van mening is dat de specifieke wensen een positieve invloed kunnen hebben op de samenwerkingsrelatie tussen Nederland en het ontvangende land. Ook kunnen projecten die totstandkomen op verzoek van de overheden in ontvangende landen aanleiding vormen tot institutionele ondersteuning, bijvoorbeeld gericht op toezichthoudende instanties. Dergelijke ondersteuning kan volgens de Deelopdracht 2003 worden geleverd door counterpartorganisaties of consultants. De selectie van landen voor PSO Programmatisch verloopt als volgt: EZ, LNV en V&W bespreken in welke landen en in welke sectoren zij een sectorale aanpak wenselijk achten. Vervolgens stellen EZ, het vakdepartement en Senter een zogenoemd masterplan opgesteld. Dit plan wordt voorgelegd aan het betreffende vakdepartement in het ontvangende land. De Nederlandse ambassade vervult hierbij als doorgeefluik. De afstemming met deze departementen kan trouwens nog aanzienlijk worden verbeterd. Aan de hand van het vastgestelde plan wordt een aantal projecten gedefinieerd. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het plan ligt bij Senter. De projecten worden uitgevoerd door het Nederlandse bedrijfsleven. Van het totale PSO-budget voor 2003 is 25% gereserveerd voor PSO Programmatisch. Dit komt neer op een beleidsbudget (of: programmabudget) van 11 miljoen euro. De ministeries van LNV en V&W kunnen elk voor 3 miljoen euro hun voorkeur aangeven hoe dit bedrag wordt ingezet. Uiteindelijk beslist EZ (na advies van het APSO) hoe de budgetten worden ingezet. De jaarlijkse aanbesteding van projecten die passen bij PSO Programmatisch, vindt na de eerste tender van PSO B2B plaats. Eventueel resterend budget kan worden overgeheveld naar het B2B-budget. 5.3
A FSPRAKEN OVER UITVOERING VAN PSO 2003
In de deelopdracht zijn werkafspraken gemaakt voor de uitvoering van het PSO in 2003. Het betreft de volgende afspraken:
a.
Algemene afspraken
•
Senter draagt zorg voor de aanpassingen in de tenderinstructies, de algemene voorwaarden, de contracten en de productplannen die voortvloeien uit de deelopdracht.
•
Senter is verantwoordelijk voor de bekendmaking van de nieuwe PSO-systematiek.
26367
47
•
Senter adviseert bedrijven die voorstellen (willen) indienen.
•
Senter informeert en betrekt de EVD bij de uitvoering van het PSO.
•
Eens per twee weken voert de opdrachtleider van Senter overleg met EZ. Daarnaast komen betrokken medewerkers en EZ zes keer per jaar bijeen in groter comité. Voorts is afgesproken dat Senter EZ informeert over eventuele knelpunten in de uitvoering van PSO.
•
Twee keer per jaar levert Senter een inhoudelijke én financiële rapportage aan EZ.
•
Senter legt de opgedane kennis vast in accountplannen per regio. In deze accountplannen zijn ervaringen en meningen van Senter verwerkt met betrekking tot de relevante regio’s.
•
Senter bezoekt de projectlocatie in Oost-Europa als het project technisch gezien is afgesloten. Van reizen die Senter maakt wordt een verslag gemaakt dat aan EZ wordt gestuurd. Omgekeerd informeert EZ Senter als reizen vanuit het departement worden gemaakt naar bepaalde projecten.
b.
Specifieke afspraken voor B2B
•
Eén B2B-coördinator binnen Senter is verantwoordelijk voor het organiseren van de tenders en het bewaken van het tijdspad.
•
Na advisering door het APSO neemt Senter de beslissing over de te committeren projecten.
•
Voor B2B-projecten gebruikt Senter een transitietoets waarmee kan worden beoordeeld of een project bijdraagt aan transitie in het ontvangende land. De toets wordt uitgevoerd voorafgaand aan de beoordeling op spin-off.
•
Voor de spin-off-beoordeling van B2B-projecten gebruikt Senter een checklist aan de hand waarvan gekeken wordt naar: −
de verhouding tussen kosten (PSO-bijdrage) en opbrengsten (investeringen en omzetgroei)
−
het businessplan dat deel uitmaakt van het projectvoorstel. Bijvoorbeeld: 49% van het aandelenkapitaal van het buitenlandse bedrijf waarin geïnvesteerd gaat worden, mag in eigendom komen/zijn van de Nederlandse indiener van het voortstel
−
de analyse van de markt van het product
−
technische haalbaarheid
−
de strategische partner van de begunstigde (beoordeling).
•
De maximale PSO-bijdrage is 1 miljoen euro.
•
LNV en V&W worden geïnformeerd over de uitkomsten van de PSO-tenders, voorzover relevant voor hun werkgebied.
26367
48
c.
Specifieke afspraken voor PSO Programmatisch
•
Senter heeft een coördinator voor PSO Programmatisch.
•
In een masterplan worden de volgende onderdelen verwerkt: a) afbakening land/regio, b) inhoudelijk gebied, c) beleidsrelevantie, d) beleidsdoelstellingen, e) tijdsplanning, f) gewenste resultaten en g) voorbeelden van mogelijke projecten.
•
De vakdepartementen en ambassades overleggen met vakdepartementen in ontvangende landen.
•
De vakdepartementen presenteren het plan bij het APSO. Na het advies van het APSO beslist EZ over de uit te voeren plannen.
•
Eens per maand overlegt Senter met LNV, V&W en EZ over de voortgang van het programma.
5.4
S ELECTIE VAN PROJECTEN 2003
Senter besteedt uitgebreid aandacht aan de selectie van kansrijke PSO-projecten. Voor B2B en Programmatisch zijn verschillende selectiewijzen opgezet. Dit blijkt uit onze analyse van de relevante tenderinstructies en een analyse van recente projectdossiers (2003) van acht PSO B2B- en PSO Programmatisch-projecten. Hierna geven we beknopt weer hoe de selectie van projecten sinds 2003 plaatsvindt:
a.
Selectie PSO B2B
•
Bedrijven kunnen een projectvoorstel indienen na bekendmaking van een tenderinstructie.
•
Senter toetst het projectvoorstel op de formele vereisten uit de tenderinstructies:
•
26367
−
Beoordeling van de kwaliteit van het businessplan (fundering omzetverwachtingen, financiële haalbaarheid, financiële structuur van het project, etc).
−
Marktvooruitzichten (groeivooruitzichten, marktaandeel, verificatie marktdata).
−
Technische haalbaarheid (mix van hardware en technische assistentie, realistische technologie, complexiteit technologie ten opzichten van lokale omstandigheden).
−
Formulering milestones (kwalificering en kwantificering van resultaten, interne consistentie van milestones, realistische budgetten).
−
Een onderdeel van de tenderinstructie is de transitietoets. In deze toets worden negentien vragen gesteld, op basis waarvan Senter afleidt of het project transitie-effecten heeft (zie ook paragraaf 5.4).
−
De te verwachten spin-off van het project.
mogelijkheden
voor
vergroten
Het systematisch uitgewerkte advies wordt ingebracht in de vergadering van het APSO. Het APSO adviseert over de projecten.
49
b.
Selectie PSO Programmatisch
•
Op basis van een masterplan van een vakdepartement worden terms of reference opgesteld voor een specifiek project dat past in het plan.
•
Aan enkele Nederlandse bedrijven wordt gevraagd offerte uit te brengen voor het plan.
•
De offertes worden beoordeeld aan de hand van een evaluatieformulier voor projecten PSO Programmatisch. Het formulier bestaat uit drie onderdelen. Voor elk onderdeel worden punten gegeven die leiden tot een eindscore. De eindscores van voorstellen worden onderling vergeleken. Beoordelingscriteria zijn:
5.5
−
Visie op project/conceptuele invulling.
−
Uitvoering van project (operationele invulling).
−
Team (personele invulling).
U ITVOERING EN RESULTAAT EERSTE B2B- TENDER
De eerste B2B-tender is op 31 maart 2003 gesloten. Direct bij inlevering van projectvoorstellen vond een volledigheidstoets plaats. In een enkel geval kon de aanvrager nog direct aanvullende informatie aanleveren. In totaal zijn 73 voorstellen ontvangen met een totale som van 57 miljoen euro. De eerste selectie heeft plaatsgevonden aan de hand van de minimale projectvoorwaarden (uit hoofdstuk 2 van de tenderinstructies). Vervolgens heeft Senter een ranking van projecten gemaakt op basis van een analyse van spin-off, kwaliteit van het businessplan, marktvooruitzichten, technische haalbaarheid, evaluatie van de consortiumpartijen en formulering van de milestones. De beoordeling van de ingediende projecten is anders georganiseerd dan in 2002. De beoordelingscommissie bestond in 2003 uitsluitend uit Senter-medewerkers (opdrachtleider en clusterleiders). De projectvoorstellen zijn gelezen door de beoordelingscommissie. Aan de hand van een standaardbeoordelingsformulier hebben de projectadviseurs, ondersteund door een collega-projectadviseur en een financieel adviseur dan al een beoordeling geschreven. De beoordelingscommissie heeft alle projecten vervolgens in vier categorieën ingedeeld: 1.
Goed voorstel: betrokken partijen (indiener, partner, begunstigde) kunnen worden gescreend.
2.
Interessant voorstel: twijfel over strategische intenties van de indiener; indiener en partner screenen en indien positief ook de begunstigde screenen.
3.
Voorstel voldoet aan voorwaarden, maar is toch onvoldoende: geen screening.
4.
Voorstel voldoet niet aan voorwaarden: diskwalificatie (bijvoorbeeld omdat de begunstigde een staatsonderneming is).
26367
50
Na een eerste screening zijn de projecten opnieuw beoordeeld en ingedeeld, waarbij categorie 2 is komen te vervallen. De projecten uit categorie 1 zijn gerangschikt aan de hand van een spin-off-factor. Vervolgens zijn de projectanalyses met het verzoek om advies naar de ambassades gestuurd. De ambassades is gevraagd deel te nemen aan de screeningsbezoeken aan de begunstigden. Naar het oordeel van het APSO40 is de nieuwe procedure sterk verbeterd ten opzichte van de procedure in de voorgaande jaren. Ook is het APSO van mening dat de tenderinstructies veel duidelijker zijn geworden. 5.6
C ONCLUSIES OVER WIJZIGINGEN VAN HET PSO
Uit voorgaande paragrafen is gebleken dat met ingang van 2003 een nieuw PSO is neergezet dat bestaat uit twee onderdelen: PSO B2B en PSO Programmatisch. Naar ons oordeel is met dit nieuwe PSO in grote mate tegemoetgekomen aan de leerervaringen die in de afgelopen periode zijn opgedaan. Deze leerervaringen zijn gesignaleerd en opgeschreven door de werkgroep ‘PSO bij de tijd’. Toch zijn naar onze mening niet alle leerervaringen uit de afgelopen periode (1998-2002) vertaald in verbeteringen. We lichten dit hierna toe.
B2B-systematiek De B2B-systematiek is zodanig opgezet dat enerzijds tegemoet wordt gekomen aan de kansen die Nederlandse bedrijven signaleren in Oost-Europese landen. Anderzijds biedt de uitgebreide beoordelingssystematiek waarborgen dat de beste projecten voor ondersteuning in aanmerking komen. Wat echter ontbreekt aan de B2B-systematiek is inbedding in een strategisch beleidskader met SMART-doelen van EZ. Het PSO B2B is naar ons oordeel meer een (faciliterende) subsidieregeling dan een beleidsprogramma waarbij gestreefd wordt naar vastgestelde doelen.
Transitietoets De transitietoets was jarenlang niet uitgewerkt. Hierdoor was het onduidelijk wat precies onder transitie werd verstaan. Naar aanleiding van het advies van de werkgroep ‘PSO bij de tijd’ hebben EZ en Senter een transitietoets ontwikkeld. De transitietoets is een onderdeel van het selectieproces van B2B-projecten. In de toets worden negentien vragen gesteld over het project, verdeeld in vijf categorieën: •
Ontwikkeling van markten en ondernemerschap (bijvoorbeeld: Leidt het project tot meer concurrentie in de lokale markt?).
•
Introductie van kennis en technologie (bijvoorbeeld: Introduceert het project technische vaardigheden die nog niet lokaal beschikbaar zijn?).
•
Werkgelegenheid en opleiding (bijvoorbeeld: Wordt lokaal additionele en duurzame werkgelegenheid gegenereerd door het project?).
40
Bron: APSO-verslag 11 en 12 juni 2003.
26367
51
•
Maatschappelijk verantwoord ondernemen (bijvoorbeeld: Is de lokale begunstigde bekend met de OECD-richtlijnen voor corporate governance en gedrag van multinationals, en zal hij zich inspannen om deze richtlijnen zo goed mogelijk toe te passen binnen het eigen bedrijf?).
•
'‘Good governance' (bijvoorbeeld: Bevat het project activiteiten die bijdragen aan de ontwikkeling van publieke en private organisaties die een efficiënte marktontwikkeling stimuleren?).
Naar ons oordeel hebben de makers van de transitietoets een toets ontwikkeld die recht doet aan de veelvormigheid van het begrip transitie. Tegelijkertijd wordt zichtbaar dat het begrip transitie zich niet laat vangen in een strak kader met mogelijkheden voor kwantitatieve operationalisering. Daardoor wordt de transitietoets vooral een kwalitatieve toets met veel ruimte voor eigen interpretatie. We hebben vijf B2B-projectdossiers bestudeerd, waarin een ingevulde transitietoets is opgenomen. Uit de dossiers blijkt dat de antwoorden moeilijk controleerbaar zijn. Bovendien betreft het verwachtingen vooraf, zonder dat controleerbaar is of deze antwoorden werkelijk worden gerealiseerd. In de selectiefase voor projecten lijken de transitietoetsen dus niet erg onderscheidend, omdat praktisch elke vragenlijst positieve antwoorden laat zien. Daarmee is de transitietoets geen discriminerende toets in het selectieproces. Hieruit concluderen we dat de poging om het begrip transitie te operationaliseren weliswaar is geslaagd, maar dat de toets desalniettemin weinig betekenis heeft. Ook wordt niet 'afgerekend' op basis van de transitietoets. In de vooraf bepaalde milestones die in een project moeten worden bereikt, komt het begrip (of komen subbegrippen van) transitie niet meer voor.
Programmatisch-systematiek Bij het PSO Programmatisch wordt gestreefd naar een duidelijke beleidsmatige inbedding van projecten. Voorafgaand aan projecten wordt een proces doorlopen waarbij Nederlandse vakdepartementen, Nederlandse ambassades en lokale overheden gezamenlijk een beleidskader (het zogenoemde masterplan) opstellen, waaruit een kader voor projecten voorvloeit. Een project dat vervolgens wordt goedgekeurd voldoet aan de beleidsmatige eisen die worden gesteld. Via deze systematiek wordt tegemoetgekomen aan de wens van vakdepartementen eigen beleidsdoelen te vertalen naar projecten. Dit is naar ons oordeel positief, omdat de specifieke beleidsdoelen, opgeschreven in het masterplan, ook daadwerkelijk worden nagestreefd. Het heeft dus inderdaad, in tegenstelling tot B2B, een programmatisch karakter. Een nadeel van deze systematiek is dat deze gepaard gaat met relatief veel ambtelijke voorbereiding.
26367
52
6.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
6.1
C ONCLUSIES
6.1.1 Doeltreffendheid van het PSO Het PSO is ruim 12 jaar operationeel. In die jaren heeft het PSO veel Nederlandse bedrijven in financiële zin kunnen faciliteren, waardoor met name kleine en middelgrote Nederlandse bedrijven hun intrede hebben kunnen doen op Oost-Europese markten. Ook voor de komende periode heeft EZ het thema internationaal ondernemen hoog op de agenda staan. Daarom lijkt het logisch dat EZ het bedrijfsleven een steun in de rug blijft bieden met het een faciliteit als het PSO. Desalniettemin is voor de periode 1998-2002 niet geheel duidelijk waar het programma precies toe moest leiden; de doelen waren niet SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden) uitgewerkt. Dat maakt een beoordeling van de doeltreffendheid moeilijk. Pas in 2002 zijn via een advies van de interne EZ-werkgroep ‘PSO bij de tijd’ de doelen geoperationaliseerd in termen van nieuwe investeringen, additionele omzet en duurzame handelsrelaties. Dit zijn naar ons oordeel heldere indicatoren die de positioneringsdoelstelling concreet maken. De volgende stap is het formuleren van een ambitieniveau dat duidelijk maakt wanneer EZ vindt dat op deze aspecten voldoende is bereikt. Daarmee wordt de weg geopend naar het meten van de doeltreffendheid. Ook de transitiedoelstelling is na het advies van de interne EZ-werkgroep geconcretiseerd. Onder transitie wordt verstaan: ontwikkeling van nieuwe markten en ondernemerschap, introductie van markten en technologie en creatie van nieuwe werkgelegenheid. Deze indicatoren vormen heldere maatstaven voor het bepalen van de doeltreffendheid in de toekomst. Wel moet EZ ook hier het ambitieniveau bepalen. Terugkijkend kunnen we deze indicatoren weliswaar gebruiken, maar 'meetgegevens' (uit de spin-off-enquête van Senter of de projectevaluaties van het NEI) ontbreken om te bepalen of van doeltreffendheid op deze indicatoren sprake is geweest. We concluderen verder dat gedurende de evaluatieperiode nauwelijks een relatie heeft bestaan tussen de projectdoelen en de programmadoelen van het PSO. Het is onduidelijk hoe de projectresultaten moeten bijdragen aan de niet uitgewerkte hogere programmadoelen van positionering en transitie. Daardoor lijkt het PSO meer op een (faciliterende) subsidieregeling of een 'projectenpot' dan op een beleidsprogramma. In de afgelopen periode is hard gewerkt aan het zichtbaar maken van resultaten en spin-off van het PSO. Dit is naar ons oordeel een positieve ontwikkeling, omdat daardoor zichtbaar wordt wat EZ krijgt voor het geld dat via het programma aan de begunstigden in OostEuropa en het verbonden Nederlandse bedrijfsleven wordt gegeven. De belangrijkste instrumenten voor het zichtbaar maken van de resultaten en effecten zijn de spin-offenquêtes en projectevaluaties. Deze vormen een goede opmaat voor de bepaling van de doeltreffendheid van het programma. Voor de toekomst zal de omvang van deze meetinstrumenten kunnen worden beperkt tot de relevante indicatoren voor positionering en transitie. Een koppeling van beide instrumenten kan het zicht op de doeltreffendheid nog verder vergroten; een spin-off-enquête die enige tijd (bijvoorbeeld een jaar) na de projectevaluatie wordt uitgevoerd, kan duurzame effecten van een project in kaart brengen.
26367
53
Als we naar de uitkomsten van de spin-off-enquête en de projectevaluaties kijken, dan zijn we gematigd positief over de omvang van de positioneringseffecten. Regelmatig leiden projecten tot nieuwe investeringen, nieuwe klanten en duurzame handelsrelaties voor Nederlandse bedrijven (dit blijkt uit de spin-off-enquête van Senter, de NEI-projectevaluaties en onze veldbezoeken), maar hoe groot de effecten precies zijn kunnen we niet inschatten. In hoofdstuk 3 hebben we scores opgenomen, maar deze zijn slechts van toepassing op een deel van de projecten. Bovendien zijn het uitsluitend projecten die zijn uitgevoerd in de periode 1998-2000. Voor recentere projecten was nog geen informatie voorhanden. Wat betreft de transitie-effecten kunnen we concluderen dat praktisch alle projecten deze effecten (gemeten naar de elementen uit de transitietoets 2003) tot gevolg hebben gehad. Dit komt doordat elke economische activiteit op enigerlei wijze een transitie-effect heeft. Daarmee zijn transitie-effecten vaak bijverschijnselen in projecten, naast positioneringseffecten. Uit de beschikbare bronnen is niet of nauwelijks systematisch af te leiden welke factoren de doeltreffendheid of niet-doeltreffendheid van projecten verklaren. Wij denken dat het mogelijk is om beter te leren van de ervaringen van afgeronde PSO-projecten door de projectevaluaties systematisch te analyseren en daar beleidsmatige conclusies aan te verbinden. De huidige meetinstrumenten (spin-off-enquête en projectevaluaties) zijn goede instrumenten die in de toekomst gehandhaafd kunnen blijven, mits beter gestroomlijnd, dat wil zeggen volgtijdelijk uitgevoerd met enige tijd ertussen. Daarnaast moeten de onderzoeksresultaten systematisch met elkaar in verband worden gebracht. Naar ons oordeel is het PSO een additionele faciliteit voor bedrijven die zaken willen doen in Oost-Europa en de financiering daarvan niet rond krijgen41. In het algemeen geldt dat er nauwelijks alternatieve financieringsbronnen zijn voor PSO-achtige projecten. Dit komt doordat PSO-projecten in het algemeen te klein zijn voor commerciële financiering. Daarnaast zijn dergelijke projecten relatief risicovol, waardoor banken niet snel geïnteresseerd zijn. Banken in Oost-Europese landen bieden nauwelijks een alternatief, omdat zij relatief hoge rentepercentages en een hoog onderpand vragen. Sinds 2003 voorziet de PSO-systematiek in een dieper gaande screening van projecten. Hierdoor is het beter mogelijk het PSO alleen daar in te zetten, waar alternatieven ontbreken. Dit overigens met een afgesproken resultaatgarantie van ontvangende bedrijven. Zonder resultaten verricht Senter geen betalingen meer. 6.1.2 Doelmatigheid van het PSO
Transparantie van de beleidsontwikkeling en aansturing We concluderen dat de beleidsontwikkeling en de aansturing een positieve ontwikkeling hebben doorgemaakt in de afgelopen jaren. EZ heeft meer een rol op afstand gekregen en Senter is hoofdverantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering van het programma. Hoewel de aansturing positief verloopt, kan deze toch nog verder worden gestructureerd. Er zijn nauwelijks documenten waarin de verdeling van taken en verantwoordelijkheden expliciet is gemaakt. Ook de betrokkenheid van andere departementen, ambassades en de EVD kan nog verder systematisch worden uitgewerkt. Verder is er weinig aandacht voor kennismanagement rond het PSO. Hierbij is het van belang te bepalen welke kennis en informatie nodig zijn voor beleid en aansturing en hoe dit georganiseerd kan worden. 41
Het betreft hier de PSO Plus- en PSO B2B-projecten.
26367
54
Al met al kunnen we concluderen dat de transparantie van de beleidsontwikkeling, aansturing en kennisuitwisseling gedurende de evaluatieperiode matig was. Wel zien we hierin een positieve ontwikkeling die nog verder kan worden doorgezet.
Logica van de inrichting van de programma-uitvoering In het selectieproces ligt een belangrijke verantwoordelijkheid bij het Adviescollege PSO, dat bestaat uit enkele deskundige externe leden. De voorbereiding van de selectievergaderingen wordt gedaan door Senter. Uit ons onderzoek blijkt dat de selectie van projecten zorgvuldig plaatsvindt, waarbij op basis van ervaringen uit het verleden waarborgen worden gezocht voor de effectiviteit van projecten. Bij de introductie van B2B heeft Senter een strakke selectiesystematiek ontwikkeld die waarborgen moet bieden voor projectresultaten. In de selectiefase wordt anders dan voorheen duidelijk aangegeven dat bedrijven een resultaatverplichting hebben, en geen inspanningsverplichting. De ervaring die Senter heeft opgebouwd (vooral ervaring van personen binnen Senter) wordt goed benut bij de selectie van projecten. De medewerkers van Senter hebben steeds beter zicht op succes- en faalfactoren van projecten. Dit kan in de toekomst nog systematischer worden vastgelegd. Het projectenbeheer is in de afgelopen jaren verbeterd. Senter heeft in de periode 19982002 gewerkt aan een adequatere uitvoeringsorganisatie voor het PSO. Dit heeft geleid tot een stijging van de uitvoeringskosten aan de ene kant en een daling van de doorlooptijd en betalingstermijnen van projecten aan de andere kant. Momenteel is het projectenbeheer goeddeels op orde, zodat de aandacht meer kan worden gericht op het 'leren' van eerdere projecten, om de doeltreffendheid te vergroten.
Kosten voor uitvoering versus programmabudget De kosten van de uitvoering door Senter bedroegen gedurende de evaluatieperiode 23 miljoen euro. De gemiddelde uitvoeringskosten bedroegen 4,6 miljoen euro per jaar. Dit is 8,6% van het beleidsbudget. Vanaf 2000 zijn de uitvoeringskosten door intensiever beheer en het afronden van 'oude' projecten gestegen. Deze projecten zijn nu goeddeels afgerond. De uitvoeringskosten zullen in 2003 naar verwachting 9% dalen ten opzichte van 2002. Alles overziend maakt de wijze waarop Senter het PSO uitvoert op ons een degelijke en efficiënte indruk. Ook het percentage uitvoeringskosten (gemiddeld 8,6% van het beleidsbudget) ligt voor een complex programma als het PSO op een acceptabel niveau. Dit meten we af aan ervaringscijfers voor de uitvoering van andere subsidieprogramma’s.
Overige aspecten van doelmatigheid Minder efficiënt is de terugkoppeling van PSO-resultaten naar het beleid. In verantwoordingsrapportages wordt nauwelijks verslag gedaan van de effecten die met het PSO worden bereikt (outcome). Daardoor is het niet mogelijk om het programma waar nodig bij te sturen. Dit wordt gecompenseerd door veelvuldige bilaterale overleggen tussen EZ en Senter, waarin ook inhoudelijk over projecten wordt gesproken. In dit type gesprekken ligt de nadruk echter op projecten en wordt geen verband gezocht met programmasturing. De gevraagde eigen bijdrage voor PSO-projecten verandert tijdens de evaluatieperiode. In 2001 werd in vijf landen een eigen bijdrage van 20% gevraagd aan indieners. In 2002 werd in tien van de veertien landen een eigen bijdrage gevraagd. In de overige gevallen werden projecten voor 100% gefinancierd.
26367
55
Uit ons onderzoek blijkt dat de eigen bedrage een belangrijke stimulans kan zijn voor meer commitment aan een project. Daarbij geeft het niet alleen een grotere garantie voor het slagen van PSO-projecten, maar biedt het ook de mogelijkheid om de kosten voor het programma te verlagen. Met hetzelfde aantal projecten kan het beleidsbudget voor PSO aanzienlijk omlaag of kunnen met hetzelfde budget meer projecten worden ondersteund. Overigens gaan dan de beheerskosten ook navenant omhoog. 6.2
A ANBEVELINGEN
6.2.1 Vergroting van de doeltreffendheid van het PSO
Positionering •
Als het PSO werkelijk een beleidsprogramma is (en geen subsidieregeling), is het van belang in SMART-termen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) te definiëren wat het programma moet opleveren. EZ heeft een aanzet gegeven door middel van de indicatoren investeringen, additionele omzet en duurzame handelsrelaties voor de positioneringsdoelstelling en de indicatoren introductie van markten en ondernemerschap, introductie van nieuwe technologieën en creatie van nieuwe werkgelegenheid voor de transitiedoelstelling. Dit zijn begrippen waar kwantitatieve doelen aan kunnen worden gekoppeld.
•
Handhaaf de strenge selectie van projecten zoals die wordt uitgevoerd bij B2B. Deze selectiemethodiek biedt waarborgen voor effecten en de kwantificering ervan. Ook de omslag die in B2B is gemaakt van inspanningsverplichting naar resultaatverplichting is goed en moet behouden blijven.
Transitie •
De transitiedoelstelling blijft naar ons oordeel een belangrijke doelstelling die in het PSO Programmatisch in zijn huidige opzet en omvang onvoldoende recht wordt gedaan. B2B is dan wel effectiever van opzet, maar lijkt meer een subsidieregeling dan een beleidsprogramma. Wij stellen voor om de B2B-invalshoek (bedrijfsleven doet voorstellen met resultaatverplichtend karakter) scherper te koppelen aan de transitiedoelen. Wij stellen ook voor dat EZ via een soort 360°-benadering (samen met andere vakdepartementen en in samenwerking met ambassades, Nederlands bedrijfsleven, EBRD en lokale overheden) beleidsmatige keuzes maakt inzake de landen of delen daarvan (regio’s) die via het PSO een impuls moeten krijgen. Met andere woorden, in welke landen/sectoren 'moet' de ontwikkeling van markten en ondernemerschap worden bevorderd? Waar moet een bijdrage worden geleverd aan de introductie van nieuwe technologieën? Waar verdient de ontwikkeling van werkgelegenheid een extra impuls? Hierbij kan uitgangspunt zijn dat er Nederlandse kansen bij uitstek bestaan door reeds bestaande contacten, of misschien juist wel doordat de problematiek zich voor Nederlandse expertise en dergelijke leent, terwijl die nog geheel ontbreekt. Vervolgens zou ervoor gekozen kunnen worden om zo integraal mogelijk (dat wil zeggen vanuit zo veel mogelijk relevante sectoren: landbouw, water, industrie, en
26367
56
dergelijke) door Nederlandse bedrijven te laten genereren om zo gebiedsgericht aan versterking van de regionale economie en aan transitie bij te dragen. Het verdient ook aanbeveling om zo veel mogelijk commitment bij de lokale begunstigden te creëren. Wellicht kan een actieve rol van het PSO bij het vinden van aanvullende (commerciële) financiering voor de te steunen projecten ter plaatse het commitment vergroten. 6.2.2 Verbetering van de doelmatigheid van het PSO •
Afbakening van taken en verantwoordelijkheden: werk aan een verheldering van taken en verantwoordelijkheden van de partijen die een rol spelen bij het PSO. Leg dit vast in een procesbeschrijving. Nu zijn de taken en verantwoordelijkheden van Senter en EZ redelijk uitgewerkt, hoewel nog niet schriftelijk, maar de formele positie van de vakdepartementen, ambassades en EVD is nog onduidelijk. Daardoor blijven hun kennis en ervaring van landen en sectoren onderbenut. Bovendien kan uitwerking verschillen in verwachtingen tussen de verschillende partijen voorkomen.
•
Terugkoppeling van resultaten naar beleid: besteed meer aandacht aan de rapportage over effectiviteit en leerervaringen van eerdere PSO-projecten en de koppeling hiervan aan gedefinieerde programmadoelen.
•
Gebruik een eenduidige meetmethode om vast te stellen of het programma succesvol is in termen van doeltreffendheid. Meet op de indicatoren die betekenis geven aan de termen transitie en positionering (zie hiervoor). De projectevaluaties vormen een bruikbaar instrument. Benut de projectevaluaties meer op programmaniveau en overweeg de informatie uit de projectevaluaties periodiek te 'verrijken' met actuele informatie over de projecteffecten. Destilleer uit de projectevaluaties ook succes- en faalfactoren voor projecten die op programmaniveau kunnen worden gebruikt voor betere selectie en sturing.
•
Kennismanagement: besteed aandacht aan de communicatie van programmaresultaten naar andere ‘stakeholders’ (vakdepartementen, bedrijven). Benut verder de ervaringen van relevante partijen (ambassades, Senter, EVD, vakdepartementen). Kortom: ontwikkel een plan voor adequaat kennismanagement.
•
Financiële bijdrage aan projecten: onderzoek de mogelijkheden voor een consequente toepassing van een eigen financiële bijdrage van projectparticipanten.
26367
57
6.3
A DVIES OVER HET PSO OP LANGE TERMIJN : STREVEN NAAR BELEIDSMATIGE OPWAARDERING VAN HET PSO
Voor de langere termijn is het naar ons oordeel van belang te streven naar een combinatie van de B2B-systematiek en een programmatische inbedding. Momenteel zien we dat het PSO B2B weliswaar goed aansluit bij behoeften van het Nederlandse bedrijfsleven, maar er lijkt geen duidelijke verbinding met beleidsmatige doelen te zijn. Deze doelen zijn onvoldoende uitgewerkt. In feite kan en mag alles, mits het past binnen het ruime kader van positionering en transitie. Hierdoor kunnen we ons afvragen waar het PSO toe moet leiden. Daarnaast wordt het ondanks de toegenomen aandacht voor spin-off steeds moeilijker te bepalen hoe het staat met de doeltreffendheid van het PSO; aan welke doelen worden de effecten immers afgemeten? Vanuit verantwoordingsoptiek lijkt ons dit een ongewenste situatie. Daarom geven we naast de aanbevelingen voor de korte termijn die we hiervoor hebben gepresenteerd, enkele aanbevelingen voor de langere termijn met een strategisch karakter: •
De eigenaar van het programma (EZ) bepaalt in nauwe samenwerking met een brede groep van stakeholders (Nederlandse vakdepartementen, lokale overheid, Nederlandse ambassades, lokaal bedrijfsleven, Nederlandse bedrijven, EBRD) welke kansen en mogelijkheden er zijn voor projecten in Oost-Europa. In een integraal en gebiedsgericht afwegingsproces wordt aan de hand van een stelsel van criteria een keuze gemaakt voor een beperkt aantal landen en sectoren in landen waar de transitie naar een markteconomie nog niet is voltooid. Hierbij zou vooral moeten worden gekozen voor landen en sectoren waar het Nederlandse bedrijfsleven goede kansen heeft en waar clustering van projecten kansrijk is. De nadruk in deze fase van strategische beleidsvorming dient te liggen op integraliteit van het programma; combinaties van projecten kunnen een meerwaarde hebben voor de positionering van succesvolle Nederlandse bedrijvenclusters (bijvoorbeeld waterbeheer, innovatieve tuinbouwmethoden, etc).
•
Op basis van dit afwegingsproces zet EZ een strategisch (integraal) beleidskader op, waarbij duidelijk wordt binnen welk speelveld projecten zich kunnen afspelen. Het strategische beleidskader wordt dusdanig geoperationaliseerd, dat duidelijk is welke operationele doelen in de landen en sectoren worden nagestreefd.
•
Voor het optimaal kunnen benutten van geconstateerde positioneringskansen in de “transitie-landen” is een breed financieel instrumentarium beschikbaar42. Naast het PSO zijn de PESP43-, PvW44-, IFOM45-, IBTA46-, TAOM47-, PUM48 en ORET49-
42
Relevante websites zijn: www.senter.nl, www.evd.nl en www.fmo.nl. PESP = Programma Economische Samenwerking Projecten, regeling van het Ministerie van EZ, uitgevoerd door Senter. 44 PvW = Interdepartementaal programma Partners voor Water, regeling uitgevoerd door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W). Daarnaast is er ook het programma Partners voor Wegen, eveneens uitgevoerd door het Ministerie van V&W. 45 IFOM = Investeringsfaciliteit Opkomende Markten, regeling op initiatief van de FMO en Nederlandse overheid. 46 IBTA = Investeringsbevordering en Technische Assistentie, regeling uitgevoerd door de FMO in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. 47 TAOM = Technische Assistentie Opkomende Markten, regeling uitgevoerd door de FMO. 48 PUM = Programma Uitzending Managers, uitgevoerd door VNO-NCW. 43
26367
58
regeling beschikbaar voor enkele en soms alle PSO landen. De regelingen zijn van toepassing in een eerder stadium dan een PSO-project (PESP), kunnen van toepassing zijn in plaats van of na een PSO-project (IFOM), of hebben betrekking op een deelaspect van het PSO (IPTA, TAOM, ORET, PUM, PvW)50. We concluderen dat de regelingen complementair zijn aan het PSO en daarnaast dat in deelaspecten meerdere regelingen van toepassing kunnen zijn. Het verdient aanbeveling te zoeken naar meer samenhang en mogelijkheden voor stroomlijning van de diverse regelingen. •
Vervolgens wordt de huidige B2B-procedure gehanteerd om binnen het strategische beleidskader de beste projecten te selecteren. De huidige B2B-procedure biedt een groot aantal garanties voor de gewenste projectresultaten. Tot 2003 ontbrak een dergelijke op resultaatverplichting gerichte procedure. Toen was vooral sprake van een inspanningsverplichting.
Deze voorgestelde opzet van het PSO voorziet in een duidelijke beleidsmatige inbedding van de PSO-projecten.
49
ORET = Ontwikkelingsrelevante Export Transacties, regeling uitgevoerd door de FMO in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. 50 In het algemeen geldt dat verschillende regelingen niet tegelijkertijd kunnen worden benut. Soms betekent gebruik van een regeling ook uitsluiting van een andere regeling op een later moment.
26367
59
BIJLAGE 1 UITVOERING EN BEGELEIDING VAN HET ONDERZOEK
26367
De evaluatie is uitgevoerd door adviseurs van Berenschot Public Management, Berenschot International Solutions en Berenschot Mazars. Deze groepen zijn onderdeel van de Berenschot Groep. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode september 2003 - januari 2004. Voor de begeleiding van het onderzoek heeft het Ministerie van Economische Zaken een begeleidingscommissie ingesteld die bestond uit: •
De heer H. Slegtenhorst, onafhankelijke externe voorzitter.
•
Mevrouw drs. A. Slob (Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie, Ministerie van Buitenlandse Zaken).
•
Mevrouw mr. K. van Rooijen (Ministerie van EZ).
•
De heer drs. L.K. Peereboom (Ministerie van EZ).
•
De heer drs. I.O. Doornbos (Ministerie van EZ), eerste contactpersoon.
De begeleidingscommissie was gedurende het onderzoek verantwoordelijk voor de inhoudelijke en procesmatige aansturing van het onderzoek.
26367
1
BIJLAGE 2 UITWERKING VRAAGSTELLING
26367
In dit onderzoek staan de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het PSO in de periode 1998-2002 centraal. De evaluatievragen zijn verwoord in de Terms of Reference (ToR) voor de evaluatie. De elementen uit de ToR zijn:
Doeltreffendheid •
Kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling van de effectiviteit van het programma.
•
Verschillen in effectiviteit van het PSO tussen diverse landen en/of landengroepen.
•
Verschillen in effectiviteit van het PSO tussen diverse thema’s/sectoren.
•
De mate waarin de PSO Plus-methode heeft bijgedragen aan de effectiviteit.
•
De 'additionaliteit' van de uitgevoerde PSO-projecten: in hoeverre zouden deze projecten uiteindelijk ook zonder PSO-ondersteuning zijn uitgevoerd?
•
In hoeverre is het programma doelmatig geweest in het bewerkstelligen van de nagestreefde transitie- en positioneringsdoelstelling?
Doelmatigheid •
De effectiviteit en doelmatigheid van de gehanteerde tenderprocedure met daarin aparte prekwalificatie- en kwalificatierondes voor de selectie van de projecten.
•
De doelgerichtheid van de gehanteerde procedures ten aanzien van monitoring en evaluatie van de geselecteerde projecten (beheer).
•
De beoordeling van de ten behoeve van het PSO gehanteerde administratieve organisatie bij Senter en EZ/BEB en de aansturing door EZ/BEB. Daarbij zal specifiek bezien worden of het reeds mogelijk is om een oordeel te geven over de verschuiving van de beslissingsbevoegdheid met betrekking tot het PSO van EZ/BEB naar Senter met ingang van 2002 (en daarmee de gewijzigde rol van CLOE/APSO, namelijk van adviseur van EZ naar adviseur van Senter).
•
Wijziging in de effectiviteit als gevolg van aanpassingen die naar aanleiding van vorige evaluaties hebben plaatsgevonden.
Verbetermogelijkheden •
Eventuele suggesties voor overige mogelijkheden om de effectiviteit van het programma te vergroten (boven op de reeds gehanteerde beoordelingscriteria en minimumvereisten).
Overige vragen •
Beoordeling van de bijdrage van de lokale betrokkenheid (commitment) bij de projecten.
•
De mate waarin de bijdrage van de externe communicatie aan de effectiviteit van het programma verder vergroot kan worden.
26367
1
•
De mate waarin de landen-/themakeuze aansluit op de wensen en mogelijkheden van het Nederlandse bedrijfsleven.
•
Beoordeling van het effect van uitgevoerde sectorstudies.
•
De eventuele aanwezigheid van specifieke risico’s ten aanzien van misbruik of oneigenlijk gebruik.
•
Het effect van toezichthoudende missies op het verloop van betreffende projecten c.q. het programma als geheel.
•
Beoordeling van de rol van de Nederlandse ambassades in de ontvangende landen met betrekking tot projectselectie en -beheer.
•
Beoordeling van de verschillen in effectiviteit, type en omvang van de hoofduitvoerder.
•
De aandacht in het gehele proces voor duurzaamheid (energiebesparing, milieubescherming, et cetera).
Deze elementen uit de ToR zijn in het inceptierapport, dat in de eerste fase van het evaluatieonderzoek is opgesteld, vertaald in indicatoren en een onderzoeksaanpak.
26367
2
BIJLAGE 3 ONDERZOEKSAANPAK
26367
Het onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het PSO in de periode 19982002 is uitgevoerd aan de hand van onderstaande aanpak: •
Deskstudie: beschikbare schriftelijke en digitale bronnen bij Senter en EZ zijn bestudeerd. Belangrijke bronnen waren: −
de enquête die Senter sinds 2002 stuurt naar bedrijven die betrokken zijn geweest bij PSO-projecten
−
de projectevaluaties die het NEI uitvoert
−
verslagen van toezichthoudende missies
−
kleinschalige spin-off-onderzoeken.
Een volledige lijst van schriftelijke bronnen is opgenomen in bijlage 4.
•
Interviews met relevante organisaties en personen die (ruime) ervaring hebben met het PSO (zie bijlage 5).
•
Rondetafelbijeenkomst met bedrijven die ervaring hebben met het PSO (zie bijlage 5).
•
Veldbezoeken: aan de hand van een steekproef zijn vijftien PSO-projecten geselecteerd. Deze projecten zijn bezocht door een team van onderzoekers. Deze bezoeken dienden vooral ter verificatie van de (in Nederland) geformuleerde evaluatieresultaten. Voor de selectie van projecten verwijzen we naar bijlage 6.
•
Analyse en rapportage: op basis van een integrale analyse van de onderzoeksuitkomsten van de voorgaande stappen zijn we gekomen tot onze rapportage, conclusies en aanbevelingen.
26367
BIJLAGE 4 SCHRIFTELIJKE BRONNEN
26367
Rapportages en overige documenten van Senter aan EZ •
Jaarrapportages PSO 1998–2002 van Senter aan EZ.
•
Een selectie uit de halfjaarrapportages van Senter aan EZ.
•
Een selectie uit de kwartaalrapportages van Senter aan EZ.
•
Offerte van Senter aan EZ DG BEB voor uitvoering van het PSO in 2002.
Opdrachten van EZ aan Senter en aanvraag voor offerte •
Deelopdrachten PSO 1998–2002 van EZ aan Senter.
•
Aanvraag van EZ DG BEB aan Senter voor het uitbrengen van offerte voor de uitvoering van het programma.
Documenten ten behoeve van de uitvoering van het programma •
Een selectie van 'Terms of Reference' en Tenderinstructies uit de periode 1998– 2002.
•
Een selectie uit de productenplannen uit de periode 1998–2002.
•
Raamafspraken EZ – Senter, Den Haag 28 november 2002.
•
Instellingsbesluit Adviescollege Programma Samenwerking Oost-Europa, Staatscourant, 18 januari 2002.
Eerdere evaluaties van het Programma Samenwerking Oost-Europa •
Evaluatie PSO, NEI – Twijnstra Gudde, september 1993.
•
Rapportage van Algemene Rekenkamer over het PSO 1990–1994, Den Haag, 11 december 1996.
•
Evaluatie PSO 1994–1997, Research voor Beleid, Leiden, 8 september 2000.
•
Evaluaties van het NEI van 212 afgesloten PSO-projecten.
Externe rapportages over het PSO •
Project overview 1998, 1999, 2000, 2001 en 2002, Senter.
•
Externe jaarverslagen PSO 1999, 2000 en 2001.
Evaluaties van projecten, monitoringmissies, spin-off-onderzoeken, APSOverslagen •
Een selectie van rapportages van uitgevoerde monitoringmissies.
•
PSO Interne Projectevaluatie, NEI Rotterdam, september 1999.
26367
1
•
PSO Interne Projectevaluatie periode 1999–2001, ECORYS–NEI, Rotterdam, september 2002.
•
Spin-off-onderzoek PSO, Senter, april 1999.
•
De spin-off van het PSO, Senter, juni 1997.
•
Logical framework in Project Cycle, management for PSO, PSOM and PSI, Senter, december 1999.
•
Een selectie uit de verslagen van toezichthoudende missies.
•
Een selectie uit CLOE-/APSO-verslagen.
Rapporten van interne werkgroepen en andere rapporten over het PSO of onderdelen van het PSO •
Projects of the Netherlands Programme for Co-operation with Central and Eastern Europe in Bosnia–Herzegovina. ‘A project overview for the period 1996–2002’, Senter november 2002.
•
Effecten van beleid, Prestatie-indicatoren voor PESP, PSO, PSO-preaccessie e.a., rapportage van de werkgroep VBTB/SPRINT.
•
Rapport PSO Bij de Tijd.
•
PSO na 2002 Hoe verder? Senter, 19 april 2002.
•
Projectdossiers van de vijftien bezochte projecten in St. Petersburg, Kiev en Sarajevo.
Administratieve organisatie van het PSO •
Algemeen PSO, AO-handboek PSO.
•
Beschrijving Administratieve Organisatie van het PSO, 1 juli 2002.
•
Beschrijving Administratieve Organisatie van het PSO, 12 oktober 2001.
•
Beschrijving Administratieve Organisatie van het PSO, 20 november 1997.
Overig •
Tweede Kamer der Staten-Generaal, kamerstukken 23125, 25395.
•
Digitale toegang tot projectinformatie in het administratieve systeem (BAS) van Senter.
•
Documentatie FMO.
•
Investeren in opkomende markten.
•
Kennis voor opkomende markten.
•
Jaarverslag FMO 2002.
•
Technical assistance emerging markets.
26367
2
•
IFOM-regeling, investeringsfaciliteit opkomende markten.
•
Een selectie uit de Memoranda of Understanding (MoU).
26367
3
BIJLAGE 5 GEÏNTERVIEWDE PERSONEN/ORGANISATIES
26367
Geïnterviewde personen/organisaties betrokken bij beleid en uitvoering Dhr. L.J. Bos – Senter Dhr. E. Bouwmeester – Ministerie van V&W Dhr. K. Bruins – lid APSO Dhr. R. Buurman – Senter Dhr. M. van Erkel – voormalig medewerker Senter (nu werkzaam bij EVD) Dhr. H. Galestien – Senter Dhr. J.P. Jalink – Ministerie van EZ Dhr. A. de Koning – Senter Mw. A. Kuipers – Ministerie van LNV Mw. T.T. Nieuwenhuizen – Ministerie van EZ Dhr. T. Nijensteen – FMO Dhr. E.J. Poort – Senter Dhr. W. Quaedvlieg – lid APSO Mw. K.H.M. van Rooijen – Ministerie van EZ Dhr. M. Rutgers – Senter Dhr. E. Smidt – Senter Dhr. J.K. Wesseling – Senter
Geïnterviewde bedrijven Dhr. H. van Andel – Food Industries Dhr. K. Doornhof – Larive International Dhr. L.A. van Gunsteren – Van Gunsteren Consult Dhr. J.P.M. Höcker – Ottevanger Milling Engineers Dhr. H.A. Luichjes – Planet Consultants BV Dhr. G. Pilat – 40A Producties/Pilat & Pilat Dhr. H. Scholten – WL Delft Hydraulics Dhr. S.G. Stanmeijre – St. Voorbereidingsonderzoek Prefabbeton-industrie Dhr. J. van der Wielen – Barenbrug
Deelnemers rondetafelbijeenkomst Dhr. A. van Diest – Fondel Dhr. I.O. Doornbos – Ministerie van EZ
26367
1
Dhr. H. Houtsma – NEA Transportonderzoek en –opleiding Dhr. H. de Jong – Unilever Dhr. B. Roelofsen – DHV Dhr. P.J.P. van Santen – Port & Maritime Consultants BV Dhr. J. Tsoutsanis – Geerlofs Koeltechniek Dhr. W.J. Verzijlenberg – Rabo International Advisory Services Dhr. J. Wesseling – Senter Dhr. R.T.J. Wijdemans – Royal Haskoning
26367
2
BIJLAGE 6 OVERZICHT PSO-LANDEN EN PSO-PROJECTEN
26367
In deze bijlage geven we een overzicht van PSO-landen en PSO-projecten uit de periode 1998-2002.
PSO-landen Het PSO had in de periode 1998-2002 betrekking op de volgende 23 landen: Albanië (sinds 2001)
Macedonië (1998-2002)
Armenië (1998-2002)
Moldavië (1998-2002)
Azerbeidzjan (niet in 2001)
Montenegro (sinds 2000)
Bosnië-Herzegovina (1998-2002)
Oekraïne (1998-2002)
Bulgarije (1998-2002)
Polen (alleen in 1998)
Estland (alleen in 1998)
Roemenië (1998-2002)
Georgië (1998-2002)
Russische Federatie (1998-2002)
Hongarije (alleen in 1998)
Servië (sinds 2001)
Kazachstan (sinds 2001)
Slowakije (tot en met 2000)
Kroatië (1998-2002)
Slovenië (alleen in 1998)
Letland (tot en met 2000)
Tsjechië (alleen in 1998)
Litouwen (tot en met 2000)
Met al deze landen is een Memorandum of Understanding (MoU) getekend, waarin afspraken over ondersteuning zijn gemaakt. Naast een selectie van landen is ook een selectie van economische sectoren gemaakt. In de periode 1998-2002 betrof het de volgende vijf sectoren: landbouw, energie en milieu, industrie, transport en 'diversen'. Deze selectie van sectoren is alleen relevant voor PSO Plus.
26367
1
Aantal PSO-projecten naar land, 1998-2002 Land
Rusland Oekraïne Roemenië Bulgarije Bosnië-Herzegovina Kroatië Macedonië Moldavië Armenië Servië Georgië Slowakije Litouwen Kazachstan Letland Azerbejdzjan Polen Montenegro Albanië Estland Hongarije Tsjechië Totaal
51
1998
% van totaal 18 13 7 6 3 6 3 3 2 4 2 3 2 5 1 3 3 2 86
21% 15% 8% 7% 3% 7% 3% 0% 3% 0% 2% 5% 2% 0% 3% 2% 6% 1% 0% 3% 3% 2% 100%
51
1999
% van totaal 22 13 10 9 6 3 3 5 3 2 3 4 2 2
87
25% 15% 11% 10% 7% 3% 3% 6% 3% 0% 2% 3% 5% 0% 2% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100%
2000
% van totaal 20 12 10 12 11 5 8 5 4 4 4 3 3 3 1
105
19% 11% 10% 11% 10% 5% 8% 5% 4% 0% 4% 4% 3% 0% 3% 3% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 100%
2001
% van totaal 23 10 12 9 7 5 5 4 3 7 3
3
2 2
95
24% 11% 13% 9% 7% 5% 5% 4% 3% 7% 3% 0% 0% 3% 0% 0% 0% 2% 2% 0% 0% 0% 100%
2002
% van totaal 17 8 11 8 5 6 4 2 2 8 1
6 1 1 2
82
21% 10% 13% 10% 6% 7% 5% 2% 2% 10% 1% 0% 0% 7% 0% 1% 0% 1% 2% 0% 0% 0% 100%
Totaal
% van totaal 101 57 50 44 32 25 23 16 15 15 12 11 9 9 8 8 5 5 4 3 3 2 459
22% 12% 11% 10% 7% 5% 5% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 100%
Totaal aantal projecten 1998-2002: 459, waarvan per november 2003 233 afgeronde projecten en 226 nog lopende projecten.
26367
2
Financiële omvang PSO-committeringen naar land, 1998-2002
26367
3
26367
4
Land
1998 (euro's)
Rusland Oekraïne Roemenië Bulgarije Bosnië-Herzegovina Macedonië Kroatië Moldavië Servië Armenië Georgië Slowakije Azerbejdzjan Kazachstan Montenegro Litouwen Letland Albanië Polen Hongarije Tsjechië Estland Totaal
9.478.153 6.515.893 5.240.408 3.023.643 1.116.549 1.219.502 1.247.624
26367
1.510.623 1.143.629 1.619.832 1.616.168 1.311.082 755.301 850.374 1.182.494 901.260 859.977 848.051 40.440.563
% van totaal
1999 (euro's)
23% 10.469.210 16% 6.863.406 13% 5.410.220 7% 3.644.623 3% 2.567.003 3% 1.385.334 3% 1.337.485 0% 2.268.113 0% 4% 1.228.995 3% 1.269.775 4% 1.356.940 4% 1.267.494 0% 3% 2% 1.335.950 2% 1.101.257 0% 3% 2% 2% 2% 100% 41.505.805
% van totaal
2000 (euro's)
25% 10.364.535 17% 7.629.870 13% 7.662.309 9% 6.173.945 6% 8.564.861 3% 6.875.057 3% 2.247.048 5% 3.349.504 0% 3% 1.341.465 3% 1.077.792 3% 1.662.527 3% 890.419 0% 0% 907.560 3% 1.322.302 3% 1.348.899 0% 0% 0% 0% 0% 100% 61.418.094
% van totaal
2001 (euro's)
17% 11.473.531 12% 6.577.987 12% 7.201.075 10% 7.067.326 14% 3.196.207 11% 3.122.008 4% 2.254.690 5% 1.622.314 0% 3.633.015 2% 1.233.147 2% 968.231 3% 1% 0% 1.219.961 1% 907.560 2% 2% 0% 900.754 0% 0% 0% 0% 100% 51.377.806
% van totaal
2002 (euro's)
22% 10.008.865 13% 4.905.503 14% 6.249.758 14% 4.879.949 6% 2.403.268 6% 1.618.339 4% 2.571.103 3% 1.044.126 7% 4.081.465 2% 1.112.093 2% 480.000 0% 0% 560.000 2% 2.398.933 2% 448.000 0% 0% 2% 892.000 0% 0% 0% 0% 100% 43.653.402
% van totaal 23% 11% 14% 11% 6% 4% 6% 2% 9% 3% 1% 0% 1% 5% 1% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 100%
Totaal (euro's)
% van totaal
51.794.295 32.492.660 31.763.771 24.789.486 17.847.888 14.220.240 9.657.950 8.284.057 7.714.480 6.426.323 4.939.428 4.639.299 4.334.081 3.618.894 3.574.202 3.413.553 3.300.530 1.792.754 1.182.494 901.260 859.977 848.051 238.395.674
22% 14% 13% 10% 7% 6% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 100%
5
Aantal PSO-committeringen en afsluitingen naar land, 1998-2002
26367
6
26367
7
1998
Committeringen Afsluitingen
1999
Committeringen Afsluitingen
2000
Committeringen Afsluitingen
WIJZ.
Albanië Armenie
0
3
0
3
5
1
7
4
2
Azerbeidzjan
0
2
0
2
2
0
4
3
0
Bosnië - Herzegovina
3
3
1
5
7
2
10
11
1
Bulgarije
10
7
2
15
11
1
25
13
6
Estland
8
4
2
10
0
3
7
0
2
Georgië
0
2
0
2
2
0
4
4
Hongarije
22
4
0
26
0
5
21
0
8
6
3
11
3
3
11
5
Committeringen Afsluitingen
WIJZ.
2002
Committeringen Afsluitingen
31-12-2002
0
2
0
2
2
0
4
9
3
2
10
2
2
10
7
0
1
6
1
4
3
16
7
4
4
23
5
6
22
32
9
8
-2
31
8
12
27
4
0
2
2
0
2
0
0
8
3
1
10
1
3
8
7
14
0
11
3
3
0
6
0
3
0
3
6
0
9
12
5
3
14
6
3
17
-4 -1
Kazachstan Kroatië
2001
4
Letland
7
3
1
9
3
3
9
4
3
10
0
2
-2
6
6
3
9
Litouwen
5
2
1
6
5
2
9
4
1
12
0
2
-2
8
0
5
3
Macedonië
0
4
0
4
3
1
6
8
1
13
5
1
17
4
3
18
Moldavië
1
1
0
2
5
0
7
5
0
12
4
1
15
2
6
11
Oekraïne
33
13
4
42
14
11
45
12
9
-1
Polen
32
7
6
33
0
8
25
0
10
-2
Roemenië
11
7
2
16
13
2
27
11
4
Rusland
62
19
11
70
25
15
80
21
18
Montenegro
Servië
1
1
2
0
47
10
8
1
3
1
0
4
50
8
18
40
13
0
6
1
8
0
6
2
34
13
4
-3
40
11
13
38
84
23
27
-1
79
17
28
68
0
7
0
7
8
0
15
Slovenië
12
1
3
10
0
2
8
0
6
2
0
1
-1
0
0
0
0
Slowakije
15
4
3
16
4
3
17
6
6
17
0
4
-3
10
0
5
5
Tsjechië
21
3
4
20
0
2
18
0
9
9
0
3
-1
5
0
1
4
Wit-Rusland
2
0
0
2
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
252
95
43
304
102
66
340
111
89
356
94
91
352
89
120
323
1998 inclusief 6 pre-accessie opdrachten (vermeld onder committeringen)
26367
8
BIJLAGE 7 UITVOERINGSKOSTEN PSO
26367
Overzicht uitvoeringskosten PSO, 1998-2002
26367
1
26367
2
Gemiddeld aantal projecten in beheer gedurende het jaar Aantal vaste medewerkers in uren incl. aantal ingehuurde medewerkers in uren (offerte) Aantal vaste medewerkers in dagen (offerte) Aantal vaste medewerkers in fte's (offerte) Realisatie fte's (o.b.v. tijdschrijven) Realisatie naar activiteit Kosten basisinspanning Selectie van nieuwe projecten Projectbeheer Subtotaal lijnuren Staf (communicatie, F&C, juridische zaken) Subtotaal inzet personeel Out-of-pocket kosten OOP Overige kosten Totaal
Beleidsbudget in EUR Kosten uren Ontwikkeling in % van beleidsbudget Kosten uren Basis in % van beleidsbudget Kosten uren Beheer in % van beleidsbudget Kosten uren Beheer per project Totale Kosten lijnuren in % van beleidsbudget
1998
1999
2000
2001
275 54.520
319 62.880
352 66.840
362 67.151
6.815 38,29 36,20
7.860 44,16 41,87
8.355 46,94 44,38
8.394 47,16 47,36
2002 337 *** 66.764 8.346 46,88 46,96
257.929 1.349.080 1.630.934 3.237.943 50.032 3.287.975 418.392
355.467 1.224.461 2.166.550 3.746.478 46.609 3.793.087 413.295
404.498 1.393.361 2.288.899 4.086.758 159.732 4.246.490 447.150
461.928 1.088.776 2.540.913 4.091.617 147.745 4.239.362 630.483 *
452.514 928.746 2.734.512 4.115.772 156.444 4.272.216 776.593 **
3.706.367
4.206.382
4.693.640
4.869.845
5.048.809
51.025.115
52.048.590
64.890.571
56.268.746
45.800.900
3% 1% 3% 5.941 6%
2% 1% 4% 6.802 7%
2% 1% 4% 6.512 6%
2% 1% 5% 7.019 7%
2% 1% 6% 8.114 *** 9%
* De out-of-pocketkosten zijn in 2001 hoger omdat op verzoek van DG BEB bij de selectie van nieuwe projecten externe deskundige werden ingehuurd. Voorts is het aantal projecten dat is afgesloten in 2001 en 2002 fors hoger geweest en daardoor is ook de inzet van het NEI hoger geweest. ** In 2002 is de advisering van het adviescollege (CLOE/APSO) overgegaan van BEB naar Senter. Senter werd toen ook verantwoordelijk van de betaling van de APSO-leden. *** In 2002 heeft Senter een zeer groot aantal eindafrekeningen (ruim 120 vergeleken met een norm van 90) gerealiseerd Voor deze inhaalslag is veel tijd ingezet terwijl het aantal projecten (noemer) paradoxaal genoeg juist daalt.
26367
3
BIJLAGE 8 RESULTATEN ANALYSE SPIN-OFF-ENQUÊTE
26367
De spin-off-enquête is uitgevoerd sinds 2002. De enquête is verstuurd, terugontvangen en ingevoerd door Senter. Het databestand is ter beschikking gesteld voor de evaluatie. Op basis van het databestand hebben we een analyse gemaakt van de uitkomsten op programmaniveau. Het databestand omvat de antwoorden uit ingevulde vragenlijsten van 133 bedrijven die betrokken zijn geweest bij 95 PSO-projecten uit voornamelijk de jaren 1998-2000. Dit betekent dat 40,7% van de 233 afgeronde projecten die in deze periode zijn uitgevoerd, in het databestand zijn verwerkt. Op basis van de beschikbare informatie kunnen we geen beeld geven van de precieze betrouwbaarheid van de enquête. Ook kunnen we geen uitspraak doen over de betrouwbaarheid van de ingevulde gegevens op de formulieren. Tabel 1:
Overzicht respons van 133 bedrijven betrokken bij een PSO-project, naar land en jaar.
Land
1998
1999
2000
2001
2002
Armenië
4
1
1
0
0
Azerbeidzjan
1
2
0
0
0
Bosnië-Herzegovina
0
4
11
0
0
Bulgarije
7
3
6
0
0
Estland
2
0
0
0
0
Georgië
2
0
3
1
0
Kroatië
2
0
4
5
0
Letland
0
2
1
0
0
Litouwen
1
0
3
0
0
Macedonië
1
0
7
0
0
Moldavië
1
2
5
2
0
Oekraïne
6
2
3
1
0
Polen
2
0
0
0
0
Roemenië
2
8
8
0
0
Rusland
4
6
2
0
0
Slowakije
3
0
2
0
0
Totaal
38
30
56
9
0
Tabel 2: Antwoord:
Heeft het bedrijf als gevolg van de uitvoering van het PSO-project een langlopend commercieel samenwerkingsverband in de vorm van een joint venture? Aantal bedrijven
Ja
47
Nee
86
Totaal
133
26367
1
Tabel 3:
Het bedrijf heeft als gevolg van het PSO-project het netwerk van potentiële klanten in het betreffende PSO-land uitgebreid met het volgende aantal klanten:
Aantal klanten
Aantal bedrijven
Geen klanten
56
1-5 klanten
40
5-50 klanten
17
> 50 klanten
0
Onbekend
20
Totaal
133
Tabel 4:
Heeft het bedrijf als gevolg van het PSO-project, naast de omzet die in het project is gegenereerd, nog additionele omzet gegenereerd, door zakelijke transacties met de begunstigde of met andere bedrijven in het betreffende PSO-land? Totale additionele omzet (in euro)
Totaal aantal transacties
Consultancy
7,3 mln
32
Export
19,2 mln
120
Import
1,9 mln
40
Investeringen
1,0 mln
4
Anders
2,0 mln
10
Totaal
31,4 mln
206
N.B. Het aantal van 206 transacties is behaald door 57 van de 133 bedrijven. Tabel 5:
Verwacht het bedrijf na afronding van het PSO-project in de toekomst nog additionele omzet als gevolg van het PSO-project? Totale additionele omzet
Totaal aantal transacties
Consultancy
970.000
24
Export
32,0 mln
242
Import
925.000
30
Investeringen
3,1 mln
5
Anders
3,5 mln
75
Totaal
40,5 mln
376
N.B. Het aantal van 376 transacties wordt verwacht door 52 van de 133 bedrijven.
26367
2
Tabel 6:
Hebben andere Nederlandse bedrijven, die geen onderdeel uitmaken van het uitvoerende consortium, als gevolg van het PSO-project nog zaken gedaan met de begunstigde of een andere lokale projectpartner in het betreffende PSOland? Totale additionele omzet
Totaal aantal transacties
Consultancy
1,1
20
Export
6,9
50
Import
0,3
7
Investeringen
0,7
4
Anders
2,5
11
Totaal
11,5
92
Tabel 7:
Zijn er arbeidsplaatsen zekergesteld bij de begunstigde als gevolg van het PSOproject?
Antwoord:
Aantal bedrijven
Ja
41
Nee
72
Onbekend
20
Totaal
133
Tabel 8:
Is de kwaliteit van het productieproces en van de eindproducten verbeterd als gevolg van het PSO-project?
Antwoord:
Aantal bedrijven
Ja, in geringe mate
16
Ja, in aanzienlijke mate
52
Nee
44
Onbekend
21
Totaal
133
Tabel 9:
Is de omzet van de begunstigde toegenomen als gevolg van het PSO-project?
Antwoord:
Aantal bedrijven
Ja, met minder dan 50%
29
Ja, met 50-100%
8
Ja, met meer dan 100%
18
Nee
57
Onbekend
21
Totaal
133
26367
3
BIJLAGE 9
OORDEEL OVER PROJECTEVALUATIES EN RESULTATEN ANALYSE PROJECTEVALUATIES
26367
OORDEEL OVER PROJECTEVALUATIES Om te komen tot een oordeel over de projectevaluaties, waarvan de uitkomsten in de onderhavige evaluatie zijn gebruikt, geven we eerst een beschrijving van de opzet van de evaluaties.
Wat wordt geëvalueerd? Alle afgeronde PSO-projecten worden na de inhoudelijke en voor de financiële beëindiging geëvalueerd door bureau Ecorys (voorheen NEI – Nederlandsch Economisch Instituut). Over de periode 1998–2002 werden tot december 2003 212 projecten geëvalueerd.
Wat wordt gedaan met de resultaten van de evaluaties? De resultaten worden voorgelegd aan de projectadviseur die betrokken is geweest bij het project, 'voor gezien' en vervolgens gearchiveerd. De geaggregeerde conclusies uit de resultaten worden opgenomen in de jaarrapportages van Senter aan EZ DG BEB.
Hoe wordt geëvalueerd? De evaluatie vindt plaats bij Senter. Een gemiddelde projectevaluatie duurt twee dagen. Eén dag wordt besteed aan het doornemen van de dossiers van het project. De volgende dag wordt besteed aan het invullen van een formulier. Seniormedewerkers van Ecorys controleren de kwaliteit van de evaluaties. Zij beoordelen alle door hun medewerkers uitgevoerde evaluaties.
Oordeel van Berenschot over de projectevaluatie •
De evaluatie kan uitstekend dienen als een element voor terugkoppeling met de uitvoerder van het PSO-project. De evaluatie kan als sturingsinstrument worden ingezet voor een succesvolle afronding. Naar onze inschatting is hier ook voldoende tijd voor tijdens de afsluiting.
•
De weging binnen de evaluatiemethodiek dient aan te sluiten bij de afspraken met de uitvoerder van het PSO-project. Binnen PSO B2B hebben duurzaamheid en impact een belangrijker rol gekregen bij de projectdefinitie. Dit moet dan ook in de wegingsfactoren terugkomen.
•
De beoordeling van duurzaamheid en impact kan worden verbeterd. Hiervoor moeten de doelstellingen van het programma echter ook meer SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) gedefinieerd worden.
•
De rol van de projectadviseur bij de evaluatie moet worden vergroot. De projectadviseur kent het project bij uitstek en zijn/haar mening is dus van belang.
26367
1
Beschrijving van de evaluatie van het NEI De NEI-evaluatie geeft een cijfermatig oordeel over het uitgevoerde project. De laagst mogelijke score is een 2. De hoogst mogelijke score is een 10. De score komt tot stand door deelscores voor de onderwerpen doeltreffendheid, doelmatigheid, duurzaamheid en impact te vermenigvuldigen met een wegingsfactor en het resultaat van deze vermenigvuldigingen op te tellen. Het evaluatieformulier bevat circa 10 pagina’s (afhankelijk van de hoeveelheid tekstbijdragen door de evaluator) en is helder opgezet. De indeling is als volgt:
Deel 1: Beknopt projectoverzicht Door middel van achttien vragen wordt het project omschreven en geclassificeerd. In iets meer dan een halve bladzijde wordt duidelijk wat voor project het is, welke doelen werden nagestreefd, wie de uitvoerders waren en welk budget ermee gemoeid was. Opvallend is dat de contactpersonen van de projectuitvoerder en de NAW-gegevens van de uitvoerder ontbreken.
Deel 2: Samenvatting beoordeling project De samenvatting bestaat uit vijf onderdelen: a) bepaling van de eindscore en het eindoordeel over het project op basis van deelscores, b) een toelichting op de impacttoets, c) een korte samenvatting en conclusies, d) een advies voor toekomstige projecten en e) nazorg. De resultaten van de vier toetsen worden in een tabel met behulp van wegingsfactoren samengevoegd tot een score per onderwerp. Het eindoordeel per project volgt uit de optelling binnen de tabel. De wegingsfactoren bepalen de eindscore van het project.
Deel 3: Gedetailleerde toetsen Per toets zijn hieronder de vragen opgenomen. De antwoorden op de vragen worden aan het eind van de toets samengevat in een tabel. De maximale score per vraag is een 5, de minimale een 1. Het gewogen oordeel per toets ligt tussen de 1 en 5.
Toets 1: Projectdoelstellingen, eindproducten en activiteiten (doeltreffendheid) 1.1 In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande doelstellingen gerealiseerd? 1.2 In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande operationele doelstellingen gerealiseerd? 1.3 In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande activiteiten gerealiseerd? 1.4 Hebben tussentijdse wijzigingen van doelstellingen, operationele doelstellingen en activiteiten bijgedragen aan de doeltreffendheid van het project als geheel? 1.5 Zijn de risico’s voldoende ingeschat in het oorspronkelijke projectplan door middel van een haalbaarheidsstudie, een kosten-batenanalyse, een gevoeligheidsanalyse, een marktstudie, etc.? Naar ons oordeel geeft toets 1 een onderbouwd oordeel over de doeltreffendheid van het project. Hoe meer de doelstellingen bij aanvang SMART geformuleerd waren, hoe eenvoudiger het is om het oordeel te kunnen geven. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij de beoordeling door Senter van de ingediende projectvoorstellen.
26367
2
Toets 2: Projectuitvoering (doelmatigheid) 2.1 Is het project binnen de geplande doorlooptijd gerealiseerd? 2.2 Is het project binnen de beschikbare begroting gerealiseerd? 2.3 Is de verhouding tussen de gerealiseerde operationele doelstellingen en de begroting redelijk? 2.4 Is de mix van goederen/hardware en diensten/technische assistentie (lokaal en extern) efficiënt geweest? 2.5 Wat is de kwaliteit van de goederen (hardware) en de diensten (TA) van de uitvoerder? 2.6 Wat is de kwaliteit van de organisatie en het management van de uitvoerder? 2.7 Wat is de kwaliteit van de input van de begunstigde? 2.8 Heeft het inhoudelijke beheer van Senter bijgedragen aan een optimale ondersteuning van het project? Naar ons oordeel kan aan de hand van toets 2 een gefundeerd oordeel worden gegeven over de doelmatigheid van de uitvoering van het project.
Toets 3: Voortzetting activiteiten na afronding project (duurzaamheid) 3.1. Is de overdracht van technologie en kennis succesvol geweest? 3.2. Is de overdracht van verantwoordelijkheid succesvol geweest? 3.3. Zijn de activiteiten financieel duurzaam? 3.4. Hebben de activiteiten negatieve milieu-effecten? In toets 3 wordt nagegaan of aan de voorwaarde voor zelfstandige voortzetting zonder PSObijdrage en Nederlandse uitvoerder is voldaan. Daarnaast worden de eventuele negatieve milieu-effecten gemeten.
Toets 4: Realisatie van de PSO-programmadoelstellingen (impact) 4.1
Zijn er duurzame investeringen gedaan/gepland door het betrokken Nederlandse bedrijf in het betreffende land als gevolg van het project?
4.2
Zijn er als gevolg van het project andere activiteiten van het Nederlandse bedrijf in het betreffende land ontstaan?
4.3
Is er een goede kans op toekomstige ontwikkeling in de samenwerking tussen Nederlandse en Oost-Europese bedrijven als gevolg van het project?
4.4
Wat is de directe impact binnen de productiekolom?
4.5
Wat is de indirecte impact binnen de productiekolom?
Toets 4 geeft naar ons beeld een oppervlakkige indruk of het project aan de doelstellingen 'economische positionering' en 'transitie naar een markteconomie' heeft voldaan. Omdat deze programmadoelstellingen niet SMART zijn geformuleerd, is ook het evalueren lastig.
26367
3
ANALYSE PROJECTENBESTAND Het databestand van de projectevaluaties omvat de evaluaties van 212 projecten uit de periode 1998-2002. Dit is 91% van het totaal aantal afgeronde projecten (233 afgeronde projecten). In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de projecten naar land en jaar. Tabel 1:
Overzicht van 212 geëvalueerde projecten naar land en jaar. 1998
1999
2000
2001
2002
Armenië
2
3
4
0
0
Azerbeidzjan
2
2
1
0
0
Bosnië-Herzegovina
3
5
9
0
0
Bulgarije
5
8
6
0
0
Estland
3
0
0
0
0
Georgië
2
2
3
1
0
Hongarije
2
1
0
0
0
Kroatië
3
2
3
2
0
Letland
2
1
1
0
0
Litouwen
1
4
2
0
0
Macedonië
3
1
4
0
0
Moldavië
1
3
4
1
0
Oekraïne
11
9
6
1
0
Polen
6
0
0
0
0
Roemenië
6
9
1
1
0
Rusland
18
20
7
3
0
Slowakije
4
3
3
0
0
Tsjechië
2
0
0
0
0
Totaal
76
73
54
9
0
1.
Toets projectdoelstellingen, eindproducten en activiteiten
Figuur 1:
In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande doelstellingen van het project gerealiseerd? 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Volledig gerealiseerd (80-100%)
26367
Grootste deel gerealiseerd (60-80%)
De helft gerealiseerd (40-60%)
Klein gedeelte gerealiseerd (10-40%)
Niet gerealiseerd (0-10%)
Onduidelijk of doelstelling is gehaald
4
Figuur 2:
In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande operationele doelstellingen van het project gerealiseerd? 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Volledig gerealiseerd (80-100%)
Figuur 3:
Grootste deel gerealiseerd (60-80%)
De helft gerealiseerd (40-60%)
Klein gedeelte gerealiseerd (10-40%)
Niet gerealiseerd (0-10%)
Onduidelijk of doelstelling is gehaald
In welke mate zijn de oorspronkelijk geplande activiteiten van het project gerealiseerd? 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Volledig gerealiseerd (80-100%)
Figuur 4:
Grootste deel gerealiseerd (60-80%)
De helft gerealiseerd (40-60%)
Klein gedeelte gerealiseerd (10-40%)
Niet gerealiseerd (0-10%)
Onduidelijk of doelstelling is gehaald
Hebben eventuele tussentijdse wijzigingen van doelstellingen, operationele doelstellingen en activiteiten bijgedragen aan de doeltreffendheid van het project als geheel? 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ja
26367
Voor een groot deel
Voor een klein deel
Nee
Onduidelijk
Geen wijzigingen
5
Figuur 5:
Zijn de risico’s voldoende ingeschat in het oorspronkelijke projectplan door middel van een haalbaarheidsstudie, een kosten-batenanalyse, een gevoeligheidsanalyse, een marktstudie, et cetera?
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2.
Voldoende inschatting risico's
Matige inschatting risico's
Onvoldoende inschatting risico's zonder gevolgen voor project
Onvoldoende inschatting risico's met gevolgen voor project
Geen inschatting van risico's
Onduidelijk
Toets projectuitvoering
Figuur 6:
Is de oorspronkelijk geplande doorlooptijd gerealiseerd? 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Binnen geplande tijd gehaald
Tabel 2:
Kleine vertraging, > 6 mnd
Vertraging 1 mnd - 1 jr
Grote vertraging, > 1 jr
Project vroegtijdig stopgezet
Onduidelijk
Is het project binnen de beschikbare begroting uitgevoerd?
Project is binnen de oorspronkelijke begroting uitgevoerd (marge + of – 10%)
79%
De projectbegroting is overschreden op rekening van de uitvoerder (>10%)
6%
De projectbegroting is overschreden op rekening van de begunstigde (>10%)
1%
Additionele committering op rekening van het PSO
2%
Project is vroegtijdig stopgezet
5%
Anders
7%
Totaal
100%
26367
6
Tabel 3:
Is de verhouding tussen gerealiseerde operationele doelstellingen en begroting redelijk?
Goede verhouding (bijvoorbeeld 100% operationele doelstellingen bij ca. 100% begrotingsbenutting)
44%
Verhouding is voldoende (bijvoorbeeld verhouding van 75-100%)
29%
Verhouding is matig (bijvoorbeeld verhouding 50-100%)
4%
Verhouding is onvoldoende (bijvoorbeeld verhouding van 25-100%)
11%
Slechte verhouding (bijvoorbeeld verhouding van <25%-100%)
7%
Onduidelijk
5%
Totaal
Figuur 7:
100%
Is de mix van goederen/hardware en diensten/technische assistentie (lokaal en extern) efficiënt geweest? 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Goede mix
Figuur 8:
Voldoende mix
Matige mix
Onvoldoende mix
Slechte mix met gevolgen voor project
Onduidelijk
Wat is de kwaliteit van goederen (hardware) en diensten (technische assistentie) van de uitvoerder? 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Goede kwaliteit
26367
Voldoende kwaliteit
Matige kwaliteit Onvoldoende kwaliteit
Slechte kwaliteit
Onduidelijk
7
Tabel 4:
Wat is de kwaliteit van de organisatie en het management van de uitvoerder?
Goede organisatie en goed management
46%
Voldoende organisatie en management
33%
Matige organisatie en matig management
8%
Onvoldoende kwaliteit
9%
Slechte kwaliteit
1%
Onduidelijk
3%
Totaal
100%
Figuur 9:
Wat is de kwaliteit van de input van de begunstigde?
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Goede input
Tabel 5:
Voldoende input
Matige input
Onvoldoende input
Slechte input
Onduidelijk
Heeft het inhoudelijke (monitoring en ondersteuning) en administratieve (dossier en afrekeningen) beheer van Senter bijgedragen aan een optimale uitvoering van het project? Inhoudelijk beheer
Administratief beheer
Goed beheer
67%
66%
Voldoende beheer
10%
20%
Matig beheer
17%
7%
Onvoldoende beheer
1%
2%
Onduidelijk
5%
5%
100%
100%
Totaal
26367
8
3.
Toets voortzetting activiteiten na afronding project
Tabel 6:
Is de overdracht van technologie en kennis succesvol geweest?
Technologie kan lokaal toegepast worden zonder externe inbreng
49%
Beperkte (incidentele) ondersteuning blijft noodzakelijk (bijvoorbeeld bij onderhoud of vervanging onderdelen)
11%
Een deel externe inbreng blijft (structureel) nodig voor (dagelijks) gebruik
12%
Technologie kan lokaal niet zelfstandig toegepast worden
8%
Onduidelijk
20%
Totaal
100%
Tabel 7:
Is de overdracht van verantwoordelijkheid succesvol geweest?
Activiteiten kunnen voortgezet worden zonder extern management
49%
Enig advies op specifieke gebieden blijft noodzakelijk
11%
Extern management blijft nodig, maar minder dan tijdens het project
9%
De ontvangende organisatie/het ontvangende management kan de activiteiten niet zelfstandig voortzetten
9%
Onduidelijk
22%
Totaal
100%
Tabel 8:
Zijn de activiteiten financieel duurzaam?
Activiteiten kunnen geheel financieel zelfstandig worden voortgezet
42%
Enige (eenmalige) niet-commerciële financiële ondersteuning is nodig
2%
Niet-commerciële financiering blijft noodzakelijk, maar minder dan voorheen
14%
Activiteiten kunnen niet financieel zelfstandig voorgezet worden
17%
Onduidelijk
25%
Totaal
Tabel 9:
100%
Hebben de activiteiten negatieve milieu-effecten?
Activiteiten hebben positieve milieu-effecten
33%
Activiteiten hebben geen negatieve milieu-effecten
22%
Negatieve milieu-effecten, maar er zijn voldoende maatregelen genomen binnen het project
5%
Negatieve milieu-effecten, waarbij onvoldoende maatregelen zijn genomen binnen het project
0%
Onduidelijk
26%
Niet van toepassing (bijvoorbeeld bij trainingen en seminars)
14%
Totaal
26367
100%
9
4.
Toets realisatie van de PSO-programmadoelstellingen
Figuur 10: Zijn er duurzame investeringen gedaan/gepland (joint venture, aandelenkapitaal) door het betrokken Nederlandse bedrijf (bedrijven) in het betreffende land als gevolg van het project (tijdens of direct na afloop van het project? 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Ja, gelijk of meer Ja, maar minder dan gepland dan gepland
Tabel 10:
Nee, was niet voorzien
Nee, investeringen niet doorgegaan
Onduidelijk
Zijn er als gevolg van het project andere activiteiten van het Nederlandse bedrijfsleven in het betreffende land ontstaan?
Handelsbetrekkingen
29%
Consultancy-activiteiten
9%
Servicecontracten
1%
Andere commerciële activiteiten
10%
Niet-commerciële activiteiten
3%
Onduidelijk
6%
Geen
50%
Tabel 11:
Is er een goede kans op toekomstige ontwikkelingen in de samenwerking tussen Nederlandse en Oost-Europese bedrijven als gevolg van het project?
Investeringen
19%
Handelsbetrekkingen
42%
Consultancy-activiteiten
16%
Servicecontracten
1%
Andere commerciële activiteiten
11%
Niet-commerciële activiteiten
2%
Onduidelijk
25%
Geen
15%
26367
10
Tabel 12:
Wat is de (directe) impact van het project binnen de productiekolom?
Bijdrage aan productie, productieproces en product •
Toename productie en afzet
35%
•
Toename efficiency (lagere productiekosten)
46%
•
Betere kwaliteit van het product
50%
•
Innovatie en diversificatie
13%
•
Betere afstemming met toeleveranciers, afnemers en/of concurrenten
2%
•
Verbeterde verkrijgbaarheid/distributie van het product
17%
•
Verbeterde marketing
3%
Sociaal-economische bijdrage •
Toename werkgelegenheid
14%
•
Verbetering werkomstandigheden
15%
Overig •
Andere impact
5%
•
Onduidelijk
8%
•
Geen directe impact
18%
Tabel 13:
Wat is de (indirecte) impact van het project buiten de productiekolom?
Bijdrage aan marktwerking •
Toegenomen concurrentie
5%
•
Bevordering ondernemerschap
2%
•
Versterking marktstructuur
1%
Impact andere (sub)sectoren •
Toegenomen bedrijvigheid in (sub)sectoren
16%
•
Betere afstemming met toeleveranciers, afnemers en/of concurrenten
2%
Internationale positie •
Verbeterde positie met betrekking tot export of import
13%
•
Introductie internationale standaarden
6%
Overig •
Onduidelijk
5%
•
Geen directe impact
30%
26367
11
5.
Nazorg
Tabel 14:
Kan de nazorg een bijdrage leveren aan een betere beklijfbaarheid van de projectresultaten?
Resultaten zijn voldoende beklijfd, geen nazorg nodig
39%
Geen kans op duurzaam resultaat, nazorg is zinloos
17%
Nazorg kan nuttig zijn
42%
Onbekend
2%
Totaal
26367
100%
12
BIJLAGE 10 SELECTIE VELDBEZOEKEN
26367
De steekproef van projecten is als volgt uitgevoerd aan de hand van de volgende stappen: 3.
Selectie landen: we hebben de zes landen geselecteerd waar in de periode 1998-2002 circa 75% van het PSO-budget naartoe is gegaan. Deze landen zijn: −
Rusland
−
Oekraïne
−
Bulgarije
−
Roemenië
−
Bosnië
−
Macedonië.
4.
Voor deze zes landen is een uitdraai gemaakt van alle afgeronde projecten met een budgettaire omvang van meer dan 250.000 euro.
5.
Deze lijst projecten hebben we besproken met de drie clusterleiders en enkele projectadviseurs van Senter, waarbij we hebben gesproken over a) onderscheid succesvolle en minder succesvolle projecten, b) onderscheid PSO Klassiek en PSO Plus, c) onderscheid PSO-thema's en d) praktische haalbaarheid van het bezoeken van de projecten (onder andere reisafstand).
6.
Op basis van deze gesprekken hebben we gekozen voor drie landen:
7.
26367
−
Rusland (PSO-kernland)
−
Oekraïne (PSO-kernland)
−
Bosnië (niet-kernland).
In deze landen hebben we gezocht naar een geografische clustering van projecten die tevens een spreiding te zien geven over: succesvol/minder succesvol, PSO Klassiek/PSO Plus, diverse thema's.
1
De definitieve selectie van projecten is weergegeven in de volgende tabel.
26367
2
26367
3
Dossiercode
Naam aanvrager
Titel
Thema
Rusland PSO98/RF/3/10 PSO98/RF/4/3 PSO99/RF/3/11 PSO/99/RF/4/12 PSO00/RF/1/21
WL/Delft Hydraulics C. van 't Riet Zuiveltechnologie BV Kuipers Food Processing Equipment DLV-Agriconsult BV Kersten Hunik Scheepvaart Maatschappij BV
A flood warning and assessment GIS Improvement dairy farm Ruchyi Manufacturing high quality snacks out of pellets; introduction of advanced technolgy for Improving pig production in Leningrad Oblast Improvement co-operation in River Port
transport agriculture industry/technology/conversion agriculture transport/infrastructure
186049,89 304028,66 369530 590534,35 657930,04
PLS97 PLS97 PLS97 PLS97 PLS97
Oekraïne PSO98/UK/2/2 PSO98/UK/3/2 PSO99/UA/1/1 PSO99/UA/2/4 PSO00/UA/4/15
Tebodin Consultants & Engineers BV Tebodin Consultants & Engineers BV Agrisulting BV Walker-Hagou Magnetics BV Tebodin Consultants & Engineers BV
Conversion project on the local production of packaging material in Ukraine industry/technology/conversion Logistic improvements at a warehouse distribution centre in Kiev transport Barely sector development, Chernigiv region agriculture Development of serial technology and production of high energy magnets and devices …industry/technology/conversion Energy saving at a Kiev bakery energy/environment
432861,86 308171,22 1088062 487093,81 662064,84
TRD90 TRD90 TRD90 PLS97 PLS97
Bosnië Herzegowina PSO99/BH/1/4 PSO99/BH/2/7 PSO0/BH/1/15 PSO/BH/2/10 PSO0/BH/2/14
Agriplan Royal Haskoning DLV-Agriconsult BV Geesink BV Gallimex BV
Visoko meat project Application of landfill gas and energy Production and conservation of mushrooms Impl. Of a Service centre in Tuzla Co-generation as energy source for Kosevo hospital
26367
agriculture energy/environment agriculture energy/environment energy/environment
Totaal bedrag Regeling
672.922 452.520 886.049 720.954 739.526
4
PSO Plus PSO Plus PSO Plus PSO Plus PSO Plus
BIJLAGE 11 BESCHRIJVING RESULTATEN VELDBEZOEKEN
26367
A
FLOOD WARNING AND DAMAGE ASSESSMENT GIS
(PSO 98/RF/3/10 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: North-west Regional Administration for Hydrometeorology and Environmental Monitoring/Morzaschita Mrs R.Mihailenko.
•
Branche: Transport.
•
Periode: 1/1/99-31/12/00, gewijzigd in 31/1/01.
•
Budget: € 142.303.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: 1.
Het veiligheidsniveau voor investeringen in St. Petersburg verhogen door een verbeterde bescherming tegen (de gevolgen van) overstromingen.
2.
De realisatie van een systeem ter voorspelling van waterniveaus, dat geïntegreerd zal worden met de operationele weersvoorspellingen door de St. Petersburg Meteorologische Dienst en mogelijk zelfs met die van het KNMI.
3.
De ontwikkeling van een Geografisch Informatie Systeem (GIS), met actuele informatie over de kwetsbaarheid voor overstromingen, de infrastructurele waarde en mogelijke schade. Het systeem kan worden gebruikt bij het ontwikkelen van overstromingsscenario’s, het uitwerken van evacuatieplannen, de planning van de stedelijke ontwikkeling, het optimaliseren van investeringen, verzekeringsaangelegenheden, et cetera.
Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Een gekalibreerd, getest en gedocumenteerd systeem voor het voorspellen van waterhoogten in de Oostelijke Finse Golf.
2.
Een op het GIS gebaseerd informatiesysteem voor het vaststellen van de sociaaleconomische en ecologische gevolgen van een overstroming.
3.
De beide staven opgeleid in het gebruik van de systemen.
4.
Het leveren van computers (later vervallen, waren al geleverd in een eerder project) en GIS-licenties.
26367
C.
Middelen
•
Budget: € 142.303.
•
Is de hardware/software geleverd? De software is volledig en naar volle tevredenheid geleverd.
D.
Uitvoering
•
Het project is een vervolg van eerdere PSO-projecten in St. Petersburg gericht op Integraal Water Management en een voortzetting van een reeds sinds 1990 bestaande relatie tussen de autoriteiten van St. Petersburg en het Waterloopkundig Laboratorium Delft.
•
Het project bestaat uit twee gescheiden, maar gerelateerde projecten: 1) Een model voor de weersgesteldheid in de Baltische Golf gevoed door actuele informatie, verstrekt door onder andere het Zweedse Meteorologische Instituut, en het tijdig voorspellen van de verwachte waterhoogten. 2) Een op het GIS gebaseerde inventarisatie van de gevolgen van de voorspelde waterhoogten. Hierbij treden het Departement voor Burgerbescherming en Noodsituaties voor St. Petersburg en het District Leningrad op als beheerder en verspreider van de informatie aan de belanghebbende partijen.
•
Deze essentiële informatie wordt gebruikt bij het voorbereiden van evacuatieplannen, stadsontwikkeling, het evalueren van investeringsprogramma’s en verzekeringsaangelegenheden.
•
Het project heeft ook belangrijke relaties met de geplande stormvloedkering, zowel de beoordeling van de gevolgen van het reeds gerealiseerde deel van deze dam, als wel een noodzakelijke voorwaarde om de toekomstige dam te zijner tijd qua operaties zeker en veilig te kunnen benutten.
•
De internationale financiële instellingen die te zijner tijd de dam mede zullen financieren, hebben dan ook grote belangstelling voor de resultaten van dit project.
•
Vervolgactiviteiten door Nederlandse waterbouwkundige adviesbureaus en Nederlandse aannemers worden waarschijnlijk mede door dit project mogelijk gemaakt.
E.
Resultaten
Positionering: •
Het betreft hier niet een gewoon PSO-project; de normale criteria van positionering et cetera zijn dan ook niet van toepassing.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Getraind personeel. Model ten behoeve van de waterhoogtevoorspelling gereed. Volgens de lokale meteorologen kan het systeem echter pas formeel operationeel worden verklaard, met alle eventuele aansprakelijkheidsproblemen, 'als we een echte overstroming hebben gehad'. Ook op basis van de historische gegevens kan met assistentie van een internationaal team van deskundigen deze officiële operationeelverklaring echter worden bereikt. Het is nu niet duidelijk wie hiertoe het voortouw neemt.
26367
•
Het systeem is afhankelijk van de dagelijkse berichtgeving zoals die in internationaal verband onder andere door het Zweeds Meteorologisch Instituut wordt verstrekt. Deze informatie werd in het kader van het project gratis verstrekt, maar dit zou per 30 november worden beëindigd. Onduidelijk is of en, zo ja, onder welke voorwaarden deze informatie alsnog daarna kan worden verstrekt.
•
Het GIS Damage-assessmentsysteem is volledig gerealiseerd, operationeel en voorziet in een grote behoefte van een groot aantal belanghebbende partijen.
•
De PC’s waren reeds beschikbaar, het personeel is getraind en zeer enthousiast over de mogelijkheden van het systeem. Het systeem maakt nu deel uit van de dagelijkse operaties in het meteorologisch instituut.
•
Verdere uitbreidings- en verbeterplannen.
•
Behalve deze beide systemen is er ook behoefte aan een evaluatie van de te nemen maatregelen ter verbetering van de gehele kustzone. Nederlandse deskundigheid werd daarbij op prijs gesteld.
•
De kwaliteit van beide programma’s, de wijze van samenwerken en de training, alsmede de mogelijkheid om in Nederland kennis te nemen van de ontwikkelingen werd zeer op prijs gesteld.
•
De geleverde modellen behouden alleen hun waarden als ze voortdurend worden geupdated, zowel ten aanzien van de meteogegevens en de gerelateerde gemeten waterhoogten als ten aanzien van de stedelijke en gebruikersontwikkeling van de afgeleiden van het GIS. Onduidelijk is of daarvoor ook daadwerkelijk de voorwaarden blijvend geschapen zijn.
Transitie: •
Dit product levert een belangrijke verbetering van het milieu op, zowel op de korte als op de langere termijn.
•
Grote invloed op het milieu en de veiligheid in en rondom de St. Petersburg.
•
Samenwerking: de reeds bestaande samenwerking met de Nederlandse adviseurs is versterkt en kan tot vervolgopdrachten leiden. Het is de vraag of het PSO hiervoor het meest geschikte instrument is of dat het Ministerie van V&W zelf gerichte actie zou moeten ondernemen.
Spin-off: •
De reeds bestaande langdurige relatie met Nederlandse adviesbureaus is gecontinueerd.
•
Weer een bewijs van Nederlandse deskundigheid op dit specifieke gebied geleverd.
•
Verbetering milieu op korte en langere termijn verzekerd.
•
Mogelijkheden tot beperking van schade door overstromingen sterk verbeterd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de kwaliteit van de geleverde modellen en de wijze van samenwerken.
•
Voor de regio belangrijke nieuwe techniek ontwikkeld.
26367
•
Goede voorbereiding voor de besluitvorming door de internationale financiële instituten ten aanzien van de afbouw van de stormvloedkering.
•
Mogelijkheid tot inschakeling Nederlandse adviesbureaus en aannemers bij de voltooiing van de stormvloedkering.
Conclusie: Project geslaagd, continuïteit wat betreft de adviesfunctie gezien de nauwe contacten waarschijnlijk, inschakeling overige Nederlandse adviesbureaus en eventueel aannemers bij de constructie van de stormvloedkering is mogelijk. Goede voorbereiding voor de internationale financiële besluitvorming ten aanzien van de afbouw van de stormvloedkering. Verdere begeleiding van het project is noodzakelijk, om een operationele stelling te garanderen. Indien deze steun niet wordt geleverd, zal deze besluitvorming tot oeverloze discussies leiden. Deze voortzetting dient te worden gefinancierd door de centrale overheid van de Russische Federatie, c.q. de stad St. Petersburg met het District Leningrad. Gezien de zeer trage besluitvorming in die overheden en de beperkte financiële middelen zou een bijdrage van het Nederlandse Ministerie van V&W in de rede liggen. Het inbrengen als een kostenpost bij de begroting van de stormvloedkering behoort ook tot de mogelijkheden. In dit project werd steun geleverd aan een (semi-)overheid, in een kennisgebied waarin Nederland leidinggevend is, private vervolgacties zijn mogelijk.
26367
IMPROVEMENT DIARYFARM RUCHYI (PSO 98/RF/4/3 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Piskarecskypr 144, St Petersburg.
•
Branche: Agricultuur.
•
Periode: 1/12/98-1/12/99 later verlengd tot 16/12/99.
•
Budget: NLG 681.622.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het algemene doel is het verbeteren van de private zuivelindustrie in de omgeving van St. Petersburg. De Ruchyi-boerderij zal daarbij als pilot optreden. Het project beoogt een toename in de melkproductie en -verwerking en een verbetering van de eindproducten van de Ruchyi-boerderij, en tevens het creëren van nieuwe hooggekwalificeerde banen. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
De levering en installatie van moderne Nederlandse machines ten behoeve van de zuivelproductie.
2.
De kennisoverdracht op het gebied van moderne zuivelproductie.
3.
Training op het gebied van zuiveltechnologie, hygiëne en kwaliteitscontrole.
4.
Technische assistentie bij het opzetten van een kwaliteitscontrolesysteem.
5.
Technische assistentie met betrekking tot het management, de veterinaire aspecten, veevoeder en melktechnieken.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 681.622.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
De uitvoering is uitstekend verlopen, goede samenwerking met Fretec en Van ’t Riet.
•
Er is een nieuwe proceslijn voor het pasteuriseren en homogeniseren van melk, een verpakkingslijn opgezet en een reinigingsunit geplaatst en het nodige leidingwerk aangebracht. Bij ons bezoek bleek echter dat de Oekraïense verpakkingsmachine sinds de openingsdemonstratie storingen vertoonde en niet meer gebruikt werd.
26367
•
Men had zelf geen initiatief richting de leverancier genomen om een en ander op te lossen. Alsnog actie in gang gezet, de Nederlandse (tussen)leverancier was niet op de hoogte van enig probleem.
E.
Resultaten
Positionering: •
Het project heeft tot een duidelijke kwaliteits- en kwantiteitsverbetering van de melkproductie en de afgeleide zuivelproducten geleid. Men kan nu op kwaliteit concurreren met de staatsmelkfabrieken en een betere prijs verkrijgen voor de producten.
Transitie: •
Boeren uit de omgeving leveren toe, het project vervult een duidelijke pilotfunctie.
•
Goede invloed op het milieu, minder afvalwater, geen lekkende freonkoelsystemen, reductie van stroomkosten met 50%.
•
Concurrentie met de staatsmelkfabrieken is nu mogelijk.
•
Nieuwe producten ontwikkeld.
•
Geen nieuwe samenwerking met de Nederlandse bedrijven.
Spin-off: •
Betere kwaliteit en kwantiteit van de melkproductie.
•
Kennisoverdracht.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Verbetering milieu op korte en langere termijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
Voor de regio belangrijke nieuwe zuiveltechnieken beschikbaar gesteld.
Conclusie: Project geslaagd, geen actie genomen toen de verpakkingsmachine na de start storingen vertoonde. Geen blijvende relatie met Nederlandse toeleveranciers of kenniscentra.
26367
MANUFACTURING HIGH QUALITY SNACKS OUT OF PELLETS (PSO 99/RF/3/11 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/ kerngegevens
•
Locatie: VITEK, Oktyabrskaya Embankment 54, St. Petersburg.
•
Branche: Industrie/technology conversion.
•
Budget: NLG 789.829.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het doel van het project is het moderniseren van de Russische snackindustrie, gebaseerd op Nederlandse technologie. Dit dient te geschieden door kennistransfer op het gebied van de productie van derdegeneratiesnacks (diep gefrituurde pellets) met een laag vetgehalte, die de plaatselijke vraag naar snacks van hoge kwaliteit zal bevredigen. Bovendien zal energiezuinige productietechniek worden geïntroduceerd. Daarnaast richt dit project zich op het creëren van een markt voor Nederlandse leveranciers van grondstoffen en toevoegingen en productiemachines. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Een geïnstalleerde lijn voor de productie van op pellets gebaseerde snacks, inbegrepen de apparatuur voor het toevoegen van aroma. Getraind personeel voor de bediening en het onderhoud van de machines.
2.
Een introductie voor verdere automatisering en verbetering van het bedrijfsmanagement.
3.
Een introductie in HACCP en andere hygiënische standaarden, gebaseerd op westerse standaarden.
4.
Advies over de wijze waarop ISO 9002 kan worden ingevoerd.
5.
Een businessplan met daarbij inbegrepen een onderzoek naar de correcte productmix, marketing en de planning van de distributie.
6. Een seminar voor de Russische snackfoodindustrie ter verspreiding van de verkregen kennis en ervaring. 7.
Onderzoek naar het type snack dat dient te worden geproduceerd.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 789.829.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
26367
D.
Uitvoering
•
De uitvoering van het project is goed verlopen, machines geplaatst, opleidingen gegeven, businessplan gemaakt. De marktstudie bleek veel te optimistisch te zijn. Van de geplande verkopen van 850 ton per jaar werd na 4 maanden slechts 4 ton gerealiseerd.
E.
Resultaten
Positionering: •
Na het operationeel stellen en de feestelijke opening met autoriteiten is na enige maanden de fabricage gestaakt en de fabriek verlaten. Onderzoek ter plaatse op het oorspronkelijke adres en de naaste omgeving heeft geen informatie opgeleverd over de contactgegevens van de voormalige recipiënt. Ook het Nederlandse consulaatgeneraal ter plaatse tast in het duister en beschikt niet over nadere bijzonderheden. Ook bij de Europese Snackfabrikanten Associatie in Oekraïene kon men niets anders mededelen dan dat geholpen was met de oprichting van de in het kader van het project opgerichte Russische Federatie van Snackfabrikanten, maar dat geen contributie meer werd betaald en men dus niet langer lid van de ESA was. Hetzelfde geldt voor het lidmaatschap van VITEK. Onderzoek in Nederland bij de beoogde jointventurepartner leverde de informatie op dat het geïnstalleerde machinepark is 'overgedragen' aan een andere partij'; naar verluidt is dat de snackfabriek in Torzhok. Deze fabriek is operationeel en produceert met onder andere deze machines in volle concurrentie met de in het kader van het project beoogde Nederlandse jointventurepartner op de markt van de Russische Federatie.
•
Gezien de verdwijning van deze fabriek is er geen sprake van enige duurzaamheid of blijvende relatie met Nederlandse handelspartners.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Om eerder genoemde reden ter plaatse niet te verifiëren, in elk geval niet meer relevant.
•
De kwaliteit van de producten en diensten was niet meer te beoordelen.
Transitie: •
Via de oorspronkelijke recipiënt geen, via de oneigenlijke verkrijger van de machines niet te beoordelen.
•
In plaats van de creatie van een Nederlandse-Russische joint venture is een concurrent versterkt.
•
Samenwerking: Geen nieuwe samenwerking, integendeel; versterking van de concurrentie.
Spin-off: •
26367
Geen langdurige relatie van Nederlandse bedrijven met dit bedrijf, wel opdrachten en contacten met andere Russische en Roemeense afnemers voor de Nederlandse deelnemers.
Conclusie: Project ter waarde van NLG 789.829 mislukt, recipiënt met de noorderzon vertrokken, machines naar alle waarschijnlijkheid 'overgedragen' aan een andere Russische snackfabrikant, die nu als concurrent optreedt van de beoogde Nederlandse jointventurepartner. Er zijn wel vervolgopdrachten en contacten voor de Nederlandse toeleveranciers ontstaan, zowel in de Russische Federatie als in Roemenië.
26367
IMPROVING PIG PRODUCTION IN LENINGRAD DISTRICT (PSO 99/RF/4/12 – PSO PLUS)
A.
Projectbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Piskarecsky PR 144, St Petersburg.
•
Branche: Agricultuur.
•
Periode: 1/1/00-31/12/01 gewijzigd in 15/7/020.
•
Budget: NLG 1.470.000 gewijzigd in NLG 1.309.771.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Verhogen van de productie en het verbeteren van de efficiëntie van de varkenssector in de regio en het stimuleren van commerciële relaties tussen varkenshouders in Noordwest Rusland en Nederlandse leveranciers van technologie en materiaal. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Levering materiaal in combinatie met technische assistentie op het gebied van verbeterde productietechnieken.
2. Verbetering van technologie en gebruik van diervoederproductie. 3. Training van management en personeel van de ontvangende varkenshouderij en van andere commerciële varkenshouderijen in de regio. 4. Het opstellen van businessplannen voor uitbreiding van de sector in de regio.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 1.309.771.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Het project is ontstaan doordat de recipiënt parlementslid is van de regio Leningrad en daardoor op de hoogte is van alle buitenlandse hulpprogramma’s, zo maakt hij naast het PSO-project gebruik van Franse, Italiaanse en Finse projecten.
•
De uitvoering is minder goed verlopen, door autoritair optreden van de recipiënt verliep de voortgang en coördinatie moeizaam. Zo besloot hij in tegenstelling tot de oorspronkelijke projectopzet tot gedeeltelijke nieuwbouw, overigens met achtereenvolgens drie aannemers met alle gevolgen van dien voor de kwaliteit.
26367
•
De goede afloop van het project is alleen te danken aan de inzet van een Nederlandse stagiaire, die op werkniveau vertrouwen kreeg en een en ander kon bijsturen. De in het eindrapport geconstateerde bouwkundige tekortkomingen blijken nu (november 2003) te zijn opgelost, er is onder andere een nieuw dak geplaatst ter verbetering van de isolatie, ook de silo is nu bereikbaar.
•
De staluitrustingen zijn geplaatst en voldoen goed.
•
De voedingsnutriënten zijn via een lokaal veevoederbedrijf geleverd en ter plaatse gecombineerd met lokaal voer.
•
Het fokmateriaal is geleverd, de leverancier heeft ervoor gekozen 'grootouders' te leveren, omdat er geen contract was voor een commerciële voortzetting van de leveringsrelatie na afloop van het project. Slechts de levering van 'overgrootouders' maakt een voortzetting van de fokkerij zonder vermindering van kwaliteit mogelijk.
•
De laboratoriumuitrusting ten behoeve van KI is geleverd en voldoet.
•
Het geleverde softwareprogramma ter ondersteuning van de vastlegging van de gegevens en de PC zijn geleverd, waren operationeel, maar worden niet meer gebruikt omdat de licentie van de software nu na afloop van het project door de recipiënt dient te worden betaald. Tot nu toe bestond daartoe niet de bereidheid.
•
Door de vertraging in de bouw betond er geen gelegenheid meer voor de geplande kennisoverdracht door middel van trainingen. Overigens neemt de recipiënt deze rol nu over met onder andere een ingericht demonstratielokaal. Het is echter de vraag wat de kwaliteit van de voorlichting is zonder assistentie van de Nederlandse deskundigen.
•
Er is geen nazorg besteed aan dit project. Op commerciële basis zou alsnog kunnen worden getracht met name de voorlichtingsactiviteiten nieuw leven in te blazen, om zo alsnog het beoogde uitstralingseffect te bereiken.
E.
Resultaten
Positionering: •
Voor de recipiënt heeft dit PSO-project duidelijk een eenmalige injectie opgeleverd. Op korte termijn is een toename van het aantal varkens, gewichtstoename en verbeterde vleeskwaliteit aantoonbaar. De recipiënt heeft door nieuwbouw ook zelf geïnvesteerd, er is een relatie opgebouwd met de overige varkensfokkerijen in de regio.
•
De voordelen van de software van het fokkerijmanagementsysteem worden niet meer benut, administratie geschiedt weer met de hand.
•
De relatie met de lokale diervoederproducent is verbroken. De recipiënt wenst nu een proef aan te gaan met een Finse leverancier van veevoeder.
•
Er bestaat geen relatie met de Nederlandse leverancier van het fokmateriaal, integendeel, de recipiënt treedt nu op als leverancier van het afgeleide fokmateriaal aan zijn lokale collega’s. 'Zij kopen liever van mij dan het dure Nederlandse fokmateriaal'. De negatieve gevolgen van deze handelswijze werden ontkend.
26367
•
De voorlichtingsactiviteit bestaat; zo zouden er honderden bezoekers komen, maar dat kon niet objectief worden vastgesteld.
•
Het jonge duo dat tot genoegen van de Nederlandse partijen de nieuwe ontwikkelingen goed oppakte, werkt inmiddels niet meer op de fokkerij, naar verluidt omdat men geen medewerking verkreeg bij de noodzakelijke verbeteringen.
•
Overigens is de nieuwbouw, zeker in relatie tot de desolate omgeving, een plaatje van orde en netheid en zou zeker als voorbeeldlocatie kunnen dienen.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Getraind personeel. Geïnstalleerde stalinrichting. Geleverd fokmateriaal. Geleverde moderne voedingsnutriënten. Geleverde hardware en software voor het beheer. Geleverde laboratoriumuitrusting. Samenwerking en kennisoverdracht tussen de lokale fokkers gerealiseerd. Voorlichting over voedingsmethoden tijdens de diverse levensfasen gegeven.
•
Kwaliteit van de producten en diensten is goed.
Transitie: •
Op korte termijn is de productie van de varkensfokkerij van de recipiënt en afgeleid van zijn collega’s verbeterd, door het ontbreken van langdurige relaties met Nederlandse toeleveranciers is de mogelijkheid tot verbreden van kennis en voortdurende verbetering van de kwaliteit niet benut.
•
Voor de recipiënt een duidelijke verbetering van de technologie, geen nieuwe banen, wel een bijdrage aan de continuïteit van het bedrijf.
•
Samenwerking: er zijn geen nieuwe relaties met Nederlandse bedrijven ontstaan. Integendeel, het fokmateriaal wordt doorgeleverd aan collega’s. De financiële situatie laat nog niet toe dat men grote investeringen kan doen, het weer opengesteld zijn van de kredietfaciliteit van NCM voor de Russische Federatie is onvoldoende bekend.
Spin-off: •
Geen blijvende relatie met Nederlandse bedrijven.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Door op te treden als demonstratiefokkerij verspreiding van de kennis van de Nederlandse kwaliteit op het gebied van de varkensfokkerij, maar niet met een garantie van de kwaliteit van deze voorlichting.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
Belangrijke nieuwe techniek in gebruik genomen.
26367
Conclusie: Ondanks moeizame samenwerking met de recipiënt is het project qua uitvoering, met uitzondering van de training, geslaagd. Het geautomatiseerde fokvolgsysteem wordt niet meer benut, daar men niet bereid is de jaarlijkse kosten voor de licentie en updates te betalen. Er bestaan geen banden met de Nederlandse leveranciers van fokmateriaal, integendeel, het afgeleide Nederlandse fokmateriaal wordt doorverkocht aan derden. Er bestaat geen relatie met de Nederlandse producent van nutriciënten. Qua voortzetting is dit project dus mislukt. Eventuele vervolgacties, gesteund met de nu weer geopende NCM-faciliteit, zouden misschien nog resultaten kunnen opleveren.
26367
IMPROVEMENT OF CO-OPERATION IN RIVERPORT (PSO 99/RF/1/21 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: St. Petersburg River Port OJSC, Oktyaberskaya Embankment 40.
•
Branche: Transport/infrastructuur.
•
Periode: 1/7/00-1/9/01.
•
Budget: NLG 1.500.000.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: De terminal te moderniseren tot westerse standaard, om te dienen als pilotproject voor verdere samenwerking. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Een intermodale lay-out die de risico’s beperkt en de output verhoogt.
2. Getrainde havenmanagers en havenwerkers zoals vorkheftruckchauffeurs, kraandrijvers, containerbehandelaars (inbegrepen koelterminals) en intermodale afhandelaars. 3. Moderne uitrusting en faciliteiten die voldoen aan de eisen die aan een containerterminal worden gesteld. 4. Vorklifttrucks voor het behandelen van lege tot mediumzware containers, het vullen, legen en op locatie plaatsen van containers. 5. Mobiele kraan voor het lossen en laden van schepen (ten laste van Kersten Hunnik). 6. Verbetering aanlanding en navigatie (ten laste van Riverport). 7. Publiciteit gericht op Nederlandse en Russische scheepvaartmaatschappijen, verladers en cargadoors en de lokale autoriteiten.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 1.500.000.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
De toelevering van de vorklifttrucks door de Nederlandse leverancier is goed verlopen, bedienend personeel vorklifttrucks is getraind.
•
De mobiele kraan is aangeschaft.
26367
•
+/-2000 m2 verharding is aangebracht.
•
Douanefaciliteit op de terminal bespoedigt de afhandeling.
•
De baggerwerkzaamheden hebben plaatsgevonden, maar niet tot op de vereiste diepte.
•
De havenautoriteit heeft tot nu toe nagelaten de navigatielichten ten behoeve van het navigeren bij duisternis aan te brengen.
•
De locatie van Riverport is ongunstig, verbinding met het slecht onderhouden rivierennet is slechts mogelijk gedurende de nacht, de monumentale bruggen van St. Petersburg laten containervervoer over de rivier bij dag niet toe. Verbinding met railvervoer is slechts mogelijk via een hoger op de rivier gelegen tweede terminal. Het gevolg is dat een groot deel van de toe- en afvoer via trucks door de stad dient plaats te vinden. Zodra de rondweg gereed is, is een algeheel verbod op dit vervoer door de stad te verwachten.
•
De nieuwe eigenaar van de terminal is een constructiebedrijf met een zand- en grindhandel, van daaruit kan druk ontstaan om de terminalactiviteiten te beëindigen.
•
Vanuit de centrale overheid wordt sterk de nadruk gelegd op het belang van de zeehavens. Het is slechts op basis van kortere wachttijden en een lagere prijs dat Riverport nog aantrekkelijk is voor de Baltic Expres Line (Rotterdam-St Petersburg vv).
E.
Resultaten
Positionering: •
De onderneming is rendabel. Er was in 2002 een verhoging van circa 10% van het aantal verladen terminals in de BEL. Door de extreem strenge winter en een gebrek aan ijsbrekers vertoont 2003 een dip van 30%. Ook de overname van Kersten Hunnik door Van Uden en de overname van Riverport door de nieuwe eigenaren kan van negatieve invloed zijn geweest.
•
In feite is er geen vaste relatie tussen een scheepvaartmaatschappij en de verlader behalve via een contract met een opzegtermijn van circa drie maanden. Als Van Uden om wat voor reden dan ook besluit de relatie met Riverport te verbreken, dient de positie van de door het PSO geleverde uitrusting te zijn verzekerd. Bij de lopende onderhandelingen met een nieuwe cargadoor op een andere locatie wordt aan een oplossing gewerkt voor dit probleem.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Getraind personeel. Geleverde vorklifttrucks. Zelf gekochte kraan en drie 20-tons trucks, verharding aangebracht.
•
De kwaliteit van de producten en diensten is goed.
•
Gezien de onzekerheid van het voortbestaan van Riverport als terminal is de toekomst niet verzekerd; wel zijn er mogelijkheden om de activiteiten van de Baltic Expres Lijn (van belang voor de relatie tussen Rotterdam en St. Petersburg) met de geleverde uitrusting op een andere, meer geschikte locatie voort te zetten.
26367
Transitie: •
Dit project levert een belangrijke verbetering van de terminal op.
•
Door de levering in het PSO-project gecombineerd met de eigen aanschaffingen en de verbeteringen op de terminal is een meer efficiënte overslag ontstaan met een toename van het aantal containers, gecombineerd met een kortere verwerkingstijd.
Spin-off: •
De langdurige handelsrelatie met Riverport is niet verzekerd, wel de mogelijkheid om met behoud van de geleverde equipement op een andere terminal de activiteiten voort te zetten.
•
Voortbestaan en groei van de Baltic Expres Lijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
Conclusie: Project geslaagd, toename in containervervoer tussen Rotterdam en deze terminal gedurende 2002 met 10% en een efficiëntere afhandeling, gevolgd door een daling ten gevolge van een zeer strenge winter. Hoewel een blijvende overslagactiviteit op deze terminal niet gegarandeerd is, kan ook op een nieuwe locatie van de verkregen uitrusting en ervaring gebruik worden gemaakt.
26367
CONVERSION PROJECT ON THE LOCAL PRODUCTION OF PACKAGING MATERIAL IN THE UKRAINE (PSO 98/UK/2/2 – PSO KLASSIEK)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: 46 Mashinobudivna St, Kiev.
•
Branche: Packaging.
•
Periode: 01/01/99-30/04/00.
•
Budget: NLG 960.000.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: •
Demonstratie van Nederlandse technologie en ervaring in de verpakkingsindustrie.
•
Modernisering van de Oekraïense verpakkingsindustrie tot het niveau van de westerse standaarden.
•
De ontwikkeling van kennis over de Oekraïense verpakkingsindustrie.
•
Het tot stand brengen van een blijvende relatie tussen Nederlandse en Oekraïense bedrijven op het verpakkingsgebied.
Specifieke doelstelling: Het opstarten van een moderne productielijn voor dunwandig plastic verpakkingsmateriaal, geproduceerd door een spuitmachine; alsmede het vervaardigen van nieuwe matrijzen en het vervangen van oude matrijzen.
C.
Middelen
•
Budget versus totale besteding: NLG 960.000 versus NLG 833.866.
•
Is de hardware/software geleverd? Ja.
D.
Uitvoering
•
Dit project is min of meer toevallig totstandgekomen door de goede relatie van de recipiënt met het Paton Instituut, waardoor hij via dit contact kennisnam van de PSOmogelijkheden.
•
De samenwerking met de Nederlandse experts van TNO en Ramix BV werd door de recipiënt op prijs gesteld. Hij roemde het hoge technische niveau. Daarnaast werd door de marketingervaring van de Nederlandse counterparts een mogelijkheid geopend om naast de in het project erkende noodzaak van de plastic verpakkingen ook ruime aandacht te besteden aan de verpakking in karton.
26367
Inmiddels is in 2003 gebleken dat de kartonnage beschouwd kan worden als de hoofdactiviteit van de onderneming. Hiermede is naast de aanvankelijke doelstelling, een nieuwe activiteit in de markt gezet. Deze activiteit en de daarbij ontwikkelde producten zijn van een dergelijk hoog niveau dat inmiddels de status van preferred supplier van hoogwaardige Oekraïense producten is gerealiseerd. Deze ontwikkeling is volgens de recipiënt uitsluitend te danken aan de inbreng van de Nederlandse experts. Door dit PSO-project is de aanvankelijk verliesgevende productie van vliegtuigmodellen vervangen door een hoogwaardige en winstgevende verpakkingsindustrie. Door het verschuiven van de prioriteiten in de productie is het belang van de geleverde hardware afgenomen, waardoor deze beperkter wordt ingezet dan verwacht. De aanvankelijke productie van 1-literverpakkingen gevolgd door de geplande productie van 2 en 3,8 liter is niet gerealiseerd; door de vertragingen werd deze marktpositie door een concurrent ingenomen. De productie van de kartonnageverpakkingen geschiedt op een aangeschafte Koreaanse machine. •
Ondanks vertraging en tijdelijke tekortkomingen van een Nederlandse leverancier is het resultaat naar tevredenheid, maar vier maanden te laat opgeleverd.
E.
Resultaten
Positionering: •
De onderneming is rendabel en ontwikkelt nieuwe activiteiten door een dochter voor de massaproductie van plastic producten en de samenwerking met een matrijzenmaker voor de productie van door hen ontwikkelde matrijzen. Door de goede resultaten van het bedrijf en de correcte afhandeling van de vroegere schulden is een goede basis voor kredietverlening verkregen.
•
De ontwikkeling van het bedrijf blijkt uit de ontwikkeling van de huidige jaarlijkse omzetindicatie van 3,4 miljoen euro per jaar vergeleken met 1 miljoen euro in 1999.
•
Een verdere ontwikkeling in het topsegment van de Oekraïense verpakkingsmarkt wordt voorzien. Door de in gang gezette renovatie zal op termijn ook aan de westerse standaarden voor productie worden voldaan. De onderneming is voldoende geëquipeerd om in de huidige lokale markt te groeien. Export is niet relevant. Aandacht moet worden besteed aan een verdere spreiding van het klantenbestand.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Moderne spuitmachines voor de plastic verpakkingen, en een nieuwe (Koreaanse) machinelijn voor de kartonnage.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: goed.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst.
•
Samenwerking: er zijn geen blijvende handelsrelaties met Nederlandse toeleveranciers opgebouwd.
Transitie: •
26367
De onderneming heeft een goede relatie opgebouwd met topindustrieën, een totale omschakeling vanuit de voormalige hoogwaardige, maar verliesgevende productie van vliegtuigmodellen. Toename van de werkgelegenheid van 18 f.t.e. (1995) naar 180 f.t.e. (2003).
•
Nieuwe lokale markten zijn geopend, nieuwe kennis is verkregen, en het betreft een volkomen private onderneming. De milieuvoorzieningen, vooral benodigd bij de plasticfabricage, zijn getroffen. De noodzaak van de invoering van ISO 9000 wordt onderkend, maar wacht op de afhandeling van de renovatie van de gebouwen. Nieuwe locaties voor de fabricage worden ontwikkeld.
Spin-off: •
Geen langdurige relatie met Nederlandse bedrijven.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Grotere werkgelegenheid.
•
Hogere omzet.
•
Waardering voor de Nederlandse kennisinbreng.
•
Grotere kennis van het productieproces.
Conclusie: Project geslaagd qua uitvoering, ondanks afwijkingen van de aanvankelijke doelen. Een nieuwe activiteit afwijkend van de oorspronkelijk voorziene wordt, na zeer gewaardeerd Nederlands advies, uitgevoerd op een aangeschafte Koreaanse machine. De geleverde Nederlandse machines worden beperkt benut. Geen verdere relatie met Nederlandse leveranciers, grote waardering voor de deskundige Nederlandse adviseurs op verpakkingsgebied.
26367
LOGISTIC IMPROVEMENT OF A WAREHOUSE IN KIEV (PSO 98/UK/3/2 – PSO KLASSIEK)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: 3 Radischeva St, Kiev.
•
Branche: Warehousing.
•
Periode: 01/01/99-01/09/99 verlengd tot 01/09/02.
•
Budget: NLG 679.120.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: 1.
Verlaging van de toetredingsdrempel voor transport en handel (douane, managementinformatiesystemen).
2. Modernisering van de bestaande en planning van nieuwe terminals. Ontwikkeling van containerbehandelingsfaciliteiten in zee en rivierhavens en wegterminals. Ontwikkeling van de kennis, managementvaardigheden en informatievoorziening in de transportsector. Het creëren van blijvende samenwerking tussen de Oekraïense en Nederlandse firma’s en organisaties. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Het verbeteren van de registratie en de beheersing van de inkomende en uitkomende goederenstroom en de registratie van de goederen in voorraad.
2. Het verbeteren van de efficiency en de betrouwbaarheid van het interne transport en de afhandeling van goederen. Het realiseren van een faciliteit van een opslag van levensmiddelen onder de juiste temperatuurcondities. Het verbeteren van het logistieke kennisniveau van bij het project betrokken management en personeel.
C.
Middelen
Budget versus totale besteding: NLG 710.000 versus NLG 724.430. Is de hardware/software geleverd? Slechts ten dele.
D.
Uitvoering
•
Dit project is min of meer toevallig totstandgekomen door een eerder onderzoek om de plasticpoot van de holding voor een PSO-project in aanmerking te laten komen. Dit werd afgewezen, maar de mogelijkheden voor de verbetering van de logistieke afhandeling werden wel onderkend.
26367
•
Door een beperkt budget moest een aantal doelstellingen vervallen. Het geplande warehousemanagementsysteem, software en hardware, werd niet gerealiseerd. De geplande handlingequipement, vorkheftrucks, etc., werd niet geleverd. De training bij ETT werd, hoewel voor een zeer beperkt aantal deelnemers, als uiterst nuttig ervaren. De geplande koelruimte van 3000 m2 werd noodgedwongen gereduceerd tot 2000 m2.
•
Doordat bij de opstelling van het budget onvoldoende rekening is gehouden met de noodzakelijke lokale aanpassingen voorafgaand aan de installatie, moest de recipiënt voor dit doel extra geld lenen. Het opstellen van het voor deze lening noodzakelijke businessplan nam weer tijd waardoor het project vertraging opliep, overigens met toestemming van Senter en DIDEI. Door deze vertraging moesten de toeleveranciers extra opslagkosten maken; deze zijn ondanks een budgetoverschrijding door Senter geaccepteerd.
•
De combinatie van verantwoordelijkheden bij de consultancyfirma maakte het project voor de recipiënt minder transparant. De recipiënt heeft de overtuiging dat bij meer inspraak van zijn zijde binnen hetzelfde budget meer had kunnen worden gerealiseerd.
•
De door Senter bevorderde leverantie van Nederlandse hardware is volgens de recipient duurder dan lokale aanschaf, bovendien is onderhoud op termijn minder verzekerd.
•
Onvoldoende ondersteuning werd verkregen bij het verkrijgen van de VAT-vrijstelling.
•
De persoonlijke inbreng van de Senter-vertegenwoordiger werd zeer op prijs gesteld.
E.
Resultaten
Positionering: •
De onderneming is rendabel en zelfstandig.
•
Voor dit project, maar ook aanvullend, heeft de recipiënt zelf NLG 340.000 geïnvesteerd.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Getraind personeel. Goede koelruimte.
•
Geen blijvend contact met één van de Nederlandse counterparts ETT, maar wel met enkele individuele Nederlandse adviseurs. Uitbreiding van het aantal Nederlandse handelspartners, onder andere Campina.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: een goede positie ten opzichte van de Oekraiense retail is verkregen door de verbetering van de koelfaciliteit. De overige gewenste verbeteringen, warehousemanagementsysteem, etc., laten nog op zich wachten.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst.
26367
Transitie: •
Hoewel de koelruimte slechts een beperkt deel van de omzet uitmaakt, is deze toevoeging aan de capaciteit onmisbaar voor het behouden van het marktaandeel. De onderneming groeit in omzet en personeel. De maandelijkse omzet nam van 400.000 USD (2002) toe tot 1.000.000 USD (2003). De personele bezetting nam toe van 50 naar 100.
•
Nieuwe handelspartners worden actief gezocht, onder andere Nederlandse toeleveranciers van visproducten.
•
Samenwerking: met één van de Nederlandse transportbedrijven bestaat nog een relatie in de vorm van contacten, verdieping van deze relatie wordt echter gehinderd door een verschil van inzicht over wat als een redelijke lokale kostprijs kan worden beschouwd. De recipiënt betreurt dat, daar hij Kiev als een belangrijk logistiek knooppunt ziet.
Spin-off: •
Door uitbreiding koelopslag contract met Campina gesloten.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Grotere werkgelegenheid.
•
Hogere omzet.
•
Waardering voor de Nederlandse kennisinbreng.
•
Waardering voor de Nederlandse bijdrage in de koelruimte.
•
Grotere kennis van het logistieke proces.
Conclusie: Project qua uitvoering gedeeltelijk geslaagd, aanmerkelijke afwijkingen van de aanvankelijk te hoog gestelde doelen en onvolkomenheden in de uitvoering. Het feit dat het opstellen van het voorstel, de uitvoering, de lokale maatregelen en de rapportage allemaal in de hand waren van één lokale consultant, werd door de recipiënt niet als transparant ervaren.
26367
BARLY SECTOR DEVELOPMENT, CHERNIGEV REGION (PSO 99/UA/1/1 – PSO KLASSIEK)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Agrilux instrumentalnastreet 20, 14037 Chernigev
•
Branche: Landbouw
•
Periode: 1/1/00-31/12/02
•
Budget: NLG 1.088.062
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het doel van het project is het verbeteren van de productie van brouwerijgerst door de voor dit project geselecteerde deelnemende boeren uit de Chernigev-regio. Dit zal bijdragen tot een continue levering van brouwerijgerst ter afname door de brouwers. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van brouwerijgerst ten behoeve van de bierbrouwerijen in UA.
2.
Een constante bevoorrading van brouwerijgerst ten behoeve van de brouwerijen in de Chernigev-regio.
3.
Het invoeren van een rotatiesysteem voor de productie op de deelnemende boerderijen.
4.
De invoering van het marktprincipe voor de betrokken boeren.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 1.088.062.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Omdat Interbrew de lokale bierbrouwerij Desna in 1997 had overgenomen en wilde uitbreiden, was een verbetering van de kwaliteit en de kwantiteit van de brouwerijgerst noodzakelijk.
•
Daartoe is aanvankelijk onder leiding van de bouwerij (toen ook nog een mouterij) een vrijwillig samenwerkingsverband van boeren opgezet met als doelen: −
26367
Voor de boeren een hogere opbrengst in tonnages en een reële prijs gebaseerd op de markt met daaraan gekoppeld een bonus-malussysteem voor het behalen van bepaalde kwaliteitsparameters.
−
Voor de brouwerij/mouterij de import van brouwgerst vervangen door lokale productie die voldoet aan de door hen gestelde eisen. Met als belangrijk winstpunt lokaal gerst met de juiste kleur aan te kunnen kopen, waardoor zelfs ter plaatse een exportbier (Stella Artois) kan worden gebrouwen.
Dit is gelukt door: •
Overdracht van kennis aan de boeren om tot een betere en efficiëntere gerstproductie te komen.
•
Het uittesten van productiemethoden en inputs.
•
Het analyseren van de resultaten en het verder uitdragen daarvan.
•
Het beheersen van risico’s door het opbouwen en verstevigen van relaties met de boeren en het verbeteren van hun resultaten.
•
Het ontwikkelen van een infrastructuur waarbinnen de consortiumpartners zelfstandig hun betrokkenheid kunnen continueren.
•
Deze activiteiten worden gesteund door een hiervoor opgericht lokaal advies- en beheersbureau Agrolux, met 20% deelname van het startkapitaal van een Nederlandse agrarische adviesfirma. De aanvankelijke recipiënt Desna brouwerij is daarom gewijzigd in deze vennootschap. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de deelnemende boeren mede aandeelhouder zouden worden, maar omdat Malteurop nagenoeg een monopolist is ten aanzien van de bevoorrading van gerst aan Interbrew en de resterende 80% van Interbrew opeiste, is deze aandelenparticipatie door de deelnemende boeren niet doorgegaan.
E.
Resultaten
Positionering: •
Het project is rendabel, het aantal deelnemende boeren en het areaal nemen toe, de productie neemt toe in kwantiteit en kwaliteit en de agrotechnische begeleiding door twee agronomen werpt zijn vruchten af.
•
Door het gekozen samenwerkingsmodel ligt een levering aan Malteurop voor de hand, maar de boeren behouden hun vrijheid om elders hun producten af te zetten. De gekozen constructie geeft zekerheden voor voorfinanciering, advies en afname.
•
Omdat wisselbouw moet worden toegepast, kan dit project als een prima vehikel dienen voor overeenkomstige projecten op het gebied van vlas, aardappelen en suikerbieten; voorzichtige pogingen zijn reeds ondernomen.
•
Daarnaast kan ook het leveren van (tweedehands) landbouwmachines via deze samenwerking worden gerealiseerd.
Transitie: •
Dit project levert een belangrijke verbetering van de vitaliteit van de landbouw op in wat vroeger de graanschuur van Europa werd genoemd; op de korte en op de langere termijn kan dit project als aanjager dienen.
•
Grote invloed op (verbetering van) de kwaliteit van de landbouw in de regio.
26367
•
Samenwerking: deelname in aandelenkapitaal, levering van gerstsoort van hoge kwaliteit, aanzetten voor verbreding van het project.
Spin-off: •
Langdurige relatie met Nederlandse bedrijven.
•
Verbreding van activiteiten in de agrarische sector mogelijk.
•
Voortbestaan en groei van de betrokken boerenbedrijven verzekerd.
•
Verbetering milieu op korte en langere termijn verzekerd door betere mestmethoden.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
De betrokken boeren hebben kennisgemaakt met nieuwe technieken.
Conclusie: Project geslaagd, private advies-/beheervennootschap opgericht met 20% Nederlandse kapitaaldeelname, continuïteit gewaarborgd, blijvende relatie met Nederlandse agro-advieswereld en toeleveringsbedrijven verzekerd. Verbreding van het project is mogelijk.
26367
DEVELOPMENT OF SERIAL TECHNOLOGY AND PRODUCTION OF HIGH ENERGY MAGNETS AND DEVICES (PSO 99/UK/2/4 – PSO PLUS) Opmerking: Door de te grote afstand tot Kiev moest met een telefonisch interview met Dr. Putilov, technisch directeur van Expromag worden volstaan.
A.
Projectbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Medicinskaya str 36/42, 322631 Dnieprodzerzhinsk.
•
Branche: Industrie/technologieconversie.
•
Periode: 01/01/00-31/12/01, verlengd tot 01/04/02.
•
Budget: NLG 1.100.000 later gewijzigd in NLG 1.073.414.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het ontwerpen van een seriematige recyclingtechnologie teneinde ‘High energy’-magneten en magnetische instrumenten te produceren die de concurrentie aankunnen, daarbij tevens een milieuprobleem oplossen. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Een output van vijf ton per jaar, voorafgaand aan het project bijgesteld naar twee ton per jaar.
2. Het aanschaffen en installeren van de noodzakelijke machinerie. 3. Het invoeren van een quality control system. 4. Productie van prototypen ‘high energy’-magneten (flowmeters en separators). 5. Uitvoeren van een marktonderzoek naar de (inter)nationale markt voor geproduceerde ‘high energy’-magneten en een haalbaarheidsstudie voor toekomstige investeringen.
6. Uitdragen van projectresultaten door middel van seminar en publicaties. C.
Middelen
•
Budget versus totale besteding: NLG 1.100.000 versus NLG 1.150.000.
•
Is de hardware/software geleverd: volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Dit project is ontstaan door goede contacten van Dr. Putilov, technisch directeur van Expromag, met de Nat. Academie van Wetenschappen.
26367
•
Eerdere samenwerking tussen TNO en de Academie onder het PSO werd omgebogen naar samenwerking tussen private ondernemingen, de combinatie van Expromag en Walker Hagou (NL) werd geselecteerd. Overigens is Expromag nog geen private onderneming, voorstellen tot privatiseren zijn in voorbereiding. Het project werd grotendeels door Walker Hagou uitgevoerd. Tot ongenoegen van de initiatiefnemers werd het budget door Senter bijgesteld, waardoor de aanvankelijke doelstelling van vijf ton per jaar naar twee ton per jaar moest worden bijgesteld.
•
De uitvoering is uitstekend verlopen, de vrijstelling van VAT werd na de nodige lobbyactiviteiten verkregen. De documentatie van het project is voorbeeldig.
E.
Resultaten
Positionering: •
De start van de onderneming was alleen mogelijk door dit PSO-project. De omzet nam toe van 20.000 naar 200.000 KRH, de personeelsterkte nam toe van 20 f.t.e. naar 78 f.t.e. De capaciteit kan met de huidige middelen tot vier ton per jaar worden opgevoerd, maar de markt dient verder te worden ontwikkeld om dit aanbod te kunnen vermarkten.
•
De productie van HE-magneten uit fosforietafval draagt bij tot een verbetering van het milieu. Er is een steeds toenemende vraag naar HE-magneten, maar de markt dient nader te worden verkend. Daarnaast onderzoekt Expromag de mogelijke toepassing van deze magneten en hun afgeleiden in nieuwe producten.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd: Getraind personeel. Geïnstalleerd machinepark. Goed contact met de Nederlands-Amerikaanse counterpart Walker-Hagou Magnetics.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: Een goede positie ten opzichte van de Oekraiense markt is verkregen.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst: uitbreiding van de productie maakt echter nog lagere prijzen mogelijk; de benodigde financiële middelen bij aanschaf in het westen gaan het PSO-programma ver te boven, terwijl de aanmerkelijk goedkopere aanschaf in Rusland niet in het programma past. De enige mogelijke gezamenlijke ontwikkelingen zijn de uitvoering van de feasibilitystudies, om daarna de private partners het initiatief te laten nemen.
Transitie: •
In de sterk vervuilde omgeving levert dit product een verbetering van het milieu op, daarnaast wordt apparatuur vervaardigd, die op zijn beurt wordt ingezet bij onderzoek naar watervervuiling, etc. De werkgelegenheid is toegenomen. De overheid is zelfs bereid te betalen voor het te verwijderen fosforietafval, waardoor een relatief goedkope grondstof voor de productie kan worden verkregen.
•
Grote invloed op het milieu. Volkomen nieuwe techniek.
26367
•
Samenwerking: Expromag stelt een nauwe samenwerking met Walker-Hagou op prijs. Onderhandelingen hebben nog niet plaatsgevonden; het feit dat de infrastructuur van Expromag geen eigendom is, kan de onderhandelingen negatief beïnvloeden.
•
De in het eindrapport in het vooruitzicht gestelde feasibilitystudies door TNO en Tebodin zijn uitgevoerd en bieden goede aanknopingspunten voor vervolgprojecten.
Spin-off: •
Nog geen langdurige relatie met Nederlandse bedrijven, pogingen worden ondernomen.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Grotere werkgelegenheid.
•
Tien maal hogere omzet.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde instrumenten.
•
Belangrijke nieuwe techniek ontwikkeld.
•
Belangrijke verbeteringen voor het milieu, zowel direct als indirect.
Conclusie: Project geslaagd; conditietest alleen gewaarborgd met extra financiële middelen. De onder verantwoordelijkheid van TNO gehouden feasibilitystudies bieden aanknopingspunten voor vervolgprojecten.
26367
ENERGY SAVING AT A KIEV BAKERY (PSO 00/UA/4/15 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Kiev Bakery 6, 51 Chernigovskayastr, Kiev.
•
Branche: Energie/milieu.
•
Periode: 01/12/00-12/07/02 later gewijzigd in 30/09/02.
•
Budget: € 680.505.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: 1.
Versterking van de Oekraïense bakkerijsector door middel van modernisatie.
2.
Realiseren van samenwerkingsrelaties tussen Oekraïense en Nederlandse bedrijven.
3.
Realiseren van een basis voor Nederlandse investeringen in de Oekraïense bakkerijsector.
Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Opening van de Oekraïense bakkerijmarkt voor Nederlandse bedrijven.
2.
Bedrijfsplan voor de begunstigde.
3.
Installatie van energiebesparende hardware, tevens vermindering van CO2-uitstoot.
4.
Getrainde lokale staf.
5.
Uitdragen van projectresultaten en signaleren van potentiële samenwerking.
C.
Middelen
•
Budget versus totale besteding: € 680.505 versus € 880.505
•
Is de hardware/ software geleverd: ja, tot volle tevredenheid
D.
Uitvoering
•
Dit project is min of meer toevallig totstandgekomen doordat een naastgelegen bedrijf van de recipiënt in contact kwam met de lokale vestiging van Tebodin in Kiev.
•
Formeel is Bakery 6 geen private onderneming, de gemeente Kiev bezit 51% van de aandelen.
•
De onderneming wijkt echter in omvang en gedrag zo ver af van de voormalige staatsbedrijven dat deze beslissing te begrijpen is.
26367
•
Bakery 6 plande een totale verbetering van het hoofdgebouw van de bakkerij met eigen middelen. Daarin paste de vervanging van een oude oven door een efficiëntere moderne oven, waardoor gasverbruik en uitstoot van CO2 zouden verminderen, en maakte daarvoor graag gebruik van het PSO-programma.
•
De recipiënt was zeer tevreden over de geleverde oven, de ondervonden training en de manier waarop de technische documentatie was verzorgd.
•
De training van het technisch personeel geschiedde onder andere door het samenwerken met de Nederlandse experts tijdens de installatiewerkzaamheden.
•
De recipiënt heeft alle voorbereidingen, zoals sloop, voorbereiden installatie, aanvragen vergunningen, etc., uitgevoerd, waar nodig ondersteund door Tebodin.
•
De uitvoering is volgens plan verlopen, de tijdoverschrijding werd veroorzaakt door de activiteiten ten behoeve van de verspreiding. De VAT-vrijstelling werd na enige moeite verkregen.
E.
Resultaten
Positionering: •
De bakkerij is rendabel en is nu door de nieuwe oven leading op het gebied van kwaliteit in de Oekraïne. Het in de nieuwe oven geproduceerde brood is zeer gewild. De toename in productie is 10%, de omzet verbeterde met 8%. Hoewel ook de CO2reductie een doelstelling was, kon deze reductie niet worden vastgesteld. Zolang de overheidsmilieu-inspectie geen overtredingen vaststelt en dus de waarden binnen de bandbreedte blijven, worden specifieke waarden niet gemeten, zodat deze waarschijnlijke verbetering niet kan worden vastgesteld.
•
Een verdere ontwikkeling in het topsegment van de Oekraïense bakkerijmarkt wordt voorzien.
•
De onderneming plant al een uitbreiding met een tweede moderne oven.
•
Door het enthousiasme over het resultaat wordt er op eigen initiatief doorgegaan met de dissimilatie van de kennis over de nieuwe oven, vanuit de gehele Oekraïne en uit Rusland zijn en worden er bezoeken aan de bakkerij gebracht.
•
Hoewel veel bakkerijen financieel niet in staat zijn nieuwe ovens aan te schaffen, wil men toch verbeteren, desgevraagd bestaat er een aanmerkelijke vraag naar goede tweedehands ovens.
•
In de ranking komt Nederland achter Duitsland, maar voor Tsjechië en Slovenië, waarbij Nederland er prijstechnisch positief uitspringt.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst.
Transitie: •
Beter product, meer productie, lagere kosten, minder uitstoot (niet bewezen), voorbeeldfunctie en geringe personele reductie.
•
De onderneming heeft nieuwe kennis verkregen, realiseert een beter product, tevens vind export plaats.
26367
•
Samenwerking: Er zijn nog geen blijvende handelsrelaties met Nederlandse toeleveranciers opgebouwd. Tijdens de studietoer naar Nederland is wel kennis genomen van producten van onder andere Zeelandia. Deze producten zijn momenteel prijstechnisch nog niet interessant, maar kunnen bij het verder privatiseren van de bakkerijen interessant worden.
Spin-off: •
Geen langdurige relatie met Nederlandse bedrijven, vervolgaanbestedingen mogelijk van nieuwe of tweedehands apparatuur.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Beter product.
•
Hogere omzet.
•
Lagere energiekosten.
•
Minder CO2-uitstoot.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en het Nederlandse product.
•
Grotere kennis van het productieproces.
Conclusie: Project geslaagd, mogelijke vervolgresultaten zijn leveranties van nieuwe en tweedehands ovens uit Nederland; het initiatief dient dan wel door de private Nederlandse ondernemers genomen te worden. Kiev Bakery 6 is geen private onderneming, 51% van de aandelen behoort aan de stad Kiev.
26367
VISOKO MEAT PROJECT (PSO 99/BH/1/4 – PSO PLUS)
A.
Projectbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Skrsopromet, G. Mostre 53, 71300 Visoko.
•
Branche: Agricultuur.
•
Periode: 1/12/99-31/12/01 verlengd tot 1/7/02.
•
Budget: NLG 1.500.000 gewijzigd in NLG 1.482.566.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Verbeteren van het productieproces in de productieketen van vlees. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Veestallen op de proefboerderijen in goede conditie.
2. Zo'n 250 stieren geleverd aan proefboerderijen. 3. Goede kwaliteit samengesteld diervoeder voor vleesstieren. 4. Introductie van diergeneeskundeprogramma. 5. Samenwerkingsverband tussen lokale en Nederlandse diervoederfabriek. 6. Trainingsprogramma voor boeren. 7. Twee demonstratiedagen. 8. Technische kwaliteitscontrole voor begunstigde. 9. Verpakkings- en labelingstechnologie geïntroduceerd bij begunstigde. 10. Duurzame relatie tussen slachthuis en proefboerderijen. 11. Een basis gelegd voor een samenwerkingsverband tussen een onderaannemer en een lokale partner.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 1.482 566
•
Is de hardware/software geleverd: volledig en naar volle tevredenheid, de huidige eigendomsverhouding tot de slachterij-equipement is onduidelijk, zie hierna. De stallen zijn ten dele nieuw gebouwd en ten dele gerenoveerd. De trekker en mixer zijn in gebruik bij het gevormde boerencollectief.
26367
D.
Uitvoering
•
De uitvoering is volgens plan verlopen, al wijzigde de recipiënt zijn geplande bedrijfsvoering enkele malen. Na een bezoek aan Nederland was hij overtuigd van de noodzaak om de omvang van het project wat betreft de slachterij beperkt te houden. Het gedeelte dat was gericht op de boeren is goed verlopen, met uitzondering van het diergeneeskundige programma.
•
Na de afsluiting van het project legde de belastingdienst in het voorjaar van 2003 beslag op de slachterij van de recipiënt, wegens al of niet terecht niet betaalde invoerrechten uit het verleden. De eigendomsverhouding ten aanzien van de in het kader van het project geleverde uitrusting ter waarde van € 75.000 is nu onduidelijk en in de bestaande regelgeving in Bosnië Herzegovina niet te achterhalen. De fiscale wetgeving voorziet niet in een settlement van de schulden, beroepsprocedures zijn eindeloos. Volgens geruchten zou de onderneming doorgestart zijn, de aanvankelijk bestaande relatie tussen de vetmesters en de slachterij is in elk geval verbroken.
E.
Resultaten
Ad 1.
Geslaagd.
Ad 2.
190 in plaats van 250 stieren geleverd, geen Nederlands stamboekvee.
Ad.3
Geslaagd.
Ad 4.
Onvoldoende medewerking van de boeren, niet aan gewend, te hoge kosten.
Ad 5.
Geslaagd, de firma Koudijs levert honderd ton diervoeder per maand.
Ad 6.
Geslaagd.
Ad 7.
Gerealiseerd.
Ad.8.
Niet gerealiseerd door beslaglegging op de slachterij.
Ad.9.
Gerealiseerd, maar huidige status onduidelijk.
Ad 10.
Wel gerealiseerd, maar na het project in het voorjaar van 2003 verbroken.
Ad 11.
Gerealiseerd, door het stichten van een Nederlands-Bosnische joint venture voor de verhandeling van het ingevoerde diervoer; daarnaast is deze joint venture het vehikel voor de uitbreiding van activiteiten, onder andere een kippenbroederij.
Positionering: •
26367
Het op de boeren gerichte deel heeft tot een verbetering van hun positie in de markt geleid, de invoer van jonge stierkalven is na de eerste batch zelfstandig op gang gekomen, de afname door plaatselijke slagerijen en slachthuizen is gerealiseerd, maar er is geen zicht op de kwaliteit van deze productie.
•
Door grijze import en grijze verhandeling en onvoldoende regulering van de markt door de overheid is prijsstelling nog een onzekere factor; toch is door het advies, de betere infrastructuur en het betere voer een basis gelegd voor een verbetering van de productie en dus op termijn van de prijs en de rentabiliteit. De centrale overheid ondersteunt het project, met als gevolg betere lokale financieringsmogelijkheden voor de boeren; deze hebben hier al gebruik van gemaakt, hetgeen een bewijs is van hun vertrouwen in hun product.
•
De kwaliteit van de producten en diensten is wat betreft het boerendeel goed.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst: Niet wat betreft de belangrijkste recipiënt, wel wat betreft de boeren.
Transitie: •
Dit product levert een belangrijke verbetering op voor de betrokken boeren en heeft een uitstralingseffect; bovendien zijn er uitbreidingsmogelijkheden door de contacten die zijn gelegd met de Joegoslavische en de Nederlandse voederindustrie en agriconsultancy.
•
Verbetering vleesproductie, uitbreiding naar verbetering slachtmethoden en verwerking mogelijk.
•
Samenwerking: De toeleveringsfunctie van veevoeder vanuit Nederland is gerealiseerd. Nieuwe JV is vehikel voor verder uitbreiding agro-activiteiten, voortdurend Nederlands belang verzekerd.
Spin-off: •
Relatie met Nederlandse bedrijven verzekerd.
•
Voortbestaan en groei van de Bosnische boerenbedrijven verzekerd.
•
Verbetering vleeskwaliteit op korte en langere termijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
Kennisgenomen van Nederlands voer en Nederlandse hygiënische technieken.
Conclusie: Door beslaglegging op de slachterij van de formele recipiënt, na de voltooiing van het project, is dat deel van het project geen succes; daarmee is de hoofddoelstelling, het verbeteren van de gehele vleesproductie niet gehaald. Het project is voor het op de boeren gerichte deel geslaagd; de continuïteit is gewaarborgd en er is een basis voor verdere uitbreiding van de agro-activiteiten. Spin-off in de vorm van overeenkomstige projecten in voormalig Joegoslavië en CEElanden. Een blijvende relatie met Nederlandse toeleveringsbedrijven en de agro-industrie is verzekerd, mede door een Nederlands-Bosnische joint venture.
26367
APPLICATION OF LANDFILL GAS AND ENERGY (PSO 99/BH/2/7 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: KJKP 'RAD' Paromlinska 57, 71000 Sarajevo.
•
Branche: Afvalverwerking.
•
Periode: -
•
Budget: NLG 452.520.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het installeren van een biogasinstallatie met een capaciteit van 25-250 Nm3/h. Daarnaast het assisteren bij de introductie van gescheiden afvalverwerking, bij het opzetten van een compostunit en een publiciteitscampagne. Kwalitatieve doelstellingen: •
Een solide onttrekking en gebruik van biogas op de afvaldump van Sarajevo.
•
Een gezonde basis voor verdere ontwikkelingen van Petrogas in Bosnië-Herzegovina en een helder inzicht in plaatselijke businessmogelijkheden.
•
Het bevorderen van nationale belangstelling in het project en Petrogas-equipment.
•
Verbeterde afvalverwerking door KJKP'RAD'.
•
Publiekscampagne ter bevordering van gescheiden afvalverzameling.
C.
Middelen
•
Budget versus totale besteding: NLG 1.000.000 versus NLG 1.150.000.
•
Is de hardware/software geleverd? Volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Het project is ontstaan door het persoonlijk contact van de bedrijfsleiding van KJKP’RAD’ met de Nederlandse ambassade in Bosnië-Herzegovina.
•
De uitvoering is uitstekend verlopen, goede samenwerking met HasKoning en Petrogas.
•
De hele organisatie en infrastructuur van dit kantonale bedrijf ziet er zeer professioneel uit. De afvalstort ziet er keurig en wel onderhouden uit. De machines leveren de berekende output.
26367
E.
Resultaten
Positionering: •
De afvalverwerking van het kanton Sarajevo, voor 49% een private onderneming, vervult nu een voorbeeldfunctie in Bosnië-Herzegovina. Vele collega’s zijn naar het project als demonstratieproject komen kijken. Het navolgen van het project stuit echter op het gebrek aan financiële middelen. Er zijn nog vijf vergelijkbare stortplaatsen in Bosnië-Herzegovina waar een dergelijk project zou kunnen worden uitgevoerd.
•
Door het winnen van het biogas en het omzetten in elektriciteit wordt de uitstoot van CO2-verminderd. Door de vervolgactie gericht op gescheiden afvalverzameling wordt de totale omvang van de stort beperkt en de recycling bevorderd. Door de publicawareness-campagne wordt het publiek gewezen op de noodzaak tot het gescheiden verzamelen van afval. De website van KJKP'‘RAD' en het foldermateriaal zien er goed uit, uit alles blijkt dat men trots is op wat is bereikt.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd? Getraind personeel. Geïnstalleerd machinepark. Gerealiseerde output. Verdere uitbreidings- en verbeterplannen.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: goede bijdrage aan het net, positieve ontwikkelingen ten aanzien van gescheiden afvalverzameling en beperking van CO2uitstoot, positieve bijdrage aan recycling, voorbeeldfunctie.
•
De onderneming heeft een fundament gelegd voor de toekomst. Men wil de huidige output van 0,5 MWATT uitbreiden naar 1 à 2 MWATT. Een grant zal worden verkregen uit een milieufonds, men zal openbaar aanbesteden, maar de voorkeur gaat uit naar Petrogas (Petrogas en Haskoning zijn geïnformeerd). Bij deze uitbreiding wordt de mogelijkheid om gebruik te maken van een aantal van de nog resterende Caterpillar-gasgeneratoren bestudeerd (zie ook project Co-generation PSO 00/BH/2/14).
Transitie: •
Dit product levert een belangrijke verbetering van het milieu op, zowel op de korte als op de langere termijn.
•
Positieve invloed op het milieu in het kanton, maar tevens een uitstraling naar de rest van Bosnië-Herzegovina.
•
Geen nieuwe samenwerking, maar bij uitbreiding zal de voorkeur uitgaan naar deze Nederlandse bedrijven, voorzover toelaatbaar binnen de tenderprocedures.
Spin-off: •
Geen langdurige relatie met Nederlandse bedrijven, bij uitbreiding voorkeur voor deze Nederlandse bedrijven.
•
Voortbestaan en groei van het bedrijf verzekerd.
•
Verbetering milieu op korte en langere termijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
Belangrijke nieuwe techniek ontwikkeld.
26367
•
Op basis van deze referentie meerdere projecten in CEE-landen gerealiseerd.
•
Belangrijke verbeteringen voor het milieu.
Conclusie: Project geslaagd, continuïteit gewaarborgd, uitbreiding met extra financiële middelen uit een grant waarschijnlijk. Voldoende basis voor verdere verbetering milieu. Spin-off in de vorm van overeenkomstige projecten in CEE-landen is gerealiseerd. Herhaling op vijf andere locaties in Bosnië-Herzegovina is aan te bevelen, financiële middelen ontbreken echter. Het betrof een (semi-)overheidsbedrijf, 51% van de aandelen is in het bezit van de stad Sarajevo.
26367
PRODUCTION AND CONSERVATION OF MUSHROOMS (PSO 00/BH/1/15 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Oorspronkelijk: Mr Mundzic Mirnas, Sampion Breza.
•
Gewijzigd in: E.Tokic Farma Gljiva Pazaric, Sarajevo.
•
Branche: Agricultuur/voeding.
•
Periode: 1/7/00-28/02/02.
•
Budget: NLG 1.990.000.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het verbeteren van de kwaliteit en de kwantiteit van verse en bewerkte champignons door het introduceren van Nederlandse technologie, knowhow en management in de Brezaregio. Een goede basis vormen voor een blijvende ontwikkeling van de champignonteelt en een verbetering van de werkgelegenheid. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Vijf verbeterde en volledige ingerichte cellen voor de champignonproductie.
2. Verbeterde opslag, verpakking en marketing van verse champignons. 3. De overtuiging onder champignonkwekers van de voordelen en resultaten van verbeterde technologie. 4. Gevestigde commerciële relaties tussen de champignonsector in Bosnië-Herzegovina en de Nederlandse partners.
C.
Middelen
•
Budget totale besteding: NLG 1. 990.000, totale investering NLG 2.300.000
•
Is de hardware/software geleverd: volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Tijdens de inceptiefase constateerde de plaatselijke consultant LaRive dat de oorspronkelijke recipiënt ondanks herhaalde aanmaningen niet transparant was ten aanzien van zijn financiële situatie. In overleg met Senter is toen besloten een andere recipiënt te zoeken. Slechts door toeval was een Nederlandse deskundige op de hoogte van de producten van E. Tociz.
26367
Deze ontslagen militair was in 1998 gestart met een champignonkwekerij in een gehuurde garage, daarna in twee garages, daarna in een gehuurde niet-gebruikte spoorwegtunnel en leverde 50 ton per jaar aan de lokale markten. Het contact werd gelegd en onder tijdsdruk onderhandelden hij en Larive over zijn optreden als nieuwe recipiënt in het PSO-project. Hij besloot deel te nemen, investeerde in grond en te bouwen hal, eigen inbreng +/- KM 300.000 (+/-NLG 300.000). De cellen zijn geleverd door de gespecialiseerde Nederlandse leverancier. De installatie werkt naar volle tevredenheid.
E.
Resultaten
•
Vijf cellen volledig ingericht voor een moderne productie van champignons.
•
Kennis van de productiemethoden opgedaan in Nederland.
•
Veertien personeelsleden in dienst.
•
Aan uitbreiding wordt gewerkt met een nieuwe extra cel uit Nederland.
•
Voorbereidingen voor het produceren en leveren van bewerkte champignons zijn in volle gang.
•
Voorlichting aan collega’s is gegeven.
Positionering: •
De onderneming is rendabel, de aanvankelijke import van 250 ton per jaar vanuit Hongarije is volledig tot stilstand gekomen.
•
Behoudens zijn relatie met de banken, gelet op de noodzakelijke investeringen, is de firma onafhankelijk. De toelevering van compost is nog een punt van aandacht, de ingevoerde compost is van mindere kwaliteit en te duur.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd: Volwaardige champignonteelt gerealiseerd, toename productie van 50 naar 150 ton per jaar, uitbreiding naar 250 ton mogelijk.
•
Toename werkgelegenheid van vier naar veertien personen.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: Goede kwaliteit, goede verpakking, belangrijk marktaandeel, import gestaakt.
Transitie: •
Dit product levert een belangrijke verbetering op voor de betrokken kweker en heeft een uitstralingseffect, bovendien zijn er uitbreidingsmogelijkheden.
•
Het betreft het invoeren van nog niet bekende technieken, het creëerde werkgelegenheid, de import werd weggedrukt.
•
Samenwerking: Er is sprake van samenwerking, allereerst de toeleveringsfunctie van de Nederlandse uitrusting bij aanstaande uitbreiding, ten tweede de kennisuitwisseling blijft plaatsvinden.
26367
Spin-off: •
Beperkte relatie met Nederlandse bedrijven verzekerd.
•
Voortbestaan en groei van de Bosnische champignonteelt verzekerd.
•
Verbetering champignonkwaliteit op korte en langere termijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
•
Kennisgenomen van Nederlandse productiemethoden en -technieken.
Conclusie: Door tijdig en adequaat ingrijpen in de inceptiefase werd een mislukking via een ongeschikte recipiënt voorkomen. Het project is geslaagd, de productie is toegenomen van 50 naar 150 ton per jaar, de werkgelegenheid is toegenomen van vier naar veertien personen, de import van champignons vindt niet meer plaats. Een beperkte relatie met Nederlandse toeleveranciers blijft in stand. De verbetering van de kwaliteit van de aanvoer van compost verdient aandacht.
26367
IMPLEMENTATION OF A SERVICE CENTRE IN TUZLA (PSO 00/BH/2/10 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Komunalac Ulica Husinskih rudara BB, 75000 Tuzla.
•
Branche: Energie/milieu.
•
Periode: 1/7/00-1/1/02, gewijzigd in 1/4/02.
•
Budget: NLG 1.700.000.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Oprichten van een servicecentrum in Tuzla met als doel gebruik te maken van staf en faciliteiten in Komunalac. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Onafhankelijk servicecentrum in Tuzla met goed opgeleid personeel en voorraad reserveonderdelen.
2. Efficiëntere en effectievere afvalverzameling in Tuzla met gebruikmaking van nieuwe trucks die binnen het project worden geleverd. 3. Geleverde nieuwe trucks. 4. Seminars en marketingactiviteiten in andere gemeenten, voor internationale financiële instellingen en de donorgemeenschap in Bosnië-Herzegovina.
C.
Middelen
•
Budget: NLG 1.700.000.
•
Is de hardware/ software geleverd: volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Het project was met name nodig om het toenemende aantal Geesink-opbouwen voor de afvalverzameling in Tuzla en omgeving te kunnen servicen.
•
Daarnaast beschikte Komunalac, de gemeentelijke afvaldienst van Tuzla, over twee tweedehands Daf-trucks met Geesink-opbouw geschonken door de gemeente Delft.
•
Het aantal inzetbare voertuigen was te laag, reden waarom in het project voor een verstrekking van drie nieuwe Daf-trucks is gekozen.
26367
Komunalac werd als recipiënt gekozen gezien het aantal reeds aanwezige voertuigen, de aanwezigheid van een werkplaats met opgeleide monteurs en omdat op dat moment voorzien werd dat Komualac geprivatiseerd zou worden. De keuze voor Daf wordt wel gerechtvaardigd door de al aanwezige Daf-trucks, maar bij deze keuze werd geen rekening gehouden met de mogelijkheid om blijvend door Daf te worden gesteund. Daf heeft een aanmerkelijk kleiner aandeel in de markt in BosniëHerzegovina dan Scania, ook die trucks zijn voorzien van Geesink’s opbouw. Bovendien heeft Daf geen servicepunt in Bosnië-Herzegovina en moet voor elke reparatie en en onderhoudsbeurt 320 kilometer naar Zagreb in Kroatië worden gereden, met de nodige grensproblemen. Scania heeft servicepunten in Sarajevo en Banja Luka. •
De geleverde Daf-trucks zijn voorzien van documentatie, er zijn geen reserveonderdelen en de monteurs zijn niet opgeleid.
•
In tegenstelling tot de aanvankelijke aanname is Komunalac nog niet geprivatiseerd, er is onenigheid op bestuurlijk niveau over de waarde van Komunalac, onduidelijk is of en, zo ja, wanneer Komunalac zal worden geprivatiseerd. Hoe dan ook zal het altijd voor 51% in handen van de gemeente blijven en formeel dus geen private onderneming zijn.
•
Komunalac verzamelt ook het afval in de naburige gemeenten, de openstaande rekening voor deze activiteiten ter grootte van +/- M€2,5 is nog niet inbaar gebleken! Het gevolg van een en ander is geen investeringen; de werkplaats waar de trucks door zeer bekwame en inventieve monteurs worden hersteld, voldoet dan ook ondanks de investering in het project van een loopkraan niet aan daaraan redelijk te stellen eisen.
E.
Resultaten
•
Documentatie en reserveonderdelen voor de Geesink-opbouw aanwezig.
•
Bevoorrading vanuit Nederland met Geesink-onderdelen verloopt uitstekend.
•
Monteurs lokaal opgeleid voor de Geesink-opbouw, twee technici in Nederland opgeleid.
•
Loopkraan geïnstalleerd.
•
Servicecentrum in bedrijf, waarbij de werkzaamheden voor het Geesink-deel ook tot volle tevredenheid van derden, bijvoorbeeld Scania in Banja Luka worden uitgevoerd.
•
Drie nieuwe Daf-trucks met Geesink-opbouw geleverd en in bedrijf.
•
Onderhoud van Daf-trucks door ontbrekende opleiding en reserveonderdelen uiterst problematisch.
•
Ondanks de impuls is de gemiddelde inzetbaarheid van de trucks < 70%.
•
Het centrum draait nog met verlies.
•
Voorlichting aan naburige gemeenten gegeven, waarbij de behoefte aan negentien combinaties Scania/Geesink werd vastgesteld; om een leaseconstructie mogelijk te maken zou een Oret-procedure in gang worden gezet, tot op heden zonder resultaat.
26367
Positionering: •
De onderneming is nog niet rendabel, de financiële verhouding met Komunalac is onduidelijk. De kosten en revenuen ten opzichte van Komunalac zijn niet inzichtelijk, alleen de externe kosten en baten worden bijgehouden. Een uitspraak of en, zo ja, wanneer het servicecentrum zelfstandig zou kunnen draaien is niet te doen. Een gespreide onderbrenging van de deskundigheid, gebaseerd op het aantal trucks in de regio, ligt meer voor de hand.
•
Onder de huidige omstandigheden is het project niet duurzaam; door in samenwerking met Scania tot een spreiding van deskundigheid voor de Geesink-opbouw te komen, kunnen de service aan deze combinaties en dus de verzameling van afval in Bosnië-Herzegovina aanzienlijk worden verbeterd.
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd: −
Leidinggevende technici opgeleid in Geesink-opbouw.
−
Bevoorrading reserveonderdelen Geesink verloopt naar wens.
−
Kraan geplaatst in de werkplaats van Komunalac.
−
Voorlichting gegeven aan omliggende gemeenten, nog geen vervolgresultaat.
Transitie: •
Dit product levert een verbetering op voor het onderhoud aan Geesink-opbouw en dus aan de inzameling van afval in de regio.
•
Het project heeft een positieve impact op het milieu, door een betere en efficiëntere afvalinzameling. In combinatie met Scania zijn er mogelijkheden voor uitbreiding van het aantal moderne vuilniswagens in Bosnië-Herzegvona; op commerciële basis zijn al wagens aangeschaft.
•
Samenwerking: Ja, toeleveringsfunctie van Nederlandse leverancier van reserveonderdelen. Mogelijke relatie met Scania.
Spin-off: •
Relatie met Nederlandse bedrijven verzekerd.
•
Mogelijke uitbreiding aantal moderne vuilniswagens in Bosnië-Herzegovina.
•
Waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting wat betreft het Geesink-deel.
•
Kennisgenomen van Nederlandse technieken.
Conclusie: Hoewel de recipiënt, een nog niet geprivatiseerde (semi-)overheidsinstelling, niet de meest geschikte is, is het project voorzover gericht op de opbouw van de vuilniswagens een succes. De onderhoudsruimte van Komunalac voldoet niet aan redelijk te stellen eisen. Door een onjuiste marktverkenning is helaas, gebaseerd op de aanwezigheid van twee geschonken truckcombinaties, voor een verkeerde leverancier van de trucks gekozen.
26367
Door vervolgactiviteiten die beter recht doen aan de marktsituatie voor trucks is een aanmerkelijke uitbreiding van het aantal moderne in Nederland gefabriceerde vuilniswagens in Bosnië-Herzegovina mogelijk. Mogelijkheden voor financiering om leaseconstructies mogelijk te maken worden onderzocht. De logistieke ondersteuning van de geleverde trucks is tekortgeschoten.
26367
CO-GENERATION AS ENERGY SOURCE FOR KOSEVO HOSPITAL SARAJEVO (PSO 00/BH/2/14 – PSO PLUS)
A.
Projectenbeschrijving/kerngegevens
•
Locatie: Kosevo Hospital, Bolnicka street 25, 71000 Sarajevo.
•
Branche: Energie.
•
Periode: 1/7/00-1/3/2001, verlengd tot 20/12/02.
•
Budget: € 739.525.
B.
Projectdoelstellingen
Algemeen: Het project beoogde aan alle partijen, het Ministerie van Energie, het gasbedrijf, installatiebedrijven, fabrieken en ontwerpers, te laten zien dat warmtekrachtkoppeling een efficiënte en effectieve energiebron voor de productie van elektriciteit en warmte is. Met als resultaat energiebesparing en minder vervuiling van het milieu. Kwalitatieve doelstellingen: 1.
Hergebruik van negen gasgeneratoren, eerder gedoneerd door de Nederlandse regering.
2. Warmtekrachtkoppeling (wkk) als betrouwbaar en energiezuinige optie voor het leveren van elektriciteit en warmte aangetoond. 3. Nederlandse knowhow verspreid. 4. Elektriciteit en warmteopwekking voor het Kosevo-ziekenhuis.
C.
Middelen
•
Budget: € 746.268 gewijzigd in € 739.525.
•
Is de hardware/ software geleverd: volledig en naar volle tevredenheid.
D.
Uitvoering
•
Het project is ontstaan door het persoonlijk initiatief van de lokale directeur van Brugman/EGW om een aantal van de door de Nederlandse regering ter beschikking gestelde Caterpillar-gasgeneratoren een vervolgbestemming te geven.
•
De uitvoering is technisch uitstekend verlopen; goede samenwerking met Deen, Gaalimex en EGW. De beneficiary is een overheidsziekenhuis; er staat geen incentive op het verbeteren van de doelmatigheid, de samenwerking ging dan ook soms moeizaam.
26367
Daarnaast was het verkrijgen van de benodigde toestemmingen voor het inrichten van de machineruimte een moeizaam proces, met onder andere als gevolg in combinatie met een zeer strenge winter een vertraging van in totaal 21 maanden. Deze vertraging heeft vanzelfsprekend ook tot hogere kosten geleid.
•
De verspreiding van de kennis door middel van een seminar heeft plaatsgevonden.
E.
Resultaten
Positionering: •
Het direct beoogde resultaat, het verlagen van de operationele kosten, wordt ernstig negatief beïnvloed doordat het gasbedrijf tot nu toe niet de vrijheid heeft om over een voor beide partijen gunstige verlaging van de gasprijs te onderhandelen. Hiervoor is een wetswijziging nodig die op zich laat wachten.
•
Een daadwerkelijke verlaging van de energiekosten kan slechts worden bereikt als en de leiding van het Ministerie van Gezondheid en de ziekenhuisleiding door middel van budgettering meer aandacht besteden aan de te verkrijgen voordelen en de vrijgekomen middelen op andere terreinen kunnen besteden. Deze mentaliteitsomslag zal nog jaren vergen. Daarnaast is wetgeving nodig om het gasbedrijf meer onderhandelingsvrijheid te geven ten behoeve van een goede prijsvorming en efficiëntere bedrijfsvoering (hoewel de vraag in de zomer gering is moet het gasbedrijf toch een standaardhoeveelheid Russisch gas tegen een vastgestelde prijs betalen).
•
Welke verbeteringen zijn gerealiseerd: Getraind personeel. Geïnstalleerd machinepark. Gerealiseerde output. Gerealiseerde promotie.
•
Kwaliteit van de producten en diensten: De geleverde apparatuur voldoet, een hoger rendement is in de toekomst mogelijk. Dan zal er zicht zijn op de terugverdientijden en de mogelijkheden tot verdere invoering van wkk in Bosnië-Herzegovina.
Transitie: •
Dit product levert een verbetering van het milieu op, zowel op de korte als op de langere termijn; verbetering van de resultaten is afhankelijk van een mentaliteitswijziging in de overheidsdiensten en wetswijziging.
•
Nieuwe technologie; er is nu nog weerstand tegen veranderingen en er staat nog geen beloning op meer inzet ten behoeve van energiebesparende maatregelen.
•
Er zijn nog geen nieuwe samenwerkingsverbanden in de markt ontstaan.
Spin-off: •
De plaatselijke leverancier/constructeur heeft relaties met Nederlandse bedrijven en adviseurs; zodra de markt rijp is door aanpassingen van overheidswege is uitbreiding van activiteiten mogelijk.
•
Verbetering milieu op korte en langere termijn verzekerd.
•
Grote waardering voor de Nederlandse kennisinbreng en de geleverde uitrusting.
26367
•
Belangrijke nieuwe techniek ontwikkeld.
•
Belangrijke verbeteringen voor het milieu.
Conclusie: Project qua uitvoering geslaagd; bij een overheidsziekenhuis is een warmtekrachtinstallatie geplaatst en in gebruik. Belangrijke vervolgresultaten in de energiebezuiniging zullen eerst worden verkregen na een noodzakelijke wijziging in de gaswet. Bovendien zal door middel van incentives het belang van zo zuinig mogelijk omgaan met energie dienen te worden gestimuleerd; het huidige financieringssysteem in de Bosnisch gezondheidszorg voorziet daarin niet. Bij dit project werd gebruikgemaakt van negen van de 36 door de Nederlandse overheid geschonken gasgeneratoren. De overige 27 staan afgeschakeld, doelloos en niet onderhouden op diverse locaties en zijn formeel overgedragen aan het kanton Sarajevo. Een vervolgproject in het kader van biogasproductie uit een vuilstort, waarbij een deel van deze generatoren zou kunnen worden hergebruikt, behoort tot de mogelijkheden.
26367
BIJLAGE 12 TERMS OF REFERENCE VOOR HET ONDERZOEK (0pgesteld door Ministerie van Economische Zaken)
26367
Terms of Reference Evaluatie Programma Samenwerking Oost-Europa 1998 – 2002 Ministerie van Economische Zaken, 18-07-2003
I.
Aanleiding
Het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO) beoogt de economische kennisoverdracht vanuit het Nederlandse bedrijfsleven naar Midden- en Oost-Europa te bevorderen. Daarmee draagt het bij aan de transformatie naar marktgerichte economieën in deze regio en (commerciële) samenwerkingsverbanden tussen Nederlandse en Midden- en OostEuropese bedrijven. In de periode 1998 – 2002 zijn onder het PSO 457 projecten middels schenkingen ter waarde van € 238 mln. ondersteund.52 De evaluatie van de uitvoering van het PSO in de periode 1998 - 2002 is mede ingegeven door de verplichting onder de Regeling Periodieke Evaluatie (RPE) om iedere vijf jaar expost evaluatie-onderzoek te verrichten. Sinds de invoering van het PSO in 1991 is het programma enkele keren reeds geëvalueerd. De vorige externe evaluatie van het PSO (Research voor Beleid, jan. 2000) besloeg de periode 1994-1997. In 2002 is in het BEB-Project ‘PSO bij de tijd’ feitelijk een interne evaluatie aan de orde geweest. Derhalve is reeds veel informatie aanwezig. Door het MT BHI is als randvoorwaarde voor de onderhavige evaluatie opgelegd, dat de uitkomsten van de evaluatie nog benut kunnen worden in de uitvoering van het PSO in het begrotingsjaar 2004 (al dan niet middels aanvullende Deelopdrachten aan Senter). II.
Doel van de evaluatie
EZ kent op buitenlands economisch terrein als één van de doelstellingen het bevorderen van Nederlandse export, investeringen en samenwerking in opkomende markten. Daartoe zijn ná de “Val van de Muur” ook enkele financiële instrumenten in het leven geroepen. Achtergrond daarvan is dat de knelpunten in de zakelijke relaties met opkomende markten dusdanig zijn voor de categorie midden- en kleinbedrijf dat commercieel levensvatbare transacties slechts in beperkte mate plaats vinden. Deels hangt dit samen met beperkte financieringsmogelijkheden, deels met andere beperkingen.
52 Meer uitgebreide informatie over de uitvoering van het PSO in de periode 1998-2002 zal in aparte documenten aan de uit te nodigen consultants ter beschikking gesteld worden.
26367
Het PSO (1998 – 2002) heeft twee doelstellingen: (1) bijdragen aan het transitieproces in diverse landen in Midden- en Oost-Europa en (2) positioneren van Nederlandse bedrijven in die landen. Het Rijksbrede kader voor Evaluaties (RPE) schrijft voor, dat beleidsevaluaties inzage dienen te geven in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid. In de onderhavige evaluatie kunnen de vragen naar doeltreffendheid en doelmatigheid beleidsmatig als volgt worden ‘vertaald’ naar twee hoofdvragen: a) Wat heeft het PSO opgeleverd in relatie tot de doelstellingen van het programma t.a.v. transitie en positionering (doeltreffendheid)? b) Hoe is het programma uitgevoerd, zowel met betrekking tot ontwikkeling en beheer van projecten door Senter als tot de aansturing en advisering van Senter (doelmatigheid)? Bij deze evaluatie moeten voor het toetsen van de bijdrage van het PSO aan de transitie van de ontvangende landen naar een markteconomie de uitgevoerde PSO-projecten langs de maatlat gelegd worden van de in 2003 onder PSO geïntroduceerde Transitietoets (zie bijlage A). Deze keuze is mede in gegeven door het feit, dat in de periode 1998 – 2002 er verschillende criteria voor de beoordeling van de bijdrage aan de transitie-doelstelling onder het PSO zijn gehanteerd. Op deze wijze kan bovendien ook een eerste oordeel verkregen worden over de bruikbaarheid van deze transitietoets. Met betrekking tot de positioneringsdoelstelling geldt het uitgangspunt dat positionering geslaagd wordt geacht, indien een PSO-project binnen een periode van twee jaar heeft geleid tot follow-up in de sfeer van handel, investering en/of samenwerking tussen Nederlandse en Oost-Europese bedrijven in kwestie. Voor het toetsen van de mate, waarin het PSO erin geslaagd is om Nederlandse bedrijven te positioneren op Midden- en OostEuropese markten zal in eerste instantie aansluiting gezocht worden bij de beschikbare informatie uit de NEI-projectevaluaties. De projectevaluaties vormen feitelijk de afsluiting van de projectcyclus: deze hebben zowel betrekking op de wijze waarop het project is uitgevoerd als op de verwachte follow-up van het inmiddels voltooide project. Tevens beschikt Senter over nadere project-informatie uit specifieke enquetes. De kwaliteit van de onder het PSO uitgevoerde monitoring en evaluatie zal onderdeel uitmaken van de beoordeling van de uitvoering van het Programma. Voor het toetsen van de wijze waarop het programma is uitgevoerd zullen interviews worden gehouden met vertegenwoordigers van bedrijven, overheid en Senter over opzet en aansturing van het programma en de uitvoeringsprocedures van Senter. In de conclusies van de evaluatie zal worden ingegaan op de spin-off van het programma ten aanzien van de bijdrage aan het transitieproces en de positionering van de Nederlandse bedrijven. Tevens zullen eventuele verbeterpunten voor de uitvoering van het PSOprogramma vanaf 2004 worden aangegeven.
26367
III.
Reikwijdte van de evaluatie
In het evaluatie-onderzoek zal het accent liggen op bureaustudie, aangezien met name bij Senter veel informatie reeds beschikbaar is. Te denken valt hierbij aan de reeds genoemde NEI-projectevaluaties, door Senter reeds uitgevoerde (kleinschalige) spin-off onderzoeken, door EZ/BEB georganiseerde toezichthoudende missies etc. Er wordt van uit gegaan, dat voldoende kwalitatief goede informatie beschikbaar is voor de uitvoering van de evaluatie. Op beperkte schaal zullen projectbezoeken in Midden- en Oost-Europa plaatsvinden. Deze bezoeken zullen vooral dienen ter verificatie van de (in Nederland geformuleerde) evaluatieresultaten. Deze benadering verschilt aanzienlijk van de bottom-up benadering waardoor de vorige evaluatie (door Research voor Beleid, 1999/2000) werd gekenmerkt. De opzet van die evaluatie was dusdanig dat op basis van bestudering van en bezoeken aan een relatief groot aantal projecten (inclusief interviews met betrokken Nederlandse en lokale bedrijven, lokale overheden, ambassades etc.) conclusies werden getrokken voor het programma als geheel. Uitgangspunt voor de evaluatie zoals die ons nu in 2003 voor ogen staat is dat, gezien de hoofdvragen en zoals hierboven reeds aangegeven, veel informatie reeds aanwezig en beschikbaar is in Den Haag. De evaluatie is het juiste moment om deze informatie te verzamelen, te bestuderen en te interpreteren, op basis waarvan conclusies kunnen worden getrokken. Bezoeken aan projectlocaties in Midden- en Oost-Europa dienen dan ter verificatie van die conclusies. Het aantal bezoeken kan derhalve beperkt blijven, waarmee aanzienlijk tijd zal worden bespaard. De eerste concept-rapportage – minimaal vereist voor beleidsvorming inzake het PSO voor 2004 – kan dan op relatief korte termijn beschikbaar zijn. De evaluatie dient dus gericht te worden op de twee hoofdvragen naar enerzijds de bijdrage van het programma aan de transitie naar markteconomie en de invloed van het programma op de positionering van het NL bedrijfsleven en anderzijds de uitvoeringsaspecten. Het antwoord op deze vragen zal verkregen worden uit de antwoorden op diverse subvragen. Naar verwachting zullen hoofd- en subvragen op één of andere manier in de onderzoeksopzet worden verwerkt. Vanzelfsprekend staat het de in te huren evaluator vrij om eventueel ook andere relevante aspecten in te brengen. De evaluatie dient in ieder geval aandacht te schenken aan de volgende aspecten die voortvloeien uit c.q. een nadere uitwerking zijn van de twee hoofdvragen en die elkaar ook (deels) kunnen overlappen:
26367
a) bijdrage aan transitieproces en positionering 1998-2002 •
kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling van de effectiviteit van het Programma
•
verschillen in effectiviteit van het PSO tussen diverse landen en/of landengroepen
•
verschillen in effectiviteit van het PSO tussen diverse thema’s/sectoren
•
de mate waarin de PSO-PLUS-methode heeft bijgedragen aan effectiviteit
•
‘additionaliteit’ van de uitgevoerde PSO-projecten: in hoeverre zouden deze projecten uiteindelijk ook zonder PSO-ondersteuning zijn uitgevoerd ?
•
in hoeverre is het programma doelmatig geweest in het bewerkstelligen van de nagestreefde transitie- en positionerings-doelstelling (efficiency: de relatie tussen ingezette middelen en resultaat)
b) uitvoering 1998-2002 •
de effectiviteit en doelmatigheid van de gehanteerde tenderprocedure met daarin aparte prekwalificatie- en kwalificatierondes met betrekking tot de selectie van projecten (ontwikkeling)
•
de doelgerichtheid van de gehanteerde procedures t.a.v. monitoring en evaluatie van de geselecteerde projecten (beheer)
•
de beoordeling van de t.b.v. het PSO gehanteerde administratieve organisatie (financieel, inhoudelijk, omschrijving van verantwoordelijkheden) bij Senter en EZ/BEB en de aansturing door EZ/BEB. Daarbij zal specifiek bezien worden of het reeds mogelijk is om een oordeel te geven over de verschuiving van de beslissingsbevoegdheid m.b.t. het PSO van EZ/BEB naar Senter met ingang van 2002 (en daarmee de gewijzigde rol van CLOE/APSO, namelijk van adviseur aan EZ naar adviseur aan Senter).
•
Wijziging in de effectiviteit als gevolg van aanpassingen, die naar aanleiding van vorige evaluaties hebben plaats gevonden.
c) evt. suggesties voor overige mogelijkheden om de effectiviteit van het Programma te verhogen (bovenop de thans reeds gehanteerde beoordelingscriteria en minimum vereisten). Ten behoeve van het verwerken van bovengenoemde vragen/aspecten kunnen de volgende subvragen aan de evaluator worden meegegeven: 9 beoordeling van de bijdrage van de lokale betrokkenheid/commitment bij de projecten (zowel recipients van projecten, lokale overheden, HM Ambassade)
26367
9 de mate waarin de bijdrage van de externe communicatie aan de effectiviteit van het Programma verder verhoogd kan worden 9 de mate waarin de landen/thema-keuze aansluit op de wensen en mogelijkheden van het Nederlandse bedrijfsleven 9 beoordeling van het effect van uitgevoerde sectorstudies 9 de evt. aanwezigheid van specifieke risico’s t.a.v. misbruik of oneigenlijk gebruik ? 9 het effect van toezichthoudende missies op het verloop van betreffende projecten c.q. op het programma als geheel 9 beoordeling van de rol van de Nederlandse ambassades in de ontvangende landen met betrekking tot projectselectie en – beheer 9 beoordeling van de verschillen in effectiviteit type en omvang van de hoofduitvoerder 9 de aandacht in het gehele proces voor duurzaamheid (energiebesparing, milieubescherming en anderszins). Ook hierbij geldt dat het de evaluator vrijstaat ook andere relevante aspecten in zijn of haar onderzoek te betrekken. IV.
Organisatorische opzet
De beleidsevaluatie zal worden uitgevoerd in de vorm van een project. De Opdrachtgever voor dit project is drs. C.S.M. Beemsterboer (BEB/BHI). In de procedure voor het verstrekken van deze Opdracht is advisering door de FEZ Evaluatiecommissie als verplicht onderdeel opgenomen. Imar Doornbos (BHI) zal als projectleider optreden. De projectleider zal door een interne EZ-Projectgroep inhoudelijk (Nieuwenhuizen, Kursten, Kortekaas, Canters) en secretarieel (Singopawiro) worden ondersteund. Voor een kritische beoordeling van de onderzoeksopdracht en –resultaten van het evaluatieonderzoek zal een Begeleidingscommissie worden ingesteld. Deze zal worden voor gezeten door een onafhankelijke externe Voorzitter. Voor deelname in deze Begeleidingscommissie zijn inmiddels de volgende personen uitgenodigd: 1) H. Slegtenhorst (Vz - NIB Capital Bank) 2) mw. drs. A. Slob (Min. van Buitenlandse Zaken - onafhankelijke Inspectie Onwikkelings-samenwerking en Beleidsprogramma’s IOB) 3) mw mr. K. van Rooijen (clusterleider Midden- en Oost-Europa) 4) mw. drs. J.C.E. Kursten (EZ - FEZ) 5) drs. I.O. Doornbos (EZ - BEB).
26367
De begeleidingscommissie heeft in het evaluatie-traject de volgende taken: •
adviseren over de Terms of Reference voor de aanbesteding van de opdracht
•
adviseren over ‘short list’ van mogelijke uitvoerders
•
adviseren over de offertes en keuze van de uitvoerder
•
adviseren over het inceptierapport
•
adviseren over de concept-eindrapportage(s)
•
adviseren over de eindrapportage
De Begeleidingscommissie kan bij zijn overleg (met uitzondering van de bijeenkomsten, waarin geadviseerd wordt over de short-list van mogelijke uitvoerders en over de door hen ingediende offertes) een vertegenwoordiger van Senter (als toehoorder) uitnodigen. Ieder advies door de begeleidingscommissie zal worden gezien als een “milestone”. Al deze adviezen zijn essentieel voor de voortgang van het traject. In de besluitvorming over deze ‘milestones’ zal slechts in geval van zwaarwegende redenen van deze adviezen worden afgeweken. Vertegenwoordigers van andere departementen (LNV, V&W, VROM) en Senter zullen in het gehele evaluatie-proces regelmatig geconsulteerd worden. Ook dhr W. Quaedvlieg (lid APSO) heeft zich bereid verklaard om, waar nodig, advies te geven. Voor de keuze van het specifieke consultantsbureau zullen 5 Nederlandse en buitenlandse instellingen worden aangeschreven met een verzoek tot indiening van een offerte. Deze instellingen zullen in de evaluatieperiode niet direct betrokken zijn geweest bij de uitvoering van projecten onder het PSO. Ervaring met beleidsevaluaties, ervaring in Midden- en OostEuropa en bedrijfseconomische kennis zijn belangrijke criteria die bij de keuze van de evaluator(en) worden gehanteerd. Daarnaast wordt inhoudelijke kennis van een of meer economische sectoren (landbouw, industrie, transport, energie/milieu) en kennis van het PSO op prijs gesteld, doch is niet strikt noodzakelijk. Afhankelijk van de kwaliteit van de ontvangen inzendingen zal uiteindelijk een keuze gemaakt worden. De door EZ gehanteerde kwaliteitseisen voor evaluatie-onderzoek en organisatie-onderzoek zijn in Bijlage B opgenomen.
26367
V.
Planning
De volgende planning zal worden gevolgd: Datum gereed 9 juli 2003
Activiteit Begeleidingscommissie geïnstalleerd Terms of Reference in draft opgesteld
10 juli
Terms of Reference goedgekeurd Keuze uit te nodigen evaluatiebureaus (incl. interessepeiling)
22 juli
Verzending offerteverzoeken
15 augustus
Uiterste inzenddatum offertes
21 augustus
Werkgroep buigt zich over Advies t.a.v. Consultant
22 augustus
aanbieding concept-advies over te kiezen consultant
28 augustus
Begeleidingscommissie adviseert over uitvoerder
5 september
Contract met uitvoerder ondertekend
18 september
Uiterste inzenddatum Inceptie-rapport
21 september
Werkgroep overleg Inceptie-rapport
25 september
Begeleidingscommissie beoordeelt inceptierapport
29 september
Consultant krijgt Go-Ahead op Inceptie-Rapport
6 oktober
aanvang onderzoeksfase
28 november
Concept-eindrapportage ontvangen
4 december
Werkgroep overleg over concept-eind rapport
5 december
aanbieding advies van WG aan Begeleidingscie.
11 december
Begeleidingscommissie adviseert over concept- eindrapportage
15 december 2003
terugkoppeling naar consultant over Advies Begeleidingscommissie
16 januari 2004
ontvangst eindrapportage
22 januari
Begeleidingscie. adviseert over Eindrapport
31 januari 2004
Aanbieding Eindrapport aan Opdrachtgever, incl. Nota met Aanbevelingen voor Aanvullende Deelopdracht 2004, Communicatie Plan etc.
26367
VI.
Begroting
Voor het uitvoeren van het onderzoek is een bedrag van ca. € 130.000 – 160.000 beschikbaar excl. BTW, doch inclusief buitenlandse reis- en verblijfkosten. Het bedrag van € 160.000 -. zal in géén geval overschreden mogen worden. Zoals reeds gemeld, zal het accent binnen de evaluatie moeten liggen op dossieronderzoek en interviews. Beoordelingscriteria De ingediende offertes voor de Evaluatie PSO 1998 – 2002 zullen worden beoordeeld op prijs-kwaliteitsverhouding. De kwaliteit van de offerte zal beoordeeld worden op de gevolgde methodologie en de verwachte praktische toepasbaarheid van de resultaten van het onderzoek. De beoordeling van de kwaliteit van de ingediende offertes zal geschieden op basis van de volgende factoren: gebleken expertise, opzet van het proces, inhoudelijke opzet en de mate waarin de offertes’s “iets extra’s” hebben. ------
26367
