Symposium Transitie Commissie Sociaal Domein (TSD) op 21 januari 2016 in Den Haag
WAT BETEKENEN DE DRIE DECENTRALISATIES IN HET SOCIALE DOMEIN VOOR DE LOKALE DEMOCRATIE IN HET ALGEMEEN EN DE VERHOUDING TUSSEN BURGER EN GEMEENTEBESTUUR IN HET BIJZONDER?
Prof. mr. J.W.M. (Hans) Engels (RuG)
Inleiding De op verzoek van de Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) geschreven essays met verkenningen van vraagstukken als diversiteit en democratie zijn in veel opzichten zeer de moeite waard. Het is verfrissend om te merken dat zowel de commissie zelf als de essayisten niet met de voorspelbare verhalen over de problemen, fouten en incidenten zijn gekomen die je de laatste maanden in de media veel tegen kwam. De herkenbare ambitie om de decentralisaties met een open blik en met begrip voor de voor het lokaal bestuur ongekende complexiteit tegemoet te treden maken de inbrengen vaak ook boeiend. Om praktische redenen heb ik ervoor gekozen hier vanmorgen vooral opmerkingen te maken vanuit mijn expertise als hoogleraar staatsrecht en decentraal bestuur. Maar daarnaast ook vanuit mijn ervaringen binnen de drie niveau’s in het openbaar bestuur. Zo herken ik bij Arjo Klamer dat het wethouderschap een openbaring is. Dat was het voor mij ook, zelfs in het nog monistische tijdperk in de jaren negentig. Het (mee)besturen van een lokale gemeenschap is inderdaad een eervolle en dienstbare, en wat mij betreft ook leerzame functie. En ik kan zeggen dat het mij redelijk gelukt is veel van mijn wetenschappelijke collega’s maar vooral studenten daarvan deelgenoot te maken. Ik moet wel bekennen dat de gemeente waar ik wethouder was in mijn laatste jaar is opgeheven. Ik vertrek m.a.w. vanuit het perspectief van de inrichting en de werking van het gemeentebestuur als lokale democratie. Daarbij zal de gemeenteraad het belangrijkste richtpunt zijn. De raad staat grondwettelijk aan het hoofd van het gemeentebestuur en kent een directe democratische legitimatie. Staatsrechtelijk gezien vormt de raad om die reden een belangrijke invalshoek voor de vraag naar de gevolgen van de decentralisatie voor de ontwikkeling van de lokale democratie in het algemeen en de verhouding tussen gemeentebestuur en burger in het bijzonder.
1
Maatwerk en Diversiteit De Grondwet van 1848 en de Gemeentewet van 1851 introduceerden de door Thorbecke geïnitieerde uniformiteit van het decentraal bestuur. Naast de vestiging van het principe van de decentrale autonomie en een direct gekozen volksvertegenwoordiging als democratische grondslag, moet de wettelijke uniformering van de inrichting van het provinciale en gemeentelijke bestuur als een historische afrekening met de pluriformiteit en differentiaties uit de tijd van de republiek en met de directe bemoeienis van de koning met het decentraal bestuur daarna worden geduid. Maar dat is allemaal op institutioneel niveau. Functioneel behield het lokaal bestuur een autonoom, dat wil zeggen vrij initiatiefrecht. Met de explosieve uitbreiding van de overheidstaken in de jaren daarna via medebewind werd het verwachtingspatroon van burgers ten aanzien van de overheidsprestaties echtersteeds meer genationaliseerd en gestandaardiseerd. Lang was daarbij de heersende mening dat aanmerkelijke verschillen in voorzieningenniveau’s tussen gemeenten niet aanvaardbaar waren. Een van de krachtigste pleitbezorgers van deze benadering is mijn goede collega Douwe Jan Elzinga, die afgelopen week in Binnenlands bestuur weer gehakt maakte van wat hij noemde het omzetten van rechten in voorzieningen. Maar dit lang volgehouden uitgangspunt van lokale uniformiteit en gelijkheid is de laatste jaren politiek en bestuurlijk onder druk komen te staan. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) bijvoorbeeld stelde in 2006 vast dat het gelijkheidsbeginsel dreigt te verworden tot “een keurslijf dat diversiteit uitbant” met als gevolg “uniforme arrangementen die formeel geen onderscheid maken, maar materieel onvoldoende recht doen aan individuele diversiteit”. De Gemeentewet laat sinds 1994 in artikel 109 al toe dat “Bij of krachtens de wet zo nodig onderscheid (kan) worden gemaakt tussen gemeenten.” Die bepaling richt zich weliswaar op door het Rijk te maken verschillen tussen gemeenten, maar het is toch een wettelijke erkenning dat volstrekte lokale uniformiteit niet realistisch en wenselijk is. Maatschappelijk gezien is de samenleving echter nog niet zover. Het is van belang in te zien dat niet zozeer de drie decentralisaties, maar de uniformiteit die daarbij wordt nagestreefd hier een probleem vormt. En van die notie blijken vrijwel alle auteurs goed doordrongen. De pleidooien om ruimte te geven aan maatwerk zijn breed. Volgens Herman van Gunsteren is het echter wel de vraag of het politieke bestuur van een gemeente tot maatwerk kan komen, aangewezen als zij is op de gemeentelijke bureaucratie met zijn hiërarchische structuur en cultuur. En Pauline Meurs vraagt zich af of de gemeente los kan komen van het juridische kader dat uitgaat van het gelijk behandelen van gelijke gevallen, met andere woorden een kader dat uniformering en disciplinering van de uitvoering vergt. Diversiteit is volgens Van Gunsteren acceptabel als deze zichtbaar wordt gemaakt. Het gelijkheidsdenken legitimeert rechtens toelaatbare, maar in de praktijk niet acceptabele 2
ongelijkheden, en stimuleert bureaucratie. Met transparant maatwerk kunnen ontoelaatbare uitkomsten worden hersteld. Meurs vraagt aandacht voor het door Marc Hertogh (van de toonaangevende RuG) ontwikkelde concept van situationele gelijkheid. Uitgangspunt zou niet moeten zijn een formeel opgevat gelijkheidsbeginsel (gelijke kansen), maar een materieel gelijkheidsbeginsel (gelijke uitkomsten). Burgers moeten m.a.w. niet zonder, maar juist met zoveel mogelijk aanzien des persoons worden behandeld. René ten Bos hoopt – refererend aan het bekende onderscheid van Max Weber tussen waardenrationaliteit en doelrationaliteit - dat de lokale bureaucratie niet toegeeft aan de verleidingen van controle, efficiency, effectiviteit en pragmatiek. Hij hoopt op bestuurders en ambtenaren die onvoorwaardelijk achter professionele waarden durven te staan en zichzelf zien als middel om die waarden te realiseren. Inhoud boven resultaat. Dit lijken mij drie zinvolle en voor gemeentebesturen enigszins geruststellende observaties. De essentie van maatwerk is immers dat er meer verschil wordt gemaakt. De hieraan verbonden diversiteit hoeft niet onmiddellijk tot onaanvaardbare ongelijkheid te leiden. Met Han Noten meen ik dat professionaliteit en het verlenen van de goede, d.w.z. op behoeften maar ook eigen mogelijkheden, toegesneden zorg belangrijker zijn dan het vasthouden aan vaste procedures, gestandaardiseerde processen, klassieke werkmethoden en gedateerde solidariteitsideologieën. Staatsrechtelijk is er ook geen enkele reden zorgelijke verhalen op te hangen over diep gewortelde tradities van gelijkheid en uniformiteit van beleid in alle gemeenten. Die tradities waren er voor 1848 volstrekt niet. Integendeel. Nederland is een land waar plaatselijke eigenheden en differentiaties tot op de dag van vandaag worden gekoesterd. Gemeenten zijn in beginsel volwaardige lokale democratieën, lokale rechtsstaten en lokale verzorgingsstaten. Zij kunnen zich bovendien nog steeds beroepen op het rechtsbeginsel van lokale autonomie en mogen op grond daarvan meer beleidsvrijheid en financiële ruimte claimen. Anders kunnen we net zo goed overgaan tot regionale uitvoeringskantoren van het rijk. Maar dan moeten gemeenten ook de ruimte hebben om als eerste overheid met en voor hun burgers gedifferentieerd de lokale zorg in te richten. Burgerparticipatie en Democratie In zijn inleiding agendeert Han Noten het perspectief van een nieuwe relatie tussen gemeentebestuur en inwoners. Dat is terecht. In de context van zorgverlening op maat aan de daarvoor in aanmerking komende inwoners moeten gemeentebesturen een meer directe wederkerigheid in de relatie met de zorgbehoevenden en de daarop betrekking hebbende besluitvormingsprocessen zichtbaar en herkenbaar anders inrichten. In veel bijdragen komt dit thema dan ook terug. Er komt met de drie decentralisaties een principiële verandering in de relatie tussen overheid en burger tot stand, zo zeg ik Pauline Meurs graag na. Maar de beoordeling van die verandering is inderdaad wisselend. De nu bestaande democratische legitimering van genomen besluiten op lokaal niveau is wellicht onvoldoende waarborg voor de maatschappelijke acceptatie van verschillen tussen gemeenten. 3
In dit verband geeft Tineke Abma in haar boeiende betoog over de filosofische tragiek achter de transities een door Habermas geïnspireerde duiding van de decentralisaties als transities en transformaties die worden geleid door systeemlogica. Ik moest hier onmiddellijk denken aan de voormalig vice-president van de RvSt Herman Tjeenk Willink, die over dit thema veel – en niet positief - heeft geschreven. Deze systeemlogica is in haar ogen paradoxaal genoeg juist ondermijnend voor de morele en zingevingskwesties die de decentralisaties beogen te realiseren. Ik vond dat een aardige manier om de spanning tussen de klassieke bureaucratische voorspelbaarheid en de ambitie voor meer maatwerk en diversiteit te agenderen. Tegenover het technocratische en instrumentalistische perspectief van klanten, producten, targets, performance, resultaten e.d., in relatie waarmee democratie en rechtsbescherming zijn gereduceerd tot procedures, staat de werkelijkheid van de maatschappelijke leefwereld. Ik moest hier denken aan de formeel-normatieve idee van Legitimation durch Verfahren van de Duitse rechtssocioloog en tegenhanger van Habermas, Niklas Luhmann. Daartegenover staat de materieel-normatieve idee van de ‘herrschaftsfreie Kommunikation´ of de ´herrschaftsfreie Diskurs’, waarmee aan de met de transitie beoogde machtsverschuiving van overheid naar burgers richting kan worden gegeven. Ik doel op de noodzaak dat gemeentebesturen open en op basis van wederkerigheid met zorgbehoevenden en betrokken professionals communiceren over het vast te stellen en uit te voeren beleid. De vormgeving van het nieuwe lokale zorgbeleid vraagt een nadrukkelijke politieke legitimering, zo stelt Pauline Meurs terecht vast. Daarvoor is nodig: (1) investeren in zeggenschap voor burgers, (2) stimuleren van initiatieven en (3) waken voor onaanvaardbare uitkomsten (of verschillen). Ik zie daarin een heldere opdracht aan gemeenteraden om daar handen en voeten aan te geven. De bijdrage van Evelien Tonkens bevat in dat licht een uitgebreide beschrijving van de belemmeringen die zich kunnen voordoen om het nu aanwezige democratische tekort van de decentralisaties op te heffen. Zij signaleert terecht de verschillende schaalniveaus, de Rijksmonitoring die uniformering van doelen en middelen indiceert en de verzwakking van de lokale representatieve democratie die niet tegen uitkomsten van burgerbemoeienis kan ingaan. Ook geeft zij terecht aan dat het essentieel is dat gemeenten participatie niet klassiek interpreteren als vrijblijvend meedenken en meepraten van burgers. Meer (eigen) verantwoordelijkheid van de zorgbehoevenden en professionals moet gepaard gaan met daadwerkelijke medezeggenschap. Maar de praktische implicaties van deze observaties zijn toch teleurstellend. Ik las in haar essay niet meer suggesties dan burgerpanelachtige initiatieven voor meepraten van betrokkenen en het doorbreken van de wat mij betreft iets te zwaar aangezette diplomademocratie. Maar wie heeft een goede oplossing om afgehaakte boze mensen en zich uit maatschappelijke onvrede afzijdig houdende burgers weer bij de publieke zaak te betrekken, dat is wat mij betreft een kernvraag. Tonkens is op dit punt naar mijn smaak te 4
bevoogdend. Ik vermoed dat hier een idealistisch beeld van een te emanciperen onderlaag in de bevolking achter zit. Maar burgers weten zelf wel waaraan en op welke wijze zij willen meedoen, zo zeg ik Herman van Gunsteren na. En met bevoogdende vormen van verheffing dring je het maatschappelijke ongenoegen niet weg. Hier zal de weg naar wat ik zou willen noemen een nieuw staatsburgerschap moeten worden bewandeld. Bied reële vormen van medezeggenschap en neem de input en de mensen daarbij serieus. Dan geef je alle burgers medeverantwoordelijkheid voor de publieke zaak en de politieke besluitvorming en wordt het moeilijk je daar tegen af te blijven zetten. Ik deel overigens weer wel de oproep voor de versterking van de representatieve democratie. Ook hierin zie ik weer de aansporing voor een actieve rol van de raad om participatieve en representatieve processen met elkaar te verbinden. Samenwerking en democratie Decentralisatie komt pas tot zijn recht als nieuwe taken en bevoegdheden op vruchtbare bodem vallen. Een van de weinige echt rampzalige elementen van de drie decentralisaties is het feit dat voor de waarborging van de noodzakelijke lokale bestuurskracht om de nieuwe taken adequaat uit te voeren gekozen is voor congruente samenwerkingsverbanden van gemeenten. Vanwege de haast de decentralisaties in te voeren begrijpelijk, maar inhoudelijk heel fout. Ik ontwaar hier een nieuwe decentralisatieparadox. Om efficiënt en effectief te werken standaardiseren deze samenwerkingsverbanden hun beleid en uitvoering, waardoor het wenkende perspectief op maatwerk te niet wordt gedaan. Bestuurlijke samenwerkingsvarianten kunnen zowel in de wetenschap als binnen het openbaar bestuur helaas op veel support rekenen. Het zijn oplossingen die flexibiliteit, creativiteit, maatwerk, gemeenschappelijkheid, synergie en praktisch denken generen, zo lees en hoor ik vaak. Taal doet veel, zoals u weet. De werkelijkheid is dat het voor een gemeenteraad te moeilijk is om zicht te houden op de besluiten die op regionaal niveau worden genomen en de politieke controle adequaat vorm te geven. In de praktijk vertonen deze bestuursvormen bovendien ernstige manco’s in termen van slagvaardigheid, transparantie en democratische inbedding, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het prachtige rapport “De Eerste Overheid” van de VNG-Commissie Van Aartsen uit 2007. Het zijn de inwoners die daar de negatieve gevolgen van ondervinden omdat met deze verplaatsing van de lokale politiek voor hen onduidelijk is wat waar gebeurt, wie waarvoor verantwoordelijk is en waar zij moeten zijn met welke vraag. Interbestuurlijke samenwerkingsfiguren veroorzaken bovendien veel bestuurlijke drukte. Deze bestuurlijke dichtheid leidt tot een ingewikkelde en onoverzichtelijke versnippering van taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en middelen. Het gevolg daarvan is een tekort aan beleidsmatige samenhang, een moeizame (publieke) verantwoording, een gebrek aan beleidsmatige eenheid en vooral het veelal uitblijven van efficiënte en effectieve resultaten.
5
Nederland kent te veel bestuurslagen en bestuurders die te vaak met dezelfde onderwerpen bezig zijn, zo luidt de compact geformuleerde analyse. Het goede, maar voor velen angstaanjagende antwoord op problemen van lokale bestuurskracht is gemeentelijke schaalvergroting. Bestuurskundig onderzoek door de jaren heen bevestigt dat de kwaliteit van de gemeentelijke organisatie daardoor toeneemt. Gemeentebesturen gaan zelf voor hun burgers op niveau de lokale taken uitvoeren: democratisch gelegitimeerd en gecontroleerd, slagvaardig en transparant. Kortom: een volwaardig en zelfstandig lokaal bestuur. Helaas kiezen wij in Nederland al heel lang voor de vluchtweg van hulpstructuren om opschaling te voorkomen en proberen vervolgens de problemen daarvan met lapmiddelen op te lossen. De Transitiecommissie relativeert dit wat mij betreft fundamentele probleem te veel. Zij ziet het democratische deficit niet als ernstig en acht gedeelde zeggenschap niet inferieur. Democratie is meer dan stemmen over begrotingen van samenwerkingsverbanden. Dat klopt, maar dat is dan ook precies het probleem. In een recent advies van de ROB over de democratische legitimiteit van bestuurlijke samenwerking zien we opnieuw het ontlopen van de echte vraag: pragmatisme i.p.v. een benadering ten principale. In plaats van fundamentele, structurele en systeemconforme institutionele oplossingen te beproeven krijgen we weer het verhaal van de noodzakelijke cultuurverandering. Als raden zich nu maar actiever gaan opstellen en dynamischer gaan opereren richting de samenwerkingsverbanden komt het goed. Vooral als raden de controle op de verschillende samenwerkingsverbanden onderling verdelen. Ik zeg het nog maar een keer: cultuurverandering zonder een structuurverandering gaat niet werken. Helaas ervaart dus niet iedereen het verlies van regie en controle als een probleem. Een aantal bestuurders en – in een enkel geval – ook wetenschappers kijken met een gekleurde bril naar dit vraagstuk. Vanuit de praktijk wordt aangevoerd dat de uitvoering van deze nieuwe decentralisaties nauwelijks is of kan worden gepolitiseerd. Het komt dan vooral aan op een vooral beheersmatig te interpreteren doelmatigheid en doeltreffendheid. Dit lijkt een te eenvoudige ontkenning van het probleem. Zeker op lokaal niveau bestaan nauwelijks apolitieke taken. En dat is maar goed ook. Hopelijk komen gemeenten snel zelf tot de conclusie dat echte bestuurskracht, slagvaardig beleid en daadwerkelijke democratische legitimatie en controle alleen mogelijk is in robuuste, volwaardige en meer zelfstandige gemeenten. De raad als eindverantwoordelijke voor de verbinding van representatieve en participatieve democratie Herman van Gunsteren heeft terecht opgemerkt dat het bieden van lokaal maatwerk een herbezinning zal vragen van wat het primaat van de politiek in deze verhoudingen nog kan betekenen. De aan slijtage onderhevige gemeentepolitiek moet zich eigenlijk heruitvinden. 6
De raad moet zich oriënteren op een rolwisseling van primaat naar ultimaat, d.w.z. het laatste woord. Dat is volgens hem een relevante rol in een zichzelf rond maatwerk organiserend bestel. Maar hoe staat het eigenlijk met de kwaliteit van het functioneren van de lokale volksvertegenwoordiging? Wordt er op hoofdlijnen en op basis van inhoudelijke argumenten gedebatteerd? Stelt men zich onafhankelijk op van het college? Weet men richting te geven aan het collegebeleid? Leidt beleidscontrole tot de gewenste bijstellingen? Slaagt men erin de burgers op een serieuze en zinvolle manier bij het gemeentebestuur te betrekken? Agendeert men zelf maatschappelijke vraagstukken? Het normatieve plaatje voor een sterke gemeenteraad ziet er overtuigend uit. De raad als herkenbare en zichtbare volksvertegenwoordiging, als effectief en efficiënt controlerend orgaan en als op hoofdlijnen sturende eindverantwoordelijke. Maar wie zijn oor zo links en rechts te luister legt hoort hele andere verhalen. De door consultants en andere wijsneuzen opgehangen kletsverhalen over kaderstelling, vertegenwoordiging en controle hebben raadsleden voor lange tijd in de war gebracht. Voor een professionele en effectieve lokale politiek is nodig dat raadsleden een helder beeld hebben van hun formele staatsrechtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Vaak wordt dit vergeten omdat het zo saai gevonden wordt. Veel nieuwe raadsleden willen liever meteen aan de slag met de inhoud en met mensen. De met de dualisering van het gemeentebestuur gepaard gegane bevrijding van de bestuurstaak en het loslaten van het meeregeren schept ruimte voor raadsleden en fracties voor een meer geprofileerde volksvertegenwoordigende rol. In de eerste plaats door maatschappelijke signalen uitgefilterd op de politieke agenda te zetten. In de tweede plaats door moderne en mondige burgers op een serieuze manier zeggenschap te bieden in de lokale besluitvorming. Daarmee ligt wel een tweede knelpunt op tafel. Het ‘vak’ van gemeenteraadslid is er sinds pakweg de jaren negentig van de vorige eeuw niet gemakkelijker op geworden. Het gemeentebestuur is inhoudelijk ingewikkelder en omvangrijker geworden. Ook de vele institutionele veranderingen als herindelingen, de dualisering en nu de decentralisaties leggen veel druk. Intussen is het imago van publieke functies gekelderd en zijn de burgers mondiger en minder volgzaam geworden. Daardoor is de animo voor het raadslidmaatschap dramatisch gedaald. Maar er zijn ook hoopgevende ontwikkelingen. Met name door de entree van een nieuwe generatie liggen er kansen voor meer zelfbewustheid binnen de raad, meer ambitie op het voeren van regie op afstand, een toenemende neiging het politieke debat primair te voeren op inhoud, minder gevoeligheid voor pogingen tot politieke wurging vanuit coalitiebelangen, een toenemende neiging meer zelf de politieke agenda te bepalen, en vooral ook van een gegroeid inzicht in de bevoegdheidsverdeling in bestuurszaken, het gebruik van de
7
inlichtingenplichten en de betekenis en het belang van politieke verantwoordelijkheid en politieke controle. Waar het, zeker ook in het licht van de decentralisaties, op aan komt is dat de raad als hoofd van het gemeentebestuur als eindverantwoordelijke in de besluitvorming en als houder van het politieke primaat het meeregeren weet los te laten, zich doorontwikkelt in de focus op sturing op hoofdlijnen, zich in de controle maximaal laat bijstaan door rekenkamer, accountant en extern onderzoek, en als volksvertegenwoordiging meer in samenspraak met de burgers de politieke agenda bepaalt. Dat is allemaal nog wel een hele klus. Afsluitend De essays bieden veel stof tot nadenken. Daarvoor komt de commissie dank toe. Er zijn veel relevante vragen gesteld en problemen geïdentificeerd. In de oplossingssfeer is de oogst wat minder, maar daar kan de commissie nog iets aan doen. De algemene richting met betrekking tot de verdere transformatie van de decentralisaties is - gelukkig - positief. Het is weinig productief om in de loopgraaf met hooivorken te blijven zwaaien en vast te houden aan klassieke werkvormen . Nu wordt gevraagd meer in te zetten op maatwerk en niet te bang zijn voor verschillen. Nu wordt gevraagd om werk te maken van innovatieve en vooral effectieve vormen voor een daadwerkelijk participatieve lokale democratie. Nu wordt gevraagd om te investeren in een zelfbewuste, adequaat en op niveau sturende en controlerende raad. En laten we daarvoor na meer dan 50 jaar discussiëren nu eindelijk is eens een slagvaardige en democratische bestuurlijke organisatie neerzetten.
8
