Prof. Dr. Rainer Arnold

Mezinárodní a srovnávací právní revue

číslo 9/2003

Prof. Dr. Rainer Arnold vedoucí katedry veřejného práva, zvláště práva srovnávacího a evropského - Jean-Monnet Chair na právnické fakultě Univerzity Regensburg (od r. 1978), zde v letech 1981 - 83 děkanem. Hostujícím profesorem na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze, časté přednáškové pobyty na Univerzitě Paříž I (Pantheón Sorbonne), Paříž II (Pantheón Assas), Bologna, Řím - La Sapienza, Lomonosově univerzitě v Moskvě a mnoha dalších. Člen - korespondent akademie věd v Bologni, membre associé de l´ Académie internationale de Droit comparé. Publikuje především v oblasti vývoje základních práv, institucionálních otázek evropské integrace a v oblasti srovnávacího, ústavního a správního práva.

Leiter des Lehrstuhles für Öffentliches Recht und für Europarecht - JeanMonnet Chair an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Regensburg (seit 1978), hier als Dekan im Zeitraum 1981 – 83. Gastprofessor an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Karlsuniversität Prag, Vorträge an der Universität Paris I ((Pantheón Sorbonne), Paris II (Pantheón – Assas), Bologna, Rom – La Sapienza, an der Lomonosov-Universität in Moskau und viele weitere. Mitglied – Korrespondent der Akademie der Wissenschaften in Bologna, membre associé de l´ Académie internationale de Droit comparé. Er befaast sich mit der Problematik der Entwicklung der Grundrechte, institutionelle Fragen der europäischen Integration und weiter mit dem Bereich des vergleichenden Rechts und Verfassungs- und Verwaltungsrechts.

6

International and Comparative Law Review

No. 9/2003

I. Thesen Zur Frage der Konstitutionalisierung und Demokratisierung in der EU

1. Das gegenwärtige Primärrecht der EG bildet in seinen grundlegenden Bestimmungen Verfassungsrecht in einem weiteren Sinne. Der Begriff der Verfassung und des Verfassungsrechtes, der traditionell einem staatlichen System vorbehalten ist, hindert nicht, diese Begriffe auf neu entstehende Phänomene wie die supranationalen Ordnungen der EG zu übertragen. Die Berechtigung liegt darin, dass die Funktionen von staatlicher Verfassung und supranationaler Grundordnung, wie sie sich im Primärrecht der EG ausdrückt, vergleichbar sind. Diese Funktionen sind: Das Verhältnis von Hoheitsgewalt zum Individuum durch Grundrechte zu regeln, organisatorische Festlegungen zu treffen, nämlich Staatsorgane einzusetzen, ihnen Kompetenzen und Funktionen zuzuweisen und ihre Handlungsformen zu bestimmen. In diesem Rahmen wird auch die Gesamtorganisation eines Systems (eines Staates oder einer supranationalen Gemeinschaft) festgelegt: Die Grundstrukturen dieses Systems werden bestimmt: Demokratie, Rechtsstaat bzw. Rechtsgemeinschaft, die Haltung zum Völkerrecht usw. Diese Funktionen finden sich bei Verfassungen eines Staates ebenso wie bei der Grundordnung einer supranationalen Gemeinschaft. Aus diesen Gründen können sowohl das Primärrecht der EG als auch die richterrechtlich entwickelten, ungeschriebenen Grundrechte der EG als Verfassungsrecht bezeichnet werden. Allerdings handelt es sich nicht um Verfassungsrecht in einem formellen und damit engeren Sinne, da die Legitimation des Volkes bzw. der von diesem Verfassungsrecht betroffenen Völker fehlt. Nur wenn sie eine Zustimmung hierzu erklären, könnte in diesem Rechtsrahmen auch Verfassungsrecht im engeren Sinne, im formellen Sinne, gesehen werden (in denjenigen Staaten, in denen eine Volksabstimmung zum EG-Vertrag vorgenommen wird, wie dies in Mittel- und Osteuropa häufig der Fall sein wird, liegt eine solche Zustimmung vor, so dass man noch eher als in einem Großteil der jetzigen Mitgliedstaaten der EG von Verfassungsrecht im formellen Sinne sprechen könnte). Aufgrund dieser Überlegungen kann man festhalten, dass man im Bereich der EG von Verfassungsrecht im weiteren Sinne und von Verfassungsrecht im engeren Sinne sprechen kann. Den ersteren Begriff kann man für das geltende Recht verwenden, der zweite Begriff muss einer vom Volk bzw. den Völkern der Mitgliedstaaten durch ihre Zustimmung legitimierten Verfassung vorbehalten werden. Ob dabei der Terminus „Verfassung“ verwendet wird, ist unerheblich; es kann auch die Rede von einer „Grundordnung“ oder nur von einer „Ordnung“ sein.

7


číslo 9/2003

Allerdings wird man sagen können, dass der EG-Vertrag dann schon Verfassungsrecht im engeren und formellen Sinn darstellt, wenn, wie in Mittelund Osteuropa häufig, bereits das Volk des betreffenden Mitgliedstaates dem EGVertrag direkt zugestimmt hat. Eine solche direkte Zustimmung fehlt aber für die meisten jetzigen Mitgliedstaaten der EU, sodass sich weiterhin die Frage erhebt, ob eine Verfassung Europas (unter welcher Bezeichnung auch immer) ausgearbeitet werden sollte, die dann den Völkern der jetzigen und künftigen Mitgliedstaaten zur Billigung vorgelegt werden soll. 2. Der Präsident des Konvents, Giscard d'Estaing, bereitet einen sogenannte Verfassungsvertrag vor. Der Entwurf übernimmt weite Teile des bestehenden EGRechtes, wobei aber insbesondere im organisatorischen Teil eine Reihe von Neuerungen erscheinen. Die Grundrechtscharta von Nizza, bisher unverbindlich, soll in den ersten Teil des Verfassungsvertrages integriert werden. Hier zeigt sich, dass der Europäische Verfassungsvertrag keinen revolutionären Akt darstellt, sondern traditionellen Inhalt besitzt. Dies ist auch anders gar nicht möglich, da eine Europäische Verfassung der Schlussstein eines Gebäudes ist, das im Laufe der europäischen Integration Stockwerk für Stockwerk aufgebaut worden ist. Die Europäische Verfassung ist sozusagen Frucht der Entwicklung des Europäischen Verfassungsbaumes, der über fünf Jahrzehnte hinweg gewachsen ist und seinen Nährboden in den Europaideen der europäischen Geschichte findet. Ein Verfassungsvertrag ist, wenn er nicht von dem Volk direkt legitimiert wird, nur Quelle von Verfassungsrecht im weiteren Sinne. Würde er den europäischen Völkern zur Zustimmung vorgelegt, entstünde daraus Verfassungsrecht im formellen Sinne. Nur schwierig ist die Frage zu lösen, ob für diejenigen Mitgliedstaaten, deren Völker in einer Volksabstimmung den Beitritt billigen und damit einen solchen Verfassungsvertrag in ihre Zustimmung mit aufnehmen, hierbei sozusagen partielles Europäisches Verfassungsrecht im formellen Sinne geschaffen haben). Man kann auch der Meinung sein, dass erst die Zustimmung von mehr als der Hälfte der Völker der Mitgliedstaaten der EU zu einem solchen Verfassungsvertrag hieraus eine Europäische Verfassung im eigentlichen Sinne schaffen würde. Soweit der Verfassungsvertrag nur von den Parlamenten der Mitgliedstaaten gebilligt und von den Mitgliedstaaten ratifiziert wird, fehlt in aller Regel eine solche Zustimmung des Volkes. Die Zustimmung des Parlamentes genügt nicht für die Schaffung einer formellen Verfassung, außer die nationalen Parlamente sind ausdrücklich als Vertretungskörperschaften des Volkes für die Schaffung einer Verfassung eingesetzt. Damit hätten die Parlamente aber eine

8


No. 9/2003

verfassungsschöpfende Gewalt bekommen. Davon kann zum bisherigen Zeitpunkt nicht die Rede sein. 3. Es erhebt sich die Frage, ob überhaupt eine Europäische Verfassung und – weiter gefasst – eine Konstitutionalisierung der EU nötig ist. Ich möchte dies mit „ja“ beantworten. Der Hauptgrund hierfür liegt darin, dass sich innerhalb von 50 Jahren auf der supranationalen Ebene eine Machtfülle angesammelt hat, die dringend der direkten demokratischen Legitimation bedarf. Immer mehr wird das Individuum von der Gemeinschaftsgewalt unmittelbar in seiner Freiheitssphäre berührt, was die Notwendigkeit für eine Verfassung, zumindest für die Verwirklichung der Verfassungsfunktionen auf supranationaler Ebene, dokumentiert. Die supranationale Ordnung hat immer mehr die nationale Ordnung abgelöst. Die ursprünglich in der internen Ordnung relevanten Funktionen der Verfassung haben sich auf die supranationale Ebene verlagert. Deswegen müssen sie auch dort wahrgenommen werden, unabhängig davon, ob das Normensystem hierfür als Verfassung oder als Grundordnung bezeichnet wird. Neben diesem rechtlichen Argument für die Notwendigkeit einer Konstitutionalisierung der EU gibt es auch eine politisch-psychologische Notwendigkeit: Die europäische Integration, zumal nach dem Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten, bedarf dringend eines integrativen Impulses, der zu einem supranational geprägten Gemeinschaftsbewusstsein führt. Nur durch einen solchen Akt, der als verbindliche Grundlage für das Handeln aller EG-Organe und Organe der Mitgliedstaaten gilt, kann ein solches umfassendes Gemeinschaftsbewusstsein geschaffen werden. Von einer Verfassung geht ein enormer Integrationseffekt aus, der darin besteht, dass die gemeinsamen Regeln und Werte jedermann innerhalb der EU in einem besonderen Dokument deutlich vor Augen stehen. Das Zusammengehörigkeitsgefühl und die Verpflichtetheit auf gemeinsame Werte werden dadurch besonders gefördert. Zudem stellt eine Europäische Verfassung ein normatives Grundversprechen für die neu eintretenden Staaten dar, in aller Zukunft nach Werten, die aus gemeinsamer europäischer Tradition erwachsen sind und die allgemein in Europa als vernünftig und adäquat anerkannt sind, zu verfahren. 4. Dabei erhebt sich die schwierig zu beantwortende Frage, ob jedes Volk eines jeden Mitgliedstaates oder die Gesamtheit der Völker der Mitgliedstaaten über eine künftige Europäische Verfassung in einem formellen Sinne abstimmen müssten. Sicherlich wird die Verfassung, ist sie einmal angenommen, für die Völker aller Mitgliedstaaten gemeinsam gelten.

9


číslo 9/2003

Es ist nicht leicht zu entscheiden, wer den europäischen pouvoir constituant für eine Europäische Verfassung innehat: die Bürger der EU insgesamt oder ein jeder Mitgliedstaat durch seine Staatsangehörigen. Man wird geneigt sein, der Bevölkerung eines jeden Staates die Macht zuzuerkennen, über eine Europäische Verfassung mit Geltung auch für diesen Staat und diese Bevölkerung abzustimmen. Dies muss allerdings noch näher überlegt werden. Ist man einer solchen Meinung, so schließen sich zwei weitere Fragen an: Verhindert ein negatives Votum der Bevölkerung in einem Mitgliedstaat bereits das Zustandekommen der gesamten Europäischen Verfassung oder würde dies bedeuten, dass eine trotzdem zustande kommende Europäische Verfassung keine Geltung für diesen Staat hätte? Scheidet damit dieser Staat sogar aus der EU aus? Um eine vorläufige Antwort auf diese Fragen zu geben: Ich neige dazu, die Antwort auf diese Frage aus der Perspektive des künftigen Geltungsbereiches der Europäischen Verfassung zu sehen. Gebunden werden sollen alle Mitgliedstaaten als Gesamtheit, als Europäische Union. Der pouvoir constituant muss demnach der Gesamtheit der Völker der EU, wie sie sich im Status der Unionsbürgerschaft dokumentiert, zuerkannt werden. Dies bedeutet, dass eine Mehrheit der in allen Mitgliedstaaten Abstimmenden als Gesamtheit entscheidend sein muss. Die Abstimmung vollzieht sich im Rahmen der schon bestehenden Integration, die voraussetzt, dass die Entscheidungen, jedenfalls die von den institutionalisierten Organen getroffenen Entscheidungen, grundsätzlich für die Gesamtheit der Unionsbürger gelten. Das man dieses Gesamtheitsprinzip auch dem Prozess der Verfassungsgebung zugrunde legt, erschient umso mehr gerechtfertigt, als die Verfassungsgebung, wie erwähnt, ein evolutionärer Akt ist, der sich auf Normen und Prinzipien stützt, die bereits für die Gesamtheit der Unionsbürger und die Gesamtheit der Mitgliedstaaten verbindlich sind. Gewiss wird es Änderungen im institutionellen Rahmen geben, doch werden diese durch einen vorhergehenden Verfassungsvertrag schon durch die Einzelstaaten nach den herkömmlichen Verfahren ratifiziert. Der Übergang von der Gestaltung der Integration durch Einzelstaaten wird immer mehr abgelöst durch die Gestaltung der Integration durch die Gesamtheit der Mitgliedstaaten: Das Einzelstaatsprinzip wird immer mehr vom Gesamtheitsprinzip überlagert und schließlich von ihm ersetzt. Dass man für die Reform der EU einen Konvent eingesetzt hat, der jedenfalls faktisch die Meinungsbildung im Rahmen der traditionellen Regierungskonferenz ersetzen wird, dokumentiert bereits diesen Übergang. 5. Noch ein Wort zum sogenannten Verfassungsverbund, ein neuer Terminus, der in der deutschen Literatur gelegentlich zur Bezeichnung einer Einheit von EGVerfassungsrecht (im weiteren Sinne) und nationalem Verfassungsrecht verwendet wird. Ich bin der Meinung, dass es drei Verfassungsebenen in Europa gibt: Die

10


No. 9/2003

Ebene der nationalen Verfassung, die EMRK als Teilverfassung (so die Bezeichnung von Frowein) und die fundamentalen Normen des EG-Rechtes. Dass der Verfassungsbegriff auf die zwei letztgenannten Ebenen übertragbar ist, wurde oben schon begründet. Diese drei Ebenen sind interdependent, beeinflussen sich in mannigfacher Weise, bleiben aber dennoch selbstständige normative Ebenen. Eine Verschmelzung der Ebene des nationalen Verfassungsrechtes und des EG-Rechtes kann nach meiner Meinung nicht angenommen werden. Dagegen spricht die Autonomie des Gemeinschaftsrechtes, wie sie von Europäischen Gerichtshof betont und auch von der weit überwiegenden Meinung der Literatur in den EUMitgliedstaaten bestätigt wird. Diese Selbstständigkeit der drei Ebenen schließt keineswegs aus, dass deutliche Konvergenztendenzen hin zu einer Entwicklung eines gemeinsame europäischen Verfassungsrechtes bemerkbar sind (vgl. dazu R. Arnold). 6. Konstitutionalisierung und Demokratisierung der EU sind einerseits unterschiedliche Zielsetzungen, sind andererseits aber eng miteinander verknüpft. Die Konstitutionalisierung in dem hier vertretenen Sinne, d.h. die Legitimation der Gemeinschaftsgewalt durch direkte Zustimmung der europäischen Völker, ist ein fundamental-demokratischer Vorgang. Die Schaffung einer Verfassung als rechtliche Grundordnung, an der sich später alle Staatsgewalt orientieren muss, bedeutet die Verbindung von Demokratieidee und Verfassungsstaatlichkeit. Hier zeigt sich die ursprüngliche und wichtigste Verbindung zwischen Volkssouveränität und Rechtsstaatsprinzip. Dies gilt für den Staat und in gleicher Weise für die supranationale Gemeinschaft (hier allerdings mit anderer Begrifflichkeit: statt Rechtsstaatlichkeit ist der Begriff »Rechtsgemeinschaft« und statt Verfassungsstaat der Begriff »Verfassungsgemeinschaft« angebracht). Bei diesem demokratischen Fundamentalakt der Verfassungsgebung darf es aber nicht verbleiben. Es bedarf einer ständigen Vermittlung des Willens der europäischen Völker durch ein unmittelbar von ihnen legitimiertes Organ, das Europäische Parlament. Auch muss die Verantwortlichkeit aller übrigen Gemeinschaftsorgane gegenüber dem Europäischen Parlament und damit gegenüber den europäischen Völkern gesichert sein. Dies bedeutet nicht, dass nicht auch direkte demokratische Legitimation über die Nationalparlamente vermittelt wird. Der Rat in seiner jetzigen Zusammensetzung kann nicht der Verantwortlichkeit gegenüber dem Europäischen Parlament unterworfen werden, sondern verbleibt im Verantwortungszusammenhang mit den nationalen Parlamenten. Die Völker der Mitgliedstaaten sind also auf doppelte Weise in den

11


číslo 9/2003

Entscheidungsprozess der Gemeinschaft eingebunden: über das Europäische Parlament und über die nationalen Parlamente. Es ergibt sich jedoch folgendes Problem: Durch immer größere Übertragung von Hoheitsrechten wächst der Kompetenzumfang der Gemeinschaft. Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens (Art. 251 EG-Vertrag) werden Rat und Europäisches Parlament gemeinsam tätig. Über das Europäische Parlament wird europäische Völker-Legitimation vermittelt. Über den Rat soll die Legitimation durch die nationalen Völker über die Vermittlung der nationalen Parlamente eingebracht werden. Allerdings verringert sich der Kompetenzbereich der nationalen Parlamente in der gleichen Weise wie der Kompetenzbereich des Europäischen Parlaments steigt. Sind im Mitentscheidungsverfahren Rat und Parlament praktisch gleichwertig an der Gestaltung und Entscheidung von Rechtsakten beteiligt, so sehen wir auf der Seite des Rates eine sich mindernde demokratische Legitimation durch die Völker der Mitgliedstaaten. Hier ergibt sich ein Ungleichgewicht. Eine Abhilfe könnte man nur dadurch schaffen, dass die Stellung des Europäischen Parlament im Mitentscheidungsverfahren gegenüber der Rolle des Rates erheblich gestärkt würde. Man sollte auch dem Europäischen Parlament ein Erstbeschlussrecht (nicht nur dem Rat) zuerkennen. Die Mitwirkung des Rates wäre dann ähnlich konzipiert wie diejenige des Bundesrates im deutschen System der Bundesgesetzgebung. Vielleicht sollte man auch daran denken, die Verantwortlichkeit der nationalen Minister auch gegenüber dem Europäischen Parlament zu begründen. Dann könnte das geschilderte Legitimationsdefizit des Rates, das mit einer wachsenden Vergrößerung der Gemeinschaftsgewalt einhergeht, zumindest zum Teil ausgeglichen werden. Andererseits sind Pläne, die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament organisatorisch und funktionell zu integrieren, nicht tragfähig. Dies würde gegen die gewollte Autonomie des Gemeinschaftsrechtes verstoßen und hätte eine erhebliche Verwässerung des supranationalen Gedankens zufolge. Allerdings sollte man die Mitwirkung der Mitgliedstaaten über den Rat und damit die komplementäre Rolle der nationalen Parlamente als Vermittler des Willens der Völker der Mitgliedstaaten beibehalten und sinnvoll stärken, ohne dass es zu einer Relativierung der Supranationalität kommt. Eine solche wichtige Beteiligung wäre auch eine Stärkung der Identität der Mitgliedstaaten im Sinne eines »Beteiligungsföderalismus«, der – jedenfalls in einer Reihe von Föderalstaaten wie der Bundesrepublik Deutschland – immer mehr den sogenannten Substanzföderalismus ablöst. Dies bedeutet, dass ein Verlust der Gliedstaaten an Kompetenzen ausgeglichen werden muss durch verstärkte Formen der Beteiligung an der Bildung des Gesamtwillens. Dies wäre in dem genannten Sinn möglich.

12


No. 9/2003

I. Teze k otázkám konstitucionalizace a demokratizace Evropské unie

1. Současné primární právo Společenství tvoří ve svých základních ustanoveních ústavní právo v širším smyslu. Tradiční vyhrazení pojmu ústavy a ústavního práva státnímu uspořádání nebrání tomu, aby byly tyto pojmy přeneseny na nově vznikající fenomény, jakými jsou supranacionální uspořádání Společenství. Je tomu tak proto, že funkce ústavy státu a supranacionální uspořádání, tak jak je upraveno v primárním právu Společenství, jsou srovnatelné. Těmito funkcemi jsou: úprava vztahu výsostné moci k jednotlivci zakotvením jeho základních práv. Druhou důležitou funkcí je funkce organizační, zřízení státních orgánů, úprava jejich funkcí a pravomocí a určení forem jejich jednání. Tímto rámcem je dána základní organizace systému (ať již státu či supranacionálního Společenství): jsou tak zakotveny základní struktury daného systému: demokracie, princip právního státu či právního společenství, vztah k mezinárodnímu právu, atd. Tyto funkce nalézáme u ústav státních, ale i u základního uspořádání supranacionálního Společenství. Proto tedy mohou být primární právo Společenství, jakož i judikaturou dovozená nepsaná základní práva Společenství považována za ústavní právo. Nejedná se však o ústavní právo ve formálním a tedy užším smyslu, neboť chybí legitimace lidem, resp. národy, na které se toto ústavní právo má vztahovat. Pouze pokud by tyto normy byly podrobeny souhlasu obyvatel, bylo by v tomto právním rámci možno spatřovat ústavní právo v užším smyslu, ve smyslu formálním. Lze tedy mít za to, že v zemích, ve kterých proběhne hlasování o Smlouvě o ES, jak tomu bude především ve státech střední a východní Evropy, k hlasování v tomto smyslu dojde, takže bude možno na rozdíl od velké většiny současných členských států Evropské unie hovořit o ústavním právu ve formálním smyslu. Z dosavadních úvah vyplývá, že v rámci Evropských společenství lze hovořit o ústavním právu v širším a užším smyslu. Ústavní právo v širším smyslu zahrnuje nyní platné právo, zatímco pojem ústavního práva v užším smyslu je nutno vyhradit ústavě legitimované souhlasem národů členských států. Zda je v této souvislosti užíváno termínu „ústava“, není rozhodující, neboť lze stejně dobře hovořit o základním pořádku či uspořádání. O ústavním právu v užším smyslu lze přesto hovořit v případě zemí střední a východní Evropy, které podrobí Smlouvu o ES přímému všelidovému hlasování. Ve většině současných členských států však takový přímý souhlas chybí. Vyvstává tedy otázka, zda by měla být vypracována evropská ústava, ať již by se nazývala jakkoli, která by následně byla předložena současným a novým členům EU k souhlasu.

13


číslo 9/2003

2. Prezident Konventu Giscard d´Estaing připravuje tzv. ústavní smlouvu. Návrh přebírá rozsáhlé části platného komunitárního práva, přičemž řadu novinek nalézáme především v organizační části. Charta základních práv z Nice, dosud nezávazná, by měla být integrována do první části ústavní smlouvy. Zde se ukazuje, že evropská ústavní smlouva nepředstavuje žádný revoluční akt, nýbrž má tradiční náplň. Je těžko si představit jinou možnost, pokud uvážíme, že evropská ústava je vrcholným stavebním kamenem stavby, která byla v průběhu evropského integračního procesu budována poschodí po poschodí. Evropská ústava je tak říkajíc plodem růstu evropského ústavního stromu, který rostl po pět desetiletí na živné půdě evropských ústavních koncepcí. Ústavní smlouva je, pokud není legitimována přímo ve všelidovém hlasování, pouze pramenem ústavního práva v širším smyslu. Pokud by byla tato ústavní smlouva předložena evropským národům k hlasováním, stala by se ústavním právem ve formálním smyslu. Otevřenou však zůstává otázky, zda ty členské státy, jejichž národy by v referendu přístup ke společenství schválily a tento souhlas by zahrnoval i souhlas s takovou ústavní smlouvou, by takto vytvořily parciální evropské ústavní právo ve formálním smyslu. Lze se domnívat, že teprve souhlas více než poloviny národů členských států EU s takovou ústavní smlouvou by vytvořil ústavní smlouvy evropskou ústavu v pravém smyslu slova. Pokud je ústavní smlouva parlamenty členských států schválena a členskými státy ratifikována, chybí zpravidla právě uváděný souhlas obyvatel. Souhlas parlamentu k vytvoření formální ústavy nestačí, kromě případu, kdy parlament slouží výslovně jako zastupitelský orgán lidu pro vytvoření ústavy. Parlament by tak získal ústavodárnou moc. O tom však v současné době nemůže být řeči. 3. Naskýtá se otázka, zda je vůbec evropská ústava a – v širším smyslu – konstitucionalizace EU potřeba. Na tuto otázku bych odpověděl kladně. Hlavním důvodem takové odpovědi je to, že se v průběhu 50. let na supranacionální úrovni shromáždila masa moci, která nutně vyžaduje demokratickou legitimaci. Jednotlivec je stále více dotčen komunitární mocí bezprostředně ve své soukromé sféře, což dokumentuje nutnost ústavy, přinejmenším pro uskutečňování ústavních funkcí na supranacionální úrovni. Supranacionální zřízení stále více nahrazuje zřízení národní. Ústavní funkce vyplývající z původně mezinárodního zřízení byly přesunuty na supranacionální úroveň. Musejí být tedy na této úrovni také vykonávány, a to nezávisle na tom, zda normativní systém k tomu sloužící je označován jako ústava či jinak.

14


No. 9/2003

Vedle tohoto právního argumentu odůvodňujícího nutnost konstitucionalizace EU existuje ještě neméně významná nutnost politicko-psychologická: evropská integrace, přinejmenším po přístupu 10 nových členských států, nutně potřebuje integrativní impuls, který by byl základem supranacionální sounáležitosti. Toho lze dosáhnou pouze prostřednictvím aktu, který představuje závazný podklad pro jednání všech komunitárních orgánů a orgánů členských států. Z ústavy vychází enormní integrační účinek, spočívající v tom, že společná pravidla a hodnoty jsou v rámci EU ve zvláštním dokumentu každému jasná a snadno přístupná. Pocit sounáležitosti a vázanosti na společné hodnoty je tím zvláště podporován. Evropská ústava navíc představuje normativní základní slib pro nově vstupující státy, že budou ctít hodnoty vyplývající ze společné evropské tradice a přijímané všeobecně v celé Evropě jako rozumné a přiměřené. 4. Konstitucionalizace v Evropě probíhá jakožto historický proces v různých etapách: nejedná se o revoluční akt, nýbrž o evolutivní proces. Zakládající smlouvy Evropských společenství sice od začátku vycházely ze supranacionálních koncepcí propagovaných Jeanem Monnetem. Přesto měly, alespoň Smlouva o evropském společenství uhlí a oceli (vypršela r. 2002), spíše technický charakter. Z této technicity se vytvořila „materialita“, tj. ústavněprávně relevantní skutečnost, a sice především na základě Smlouvy o Evropském hospodářském společenství, která zřídila orgány se supranacionální rozhodovací pravomocí. Sekundární právo tvoří stále více konsolidovaný autonomní právní řád, který funkcionálně ve stále větším rozsahu nastupuje na místo národních právních řádů členských států. Toto funkční zhuštění, které se v průběhu vývoje neustále zintenzivňuje, vedlo také k funkční přeměně organizačního mechanismu: orgány Společenství, dosud fungující jako věcní správci technicity, se s narůstajícím množstvím úkolů přesunovaných ze členských států na Společenství stávají „ústavními orgány“. Jejich formy činnosti se stávají nástroji majícími v mezitím značně narostlém systému Společenství pořádkovou funkci. Současně se rozvíjejí zásadní práva jednotlivce, zaujímající v tomto systému funkci základních práv. Vytváří se tak normativní systém, které si stále více zasluhuje označení „ústavní pořádek“. Znakem pokročilé konstitucionalizace je také pokračující písemné zakotvení dosud nepsaných základních práv. První etapou je čl. 6 odst. 2 v roce 1993 vytvořené Smlouvy o Evropské unii, který výslovně stanovuje vázanost komunitárních orgánů obecnými právními principy komunitárního práva (a také Evropské úmluvy o lidských právech). Vrcholem formalizace ústavního práva je Charta základních práv z Nice, která se brzy stane součástí evropské ústavní smlouvy. Vypracování takové ústavní smlouvy reformním konventem je dalším pokrokem v tomto směru. Tento vývoj bude završen teprve schválením formálně evropskými národy legitimovanou ústavou.

15


číslo 9/2003

V této souvislosti vzniká těžko řešitelná otázka, zda by o ústavě měl ve formálním smyslu hlasovat každý národ členského státu jednotlivě či národy členských států jako celek. Ústava bude, až bude jednou přijata, jistě platit pro národy všech členských států společně. Není jednoduché rozhodnout, komu náleží pouvoir constituant ve vztahu k evropské ústavě: zda občanům EU jako celku či zda státním příslušníkům jednotlivých členských států. Vyskytuje se tendence přiznat tuto moc obyvatelstvu každého jednotlivého členského státu ve vztahu ke svému členskému státu. Tato varianta však vyžaduje hlubší uvážení. Pokud bychom se přikláněli k tomuto názoru, vyvstávají dvě další otázky: zabraňuje negativní vótum obyvatelstva v jednom členském státě vzniku evropské ústavy jako celku, či by tento výsledek hlasování znamenal pouze vyloučení platnosti ústavy v daném jednom členském státě? Vystoupil by tento stát takovým hlasováním z Evropské unie? Moje předběžná odpověď na tyto otázky je následující: odpovědi na výše uvedené otázky se snažím řešit z perspektivy rozsahu platnosti budoucí evropské ústavy. Evropskou ústavou by měly být vázány všechny členské státy jako celek, jako Evropská unie. Pouvoir constituant by proto měla příslušet celku národů členských států EU, jak odpovídá jejich povaze občanů Evropské unie. To znamená, že by musela rozhodnout většina všech hlasujících ve členských státech jako celku. Hlasování probíhá v rámci již dosaženého stupně integrace, který předpokládá, že se rozhodnutí, a to především rozhodnutí přijatá institucionalizovanými orgány, v zásadě vztahují na všechny občany Unie. Vztažení princip celku i na ústavodárný proces, což je, jak jsme již uváděli, evolutivní akt, se zdá být o to oprávněnější, že se opírá o normy a principy, které jsou již pro celek členských států závazné. Zajisté proběhnou v institucionálním rámci změny, tyto však budou již prostřednictvím předcházející ústavní smlouvy jednotlivými státy podle dosavadních řízení ratifikovány. Integrační snahy vycházející od jednotlivých členských států jsou stále více nahrazovány integračními snahami vycházejícími od souboru členských států jako celku: princip členských států je stále více překrýván principem celku a v podstatě jím nahrazován. Dokladem tohoto jevu je také to, že byl pro reformu EU zřízen konvent, který přinejmenším fakticky zajišťuje vznik názorové platformy namísto dosavadní tradiční vládní konference. 5. Ještě alespoň zmínku k tzv. ústavnímu svazku, což je nový termín užívaný v některé německé literatuře k označení jednoty komunitárního ústavního práva (v širším smyslu) a národního ústavního práva. Jsem toho názoru, že v Evropě existují tři ústavní úrovně: úroveň národních ústav, Evropská úmluva o lidských právech jakožto částečná ústava (označení Froweina) a základní normy komunitárního

16


No. 9/2003

práva. Již výše bylo uvedeno, že pojem ústavy lze přenést i na poslední dvě výše jmenované úrovně. Tyto tři úrovně jsou navzájem na sobě závislé, navzájem se v mnoha ohledech ovlivňují, zůstávají však nadále samostatnými normativními úrovněmi. Smísení úrovně národních ústavních práv a komunitárního práva nelze dle mého názoru akceptovat. Proti tomu hovoří autonomie komunitárního práva, která je Evropským soudním dvorem zdůrazňována a která je cela převažujícím míněním zastávaným v literatuře ve členských státech potvrzována. Tato samostatnost tří ústavních úrovní v žádném případě nevylučuje, aby vznikly výrazné konvergenční tendence směrem k vývoji společného evropského ústavního práva (k tomu srov. R. Arnold, Festschrift für Kassimatis, Atény 2003). 6. Konstitucionalizace a demokratizace Evropské unie jsou na jednu stranu rozdílné cíle, které ovšem spolu úzce souvisejí. Konstitucionalizace ve zde uváděném smyslu, tj. legitimace komunitární moci přímým schválením evropskými národy, je základním demokratickým procesem. Vytvoření ústavy jakožto základního právního řádu, který posléze zavazuje veškerou státní moc, znamená spojení myšlenky demokracie a ústavní státnosti. Zde se ukazuje původní a nejdůležitější spojení mezi suverenitou lidu a principem právního státu. To platí pro stát a ve stejné míře pro supranacionální Společenství (zde však s jinými pojmy: na místo principu právního státu nastupuje pojem „právní společenství“ a na místo ústavního státu nastupuje pojem „ústavní společenství“). Nelze se však spokojit se základním aktem vytvoření ústavy. Naopak, je nutno zajistit stále zprostředkování vůle evropských národů bezprostředně legitimovaným orgánem, Evropským parlamentem. Musí být také zajištěna zodpovědnost všech ostatních komunitárních orgánů vůči Evropskému parlamentu a tím vůči všem evropským národům. To neznamená, že národy členských států se tedy rozhodovacího procesu ve Společenství účastní dvojím způsobem: prostřednictvím Evropského parlamentu a prostřednictvím parlamentů národních. Vzniká však následující problém: stále pokračujícím přenosem výsostných práv na Společenství roste objem jejich pravomoci. V rámci spolurozhodovacího řízení (čl. 251 Smlouvy o ES) jsou činni Evropský parlament a Rada společně. Legitimace evropským lidem je zprostředkována Evropským parlamentem. Legitimace národy členských států je zprostředkována Radou a národními parlamenty. Objem kompetencí národních parlamentů se však zmenšuje takovým tempem, jakým narůstá objem kompetencí Evropského parlamentu. Podílejí-li se Rada a Evropský parlament prakticky rovnocenně na tvorbě a rozhodování právních aktů, pozorujeme na straně Rady snižující se demokratickou legitimaci národy členských států. Vzniká tedy nerovnováha. Tu by bylo možno odstranit

17


číslo 9/2003

pouze tak, že by byla role Evropského parlamentu ve spolurozhodovacím procesu ve vztahu k Radě výrazněji posílena. Právo k vydávání iniciačního usnesení by mělo být přiznáno i Evropskému parlamentu (a nikoli pouze Radě). Působení Rady by pak bylo koncipováno obdobně jako působení Spolkové rady v německém systému spolkového zákonodárství. Bylo by snad možné uvažovat také o vytvoření mechanismu odpovědnosti národních ministrů ve vztahu k Evropskému parlamentu. Pak by mohl být výše nastiňovaný legitimační deficit Rady, který narůstá s narůstající komunitární pravomocí, alespoň z části vyrovnán.

18

Prof. Dr. Rainer Arnold

Recommend Documents