PRAKTICKÉ KROKY ČR KE KOHERENCI POLITIK PRO ROZVOJ ZEMĚDĚLSKÝ OBCHOD A ZMĚNA KLIMATU

PRAKTICKÉ KROKY ČR KE KOHERENCI POLITIK PRO ROZVOJ ZEMĚDĚLSKÝ OBCHOD A ZMĚNA KLIMATU Pražský institut pro globální politiku – Glopolis Prosinec 2010

Autoři: Petr Lebeda, Jan Doležal, Martin Kloubek Grafický design: Jakub Jelínek (www.creativeheroes.cz) Vydavatel: Pražský institut pro globální politiku – Glopolis, o. p. s. Soukenická 23 110 00 Praha 1 Tel./fax: +420 272 661 132 www.glopolis.org

Publikace vyšla s finanční podporou Ministerstva zahraničních věcí ČR a Evropské unie. Obsah publikace nemusí vyjadřovat stanoviska sponzorů a nezakládá odpovědnost z jejich strany.

ISBN 978-80-260-0163-8

PRAKTICKÉ KROKY ČR KE KOHERENCI POLITIK PRO ROZVOJ ZEMĚDĚLSKÝ OBCHOD A ZMĚNA KLIMATU Pražský institut pro globální politiku – Glopolis Prosinec 2010

OBSAH PŘEHLED RÁMEČKŮ ..................................................................................................................................................5 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ...........................................................................................................................5 SHRNUTÍ STUDIE .........................................................................................................................................................7 SUMMARY .......................................................................................................................................................................9 1. ÚVOD – KONCEPCE S NOHAMA NA ZEMI ........................................................................................... 12 Vnější prostředí................................................................................................................................................12 Vnitřní překážky ..............................................................................................................................................13 Klíčový problém ..............................................................................................................................................14 Rozhodovací procesy ....................................................................................................................................14 Rozvojová agenda v domácí politice ......................................................................................................15 Obsah a metodika studie .............................................................................................................................16 I. KOHERENCE V ČR A EU ...................................................................................................................................... 17 2. KOHERENCE PRO ROZVOJ V EU .............................................................................................................. 17 Právní zakotvení a kompetence ................................................................................................................17 Role Komise a Rady ........................................................................................................................................18 Nový přístup .....................................................................................................................................................20 Pohled nevládních organizací ....................................................................................................................21 Praktické kroky ................................................................................................................................................22 3. INSTITUCIONÁLNÍ RÁMEC A STAV KOHERENCE V ČR ................................................................... 23 3.1 Pozitivní vývoj ..........................................................................................................................................23 České předsednictví ..............................................................................................................................23 Další úspěchy a příležitosti ..................................................................................................................24 Příspěvek neziskových organizací ....................................................................................................25 Transformace systému ZRS .................................................................................................................26 3.2 Koherence v praxi ...................................................................................................................................27 Povědomí ve státní správě ..................................................................................................................27 Obecná koherence a Úřad vlády .......................................................................................................27 Koordinace vůči EU ................................................................................................................................28 Klíčová „K“ koherence ............................................................................................................................29 Komunikační řetězce .............................................................................................................................30 3.3 Meziresortní komunikace ....................................................................................................................31 Rada pro ZRS potřebuje koherenci, koherence Radu................................................................31 Tvorba evropských politik – Výbor pro EU.....................................................................................32 Tvorba evropských politik – Resortní koordinační skupiny.....................................................33 Tvorba českých politik - Meziresortní připomínkové řízení ....................................................34 3.4 Vnitroresortní komunikace .................................................................................................................34 Ministerstvo zahraničních věcí ..........................................................................................................35 Ostatní resorty .........................................................................................................................................35 3.5 Administrativní kapacity a politická vůle .......................................................................................36 Klíčové úkony a kompetence .............................................................................................................36

2

Praktické kroky ČR ke koherenci politik pro rozvoj - Zemědělský obchod a změna klimatu

Znalosti, dovednosti a čas ...................................................................................................................37 Ostatní aktéři ............................................................................................................................................38 Priority a systém ......................................................................................................................................40 II. VYBRANÉ POLITIKY, PROCESY A AKTÉŘI .................................................................................................. 41 4. ZEMĚDĚLSTVÍ A AGRÁRNÍ OBCHOD .................................................................................................... 41 4.1 Hlavní rozvojové výzvy .........................................................................................................................43 Podpora farmářům .................................................................................................................................44 Vše pro export..........................................................................................................................................45 Cenzurovat dovozy ................................................................................................................................46 Dilemata obchodu .................................................................................................................................47 4.2 Společná zemědělská politika ...........................................................................................................47 4.2.1 Evropské rozhodovací procesy ................................................................................................48 Evropská komise ...........................................................................................................................48 Evropský parlament.....................................................................................................................49 Rada EU ............................................................................................................................................50 4.2.2 České rozhodovací procesy ......................................................................................................50 Stálé zastoupení v Bruselu ........................................................................................................50 Ministerstvo zemědělství...........................................................................................................51 Resortní koordinační skupina MZe ........................................................................................51 Další ministerstva .........................................................................................................................52 Ostatní aktéři a procesy..............................................................................................................52 4.3 Obchodní politika...................................................................................................................................53 4.3.1 Evropské rozhodovací procesy ................................................................................................53 Evropská komise ...........................................................................................................................53 Evropský parlament.....................................................................................................................54 Rada EU ............................................................................................................................................55 4.3.2 České rozhodovací procesy ......................................................................................................55 Stálé zastoupení v Bruselu ........................................................................................................56 Stálá mise v Ženevě .....................................................................................................................56 Ministerstvo průmyslu a obchodu .........................................................................................56 Resortní koordinační skupina MPO .......................................................................................57 Další ministerstva .........................................................................................................................57 Ostatní aktéři a procesy..............................................................................................................58 5. ZMĚNA KLIMATU A ENERGETIKA ........................................................................................................... 60 5.1 Hlavní rozvojové výzvy ..........................................................................................................................62 Energetická transformace....................................................................................................................62 Klimatické finance ..................................................................................................................................63 Globální dohoda .....................................................................................................................................63 5.2 Klimatická politika ..................................................................................................................................64 5.2.1 Evropské rozhodovací procesy ................................................................................................65 Rada EU ............................................................................................................................................65 5.2.2 České rozhodovací procesy ......................................................................................................66 Stálé zastoupení v Bruselu ........................................................................................................66 Ministerstvo životního prostředí.............................................................................................66 Resortní koordinační skupiny MŽP ........................................................................................67

3


Další ministerstva .........................................................................................................................67 Meziresortní koordinace ............................................................................................................68 Ostatní aktéři ..................................................................................................................................69 5.3 Energetická politika ...............................................................................................................................69 5.3.1 Evropské rozhodovací procesy ................................................................................................70 5.3.2 České rozhodovací procesy ......................................................................................................71 Stálé zastoupení v Bruselu ........................................................................................................72 Ministerstvo průmyslu a obchodu .........................................................................................72 Resortní koordinační skupina MPO .......................................................................................73 Další ministerstva .........................................................................................................................73 Ostatní aktéři ..................................................................................................................................74 6. DOPORUČENÍ................................................................................................................................................... 75 6.1 Strategický rámec ...................................................................................................................................75 Koncepční materiály – mandát a manuál ......................................................................................75 Tematické priority – zemědělství a změna klimatu ....................................................................76 6.2 Koordinační procesy na politické (vyšší) úrovni ..........................................................................77 Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci .................................................................................78 Rada vlády pro udržitelný rozvoj ......................................................................................................78 Výbor pro Evropskou unii ....................................................................................................................79 6.3 Koordinační procesy na pracovní (nižší) úrovni...........................................................................79 Resortní koordinační skupiny.............................................................................................................79 Domácí a další meziresortní koordinace ........................................................................................80 Další vnitroresortní koordinace .........................................................................................................80 6.4 Monitoring, kapacity a širší podpora ...............................................................................................81 Monitoring i hodnocení .......................................................................................................................81 Ostatní aktéři ............................................................................................................................................82 7. ZÁVĚR – KULTURA KVALITNÍHO ROZHODOVÁNÍ ........................................................................... 83 Politická vůle ....................................................................................................................................................83 Globální odpovědnost ..................................................................................................................................84 Poctivější rozhodování..................................................................................................................................85 8. SEZNAM LITERATURY ................................................................................................................................ 87 9. PŘÍLOHY ............................................................................................................................................................ 90 Příloha 1 – Seznam odborných konzultantů ........................................................................................90 Příloha 2 – Doporučení NNO z Rady pro ZRS konané 8. 12. 2009 .................................................91 Příloha 3 – Organizační schémata klíčových ministerstev ...............................................................92

4


PŘEHLED RÁMEČKŮ Rámeček 1 – Koherence podle OECD ...................................................................................................................20 Rámeček 2 – Ohrožení produkce mléka v Nigeru ............................................................................................45 Rámeček 3 – Týdenní cyklus koordinace a tvorby pozice ČR do Výboru pro obchodní politiku .......................................................................................................................60 Rámeček 4 – Změna klimatu v Etiopii ...................................................................................................................62

SEZNAM ZKRATEK AFR

– Odbor států subsaharské Afriky Ministerstva zahraničních věcí AMER – Odbor amerických států Ministerstva zahraničních věcí AKT – (země) Afriky, Karibiku a Tichomoří

CODEV – pracovní skupina pro rozvojovou spolupráci COREPER – Výbor stálých zástupců CDM – Mechanismus čistého rozvoje (Clean Development Mechanism)

ČRA

– Česká rozvojová agentura

DDA

– Rozvojová agenda z Dauhá DG AGRI – Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova DG CLIMA – Generální ředitelství pro otázky klimatu DG ENERGY – Generální ředitelství pro energetiku

EBA

– Vše kromě zbraní (Everything But Arms) ECOFIN – Rada pro ekonomické a finanční věci EIA – Posuzování vlivů na životní prostředí (Environmental Impact Assessment) ENVI – Rada pro životní prostředí EK – Evropská komise EPAs – Dohody o hospodářském partnerství se zeměmi AKT ESVO – Evropské společenství volného obchodu EUGA – Odbor pro všeobecné záležitosti EU Ministerstva zahraničních věcí EUPO – Odbor politik Evropské unie Ministerstva zahraničních věcí EUPŽP – Odbor Evropské unie a politiky životního prostředí Ministerstva životního prostředí EVF – Nadace Everta Vermeera

FSF FTA

– Rychlý start klimatického financování (Fast Start Finance) – Dohody o volném obchodu

GSP

– Systém všeobecných celních preferencí (Generalised System of Preferency)

IPCC

– Mezivládní panel pro klimatické změny

ODEV – Odbor dvoustranných ekonomických vztahů a podpory exportu Ministerstva zahraničních věcí OECD – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj OECD-DAC – Výbor pro rozvojovou pomoc OECD OKE – Odbor koordinace Evropských politik Úřadu vlády ČR OMEV – Odbor mnohostranných ekonomických vztahů Ministerstva zahraničních věcí

5


OMSEP – Odbor mnohostranné a společné evropské politiky Ministerstva průmyslu a obchodu OMV – Odbor mnohostranných vztahů Ministerstva životního prostředí OPE – Odbor podpory exportu Ministerstva průmyslu a obchodu ORS – Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci Ministerstva zahraničních věcí OZE – Obnovitelné zdroje energie OZK – Odbor změny klimatu Ministerstva životního prostředí OZOS – Odbor zahraničně obchodní spolupráce Ministerstva zemědělství OVEU – Odbor pro vztahy s EU Ministerstva zemědělství

PCD – koherence/soudržnost politik pro rozvoj POK – Politika ochrany klimatu

MD – Ministerstvo dopravy ČR MDGs – Rozvojové cíle tisíciletí MF – Ministerstvo financí ČR MMR – Ministerstvo pro místní rozvoj ČR MPO – Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR MZe – Ministerstvo zemědělství ČR MZV – Ministerstvo zahraničních věcí ČR MŽP – Ministerstvo životního prostředí ČR

V-EU – Výbor pro Evropskou unii VP-EU – Výbor pro Evropskou unii na pracovní úrovni

WPE – Pracovní skupina pro životní prostředí WP IEI - Pracovní skupina pro mezinárodní otázky životního prostředí WP IEI-CC - Pracovní skupina pro mezinárodní otázky životního prostředí – změna klimatu WP ENER – Pracovní skupina pro energetiku

Rada pro ZRS – Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci RIA – hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessement) RKS – Resortní koordinační skupina/y RTA – Regionální dohody o volném obchodu

SCA – Zvláštní výbor pro zemědělství (Special Committee on Agriculture) SEK – Státní energetická koncepce SOP – společná obchodní politika SZB – Stálé zastoupení v Bruselu SZP – Společná zemědělská politika

TPC – Výbor pro obchodní politiku, pracovní skupina Rady EU TRANS – Program transformační spolupráce

WTO – Světová obchodní organizace UNFCCC – Rámcová úmluva OSN o změně klimatu ÚV – Úřad vlády ZRS (ČR) – Zahraniční rozvojová spolupráce (České republiky) 6


SHRNUTÍ STUDIE Za kostrbatým souslovím koherence politik pro rozvoj stojí prostá myšlenka: omezujme škodlivé dopady nerozvojových politik na odstraňování světové chudoby a naopak soustřeďme se na možné synergie! Mnohem zapeklitější už jsou konkrétní problémy, které má „koherence“ řešit: Jak zamezit tomu, aby potřebná podpora pro evropské zemědělství nepodrývala trhy drobných farmářů v chudých zemích? Jak diferencovat požadavky na lepší přístup na trhy různých rozvojových zemí, aby liberalizace byla opravdu nástrojem rozvoje? Jak získat inovativní zdroje pro efektivní financování adaptace na změnu klimatu v chudých zemích? Jak může – a měla by vůbec – Státní energetická koncepce vzít v potaz dopad české energetiky na chudé komunity postižené změnou klimatu? Ani motorům koherence pro rozvoj jakými jsou EU či OECD nejde o to nadřadit rozvojovou politiku ostatním legitimním zájmům, měnit základní směřování a hodnoty ČR (například liberální politiku) a žádat stát, aby podporoval jakési abstraktní ideály či dokonce zájmy cizích zemí. Navíc co je dnes vlastně rozvojová země? Haiti i Čína? Koherence pro rozvoj však představuje formu pozitivní diskriminace, kterou bohaté země vyjadřují svou vyspělost. Když exportní či energetická politika ČR, nebo pozice ČR pro jednání o společné obchodní či zemědělské politice EU nepodkopávají živobytí drobných farmářů, dělníků či obchodníků v subsaharské Africe, ale naopak podstupují reformy potřebné v domácím a zodpovědné i v globálním kontextu, využívají se naše daně efektivněji. Příspěvek k účinnější rozvojové spolupráci, udržitelnějšímu rozvoji a efektivnějšímu globálnímu řízení, byť často těžko přesně doložitelný, zvyšuje i prestiž ČR. Agenda koherence je však nezřídka v souladu s daleko pragmatičtějšími národními zájmy. Kupříkladu přechod na efektivnější, čistší a energeticky nezávislejší ekonomiku nejen omezuje příspěvek ke změně klimatu, ale rovněž zvyšuje konkurenceschopnost a bezpečnost ČR. Mnozí oprávněně namítají, že příčiny chudoby tím stejně neodstraníme. Ty spočívají především v „nekoherenci“ a dalších problémech politiky samotných chudých zemí. Úsilí o vyšší koherenci, ať už jde o koherenci politik pro bezpečnost či rozvoj, a týká-li se zemí chudších či bohatších, má ale společného jmenovatele. Je jím potřeba důkladnější analýzy a širší diskuse při politickém rozhodování, jinými slovy poctivější politika. Jak ukazuje zkušenost skandinávských zemí, snaha o vyšší koherenci mezi různými veřejnými zájmy, politickými přístupy, institucemi a procesy zvyšuje kvalitu státní správy a její schopnost lépe dosahovat i dalších cílů, než je pomoc lidem na hranici života a smrti. Česko nemá kulturu Finska či Norska. Patří však v koherenci politik pro rozvoj k nadprůměru (nejen) v rámci EU-12. Jak ukázalo mimo jiné české předsednictví, Česká republika umí vést rozvojovou politiku efektivním způsobem, progresivním směrem a v synergii s dalšími politikami. Prostor k vylepšení zde ale existuje a vesměs naráží na omezený čas, tabulková místa, administrativní kulturu a politickou vůli. Tato studie se proto zaměřila na to, jak pomocí praktických kroků a existujících mechanismů zefektivnit vybrané rozhodovací procesy ve státní správě ČR. Nenabízí podrobný plán, spíše jakési maximální menu, z něhož je třeba vybrat prioritní ingredience pro další chod. Neziskové analytické centrum nemůže suplovat politická rozhodnutí státní správy. Přesto hlavními kritérii byla kapacitní zvladatelnost, politická průchodnost a proveditelnost v české státní správě v krátké době. Prostřednictvím desítek pohovorů, expertní zpětné vazby a vlastních analýz se zaměřila na obecná institucionální i tematizovaná procedurální doporučení pro hlavní aktéry v ČR formující politiku zemědělského obchodu a ochrany klimatu.

7


V první fázi zvyšování koherence politik pro rozvoj v ČR Glopolis doporučuje zaměřit se především na různé formy komunikace: efektivnější monitorování, analýzu a zejména koordinaci rozvojové agendy jak mezi resorty (a nestátními aktéry), tak především uvnitř ministerstev. Efektivní koordinace a dělba práce je zároveň cestou, jak překonat omezené kapacity. Je hlavně úkolem Odboru rozvojové spolupráce MZV, ale neobejde se jednak bez podpory od partnerských (rozvojových a mezinárodních) odborů a odborů zodpovědných za tvorbu klíčových pozic na ostatních resortech, ani bez podpory od dalších odborů MZV s rozvojovým a evropským portfoliem. Klíčovým politickým fórem zvyšování koherence je Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Po transformaci systému ZRS poklesl zájem o Radu i rozvojovou agendu jak mezi náměstky, tak na pracovních úrovních dalších resortů. Zařazením témat důležitých pro domácí (či evropskou – řada z nejméně koherentních politik se rodí na úrovni EU) agendu a současně rozvojovou agendu (například reforma SZP či nová politika ochrany klimatu) na její program je možné zvýšit relevanci rozvojové problematiky pro ostatní resorty. Zároveň ale Rada pro ZRS musí umožňovat zpětnou vazbu resortů pro MZV. Každodenní praktické naplňování koherence se pak týká především efektivní reprezentace rozvojových pohledů při rozhodování v resortních koordinačních skupinách, Výboru pro EU a meziresortním připomínkovém řízení – a pochopitelně v příslušné horizontální a vertikální komunikaci uvnitř gestorských resortů. Koherence je těžko představitelná bez zformulování rozvojových rozměrů do pracovních, pozičních a strategických dokumentů (pokud možno s vyhodnotitelnými cíli) a bez identifikace klíčových rozhodovacích procesů, do kterých lze napřít energii. Užitečnou roli by při tom mohla sehrát jednak rozšířená metodika přípravy vládních materiálů, podobná té, která provází např. posuzování vlivů na životní prostředí. Realizace PCD se rovněž neobejde bez kvalitního monitorování, podobného např. pravidelným prověrkám rozvojových aspektů na indikativní agendě Rady EU, kterou provádí každé předsednictví před koordinací pracovních skupin Rady. Zvyšování koherence vyžaduje znalosti a čas. Lidské zdroje na MZV i ostatních resortech jsou ovšem omezené, proto je při prvních krocích nutné cílit pouze na vybraná prioritní témata. Ačkoliv jsou doporučení této studie záměrně technické povahy, vyžadují minimální politickou podporu a strategický rámec. Ty jsou klíčové jak pro postupné zvyšování kapacit na pracovní úrovni státní správy, tak pro politickou reprezentaci rozvojových pozic na vyšších úrovních koordinace. Širší odborná debata a osvěta probíhá i prostřednictvím méně formálních mechanismů a musí zahrnovat neziskové organizace, poslance a především zástupce podnikatelských (průmyslových a agrárních) asociací, kteří mají lví podíl na formulaci relevantních pozic a politik ČR. V delším časovém horizontu se ale globální zodpovědnost projevuje především obecnou kulturou kvalitnějšího, komplexnějšího rozhodování. Má-li být koncept koherence politik pro rozvoj skutečně udržitelný, pak jeho cílem nemůže být jen pomoc nejchudším komunitám globálního Jihu coby izolovaný zahraničně-politický cíl. Společnou ambicí zainteresovaných hráčů musí být posun směrem jak k zodpovědnější ekonomice a efektivnímu globálnímu řízení, tak i k poctivější politice a kvalitnějšímu životu i u nás doma.

8


SUMMARY A simple thought stands behind the awkward collocation policy coherence for development: Let us limit the harmful impacts of non-development policies on eliminating world poverty and instead focus on possible synergies! Even trickier are the specific problems that the “coherence” is to deal with: How can the necessary support for European agriculture be prevented from sapping the markets of small farmers in poor countries? How can requirements for better access to markets of various developing countries be differentiated so that liberalisation is truly a tool for development? How can innovative resources be acquired for the effective financing of adaptation to climate change in poor countries? How can the State Energy Concept – and should it even – take into consideration the impact of Czech energy on poor communities afflicted with climate change? Not even for the vehicles of coherence for development, such as the EU or OECD, is it about prioritising the development policy over other legitimate interests, altering the basic directions and values of the Czech Republic (e.g. liberal policy) and requesting the state to support some abstract ideals or even interests of foreign countries. What really can be considered a developing country today? Haiti and China? Coherence for development thus represents a form of positive discrimination by which rich countries express their advancement. If the export or energy policy of the Czech Republic, or the Czech Republic’s negotiating position regarding the EU’s common commercial or agricultural policies do not sap the livelihood of small farmers, workers or merchants in sub-Saharan Africa, but instead result in reforms that are necessary in a Czech context and are responsible in a global context, our taxes are utilised more effectively. Contributing to more effective development cooperation, sustainable development and more effective global management, even if this is often difficult to demonstrably prove, also increases the prestige of the Czech Republic. However, the coherence agenda is often in accordance with far more pragmatic national interests. For instance, the transition to a more effective and cleaner economy and to one less dependent on energy not only limits the contribution to climate change, but also increases the competitiveness and security of the Czech Republic. Many people justifiably object that, even by doing so, we won’t eliminate the causes of poverty; that these causes lie mainly in the “non-coherence” and other problems of the policies of the poor countries themselves. However, an attempt at greater coherence, whether it be policy coherence for security or development, or whether it concerns poorer or richer countries, has a common denominator. More thorough analyses and broader discussions during the political decisionmaking – in other words a fairer policy – are needed. As the experience of Scandinavian countries shows, an attempt at greater coherence among various public interests, political approaches, institutions and processes increases the quality of public administration and its ability to better achieve other goals as well – not just aid to people on the brink of death. The Czech Republic does not have the culture of Finland or Norway. It is, however, above average in policy coherence for development (not only) within the EU-12. As shown by, among other things, the Czech presidency of the EU, the Czech Republic knows how to lead the development policy in an effective way, in a progressive direction and in synergy with other policies. There is, however, room for improvement here and its main obstacles are limited time and agenda space, the administrative culture and political will. This study therefore focused on how to use practical steps and existing mechanisms to streamline select decision-making processes in the public administration of the Czech Republic. It does not offer a detailed plan, but instead a kind of maximum menu, from which the priority ingredients

9


should be chosen for the future course. A non-profit analytical centre cannot replace the political decisions of public administration. Nevertheless, the main criteria consisted of time capacity manageability, political transparency, and feasibility in the Czech public administration in a short time. Through dozens of interviews, expert feedback and the study’s own analyses focused on general institutional and relevant procedural recommendations for the main participants in the CR forming the policy for agricultural trade and climate protection. In the initial phase of increasing the policy coherence for development in the CR, Glopolis recommends focussing on various forms of communication: more effective monitoring, analysis and, especially, the coordination of the development agenda both between ministries (and non-state participants) and predominantly within the ministries. The effective coordination and distribution of labour is also a way to overcome limited capacities. This is mainly the task of the Department of Development Cooperation of the Ministry of Foreign Affairs, but it can’t make do without the support of partner (development and international) departments and of departments responsible for the creation of key positions in other ministries, or without the support of other departments of the Ministry of Foreign Affairs with the development and European portfolio. A key political forum for increasing coherence is the Council for Foreign Development Cooperation. Following the transformation of the Foreign Development Cooperation, interest in the Council and in the development agenda dropped both among deputies and on the work levels of other ministries. By including themes important for the Czech (or European – many of the least coherent policies are created on the EU level) agenda as well as for the development agenda (e.g. reform of the Common Agriculture Policy or the new policy for climate protection) to its agenda, it’s possible to increase the relevance of development issues for other ministries. At the same time, however, the Council for Foreign Development Cooperation must allow for feedback of ministries for the Ministry of Foreign Affairs. The daily practical fulfilment of coherence then mainly concerns the effective representation of development views during the decision-making process within ministry coordination groups, the Committee for the EU and inter-ministerial comment procedures – and understandably in the relevant horizontal and vertical communication within the sponsoring ministries. Coherence is difficult to present without including a formulation of the development dimensions in the work, position and strategic documents (if possible with goals that can be evaluated) and without the identification of key decision-making processes that energy can be committed to. An expanded methodology for preparing government materials, similar to that which accompanies, for instance, the assessment of influences on the environment, could in part play a useful role in this. Undertaking a PCD also requires quality monitoring, similar to, for instance, the regular inspections of development aspects on the indicative agenda of the EU Council that accompanies each presidency before the coordination of Council work groups. Increasing coherence requires knowledge and time. The human resources at the Ministry of Foreign Affairs and other ministries are, of course, limited, which is why there is a need to focus only on select priority themes in the initial steps. Although the recommendations of this study are deliberately of a technical nature, they require minimum political support and strategic framework. These are important both for the gradual increase in capacity on the working level of public administration, as well as for the political representation of development positions on the higher levels of coordination. A broader expert debate and public education is taking place through less formal mechanisms and must include non-profit organizations, deputies and, above all, representatives of corporate (industrial and agrarian) associations that hold the lion’s share in the formulation of the Czech Republic’s relevant positions and policies.

10


Over a longer period, however, global responsibility is expressed mainly through a general culture of better quality and more comprehensive decision-making. If the concept of a policy coherence for development is to be truly sustainable, then its goal cannot only be assistance for the poorer communities of the global South, an isolated foreign-political objective as it were. The concept must be advanced through the common ambition of those involved toward both a more responsible economy and effective global management, as well as toward a fairer policy and better quality life in the Czech Republic as well.

11


1. ÚVOD – KONCEPCE S NOHAMA NA ZEMI Koherence politik pro rozvoj (v evropském žargonu i v této studii označovaná často jen zkratkou PCD – Policy Coherence for Development) si v rozvojové spolupráci postupně získává důležité, byť poněkud kontroverzní, místo. Těžko vzdorovat prosté myšlence, že pravá ruka by neměla kazit to, co dělá ruka levá. Pokud bohaté státy, ČR nevyjímaje, s nemalou podporou veřejnosti investují svěřené daňové prostředky do pomoci nejchudším obyvatelům planety, je zcela na místě vyžadovat, aby tyto investice nemařily jiné kroky těch samých států na poli obchodu či energetiky. Není to jen otázka selského rozumu a efektivity, ale také mezinárodní důvěryhodnosti. Mezi jinými zemědělská, obchodní, klimatická a energetická politika, na které se zaměřuje tato studie, místy podrývají úsilí spojené s rozvojovými politikami i aktivity směřující k udržitelnému rozvoji: různé formy dotací pro evropské farmáře (nejen vývozní subvence, jako byly ty pro hovězí, vepřové a mléčné produkty v roce 2009) ústí v dumping evropské nadvýroby na trzích chudých zemí, divoký rozmach masové produkce biopaliv v chudých zemích pro export na evropské trhy nezřídka vede k záborům zemědělské půdy (či vody) místních farmářů a velké objemy emisí CO2, které ČR a další země nadále vypouštějí do atmosféry, představují největší hrozbu právě pro budoucí rozvoj chudých oblastí s nejmenší schopností se se změnami klimatu vyrovnat. Důvody pro rostoucí podporu soudržnosti politik ve prospěch rozvoje najdeme i jinde. Zkušenosti řady rozvojových projektů či programů ukazují, že navodit zvenčí účinný a setrvalý pokles chudoby v řadě komunit globálního Jihu je, i navzdory sílícímu tlaku na partnerství a efektivitu pomoci, velmi těžký úkol. Překážkou hlubších změn bývají kromě místních neduhů také silné vnější vlivy. Koncept koherence politik pro rozvoj se proto také postupně stává součástí úsilí rostoucího počtu vlád, multilaterálních i nevládních organizací o efektivní rozvoj (nejen efektivní pomoc). Jistě, menší poptávka po dovozu agro(spíše než bio)paliv z půdy zabrané místním farmářům, předvídatelnější podnebí či méně dotovaných potravinových vývozů samy o sobě chudobu neodstraní. Ta se totiž vyznačuje množstvím podob a spletitými kořeny, které se navíc liší v čase a prostoru. Zamezit zjevným škodám, které celým skupinám chudých zemí dnes způsobují politická rozhodnutí v Bruselu či v Praze, však může být leckdy snazší (i efektivnější), než pátrání po účinném receptu na pozitivní sociální změnu v mnohé subsaharské vesnici. Ale zdaleka ne vždy.

Vnější prostředí Významná část politik, které jsou na štíru s rozvojovými cíli, se dnes rodí v Bruselu. Ačkoliv Česká republika má na sporných rozhodnutích svůj podíl, je hráčem, který nemůže sám zásadně proměnit evropskou zemědělskou či obchodní politiku. To také bývá často slýchanou výmluvou pro pasivitu či veskrze úzkoprsý postoj některých českých politiků. Takovéto změny dnes není sama o sobě schopna žádná země sedmadvacítky (i když některé jednotlivé země mají velmi silný potenciál významnější změnu blokovat). Avšak, jak ukázalo české předsednictví, ovlivnit politiku Evropské unie není nemožné ani pro menší země, byť by šlo o nové členské státy, pokud jsou schopné pružně a efektivně utvářet koalice. Kromě toho reagují jak české, tak i evropské politiky v mnohém – a ve stále větší míře – na globální prostředí. Zdaleka nejde jen o transatlantickou spolupráci, byť pozice USA je pro úspěch mezinárodních klimatických či obchodních jednání stále klíčová. Globální obchodní režim, či dokonce mezinárodní ekonomickou hodnotu klíčových komodit, jakou jsou například fosilní

12


paliva či udržitelně vyprodukované potraviny, nelze reálně výrazněji upravit, pokud se současně nezmění i přístup kritické masy mezinárodního společenství, zejména dalších velkých aktérů. Mezi ně ale mezi prvními patří právě Evropská unie. Žádná globální dohoda se dnes nemůže zrodit bez Číny, významný podíl na globálním rozhodování však dnes má i Indie, Brazílie a další „vynořující se trhy“. Mnohé z nich však oficiální statistiky stále vesměs klasifikují jako země rozvojové – byť mezi nimi a nejchudšími zeměmi už často zeje větší propast, než mezi nimi a zeměmi bohatými. Nová klasifikace rozvojových zemí, respektive adresátů rozvojové spolupráce – a rozlišování komu by skutečně měly směřovat daňové prostředky určené těm nejchudším obyvatelům planety (a to i uvnitř tzv. rozvojových zemí) a kdo již musí převzít vlastní díl zodpovědností za globální problémy – proto patří mezi zásadní výzvy současné mezinárodní politiky. Přesvědčivě doložit konkrétní škody, které daná politika působí chudým zemím, bývá obtížné. Často jde o dopady nepřímé, potenciální, podmíněné či umocněné řadou jiných okolností, které – je-li vůbec možné tak komplikované řetězce příčin a následků jednoznačně určit a poměřit – obvykle pramení více z vnitřních problémů dané země než z vlivu vnějšího prostředí. Naopak málokdy lze tvrdit, že konkrétní změnou té či oné politiky bohatých zemí – aniž by se změnily další okolnosti, například vlastní politika a přístup chudých zemí – dojde k reálnému snížení chudoby.

Vnitřní překážky Dojde-li na lámání chleba, tedy vlastní politické rozhodování na ministerstvech, ve vládě či na parlamentní půdě v bohatších zemích, pak taková úskalí pochopitelně nijak nepomáhají rozvojovým ohledům. Snahy o politické kroky či reformy ve prospěch chudých navíc čelí vlastním nezanedbatelným mezím jak uvnitř EU, tak uvnitř ČR. V domácím politickém rozhodování proti sobě často stávají protichůdné zájmy, představující různé, povětšinou legitimní (i když ne vždy reprezentativní), hodnoty. Silnější zájmy (či hodnoty) se pak nezřídka prosazují na úkor hodnot (zájmů) pro danou společnost méně akutních, méně prioritních či hůře měřitelných a zastupovaných. Právě do této druhořadé kategorie většinou spadá rozvojová spolupráce. O koherenci politik pro rozvoj to platí dvojnásob. Jedná se také o pomoc lidem ve vzdálených končinách, avšak více nejistou a hůře prokazatelnou než je oficiální rozvojová pomoc, jež nás často prokazatelně může stát víc než jen několik promile státního rozpočtu. Takovou politickou cenou může být například rezignace na potenciální nové trhy pro české exportéry či přechodně vyšší náklady (a snížená konkurenceschopnost) při rozjezdu čistší ekonomiky. I pokud ji vyvažují širší dlouhodobé zisky (jako větší bezpečnost a zdravější životní prostředí), nelze ji brát na lehkou váhu. Bezprostřední ztráta pracovních míst, nižší příjmy státní pokladny a pokles životní úrovně představují reálné ztráty. Politici je těžko obhajují bez ohledu na to, jaké zisky se za ně nabízejí. I tam, kde existuje „vyšší“ politická vůle podstoupit dílčí oběti a nést určité krátkodobé náklady, naráží koncept koherence politik pro rozvoj na omezené kapacity státní správy. To je i případ ČR. Chybí zaběhané mechanismy komunikace mezi specializovanými odbory různých ministerstev i v rámci jednoho a téhož ministerstva. Vstřícnost a vysoké odborné kompetence mnoha úředníků a úřednic se až příliš často snoubí s jejich časovou vytížeností a omezenými možnostmi přijímat důležitá rozhodnutí. Nových tabulkových míst je jako šafránu.

13


Klíčový problém Je tedy koherence politik pro rozvoj, potažmo rozvojová spolupráce, odsouzena do role věčného a nevděčného politického outsidera, kterému se daří jen v dobrých časech, kdy od košile ke kabátu není zase tak daleko, a to jen tam, kde nestojí v cestě velkým tématům a velkým hráčům? A je v jejím případě třeba spoléhat především na výzvy k solidaritě, zodpovědnosti a další morální apely? V této studii vycházíme z toho, že to tak být nemusí. Další emise skleníkových plynů či subvence dotující vývoz evropských potravin zjevně neprospívají nejchudším obyvatelům světa (ať už žijí v ekonomicky skomírající Africe či bující jihovýchodní Asii) a vyvolávají značné kontroverze u řady domácích zájmových skupin daleko mimo rozvojové organizace. Změna těchto politik (již probíhá a) potrvá roky, možná desetiletí. Neobejde se bez domácích a mezinárodních politických sporů, bez hledání kompromisů (a koalic) mezi různými aktéry, sektory, členskými státy Unie i mezikontinentálními bloky. V závislosti na tématu se Česká republika může ocitat tu na té, jindy na oné straně jednacího stolu. Mnohem důležitější ale je rozhodnutí, zda být aktivní součástí procesu hledání globálních řešení, anebo pasivním příjemcem dohody jiných. Tedy zemí, která jen více či méně úspěšně reaguje na proces a pravidla globalizace utvářené jinde. Bez ohledu na výslednou podobu takového mezinárodního řešení však především jde o rozhodnutí, jak zodpovědnou a poctivou politiku chce dělat ČR samotná, tj. jaké ohledy brát či nebrat v potaz při formulaci řešení – a vlastní pozice. To je vlastní jádro práce na koherenci politik (nejen pro rozvoj). I s nohama pevně na zemi může česká státní správa podniknout v těchto politikách kroky, zejména procedurální, které budou dlouhodobým přínosem pro Českou republiku a zároveň drobným, ale hmatatelným příspěvkem k rozvojové spolupráci, aniž by krátkodobě přinášely citelné ztráty a vzbuzovaly velké politické kontroverze. Česká republika by si tím navíc zvýšila kredit na mezinárodním poli. Základními pilíři našeho přístupu v této publikaci proto jsou: 1) zaměření na technický proces rozhodování spíš než politickou substanci; 2) snaha o hlubší vhled do vybraných oblastí a návrh praktických kroků; 3) a doplnění kritického pohledu (politiky škodlivé pro chudé země) o pozitivní synergie (změny domácí politiky prospěšné pro chudé země). Tato studie je od počátku vedena snahou pomoci České republice uskutečnit první praktické kroky k vyšší koherenci politik pro rozvoj, jak se k tomu zavázala mimo jiné v nové Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce na léta 2010–2017. V rámci dlouhodobějšího dialogu mezi Glopolis, rozvojovou platformou FoRS a Odborem rozvojové spolupráce MZV (ORS) je příspěvkem ke zmapování hlavních výzev a načrtnutí konkrétních opatření, která mohou za stávajících podmínek realisticky podniknout klíčoví aktéři.

Rozhodovací procesy Konkrétní a komplexní doporučení pro celou škálu témat, o nichž se v souvislosti s koherencí politik pro rozvoj diskutuje (včetně migrace, bezpečnosti, vědy a výzkumu), by vyžadovala mnohem rozsáhlejší studii, než jakou mohl Glopolis v rámci dotačního projektu MZV (Posilování kapacit a partnerství nestátních neziskových organizací) v roce 2010 dodat. Hlubší analýza praktických

14


úskalí u několika vybraných témat však dovoluje proniknout k jádru procedurálních problémů, které stojí v cestě zvyšování soudržnosti politik. A lze důvodně předpokládat, že problémy podobného rázu stojí i za inkoherencemi dalších sporných politik bez ohledu na to, jakou povahu má substantivní politický konflikt (či možná synergie). Převod obecnějších poznatků a zkušeností při uplatňování koherence politik pro rozvoj do praxe v konkrétní zemi vyžaduje u každého tématu („inkoherence“) identifikovat relevantní politiky, které stojí za reálnými (či potenciálními) negativními (či pozitivními) dopady na chudé země. Tvorba každé politiky pak sestává z řady rozhodovacích procesů. Některé se překrývají, jiné běží paralelně. Každý z nich však je prostorem diskuse, v němž se formulují a konfrontují různé zájmy (včetně případných rozvojových ohledů), definují řešení a české pozice. Tyto procesy se odvíjejí od dílčích aspektů dané problematiky a klíčových aktérů zapojených do rozhodování. V Evropské unii je kupříkladu klíčové, jaké rozhodovací pravomoci mají členské státy a jaké unijní instituce. V české institucionální kultuře většinou za určitou politiku zodpovídá primárně jeden resort (gestor), ale v té či oné míře se do tvorby rozhodování zapojují i další ministerstva, meziresortní orgány, Stálé zastoupení při Evropské unii, Úřad vlády a Parlament. Svou úlohu sehrávají i nevládní organizace. Skladba a vliv těchto aktérů se různí mezi jednotlivými aspekty i v rámci téže politiky (například výdajovou stránku většiny politik kontroluje Ministerstvo financí, environmentální aspekty sleduje Ministerstvo životního prostředí apod.). Ačkoliv do všech detailů tato studie jít nemůže, taková je alespoň její hlavní logika.

Rozvojová agenda v domácí politice Koherence by ale neměla být jen o reálných či potenciálních škodách, o kritice zemědělské, energetické či obchodní politiky bohatých zemí. Tento koncept má od počátku i svou pozitivní – konstruktivní rovinu, ačkoliv bývá nezřídka přehlížena, a to mimo jiné i neziskovými organizacemi. Právě ona byla – společně s relevancí pro rozvojovou agendu, politickou průchodností a otevřeností příslušných vládních institucí – důležitým faktorem pro výběr zemědělského obchodu a změn klimatu coby dvou ústředních témat této studie. Pro řadu problémů na domácí politické agendě se totiž nabízí řešení, která mohou mít na chudé země „vedlejší“ pozitivní dopady (synergie s rozvojovými cíli). Tradiční dělicí čára mezi domácími a zahraničními politikami se tak značně stírá. Koncepce ZRS ČR považuje změnu klimatu za jednu „z nejvýznamnějších hrozeb současnosti se širokými environmentálními a společenskými dopady“ a obšírně se věnuje hlavním výzvám, které změny klimatu přinášejí rozvojovým zemím, a důsledkům pro českou ZRS (zejména otázky spojené s tzv. fast start finance a dlouhodobým klimatickým financováním v letech 2013–2020). Šetrnost k životnímu prostředí a klimatu vnímá koncepce jako průřezový princip, chce však podporovat i specifické projekty zaměřené na „klimatická mitigační (zmírňující) a adaptační opatření a vytváření kapacit v rozvojových zemích.“ Důkladnější příprava přechodu České republiky na nízkouhlíkovou ekonomiku by však nejen omezila příspěvek ČR ke změnám klimatu, které nejhůře dopadají právě na chudé země, ale také zvýšila českou konkurenceschopnost a energetickou bezpečnost. Navíc, díky veřejné podpoře zelených úspor a technologií např. v rámci zvyšování energetické bezpečnosti, se nejen zvyšuje podíl ČR na velmi perspektivním globálním trhu, ale zároveň se i sekundárně snižují globální ceny, a tudíž se zvyšuje dostupnost těchto technologií pro chudé země. Stejně tak je jednou z priorit Koncepce ZRS oblast zemědělství. Pro rozvojové země představuje zemědělství zvláště strategické odvětví, neboť v něm nachází zaměstnání 2,5 mld. lidí a hraje

15


klíčovou úlohu v zajišťování potravin, obživy a zmírňování chudoby. Tuto skutečnost je zapotřebí vnímat v kontextu blížící se reformy Společné zemědělské politiky EU (SZP), pokračujících (byť již několik let neúspěšných) jednání na půdě WTO (zaměřených především na pravidla zemědělského obchodu) a hlavně jednání o reformě všeobecného systému preferencí (GSP) a tzv. bilaterálních či bi-regionálních dohodách o volném obchodu (RTAs), zejména o Dohodách o ekonomickém partnerství mezi Evropskou unií a zeměmi Afriky, Karibiku a Tichomoří (AKT). Omezení evropské nadprodukce potravin a zejména zamezení (otevřenému i skrytému) dotování jejího vývozu – přinejmenším do zemí, které zemědělské dotace nepoužívají – by tedy primárně mělo ušetřit zdroje evropských daňových poplatníků a narovnat podmínky mezinárodní obchodní soutěže. Omezení „neférových“ evropských vývozů by však navíc mohlo zvýšit odbyt, ceny a tím i příjmy a potravinovou bezpečnost venkovského obyvatelstva v řadě chudých zemí.

Obsah a metodika studie V první části této studie se proto věnujeme obecnému rámci konceptu koherence politik pro rozvoj. Impulsy pro ČR v tomto ohledu přichází hlavně z Evropské unie (a OECD). Studie proto nejprve představuje hlavní dokumenty a instituce Evropské unie, a její nový (nikoliv však nekontroverzní) přístup. Česká republika není v úsilí o větší soudržnost ve prospěch rozvoje žádným nováčkem. K tomuto konceptu se přihlásila už před několika lety a podnikla rovněž první kroky. Následuje proto analýza aktuální situace v ČR. Pojednává zejména o klíčových institucích a rozhodovacích procesech, ale také dalších faktorech koherence, jako jsou komunikace s ostatními aktéry, chybějící kapacity, politická vůle, monitoring a analýza. V druhé části se publikace pomocí ústředního logického řetězce témata-politiky-procesy-aktéři zaměřuje pouze na dvě tematické oblasti (zemědělský obchod a změny klimatu). V jejich rámci pojednává o zemědělské, obchodní, klimatické a energetické politice. Analýza rozhodovacích procesů zahrnuje jak procesy rozhodování pro potřeby zastupování ČR v EU (zejména systém RKS), tak i mechanismy tvorby autonomní české politiky. Závěrečná doporučení shrnují praktické kroky, které hlavní institucionální aktéři ČR mohou v obou prioritních tématech podniknout v rámci stávajících procesů a minimálně navýšených kapacit, a to zejména pro lepší koordinaci uvnitř resortů i mezi nimi, ale také pro lepší strategické ukotvení a informační toky, postupné posílení kapacit a zajištění širší podpory. Část doporučení a závěr se pak věnují i dlouhodobějším faktorům klíčovým pro zvýšení koherence, jakými jsou politická vůle a administrativní kultura. Informace ve studii vycházejí jednak z poznatků Glopolis založených na několikaletém výzkumu koherence politik pro rozvoj a dále pak také z vlastních tematických analýz konzultací, a studia příslušných dokumentů ČR, EU, mezinárodních i nevládních organizací. Metodika studie (faktory a rozměry koherence) je do velké míry inspirována prací Organizace pro ekonomickou spolupráci rozvoj (viz OECD 2004, 2010 a Rámeček 1). Ve spolupráci s platformou českých rozvojových a humanitárních organizací FoRS se Glopolis již několik let účastní aktivního dialogu se zástupci různých resortů a formulace doporučení pro MZV a Radu ZRS. V rámci evropské rozvojové platformy CONCORD a společně s nizozemskou nadací EVF a dalšími partnerskými organizacemi se různým aspektům koherence politik pro rozvoj věnuje i v rámci společného evropského projektu1. Druhým typem zdrojů studie jsou jednak výzkumné rozhovory, které tým Glopolis vedl s úředníky vybraných resortů v průběhu roku 2010, a také odborné recenze textů. Přehled všech konzultovaných odborníků naleznete v příloze č 1. 1

16

Webové stránky iniciativy Fair Politics a projektu Enhancing Policy Coherence. Making Development Work Better viz http://www.fairpolitics.nl/members a na stránkách Glopolis http://glopolis.org/cs/projekty/projekt-koherencepolitik-pro-rozvoj/ a http://glopolis.org/cs/nova-rozvojova-agenda/koherence-politik-pro-rozvoj-pcd/


I. KOHERENCE V ČR A EU 2. KOHERENCE PRO ROZVOJ V EU Evropská unie je největším dárcem zahraniční rozvojové pomoci ve světě. Navzdory důsledkům ekonomické krize, rostoucí konkurenci vynořujících se trhů a zásadním úsporným opatřením v členských státech včetně ČR se snaží nadále naplňovat své závazky v oblasti rozvojové spolupráce. Zároveň ale některá politická rozhodnutí Evropské unie a jejích členských států poškozují či mohou poškozovat zájmy těch nejchudších rozvojových zemí. Jiná politická rozhodnutí naopak mají potenciál podpořit udržitelný rozvoj, odstranění extrémní chudoby a dodržování lidských práv vůbec.

Právní zakotvení a kompetence Od roku 1993 se tak v evropské rozvojové politice postupně dostává do popředí otázka, jak zvýšit soudržnost dalších evropských politik v zájmu rozvoje – a to jak politik společných, tak i politik jednotlivých členských států. Zásadu koherence podporují smlouvy EU, ale také Evropský konsensus o rozvoji. Idea soudržnosti politik v zájmu rozvoje byla poprvé formulována v Maastrichtské smlouvě o založení Evropské unie z roku 1993. V současnosti představuje jeden z důležitých pilířů EU při naplňování Rozvojových cílů tisíciletí (MDGs). Má tedy i formu „měkkého“ mezinárodního závazku. Zásada soudržnosti je nově zakotvena v Lisabonské smlouvě, která představuje ústřední právní základ koncepce koherence politik pro rozvoj. V článku 21 se uvádí: „Unie dbá na soudržnost mezi jednotlivými oblastmi své vnější činnosti a mezi těmito oblastmi a svými ostatními politikami. Rada a Komise, jimž je nápomocen vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, zajišťují tuto soudržnost a za tímto účelem spolupracují.“ V článku 208 pak, že hlavním cílem rozvojové politiky je „snížení a výhledově i vymícení chudoby. Unie přihlíží k cílům rozvojové spolupráce při provádění politik, které by mohly mít vliv na rozvojové země.“ Evropské snahy o větší koherenci s rozvojovými cíli se nesoustřeďují na jednom místě – tento úkol je rozdělen mezi jednotlivé instituce EU – od Evropské komise, přes Radu ministrů až po Evropský parlament2. Role či potenciál evropských institucí při zvyšování koherence politik pro rozvoj se ovšem liší v závislosti na kompetencích, kterými v rámci EU disponují při formování jednotlivých politik. Řada politik v EU zůstává v národní kompetenci členských zemí (např. sociální a kulturní politiky), či reprezentuje oblast „sdílených kompetencí“, u nichž členské země souhlasily s odevzdáním části svých suverénních kompetencí Evropské unii (např. zahraniční politika). Členské země drží klíčovou moc nad těmito oblastmi buď samostatně, nebo kolektivně skrze Radu. Komise má omezené pravomoci. Na druhé straně se obchodní politika i zemědělská politika staly téměř výhradní doménou EU (o některých významných výjimkách se stále diskutuje) – komunitární kompetencí – přičemž po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost hraje Evropský parlament podstatně důležitější roli. Tyto společné politiky jsou řízeny Evropskou komisí a členské země si ponechávají konečnou kolektivní rozhodovací moc v Radě. 2

17

Následující část významně čerpá z pracovního dokumentu CONCORD z listopadu 2010: PCD Coordination Taskforce, CONCORD Manual on PCD: Policy Coherence for Development: Concept, Tools and Instruments at the OECD, the EU and National Level (Case Studies of Sweden and the Netherlands). CONCORD. Brusel 2010.


Stále ambicióznější roli v oblasti PCD začíná plnit i Evropský parlament, který představuje důležitého hráče umožňujícího kontrolovat plnění závazků vytyčených ostatními institucemi. Role europoslanců sahá u sdílených a komunitárních kompetencí od konzultativního statusu až k spolurozhodovací moci.

Role Komise a Rady Koherenci politik pro rozvoj je tak třeba analogicky chápat jednak jako úkol evropských institucí úměrný jejich kompetencím v dané politice, a také jako povinnost každého členského státu. Každá z těchto tří hlavních evropských institucí disponuje svými mechanismy zajišťování koherence obecně i specifické podpory koherence politik pro rozvoj. Jejich podrobnější popis a analýza jsou však mimo možnosti této studie. Nejvíce relevantní z hlediska praktických kroků pro zvýšení koherence české státní správy jsou bezesporu mechanismy, která nabízí Rada EU ve vazbě na kompetence Komise. Obecně lze konstatovat, že koherence politik pro rozvoj se v procesu tvorby politik uplatňuje lépe na úrovni Komise, nežli na úrovni Rady. Je to dáno zejména tím, že Komise rozhoduje jednotně jako jeden centrální orgán v kolegiu komisařů, a tím pádem musí být zohledněny všechny zájmy. Komise také bere obecně více zřetel na závazky, které si EU vtělila do smluv (což je i případ prosazovaní koherence politik pro rozvoj), zatímco v Radě je budován kompromis mezi tvrdě prosazovanými zájmy jednotlivých zemí. O vážnosti, jíž se koncept koherence politik pro rozvoj v Bruselu těší, nicméně vypovídá množství zmínek i praktická práce Rady EU. V současné době se odkazy na závazky v oblasti PCD objevují ve velké většině závěrů Rady týkajících se rozvojové spolupráce3. Zároveň každé předsednictví provádí hodnocení agendy Rady v jednotlivých nerozvojových politikách4 a koordinuje práci pracovních skupin z pohledu rozvojové spolupráce. Rozhodovací proces Rady se odehrává hlavně v několika sektorově odlišných ministerských formacích a v řadě podřízených orgánů, kde se formálně rozhoduje většinou (ačkoliv i v Radě je často snahou nastolit konsensus a rozhodovat bez nutnosti hlasování). Členské země EU se v Radě obecně setkávají na třech úrovních: ministrů (premiérů či hlav států v Evropské radě), velvyslanců stálých zastoupení a na úrovni pracovních skupin. Podobně, jako v rámci členských států (viz. např. kapitola 3.3), ani na nejvyšší úrovni evropského rozhodování už velký prostor pro zajišťování PCD není, pakliže projednávané „koherenční“ téma nepatří mezi osobní či kolektivní priority některého z ministrů, předsedů vlád, případně celé země. Ačkoliv takové okamžiky tu a tam nastávají, mnohem větší a průběžnější příležitost (více času a menší politický tlak) zajistit soudržnost nerozvojových politik s cíli rozvojové spolupráce mají velvyslanci a jejich zástupci ve dvou základních formacích Výboru stálých zástupců (COREPER I a II) a zástupci členských států v pracovních skupinách Rady. COREPER pak má oproti pracovním skupinám tu výhodu, že je pravidelnou, ale nikoliv úzce sektorově orientovanou platformou a pohybuje se na rozmezí mezi technickou a politickou

18

3

Viz. např. Rada Evropské Unie. ”Council Conclusions on Supporting developing countries in coping with the crisis“ z 18. května 2009 či. ”Council Conclusions on Guidelines for the participation of the European Union in the Fourth UN Conference on the Least Developed Countries (LDC-IV, Istanbul, 9-13 May 2011)“ z 31. března 2011

4

Například informační nóta portugalského předsednictví EU: ”Coherence screening of indicative Council agendas Identification of items with a development dimension on the indicative agendas for Council meetings. Presidency Information Note“ ze 31. ledna 2008.


diskusí. Na druhou stranu musí usilovat nejen o koherenci politik pro rozvoj, ale o koherenci mezi prosazováním řady jiných (sektorových i národních) zájmů. Zda Evropská komise nakonec změní směr své politiky, závisí zejména na kvalitě stanovisek předkládaných členskými státy, na razanci jejich prosazování (včetně politické úrovně, na které se prosazují), na načasování a na podpoře ze strany ostatních členských států. Pro dosažení svých cílů se žádný členský stát neobejde bez schopnosti vytvářet efektivní koalice. Zároveň ale většina členských států vnáší do evropského rozhodování vnitřní „inkoherence“ mezi svými vlastními resortními politikami. Země, jejichž domácí politiky jsou soudržnější, pak mají lepší šanci prosadit větší koherenci i v Radě EU. Rámeček 1 – Koherence podle OECD Přestože je tento text zaměřen primárně na posilování koherence politik s rozvojovými cíli v rámci EU a v České republice zvláště, nelze opomenout důležitou roli Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), jejíž aktivity v této oblasti nejsou bez významu pro chápání a posun v PCD na úrovni sedmadvacítky. Dle OECD by koherence politik pro rozvoj měla zajišťovat, aby dílčí „domácí“ politiky – pokud mají dopad na chudé země – nepodrývaly cíle, o které usiluje rozvojová politika. Pozitivně řečeno je soudržnost politik v zájmu rozvoje taková situace, kdy jednotlivé, primárně nerozvojové politiky naopak k naplňování rozvojových cílů přispívají a dochází tak ke vzájemným synergiím např. mezi klimatickou a rozvojovou politikou. Při posilování PCD v rámci OECD je nejdůležitější a nejaktivnější Výbor pro rozvojovou pomoc (OECD-DAC). OECD nepředpokládá jeden konkrétní model pro posilování PCD (a to nejen s ohledem na velmi odlišnou administrativní kulturu členských zemí), nerezignuje tím však na stanovení několika klíčových předpokladů a doporučení. Dlouhodobé zkušenosti a expertíza OECD hrají důležitou roli i pro vývoj na samotné evropské úrovni. OECD-DAC kromě jiného zdůrazňuje přijetí PCD jako klíčového rámce pro rozhodování všech donorů v oblasti rozvojové spolupráce, jasný politický závazek a společenskou podporu pro vyšší soudržnost politik s rozvojovými cíli. Spíše než tvorbu nových koordinačních mechanismů preferuje vhodné využití těch stávajících a zdůrazňuje roli – v českém případě – Úřadu vlády jako klíčového aktéra a Ministerstva zahraničních věcí jako potřebného aktivního advokáta pro koherenci navrhovaných politik s rozvojovými cíli. Velkou výzvou pak zůstává i dostatek konkrétních faktů a příkladů dopadů dílčích politik na chudé země (OECD 2010). OECD pokrok v oblasti PCD strukturuje do obrazu tří základních stavebních kamenů resp. fází, z nichž každá má svůj význam: 1. stanovení politických cílů a priorit, 2. vhodné nastavení koordinačních mechanismů umožňujících řešit konfliktní témata a soupeřící legitimní zájmy resp. podporující nacházení synergií „národních/evropských“ politik s rozvojovými cíli a v neposlední řadě 3. tvorbu mechanismů zajišťujících monitoring a analýzu dopadů resortních politik pro chudé země.

19


Nový přístup Rada v roce 20055 identifikovala dvanáct politických oblastí, jejichž soudržnost s rozvojovými cíli by se měla stát předmětem zájmu EU. Jde o politiky v oblasti obchodu, životního prostředí, změny klimatu, bezpečnosti, zemědělství, rybolovu, sociální politiky, zaměstnanosti, migrace, výzkumu, informačních technologií, dopravy a energetiky. Na základě těchto závěrů Rady byl ve spolupráci s Komisí v roce 2006 vytvořen první pravidelně obnovovaný pracovní program6, který měl zajistit uplatnění návrhů v oblasti koherence politik pro rozvoj do praxe a upřesnit role jednotlivých aktérů při zvyšování koherence. I z důvodů naznačených výše přisuzuje hlavní zodpovědnost Výboru stálých zástupců (COREPER). Rozhodnutí Rady zahrnovalo i požadavek, aby Evropská komise každé dva roky zveřejnila zprávu (hodnotící sdělení) o pokroku v oblasti PCD. První hodnocení Komise vydala v roce 2007 a naposledy v roce 2009. Tato druhá zpráva7 a doprovodný pracovní dokument zdůrazňují potřebu reflexe dopadů evropských politik v rozvojových zemích, jež by měla vést k posilování efektivity rozvojové politiky, její synergie s ostatními politikami, a tím i k vyšší věrohodnosti EU. Sdělení Komise zároveň nabízí novou představu o budoucím vývoji EU v oblasti koherence politik pro rozvoj8 a obsahuje návrh tzv. celo-unijního přístupu9. Ten namísto širšího zaměření na 12 politických oblastí přesouvá pozornost k pěti prioritním okruhům – hlavním rozvojovým výzvám: změně klimatu, potravinové bezpečnosti, migraci, právům duševního vlastnictví a konečně bezpečnosti a mírovému soužití10. V původním návrhu Komise tak překvapivě scházel např. obchod (zastoupen pouze v podobě práv duševního vlastnictví). Za potenciálně problematický lze považovat i Komisí navržený koncept „ODA-plus“, tedy jakési rozšíření oficiální statistiky rozvojové pomoci. Na jedné straně uznává, že na rozvojové země mají vliv i jiné finanční toky než rozvojová pomoc. Na straně druhé se ale věnuje pouze jejich možným pozitivním (nikoliv negativním) dopadům a statistickým navýšením toků do rozvojových zemí může maskovat nedodržení závazků v oblasti oficiální rozvojové pomoci. Tyto další finanční toky nejsou primárně zaměřeny na udržitelný rozvoj těch nejpotřebnějších komunit a nejchudších zemí. Tato druhá zpráva Komise tak velmi kontroverzně otevřela otázku redefinice rozvojové spolupráce jako takové. Rada druhé hodnotící sdělení komise k PCD uvítala, poupravila však v návrhu komise pět hlavních rozvojových výzev na: obchod a finance, změnu klimatu, potravinovou bezpečnost, migraci a bezpečnost obecně. Přitom vyzvala Komisi k vypracování rámce, který stanoví konkrétní cíle a indikátory umožňující hodnotit koherenci evropských politik ve zvolených oblastech. Mezi pěti prioritními okruhy jsou tak i ty, jimž se věnuje tato studie. Rada také zdůraznila, že důležitou roli ve zvyšování soudržnosti evropských politik s rozvojovými cíli hrají právě členské státy.

20

5

Rada Evropské Unie. „Millennium Development Goals: EU Contribution to the Review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event - Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States Meeting within the Council.“ Brusel, 24. 5. 2005.

6

Tzv. Rolling Work Programme (RWP). Commission staff working document. Policy Coherence for Development. Work Programme 2006-2007.

7

Commission of the European Communities. EU 2009 Report on Policy Coherence for Development. COM (2009) 461 final, Brusel 17. 9. 2009.

8

Policy Coherence for Development – Establishing the policy framework for a whole-of-the-Union approach. Communication from the Commission. COM(2009) 458 final. Brusel 15. 9. 2009.

9

Whole-of-the-Union Approach.

10

http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COM_2009_458_part1_en.pdf


Evropský parlament v květnu 2010 publikoval vlastní zprávu (rezoluci), v níž vyjadřuje svůj postoj ke koherenci a konceptu ODA plus11, a která navrhuje, aby parlament každé dva roky publikoval vlastní zprávu vztahující se k PCD a jmenoval stálého zpravodaje, jenž bude tento proces koordinovat. Prostor pro otázky spojené s koherencí evropských politik s rozvojovými cíli pak mohou a mají mít nejen ve Výboru pro rozvoj, ale téměř ve všech parlamentních výborech, jejichž agendy zahrnují důsledky pro rozvojové aspirace chudých zemí.

Pohled nevládních organizací V říjnu 2009 představila evropská konfederace rozvojových a humanitárních organizací CONCORD stínovou zprávu Zaostřeno na koherenci politik pro rozvoj12, ve které nabízí alternativní pohled na PCD. Jako východisko pro nový přístup ke koherenci politik pro rozvoj navrhuje přijmout zájmy a práva lidí v rozvojových zemích (a udržitelný rozvoj obecně). Nevládní organizace v dokumentu pozitivně hodnotí posun v oblasti povědomí o možných škodlivých vlivech evropských politik v rozvojových zemích, přesto však upozorňují na často hluboce zakořeněný konflikt (úzce vnímaných) evropských a domácích zájmů s těmi rozvojovými. Za nedostatečným pokrokem v oblasti soudržnosti politik pro rozvoj spatřuje stínová zpráva vícero důvodů, mezi jinými hlavně podřízení rozvojových cílů jiným, konkurenčním politickým zájmům. Jak evropská, tak národní administrativy s konceptem PCD stále zápasí a dosud se neshodly na efektivních indikátorech a mechanismech kontroly koherence. Přístup EU je navíc příliš „rozškatulkovaný“, soustředí se na kolizi s rozvojovými cíli pouze v rámci jedné jediné politické oblasti, celkový obraz – vzájemná interakce různých sektorových politik mezi sebou a s rozvojovými cíli – je přitom mnohem komplexnější. Mezi hlavní doporučení nevládních organizací patří především aktivní koordinace mezi různými rozhodovacími procesy a „modelování“ těchto mechanismů s cílem identifikovat a maximálně podpořit synergie mezi politikami EU, které slibují možný pozitivní dopad na udržitelný rozvoj a lidská práva. Dále podle nich jde o maximální transparentnost při tvorbě politik s jasným vymezením a vymáháním zodpovědnosti za dopady dané politiky, či zahrnutí široké škály různých subjektů do procesu tvorby politik. Evropské nevládní rozvojové organizace se rovněž zasazují o nezávislý externí výzkum dopadů evropských politik na snižování chudoby v rozvojových zemích, a to jak před daným politickým rozhodnutím, tak po něm, nebo o nezbytný rozvoj nových nástrojů a mechanismů pro zvyšování koherence, včetně vyhrazení příslušných rozpočtů. Klíčové je rovněž převzetí zodpovědnosti za zajištění koherence politik pro rozvoj napříč různými úrovněmi Evropské komise a členských států, od politického vedení a ministerstev až k delegacím Evropské unie, velvyslanectvím a národním rozvojovým a humanitárním agenturám. Stálou výzvou zůstává práce na zvyšování povědomí, posilování personálních a organizačních kapacit i využívání efektivnějších a ambicióznějších mechanismů pro posilování koherence politik pro rozvoj. Zde by měla hlavní iniciativu převzít Evropská komise společně s členskými zeměmi EU.

21

11

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2010-0174&language=EN

12

Zpráva CONCORD Spotlight on Policy Coherence. CONCORD. Brusel 2009. http://www.concordeurope.org/Files/ media/0_internetdocumentsENG/5_Press/1_Press_releases/00pressreleases2009/CONCORD_PCD-Spotlightreport_light.pdf


Praktické kroky Nejnovějším dokumentem, který se věnuje PCD a částečně reaguje na náměty evropských nevládních organizací, je pracovní program pro období 2010–201313, publikovaný v dubnu 2010. Navazuje na sdělení Evropské komise a hodnotící zprávu o posunu v oblasti koherence politik pro rozvoj z předcházejícího roku a reaguje na požadavek Evropské rady stanovit konkrétní cíle a indikátory umožňující hodnotit naplňování evropského závazku k PCD14. Ty by měly dále zvýšit roli Komise, jejíž důležitost spočívá také v dalších nástrojích, které jí umožňují analyzovat dopady evropských politik na rozvojové země, ať už jde o hodnocení ex-ante založené na tzv. Impact Assessment System, či o hodnocení ex-post. Zelená kniha Rozvojová politika EU na podporu inkluzivního růstu a udržitelného rozvoje: zvyšování dopadu rozvojové politiky EU15, která chce vyvolat diskusi nad novým směřováním evropské rozvojové politiky, připomíná význam primárně nerozvojových politik pro boj s chudobou a ekonomický rozvoj globálního Jihu. Jmenuje aktuální pracovní program PCD jako rámec pro budoucí rozhodování EU v pěti prioritních oblastech. Za největší výzvu při posilování koherence politik pro rozvoj stále považuje zejména tvorbu odpovídajících nástrojů umožňujících analyzovat a hodnotit důsledky evropských politik na rozvoj v chudých zemích. Jak ukazují nezávislá hodnocení16, ale i vlastní dokumenty EU, existují mezi členskými státy velké rozdíly v oblasti posilování soudržnosti politik s rozvojovými cíli. Přes nepopiratelný posun, jak u mnoha členských států, tak na unijní úrovni, zůstává v mnoha případech pouze u slov a potvrzuje se jak obtížné je uvést je do praxe. Prostor pro zlepšení existuje v závislosti na tom kterém členském státu a specifických podmínkách jak v oblasti politické vůle, veřejné podpory a stanovení jasných cílů a priorit, tak v oblasti koordinačních mechanismů při tvorbě a implementaci resortních politik a v neposlední řadě i v oblasti monitoringu, analýzy a hodnocení vlivů evropských politik na rozvojové země.

22

13

European Commission. Commission Staff Working Document. Policy Coherence for Development Work Programme 2010-2013. Brusel, 21.4.2010

14

Commission of the European Communities. EU 2009 Report on Policy Coherence for Development. COM (2009) 461 final, Brusel 17. 9. 2009; Policy Coherence for Development – Establishing the policy framework for a whole-of-theUnion approach. Communication from the Commission. COM(2009) 458 final. Brusel 15. 9. 2009

15

GREEN PAPER. EU development policy in support of inclusive growth and sustainable development. Increasing the impact of EU development policy. Brussels, 10.11.2010 COM(2010) 629 final

16

Např. Zpráva CONCORD Spotlight on Policy Coherence. Brusel 2009 nebo Keijzer, Niels. EU Policy Coherence for Development: from moving the goalposts to result-based management? European Centre for Development Policy Management. Brusel 2010


3. INSTITUCIONÁLNÍ RÁMEC A STAV KOHERENCE V ČR Česká republika v posledních letech prošla transformací systému zahraniční rozvojové spolupráce (dále jen ZRS), dlouhodobě zvyšuje objem prostředků na ZRS a přijímá další kroky vedoucí k větší kvalitě, zefektivnění a transparentnosti poskytované spolupráce. Úspěšně, ba inspirativně zvládla rozvojovou agendu evropského předsednictví. Ve srovnání s jinými novými (ale i některými starými) členskými státy EU si vede relativně velmi dobře, nejen co se týče „vlastní“ ZRS, ale také snahy o zvyšování koherence politik pro rozvoj. Tento koncept již v ČR není novým pojmem, a to i mimo resort zahraničních věcí. Koherence je mnohem lépe zakotvena v oficiálních dokumentech, institucionálně ji zaštiťuje jednak Rada pro ZRS a v rámci kompetencí, posílených novým zákonem, pak především Ministerstvo zahraničních věcí. Jeho Odbor rozvojové spolupráce se stal – hlavně díky osobní podpoře řady pracovníků MZV, včetně diplomatů ze Stálého zastoupení v Bruselu - hlavním hnacím motorem koncepčnějšího přístupu, intenzivnějších konzultací (jak mezi různými odbory, tak s neziskovými organizacemi) i stanovení prvních praktických priorit. To, k čemu nabádají EU nezávislá hodnocení i její vlastní dokumenty (viz předchozí kapitola), se však bez výjimky vztahuje i na ČR. Česká státní správa (nejen MZV) se nachází v bodě, kdy potřebuje přejít od důležitých, nicméně obecných politických deklarací a konzultací ke konkrétním cílům a praktickým krokům. Ty budou vyžadovat zejména udržitelné změny v koordinačních procesech, v organizačních a personálních kapacitách, v práci s informacemi, ve veřejné podpoře, ve strategických dokumentech a v zahrnutí širší množiny aktérů do diskuse. Potažmo – v delším časovém horizontu – jsou nanejvýš žádoucí změny v administrativní kultuře a politické vůli, které v souladu s českými a evropskými závazky přinesou hmatatelné dopady v politické praxi.

3.1 Pozitivní vývoj Česká republika umí vést rozvojovou politiku efektivním způsobem, progresivním směrem a v synergii s dalšími politikami. České předsednictví Rady EU v první polovině roku 2009 jasně ukázalo, že to česká státní správa dokáže dokonce i na evropské úrovni. Otázkou však zůstává, do jaké míry chce ČR navázat na užitečné iniciativy, ať už je česká státní správa vyvinula v průběhu českého předsednictví EU nebo v jiných souvislostech.

České předsednictví Klíčová priorita CZ PRES pro rozvojovou politiku – místní zdroje obnovitelné energie v rozvojových zemích – vycházela mimo jiné i z tradice reflektovat jednu z tematických oblastí koherence politik pro rozvoj. Stala se jí změna klimatu a Česká republika se setkala s pozitivní reakcí na politické rozpracování tohoto tématu aktuálního na evropské i globální úrovni. Ba co víc, toto téma demonstrovalo schopnost tří resortů klíčových pro větší soudržnost českých politik – Ministerstva průmyslu a obchodu, Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zahraničních věcí – najít společnou řeč v perspektivním tématu s velkým potenciálem pro synergie. Místní zdroje obnovitelné energie nepředstavují jen velmi žádaný artikl (či služby) v rozvojové spolupráci. Nabízejí rovněž slibné odvětví pro český průmysl a progresivní trh pro české vývozce, neboť přispívají k čistší ekonomice, ale zároveň nepřispívají ke změnám klimatu.

23


Česká republika během svého předsednictví uskutečnila též pravidelné hodnocení koherence politik pro rozvoj, které probíhalo napříč pracovními skupinami Rady EU. Během tohoto „koherenčního“ cvičení17 si ČR v praxi vyzkoušela koordinaci jednotlivých politik z pohledu rozvojové spolupráce na úrovni EU. Klíčovou úlohu v tomto procesu hrála pracovní skupina pro rozvojovou spolupráci (CODEV). Těchto zkušeností by ČR mohla dále využít a snažit se pravidelně vyhodnocovat v rámci ČR rozsah koherence v jednotlivých klíčových politikách EU.

Další úspěchy a příležitosti Koherentní rozhodování českých resortů probíhá velmi často díky projednávání jednotlivých témat v rámci EU. Jedním z příkladů je strategie EU-Afrika. K naplňování této strategie byly vytvořeny pracovní skupiny, které fungují mimo klasické formace Rady. Ačkoliv se tato koordinace rodila poměrně těžce, schází se tyto skupiny na ad hoc bázi a dávají klíčové impulsy k realizaci této strategie v celé řadě oblastí (energetika, obchod apod.). Za vytváření politiky ČR v těchto pracovních skupinách nesou odpovědnost vybrané resorty – v oblasti obchodu, regionální integrace a infrastruktury a také v energetice se jedná o MPO. Dalším příkladem je sjednávání dohod EU o volném obchodu se třetími zeměmi, kde se ČR otvírá v průběhu celého procesu možnost ovlivnit podobu budoucí dohody o volném obchodu, a to mj. z hlediska jejího dopadu na rozvojové aspekty. V rámci EU jsou to především skandinávské státy, Nizozemí nebo Spojené království, kdo bedlivě hlídá potenciální dopady těchto dohod na rozvojové země. Evropská komise vypracovává tzv. dopadové studie (impact assessment studies) a jejich výsledky diskutuje s členskými státy. Dosavadní praxe dopadových studií však zatím zaostává za dobrým úmyslem18. Mnohé z těchto studií například nebyly před zahájením jednání dokončeny. Obchodní politika je obecně kontroverzní téma s častým výskytem případů nekoherence, obsahuje ale zároveň i jeden z největších potenciálů pro pozitivní synergie. Tuto diskusi nelze zjednodušit na optiku nezřídka používanou nevládními organizacemi: více liberální = méně rozvojový a obráceně. Česká republika dlouhodobě patří do liberálního křídla EU (tzv. Like-Minded Group), ale snaží se o asymetrickou politiku vůči rozvojovým zemím, tedy politiku, která bere v potaz zásadní rozdíly mezi zeměmi a dopady na jejich udržitelný rozvoj. Vedle MPO však disponují značným potenciálem i další resorty. Dlouhodobě největší příspěvek ke koherenci politik vykazuje asi Ministerstvo životního prostředí (MŽP). Ekologická a rozvojová témata jsou již delší dobu silně provázaná, ačkoliv i zde se najdou kontroverze jako např. biopaliva. MŽP se kupříkladu snaží zodpovědně zohledňovat rozvojové aspekty v rámci tvorby klimatické

24

17

Například informační nóta portugalského předsednictví EU: „Coherence screening of indicative Council agendas Identification of items with a development dimension on the indicative agendas for Council meetings. Presidency Information Note“ ze 31. ledna 2008. Rada EU, Brusel 2008. K dispozici na: http://ec.europa.eu/development/icenter/ repository/ST05892_08_EN.pdf

18

Viz dokument EK Obchod, růst a celosvětové záležitosti (Trade, Growth and Global Affairs): „Při přípravě obchodní politiky zintenzívníme posuzování dopadů a hodnocení. Součástí bude provádění posouzení dopadů všech nových obchodních iniciativ, jež by mohly mít významný dopad na hospodářství, společnost či životní prostředí v EU a na její obchodní partnery, včetně rozvojových zemí. Budeme se zvláště věnovat širším konzultacím a zapojení občanské společnosti do posuzování dopadů na udržitelnost, které budeme provádět v průběhu obchodních jednání. Po uzavření jednání a před podpisem dohod vypracujeme pro Parlament a Radu analýzu důsledků navrhované dohody pro EU. Abychom pomohli monitorovat dopad stávajících obchodních dohod EU, budeme systematičtěji přistupovat k posuzování ex-post.“ V EN http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146955. pdf, v ČJ http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146978.pdf


politiky na české i evropské úrovni. Stálo mimo jiné u zrodu několika strategií, které mají jasný rozvojový rozměr a ambice zvýšit koherenci politik ČR, jako jsou Strategický rámec udržitelného rozvoje ČR19 či připravovaná Politika ochrany klimatu20. Kromě toho pracuje Rada vlády pro udržitelný rozvoj, jíž předsedá premiér, a která je dalším organickým fórem pro různé formy zvyšování koherence politik pro rozvoj. V neposlední řadě vychází iniciativy pro pozitivní synergie ve prospěch chudých zemí mezi resortními politikami i z MZV. Dobrý příklad z poslední doby představuje Národní strategie globálního rozvojového vzdělání pro období 2011–201521 vypracovaná ve spolupráci s Ministerstvem školství mládeže a tělovýchovy (MŠMT). Její snahou je v souladu s mezinárodními trendy rozšířit ve vzdělávacím systému ČR povědomí o globální, nejen striktně rozvojové problematice, včetně rozpracování základních (vzájemných) souvislostí u témat, kterým se věnuje i tato studie. Přesně takový typ vzdělání je velmi zapotřebí v politické praxi a v posledku napomáhá jak bezprostředním organizačním změnám ve státní správě (např. navrhovaným touto studií), tak i dlouhodobějším posunům u palčivých problémů, jako jsou veřejná podpora, politická vůle a administrativní kultura.

Příspěvek neziskových organizací O zvýšení soudržnosti politik pro rozvoj v ČR se prostřednictvím drobných, ale konkrétních kroků zasazují několik let i české neziskové organizace, včetně platformy rozvojových a humanitárních organizací (FoRS) a Glopolis. Tyto aktivity zahrnují monitoring, výzkum a publikaci analýz vybraných politik (substantivní agendy) i celkového rámce pro koherenci politik v zájmu rozvoje (procedurální agendy) v ČR i EU, včetně konkrétních doporučení pro různé aktéry. Hlavně se však zaměřují na organizaci vzdělávacích seminářů, publikování v médiích a na internetu a průběžný dialog s MZV a příslušnými odbory, politiky (včetně poslanců Parlamentu ČR) a pracovníky státní správy. Na zasedání Rady pro ZRS 8. prosince 2009 kupříkladu FoRS a Glopolis prezentovaly jednak hlavní závěry stínové zprávy evropské platformy CONCORD k soudržnosti politik pro rozvoj na evropské úrovni22, jednak konkrétní návrhy na aktivity proveditelné v České republice. Ze strany MZV během následujícího roku došlo ke konkrétním posunům minimálně v rámci tří důležitých doporučení nevládních organizací prezentovaných na tomto zasedání Rady pro ZRS23: • zahrnutí konceptu PCD a konkrétních kroků jeho realizace do nové koncepce ZRS (byť nakonec v redukované podobě); • pravidelnější výskyt koherence na agendě Rady pro ZRS; • a zahájení dialogu mezi ORS a EUPO o prosazování rozvojových zájmů v systému RKS, včetně dialogu o prioritních tématech a procesech, na něž by se tato spolupráce měla zaměřit.

25

19

Strategický rámec udržitelného rozvoje České republiky, Rada vlády pro udržitelný rozvoj, Ministerstvo životního prostředí, 2010, schválená usnesením Vlády České republiky ze dne 11. ledna 2010 č. 37, http://www.mzp.cz/ C1257458002F0DC7/cz/strategie_udrzitelneho_rozvoje/$FILE/KM-SRUR_CZ-20100602.pdf

20

Ministerstvo životního prostředí. „Politika ochrany klimatu v České republice. Návrh Ministerstva životního prostředí ČR.“ Ministerstvo životního prostředí, Praha, 2009. K dispozici na: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/ news_tz091022pok/$FILE/POK_pro_mezirezort_web.pdf

21

Ministerstvo zahraničních věcí. „Národní strategie globálního rozvojového vzdělávání pro období 2011–2015“ Ministerstvo zahraničních věcí, Praha, 2010. K dispozici na: http://www.mzv.cz/public/c1/55/ed/612334_522532_ Narodni_strategie_globalniho_rozvojoveho_vzdelavani_pro_obdobi_2011___2015.pdf

22

CONCORD Spotlight on Policy Coherence. Brusel 2009

23

Viz Příloha 3


Jedním ze závěrů průběžného dialogu mezi neziskovými organizacemi a MZV, který se objevil i v nové koncepci ZRS, byla shoda na potřebě zmapovat klíčové „nesoudržnosti“ jak co do politických témat, tak co do rozhodovacích procesů. Příspěvkem do procesu praktického zvyšování koherence politik pro rozvoj nastartovaného MZV v rámci transformace celého systému ZRS je i tato studie. Ačkoliv primární zodpovědnost za zvyšování soudržnosti politik pro rozvoj nese český stát, nikoliv organizace občanské společnosti, prostor pro prohloubení spolupráce a větší synergie bezesporu existuje i v této rovině.

Transformace systému ZRS Transformace systému rozvojové spolupráce, jejímž cílem bylo zvýšit transparentnost, odpovědnost a koordinaci české rozvojové pomoci, pevněji ukotvit ZRS ve státním rozpočtu a zlepšit řízení programů a projektů, započala v roce 2007. Změny vyústily v ustavení České rozvojové agentury (ČRA) a hlavně Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Zároveň byla posílena koordinační role MZV. Zásadní institucionální přeměna české rozvojové spolupráce vyvrcholila v roce 2010. V červenci vstoupil v platnost Zákon o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci24, který komplexně upravuje problematiku ZRS a humanitární pomoci poskytované do zahraničí. V květnu 2010 vláda schválila Koncepci zahraniční rozvojové spolupráce ČR na období 2010–201725, jako základní strategický dokument v oblasti rozvojové politiky. Posledním krokem, který nahradí nové zásady pro poskytování ZRS, bude rozšířená a aktualizovaná podoba metodiky projektového cyklu. Myšlenka koherence politik pro rozvoj se tímto objevila explicitně již ve třech vládních dokumentech: Zásady zahraniční rozvojové spolupráce z roku 200426, Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci z roku 200927 a Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce na léta 2010– 201728. Zejména kvůli možnému rozporu s Kompetenčním zákonem29 však v novém zákonu o zahraniční rozvojové a humanitární pomoci nefiguruje. Nová koncepce kromě cílů a principů ZRS a hlavních teritoriálních a sektorových priorit obsahuje i závazek prohloubit v rámci ČR koherenci politik pro rozvoj: „V souladu s principy EU, OSN a OECD bude ČR na národní i unijní úrovni klást důraz na tzv. koherenci politik pro rozvoj (Policy Coherence for Development – PCD), kterou pokládá za významný předpoklad pro naplnění Rozvojových cílů tisíciletí. Bude tedy dbát na to, aby vnější dopady jednotlivých resortních politik nepodkopávaly záměry a cíle politiky rozvojové (především v oblasti obchodu, zemědělství, migrace, životního prostředí a bezpečnosti).“

26

24

Parlament ČR. „Zákon č. 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci“, schválený Parlamentem ČR dne 21.dubna 2010. Praha 2010. K dispozici na: http://www.sbirka.cz/POSL4TYD/NOVE/10-151.htm

25

Ministerstvo zahraničních věcí. „Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky 2010–2017.“ Ministerstvo zahraničních věcí, Praha, 2009. K dispozici na: http://www.czda.cz/editor/filestore/File/Koncepce%20 Zahranicni%20rozvojove%20spoluprace%20na%20obdobi%202010-2017.pdf

26

Vláda ČR. „Zásady zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do Evropské unie“. Příloha usnesení vlády ČR ze 31. Března 2004 č. 302. Praha, 2004. K dispozici na: http://www.czda.cz/rozvojova-spoluprace/rozvojovaspoluprace-cr-zrs.htm

27

Vláda ČR. „Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci“. Příloha usnesení vlády ČR ze 19. prosince 2007 č. 1439. Praha, 2004. K dispozici na: http://www.czda.cz/editor/filestore/File/Statut%20Rady%20pro%20ZRS.pdf

28

Viz odkaz výše

29

Česká národní rada. „Zákon č. 2/1969 Sb. (Kompetenční zákon)“, schválený dne 8. ledna 1969. Česká národní rada, Praha 1969. K dispozici na: http://www.helcom.cz/download/integrace/001kompet2.pdf


Za nezbytné koncepce považuje „zmapování českých politik a pozic v unijních politikách, které mají dopady na rozvojové perspektivy chudých zemí“ a od tohoto kroku chce odvodit další postup v oblasti zvyšování soudržnosti českých politik s rozvojovými cíli.„Vhodným fórem pro projednání identifikovaných problémových okruhů je Rada pro ZRS jako meziresortní koordinační orgán, neboť dle svého Statutu mj. „zajišťuje vzájemnou koherenci mezi cíli a prioritami zahraniční rozvojové spolupráce a ostatními nástroji vládní politiky, které mají nebo mohou mít přímý či nepřímý dopad na rozvojové země.“

3.2 Koherence v praxi Během transformace ZRS pronikl pojem o koherenci postupně nejen do vybraných politických dokumentů a nové Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci. Zvyšuje se porozumění konceptu také u dalších skupin (nejen rozvojových) aktérů, a to zejména na dalších ministerstvech.

Povědomí ve státní správě Mezi orgány české státní správy, které hrají klíčovou roli pro zavádění koherence, nalezneme velmi rozdílné přístupy k tomuto principu. Zdá se, že některé z nich nemají zatím zcela jasnou představu o tom, jak by mohly ke koherenci politik přispět, nebo zaujímají k této koncepci rezervovaný postoj. Jiné vládní úřady, např. Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo financí, či alespoň někteří jejich úředníci, projevují rostoucí porozumění i ochotu začlenit některé rozvojové zájmy do svých specifických rozhodovacích procesů. Nalezneme i taková ministerstva, kde již k zohledňování rozvojových zájmů v praxi delší dobu dochází, jako Ministerstvo životního prostředí (viz kapitola 3.1). I tak je velmi obtížné vysledovat a hodnotit skutečný dopad vyššího povědomí na další (resortní) politiky. Proces zvyšování koherence politik pro rozvoj v České republice nutně naráží na fakt, že obecný závazek ke koherenci politik, dialogu a vzájemné koordinaci rozdílných veřejných politik (s politikou rozvojovou) zůstává velmi abstraktní, formální, nebo dokonce vůbec neexistuje. Zda se povědomí o koherenci, resp. rozvojové problematice, promítne do konkrétního politického rozhodnutí, tak do velké míry stále závisí na aktuálním tématu a osobní podpoře klíčových představitelů (zejména v politických funkcích) daného ministerstva a jen v minimální míře na dlouhodobějších strategiích a automatických mechanismech (na pracovní úrovni). Prvním logickým krokem k vyšší soudržnosti ve prospěch rozvoje je snaha lépe využít obecných mechanismů státní správy pro zajištění soudržnosti mezi různými zájmy, politikami a institucemi ČR.

Obecná koherence a Úřad vlády Obecně řečeno, každé politické rozhodnutí si vyžaduje nějakou míru zohlednění různých faktorů a vyvažování různých ohledů. U každého tématu je proto nejprve třeba určit, kdo se dané diskuze má účastnit a kdo je zodpovědný za finální rozhodnutí, a tím pádem i za obecnou koherenci tohoto rozhodnutí. Tyto kompetence (neboli gesci a spolugesci) v ČR do značné míry stanovuje Kompetenční zákon30. Vstup do EU pak znamenal přesun některých rozhodnutí z národní do evropské kompetence a potřebu stanovit, jak (v čí gesci a spolugesci) se bude utvářet pozice ČR vůči EU. Odpovědi na tyto otázky poskytlo usnesení vlády ČR z roku 200331. V současnosti ale stále

27

30

Ibid.

31

Vláda ČR . „Návrh na institucionální zajištění členství ČR v Evropské unii a na koordinaci procesu rozhodování“ Příloh usnesení Vlády ČR č. 427 ze dne 28.dubna 2003. Praha 2003.


probíhají jednání mezi MZV (ministrem zahraničních věcí) a Úřadem vlády (premiérem) o změnách v systému tvorby „evropské“ politiky ČR. Bez ohledu na to, k jakému přerozdělení kompetencí ve vztahu k EU nakonec dojde, Úřad vlády představuje v institucionální struktuře ČR centrum koordinace a klíčový orgán obecné koherence jak při tvorbě autonomní české politiky, tak při tvorbě pozic pro unijní rozhodování. U politik, které zůstávají v národní kompetenci, je Úřad vlády hlavní branou všech vládních rozhodnutí, mezi jinými administrativně zaštiťuje meziresortní připomínkové řízení (viz dále kapitola 3.3). Připravuje podklady pro jednání vlády, zajišťuje chod odborných a pracovních orgánů vlády a pomáhá hledat konsensus a řešit rozpory mezi ministerstvy. Do popisu práce Úřadu vlády však v obecnější rovině spadá i „stanovování politických priorit, vývoj politických alternativ, provádění politických analýz a monitorování a vyhodnocování implementace politik“ 32, a to i ve vztahu k EU. Většina z těchto aktivit je důležitá i pro efektivní institucionální zakotvení PCD. Může posilovat politický závazek, strategický rámec a institucionální struktury potřebné pro vyšší koherenci pro rozvoj a přispívat k prohlubování kapacit pro analýzu, monitoring, zpětnou vazbu a koordinaci. Potenciál Úřadu vlády pro PCD však zůstává značně nevyužitý.

Koordinace vůči EU Již dnes má Úřad vlády výrazný podíl na koordinaci a tvorbě pozic a mandátu ČR pro jednání Rady EU, a to zejména skrze předsednickou funkci ve Výboru pro Evropskou unii (V-EU) jak na pracovní (ředitel Sekce pro evropské záležitosti), tak na vládní úrovni (premiér). Vzhledem k rozsahu agendy není náhodou, že Výbor pro EU si vysloužil přezdívku „Malá vláda“. Rozvojové aspekty na vyšší politické úrovni však téměř chybí (viz kapitola 3.3). Koordinace práce české vlády a ministerstev s rozhodovacími procesy v EU probíhá na dvou úrovních. Odráží dvoustupňový rozhodovací proces v Radě EU, probíhající 1) na úrovni Výboru stálých zástupců členských zemí při EU (COREPER) či Zvláštního výboru pro zemědělství (a příslušných pracovních skupin) a 2) přímo v Radě ministrů. Koordinace rozhodování na pracovní úrovni je zajišťována pomocí resortních koordinačních skupin (RKS). Všechna ministerstva jsou povinna konzultovat agendu, již mají v gesci, s relevantními spolugestorskými ministerstvy prostřednictvím svých resortních koordinačních skupin. Koordinací přípravy mandátů, instrukcí a pozic pro jednání orgánů EU, zpracováváním stanovisek k jednotlivým materiálům Výboru pro EU a také řešením případných rozporů mezi hlavním gestorem a spolugestory na nižší pracovní úrovni v resortních koordinačních skupinách se v rámci této sekce na Úřadu vlády zabývá Odbor koordinace evropských politik (OKE). Podstatnou část koordinační práce vůči EU ale vykonává i Stálé zastoupení ČR při Evropské unii (SZ) a svůj vliv na tvorbu „evropské“ politiky si obecně drží MZV. Čeští diplomaté (resp. experti SZ) se účastní práce různých pracovních orgánů EU, například pracovních skupin Rady či výborů Komise, a podílejí se na vytváření pozic, postojů a mandátů pro jednání v Radě spolu s ministerstvy a s Výborem pro EU. Prostřednictvím pravidelné účasti na příslušných schůzkách RKS mohou zároveň vyjadřovat doporučení, stanoviska a názory k různým otázkám či dokumentům, které jsou v EU projednávány. Jejich neformální vliv na tvorbu českých pozic je často mnohem vyšší než jejich formální role. COREPER je navíc vnímán jako klíčový orgán koherence mezi členskými státy, takže zástupci ČR v obou formacích COREPERu mají potenciálně velmi silný vliv jak na koherenci unijních politik, tak na koherenci pozic ČR pro unijní rozhodování. 32

28

Koordinace v centru vlády: funkce a organizace úřadu vlády, Dokument SIGMA č. 35, OECD 2004, str. 5, http:// icv.vlada.cz/assets/pro-skoly/materialy/vlada/SIGMA_Funkce-a-organizace-uradu-vlady.pdf


Klíčová „K“ koherence Při tvorbě českých politik, respektive pozic pro rozhodování o evropských politikách, lze jak řadě konfliktů mezi rozvojovými cíli a nerozvojovými politikami, tak i závislosti na osobní podpoře politiků a státních úředníků předcházet pomocí: a) institucionalizované koordinace při přípravě závazných pozic mezi relevantními útvary již od nižších úrovní státní správy (včetně strategického rámce a efektivnější institucionální struktury); b) intenzivnějších konzultací (nezávazného, doprovodného dialogu či veřejné a odborné debaty) s partnery ve státní správě i aktéry mimo státní správu, včetně neziskových organizací, akademické sféry a soukromého sektoru; c) průběžné komunikace, sdílení relevantních informací mezi co nejširším okruhem aktérů za různými účely (výzkum, analýza, hodnocení, vzdělávání, medializace aj.). Tyto tři kategorie jsou v pestré škále faktorů koherence určitým zjednodušením. Nicméně na dalších řádcích jsou jednak rozvedeny jejich souvislosti s dalšími faktory, a pak také představují uchopitelnou bránu pro praktické zvyšování koherence splňující základní podmínky této studie (kapacitní zvladatelnost, politickou průchodnost, proveditelnost v krátké době). Začněme obecnou komunikací, informačními toky, které jsou v různé míře relevantní pro všechny aktéry PCD. Relevantní informace zahrnují především přehled o dílčích tématech, politických procesech a konkrétních připravovaných rozhodnutích (zákonech, směrnicích, strategiích apod.) v různých oblastech, která mají či mohou mít dopad na rozvojové země. Zahrnují širokou škálu aktérů od politické praxe a vlivových organizací, přes mediální diskusi a vzdělávací systém až po výzkumná pracoviště či specializované firmy. Týkají se i nových témat, která ještě nejsou na oficiální agendě (donedávna například kapitálové úniky či mezinárodní daně), anebo u nich nejsou zcela dané rozhodovací kompetence a koordinační procesy (například klimatická politika, která je roztříštěna mezi řadu resortů). V praktické politické rovině pak hodnocení či analýza (tzv. screening) témat a příslušných procesů umožňují rozhodnout kde a jak, a případně zda vůbec, intervenovat ve prospěch rozvojových zájmů – do jaké míry může být intervence relevantní, průchodná a efektivní. Takový PCD monitoring33 zatím v české státní správě ani na parlamentní úrovni příliš nefunguje. Bez institucionalizovaných pravidel či vlastní iniciativy není zcela jasné, kdo, v jakém rozsahu a frekvenci by měl potenciální agendy monitorovat, ani jak a komu takové informace dále posílat. Konzultace se většinou vztahují k existujícím agendám a aktuálním procesům, pomáhají doplnit, interpretovat a zasadit informace (běžnou komunikaci) do kontextu. Odehrávají se ve formální i neformální rovině. Právě neformální konzultace ale mohou být často klíčové i pro diskusi nových témat a vznik nových politických mechanismů. Míra otevřenosti resortů vůči konzultacím s vnějšími aktéry, ať již zevnitř české státní správy či mimo ni, se značně liší. Některá ministerstva dělají pouze to, co vyžadují zákonné předpisy. Dokonce udržují řadu informací v režimu utajení. Jiná kultivují průběžné, kolegiální i institucionalizované vztahy s nevládními subjekty a sdílejí či konzultují s nimi klíčová rozhodnutí. Otevřenost pochopitelně musí mít svá pravidla, zejména tam, kde jsou ve hře citlivé národní zájmy. Také by neměla být diskriminační (například pokud přístup k určitým informacím a rozhodovacím 33

29

Pojem monitoring používáme v této studii ve dvou odlišných významech. Ve slovníku OECD znamená především ex-post sledování dopadů různých politik na chudé země a odvození příslušných opatření pro další tvorbu těchto politik. Druhý význam – v tomto odstavci – se váže k ex-ante sledování aktuální agendy nerozvojových politik a identifikaci potenciálních konfliktů či synergií s cíli rozvojové spolupráce


procesům získávají firmy a nikoliv nevládní organizace). Nejen česká praxe však naznačuje, že více otevřené resorty (země, kultury) vykazují větší sklony zahrnout do svého rozhodování širší škálu faktorů, než jen čistě resortní (národní, ideologickou) agendu. Do třetice koordinací v této studii označujme závazné, formální, většinou zákonem dané procesy mezi příslušnými složkami státní správy, jako je například meziresortní připomínkové řízení či systém RKS. Oficiální koordinační procesy obvykle doprovází i formální a neformální konzultace a obecnější komunikace. Jsou jedním z posledních a nejvíce klíčových stupňů při tvorbě politik (jde o relativně technický předstupeň finálního politického rozhodnutí). Právě jejich komplexnost a efektivita značně předurčují soudržnost výsledné politiky. Důležitý rámec koordinace a nástroj koherence obecně představují strategie. Koncepční dokumenty na resortním i meziresortním základě jsou vlastně předpokladem i výstupem efektivní koordinace. Dokumenty jako Strategický rámec udržitelného rozvoje, Strategie konkurenceschopnosti, Státní energetická koncepce, Koncepce působení České republiky v EU či Koncepce ZRS odráží politické priority, které jednak zasazují do širšího kontextu a také rozvádějí do praktičtějších rovin. Pomáhají tak rovněž vymezit škálu institucionálních a dalších aktérů pro rozhodování o daných tématech i příslušné rozhodovací procesy. Právě na překážky a příležitosti efektivnější komunikace české státní správy v těchto různých podobách se zaměřuje zbylá část analýzy institucionálního prostředí ČR.

Komunikační řetězce Z výzkumu provedeného autory této studie se zdá, že formální toky informací od rozvojové politiky směrem k nerozvojovým se míjejí s toky v opačném směru (tedy chybí dialog). Současná úroveň komunikace (zahrnujeme do ní v obecné rovině i konzultace a koordinaci) mezi klíčovými (rozvojovými či mezinárodními) odbory či sekcemi dotčených resortů ČR se zatím jeví na lepší úrovni než komunikace mezi různými útvary uvnitř ministerstev samotných, včetně MZV34. A konečně (vertikální) komunikace o rozvojových aspektech mezi hierarchickými úrovněmi státní správy (od ministrů po ředitele oddělení) má pak tendenci váznout ve srovnání s (horizontální) komunikací mezi tematickými odbory na nižší úrovni. Vnitroresortní toky mají svou horizontální i vertikální povahu. Kromě výměny informací mezi různými odbory v rámci ministerstev dochází i k informačním tokům mezi různými úrovněmi řízení od ministrů a náměstků přes vrchní ředitele (tam, kde tato pozice existuje) až k ředitelům odborů, vedoucím oddělení a jednotlivým úředníkům. A vice versa. Pro zvyšování soudržnosti politik v zájmu rozvoje jsou důležité všechny tři rozměry: 1) meziresortní i vnitroresortní komunikace, 2) na vertikální i horizontální úrovni 3) a směrem tam (od rozvojových aktérů) i zpět (od tvůrců nerozvojových politik). Zvýšení koherence může někdy vyžadovat zlepšení jen jednoho či dvou z těchto informačních toků. V ČR ale často zahrnuje spíše potřebu efektivního toku informací od odboru jednoho 34

30

Viz Výsledky výzkumných pohovorů či předchozí studie Glopolis „Jak v České republice zvýšit koherenci mezi tvorbou obchodní a rozvojové politiky – Srovnávací analýza s případovými studiemi Finska a Rakouska“, Glopolis 2006.


orgánu státní správy (např. Odboru rozvojové spolupráce MZV či SZ Brusel) k odboru jiného ministerstva (např. Odboru mezinárodních vztahů MF), poté od tohoto odboru k jinému odboru stejného ministerstva (např. Mezinárodněprávní a záležitosti Evropské unie) a konečně cestu od vedoucí/ho tohoto oddělení/odboru k řediteli sekce či příslušnému náměstkovi (například pro intervenci na kolegiu ministra či v jiném rozhodovacím momentu). A opět i cestu opačným směrem. Výsledek rozhodnutí o tom, jak bude daná česká politika či pozice soudržná s rozvojovými právy, potřebami či cíli, tedy velmi záleží na kvalitě a efektivnosti přenosu informace o rozvojovém rozměru daného problému v celém řetězci. Ta ovlivňuje i finální – osobní či kolektivní – politické rozhodnutí. Tato rozhodnutí o nerozvojových politikách – a zejména jejich odůvodnění – jsou pak zpětně důležitá pro aktéry v rozvojové politice. Mimo jiné by měla ovlivňovat druh rozvojových informací, které do komunikačního řetězce vysílají SZ Brusel, příslušné odbory MZV a další aktéři.

3.3 Meziresortní komunikace Přenos rozvojového aspektu (tedy nikoliv jeho faktické zohlednění v rozhodnutích, které představuje ještě trochu jiný problém) však pokulhává napříč takřka všemi směry a úrovněmi české státní správy. Existující meziresortní mechanismy, které mohou ke zvýšení soudržnosti přispět, hlavně systém RKS či samotná Rada ZRS, svůj potenciál příliš nevyužívají. Rozvojová komunikace uvnitř resortů pak až na několik, jakkoli důležitých, výjimek byla vždy poměrně slabá. A s výjimkou MZV zatím nejeví známky změny k lepšímu. Podívejme se podrobněji (ale stále napříč tematickými oblastmi) nejprve na hlavní rozhodovací procesy a komunikační řetězce mezi resorty.

Rada pro ZRS potřebuje koherenci, koherence Radu Toku rozvojových informací do české státní správy napomáhá především Rada pro ZRS. Ta je, respektive může být, nejpřímějším a nejsilnějším mechanismem (legislativně i politicky) zvyšování soudržnosti politik v zájmu rozvoje, který má zároveň možnost zkvalitňovat další procesy tvorby evropských či českých politik relevantní pro PCD (např. RKS) či iniciovat nové (např. pracovní skupinu Rady pro PCD). Při účasti náměstků či vrchních ředitelů různých ministerstev navozuje Rada jak horizontální, tak vertikální komunikaci. Při jejich aktivním zapojení do diskusí pak dokonce jako jeden z mála mechanismů umožňuje přímou a kvalifikovanou komunikaci nejen směrem od rozvojových aktérů k ostatním resortům, ale též pro práci PCD nezbytnou zpětnou vazbu od nerozvojových politiků směrem k MZV. Po transformaci Meziresortní komise pro rozvojovou spolupráci se od roku 2008 (usnesením vlády 1439/2007 z 19.12. 2007) stala logickým mechanismem, kde se ostatní orgány státní správy nadále vyjadřují k rozvojové politice. De facto je nadále místem, kde dochází ke zvyšování soudržnosti české rozvojové politiky s ostatním resortními cíli. V době před transformací, kdy měly resorty svůj podíl (rozpočet) na implementaci české rozvojové pomoci, většina z nich pro tuto agendu vyčlenila vlastní kapacity (úředníky, oddělení či odbory). Zohledňování rozvojových zájmů při tvorbě (konzultaci a zejména závazné koordinaci) nerozvojových resortních politik je však navzdory statutu Rady, který jasně jmenuje koherenci jako jednu z hlavních funkcí Rady, stále v plenkách. Nebo dokonce na ústupu tam, kde ministerstva po transformaci systému ZRS (a ztrátě vlastního rozvojového rozpočtu) rozvojovou agendu, a s ní i příslušné personální a organizační kapacity, omezují či nahrazují agendou jinou. Navíc v Radě ZRS zatím neprobíhá pravidelný proces ucelenějšího hodnocení české rozvojové spolupráce, zejména u příležitosti jarního materiálu o ZRS pro vládu, natož hodnocení koherence politik pro rozvoj.

31


V prvních třech letech své existence byla Rada pro ZRS plně koncentrovaná na odborné konzultace a zajištění politického konsensu ze strany ostatních resortů pro dokončení transformace a novou koncepci. Ostatní agenda měla spíše doplňkové místo a byla nesena snahou o nekonfliktnost. Přesto se na ni dostala několikrát i koherence politik pro rozvoj. Postupně došlo k představení konceptu, aktuálních evropských dokumentů i návrhů neziskových organizací. K první výraznější diskusi o tom, jak konkrétně PCD promítnout do české politické praxe, ovšem došlo až na pracovních zasedáních Rady při cizelování textu nové koncepce ZRS, resp. konkrétních kroků pro zvýšení koherence. Zůstalo však u dílčího jednání o úzkém výseku PCD agendy (procedurální změny), spíše než aby se dospělo k ucelenější diskusi, natož pak k ustavení vlastní koherenční agendy. V současné době je transformace u konce. Zbývá aktualizovat metodiku projektového cyklu a schválit programy spolupráce s novými prioritními zeměmi. Agenda rady se tak postupně otvírá dalším tématům ZRS, včetně zatím neprioritní koherence politik pro rozvoj. Zároveň na „běžné“ agendě ZRS ubývají „velká“ politická témata, která dosud k Radě přitahovala pozornost ostatních resortů. Rada se však dosud neodhodlala zařadit na pořad jednání ožehavé politické otázky rozvojových dopadů zemědělských dotací EU či státní energetické koncepce. Spíše než meziresortní konflikt tak hrozí, že zástupci vyšších úrovní (zejména náměstci ministrů) ztratí zájem o rozvojovou agendu jako takovou a s účastí na úrovni odborů a navíc spíše formální ztratí Rada svou váhu. Takový vývoj by nejspíš uspíšil i redukci či rozpad zbývajících organizačních složek jiných ministerstev, které se rozvoji alespoň částečně stále věnují. Tento stav je hrozbou a zároveň příležitostí pro agendu PCD. Vyšší váha Rady zvyšuje šance na efektivnější realizaci konceptu koherence, včetně pozitivního vlivu na ostatní rozhodovací procesy a komunikační řetězce, a zároveň agenda koherence zvyšuje relevanci Rady. Rada by mohla přinášet podněty pro jednání V-EU, resp. upozorňovat na důležitost koherence v klíčových politikách EU, i napomáhat zohlednění rozvojových aspektů při tvorbě vlastní české politiky. Hlavní výzvu lze proto zformulovat následovně: Jak na půdě Rady pro ZRS konstruktivně rozproudit diskusi a jednání o zvyšování koherence ostatních politik s rozvojovými cíli tak, aby přinesla pro ostatní klíčové resorty pro ně politicky relevantní témata a zároveň je motivovala k dílčím změnám v jejich vlastní práci?

Tvorba evropských politik – Výbor pro EU Druhým klíčovým rozhodovacím procesem a zároveň komunikačním řetězcem rozvojové koherence v ČR je systém tvorby pozic pro rozhodování v rámci EU. Velká část politik s nejzávažnějšími dopady na rozvojové země se tvoří na úrovni EU (zemědělská, obchodní a nově i značná část klimatické či dokonce energetické politiky). Přestože rozhodovací mechanismy na evropské úrovni i jejich zrcadlové procesy v ČR se liší téma od tématu (podrobněji viz tematické kapitoly studie), lze identifikovat řadu společných rysů. Současná koordinace evropských záležitostí probíhá na dvou úrovních. Její základní pracovní úroveň je zajišťována Rezortními koordinačními skupinami (RKS), zatímco koordinace na vyšší úrovni probíhá v rámci Výboru pro EU (na úrovni náměstků ministrů jde o tzv. pracovní V-EU nebo přímo na úrovni vlády – vládní V-EU). Podobně jako u ostatních oblastí s nižší politickou prioritou se i koordinace resortních pozic s rozvojovými ohledy většinou odehrává jen velmi formálně až na vysoké úrovni vládního rozhodování. Rozvojové zájmy – pokud jsou vůbec přítomny – tam pravidelně ustupují zájmům silnějším (zejména obchodu a bezpečnosti). Náměstci či ministři hájí především vlastní resortní, případně politické zájmy (značná část lidí na těchto pozicích je nominována politickými stranami), rozvojové ohledy v podkladech jejich jednání spíše nefigurují.

32


I tam, kde by takové přesvědčivé podklady (rozvojové argumenty) k dispozici měli, je ovšem otázkou, jakou v kontextu dalších argumentů (zájmů) dostanou váhu. Klíčovou roli z hlediska posilování koherence pro rozvoj při meziresortních jednáních (nejen V-EU) by mělo sehrávat MZV. Zákon mu svěřuje koordinační roli v české zahraniční rozvojové spolupráci, což by mělo – snad jen s výjimkou striktně legalistického výkladu – zahrnovat i obhajobou rozvojových cílů ČR. V portfoliu ministra (i náměstků) je ovšem široká škála dalších zahraničněpolitických zájmů. Obecná podpora rozvojové spolupráci, která na MZV v posledních letech postupně stoupá, se tak může dostávat do konfliktu s partikulárními zájmy, jako je například snaha podpořit vztahy s tou či onou zemí na úkor ostatních či principiálních zájmů ČR. Opakuje se tu tedy v menším obdobná situace jako u náměstků a ministrů jiných resortů. Prohřešky MZV vůči koherenci zahraniční politiky či obecnější vnější politiky (včetně obchodní či bezpečnostní politiky ČR) mají ovšem dvojnásobnou váhu v okamžiku, kdy MZV začíná žádat větší soudržnost politik ostatních resortů vůči svým resortním cílům (například rozvojovým). Týká se to i procedurální stránky. Dokud mají ostatní resorty pocit, že například pozice ČR na summity EU a obecně zahraniční politiku s nimi MZV konzultuje velmi pozdě a „nerado“, lze jen těžko očekávat, že dají zelenou intenzivnější konzultaci svých pozic se zástupci MZV, kteří obhajují rozvojové ohledy. Ačkoliv o změnách v systému přípravy pozic a mandátu pro EU se v době tisku této publikace stále vedou nelehká jednání mezi MZV a Úřadem vlády, větší sevřenost vnější politiky ČR (včetně zahraniční, obchodní a rozvojové) zůstává jednou z klíčových dlouhodobých výzev i z hlediska koherence politik pro rozvoj.

Tvorba evropských politik – Resortní koordinační skupiny Role MZV je klíčová i na nižší úrovni tvorby evropských politik v ČR. Rezortní koordinační skupiny přivádějí k jednomu stolu vládní úředníky s hlubší znalostí sektorových agend z celé řady ministerstev. Zprostředkovávají pravidelný expertní dialog, neformální komunikaci, konzultace i formální koordinaci. Poskytují prostor pro sjednocení přístupů a vyvážení rozdílných zájmů. V rámci těchto meziresortních schůzek je možné prezentovat rozvojový rozměr takřka u každého politického tématu s dopadem na boj proti chudobě, který se Rada EU chystá projednávat. Ať už se jedná o obchodní, zemědělskou či společnou energetickou a klimatickou politiku EU, tyto rozvojové argumenty je možné vznést, diskutovat o nich a požadovat příslušnou úpravu české pozice (mandátu pro příslušné zasedání Rady EU). A to předtím, než bude projednáván a schvalován ve Výboru pro EU. Příprava argumentů a návrh pozic, názorové konfrontace a hledání kompromisů jsou de facto formální náplní práce zúčastněných referentů (i když většina má na starosti i další agendu). Vlastní schůzky či emailové korespondence v rámci systému RKS pak poskytují zákonný prostor (ačkoliv ne nutně dostatek času) pro diskusi a slaďování rozdílných pozic. Navzdory tomu, že některá ministerstva (např. MPO) signalizovala ochotu brát rozvojové ohledy v potaz na pravidelných či alespoň vybraných schůzkách svých RKS (včetně dialogu s neziskovými rozvojovými organizacemi na těchto schůzkách), potenciál RKS ke zvyšování politické koherence pro rozvoj zůstával dlouho nevyužitý. Obecně v tomto procesu byly rozvojové zájmy jen zřídka zahrnuty do tvorby pozic k jednotlivým politikám s dopadem na rozvojové země a Ministerstvo zahraničních věcí rozvojové argumenty reprezentovalo nedostatečně, nebo vůbec. To je možno připsat na vrub spíše nahodilé (horizontální) koordinaci mezi rozvojovým odborem MZV a odbory evropských politik (dříve EUPO I a EUPO II) MZV, které se účastnily RKS na dalších

33


ministerstvech. Po sjednocení do jediného odboru EUPO na MZV však došlo i k zahájení dialogu o koncepčnější spolupráci mezi tímto odborem a Odborem rozvojové spolupráce (ORS). Podobně vázne promyšlená koordinace i s dalšími odbory MZV s rozvojovým portfoliem, jako jsou AFR a další příslušné teritoriální odbory, OSN, OMEV, ODEV či TRANS. Na vině je ovšem i malé povědomí o rozvojové agendě uvnitř dalších resortů, včetně slabé koordinace, konzultací a komunikace mezi odbory ministerstev zodpovědnými za tvorbu jednotlivých evropských (i národních) politik a odbory týchž ministerstev zodpovědnými za rozvojovou spolupráci (či mezinárodní vztahy).

Tvorba českých politik - Meziresortní připomínkové řízení Konečně třetím zásadním mechanismem zvyšování koherence politik v zájmu rozvoje je meziresortní připomínkové řízení (MPŘ). Tento proces se dotýká tvorby autonomních českých politik (například Státní energetické koncepce). Je podmínkou pro předložení jakýchkoliv materiálů do vlády. Podobně jako systém RKS staví na rozdělení politické agendy mezi jednotlivá ministerstva s tím, že jeden resort je vždy gestorem dané problematiky, ale svou politiku musí konzultovat s dalšími vybranými resorty. Meziresortní připomínkové řízení probíhá jak na nižší úrovni (mezi dotyčnými odbory), tak na vyšší úrovni (mezi ministry ve vládě), pokud na nižších úrovních nedojde ke shodě. V případě potřeby dochází i k ad hoc konzultacím na úrovni náměstků či vrchních ředitelů. Tam, kde existují fungující meziresortní platformy, jako je např. Rada pro ZRS, základní komunikace probíhá jejich prostřednictvím. Maximum komunikace se nicméně odehrává písemnou formou – pomocí formulace připomínek daného resortu k navrhovanému materiálu a vypořádáním připomínek gestorským ministerstvem. I tento mechanismus teoreticky umožňuje MZV, aby vstupovalo do tvorby ostatních českých politik s rozvojovými ohledy. V praxi je ale využíván jen velmi omezeně. U řady témat nemusí být zřejmý rozvojový rozměr, vázne vnitro- či meziresortní povědomí i komunikace o rozvojových aspektech. A tak k připomínkám není přizváno MZV (rozhodnutí Úřadu vlády či gestorského resortu) či spíše jeho rozvojové odbory (z rozhodnutí Kabinetu ministra či dotyčných odborů). To se stalo například v případě Státní energetické koncepce. Pokud o příslušném MPŘ žádný rozvojový odbor MZV neví, rozvojové stanovisko nelze do připomínek začlenit. V jiných případech, a takových je většina, prostor k zapojení existovat může, ale ORS či jiný odbor s rozvojovým portfoliem nemá k danému tématu vypracovanou vlastní analýzu, ani stanovisko, nemá časové kapacity se do takového procesu zapojit ani neexistuje mechanismus koordinace a případně dělby práce mezi relevantními odbory s rozvojovým portfoliem, který by umožnil připomínky zformulovat společně.

3.4 Vnitroresortní komunikace Zatímco v české státní správě existují tři hlavní řetězce horizontální komunikace (konzultace a koordinace), které mohou výrazně přispět ke zvýšení soudržnosti českých politik a pozic pro evropské rozhodování s rozvojovými cíli (Rada pro ZRS, Výbor pro EU a systém RKS a meziresortní připomínkové řízení), na většině dotčených ministerstev se nenacházejí komplementární vnitroresortní mechanismy.

34


Vertikální komunikace rozvojové agendy se pochopitelně odvíjí od obecnější kultury komunikace na tom či onom ministerstvu a ve státní správě obecně. Ta se často mění s příchodem a odchodem konkrétních lidí na vedoucích funkcích. Tam, kde se ministři obklopují především svými poradci a principielně nekomunikují s nižší úrovní, než jsou náměstci – tedy například s řediteli odborů – informační toky řídnou. Podobně je tomu v případě osobních antipatií mezi vedoucími představiteli odborů, sekcí či celých resortů. Šance na šíření povědomí o rozvojových aspektech se také omezují, když rozvojové či mezinárodní odbory dostávají nálepku nepohodlných „buřičů“, či idealistických „snílků“, jejichž argumenty jsou a priori brány s mnohem menší vážností. Absence vertikální komunikace rozvojové agendy a její horizontální koordinace na nižších úrovních uvnitř většiny resortů pak představuje jeden z hlavních důvodů, proč ani meziresortní mechanismy neplní svou roli ve zvyšování koherence.

Ministerstvo zahraničních věcí Zádrhel nastává jak na vstupu, tak na výstupu meziresortní koordinace. Pokud příslušné odbory či úrovně rozhodování na MZV (náměstci v Radě pro ZRS a Výboru pro EU, EUPO v příslušné RKS, ORS či jiný odbor v rámci meziresortního připomínkového řízení) nevyšlou jasný signál o rozvojovém rozměru daného problému, šance na změnu nerozvojové politiky či pozice ČR v zájmu rozvoje rapidně klesají. I jednotlivci na jiných ministerstvech, příznivě naklonění rozvojové agendě, pak těžko rozvojový aspekt sami rozeznají či najdou argumenty pro jeho postoupení „výš“ – a tedy i zohlednění při formulaci pozice jejich resortu. Ani v případě aktivního angažmá MZV „na vstupu“ však úspěch zdaleka není zaručen (ačkoliv roste s úrovní/pozicí, na které požadavek zazněl). Pokud se rozvojový rozměr nesetká na jiném ministerstvu s podporou daného odboru (účastníka meziresortní komunikace, který například rozvojovou argumentaci nezahrne adekvátně do své analýzy a nepostoupí výše), vyšších stupňů (vrchních ředitelů, náměstků, ministrů) či dalšího odboru (nebo ideálně nějaké jejich kombinace), mohou nad ním ostatní rozměry (zájmy) v konečném rozhodnutí (na výstupu) snadno převážit. Ačkoliv nedostatečná komunikace rozvojové agendy mezi různými odbory a stupni řízení je slabým místem většiny relevantních ministerstev, v případě koherence politik pro rozvoj hraje klíčovou roli hlavně u MZV. Těžko lze očekávat, že většina ostatních resortů bude rozvojové rozměry aktivně identifikovat v rámci své agendy a brát v potaz při svém rozhodování (jako např. MŽP), pokud tak nečiní a nepožaduje v první řadě MZV. To je za agendu rozvojové spolupráce jednak zodpovědné ze zákona a jednak disponuje pro tuto činnost většími (odbornými a lidskými) kapacitami, než jakýkoliv jiný resort. Byť ani tyto kapacity zdaleka nejsou dostatečné. Rozvojová agenda je na MZV dosud vnímána zejména jako úkol Odboru pro rozvojovou spolupráci (ORS), nikoliv jako průřezové téma, které se týká i mnoha jiných odborů. Tvorba zahraniční politiky je nezřídka v zajetí dílčích - bilaterálních či teritoriálních – diplomatických zájmů, chybí koncepčnější propojení sektorových agend u jednotlivých odborů (včetně odborů jako OSN či TRANS) a globálnější pohled na českou zahraniční politiku. Tomu odpovídá i omezený systém monitoringu, komunikace a koordinace rozvojové agendy napříč tímto klíčovým resortem.

Ostatní resorty Navzdory tomu je MZV stále nejvhodnějším aktérem, který může rozvíjet kapacity a zvyšovat podporu rozvojovým ohledům na výstupní straně rozhodovacích procesů. Formální či neformální

35


komunikace rozvojových aspektů představiteli MZV ve více technické (nižší úrovně) či více politické rovině (vyšší úrovně) má vliv na ostatní resorty. Může rozšiřovat obzory jiných úředníků státní správy stejně, jako oni spoluformují politiku MZV. Základním předpokladem ovšem je podobná poctivost a otevřenost MZV vůči ostatním resortům v oblastech své gesce (například poctivé a včasné konzultace při přípravě Evropské rady). Zvyšovat povědomí, rozšiřovat kontext rozhodování a prohlubovat analytické instrumentárium ve prospěch rozvojových cílů mohou na ostatních ministerstvech i jiní aktéři (školicí centra, konzultační firmy, neziskové organizace), těžko ale mohou nabídnout stejnou legitimitu a dodat zvyšování kapacit stejnou závažnost, jakou s sebou automaticky nesou aktivity jiného orgánu státní správy – MZV. Konečně, při srovnávání komunikace (nejen rozvojové) uvnitř českých ministerstev, se zdá, že vertikální procesy jsou na nižších úrovních mnohem silnější než procesy horizontální. Zvlášť pokud se cílové odbory pro koordinaci nacházejí mimo oblast kompetencí nadřízeného (náměstka či vrchního ředitele), tedy v jiné sekci ministerstva, komunikují odbory více s nadřízenými úrovněmi než s jinými odbory. Vrchní ředitelé a náměstci spolu komunikují více než ředitelé odborů či vedoucí oddělení i proto, že je jich méně a pro jejich komunikaci existují zavedené vnitroresortní mechanismy typu kolegií ministra či porad vedení. Ba dokonce, na nižších úrovních se horizontální komunikace (konzultace i koordinace) místy jeví snazší mezi resorty než mezi odbory téhož resortu. Nabízí se tedy otázka, jak mohou za stávající institucionální kultury být rozvojová oddělení či odbory na ostatních ministerstvech efektivní pro vyšší koherenci ve prospěch rozvoje. Po transformaci systému ZRS řada z nich postupně zaniká či přechází na jinou agendu. Nicméně na všech klíčových resortech nezanedbatelné kapacity stále existují – lidé s motivací, znalostmi a dlouhodobou zkušeností s rozvojovou spoluprací, kteří jsou napojení na relevantní informační toky i důležité rozhodovací procesy. Ať už spadají pod sekce zodpovědné za tvorbu klíčových politik či nikoliv, většinou jsou připraveni poskytnout potřebné vstupy do vnitroresortních procesů tam, kde je po nich odborná či politická poptávka na vyšších místech. Je účinnější budovat specifické rozvojové povědomí a posilovat koordinaci prostřednictvím etablované tematické meziresortní koordinace přímo u odborů (a vyšších stupňů) zodpovědných za tvorbu inkriminovaných politik, než se spoléhat na schopnost rozvojových odborů/oddělení přetavit obecné povědomí o rozvojové spolupráci (z rozvojové meziresortní koordinace) v cílený vliv na sousední odbory (a potažmo jejich nadřízené) pomocí slabých vnitroresortních mechanismů, vertikální i horizontální povahy? Anebo zůstávají zásadní, byť formální pojistkou proti tomu, aby ostatní resorty rozvojové myšlení zcela neopustily? Jaké úkoly by pak měly plnit?

3.5 Administrativní kapacity a politická vůle Omezené kapacity vyplynuly z většiny pohovorů jako ústřední překážka efektivnější koordinaci, komunikaci i dalším aktivitám na poli koherence. Řada dotázaných uváděla jako důvod i nedostatek politické vůle pro administrativní změny či rozvojové myšlení jako takové. Zastavme se proto na závěr obecné analýzy českého institucionálního prostředí u těchto tří důležitých faktorů koherence: kapacity, administrativní kultury a politické vůle.

Klíčové úkony a kompetence České státní správě obecně chybí vládní (i nevládní) kapacity pro plnohodnotnou realizaci většiny klíčových činností z hlediska PCD:

36


• pro pravidelný a systematický monitoring rozvojové agendy v nerozvojových procesech, • pro stanovení dlouhodobější (strategické) rozvojové pozice i rychlou orientaci v rozvojových i nerozvojových aspektech většiny klíčových témat, • pro přípravu argumentů a účast na formálních, natož neformálních, jednáních v daném rozhodovacím procesu, • pro potřebnou diskusi a koordinaci jak s články státní správy (v rámci existujících mechanismů i nad jejich rámec), tak s aktéry mimo státní správu, • pro monitoring a analýzu dopadů klíčových českých a evropských politik na chudé země (ex post), • i pro zprostředkování poznatků z takového vyhodnocování zpět do politického rozhodování v ČR. Je zjevné, že všechny tyto činnosti se nemohou vměstnat do jednoho odboru, ani sekce jediného ministerstva (ORS MZV). Některé z nich, jako např. analýzu dopadů politik v unijní kompetenci, ani nelze dost dobře provádět na české úrovni. Mnohé z těchto kapacit však existují na ORS, v dalších odborech MZV, na dalších resortech i mimo státní správu, ale zůstávají nevyužity pro tuto práci. Zároveň stávající kompetence naznačují celkem jasně, který z aktérů může vykonávat jakou z těchto činností: • Strategická (priority, cíle a evaluace) a koordinační práce (a celková iniciativa) je hlavně úkolem ORS, kterému ale mohou různí aktéři pomoci. Základ strategického materiálu může například vzniknout externě, vyžaduje ovšem na počátku určitou kapacitní investici MZV. Největší a průběžné nároky na kapacity si klade (vnitro- a meziresortní) koordinace. I u té ale může časové nároky zmírnit efektivně navržený systém spolupráce. • Dílčí expertizu (monitoring prioritní agendy, přípravu specifických podkladů) a aktivní účast ve vybraných rozhodovacích procesech, monitoring dopadů a zpětnou vazbu pak bez větších problémů (za pomoci referenčního, strategického dokumentu) může nabídnout řada odborů na MZV i mimo něj.

Znalosti, dovednosti a čas Povědomí o reálných/potenciálních konfliktech či synergiích u dílčích politických témat na resortech většinou existuje, často díky činnosti EU (MPO např. do značné míry reflektuje unijně definovaný rozvojový rozměr společné obchodní politiky). Nicméně bývá často povrchní či implicitní a nemá podobu ucelené, vzájemně provázané rozvojové pozice k celé resortní agendě (politice). Tato expertiza se také většinou koncentruje mezi úzkým okruhem resortních pracovníků, nedostává se na MZV a nevstupuje do příslušných (zejména meziresortních) rozhodovacích procesů. U hlavních témat, kde jsou problémy se soudržností obecně známé (např. obchodní politika a změny klimatu), navíc panuje nedostatek informací a především konsensu o charakteru, závažnosti a konkrétní podobě možných negativních/pozitivních dopadů nerozvojových politik na chudé země. Efektivní reakce na sporné momenty si také vyžaduje orientaci ve více než jednom oboru. Interdisciplinární expertisou disponuje jen málo zaměstnanců, i proto je důležitý efektivní proces konzultací a koordinace. Substantivní (tematické) kapacity musí doplňovat i kapacity procedurální. Kompletní přehled o všech relevantních procesech nemá nikdo, ale nejvíce chybí u MZV s jeho koordinační rolí. Odbory s rozvojovým portfoliem na ostatních resortech opět mají dílčí přehled, ale ani ten nebývá ucelený a hlavně prakticky provázaný na ostatní relevantní procesy (například vazba mezi Radou ZRS

37


a jednotlivými RKS). Systematičtější monitoring rozvojové agendy a její analýza by měly prohlubovat znalosti příslušných politických procesů, institucí i jednotlivých aktérů a zdokonalovat průběžný přehled o připravovaných konkrétních politických rozhodnutích. Tedy i prohlubovat schopnost odhadnout nejen to, jak relevantní je téma z rozvojového hlediska, jak relevantní je z hlediska domácí politiky, ale také to, jak reálné a nákladné je dosáhnout žádoucího politického posunu i jak efektivně určitý proces rozhodování ovlivnit. Takovými úvahami se v současnosti MZV zabývá, a proto je převážná část této studie věnována právě procedurálním aspektům problematiky koherence pro rozvoj v ČR. Dobrým důvodem ke strategičtějšímu přístupu je i fakt, že v situaci omezených veřejných zdrojů lze potřebné kapacity vybudovat jen selektivně. Nejde jen o kapacity informační, tedy že někde potřebné vědomosti existují. Musí být generovány průběžně a aktuálně a musí je sdílet klíčoví lidé na různých, ale konkrétních vertikálních a horizontálních úrovních relevantních orgánů státní správy (nejen MZV). To se týká jak (substantivních a procedurálních) znalostí, tak i analytických, komunikačních či vyjednávacích dovedností. I ty jsou podmínkou nutnou, nikoliv však dostačující. Najít lidi, kteří disponují jak potřebnými znalostmi, tak potřebnými dovednostmi není jednoduché. Státní správa si však pomocí dělby práce, školení a dalších nástrojů dokáže s takovým úkolem poradit. Většina pracovníků však musí pokrývat ještě jinou agendu, a to včetně zaměstnanců ORS a dalších odborů MZV. Sběr a rozbor informací, konzultace, koordinace a rozhodování, fyzická účast na různých jednáních i příprava na ně, to vše zabere čas. V době rozpočtových škrtů však pracovních míst spíše ubývá a zbývající lidé musí rozšiřovat svou agendu. A na nové pracovníky či externí dodávky služeb se jen těžko shánějí finanční zdroje. Jeden z hlavních problémů tak představuje nedostatek času a úvazků. Mnozí dotazovaní zaměstnanci státní správy se domnívají, že společným jmenovatelem nedostatečných kapacit (zejména času a úvazků), potažmo i slabých komunikačních, konzultačních a koordinačních mechanismů pro PCD (popsaných výše) je absence jasného politického zadání. Odborné studie OECD (2004, 2010) obecně poukazují vedle politické vůle rovněž na možné deficity v administrativní kultuře. Uzavřená, nepružná, špatně motivovaná státní správa pochopitelně nemůže být líhní energie a aktivity pro zvýšení politické soudržnosti obecně, natož koherence politik pro rozvoj.

Ostatní aktéři Politická vůle se v demokratických společnostech nejčastěji odvozuje od veřejného mínění. Veřejná podpora pro rozvojovou spolupráci v ČR dlouhodobě pomalu stoupá, což se mimo jiné projevuje i v postupném zahrnutí rozvojové politiky do programů českých politických stran (viz. Glopolis 2010). Stoupá však i v důsledku dlouhodobě rostoucího rozpočtu české ZRS a masivního nárůstu investic do zvyšování povědomí o rozvojové spolupráci zejména díky aktivitám nevládních organizací a fondům EU. Spíše než o jednosměrnou kauzalitu (veřejná podpora – politická podpora) jde o vzájemné posilování, přičemž prvotní impulzy pro intenzivnější novodobou ZRS přišly především ze státní správy a EU (nikoliv v důsledku veřejné či vnitropolitické poptávky). Koherence politik pro rozvoj je konceptem stále relativně novým a navíc značně komplexním. Komunikace základních principů, příkladů a zejména nástrojů PCD směrem k veřejnosti je daleko těžším úkolem než propagace projektů rozvojové spolupráce. Těžko tedy očekávat, že posun k větší koherenci by na rozdíl od ZRS měl přijít díky tlaku veřejnosti či osobnímu nadšení politiků. Mnohem větší roli zde naopak bude sehrávat role státní správy a zejména tlak z Evropské unie (Výboru pro rozvojovou spolupráci OECD, až do něj ČR vstoupí).

38


Navíc, přestože jak vláda, tak parlament mají právo iniciovat legislativní akce, je i v klíčových PCD oblastech česká politika více utvářena a implementována vládou. Parlament vytváří právní rámce a příslušné výbory obou komor parlamentu formálně dohlížejí na implementaci. Členové parlamentu mohou prošetřovat činnost ministrů a mohou požadovat vysvětlení v jakékoli oblasti35. Klíčovou agendu této studie řeší zejména Výbor pro ekonomiku a Zahraniční výbor, které jsou k nalezení v obou komorách parlamentu. Protože většina kompetencí nad obchodní a zemědělskou politikou zůstává na EU, je Výbor pro záležitosti EU klíčový pro sledování evropských politik. Nicméně celková participace parlamentu se značně liší podle toho, jak je dané téma vnitropoliticky atraktivní: je velmi slabá při tvorbě klimatické, ale i obchodní politiky36, o něco silnější u zemědělské politiky a nejsilnější u politiky energetické. Nejméně voličských hlasů pak přináší aktivní práce na politice rozvojové. Aktivní zájem o rozvojovou spolupráci, natož o téma politické koherence pro rozvoj, tak ze strany poslanců chybí. Mezi poslanci parlamentu ČR ani poslanci Evropského parlamentu se zatím nenašel žádný, který by označil otázku rozvojové spolupráce za svou hlavní prioritu. Několik poslanců ji však mezi své priority řadí a jsou ochotni učinit i konkrétní kroky. Celá řada jich má pro rozvojovou problematiku pochopení a vyjadřuje rozvojové spolupráci alespoň formální podporu. Srovnání programů politických stran před posledními volbami37 do PS ČR však naznačuje, že i tady se ledy hýbou, byť pomalu. Vytváření evropské i české politiky je také ovlivněno aktéry vně státní správy. Jak vládě, tak parlamentu radí, či u nich lobbují průmyslové asociace, odbory a neziskové organizace. Celková participace nestátních aktérů je ve všech oblastech silnější, než je tomu u parlamentu, ale opět se liší jak míra vlivu na jednotlivé politiky, tak druh nestátních aktérů: relativně nejslabší je u klimatické politiky, o niž se zasazují zejména nevládní organizace, při tvorbě obchodní, zemědělské a energetické politiky je naopak velmi silný vliv soukromých firem a jejich asociací. Ti nejaktivnější pak lobbují (sami či v rámci evropských platforem) přímo i na evropské úrovni. Do veřejného diskursu vstupují i média. Pomáhají formovat prostředí, v němž se rozhoduje i o podobě rozvojové politiky. Článek týkající se zprávy evropské platformy o koherenci na internetovém portálu například rozproudil debaty o českém přístupu i na MZV. To však byla spíše výjimka. Jinak se média složité a vzdálené problematice politické a rozvojové koherence ve srovnání s dalšími politickými tématy věnují jen poměrně málo. Tato agenda neoplývá velkým potenciálem zvýšit prodejnost novin či časopisů. Nenabízí příliš jasné vazby na život většiny Čechů. Přesto, zdá se, dochází k mírnému zvyšování zájmu o rozvojovou tématiku v důsledků pozornosti, kterou jim věnují v době kolem velkých mezinárodních summitů (např. G20) zahraniční média či následkem aktivní mediální práce českých neziskových organizací. Svou roli hraje také generační obměna jak mezi novináři, tak mezi spotřebiteli. Organizace občanské společnosti jsou v této oblasti aktivní jak v ČR, tak na evropské úrovni. Jejich kapacity jsou sice omezené a nemohou suplovat fungování státní správy, ale v řadě ohledů

39

35

Článek 38 české Ústavy vyžaduje přítomnost ministra či jeho náměstka v Poslanecké sněmovně na základě žádosti jejího Výboru nebo Komise. Článek 53 dává členovi Poslanecké sněmovny právo interpelace směrem k vládě nebo ministrovi ohledně jakéhokoliv tématu v jejich kompetenci. Podle článku 49 mají být mezinárodní ekonomické dohody obecné úrovně ratifikovány oběma komorami Parlamentu ČR. Role hlavního vyjednávače a podpisové právo jsou v rukou prezidenta. Proces sjednávání mezinárodních dohod v rámci EU se řídí na národní úrovni směrnicí vlády o sjednávání těchto smluv.

36

Podle dotazovaných expertů na národní obchodní politiku členové parlamentu příliš nevyužívají svého ústavního práva, ani nabídek MPO k aktivnějšímu zapojení do mechanismů koordinace, probírání a utváření obchodní politiky.

37

Viz studie „Kdo hledí za plot české zahrádky – Analýza globální agendy v osmi stranických programech pro volby 2010“, Glopolis, Praha, 2010.


mohou pomoci a pomáhají. Svou roli například mají při zvyšování povědomí a vzdělávání – a to jak u jeho formální podoby, tak i například prostřednictvím příležitostných seminářů a konferencí za účasti politiků a zástupců státní správy. Zároveň s agendou pronikají do médií a vnášejí ji do dialogu s poslanci či úředníky. V neposlední řadě pak po malých krůčcích pomáhají zvyšovat kapacity státní správy v oblasti monitoringu, analýzy a koncepce stejně jako jsou aktivní při některých vlastních rozhodovacích procesech.

Priority a systém Jistě si lze představit situaci, kdy by koherence politik pro rozvoj byla mnohem silněji zakotvena ve strategických dokumentech politických stran, vlády i MZV, ba byla osobní prioritou konkrétních politiků. I v administrativní kultuře ČR bezesporu existují rezervy, řada orgánů státní správy by mohla například být průhlednější, formálně i neformálně lépe tematicky propojena a ochotnější vést průběžný dialog o vstřebání témat, jež je přesahují. Ale administrativní kultura odráží národní mentalitu a ekonomiku a ty jsou v postkomunistických zemích stále v jiném stavu než ve Skandinávii, kde má koherence politik i samotná rozvojová spolupráce odlišnou společenskou prioritu. Především však jak úroveň politické vůle, tak kvalita státní správy (byť některé zásadní problémy, jako je například transparentnost, pružnost a korupce přetrvávají) vykazují v ČR řadu povzbudivých momentů. Politická vůle posunout koherenci politik pro rozvoj vpřed je jasně obsažena v nové koncepci ZRS i v řadě konkrétních kroků, které již byly učiněny (viz kapitola 3.1). Také v evropských institucích a mezi občanskou společností narůstá tlak na konkrétní kroky. Zadruhé je třeba odlišovat politickou vůli ke změně konkrétních politik (substantivní vůli) a politickou vůli pro efektivnější dialog, koordinaci a koncepčnější práci (procedurální vůli). Zatímco substantivní vůle pro změnu řady klíčových politik je zatím velmi slabá, u řady resortů existuje ochota jednat o tom, kde a jak lze prohloubit komplexnost rozhodování, zohlednit rozvojové aspekty a příslušnou politiku vylepšit. Zdá se proto, že hlavní odpor k efektivnější komunikaci a koordinaci plyne spíše ze strachu z práce a zodpovědnosti navíc, nikoliv z apriorní neochoty zvažovat a vstřebávat další, rozvojové aspekty. Resorty mají vůli se širším otázkám koherence politik pro rozvoj věnovat i proto, že mají v řadě případů (například potřeba odlišného přístupu k novým mocnostem „rozvojového“ světa či definice liberálních principů v zemědělství) spíš globální (geopolitický) než čistě rozvojový rozměr, a ten už je mnohem více respektován jako důležitý kontext resortní práce. O politické vůli i rostoucí kvalitě rozhodování státní správy (zejména na pracovní úrovni) svědčí i to, že mnozí z respondentů výzkumu Glopolis signalizovali ochotu věnovat se těmto otázkám a učinit drobné kroky navíc i v době škrtů a úbytku tabulkových míst. Konkrétní cíle a dosažitelná vize, pozitivní motivace a dělba úkolů rozložená mezi různé složky státní správy tak chybí v současnosti patrně více než veřejné povědomí, upravená institucionální struktura či silné politické závazky. První část této studie proto uzavíráme hypotézou, že deficity v komunikaci a koordinaci rozvojové agendy částečně sice plynou ze slabší politické vůle čelných představitelů a především klíčových „vlivových“ skupin brát při tvorbě svých názorů v potaz rozvojové aspekty. Také jdou na vrub místy těžkopádné, neprůhledné a omezené kultuře ve státní správě, při níž mnohé resorty (sekce i odbory) zavírají oči před tématy, která nemají v kompetenci. Existuje však politická vůle stejně jako pozitivní přístup řady lidí, odborů i celých sekcí k drobným procedurálním vylepšením. Také není pravdou, že by neexistovaly kapacity pro efektivnější práci, byť jsou rozložené mezi různé orgány státní správy. Další praktický posun ve zvyšování koherence politik pro rozvoj v české státní správě je tak především otázkou identifikace strategických priorit a nastolení efektivního systému práce na nich.

40


II. VYBRANÉ POLITIKY, PROCESY A AKTÉŘI V první sekci této studie jsme se věnovali obecnému rámci koherence politik pro rozvoj. Po stručném přehledu toho, kam se ubírá debata o „PCD“ na evropské úrovni, se pozornost soustředila na analýzu dosavadních úspěchů, stávajících procesů komunikace o rozvojové i nerozvojových politikách, váznoucí koordinace uvnitř resortů i mezi nimi a omezených kapacit v České republice. V této sekci se celá studie posune do praktické roviny a ve dvou tematických oblastech se zaměří na konkrétní návrhy změn proveditelné za současných podmínek. Zemědělství a agrární obchod i změny klimatu patří mezi klíčové rozvojové a globální problémy současnosti. Zároveň v těchto oblastech existují v rámci české státní správy kapacity, vlastní zájem i ochota k dialogu a zohlednění rozvojových aspektů. Následující kapitoly proto vždy nejprve představí hlavní výzvy (substantivní rozměr), které pro rozvojovou spolupráci každé z dvou prioritních témat představuje. Poté už se ale budeme věnovat především procedurálním rozměrům: zaměříme se na vymezení klíčových procesů a institucionálních aktérů každé z příslušných čtyř politik, a to jak na evropské (role Evropské komise, Rady EU a Evropského parlamentu), tak na české úrovni (zejména klíčová ministerstva, Stálé zastoupení v Bruselu, Úřad vlády). Analýza českých rozhodovacích procesů pak zahrnuje jednak příslušné články státní správy zodpovědné za přípravu pozic do EU (RKS), jednak aktéry, kteří tvoří či spoluvytváří autonomní českou (klimaticko-energetickou) politiku (gestory, spolugestory a nestátní organizace).

4. ZEMĚDĚLSTVÍ A AGRÁRNÍ OBCHOD Zemědělství představuje pro rozvojové země odvětví, které má zcela klíčovou úlohu nejen v zajišťování potravin, ale také – a na to se často zapomíná – obstarávání živobytí. V rozvojovém světě v něm pracuje 2,5 mld. lidí a je největším zaměstnavatelem v téměř všech rozvojových zemích. V subsaharské Africe se zemědělství podílí až 40 % na HDP38 a zaměstnává až 70 % obyvatel. Bez základního příjmu ze zemědělské produkce tak většina obyvatel rozvojového světa nemá finanční zdroje ani na nákup potravin na místním trhu (ať už nabízí produkci z dovozu či ze sousední vesnice), ani na nákup jakýchkoliv dalších potřebných výrobků a služeb (např. vzdělání či zdravotní péče). Zemědělství je proto třeba vnímat nejen jako zdroj potravin, ale také jako základní prvek ekonomiky. Cena, za kterou se v chudých zemích potraviny nakupují, pak není o nic méně důležitá než cena, za jakou se prodávají. Význam zemědělství pro rozvoj byl ovšem dlouhá léta podceňován. Podíl investic do zemědělství dlouhodobě klesal jak u vládních výdajů v rozvojových zemích, tak v objemu oficiální rozvojové pomoci. Svůj podíl na tom nese i éra omezování vládních výdajů v 80. a 90. letech minulého století (tzv. Washingtonský konsensus), zájmy bohatých zemí a obecně špatná zemědělská politika v řadě chudých zemí. Přístup mezinárodního společenství se však začal měnit v důsledku potravinové krize v letech 2007–2008. Svědky pouličních nepokojů v důsledku vysokých cen potravin jsme navíc byli znovu i na přelomu let 2010 a 2011, jakkoliv vlna revolucí v arabském světě má kořeny i v řadě dalších problémů, přičemž tato druhá vlna potravinové krize vykazuje odlišnosti oproti vlně vysokých cen potravin v letech 2007–2008.

38

41

Výroční zpráva Světové banky za rok 2008.


Mezi společnými jmenovateli obou dramatických výkyvů v mezinárodních cenách potravin najdeme tradiční i nové, krátkodobé i dlouhodobé faktory. Obě potravinové krize bezprostředně vyvolaly živelné pohromy a neúroda v hlavních produkčních oblastech (jako jsou Argentina, Austrálie či Rusko). Cenu potravin opakovaně zvedají i rostoucí ceny ropy a nově pak rostoucí poptávka po technickém využití zemědělské produkce (biopaliva). Podobně již delší dobu stojí v pozadí rostoucí poptávka po rostlinné i živočišné produkci u vynořujících se, zejména pak asijských trhů. Energetická a spotřební rovina potravinové krize však poukazují na obecnější problém sílícího globálního souboje o zdroje. Kombinace rostoucí dlouhodobé poptávky, relativně konstantního objemu půdy a silné volatility krátkodobé nabídky ústí ve stoupající zájem finančních investorů o spekulativní nákupy potravinových (i ostatních komoditních) derivátů a zájem finančníků i řady vlád s nedostatečnou zemědělskou kapacitou pro vlastní obživu o nákupy půdy. Obojí pak výkyvy u cen potravin dále znásobuje, případně ceny potravin přímo zvyšuje. Logickým důsledkem krize bylo oživení debaty o potravinové bezpečnosti (a energetické bezpečnosti) v chudých i bohatých zemích, kde vzestupy cen potravin sice nepředstavují existenciální problém, ale přesto jsou citelné. Potravinovou bezpečnost výrazně ovlivňují populační růst, sílící tlak na zdroje a životní prostředí, změna klimatu, záchranné sociální sítě či přístup k výzkumu a moderním technologiím. Závislost na dovozech základních potravin bez výkonné, diversifikované a vůči vnějším šokům odolné ekonomiky se každopádně jeví jako velmi riskantní ve světě velmi propojených a rychlých globálních ekonomických a finančních toků. Řada chudých zemí, které již předtím měly problém zajistit obživu svých obyvatel, se ovšem během posledních dvou tří dekád proměnila z čistých vývozců potravin v čisté dovozce, aniž by ve většině případů výrazně vzrostla jejich ekonomická síla a odolnost. Přitom vliv a nestabilita finančních trhů spíše stouply. Tyto země navíc často prohloubily svoji specializaci jen na určitý typ zemědělské produkce anebo zcela ztratily své produkční kapacity – ať již v důsledku vlastních rozhodnutí či v důsledku působení mezinárodního trhu. Vzestup cen pro jejich spotřebitele pak často nekompenzuje vzestup cen pro jejich producenty. A v zemích, kde k takovému čistému zisku skutečně došlo, se často netýká stejných skupin obyvatel. Ačkoliv se liší výklad potravinové krize i vůle řešit různé z problémových faktorů potravinové bezpečnosti, mezinárodní společenství, včetně EU a významných institucí, jako jsou OSN či Světová banka, se shodují na tom, že rozvoj zemědělství je rozhodujícím předpokladem pro boj s hladem a chudobou a že růst produktivity v zemědělství významně stimuluje růst i v dalších oblastech ekonomiky. Stejně tak stále více odborníků uznává i úlohu maloplošného, rodinného zemědělství, jako důležitého modelu zemědělské produkce – mimo jiné i kvůli jeho potenciálu pro adaptaci na změnu klimatu i její prevenci. Obchodní politika je pak klíčovým převodníkem zahraničních, resp. globálních trendů do zemědělství jednotlivých zemí a opačně. Přenáší (doslova vyváží) i důsledky zemědělské politiky jednotlivých zemí, jakými jsou například exportní subvence či jiné druhy státní podpory, které mají dopad na konkurenceschopnost jednotlivých hráčů na trhu. V závislosti na podmínkách konkrétních sektorů představuje agrární obchod pro chudé země příležitost, hrozbu anebo obojí. Může být příležitostí pro drobné producenty kukuřice, jak uplatnit výsledky své práce na více stabilním a bonitním trhu, než je jejich trh domácí, a vydělat tolik potřebné finance pro nákup dalších potravin a zvýšení životní úrovně. Stejně tak se obchod ale může stát prokletím celého segmentu domácí produkce, jako se to stalo například chovatelům kuřat v Kamerunu po vpádu mražených kuřat z Evropy. Levnější dovozy mohou zlikvidovat živobytí drobným producentům, kteří nejsou s to rychle přejít na jiný typ obživy.

42


4.1 Hlavní rozvojové výzvy Zemědělství a obchod představují oblast, v níž koherence politik pro rozvoj hraje zcela zásadní roli. Jde o sektory, jež jsou nejčastěji zmiňovány v oddílech strategických rozvojových plánů EU (Country Strategy Papers) pro jednotlivé země věnovaných koherenci. O nutnosti zajistit koherenci zemědělských, obchodních a rozvojových politik se hovoří na národní, evropské i mezinárodních úrovni – poslední dobou např. na půdě reformovaného Výboru pro potravinovou bezpečnost (CFS), či na Světovém potravinovém summitu v Římě (2009). Potravinová bezpečnost i obchod figurují mezi prioritními okruhy v oblasti koherence politik pro rozvoj. Pracovní dokument Evropské komise Policy Coherence for Development Work Programme 2010–201339 představuje konkrétní plán a vybrané kroky, kterými chce EU přispět k tomu, aby její dílčí politiky nepodkopávaly rozvojové cíle. Pozornost soustřeďuje v první řadě na takovou reformu SZP po roce 2013, která vezme vyváženě v potaz i potravinovou bezpečnost a rozvojové cíle. EU také chystá revizi pravidel pro kvalitu potravinových dovozů, včetně dopadu pravidel WTO (SPS, TBT) na nejméně rozvinuté země (LDCs). V rámci jednání o Rozvojové agendě WTO z Dauhá se EU připravuje omezit celní ochranu (v průměru snížit cla minimálně o 54 %), omezit obchod narušující přímé podpory o 80 % a zrušit veškeré vývozní subvence do roku 2013. Globální snižování cel však vede k erozi preferencí, které může některé chudé země krátkodobě silně poškodit. V této souvislosti proto vystupuje důležitost chystané revize Všeobecného systému preferencí (GSP), resp. GSP+, tedy dodatečných jednostranných celních ústupků pro chudé země v závislosti na jejich úrovni rozvoje či plnění mezinárodních konvencí. Bilaterální dohody EU o volném obchodu s rozvojovými zeměmi obsahují přechodná období a pružná opatření pro zvýšení odolnosti jejich zemědělského sektoru. Dohody o hospodářském partnerství (EPAs) pak například nabízejí zvláštní klauzule na ochranu potravinové bezpečnosti, které zemím AKT umožňují chránit své trhy při ohrožení potravinové bezpečnosti. Dvoustranné dohody by také měl provázet monitoring a hodnocení jejich realizace a výsledků stejně jako tlak EU na větší otevřenost dalších velkých a vynořujících se trhů, plus aktivní pomoc prostřednictvím Aid for Trade. Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky na léta 2010–201740 uvádí, že „závažným problémem pro chudé a málo rozvinuté země je nedostatečný přístup ke kvalitním potravinám,“ včetně zvýšení cen potravin, nestabilních cen ropy, energie a dalších komodit. V důsledku ekonomické krize je podle koncepce také novou výzvou rozvojové spolupráce, „jak zvýšit … odolnost proti vnějším ekonomickým šokům.“ Zemědělství se proto řadí mezi důležité sektorové priority bilaterální, stejně jako multilaterální pomoci ČR. V rámci další sektorové priority – ekonomického rozvoje – pak koncepce explicitně zmiňuje i potřebu podporovat malé a středních podnikatele a farmáře stejně jako český program Aid for Trade.

43

39


40

Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky 2010-2017 www.mzv.cz/public/c9/7a/f/536971_428745_ Koncepce_ZRS.doc


Rámeček 2 – Ohrožení produkce mléka v Nigeru V roce 2007 (tedy ještě před potravinovou krizí) se v Nigeru nacházelo ve stálé potravinové nejistotě 58 % venkovského obyvatelstva. Osmdesát procent populace jsou farmáři chovající dobytek, 20 % je na chovu skotu závislých. Celková populace skotu v Nigeru činí asi 30 milionu kusů. Od 70. let byl podporován dovoz mléčných výrobků, který se však od roku 1996 zčtyřnásobil. V roce 2006 dosáhl 82 000 tun a začal významně omezovat odbyt domácí produkce, na níž závisí živobytí takřka pětiny, vesměs drobných farmářů v Nigeru. Podíl Evropy na těchto dovozech je převažující, ačkoli se od roku 2002 snížil s příchodem nových hráčů na globální trh (např. Argentina, Malajsie). Vláda společně s mezinárodními institucemi vytvořila Strategii rozvoje venkova, která se zaměřuje na rozvoj zemědělských organizací a podporu drobných farmářů. Národní indikativní program sjednaný s Evropskou komisí řadí rozvoj venkova v Nigeru mezi dva nejdůležitější cíle. Evropská delegace v Niamey na základě toho přispívá významnou měrou (4,5 milionu euro) na realizaci Strategie rozvoje venkova. Ve stejnou dobu však přijímá Evropská komise v Bruselu rozhodnutí o zvýšení evropské produkce, a hlavně zavedení vývozních dotací na mléko a mléčné výrobky, které má přímý negativní dopad na vzpamatovávající se místní trh41.

Koherence politik pro rozvoj dnes tedy bezprostředně vystupuje zejména v souvislosti s přípravou reformy Společné zemědělské politiky EU (SZP) po roce 2013 a revidovanou společnou obchodní politikou EU. Z pohledu rozvojových zemí je problémem celková nevyváženost a nevyrovnanost obchodních vztahů mezi nimi a bohatými zeměmi, kdy na jedné straně nacházejí evropští zemědělci silnou oporu ve společné zemědělské politice (SZP) v řádu několika desítek miliard ročně (v roce 2010 přibližně 55 mld. eur) nejen pro svou produkci, nýbrž i pro její zobchodování, zatímco zemědělci na Jihu se na podobnou pomoc spoléhat nemohou. Rozvojovým zemím jsou sice Dohodou WTO o zemědělství42 garantovány zvláštní výhody zásadou tzv. zvláštního a rozdílného zacházení, nicméně ty handicap zemědělců z chudých a bohatých zemí zatím nedokázaly dostatečně vyrovnat. Je proto důležité, aby tuto nerovnováhu braly rozvinuté státy v úvahu při tvorbě svých zemědělských a obchodních politik.

Podpora farmářům Politika Evropské unie, která je největším dovozcem a druhým největším vývozcem potravin na světě, má samozřejmě na globální zemědělský trh značný vliv. Přestože díky reformě z roku 2003 byly vývozní dotace značně redukovány, stále zůstávají nástrojem řešení zemědělských krizí v EU, jak ukázala nedávná krize na trhu s mlékem. Ačkoli je legitimní, že EU podpořila své farmáře bojující o ekonomické přežití, je však zároveň důležité, aby zajistila, že taková podpora nebude mít destruktivní vliv na farmáře v rozvojových zemích, u nichž se nezřídka jedná o přežití fyzické. I tato podmínka však v lednu 2009 vzala za své, když se EU (s podporou České republiky) rozhodla znovu zavést vývozní dotace na mléko. EU slíbila po roce 2013 eliminovat exportní dotace. Nicméně to stále neznamená, že evropský zemědělský vývoz přestane být dotován. Systém přímé podpory produkce totiž nahrazuje

44

41

Iram a Gret, studie zadaná Comité Français pour la solidarité Internotionale (CFSI) a SOS Faim Belgie a Lucembursko. Le secteur laitier dans la tourmente de la flambée des prix. červenec 2008, http://www.sosfaim.be/pdf/position_doc/synthese_etudes_lait_resume_final.pdf

42

Dohoda o zemědělství (Agreement on Agriculture) byla vyjednána v průběhu Uruguayského kola GATT. Podepsána byla v roce 1994 v Marrákeši.


pokročilejší systém přímé podpory zemědělců. Tato podpora je „oddělená“ od produkce (tzv. decoupling), tzn. proplácena zemědělcům nezávisle na tom, kolik vyprodukují.43 Nejde přitom jen o tzv. přímé platby, ale i např. o investiční podpory zemědělským podnikům v rámci druhého pilíře SZP, které mají za cíl snížit výrobní náklady a zvyšovat konkurenceschopnost. Tedy navzdory tomu, že vývoz není již přímo dotován, producenti, kteří obdrží podporu, mohou na evropských i zahraničních trzích nadále prodávat pod cenou výrobních nákladů. To umožňuje EU, aby pokračovala na světovém trhu ve své dumpingové praxi. Určité plodiny (pšenice, cukr, mléčné produkty) jsou navíc vyváženy primárně do nejchudších zemí, kde většinu obyvatelstva tvoří drobní farmáři. Fakt, že současné nástroje SZP vedou v mnoha případech k tomu, že EU vyváží svoji zemědělskou produkci pod cenou skutečných výrobních nákladů a tím de facto přispívá k vytlačení drobných zemědělců v rozvojových zemích z jejich domácího trhu, je v debatě o budoucí podobě SZP na české i evropské úrovni často přehlušen poukazem na potřebu konkurenceschopnosti evropského zemědělství na světovém trhu.

Vše pro export Sdělení Evropské komise k reformě SZP vydané v listopadu 201044 dokonce obhajuje i vývozní dotace, které by podle ní měly být zachovány jako „záchranná síť“ a využity v případě významného poklesu cen. Takový krok nemusí za určitých okolností poškodit trhy chudých zemí, ale je třeba jej dvojnásob zvážit s ohledem na zájmy drobných farmářů. Jako úspěšnou tržní intervenci Komise vyzdvihuje obnovení vývozních dotací na mléko a mléčné výrobky z roku 2009, přestože na začátku tohoto roku Evropský parlament došel k jednoznačnému závěru, že dotování evropského exportu mléka představuje „naprosto očividné porušení základních principů koherence politik pro rozvoj.“45 EU se přitom ve stejnou dobu zbavuje nástrojů regulace trhu (např. mléčných kvót), s jejichž pomocí by mohla omezovat škodlivé výkyvy cen na trhu daleko levněji a z hlediska rozvoje i odpovědněji, než poskytováním „záchranné sítě“ v podobě otevřených a hlavně skrytých exportních dotací. Ačkoliv regulace trhu má také své stinné stránky, vážnější debata o těchto a dalších alternativních možnostech podpory farmářů, a potažmo evropské nebo dokonce globální potravinové bezpečnosti, zatím chybí. Za současné situace, kdy do zemědělství bohatých zemí stále proudí tučné dotace, by chudé státy Jihu, zejména pak ty nejchudší, měly uplatňovat mechanismy na obranu vlastních trhů a sledovat svou vlastní, nezávislou zemědělskou a obchodní politiku. Ochranné mechanismy však často existují jen na papíře – mnohým rozvojovým státům chybí kapacity formulovat a bránit svou politiku. Promyšlená obchodní politika nezřídka chybí v koncepcích rozvoje. Některým však chybí i základní vůle koncipovat komplexnější politiku či sledují jiné vnitropolitické zájmy (například preferují nižší cenu potravin pro městské obyvatelstvo před jejími destruktivními dopady na venkovské obyvatelstvo). V horším případě, např. pokud skryté dotace dodržují předpisy WTO (tzv.

45

43

Na základě závazků přijatých v rámci „Dohody o zemědělství“ byla domácí opatření rozdělena do tří kategorií, které se také označují jako žlutá, modrá a zelená skupina podpor. Do žluté skupiny patří dotace vázané na ceny zemědělských výrobků, které obchod narušují nejvíce. Modrá skupina zahrnuje přímé platby vázané na produkci, které jsou rovněž považovány za škodlivé. Do zelené skupiny spadají všechny typy podpor, které formálně nemají žádné nebo jen minimální účinky narušující obchod nebo výrobu. Na tyto podpory se nevztahuje povinnost snižování, naopak je lze navýšit.

44

Commission Communication on the CAP towards 2020 http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/communication/index_en.htm

45

Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 18. května 2010 o soudržnosti politik EU ve prospěch rozvoje a o koncepci oficiální rozvojové pomoci plus (ODA +) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-// EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0174+0+DOC+XML+V0//CS


green box) a nezpůsobí okamžité přehlcení místního trhu (import surge), pak nemají chudé země ani teoretickou možnost vzepřít se neférovým dovozům. Česká republika patří k zemím, které se zasazují o co nejrychlejší otevírání trhů na všech úrovních: multilaterální (rozvojová agenda z Dauhá, regionální dohody o volném obchodu), evropské (dohody o ekonomickém partnerství – EPAs, strategie přístupu na trh, ochranné obchodní nástroje, zrušení cel a kvót) a národní (bilaterální vztahy, exportní politika). To zahrnuje i maximální omezení možností vlád obchod omezovat také na straně rozvojových zemí. Rovný přístup je vůči řadě tzv. rozvojových zemí, například vynořujících se trhů, na místě. Nemá-li však tato politika poškozovat nejzranitelnější skupiny obyvatel v chudých zemích, je třeba věnovat zvýšenou pozornost a podporu asymetrickým opatřením.

Cenzurovat dovozy Problém z hlediska koherence politik pro rozvoj existuje jak na straně evropských vývozů, tak na straně zemědělských dovozů. EU kupříkladu uplatňuje nárůst cla u dovážených produktů z rozvojových zemí v závislosti na výši přidané hodnoty nebo na stupni zpracování základní suroviny (tzv. celní eskalace). To znamená, že naprostá většinu dovozu do EU jsou základní suroviny jako je káva, kakaové boby, banány nebo ananas, jež nemohou být pěstovány v Evropě. Zatímco cla na nezpracované kakaové boby jsou v EU nízká, zpracované výrobky z kakaa, například čokoládové tabulky, jsou již zdaňovány 30procentní sazbou a další rafinované výrobky obsahující čokoládu dokonce 60 %. Rozvojové země mají navíc problémy s vývozem svých výrobků z důvodu necelních bariér, jako jsou pravidla původu, hygienická a rostlinolékařská opatření. Řada z nich má za cíl chránit zdraví evropských obyvatel. Míra a způsob jejich uplatňování však vyvolávají otázku, zda přínos pro evropský veřejný zájem není vykoupen příliš velkými škodami pro chudé země a zejména, zda neslouží ještě jiným, pohříchu soukromým, zájmům (například ochraně evropských producentů). Prezident Zambie Levi Mwanawasa dokonce prohlásil, že jeho země v důsledku těchto kontrol ztrácí zhruba stejnou částku, jakou získává v rámci evropské rozvojové pomoci. Mnohé chudé země jsou proto motivovány k tomu, aby se specializovaly na základní suroviny či export zemědělských monokultur, jejichž cena často kolísá (a u řady komodit dlouhodobě klesá); příjmy těchto zemí jsou tak nejisté stejně jako rozvoj návazných odvětví tolik potřebný k diverzifikaci jejich produkce a exportu. Neznamená to však, že by EU neučinila za poslední roky pokrok v oblasti zpřístupnění svého trhu rozvojovým zemím. Nejméně rozvinuté, zejména africké státy se těší volnému přístupu na trhy EU (bez cel a množstevních kvót) a tento režim „Vše kromě zbraní“ (Everything But Arms - EBA) se vztahuje i na výrobky s přidanou hodnotou. V rámci smluv o ekonomickém partnerství (EPAs) jsou zjednodušena i pravidla původu (Rules of origin) umožňující africkým farmářům a producentům snadnější přístup na evropský trh. Klíčová pozornost Komise se proto v roce 2011 zaměřuje na revize Všeobecného systému obchodních preferencí (Generalised System of Preferences – GSP), hlavního nástroje pro tzv. zvláštní a odstupňovaný přístup k rozvojovým zemím. Mezi jiným by tato revize měla podpořit jednostrannými obchodními preferencemi právě nejchudší země i ty, které se snaží dodržovat mezinárodní standardy práce a principy lidských práv, ochrany životního prostředí a dobrého vládnutí46. V roce 2011 by ji pak mělo doplnit i ucelenější sdělení Evropské komise na téma obchod a rozvoj. Součástí aktualizované strategie evropské obchodní politiky je i důraz na systematičtější analýzu dopadů všech nových obchodních dohod jak během jejich vyjednávání, tak ex post . 46

46

Aktualizovaná strategie evropské obchodní politiky (sdělení Evropské komise): Trade, Growth and World Affairs – Trade Policy as a Core Component of the EU’s 2020 Strategy, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146953.pdf, str. 8


Dilemata obchodu Reformy SZP směřující k větší liberalizaci evropského trhu rovněž vedou k erozi preferencí, které zvýhodňují bývalé evropské kolonie (země AKP) při vstupu na evropský trh oproti jiným chudým zemím. Proto v rámci tzv. rozvojového kola WTO africké státy požadují delší časový horizont pro snížení cel u produktů, kde jsou preference důležité. Je to však nelehký problém. Jednak tím vybrané chudé země získávají nespravedlivé výhody na úkor jiných chudých zemí. Jednak tyto preference byly míněny jako dočasné opatření, které mělo pomoci nastartovat větší obchodní aktivitu zemí AKP, nikoliv je učinit na takové výjimce dlouhodobě závislými. Přístup na zahraniční, nejen evropské, trhy je pro většinu rozvojových zemí zásadní. Exporty nepředstavují jen zdroj příjmů pro obyvatele a stát dané chudé země (ačkoliv vlastní distribuce exportních zisků mezi různé skupiny obyvatel může být velmi pochybná, stejně jako poměr společenských a ekologických nákladů a výnosů u různých exportních aktivit, například těžebního průmyslu či u dovozů sóji jako krmiva pro evropský dobytek, jež přispívá k rozšiřování velkých plantáží na úkor malých rodinných farem v Brazílii). Vývozy jsou také zdrojem tvrdé měny, bez níž je nemožné dovézt i z rozvojového hlediska důležité produkty, jakou jsou léky. Umožňuje a navozuje příliv investic či technologií, mezinárodní soutěž přináší inspiraci a motivaci pro zlepšování ekonomiky. Avšak v okamžiku, kdy se předmětem obchodních jednání stávají ústupky chudých zemí v liberalizaci dovozů (např. na africké trhy) výměnou za ústupky bohatých zemí v přístupu na jejich (např. evropské) trhy, je třeba vnímat jednu důležitou skutečnost. Pro země, kde je klíčová úloha místního maloplošného zemědělství, které nemá možnost či potřebu uplatňovat svoji produkci na světovém trhu, ale naopak maximum produkce využívá na svou vlastní obživu, je v tuto chvíli z hlediska rozvoje často důležitější bezprostřední ochrana místního trhu než možnost vyvážet do rozvinutých zemí. Veškeré výhody exportů blednou při akutním hladomoru, který ohrožuje desítky tisíc životů. Proto zejména africké státy vyjadřují navzdory klauzulím o potravinové bezpečnosti obavy nad recipročními liberalizačními opatřeními v rámci EPAs, které mají naopak umožnit lehčí přístup zemědělského exportu EU do jejich zemí. V neposlední řadě představuje pro rozvojové země problém spekulativní chování na zemědělských trzích, které se objevilo zvláště v posledních letech v souvislosti s opuštěním řady regulačních nástrojů na finančních trzích, vzrůstem objemu, propojenosti a volatility finančních operací. Takzvané komoditní deriváty, původně i dodnes v mnoha případech dobře sloužící k pojišťování zemědělských obchodů (včetně drobných farmářů), se staly investičním produktem. Jejich cena je tak mnohem více určována (často nepříliš racionálními) poryvy finančních trhů než reálnou mezinárodní nabídkou a poptávkou u dané zemědělské komodity. Ceny na světových trzích ovšem mají dopad i na lokální ceny zemědělské produkce v chudých zemích. Jejich extrémní výkyvy, jichž jsme byli svědky při nástupu globální finanční krize v roce 2008 či před vlnou arabských nepokojů na přelomu let 2010–2011, v kombinaci s rostoucí závislostí na potravinových dovozech pak mohou přinášet velké sociální nepokoje a ohrožovat lidské životy.

4.2 Společná zemědělská politika Zemědělská politika je jednou ze společných politik Evropské unie a za její podobu je tedy zodpovědná EU. Česká republika ale může (a musí) formulovat svůj postoj k podobě společných politik a bránit jej na půdě EU. Samotný proces tvorby politiky probíhá jak na úrovni národní, tak na úrovni EU. Evropská rovina zahrnuje vyjednávání členských států a institucí EU, které dohadovací proces moderují a zároveň hrají vlastní aktivní roli. I politika EU však vychází především z průniku národních představ, včetně vize ČR ohledně toho, čemu má zemědělství sloužit a jakou podobu má mít.

47


Proces reformy zemědělské politiky EU po roce 2013 se již dostává do plného proudu a bude, na rozdíl od předchozích reforem, unikátní. Lisabonská smlouva zavádí řádný legislativní postup, tedy rozhodování Rady kvalifikovanou většinou spolu s Evropským parlamentem (EP), pro oblast pravidel hospodářské soutěže, která se vztahují na zemědělskou produkci a obchod se zemědělskými produkty, oblast společné organizace zemědělských trhů a oblast vypracování a provádění společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky. Evropský parlament tak již nebude pouze konzultován v zásadních oblastech SZP, ale bude mít přímo pravomoc spolurozhodovat o její podobě. Lze očekávat, že plnohodnotné zapojení EP do rozhodovacího procesu učiní z přijetí reformy SZP delší a komplikovanější proces, než tomu bývalo v minulosti. Celý proces reformy je navíc úzce provázán s přípravou nové finanční perspektivy EU pro rok 2014–2020.47 Dá se očekávat, že v napjaté ekonomické situaci, v níž se EU nyní nachází, bude vyvíjen silný tlak na omezení výdajů na zemědělství (ať již prostřednictvím snížení přímých plateb či z větší části jejich renacionalizací, tj. jejich vyjmutím z unijního rozpočtu a převedením odpovědnosti na členské státy). Není přitom stále jasné, zda bude nejdříve definován základní rámec a potřeby SZP, jimž se rozpočtový rámec přizpůsobí, či naopak bude nejdříve určeno jasné rozpočtové omezení, které budoucí SZP bude muset respektovat. Není žádným překvapením, že ministři financí evropských zemí se přiklánění k druhé možnosti, zatímco ministři zemědělství se chtějí ze všeho nejdříve dohodnout na principech SZP, jimž se přizpůsobí rozpočet.

4.2.1 Evropské rozhodovací procesy Rozhodovací proces v otázce společné zemědělské politiky je komplexní. Hlavními aktéry jsou Evropská komise, Rada EU a Evropský parlament.

Evropská komise Zásadní vliv na podobu zemědělské politiky má pochopitelně jako předkladatel návrhů Evropská komise (EK). Zemědělská agenda je v Evropské komisi svěřena Generálnímu ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova (DG AGRI), nicméně za návrh, který generální ředitelství předloží Radě, odpovídá Komise jako celek. Samotné legislativní návrhy konzultuje DG AGRI i s ostatními orgány Komise. DG Agri se skládá z 12 ředitelství, které mají na starost jednotlivé aspekty SZP. Zemědělské návrhy bývají konzultovány (v závislosti na povaze daného návrhu) s Generálním ředitelstvím (GŘ) pro rozpočet (DG BUDGET), GŘ pro regionální politiku (DG REGIO), GŘ pro zdraví a spotřebitele (DG SANCO), GŘ pro životní prostředí (DG ENV) a GŘ pro hospodářské a finanční věci (DG ECFIN), někdy je zapojeno i GŘ pro rozvojovou spolupráci (DG DEVCO) a GŘ pro obchod (DG TRADE). Tyto interní konzultace představují jedinečný nástroj, který může DG DEVCO využít k přednesení návrhů směřujících k posílení koherence příslušné politiky s rozvojovou. Bohužel se tak často nedělo, a to zejména z důvodu, že se bývalé DG DEV necítilo v oblasti spravované jiným DG kompetentní. Je otázkou, jak se bude chovat spojením s EuropeAid nově vytvořené DG DEVCO, které se k prosazování soudržnosti politik pro rozvoj jasně hlásí. 47

48

Ve věci nové finanční perspektivy by měla Komise předložit konkrétní návrhy v květnu či červnu 2011. Legislativní proces pro přijetí nové finanční perspektivy je téměř identický s legislativním procesem k SZP. Hlavním rozdílem je skutečnost, že Rada (v tomto případě složená z ministrů financí) musí rozhodnout jednomyslně. Důležitá rozhodnutí k novému rozpočtu mohou být rovněž učiněna na summitu hlav států. EP v tomto směru přišel 16. 6. 2010 s rozhodnutím o ustavení zvláštního 50členného výboru pro politické výzvy a rozpočtové prostředky pro udržitelnou EU po roce 2013, který se má přípravou finančního rámce pro období od roku 2014 zabývat. Úkolem výboru má být předložení speciální zprávy předtím, než Komise zveřejní svůj návrh.


Veřejné konzultace také probíhají s představiteli členských států, zástupci jednotlivých sektorů, nevládních organizací a lobbystických zájmových skupin před tím, než Komise zveřejní své sdělení. K SZP již taková veřejná debata proběhla. Komise tak zjišťuje názor odborné i laické veřejnosti, jakým směrem by se reforma SZP měla ubírat.48 Již v této fázi je možné, aby státy i nevládní aktéři předkládali Komisi konkrétní doporučení směřující k zajištění větší koherence zemědělské politiky s rozvojovými cíli. Pokud jde o reformu SZP, předložila Komise v listopadu 2010 své sdělení „Společná zemědělská politika do roku 2020 – řešení budoucích problémů v oblasti potravin, přírodních zdrojů a územního plánování,“ ve kterém nastiňuje svou představu reforem. Nutno říci, že se toto sdělení ihned stalo terčem kritiky ze strany rozvojových nevládních organizací, neboť postrádá jakoukoli zmínku o dopadech SZP na nejchudší země. Zároveň by měla Komise do poloviny roku vypracovat hodnocení dopadů SZP (časově se kryje s předložením legislativních návrhů SZP), včetně dopadů na rozvojové země. Sdělení Komise bude dále diskutováno v Radě a Evropském parlamentu, stejně tak v Evropském hospodářském a sociálním výboru a Výboru regionů. Komise zorganizuje konzultace, během nichž budou moci zainteresovaní aktéři předložit své názory na možnosti, jež Komise navrhla ve sdělení, a přispět svou analýzou k hodnocení dopadů SZP, které je právě vypracováváno (včetně dopadů na rozvojové země). Až na základě těchto konzultací vytvoří Komise legislativní návrhy (jejich předložení se očekává v červenci 2011). Pro členské země je právě tato fáze konzultací s Komisí vhodnou příležitostí k vyjádření připomínek a upozornění na případné nekoherence a negativní důsledky SZP na rozvojové země, které je zapotřebí v legislativních návrzích zohlednit. Další příležitost mají v Radě v průběhu vyjednávání a rozhodování o legislativních návrzích Komise, kdy representanti členských zemí jednají ve Zvláštním výboru pro zemědělství a COREPERu a hájí národní pozice.

Evropský parlament Dalším významným hráčem v přijímání legislativy SZP je Evropský parlament, který na základě Lisabonské smlouvy bude spolu s Radou rozhodovat o nové podobě SZP. Vzhledem k tomu, že o SZP se povedou jednání v kontextu příštího dlouhodobého rozpočtového rámce EU, jehož přijetí je rovněž podmíněno souhlasem EP, bude role EP velmi významná. Dvě nejvýznamnější frakce EP – konzervativní EPP a Socialisté – podporují pouze mírné změny v SZP. Liberální ALDE je orientovaná více reformně, avšak nepřikládá SZP zásadní důležitost. Zelení podporují radikální změny směrem k zajištění ekologické udržitelnosti evropského zemědělství a jsou skeptičtí, pokud jde o tržní orientaci SZP a strukturální změny. Klíčovou roli bude v Evropském parlamentu hrát 45členný Výbor pro zemědělství a rozvoj venkova (AGRI), který je hlavním garantem zemědělské problematiky v EP a připravuje pozici pro plénum. Čeští europoslanci však doposud hrají ve výboru spíše pasivní roli. Členové AGRI jsou většinou poslanci blízcí zemědělskému sektoru a mají dlouhodobě tendenci daleko více bránit zájmy zemědělců, než ostatní europoslanci. Je proto důležité, aby k návrhům AGRI vznášely své připomínky i ostatní výbory EP, zejména pak členové Výboru pro rozpočet (Vladimír Remek, Jiří Havel), Výboru pro mezinárodní obchod (Jan Zahradil), Výboru pro životní prostředí (Milan Cabrnoch, Miroslav Ouzký, Pavel Poc) a v neposlední řadě i Výboru pro rozvoj (žádný český zástupce). Jako platformu k debatě o dlouhodobější perspektivě SZP mohou poslanci také využít tzv. Mezioborovou skupinu pro zemědělství a potravinovou politiku (Land Use and Food Policy Integroup – LUFPIG), která od roku 1987 plní funkci debatního fóra pro europoslance různých zaměření (obchod, rozvoj, životní prostředí). 48

49

Veřejná konzultace k budoucnosti SZP po roce 2013 skončila 11. 6. 2010.


Rada EU Přestože je úloha Komise i Evropského parlamentu důležitá, obě tyto nadnárodní instituce mohou jen velmi těžko zvrátit postoj Rady EU, pokud na její půdě dojde k silnému konsensu mezi členskými státy. Rada proto z hlediska zajištění koherence politik představuje klíčový orgán, ačkoli právě na její půdě je vzhledem k již výše zmíněným důvodům tento úkol nejsložitější. Z orgánů Rady hraje nejdůležitější úlohu tzv. Zvláštní výbor pro zemědělství (Special Committee on Agriculture – SCA), orgán ekvivalentní Výboru stálých zástupců členských zemí při EU (COREPER), který projednává návrhy Komise ještě před tím, než se dostanou na jednání samotné Rady. SCA byl ustaven vedle COREPERu z důvodu značné technické náročnosti zemědělské agendy a má na starost v podstatě všechny přípravné práce pro rozhodnutí Rady, jež se týkají zemědělství. V SCA jednají zástupci členských států a Komise, kteří hledají politicky a technicky průchodná řešení, jež by uspokojila široké spektrum zájmů. Do jaké míry vyjadřují pozice zástupců členských zemí pouze úzké národní zájmy, záleží na mandátu, který k jednání obdrží ze své mateřské země. Za Českou republiku má agendu SCA na starosti vedoucí Úseku pro zemědělství a životní prostředí při Stálém zastoupení v Bruselu. SCA a COREPERu je rovněž k dispozici řada pracovních skupin, jež analyzují návrhy po technické stránce, připravují podklady pro jednání a hrají tak nezanedbatelnou roli v tvorbě stanoviska Rady. Důležité jsou z hlediska tvorby politiky zejména Pracovní skupina pro zemědělské struktury a rozvoj venkova – F2, Pracovní skupina pro horizontální zemědělské otázky – F3, Pracovní skupina pro živočišné produkty – F7 (mléčná politika), Pracovní skupina pro finanční zemědělské otázky – F15 či Pracovní skupina Codex Alimentarius – F23 (např. systém kontroly a dovozní a vývozní certifikace). Některé pracovní skupiny se věnují i opatřením, která se týkají plodin, jež jsou hlavním exportním artiklem rozvojových zemí (např. Pracovní skupina pro cukr a izoglukózu – F9 či Pracovní skupina pro ovoce a zeleninu – F10). Samotná Rada se schází jednou za měsíc na úrovni ministrů zemědělství a evropských komisařů pro zemědělství a rozvoj venkova. Vydává konečná rozhodnutí k návrhům Komise (diskutuje body „B“, což jsou ty, na nichž SCA nedosáhl shody) a schvaluje právní předpisy. O návrzích spojených se SZP hlasuje Rada kvalifikovanou většinou, nicméně Rada se vždy snaží dosáhnout konsensuální dohody a vyhnout se tak hlasování.

4.2.2 České rozhodovací procesy V ČR hraje hlavní úlohu ve vytváření české pozice k SZP Ministerstvo zemědělství ČR, ale v oblasti zemědělského obchodu, která má pro rozvoj zcela zásadní význam, má značný vliv také Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR. Obě ministerstva spolu proto v této oblasti úzce spolupracují. MZe má rozhodující vliv v otázkách vývozních subvencí, domácích podpor a v obchodu se zemědělskými produkty, zatímco MPO vytváří pozice týkající se přístupu na trh pro veškeré produkty. MPO je tedy odpovědné za vytváření obecného rámce obchodní politiky, avšak veškerá agenda WTO a obchodní politiky EU související s agrárním obchodem je v gesci MZe (MPO je spolugestorem).

Stálé zastoupení v Bruselu Pro Stálé zastoupení ČR v Bruselu platí, že agenda týkající se koherence zemědělské a obchodní politiky pro rozvoj je rozdělena mezi několik úseků: u SZ Úsek zemědělství a životního prostředí se zabývá Společnou zemědělskou politikou EU obecně, zemědělskými komoditami (pravidla

50


obchodu v rámci Společných organizací trhu, intervenční opatření a omezení trhu pro různé komodity), přímými platbami a obchodem se zemědělskými výrobky; úsek Obchodní politiky se zaměřuje na problematiku společné obchodní politiky EU a s tím související agendy Světové obchodní organizace a obchodně-ekonomických vztahů EU se třetími zeměmi. Současně zpracovává agendu zemí AKT. Úsek vnějších vztahů zodpovídá za rozvojovou politiku. Agendou zemědělství se v rámci Stálého zastoupení zabývá Úsek zemědělství a životního prostředí, jehož úkolem je koordinovat pozice resortních koordinačních skupin, Výboru pro EU a českých zájmových skupin na jedné straně a odpovídajících pracovních skupin Rady, Zvláštního výboru pro zemědělství a Výboru stálých představitelů I (COREPER I) na straně druhé.

Ministerstvo zemědělství V rámci MZE se společnou zemědělskou politikou konkrétně zabývá Úsek pro společnou zemědělskou a rybářskou politiku EU spadající pod prvního náměstka. Pod tento úsek patří dále Sekce vnějších vztahů, která má na starosti agendu SZP a obchodní politiky (SZP se zabývá Odbor pro vztahy s EU, zemědělským obchodem Odbor zahraničně obchodní spolupráce49). Ředitelka Sekce vnějších vztahů vede rovněž jednání resortní koordinační skupiny MZe. K problematice koherence zemědělské a obchodní zemědělské politiky pro rozvoj se však vztahuje i činnost Sekce zemědělských komodit (zejména Odbor rostlinných komodit či Odbor přímých plateb). Za ministerstvo zemědělství se jednání Výboru pro EU účastní náměstek ministra. V rámci ministerstva zemědělství existuje jediná resortní koordinační skupina (RKS), která se schází vždy v pátek a představuje hlavní místo, na němž se vytvářejí pozice k jednotlivým návrhům týkajícím se SZP. Projednávají se zde jak výstupy z jednání Výboru pro EU, pracovních skupin COREPERu, tak i agenda, kterou řeší Evropská komise (RKS je tedy rozšířena i o komitologický proces).

Resortní koordinační skupina MZe RKS je prostřednictvím videokonference spojena se zástupci Stálého zastoupení v Bruselu z Úseku zemědělství a životního prostředí. Na RKS jsou rovněž zváni zástupci Úřadu vlády, Ministerstva zahraničních věcí (MZV), Ministerstva financí (MF), Ministerstva průmyslu a obchodu (MPO), Ministerstva životního prostředí (MŽP), Ministerstva pro místní rozvoj (MMR), Ministerstva zdravotnictví a zástupci resortních organizací. Ze jmenovaných ministerstev se jednání RKS pravidelně zúčastňují pouze zástupce Výboru pro EU (Úřadu vlády) a MZV (Odbor politik EU). Ostatní ministerstva se zúčastňují nepravidelně a spíše jen posílají své případné připomínky písemně před zasedáním RKS. Ministerstvo zemědělství zase naopak posílá své zástupce na RKS ostatních ministerstev, zejména pak na MPO, které řeší otázky související s obchodní politikou (viz obchodní politika). O případných problematických bodech probíhají před zasedáním RKS telefonické konzultace na úrovni vedoucích odborů, které mají za cíl vyřešit případné rozpory ještě před zasedáním RKS. Pokud se na programu RKS vyskytne důležitý a citlivý dossier, scházejí se zástupci příslušných sekcí i s nevládními aktéry (zejména se zemědělskými organizacemi), aby s nimi prodiskutovali jejich případné připomínky.

49

51

Do roku 2009 měl rozvojovou politiku na MZE na starost Odbor obchodu a mezinárodní spolupráce (dnešní Odbor zahraničně obchodní spolupráce).


Rozvojovým aspektům SZP a případné koherenci rozvojové a zemědělské politiky nebyla zatím bohužel na zasedáních RKS věnována pozornost, neboť rozvojový rozměr nebyl ze strany žádného účastníka akcentován, a to ani ze strany zástupců MZV (na RKS pravidelně dochází ředitel Odboru politik Evropské unie). Navíc poté, co se rozvojová agenda reformou ZRS přesunula z jednotlivých ministerstev na MZV, ztratilo MZE do jisté míry o tuto oblast zájem a případnou aktivitu ke koherenci politik spíše očekává právě ze strany MZV.

Další ministerstva Na zemědělské politice se podílí řada dalších resortů, včetně Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva životního prostředí. Do debat o podobě nové finanční perspektivy EU, v níž společná zemědělská politika představuje největší výdaj a největší jádro sporu, aktivně vstupuje Ministerstvo financí. V oblasti agrárního obchodu mimo EU jsou ovšem relevantními spolugestory jen Ministerstvo průmyslu a obchodu a MZV. Na MPO se obchodním otázkám společné zemědělské politiky věnuje Odbor mnohostranné a společné obchodní politiky EU. Na MZV je potom gesce rozdělena mezi tři odbory. Ve vztahu k EU jde o Odbor politik Evropské unie (EUPO), ve vztahu k WTO a dalším mezinárodním organizacím jde o Odbor mnohostranných ekonomických vztahů a konečně, co se týče rozvojových aspektů, je příslušným odborem ORS.

Ostatní aktéři a procesy Ke komplexnímu tématu reformy SZP po roce 2013 vytvořilo MZe platformu kulatých stolů (schází se cca jednou do měsíce), na nichž diskutuje pozice ČR ke společné zemědělské politice, a to jak s ostatními resorty, tak i s pozvanými nestátními aktéry, kteří hrají v sektoru zemědělství klíčovou úlohu. Procesu se účastní i neziskové organizace, prim ale drží zástupci nejvlivnějších zemědělských zájmových skupin. Agrární komora ČR, Potravinářská komora ČR, Zemědělský svaz ČR, Asociace soukromých zemědělců, Svaz marginálních oblastí, Českomoravský svaz zemědělských podnikatelů jsou v různé míře členy poradních orgánů Ministerstva zemědělství ČR a Státního zemědělského a intervenčního fondu a jsou v pravidelném kontaktu s MZe. Je vcelku přirozené, že zemědělské asociace zde hájí zájmy především českých zemědělců. Potravinářské asociace pak zastupují ekonomické zájmy producentů a vývozců, které jsou často v opozici k zájmům zemědělců. Oba tábory mají často velmi vágní představu o možných negativních dopadech zemědělské politiky EU na země globálního jihu a také velmi malý zájem si podobné informace doplnit, natož je brát v potaz. Vzhledem k jejich obrovskému vlivu na podobu českých zemědělských priorit je proto nutné je co nejúčinněji zapojit i do debaty o koherenci politik pro rozvoj, mají-li mít navržené změny širší podporu . Ačkoliv se Platforma, stejně jako RKS MZe a V-EU, pro koherenci zemědělské a rozvojové politiky využívá pouze minimálně, kulaté stoly jsou dnes jedním z nejdůležitějších míst, kde se tvoří návrhy k pozici ČR k budoucnosti SZP. Na základě závěrů z kulatých stolů vnikla Východiska pozice ČR k budoucí podobě SZP EU, jež byla schválena vládním Výborem pro EU 3. listopadu 2010, a na jejichž základě MZe vypracovalo Rámcovou pozici ČR k otázce budoucí podoby Společné zemědělské politiky po roce 2013. Tato rámcová pozice bude nyní hlavním vodítkem při jednání na úrovni EU, nicméně kulaté stoly budou probíhat i nadále a budou se na nich řešit případné modifikace ve vztahu k aktuálnímu vývoji.

52


4.3 Obchodní politika Společná obchodní politika patří mezi klíčové rozměry evropské vnější akce a jde o oblast se silnou dynamikou. Obsah i tvorba evropské obchodní politiky prošly za poslední desetiletí výraznými proměnami. Větší pravomoci Evropské komise doplnila rostoucí váha Evropského parlamentu, aniž by však došlo k významnější ztrátě kontroly členských států. Aktuálně nahrazuje starší Lisabonskou strategii – obchodu se věnoval dokument Globální Evropa (2006) – strategie Evropa 2020 (2010) – který doplňuje text Obchod, růst a světové záležitosti (2010) připravený generálním ředitelstvím pro obchod (DG TRADE). Ústřední téma mnohostranné liberalizace světového obchodu po dlouhodobém patu ve WTO střídá spíše důraz na bilaterální (Korea, Indie, Ukrajina, Kanada) a bi-regionální dohody o volném obchodu (Střední Amerika společně s Peru a Kolumbií, Mercosur), včetně velmi komplikovaných jednáních o Dohodách o hospodářském partnerství se zeměmi AKT. Intenzivní dialog na různých úrovních a ve více oblastech probíhá zejména s Čínou, Ruskem, Spojenými státy a Japonskem. Na rozdíl od společné zemědělské politiky se obchodní politika EU neodvozuje od evropského rozpočtu a nové finanční perspektivy. Společným rysem obou je však důraz na konkurenceschopnost Evropy. Ta je vnímána jako cesta z globální recese, způsob jak udržet vliv Evropy na proces globalizace a ve světě obecně a zároveň zajistit práci, sociální výhody a rostoucí životní úroveň pro Evropany. Hlavními konkurenty se dnes kromě tradičních Spojených států stávají Čína, Rusko, Indie, Brazílie a další vynořující se ekonomiky. Novou prioritou DG Trade se pak stává (v důsledku Lisabonské smlouvy) vývoj evropské investiční politiky, která by měla doplnit dvoustranné dohody o ochraně investic o silnější ochranu pro evropské investory50. Obchod a rozvoj představují specifickou podmnožinu evropské obchodní agendy, jež projde v nejbližším období rovněž svou revizí. Zároveň však svůj rozvojový rozměr má i drtivá většina ostatních témat evropské obchodní politiky.

4.3.1 Evropské rozhodovací procesy Právní základ společné obchodní politiky spočívá v článcích 206–207 Smlouvy o fungování Evropské unie. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost byla nově společná obchodní politika rozšířena o přímé zahraniční investice. Článek 207 definuje rozsah Společné obchodní politiky a ustavuje zvláštní výbor Rady (tzv. Výbor pro obchodní politiku – dále též TPC, viz níže), který hraje společně s EK a Evropským parlamentem klíčovou roli v oblasti společné obchodní politiky.

Evropská komise Pravomoci a pověření pro tvorbu obchodní politiky EU byly podobně jako u společné zemědělské politiky svěřeny unijním institucím. V současné době ovlivňují podmínky pro rozvoj nejchudších oblastí světa na třech úrovních: pomocí multilaterálních (WTO), (bi)regionálních (EPAs se zeměmi AKT nebo regionální dohody o volném obchodu, např. s Mercosurem) nebo bilaterálních obchodních dohod (dohody o volném obchodu s Indií, Jižní Koreou). Primární odpovědnost za Společnou obchodní politiku leží na Komisaři pro obchod, kterému asistuje generální ředitelství pro obchod (DG Trade). Úkoly generálního ředitelství pro obchod 50

53

Viz projev komisaře De Guchta k německým průmyslníkům v Berlíně 15. dubna 2010, k dispozici na: http://trade. ec.europa.eu/doclib/docs/2010/april/tradoc_146015.pdf či Memorandum DG Trade Obchod, růst a světové záležitosti z 9. Listopadu 2010, více na: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146981.pdf


obsahují defenzivní stejně jako ofenzivní obchodní zájmy Unie, vyjednávání obchodních smluv na základě mandátu Rady, monitorování jejich implementace a zajišťování konzistentnosti s ostatními politikami. Rámec pro provádění společné obchodní politiky přijímají formou nařízení společně Evropský parlament a Rada. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přijímá navíc Rada rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody až po souhlasu Evropského parlamentu. Komise je však vedena týmem 27 komisařů a klíčová rozhodnutí či rozhodnutí, o které se vede spor, jsou uzavírána všemi komisaři, podobně jako je tomu u národních vlád. Navíc Komise v návaznosti na závazky týkající se PCD obsažené např. v Evropském konsensu o rozvoji zavedla mechanismy pro další zvyšování soudržnosti rovněž mezi obchodní politikou (generálním ředitelstvím pro obchod) a rozvojovou politikou (současným generálním ředitelstvím pro rozvojovou spolupráci). Tyto mechanismy zahrnují starší a univerzálnější procesy, jakými jsou rozhodovací postup v kolegiu komisařů a konzultace mezi útvary, jakož i novou pracovní skupinu pro obchod a rozvoj či nový (klouzavý) pracovní program pro PCD (Work Programme on PCD). Komise již v letech 2007 a 2009 zpracovala dvě hodnotící zprávy o implementaci PCD. EK zveřejňuje své priority v oblasti obchodní politiky ve svém sdělení, naposledy se jednalo o sdělení„Obchod, růst a celosvětové záležitosti“ z listopadu 2010. Stejně jako v případě zemědělské politiky, jsou sdělení v obchodní oblasti diskutována v rámci veřejných konzultací. DG Trade navíc předkládá k veřejným konzultacím veškeré klíčové jednání se třetím zeměmi (většinou se tak děje formou dotazníků, které jsou zveřejňovány na webových stránkách DG Trade a o kterých jsou členské státy informovány v rámci TPC).

Evropský parlament Po schválení Lisabonské smlouvy však hraje důležitou úlohu i Evropský parlament. Výbor pro mezinárodní obchod (The International Trade /INTA/ Committee) je nejmladším z výborů Evropského parlamentu. Byl založen až v roce 2003. Výbor INTA je zodpovědný za záležitosti vztahující se k vytváření a implementaci Společné unijní obchodní politiky a vnějších ekonomických vztahů Unie, konkrétně: 1. finanční, ekonomické a obchodní vztahy se třetími zeměmi a regionálními organizacemi; 2. opatření technické harmonizace či standardizace v oblastech pokrytých nástroji mezinárodního práva; 3. vztahy s relevantními mezinárodními organizacemi a organizacemi propagujícími regionální ekonomickou a obchodní integraci vně Evropské unie; 4. vztahy s WTO, včetně její parlamentní dimenze. Výbor udržuje styky s relevantními meziparlamentními a ad hoc delegacemi pro ekonomické a obchodní aspekty vztahů s třetími zeměmi. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je Evropský parlament nově zapojen spolurozhodovací procedurou do obchodní politiky. Souhlas Evropského parlamentu je tak nově vyžadován u nařízení, která vymezují rámec pro provádění společné obchodní politiky a v případě přijímání mezinárodních dohod. Prvním příkladem schvalování mezinárodní smlouvy se stala dohoda o volném obchodu s Jižní Koreou.

54


Rada EU Agenda společné obchodní politiky vychází z půlročního pracovního programu, který je založen na neveřejném sdělení Evropské komise, ale není schvalován Radou. Dílčí témata se projednávají každý týden ve Výboru pro obchodní politiku (TPC). Na úrovni Rady ministrů se schvalují zejména mandáty pro jednání EK ve WTO a zahájení a ukončení jednání se třetími zeměmi (či regionálními bloky). Společná obchodní politika je součástí vnější činnosti Unie, která je vytvářena Radou pro zahraniční věci (FAC). V případě obchodní politiky jí nicméně předsedá rotující předsednická země. Druhá úroveň Rady se v případě obchodní politiky skládá z velvyslanců Stálých misí členských států při Evropské unii. Na úrovni Výboru stálých reprezentantů (COREPER) II bývají příležitostně diskutovány klíčové otázky obchodní politiky jak ve vztahu k WTO, tak v oblasti bilaterálních obchodních vztahů či např. antidumpingu. COREPER II připravuje na své schůzce každý týden agendu pro ministerská setkání Rady a předsedá mu zástupce předsednické země. TPC projednává agendu připravenou předsednictvím společně s generálním ředitelstvím pro obchod. Mezi Komisí a TPC existuje zvláštní dynamika spolupráce. Zatímco DG Trade se vždy snaží předvídat a zahrnout pozice členských zemí (a to i na základě předběžných bilaterálních konzultací s členskými státy), TPC je zkonstruován jako mechanismus pro vytváření konsensu (v podstatě nikdy nedochází k hlasování). Mezi členskými státy většinou (ale ne vždy) musí existovat podstatná míra nesouhlasu, aby Komise změnila svůj postoj. TPC se setkává (takřka) pravidelně každý pátek ve dvou formacích. Pracovní úroveň se skládá ze „zastupujících členů“ (Deputy Members), zpravidla zástupců stálých zastoupení v Bruselu a příslušných odborů ministerstev zodpovědných za obchodní politiku. Více politická formace se běžně setkává jednou do měsíce na úrovni tzv. stálých členů (Full Members). Těmi jsou vysocí úředníci příslušných národních ministerstev zodpovědných za obchodní politiku, zpravidla náměstci nebo vrchní ředitelé ministerstev obchodu. V TPC se pravidelně probírají i nová a akutní témata ve více neformálním aranžmá a v jeho rámci existují neformální koalice (například ČR se počítá mezi členy liberálního křídla, tzv. Like-Minded Group). Bilaterální obchodní politika je též diskutována v rámci teritoriálních pracovních skupin Rady. Vedle TPC však existují i další pracovní skupiny Rady, které se zabývají problematikou obchodu a rozvoje, jako je například Pracovní skupina pro AKT. Jak Coreper, tak Rada ministrů zpravidla potvrzují, co již bylo odsouhlaseno resp. projednáváno mezi komisí a TPC. K diskusím na úrovni ministrů dochází pouze v klíčových momentech jednání ve WTO či v důležitých momentech sjednávání dalších dohod o volném obchodu. Přesto, že byl TPC vytvořen jako konzultativní orgán, disponuje podstatnou rozhodovací mocí, přestože formální schválení či rozhodnutí se samozřejmě činí na úrovni COREPERu resp. Rady.

4.3.2 České rozhodovací procesy Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) je základním činitelem vytváření české politiky v oblasti bilaterálních a multilaterálních obchodních vztahů, stejně jako na vnitřním trhu EU. Ve věcech zemědělského obchodu se však významně dělí o své pravomoci s Ministerstvem zemědělství. Zatímco MPO dohlíží na obecné utváření obchodní politiky a formování pozic v rámci ČR a MZV zajišťuje jejich koordinaci směrem k EU a reprezentaci na mezinárodní úrovni, zbývá

55


MZe odpovědnost za české pozice v nejvíce sporné části obchodní politiky, a to jak v rámci WTO, tak v bilaterálních vztazích – v obchodě se zemědělskými produkty (viz také kapitola 4.2.2). MZe úzce spolupracuje na tématech obchodní politiky s MPO. V komplexní agendě obchodu se zemědělskými produkty má MZe silnější vliv než MPO v oblastech exportních subvencí a zejména domácí podpoře zemědělství, zatímco v oblasti přístupu na zemědělský trh disponuje nižším vlivem. Nicméně oba resorty dlouhodobě vykazují dobrou komunikaci a spolupráci se schopností rychle dosáhnout konsenzu a s minimem kompetenčních sporů.

Stálé zastoupení v Bruselu Agenda obchodní politiky je v rámci Stálého zastoupení České republiky při EU zpracovávána zejména Úsekem finanční a obchodní politiky, dříve nazývaným Oddělení pro obchod a rozvoj, ve kterém pracuje deset diplomatů. V současnosti je úsek veden zástupcem ČR v TPC na pracovní úrovni. Úsek pak pokrývá evropskou obchodní a finanční politiku, WTO, obchod a vztahy EU s třetími zeměmi, stejně jako agendy Celní unie a celní kooperace, ESVO a AKT. TPC se setkává na úrovni zástupců zpravidla třikrát do měsíce. Každému setkání předchází příprava v rámci čtvrteční RKS-SS „Mezinárodní obchod – Výbor pro obchodní politiku“. Ze zasedání TPC je vyhotoven zápis, který je následně rozeslán na příslušná místa, všem relevantním vládním pracovištím v ČR, včetně stálého člena TPC, zástupcům MZV a všech relevantních odborů MPO.

Stálá mise v Ženevě Důležitost přímého zastoupení ČR v Ženevě pro vytváření obchodní politiky v rámci WTO klesla po vstupu země do Evropské unie a v důsledku adaptace Společné obchodní politiky51. Přes silnější důraz kladený na zastoupení země v Bruselu plní Stálá mise v Ženevě nadále zejména informační funkci. Sbírá informace v hlavních oblastech obchodní politiky tak, jak jsou vyjednávána u WTO Evropskou unií. Zprávy zasílané zpět do Prahy a Bruselu pomáhají kontrolovat Komisi, ostatní členy WTO a definovat instrukce pro zastoupení v Bruselu. Ženevská jednání vyžadují přímo na místě bezprostřední koordinaci specifických témat mezi členskými státy, tedy téměř před každým zasedáním WTO. V takovém případě předsednická země vyzývá ve spolupráci s Komisí k hodnotícímu nebo koordinačnímu setkání na úrovni stálých zástupců členských zemí v Ženevě, ale zpravidla nemá oficiální povahu.

Ministerstvo průmyslu a obchodu Většina práce na mezinárodním obchodu se dělí mezi dvě sekce MPO, které obě shodně zahrnují čtyři odbory. Sekce zahraničního obchodu se zabývá bilaterálními vztahy, včetně podpory exportu, a přímými vztahy s chudými zeměmi. Multilaterální a evropskou politiku, která je předmětem této 51

56

Mise sestává z politické a obchodní části protože formálně zajišťuje reprezentaci České republiky jak u WTO, tak u dalších multilaterálních organizací (např. WIPO či příslušné agencií OSN). Obchodní sekce Ženevské mise zaměstnává dva diplomaty. Společná obchodní politika EU pokrývá většinu práce WTO, nikoli však celou agendu. Členské země EU mají stále právo suverénní aktivity v rámci WTO v oblastech sdílených kompetencí jako jsou například audiovizuální služby či veřejné zakázky.


studie, pak pokrývá Sekce Evropské unie a mezinárodní konkurenceschopnosti, zejména Odbor mnohostranné a společné obchodní politiky EU. Tyto sekce jsou vedeny přímo náměstky ministra. Ředitel sekce Evropské unie a mezinárodní konkurenceschopnosti je zároveň jak „stálým členem“ Výboru pro obchodní politiku Rady EU, tak zástupcem MPO ve Výboru pro EU. Rozvojovou problematiku však má v popisu práce Odbor podpory exportu, do něhož byla přesunuta rozvojová agenda (z dřívějšího Odboru státních služeb) po transformaci systému ZRS. Jsou to zástupci tohoto odboru v Sekci zahraničního obchodu, kdo primárně dochází na zasedání Rady pro rozvojovou spolupráci.

Resortní koordinační skupina MPO MPO vytvořilo Resortní koordinační skupinu 26. května 2003, ministerským nařízením č.11/03. Koordinační skupina MPO koordinuje přípravu pozic, instrukcí a mandátů nejen pro práci stálého zastoupení při EU, které je v kompetenci MPO, ale také pro další experty MPO v Bruselu. Kompetence MPO pokrývá velké množství pracovních skupin Rady, je hlavním gestorem patnácti a spolugestorem dalších cca padesáti pracovních skupin. Resortní koordinační skupina MPO se skládá z pěti tematických podskupin pro mezinárodní obchod, energetiku, ochranu spotřebitele, konkurenceschopnost a technickou harmonizaci. Kromě mezinárodního obchodu jsou všechny ostatní podskupiny projednávány na pondělní RKS bez přívlastků. Obchod se projednává zvlášť ve čtvrtek na RKS-SS „Mezinárodní obchod – Výbor pro obchodní politiku“. Sektorová skupina pro mezinárodní obchod pokrývá práci primárního konzultativního orgánu Rady, Výboru pro obchodní politiku (TPC) a schází se každý čtvrtek na MPO za pravidelné účasti Úřadu vlády a ostatních resortů včetně MZV a MZe. O případných problematických bodech opět probíhají před zasedáním RKS telefonické konzultace na úrovni vedoucích odborů či vyšší úrovni, většinou se však nechávají k diskusi až na samotné jednání. Rozvojovým rozměrům obchodní politiky a koherenci rozvojové a obchodní politiky se také věnuje jen malá pozornost. Ačkoliv řada lidí na MPO, včetně obou zmíněných náměstků, má dobré povědomí o otázkách obchodu a rozvoje, zástupci MZV tuto tématiku zatím na jednání RKS nevnášeli a vnitřní komunikace na MPO mezi Sekcí EU a mezinárodní konkurenceschopnosti a odborem zodpovědným za rozvojovou spolupráci prakticky neexistuje.

Další ministerstva Ministerstvo zemědělství Rozhodující slovo v otázkách, které se týkají obchodu se zemědělskými produkty (a to i v oblasti bilaterálních dohod EU) a jednání v rámci Světové obchodní organizace má Odbor zahraničně obchodní spolupráce. Kromě toho disponuje dlouhodobými zkušenostmi v oblasti rozvojové problematiky, neboť do roku 2009 měl na starost implementaci rozvojových projektů týkajících se zemědělství a rozvoje venkova. Má také expertní roli v Radě ZRS. Na druhou stranu je však jeho role marginální pokud jde o SZP.

57


Ministerstvo zahraničních věcí Ministerstvo zahraničních věcí (MZV) je do utváření české obchodní politiky zapojeno na čtyřech úrovních v roli: 1) jednoho z koordinátorů politik vztahujících se k EU; 2) gestora zahraniční politiky a diplomatické reprezentace země; 3) gestora za multilaterální ekonomickou diplomacii; 4) gestora rozvojové politiky. Koordinační role a kompetence MZV vzhledem k evropským politikám je v současnosti předmětem jednání s Úřadem vlády, který by pod premiérem Nečasem chtěl zvýšit svůj vliv na formování českých pozic do Bruselu. Na praktické rovině však stále pokračuje silný vliv MZV prostřednictvím RKS a Výboru pro EU. Diplomatická role se vztahuje k řízení a fungování Stálé mise v Ženevě a Stálého zastoupení v Bruselu (viz výše). Expertní potenciál pro multilaterální ekonomické politiky vyplývá z práce dvou odborů. Jedním je Odbor politik Evropské unie (EUPO) spadající pod Sekci Evropské unie podřízené náměstkovi ministra pro unijní záležitosti. Druhým je Odbor mnohostranných ekonomických vztahů v rámci Ekonomické a kulturní sekce spadající pod příslušného náměstka ministra zahraničních věcí. Do utváření obchodní politiky nicméně zasahují i další odbory MZV z pozice gestora zahraniční politiky. Jedná se zejména o Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci a dále bilaterální teritoriální odbory (které mají např. vazbu na sjednávání dohod o volném obchodu).

Ostatní aktéři a procesy Vedle Resortní koordinační skupiny MPO, která zahrnuje zástupce ostatních zainteresovaných ministerstev (spolugestorů), formálně existuje ještě další meziresortní koordinační orgán zabývající se obchodní politikou. Meziresortní řídící a koordinační komise pro záležitosti Světové obchodní organizace52 se během přípravy a po konání ministerských konferencí WTO scházela třikrát až čtyřikrát za rok na úrovni náměstků ministrů, aby probrala současná i budoucí témata WTO klíčová pro ČR, včetně témat rozvojových. Komise byla založena a je řízena MPO jako výstup vládního usnesení 233 z 6. března 2002 v reakci na zprávu MPO z Ministerské konference WTO a zahájení nového kola vyjednávání (Rozvojová agenda z Dauhá – DDA). Komise však byla zřízena před vstupem ČR do EU, tedy v době, kdy ČR měla vlastní obchodní politiku a nebyla součástí společné obchodní politiky EU. V současnosti proto platí, že otázky spojené s WTO se řeší téměř výhradně na RKS-SS „Mezinárodní obchod – Výbor pro obchodní politiku“. Dvakrát až třikrát do roka se schází v rozšířeném složení i Resortní koordinační skupina MPO. Tzv. Rozšířená RKS zahrnuje zástupce různých profesních komor, regionů a dalších relevantních 52

58

MRŘKK – v žargonu státní správy je často familierně nazývaná jako „Mařenka“


institucí. MPO stanovilo rozšířené RKS za cíl vzájemné informování zúčastněných o uplynulých událostech a krocích připravovaných do budoucnosti spolu s otevřením debaty a rozšířením informací mezi širší okruh zainteresovaných skupin. Podobnou platformu pro dialog o české a evropské obchodní politice představuje i Obchodní panel. V jeho rámci dochází k nepravidelným a spíše neformálním schůzkám MPO především se zástupci podnikatelského sektoru nad aktuálními tématy v oblasti mezinárodního obchodu. Setkání Obchodního panelu jsou otevřena i poslancům, akademikům a nevládním organizacím. Příkladem poradního a koordinačního orgánu Ministerstva průmyslu a obchodu s vazbou na rozvojovou problematiku byla např. Česká rada pro obchod a investice. Ta se zaměřovala na oblast obchodně-ekonomických služeb státu, posuzovala strategické záměry v oblasti podpory exportu, investic a obchodní politiky a prosazování hospodářských zájmů ČR v zahraničí, koordinovala zahraničněpolitická a obchodně ekonomická hlediska při prosazování zájmů ČR v zahraničí. Rada se mimo jiné věnovala i zapojení českého podnikatelského sektoru (převážně průmyslu) do ZRS. Rámeček 3 – Týdenní cyklus koordinace a tvorby pozice ČR do Výboru pro obchodní politiku Pondělky Nejdříve v pondělí v poledne bývá k dispozici program COREPER I, II a TPC, který je hned po určení gescí distribuován resortům (gesci jednotlivých bodů určuje gestor, v případě TPC MPO, který též žádá gestora o vypracování instrukce k danému bodu jednání). Setkání je připraveno odpovědnými vládními pracovišti. Úterky Výbor pro EU se na MZV setkává pravidelně v úterý. Jsou zde projednávány instrukce a mandáty, na základě kterých na půdě COREPER vyjednává český velvyslanec či jeho zástupce. Všechna nerozhodnutá témata jsou pak předkládána vládě. Středy Zpravidla ve středu (a čtvrtek) se odehrává zasedání COREPER. Návrhy instrukcí jsou Odborem společné a mnohostranné obchodní politiky MPO rozeslány všem členům RKS-SS „Mezinárodní obchod – Výbor pro obchodní politiku“ ve středu odpoledne. Čtvrtky Ve čtvrtek dopoledne jsou na zasedání RKS-SS „Mezinárodní obchod – Výbor pro obchodní politiku“ tyto návrhy představeny a diskutovány a jsou buď schváleny tak, jak byly navrženy, nebo jsou dohodnuty konkrétní úpravy, které jejich zpracovatelé co nejdříve provedou. V průběhu odpoledne jsou rozeslány kompletní konečné instrukce. Ve výjimečných případech, kdy je například dodatečně na páteční TPC zařazen další bod (což se stává i v průběhu čtvrtečního odpoledne) je příslušná instrukce co nejrychleji vypracována a zaslána okamžitě do tzv. „tiché procedury“ všem členům RKS i členům Stálého zastoupení. Ti mají na připomínky čas do 16 hodin. Jestliže nejsou žádné komentáře, zasílají se finální instrukce přímo na Stálé zastoupení. Pátky Jestliže se objeví jakékoliv komentáře k instrukcím pro setkání TPC, jsou v pátek ráno rychle probrány a instrukce upraveny tak, aby Stálé zastoupení (Zástupce v TPC) mohlo podle nich jednat na zasedání TPC. Zástupce v TPC ihned po tomto setkání vypracovává detailní zprávu a zasílá ji všem relevantním vládním pracovištím.

59


5. ZMĚNA KLIMATU A ENERGETIKA Klimatické změny a jejich dopady představují jednu z největších výzev 21. století pro mezinárodní společenství a zvláště pak pro rozvojové země. Jak poukazují zprávy Mezivládního panelu pro klimatické změny (dále IPCC), zemské podnebí se otepluje, a to s vysokou pravděpodobností i v důsledku lidské činnosti, zejména díky uvolňování skleníkových plynů do atmosféry při spalování fosilních paliv. Za poslední století existuje nespočet empirických dat ukazujících na zvyšující se průměrnou teplotu vzduchu i oceánů, změny v četnosti a intenzitě srážek, zvedající se hladiny moří, tající mořské a vysokohorské ledovce a ztenčující se sněhovou pokrývku. Čtvrtá hodnotící zpráva IPCC a zpráva UNDP o rozvoji a změně klimatu za rok 200753 poukazují na hrozbu chronického nedostatku vody a potravin, vyšší frekvence přírodních katastrof a šíření nemocí, jako jsou malárie a průjmová onemocnění. Jedním z charakteristických rysů klimatických změn je nerovnoměrné rozdělení negativních dopadů mezi různými zeměmi a regiony. Zatímco k emisím skleníkových plynů přispěly nejvíce industrializované země, jak v absolutním množství, tak v přepočtu na obyvatele, negativními jevy a dopady jsou a budou zasaženy převážně země rozvojové a uvnitř jejich populací především ty nejchudší skupiny54. Ačkoliv v posledních dekádách výrazně rostou podíly emisí velkých vynořujících se ekonomik, historická odpovědnost za většinu emisí z posledních více než 250 let leží na zemích globálního Severu, které sytily svůj ekonomický růst snadno dostupnou energií z ropy, uhlí a plynu. Primárním zdrojem emisí CO2 je způsob, jakým vyrábíme, transformujeme a využíváme energii, a bude tomu tak i po několik dalších desetiletí. Právě proměna energetického sektoru je (kromě klimatického financování) i největší výzvou pro EU a ČR, pokud myslí vážně své závazky v oblasti rozvojové politiky. Není možné pokračovat v produkci emisí skleníkových plynů, „jako by se nic nedělo,“ a pouze finančně kompenzovat rozvojové země.

60

53

UNDP, „Human Development Report 2007/2008: Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World,“ UNDP, 2007, http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008/

54

Je tomu tak kvůli jejich geografické poloze, nízkým příjmům, omezené institucionální kapacitě a vysoké míře závislosti ekonomiky na sektorech citlivých na změny podnebí, jako je např. zemědělství.


Rámeček 4 – Změna klimatu v Etiopii Etiopie patří mezi nové prioritní země zahraniční rozvojové spolupráce ČR a zároveň země s nejvýznamnějším dopadem změny klimatu. Salamago woreda (administrativní jednotka podobná okresu) s hlavním městem Hana v Regionu jižních národů a národností (SNNPR), na který se patrně zaměří hlavní vlna české pomoci, se nachází na jihozápadě Etiopie v chudé oblasti kolem jižního toku řeky Omo. Jedná se o převážně nížinný, byť kopcovitý kraj, kde zatím tradiční pastevectví převažuje nad zemědělstvím. Voda zde představuje klíčový zdroj pro všechny typy tradiční obživy, včetně zemědělských aktivit nových přesídlenců. Srážkové typologie jsou v Etiopii velmi komplikované a dobré roky tradičně střídají roky zlé. V SNNPR existují dvě hlavní sezóny dešťů (jarní a podzimní), avšak málokterý měsíc proběhne zcela bez srážek. S klesající nadmořskou výškou roste množství nepravidelností jak co do celkového úhrnu srážek, tak co do počátku a konce dešťů. Pozdní příchod jarních dešťů kupříkladu vážně zpožďuje výsadbu kukuřice a čiroku55. Jakékoliv výraznější sucho představuje ekonomickou hrozbu pro pastevce, kteří potřebují pravidelně napájet svůj dobytek, i nové zemědělce, kteří potřebují zavlažovat svá pole. A samozřejmě existenciální hrozbu pro většinu obyvatel, kteří berou vodu z povrchových zdrojů. Vysychající prameny, přírodní nádrže i řeky nejen zhoršují kvalitu a dostupnost vody, ale zvyšují i četnost nemocí a vedou ke konfliktům mezi různými skupinami obyvatel, o které v této etnicky i národnostně pestré oblasti nikdy nebyla nouze. V oblasti Jižní Omo proto působí česká rozvojová a humanitární organizace Člověk v tísni. Aktivity českých rozvojových pracovníků tu směřují do rekonstrukce nefunkčních vodních pump, instalace střešních sběračů vody a osvěty obyvatel, která pomáhá předcházet nemocím ze špatné hygieny a vody. Kromě toho se Člověk v tísni snaží zvyšovat prevenci i posilováním existujících struktur vesnických zdravotních pracovníků56. V posledních letech Meaza Getachew, vedoucí vodního úřadu v Salamagu, i další57 pozorují v kraji vyšší teploty a méně srážek, delší období sucha a celkově větší nepředvídatelnost počasí. Ačkoliv není snadné rozlišit, co jsou běžné meziroční výkyvy a co už je důsledek změn globálního klimatu, jak vědci, tak místní obyvatelé se shodují přinejmenším na tom, že četnost extrémních srážkových jevů nijak neklesá. Každý další úbytek vody a tradičních přírodních cyklů však citelně komplikuje už tak těžké živobytí obyvatel Salamaga. Na jedné straně tak Česká republika pomáhá řešit nejhorší problémy jednoho z nejchudších koutů planety, na druhé straně coby evropský rekordman v emisích CO2 (12 tun ročně na obyvatele) přispívá k jejich zhoršování.

61

55

MOARD 2009: SNNPR Regional Overview and Livelihood Zone Summaries – Government of Ethiopia, Ministry of Agriculture and Rural Development, Disaster Management and Food Security Sector, Livelihoods Integration Unit, USAID, January 2009, at: http://www.feg-consulting.com/feg-shared-folder/liu/snnpr/SNNPR%20Overview%20 Final%20new%20graphics%2040%20pages.pdf

56

Rozhovor s Pavlem Cahou ze dne 16. 8. 2010, Jinka, Jižní Omo

57

Rozhovor s Meazou Getachew, ze dne 17.8. 2010, Hana, Salamago


5.1 Hlavní rozvojové výzvy Změna klimatu je jedním z pěti prioritních okruhů, na které se soustředí pozornost EU v oblasti koherence politik pro rozvoj. Pracovní dokument Evropské komise Policy Coherence for Development Work Programme 2010–201358 představuje konkrétní plán a vybrané kroky, kterými chce EU přispět k tomu, aby její dílčí politiky nepodkopávaly rozvojové cíle. Pozornost soustřeďuje na identifikaci možných synergií mezi klimatickou, energetickou a rozvojovou politikou, transfer technologií a podporu rozvojových zemí v oblasti mitigačních a adaptačních opatření. Aktuální Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky59 považuje změnu klimatu za jednu „z nejvýznamnějších hrozeb současnosti se širokými environmentálními a společenskými dopady“ a obšírně se věnuje hlavním výzvám, které změna klimatu přináší rozvojovým zemím, a důsledkům pro českou ZRS (zejména otázky spojené tzv. fast start finance a dlouhodobým klimatickým financováním v letech 2013–2020). Koncepce sice v souvislosti s PCD nezmiňuje přímo změnu klimatu, uvádí však obecně politiky v oblasti životního prostředí, které považuje za klíčové pro dosažení rozvojových cílů. Přestože je velmi důležité zabývat se důsledky změny klimatu na rozvojovou politiku a brát tento nový stresový faktor v potaz při přípravě a implementaci projektů v chudých zemích a obecně v rámci české ZRS, následující text se zabývá téměř výhradně koherencí klimatické politiky s rozvojem.

Energetická transformace Nejdůležitějšími výzvami pro soudržnost českých politik s rozvojovými cíli jsou dlouhodobý a razantní odklon evropského a českého energetického sektoru od domácích i zahraničních fosilních paliv směrem k čistějším zdrojům, úspory energie a obecně větší efektivita a šetrnost při využívání přírodních zdrojů. Důležitou součástí této snahy a pozitivním signálem směrem k zahraničním partnerům a potenciálním investorům do „zelených“ technologií je nyní projednávané zvýšení evropského závazku ke snižování emisí skleníkových plynů na -30 % (resp. -25 %) do roku 2020 bez ohledu na ambice ostatních významných hráčů v mezinárodních jednáních pod hlavičkou UNFCCC. Problematická zůstává politika EU v oblasti biopaliv, kdy současná legislativní opatření vycházející z klimaticko-energetického balíčku ještě navýší současný objem importu těchto paliv (s problematickou udržitelností) z rozvojových zemí a implementace politiky v oblasti biopaliv v ČR60. Klíčové proto bude mapování a snížení negativních environmentálních a sociálních důsledků podpory biopaliv v rozvojových zemích a v českém prostředí pak podpora udržitelnějšího a efektivnějšího využívání biomasy pro energetické účely61.

62

58


59

Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky 2010–2017 www.mzv.cz/public/c9/7a/f/536971_428745_Koncepce_ZRS.doc

60

Podle směrnice 2009/28/ES (Článek 17) a směrnice 2009/30/ES (Článek 7b) mohou být pro naplňování cílů podílu obnovitelných zdrojů energie (OZE) na konečné spotřebě energie a podílu OZE na konečné spotřebě energie v dopravě využita pouze biopaliva splňující kritéria udržitelnosti. Implementaci měly členské státy zajistit do prosince 2010. Česká republika tak zatím neučinila. Příslušná ustanovení měla být v novelizovaném zákoně o ochraně ovzduší a kontrolu měla provádět Česká inspekce životního prostředí.

61

Viz např. Friends of the Earth Africa, Friends of the Earth Europe. Africa: up for grabs. The scale and impact of land grabbing for agrofuels. Friends of the Earth International 2010: http://www.foei.org/en/resources/publications/pdfs/2010/ africa-up-for-grabs; Institute for European Environmental Policy (IEEP). November 2010. ‘Anticipated Indirect Land Use Change Associated with Expanded Use of Biofuels in the EU: An Analysis of Member State Performance’. Author: Catherine Bowyer, Senior Policy Analyst: http://www.foeeurope.org/agrofuels/ILUC_report_November2010.pdf


Klimatické finance Neméně důležitá je snaha zajistit odpovídající finanční zdroje ve prospěch adaptačních a mitigačních opatření v rozvojových zemích. Důležitým ukazatelem pro důvěryhodnost EU a dalších vyspělých zemí je zejména implementace tzv. fast start finance (FSF)62 do r. 2012 a navýšení finančních toků v období 2013–2020 a dále. Jde zejména o vyčlenění těchto prostředků nad rámec plánovaných rozpočtů ZRS, maximální transparentnost, vyváženost mezi důrazem na adaptace a mitigace, minimální podíl půjček a důraz na nejzranitelnější komunity a nejchudší země. V dlouhodobém horizontu pak identifikace inovativních zdrojů klimatického financování, což je aktuální zejména s ohledem na plánovaná úsporná rozpočtová opatření. S tímto tématem souvisí i otázka využití prostředků z výnosů aukcí emisních povolenek ve III. období 2013–2020 v systému obchodování s emisními povolenkami v rámci EU (EU ETS). Určitá část výnosu by měla být určena i ve prospěch financování adaptačních a mitigačních opatření v rozvojových zemích. Tyto výnosy budou příjmem státního rozpočtu, avšak neexistují jasná kritéria pro využití těchto financí (např. podpora úspor, OZE, vědy a výzkumu nových technologií, kompenzace sociálně slabším domácnostem a právě podpora rozvojových zemí). Evropský parlament kupříkladu navrhl 50 % investovat v rámci EU a 50 % ve třetích zemích. Objem těchto prostředků přitom bude snížen díky novele zákona o emisním obchodování z roku 2009, který umožňuje postupný náběh aukcí v elektroenergetice. Volné povolenky byly českým subjektům garantovány zdarma ještě před tím, než Evropská komise stanovila pravidla, na které projekty mohou takto získané finance subjekty využít. Dalším důležitým faktorem pro výši takto získaných prostředků také bude, zda se evropský závazek snížení emisí zvýší na 30 procent.

Globální dohoda Důležitým tématem je podpora prostředí, které umožní transfer technologií do chudých zemí, zejména těch nejméně rozvinutých. Práva duševního vlastnictví (IPR) by měla jak chránit investory a přispívat k jejich ochotě investovat do výzkumu a vývoje, tak reflektovat potřeby chudých zemí a nezbytnost moderních technologií pro účinnou adaptaci na změnu klimatu a přechod na nízkouhlíkový růst63. Jako problematické se rovněž jeví tzv. flexibilní mechanismy v rámci kjótského protokolu, v případě rozvojových zemí tedy Clean Development Mechanism (CDM). Přestože jde o vítaný zdroj investic do moderních a čistých technologií, většina projektů směřuje do Číny a dalších rychle rostoucích ekonomik, minimum pak do nejméně rozvinutých zemí, zvlášť sub-saharské Afriky. Projekty CDM, i pokud pomineme diskutabilní metodologii výpočtu jejich přínosu ke snižování emisí, mají v některých případech negativní environmentální a sociální dopady na život místních obyvatel. V neposlední řadě pak možnost „vykoupit“ redukci emisí v EU prostřednictvím investic na Jihu snižuje tlak na nezbytnost a míru transformace energetického sektoru ve vyspělých zemích64. Přes množství faktorů ovlivňujících průběh mezinárodních klimatických vyjednávání pod hlavičkou Rámcové úmluvy o změně klimatu (UNFCCC) hraje pozice EU významnou roli v celkových očekáváních přijetí spravedlivé, ambiciózní a závazné globální dohody. Dohoda na úrovni OSN

63

62

Srov. CAN-Europe with WWF, APRODEV, CIDSE. November 2010. Has the EU kept its fast-start climate finance promises? http://www.climnet.org/resources/doc_download/1741-has-the-eu-kept-its-fast-start-climate-finance-pledges

63

ICTSD. Climate Change, Technology Transfer and Intelectual Property Rights: www.iisd.org/pdf/2008/cph_trade_climate_ tech_transfer_ipr.pdf, ICTSD. Technology Transfer in the TRIPS Age: http://ictsd.org/downloads/2009/07/foray_may2009.pdf

64

Srov. Gilbertson, T., Reyes, O. Carbon Trading. How it works and why it fails. Dag Hammarskjöld Foundation. Uppsala 2009.


je důležitým předpokladem pro prevenci dramatických důsledků změn podnebí a přizpůsobení se na již neodvratné změny, zejména pak pro nejméně rozvinuté země. Konstruktivní pozice ČR v rámci EU k tématům projednávaným v rámci UNFCCC (z nichž mnohá mají významné důsledky pro rozvojové země a jsou zmíněna v předcházejících bodech), je pak projevem nejen komplexní rozvojové, nýbrž i odpovědné a konzistentní zahraniční politiky.

5.2 Klimatická politika Změna klimatu je jednou z velkých priorit evropské politiky. Své kořeny však politika ochrany klimatu postupně zapouští i v České republice, která se na oficiální úrovni k tomuto tématu staví mnohem rezervovaněji. Historicky se klimatická politika vyvíjela v rámci environmentální politiky, která obecně představuje jednu z vlajkových lodí společného evropského projektu. V rámci EU jsou politické přístupy ke změně klimatu koordinovány tak, aby v rámci klíčového globálního politického procesu – na jednáních UNFCCC – sedmadvacítka vystupovala jednotně. Přesto nelze úroveň integrace klimatické politiky srovnávat například se společnou zemědělskou politikou. Přetrvávají značná pnutí jak mezi různými zeměmi, tak mezi různými tématy a rozměry klimatické politiky uvnitř jednotlivých zemí. Česká republika je více než dobrým příkladem takové nesoudržnosti. Nejdůležitějším rámcem klimatické politiky EU je tzv. klimaticko-energetický balíček, přijatý v roce 2009, a jeho legislativní opatření, která mají vést ke snižování emisí skleníkových plynů, podpoře obnovitelných zdrojů energie (OZE) a vyšší energetické efektivitě. Lisabonská smlouva nově za jeden z hlavních cílů evropské politiky v oblasti životního prostředí považuje podporu „opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.“ Důležitým aktuálním strategickým dokumentem je rovněž Evropa 2020. Strategie pro chytrý, udržitelný a inkluzivní růst65, který kromě existujících závazků v rámci klimatického balíčku volá po efektivním nakládání se surovinami66, a Evropě, v níž ekonomický růst nebude spojen s podobně rostoucí produkcí emisí skleníkových plynů.67 V České republice existují dva základní politické rámce – návrhy Politiky ochrany klimatu (POK)68 v gesci MŽP a aktualizace Státní energetické koncepce (SEK)69 v gesci MPO z roku 2009. Ty navazují na předchozí strategické dokumenty. Oba nedávné návrhy vznikaly do značné míry odděleně, což se následně projevilo ve vzájemné nekonzistenci obou těchto strategických dokumentů. Signifikantní je, že ani jeden z dokumentů se (příliš) nevěnoval vzájemné lepší koordinaci mezi oběma klíčovými resorty. Návrhy nebyly předchozí vládou Jana Fischera schváleny a v současnosti probíhají opětovné přípravy obou dokumentů, které by měly být předloženy vládě ke schválení ke konci první poloviny roku 2011. Problematická meziresortní spolupráce a koordinace mezi MŽP a MPO na společné přípravě obou dokumentů však přetrvává.

64

65

Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth

66

Resource efficient Europe

67

„The EU is a global player and takes its international responsibilities seriously. (…) increase development aid, improve the efficiency of our aid programmes notably through the efficient divisioun of labour with Member States and by better reflecting development aims in other policies of the European Union.“ http://europa.eu/press_room/pdf/ complet_en_barroso___007_-_europe_2020_-_en_version.pdf

68

Ministerstvo životního prostředí. Politika ochrany klimatu v České republice. Návrh Ministerstva životního prostředí ČR. Praha 2009 http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/news_tz091022pok/$FILE/POK_pro_mezirezort_web.pdf; http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/news_tz090507pok/$FILE/POK_final.pdf

69

Ministerstvo průmyslu a obchodu. Aktualizace státní energetické koncepce. Praha 2010. http://download.mpo.cz/ get/26650/46323/556505/priloha001.pdf


Již zmíněný návrh MŽP určený pro meziresortní připomínkové řízení, ale i širší veřejnost, se přitom relativně velmi obšírně věnuje zodpovědnosti ČR na změně klimatu a vůči rozvojovým zemím, vyzdvihuje zejména transfer čistých technologií, klimatické financování a důsledky pro ZRS. Dalšími důležitými strategickými dokumenty, které mají důsledky pro budoucí energetický mix ČR a objem vypouštěných emisí skleníkových plynů, jsou zejména státní politika ochrany životního prostředí, surovinová politika a také Národní akční plán České republiky pro energii z obnovitelných zdrojů70 z července 2010 a Akční plán pro energetickou účinnost.

5.2.1 Evropské rozhodovací procesy Za tvorbu a koordinaci evropské klimatické politiky je zodpovědná komisařka pro změnu klimatu (v současnosti Connie Hedegaard) a v únoru 2010 vzniklé generální ředitelství pro otázky klimatu (DG CLIMA), jehož agenda dříve spadala pod generální ředitelství pro otázky životního prostředí. DG CLIMA je v rámci Komise zodpovědné zejména za mezinárodní vyjednávání v oblasti změny klimatu, a další otázky spojené s plněním cílů v oblasti snižování emisí, adaptaci na důsledky změn podnebí a systém obchodování s emisními povolenkami. Prostorem pro posilování koherence klimatické a rozvojové politiky je i koordinace s PCD oddělením působícím v rámci generálního ředitelství pro rozvojovou spolupráci (DG DEVCO71). Významnou a progresivní roli může sehrávat i Evropský parlament72 jako takový (který spolurozhoduje o legislativě dotýkající se klimatu, přijímá rezoluce, pořádá veřejná slyšení) a členové výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI), kteří se pravidelně účastní mezinárodních klimatických vyjednávání v delegaci EK, přijímají rezoluce k pozici EU, apod. Nejdůležitějším orgánem evropské klimatické politiky však zůstává Rada EU.

Rada EU Rada pro životní prostředí (ENVI) se schází na formálních zasedáních čtyřikrát do roka, aby projednávala otázky politiky a legislativy ochrany životního prostředí a udržitelného rozvoje sedmadvacítky. Náplní práce ministrů životního prostředí je i hledání konsensu ve směřování politik v oblasti změny klimatu (mezinárodní vyjednávání, adaptace na změnu klimatu, snižování emisí skleníkových plynů, klimatické financování, apod.). Neopominutelnou roli hraje také Rada pro ekonomické a finanční věci (ECOFIN), jejíž jednání jsou klíčová pro jakýkoli posun v otázce FSF a klimatického financování obecně. Významnou roli při tvorbě klimatické politiky hrají pracovní skupiny Rady, které jsou složené z úředníků členských států a Evropské komise a připravují pozice pro jednání COREPERu a Rady ministrů. V oblasti změny klimatu, zejména mezinárodního klimatického vyjednávání, je nejdůležitější Pracovní skupina pro mezinárodní otázky životního prostředí – změna klimatu (WP IEI-CC); je jednou ze specializovaných forem rámcové pracovní skupiny pro mezinárodní otázky životního prostředí J.2 (WP IEI), která má za úkol projednávat témata dotýkající se globálních problémů životního prostředí a procesů probíhajících na mezinárodní úrovni. WP IEICC projednává a koordinuje přípravu evropských pozic ve vztahu k vyjednávání v rámci UNFCCC.

65

70

http://download.mpo.cz/get/42577/47632/568798/priloha001.pdf

71

EuropeAid Development and Co-operation

72

Viz např. prohlášení přijaté Evropským parlamentem 25. 11. 2010, které vyzývá k přijetí 30% cíle, větší ochraně tropických pralesů či významu klimatického financování pro úspěch konference UNFCCC v Cancúnu: http://www. europarl.europa.eu/en/pressroom/content/20101125IPR00549/


Většina těchto projednávaných otázek má přímé důsledky pro rozvojové země. Česká republika je zastoupena ředitelem Odboru změny klimatu MŽP. Pracovní skupina pro mezinárodní otázky životního prostředí J.2 (WP IEI) využívá konzultací s odborníky na konkrétní témata, jednou z takových expertních podskupin je například skupina věnující se investicím a finančním tokům73 působící pod WP IEI, kde se projednávají z hlediska rozvojových zemí důležité otázky spojené s klimatickým financováním. Do dalšího procesu schvalování pozic je pak formálně zapojena i pracovní skupina pro životní prostředí J1 (WPE), která je ovšem víceméně informována o tom, co je rozhodnuto na WP IEI, a dále samozřejmě COREPER a Rada pro životní prostředí. Naopak v oblastech spojených s vnitřní evropskou legislativou v oblasti klimatu má hlavní slovo pracovní skupina pro životní prostředí J1 WPE, například klimatickoenergetický balíček proto projednávala právě tato skupina. Vznikají ovšem i specializované ad hoc skupiny jako například skupina Ekonomického a finančního výboru (EFC) a Výboru pro ekonomickou politiku (EPC)74, která zajišťovala odbornou přípravu návrhů v oblasti finančních a ekonomických aspektů klimatické politiky a mezinárodního klimatického financování před konferencí UNFCCC v Kodani.

5.2.2 České rozhodovací procesy Není překvapivé, že vzhledem ke komplexnosti problému změny klimatu a nízké prioritě tématu na vládní i mnoha jiných úrovních, trpí i snaha o ucelenější a konzistentnější klimatickou politiku. Klimatická a energetická politika je často nesoudržná i v rámci samotné ČR, natož s ohledem na rozvojové aspirace chudých zemí. Dotčeno je více resortů, orgánů státní správy i významné zájmové skupiny (průmysl, energetické společnosti, dopravci, zemědělci, apod.). Na tomto pozadí – společně s rozšířeným skepticismem ke změně klimatu jako takové a přetrvávajícím pohledem, který v opatřeních směřujících k větší (environmentální) udržitelnosti spatřuje kroky zbytečně zvyšující státní výdaje a podkopávající konkurenceschopnost českých firem – se tvoří česká pozice k tomuto globálnímu problému.

Stálé zastoupení v Bruselu V rámci stálého zastoupení ČR v Bruselu působí Úsek zemědělství a životního prostředí, věnující se i otázkám spojeným se změnou klimatu, který připravuje jednání Rady ministrů a spolupracuje s příslušnými kontakty v rámci EU. Podílí se na zpracování pozic z pracovních skupin a uplatňuje instrukce zaslané z Prahy na jednáních orgánů Rady. Důležitým nástrojem pro zvyšování koherence přijímaných politik, potenciálně i s rozvojovými cíli, je tak právě proces slaďování pozic pro jednání COREPERu, kde se scházejí pozice z jednotlivých pracovních skupin Rady, návrhy instrukcí připravených RKS a schválených Výborem pro EU. Ten schvaluje i mandáty ministrů (či náměstků) pro jednání Rady pro životní prostředí, což by mělo zajišťovat nerozpornost.

Ministerstvo životního prostředí Klimatická politika v ČR je v gesci Ministerstva životního prostředí (MŽP), kde za její koordinaci zodpovídá Sekce technické ochrany životního prostředí řízená náměstkem Ivo Hlaváčem, v jejím

66

73

Expert Group on Investment and Financial Flows (EGIF)

74

Joint EFC/EPC Working Group on the Economic and Financial Aspects of Climate Change (CJWG)


rámci pak Odbor změny klimatu (OZK), vedený ředitelem Pavlem Zámyslickým, a jeho dvě oddělení (změny klimatu a obchodování s emisemi). OZK je primárně zodpovědný za všechny důležité součásti klimatické politiky, kromě problematiky adaptace na změnu klimatu v rámci ČR, která spadá pod Sekci ochrany přírody a krajiny. Existují však i další výjimky z pravidla, například problematiku biopaliv na MŽP primárně řeší Odbor ochrany ovzduší75. Klíčová pro přípravu a projednávání pozic pro evropské vyjednávání je však i resortní koordinační skupina, která koordinuje tvorbu politik životního prostředí směrem k EU. Dalším stupněm pro meziresortní koordinaci je Výbor pro EU na pracovní úrovni (VP-EU) na úrovni náměstků a jako vrcholový orgán koordinace Výbor pro EU (V-EU) na úrovni ministrů.

Resortní koordinační skupiny MŽP Resortní koordinační skupina MŽP má dvě formy. RKS J 176 se schází pravidelně každé pondělí pod vedením odboru Evropské unie a politiky životního prostředí. Schází se ředitelé klíčových odborů na MŽP (celkem dostává pozvánku cca 15 odborů), zástupci Úřadu vlády a je samozřejmě otevřená i dalším relevantním resortům (MPO, MZe, MD, MF, MZV) podle aktuálně projednávané agendy. Ve spojení se Stálým zastoupením ČR při EU (SZB) se projednávají výstupy z jednání V-EU, pracovních skupin COREPERu, jednání, která proběhla na půdě Evropského parlamentu, apod. a slaďují se pozice (instrukce, mandáty) pro jednání na evropské úrovni (Rada ministrů, COREPER, pracovní skupiny Rady, výbory EK, …). Kromě Odboru změny klimatu, který se účastní jednání RKS pravidelně, a dalších důležitých odborů v rámci MŽP se z dalších aktérů pravidelně účastní již jen Úřad vlády (a samozřejmě Stálé zastoupení), ostatní důležití aktéři v konkrétních případech využívají možnosti písemně informovat o vlastních pozicích. Kromě této RKS J 1 funguje v rámci MŽP ještě RKS J 2, která se setkává jednou měsíčně a zabývá se vývojem v jednotlivých mnohostranných environmentálních smlouvách (o změně klimatu, biodiverzitě, ochraně ozonové vrstvy, apod.), a jejich vzájemnými synergiemi. Tato skupina má spíše informativní charakter a za její chod zodpovídá Odbor mnohostranných vztahů.

Další ministerstva Velmi důležitým resortem, a to nejen v oblasti klimatického financování ve prospěch rozvojových zemí, ale i v obchodu s emisními povolenkami a využití jeho výnosů, je Ministerstvo financí (MF), kde se problematice dlouhodobě věnuje Odbor mezinárodních vztahů. Opomíjet však nelze ani Ministerstvo dopravy (MD) vzhledem ke stabilnímu nárůstu emisí ze sektoru dopravy. Dalšími důležitými dotčenými resorty jsou i MZe a MMR, zejména v oblasti adaptace na změnu klimatu, ale i dalších (např. OZE, biopaliva, energetická náročnost budov). Některé otázky pak byly řešeny na vyšší vládní (a koaliční) úrovni, viz například problematika výnosu z aukcí emisních povolenek při diskusích nad regulací výše cen elektřiny pro spotřebitele v důsledku nákladů podpory OZE. Větší aktivitu MZV lze pozorovat zejména v oblasti mezinárodního vyjednávání a klimatického financování. Nejvíce zaangažované jsou: Odbor mnohostranných ekonomických vztahů (OMEV), Odbor politik EU (EUPO), Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci (ORS) a Odbor mezinárodně právní (MPO). Nejproblematičtější je zejména nízké povědomí na MZV

67

75

Problematika biopaliv je řešena v rámci zákona č. 86/2002 Sb. o ochraně ovzduší.

76

Pro vnitřní environmentální aspekty udržitelného rozvoje.


o problematice změny klimatu a důsledků pro chudé země, nejasné kompetence a malé kapacity znemožňující aktivnější vstup do důležitých procesů probíhajících pod gescí MŽP a dalších aktérů. Důležitou a velmi aktivní roli ve srovnání s některými dalšími resorty hraje také Úřad vlády, který pravidelně vstupuje do diskusí o klimatické politice. Neuzavřená je stále otázka vzájemných kompetencí mezi Úřadem vlády a MZV v oblasti evropských politik (kam je třeba z podstatné části řadit i klimatickou politiku), aktivita ÚV zde v mnohém supluje resorty MZV a MPO. Velkou výzvou je však zejména vzájemná koordinace mezi MŽP, MPO a předsedou vlády.

Meziresortní koordinace Klíčovým odborem pro meziresortní koordinaci tvorby klimatické politiky je, jak již bylo řečeno, Odbor změny klimatu na MŽP. Jednotlivé součásti této politiky (mezinárodní vyjednávání, emisní obchodování, podpora obnovitelných zdrojů energie, adaptační opatření, apod.) mimo evropskou politiku se řeší většinou v rámci standardního meziresortního připomínkového řízení popř. v rámci pracovních skupin k jednomu či několika konkrétním tématům, spíše než stabilně formalizovanými strukturami. Pouze problematiku adaptací na změnu klimatu v České republice má ve své kompetenci primárně Sekce ochrany přírody a krajiny. Reálná zainteresovanost jednotlivých resortů (a odborů resp. oddělení) a mechanismus meziresortní koordinace se liší v závislosti na dílčím tématu klimatické politiky. Např. v oblasti mezinárodního vyjednávání je za vypracování rámcových pozic ČR pro jednání Rady EU a jejích pracovních orgánů odpovědné MŽP. Dalšími zainteresovanými subjekty jsou Úřad vlády, Ministerstvo financí (MF), Stálé zastoupení ČR v Bruselu (SZB), Ministerstvo zahraničních věcí (MZV) a do určité míry i Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) a dopravy (MD), které tvoří neformální pracovní skupinu k mezinárodnímu vyjednávání, dotčenými odbory jsou většinou evropské odbory, či odbory mezinárodních resp. mnohostranných vztahů. Důležitým momentem je v této souvislosti koordinace postojů jednotlivých členských států v rámci EU, která na jednáních UNFCCC vystupuje jako jednotný blok s předem připravenou pozicí vyjednanou na úrovni Rady ministrů. Problematiku rychlého startu klimatického financování (FSF) doposud koordinoval zejména Odbor změny klimatu MŽP jako hlavní gestor, Odbor mnohostranných vztahů na MŽP, Odbor mezinárodních vztahů resp. Oddělení rozvojové spolupráce MF a odbor mnohostranných ekonomických vztahů MZV a zapojena byla i Česká rozvojová agentura (ČRA), zmínění aktéři tak tvořili neformální pracovní skupinu umožňující napříč dotčenými resorty nalézt shodu k problematice poskytování FSF. Kromě tematicky zaměřených pracovních skupin využívá MŽP pro konzultaci s důležitými partnery i formát kulatých stolů se zahrnutím nejrůznějších aktérů ze státní správy, soukromého sektoru a občanské společnosti (příkladem byl například kulatý stůl k Národnímu alokačnímu plánu, či k možnému navýšení evropského závazku snižovat emise do roku 2020 na 30 %). Jako velmi efektivní se rovněž jeví jednání s vybranými partnery na bilaterální úrovni. Potenciál Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci jako platformy pro vzájemnou konzultaci a koordinaci v oblasti klimatu a rozvoje v současnosti není využit, a koherence politik pro rozvoj (a specificky politiky v oblasti změny klimatu) prakticky nejsou náplní těchto jednání. Některá dílčí „rozvojová“ témata, jako například právě FSF, jsou řešena v rámci ad hoc pracovních skupin, zahrnujících konkrétní odbory a oddělení.

68


Důležitou funkci s ohledem na koherenci klimatické, ale i energetické politiky s rozvojovými cíli může hrát Rada vlády pro udržitelný rozvoj, což je stálý poradní, iniciační a koordinační orgán vlády České republiky pro oblast udržitelného rozvoje a strategického řízení, jíž předsedá předseda vlády (její chod však zajišťuje MŽP), a která je zodpovědná za zpracování a aktualizaci Strategie udržitelného rozvoje ČR obsahující i významnou mezinárodní dimenzi. Rada navrhuje opatření ke sladění dlouhodobých záměrů a cílů se střednědobými a krátkodobými cíli a programy v souladu s principy udržitelného rozvoje77. Zahrnuje přitom širokou škálu státních i nestátních aktérů78.

Ostatní aktéři K otázkám spojeným s klimatickou politikou a mezinárodním klimatickým vyjednáváním se ad hoc vyjadřují i členové Parlamentu ČR, zejména Výbor pro životní prostředí Poslanecké sněmovny (který se schází i ve formě podvýboru pro suroviny, odpady, obnovitelné zdroje a ochranu klimatu) a Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí Senátu ČR. Parlament dostává na vládní úrovni schválené rámcové pozice pro jednání v EU, projednává je a může k nim zaujímat stanovisko, za jehož dodržování pak vláda zodpovídá. Významnou roli při formulaci klimatické politiky rovněž hrají zájmy soukromých subjektů a jejich sdružení, které podnikají v energetice, teplárenství, dopravě, zemědělství a nejrůznějších průmyslových odvětvích. V neposlední řadě pak existuje v ČR kompetentní občanská společnost a nevládní organizace, které se problematikou změny klimatu dlouhodobě zabývají jak ve vztahu k domácím tématům, tak s ohledem na potřeby rozvojových zemí. Klíčovou platformou je v této souvislosti Klimatická koalice79.

5.3 Energetická politika Energetický sektor není jediným zdrojem emisí skleníkových plynů v Evropě, je však zodpovědný za jejich většinu. Emise skleníkových plynů v EU-27 spojené s výrobou a spotřebou energie představují více než 80% podíl80. Energetika, jako hlavní součást problému klimatických změn, představuje i klíč k jeho řešení, včetně minimalizace negativních dopadů na nejchudší obyvatele rozvojového světa. Přestože otázky spojené s energetikou stály u počátků evropské integrace, společná energetická politika na úrovni EU podobná např. společné zemědělské politice (SZP) je stále spíše vizí. V posledních letech ovšem dochází k důležitým posunům. Značná závislost na dovozech, vysoké ceny energií, nebo negativní environmentální důsledky produkce a spotřeby energií, jsou výzvou společnou všem členským státům sedmadvacítky. Obecné hlavní cíle energetické politiky EU, jsou nově definovány a právně zakotveny v Lisabonské smlouvě, kde spočívají v zajištění bezpečnosti dodávek energie, podporování energetické účinnosti a úspor energie a v rozvoji nových a obnovitelných zdrojů energie a propojování energetických sítí.

69

77

http://www.mzp.cz/cz/rada_vlady_pro_udrzitelny_rozvoj

78

MZV je zastoupeno vrchním ředitelem sekce ekonomické spolupráce a kulturní prezentace, viz stav k 1.10.2010 http:// www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/rada_vlady_pro_udrzitelny_rozvoj/$FILE/KM-RVURslozeni-20101101.pdf

79

www.zmenaklimatu.cz

80

http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/en01-energy-related-greenhouse-gas-emissions/en01/ at_download/file. Nejnovější data viz European Environmental Agency. Tracking progress towards Kyoto and 2020 targets in Europe. European Environmental Agency. Copenhagen, 2010. http://www.eea.europa.eu/publications/ progress-towards-kyoto/at_download/file


Významným aktuálním dokumentem vzniklým na pozadí revize ekonomické strategie pro Evropu příštích deset let je dokument Evropské komise Energie 2020. Strategie pro konkurenceschopnou, udržitelnou a bezpečnou energetiku81, v němž se uvádí, že „přišel čas pro skutečně evropskou energetickou politiku“. Zmiňuje důležitost společného rozhodování o energetických otázkách a načrtává evropské vize a cíle v oblasti energetiky: vyšší energetickou efektivitu, propojený evropský trh s energiemi, bezpečnost dodávek pro spotřebitele, vůdčí roli sedmadvacítky v investicích a rozvoji moderních technologií a lepší mezinárodní spolupráci v oblasti energetiky. Dokument shrnuje, že konkurenceschopnost EU, bezpečnost dodávek a cíle klimatické politiky mohou být ohroženy, pokud Evropa zaspí při modernizaci přenosových soustav, zvyšování efektivity a nahrazování obstarožních elektráren konkurenceschopnějšími a čistějšími alternativami. Přestože téma více nerozvijí, zmiňuje strategie důležitost vzájemných synergií mezi cíli energetické politiky, ostatními politikami a rozvojovou spoluprací82. Nejdůležitějším rámcem energetické politiky EU ve vztahu ke změně klimatu je již v předchozí části zmíněný klimaticko-energetický balíček. Bez významu pro vývoj v energetické politice na evropské úrovni není ani probíhající proces přípravy nové Finanční perspektivy pro roky 2014–2018, který slibuje navýšit prostředky jdoucí do této oblasti. Výzvou pro českou energetiku a státní správu nadále zůstává zasazení otázek spojených s bezpečností dodávek energií, dostupností energetických služeb pro občany ČR, konkurenceschopností na trhu s energiemi a environmentální udržitelností českého a evropského energetického sektoru do širšího rámce reflektujícího vazbu mezi výrobou a spotřebou energie v ČR a negativními důsledky změny klimatu v chudých zemích. Energetika je mnohdy vnímána příliš redukovaně a jednostranně jako potřeba zajistit státu nerušené dodávky energie ze třetích zemí a maximálně vytěžit domácí, fosilní zdroje energie. Tyto postoje ve svém důsledku podkopávají nejen klimatickou politiku, ale i politiky v oblasti rozvoje. Strategie a koncepce české energetické politiky rozvojovou dimenzi problému v potaz nebere. Přesněji řečeno v institucích, které jsou za energetickou koncepci ČR odpovědné, neexistuje významnější povědomí o propojenosti mezi energetickým systémem ČR na straně jedné a dopady klimatických změn v rozvojových zemích na straně druhé. Koncepce jsou často vytvářeny pouze s ohledem na národní úroveň a bez širšího kontextu – vyjma bezpečnostní otázky spojené s vysokou mírou závislosti na dovozech fosilních paliv, z velké části z Ruska. Zhodnocení procesu aktualizace Státní energetické koncepce (SEK) viz výše v části zabývající se klimatickou politikou. Specifický mechanismus zabývající se problematikou vazby energetiky na rozvojové cíle v české státní správě v současné době neexistuje, kromě obecných nástrojů pro meziresortní koordinaci (V-EU) a slaďování pozic na evropské úrovni.

5.3.1 Evropské rozhodovací procesy Většina opatření v oblasti energetiky je přijímána řádným legislativním postupem – tzn. společně Evropským parlamentem a Radou, která rozhoduje kvalifikovanou většinou. Oblast energetiky je po změnách vyplývajících z Lisabonské smlouvy zařazena do tzv. sdílených pravomocí a členské státy ztrácejí možnost výhradně kontrolovat tuto strategickou oblast. Dřívější smlouvy

70

81

Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0639:EN:HTML:NOT

82

„There must be synergies between energy objectives and other policies and instruments including trade, bilateral agreements, and development cooperation instruments and vice-versa.“ s. 18


se energetikou výslovně nezabývaly nebo se jí dotýkaly jen okrajově. Úpravy se nedotýkají práva členského státu stanovit vlastní podmínky pro využívání svých energetických zdrojů a volby mezi různými energetickými zdroji resp. složením energetického mixu. Tyto otázky jsou přitom jedny z nejcitlivějších a lze se tak ptát, jak výrazný posun Lisabonská smlouva ve skutečnosti představuje. Evropská unie přitom měla jisté významné pravomoci v oblasti energetiky již před Lisabonskou smlouvou, a to například v otázkách dotýkajících se společného trhu nebo životního prostředí (viz. například klimaticko-energetický balíček)83. Za tvorbu a koordinaci evropské energetické politiky je zodpovědný komisař pro energetiku (v současnosti Günther Oettinger) a generální ředitelství pro energetiku (DG ENERGY), které dlouhodobě usiluje o větší integraci evropského trhu s energiemi a společnou energetickou politiku EU, což je vzhledem k mezinárodní povaze mnoha otázek spojených s energetickou pochopitelné (trh s energiemi uvnitř EU, dodávky fosilních paliv, změny klimatu). Naráží to ovšem na často značně rozdílné zájmy jednotlivých členských států v oblasti energetiky. Ta je tradičně chápána jako jedno z výsostných témat národní bezpečnosti a předpoklad konkurenceschopnosti ekonomiky. Členské státy se na tvorbě evropské energetické politiky primárně podílejí v Radě pro dopravu, energetiku a telekomunikace (v části energetika). Klíčovou pracovní skupinou, jejíž činnost je podkladem pro jednání Rady, je Skupina pro energetiku (H7, WP ENER). Zde se odehrávají nejdůležitější jednání a hledá kompromis v oblastech dotýkajících se bezpečnosti dodávek energie, trhu s energiemi, energetické efektivnosti, rozvodných sítí, apod. Jednotný evropský pohled na energetické otázky se pak hledá na pozadí dynamického vztahu Evropské komise, která zdůrazňuje evropský rozměr energetických výzev a výhody větší integrace, a Rady ministrů resp. jednotlivých členských států, které střeží své partikulární zájmy. Další z dělicích čár pak lze spatřovat například i mezi starými a novými členskými státy, kdy první zdůrazňují zejména environmentální ohledy a jednotný trh s energiemi zatímco nové členské státy přikládají relativně vyšší důležitost energetické bezpečnosti. Role Evropského parlamentu v oblasti energetiky se kromě přijímání legislativních opatření, prohlášení apod. realizuje zejména ve výboru pro průmysl, výzkum a energetiku (ITRE). Evropský parlament přitom hraje v mnoha otázkách spojených s energetikou, podobně jako v oblasti změny klimatu, stejně jako Evropská komise, spíše progresivnější roli zdůrazňující integrovaný postup.

5.3.2 České rozhodovací procesy Energetická politika ČR se do velké míry identifikuje s pohledem velkých energetických společností. Ty se brání vyšším ambicím v řadě oblastí klimatické politiky, pokud ohrožují jejich účty, náklady, resp. zisky. Většina opatření, která mají vést ke snižování emisí, je prezentována jako ekonomicky nevýhodná a marginální z hlediska výraznějšího omezení globálních emisí. Potenciál udržitelné energetiky pro tvorbu nových pracovních míst, růst ekonomické produkce či export bývá v pozadí. Jediným, ale zato zcela zásadním argumentem pro energetickou transformaci (především energetické úspory, zvyšování efektivity a podporu nefosilních zdrojů energie), u něhož jdou ekonomické ohledy stranou, je bezpečnost dodávek. Zejména pokud by závislost na dodávkách energetických surovin mohla ohrožovat suverenitu a další zájmy ČR a zvýšit vliv mocností, jako je Rusko, které nejsou vnímány příliš přátelsky.

83

71

Srov. Černoch, F. „Energetická politika EU po Lisabonské smlouvě,“ Global Politics, Brno, 2011, http://www. globalpolitics.cz/clanky/energeticka-politika-eu-po-lisabonske-smlouve


Z neekonomických argumentů se pak dostává sluchu snad už jen ochraně zdraví a životního prostředí (avšak výhradně v ČR). Negativní důsledky, které má pro obyvatelstvo v rozvojových zemích spalování fosilních paliv na našem území, byly dosud pro diskusi nad energetickou politikou irelevantní. Zjednodušeně lze říci, že optika je spíše obrácená, tedy nikoli důsledky domácího spalování fosilních paliv na koncentrace CO2 v atmosféře a změnu klimatu, ale spíše vliv klimatických opatření na český energetický sektor a průmysl.

Stálé zastoupení v Bruselu V rámci stálého zastoupení v Bruselu je to úsek sektorových agend „A“ a Rada pro dopravu, telekomunikace a energetiku, kdo připravuje podklady pro jednání Rady. Důležitým nástrojem pro zvyšování koherence přijímaných politik je, podobně jako v předchozí části popsaný, proces slaďování pozic pro jednání COREPERu, kde se scházejí z jednotlivých pracovních skupin Rady, návrhy instrukcí připravených RKS a schválených výborem pro EU na pracovní úrovni (VP-EU). Ten schvaluje i mandáty pro jednání Rady pro dopravu, energetiku a komunikace, což by mělo zajišťovat vzájemný soulad.

Ministerstvo průmyslu a obchodu Energetickou politiku má ve své kompetenci primárně Ministerstvo průmyslu a obchodu. Vazbu tvorby české energetické politiky s děním na celoevropské úrovni zajišťuje Odbor koordinace s EU, který má na starosti činnost RKS. Ta je hlavním koordinačním místem pro problematiky EU na MPO, analyzuje sektorové politiky EU v gesci MPO a zajišťuje jejich vzájemnou provázanost, včetně meziresortní. Dalším stupněm pro meziresortní koordinaci je Výbor pro EU na pracovní úrovni (VP-EU) na úrovni náměstků a vlastní Výbor pro EU (V-EU) na úrovni ministrů. V rámci MPO je – s ohledem na změny klimatu, otázky spojené s produkcí CO2 a důsledky politiky v oblasti změny klimatu a mezinárodních závazků na český průmysl – klíčová Sekce průmyslu a energetiky, zejména Odbor elektroenergetiky, Oddělení mezinárodních vazeb v energetice působící přímo pod sekcí a částečně i Odbor ekologie. Odbor elektroenergetiky má širší záběr, než napovídá jeho název (věnuje se např. i teplárenství a energetické náročnosti budov). Mezi jeho agendu spadá energeticko-liberalizační balíček (což byla i priorita během českého předsednictví Evropské rady), „velká“ energetika resp. velké centralizované zdroje dodávající elektřinu do sítě, obnovitelné zdroje a úspory energie. Odbor má na starosti i přípravu nové energetické koncepce (SEK). Tento odbor představuje v rámci sekce i hlavního partnera MŽP v oblasti klimatické politiky a zabývá se např. evropským obchodem s emisními povolenkami (ETS), pozicí k mezinárodnímu vyjednávání, využitím prostředků z prodeje kjótských emisních kreditů (AAUs), apod. Odbor ekologie se pak zabývá zejména významem klimatických opatření na nejrůznější odvětví českého průmyslu a podnikatelský sektor. Mezi další zainteresované odbory patří například Oddělení podpory obnovitelných zdrojů energie přímo pod náměstkem ministra, či Odbor plynárenství a kapalných paliv, do jehož agendy spadají biopaliva. Existuje také širší skupina Biopaliva v kompetenci MPO, jíž se účastní i MŽP, MZe, výrobci biopaliv, rafinérie a další zainteresované státní i privátní subjekty, což je platforma, na níž probíhaly diskuse např. nad zvýšením procenta přimíchávání biosložek do motorové nafty a benzínu.

72


Resortní koordinační skupina MPO Resortní koordinační skupina (dále RKS) se schází pravidelně v pondělí a účastní se jí prostřednictvím videokonference rovněž zástupci Stálého zastoupení v Bruselu. RKS zajišťuje plnění úkolů souvisejících s činností MPO v pracovních orgánech Rady EU, Evropské komise a v příslušných sektorových Radách EU. Sektorová skupina energetika je jednou z pěti v rámci RKS84. V sektoru energetiky se kromě liberalizace vnitřního trhu s elektřinou a plynem, řeší i problematika mezinárodních vztahů v energetice, energetická bezpečnost a problematika změny klimatu, obnovitelných zdrojů energie a energetické efektivity. Z ostatních resortů se RKS účastní většinou odbory EU, nikoli odbory věcné. Od věcných odborů ve svém resortu si však získávají podklady. Česká republika je zde zastoupena Sekcí energetiky a průmyslu na MPO. Jednotlivých jednání se účastní, dle tematické příslušnosti, různí pracovníci MPO, většinou na úrovni vedoucího oddělení nebo řadového referenta, málokdy ředitele odboru. V případě, že jednání obsahuje více témat, pracovník konzultuje obsah předem s příslušnými kolegy. Na pracovní skupině však běžně vystupuje pouze úředník SZ Brusel podle schválených instrukcí (které projdou RKS). V případě spolugesce při přípravě určitého dokumentu nebo směrnice, mohou na H7 přijet také zástupci spolupracujícího ministerstva. Například při diskusi k přepracování Směrnice o energetické náročnosti budov se jednání účastnil také zástupce MŽP (z již zrušeného odboru udržitelné energetiky).

Další ministerstva Důležitým partnerem v oblasti energetiky zůstává MŽP, kromě Odboru změny klimatu, či Odboru ochrany ovzduší (v případě biopaliv) rovněž Oddělení udržitelné energetiky v rámci Odboru ekonomických nástrojů, které nahrazuje Odbor udržitelné energetiky a dopravy. To je však nicméně kapacitně slabší, než původní odbor, což může reálně omezovat systematickou práci na energetických otázkách v rámci MŽP. Příkladem dobré meziresortní koordinace při zahrnutí dalších nestátních aktérů byla např. skupina Biopaliva, za účasti MŽP, MPO, MD, MZe a dalších aktérů, která se věnovala slaďování pozic pro přípravu legislativy v oblasti kapalných biopaliv. MŽP dle legislativního plánu vlády je například spolupředkladatelem legislativních úprav, které budou implementovat směrnici o energetické náročnosti budov. Podobně jako pracovala skupina Biopaliva, byla ve spolupráci MŽP a MZe vytvořena pracovní skupina k řešení otázky využití domácí biomasy. Nezanedbatelný vliv na tvorbu energetické politiky má Úřad vlády, konkrétně pak Sekce pro evropské záležitosti a Odbor koordinace evropských politik, který aktivně a pravidelně vstupuje do procesů dotýkajících se energetiky probíhajících na jednotlivých resortech. Významný vliv na otázky spojené s energetikou (dovozy plynu z Ruska, jaderná energetika, ale i OZE a úspory) má „velvyslanec zvláštního určení“ pro energetickou bezpečnost a nyní i pro výstavbu dvou nových bloků jaderné elektrárny Temelín, oficiálně působící v rámci MZV. Podobně jako v případě klimatické politiky může být významným nástrojem pro posilování koherence energetické politiky s rozvojovými cíli Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci, 84

73

http://www.mpo.cz/dokument64792.html


jako platforma kde lze diskutovat výhody nízkouhlíkových technologií pro rozvojové země, což může přispět k obecnější reflexi výhod energetické transformace směrem k nízkouhlíkovým a decentralizovaným zdrojům energie pro český průmysl, export a spotřebitele. Ministr průmyslu a obchodu je pak z titulu své funkce místopředsedou, již v předchozí kapitole zmíněné, Rady vlády pro udržitelný rozvoj, jejímž primárním úkolem je sladit jednotlivé politiky a zájmy nejrůznějších aktérů s principy udržitelného rozvoje, což je jeden z klíčových předpokladů pro naplňování rozvojových cílů.

Ostatní aktéři K otázkám spojeným s energetickou politikou – vzhledem k důležitosti tématu a velké recepci mezi širokou veřejností a médii – se často vyjadřují i členové Parlamentu ČR, zejména Hospodářský výbor (fungující i ve formátu podvýboru pro energetiku), Výbor pro životní prostředí Poslanecké sněmovny (který se schází i ve formě podvýboru pro suroviny, odpady, obnovitelné zdroje a ochranu klimatu), Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu (a jeho podvýbor energetiku) a Výbor pro územní rozvoj, veřejnou zprávu a životní prostředí Senátu ČR. Parlament přitom dostává na vládní úrovni schválené rámcové pozice pro jednání v EU, které projednává, případně k nim zaujímá stanoviska. Významnou roli při formulaci energetické politiky v ČR rovněž hrají zájmy soukromých subjektů a jejich sdružení, které podnikají v energetice, teplárenství, dopravě, zemědělství a nejrůznějších průmyslových a podnikatelských odvětvích (Svaz průmyslu a dopravy ČR, Teplárenské sdružení ČR, apod.). Důležitým aktérem, protiváhou, ale i partnerem, je v této souvislosti občanská společnost a nevládní organizace, jež se problematikou energetiky, úspor, energetické efektivity, podporou obnovitelných zdrojů, apod. dlouhodobě zabývají (například Hnutí Duha, Veronica, Calla, CDE). Za zmínku stojí zejména kampaň Velká výzva85 a iniciativa Chytrá energie86. Výzvou pro české politiky v oblasti změny klimatu a rozvoje resp. obecně pro administrativní a správní kulturu v České republice zůstává zejména vzájemná koordinace klimatické a energetické politiky mezi oběma klíčovými resorty a zajištění jejich soudržnosti i s ohledem na rozvojové aspirace chudých zemí a zejména jejich nejchudší komunity, což je významný úkol nejen pro Ministerstvo zahraničních věcí.

85 86

74

http://www.velkavyzva.cz/ http://www.chytraenergie.info/


6. DOPORUČENÍ Jak mnozí zaměstnanci, tak řada orgánů státní správy ČR již učinili praktické kroky ke zvýšení koherence politik v zájmu rozvoje. Snahy o pokračování nutně vycházejí nejen z rostoucího archivu závazných závěrů Rady EU (včetně Lisabonské smlouvy), které dnes zmiňují koherenci evropských politik takřka v každé souvislosti s rozvojovou spoluprací. Mohou se opřít i o základní politickou podporu, kvalifikované lidské zdroje a funkční rozhodovací mechanismy v ČR. Politická vůle však nesahá do nejvyššího politického vedení a zdaleka ji nevykazují všechna ministerstva. Státní zaměstnanci mnohde zápasí s jinou agendou, nedostatkem času i dalších kapacit potřebných pro efektivní práci, jako je monitoring, hlubší expertiza a intenzivnější komunikace s dalšími orgány. Potenciál existujících koordinačních mechanismů ani institucí není využíván a naráží na meze v administrativní kultuře. V první fázi systematičtějšího zvyšování koherence politik pro rozvoj v České republice proto Glopolis doporučuje se strategicky zaměřit na efektivnější systém koordinace příslušných složek státní správy pod vedením Ministerstva zahraničních věcí v rámci existujících rozhodovacích procesů (pro EU i vlastní českou politiku) i existujících kapacit klíčových pro vybraná prioritní témata a souběžně také na postupné zvyšování těchto kapacit, komplexnější rozhodovací procesy a prohloubení veřejné a politické podpory. Koncepční materiály (k tematickým prioritám i procedurální metodice) by měly kombinovat a zajistit vzájemnou synergii mezi změnami shora (politická úroveň) a zároveň změnami zdola (pracovní úroveň státní správy).

6.1 Strategický rámec Pro vybrané prioritní oblasti nerozvojové politiky, resp. jejich podtémata, je třeba zformulovat základní rozvojovou pozici a efektivní systém koordinace státní správy v reprezentativním, koncepčním materiálu. Jeho cílem by bylo rozšířit množinu faktorů, které se berou v příslušné resortní politice v potaz při přípravě pozic tak, aby pokud možno nenásilně a automaticky zahrnovala dopady na udržitelný rozvoj a ty nejchudší skupiny obyvatel. Tuto cílovou skupinu je však třeba promyšleně definovat. Postupem času lze podobnou proceduru aplikovat na celou politickou agendu české státní správy (identifikace rozvojových aspektů v legislativním i nelegislativním plánu vlády), podobně jako to vždy činí u indikativní agendy Rady EU každé předsednictví (tzv. coherence screening).

Koncepční materiály – mandát a manuál Obecně by Ministerstvo zahraničních věcí (případně rozvojové a mezinárodní složky dalších orgánů státní správy) mělo na základě těchto koncepčních materiálů reprezentovat nejen rozvojovou pozici, ale globálnější (v řadě oblastí stačí i jen evropský) pohled vůbec. Tím by pomohlo vyvážit pohled většiny ostatních resortů (s výjimkou Ministerstva životního prostředí) a celkově domácí politickou debatu (o zemědělství, změně klimatu, energetice atd.), které mají tendenci se soustředit jen na český či pouze partikulární rozměr daných témat (např. konkurenceschopnost). Zároveň by měl tento materiál (či spíše materiály) určit, které složky státní správy, včetně různých odborů Ministerstva zahraničních věcí (MZV), by měly být zahrnuty, jakým způsobem a prostřednictvím jakých procesů do koordinace rozhodování. Jinými slovy, rozšiřoval by metodiku přípravy vládních materiálů v podobném duchu, jako analýza dopadů na životní prostředí

75


(EIA) či na regulatorní zátěž (RIA). Taková analýza dopadů na rozvoj (jakási DIA – development impact assessment) už má své průkopníky a týkala by se jak metodické úpravy meziresortního připomínkového řízení, tak metodiky Výboru pro EU. Celý materiál by představoval mandát a zároveň manuál k prosazování rozvojové pozice pro všechny relevantní složky MZV (nemůže zůstat jen na bedrech Odboru rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, ORS či Odboru politik Evropské unie, EUPO), včetně Stálého zastoupení v Bruselu, a referenční dokument pro relevantní složky ostatních resortů, včetně Úřadu vlády či představitelů vlády. Vznik, posloupnost a způsob přípravy a schválení materiálu, jakož i následné kroky by měla určit Rada pro ZRS. Autoři této studie by doporučovali vytvoření zvláštní pracovní skupiny či skupin Rady. Na nich by ORS navrhnulo základní cíle a kostru materiálu/ů a požádalo klíčové resorty o vstupy. Ve spolupráci se Stálým zastoupením v Bruselu, dalšími relevantními odbory MZV a případně s externími odborníky by MZV zformulovalo hlavní cíle, procesy a doporučení pro zvyšování koherence ČR v prioritních oblastech. Hotový koncepční materiál by měla nejprve projednat Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci a poté dle relevance Kolegium ministra a/či vláda. V rámci MZV by navíc Glopolis doporučoval zahrnout princip a základní cíle koherence politik pro rozvoj do nově připravovaných strategických dokumentů vlády ČR – nové Koncepce zahraniční politiky ČR a Koncepce působení České republiky v Evropské unii. Kromě toho by k posílení koherence přispělo i zvýšení koncepčnosti české multilaterální diplomacie, včetně strategičtějšího přístupu k multilaterální rozvojové spolupráci, kupříkladu vytvořením Koncepce působení ČR v systému OSN. Politický závazek k posílení koherence, strategické impulzy i praktickou pomoc by přinesl vstup ČR do Výboru pro rozvojovou spolupráci (DAC) Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) a aktivní účast a čerpání zkušeností z práce OECD na zvyšování koherence politik ve prospěch rozvoje.

Tematické priority – zemědělství a změna klimatu Glopolis navrhuje zpracovat koncepční materiál/y na tematické priority již určené MZV pro první fázi zvyšování koherence politik pro rozvoj – zemědělství (s doporučeným důrazem na agrární obchod) a životního prostředí (s doporučeným důrazem na změnu klimatu). Představují témata silně relevantní a aktuální, a to jak pro rozvojovou spolupráci, tak pro domácí (evropskou) politiku, kapacitně zvládnutelná, u nichž jsou případné dílčí posuny v obsahu pozice i v mechanismech koordinace politicky průchodné. Konkrétně to znamená ve zmíněných pozičních materiálech identifikovat klíčová témata pro nadcházející agendu společné zemědělské politiky (SZP), společné obchodní politiky (SOP) a klimaticko-energetické politiky (jak na úrovni EU, tak ČR), případně další strategické příležitosti a navrhnout k nim rozvojovou pozici ČR a systém koordinace. Je na zvážení, zda takovou pozici koncipovat jako materiál jeden, dva či tři: 1) SZP a užší spolupráci MZV–MZe, 2) agrární obchod a užší spolupráce MZV–MZe–MPO a 3) změna klimatu a užší spolupráce MZV–MŽP–MPO–MF, případně také MZe–MMR–MD a Úřadu vlády. Případně zvláštní materiál k rozšíření metodiky přípravy materiálů do vlády a Výboru pro EU. Vlastní prioritní témata materiálů je třeba dohodnout mezi příslušnými resorty, ale mohla by zahrnovat následující:

76


V rámci SZP by se měl dokument zaměřit zejména na téma vývozních dotací, revize a zprůhlednění přímých podpor v zemědělství a alternativních možností podpory farmářů a evropské (zejména v citlivých sektorech, jako je mléčný sektor), resp. globální potravinové bezpečnosti. Je zapotřebí přezkoumat i dotace EU formálně spadající do „zelené skupiny“, oddělené platby a v menší míře také nástroje druhého pilíře SZP pokrývající značnou část výrobních nákladů a přispívající tak ke skrytému dumpingu při vývozu do rozvojových zemí. Další důležitá témata zahrnují závislost na dovozu krmiv, roli zemědělství v boji se změnou klimatu a obecně analýzu dopadů SZP na boj s chudobou v kontextu nové finanční perspektivy. V rámci obchodní politiky EU by se materiál měl soustředit především na reformu Systému všeobecných celních preferencí (GSP, GSP+ a EBA), EPAs a obchodní aspekty strategie EU– Afrika, další FTAs s rozvojovými zeměmi a rozvojové rozměry agendy Rozvojového kola WTO, zvláště v okamžiku, kdy by opět došlo k přípravě ministerských konferencí. Mezi hlavní témata patří přístup na zemědělské trhy, pravidla původu, sanitární, fytosanitární a další standardy a netarifní překážky obchodu, zvláštní a odstupňované zacházení, investiční dohody, spekulace na komoditních trzích a obecně problematika konkurenceschopnosti a surovinové bezpečnosti. Celkově je ale třeba vycházet především z aktualizované strategie společné obchodní politiky EU. MZV (Odbor dvoustranných ekonomických vztahů a podpory exportu, ODEV, Odbor mnohostranných ekonomických vztahů, OMEV ve spolupráci s ORS) by se ale mělo více zaměřit i na obecnější ekonomické politiky s dopady na chudé země. Dokončovaná Exportní strategie na léta 2011–2016 zatím spíše potlačuje rozvojové hledisko. Naopak připravovaná Strategie konkurenceschopnosti ČR nabízí příležitosti pro pozitivní synergie mezi rozvojovými cíli a transformací ČR v inovativní zelenou ekonomiku. V rámci klimaticko-energetické politiky jsou důležitá zejména probíhající mezinárodní klimatická vyjednávání pod hlavičkou UNFCCC, příprava Politiky ochrany klimatu a Státní energetické koncepce (včetně zlepšení meziresortní koordinace při tvorbě těchto politik), diskuse v rámci EU nad navýšením evropského závazku ke snižování emisí na -30 % do roku 2020 a srozumitelná vize poskytování finančních prostředků na adaptační a mitigační opatření v rozvojových zemích (klimatické financování). Dlouhodobě je třeba se zaměřit na plán přechodu ČR k progresivní nízkouhlíkové ekonomice. I když by neměl příliš zasahovat do partikulárního energetického mixu ČR, je možné uvažovat o výběru několika témat energetické politiky prioritních z hlediska problematického dopadu na chudé země (např. biopaliva). V oblasti klimatických financí (práce MZV i MF se dosud omezovala jen na fast start finance) by dokument měl klást důraz i na inovativní zdroje, včetně pravidel pro výnosy z prodeje emisních povolenek, dále pak na transfer technologií a flexibilní mechanismy v rámci nového klimatického režimu pod hlavičkou UNFCCC. Rozvojové aspekty jsou poměrně dobře rozpracovány již MŽP, takže jejich formulace a koordinace by pro MZV měla být citelně snazší a rychlejší než u zemědělství a agrárního obchodu.

6.2 Koordinační procesy na politické (vyšší) úrovni Všude tam, kde existuje podpora z vyšších, politických pozic státní správy, se nejen snáze změní dílčí pozice či politika ČR, ale schválí se i strategické cíle a dokumenty, zlepší informační toky, upraví koordinační a rozhodovací procesy a hlavně najdou lidské či finanční kapacity i na pracovní úrovni státní správy. Zejména podpora na úrovni náměstků (a potažmo ministrů) by neměla být jen kritériem pro výběr témat a procesů, ale taktéž cílem další PCD práce.

77


Rada pro zahraniční rozvojovou spolupráci Nejvhodnějším mechanismem pro stanovení cílů, strategický politický dialog, lepší koordinaci a posilování politické vůle je Rada pro ZRS. Měla by mít pravidelně na agendě aktuální „velká“ politická témata z prioritních oblastí koherence, relevantní zejména pro pozice náměstků a vrchních ředitelů ostatních resortů (např. prezentace pozic a strategické diskuse k reformě SZP či klimatické politiky), dávat podněty, pozitivně a spíše neformálně ovlivňovat související koordinační procesy jako Výbor pro EU – Resortní koordinační skupiny (V-EU-RKS) a meziresortní připomínkové řízení. Také by měla více zapojit Úřad vlády a tlačit na zvýšení obecné koherence českých politik. Kvalitě a relevanci takové diskuse na Radě ZRS by napomohla pravidelná či alespoň ad hoc účast zástupců z odborů či lépe sekcí na MPO, MZe, případně i MŽP přímo zodpovědných za evropské politiky (Odbor mnohostranné a společné obchodní politiky MPO, Odbor pro vztahy s EU, Odbor vztahů s EU MZe a Odbor Evropské unie a politiky životního prostředí, EUPŽP a v oblasti změn klimatu i Odbor změny klimatu, OZK MŽP), včetně příslušných útvarů Úřadu vlády, a zejména jejich aktivní zapojení do diskuse. Rozvojový rozměr by měl být maximálně průkazný a formulovaný pokud možno pozitivně jako možný příspěvek k boji s extrémní chudobou (nejvíce postižených komunit, nikoliv celých zemí) a k dosažení udržitelného rozvoje, jako plusové body pro daný resort či politika spíše než jako kritika stávající resortní politiky, snaha o podřízení dané politiky politice rozvojové či snaha hájit zájmy ještě jiných (tj. rozvojových) zemí než ČR. Rada by měla zároveň získávat od resortů zpětnou vazbu jak pro možné změny jejich resortních politik, tak pro možné změny politiky rozvojové, potažmo zahraniční. Mezi resorty existuje poptávka po vyhodnocování transformace ZRS, nové koncepce či dosavadního působení rozvojové politiky na zemědělství, obchod či energetiku, aby bylo možno eliminovat případné negativní efekty a dosavadní nevhodné postupy. Zároveň je pro praktický posun PCD třeba pravidelně meziresortně vyhodnocovat konkrétní cíle v prioritních oblastech, případně je aktualizovat. Glopolis proto doporučuje zavést pravidelné každoroční hodnocení české rozvojové politiky (tedy zahraniční rozvojové spolupráce a v jejím rámci i koherence politik pro rozvoj), informovat o něm vládu a Parlament ČR – např. u příležitosti jarního materiálu o ZRS pro vládu.

Rada vlády pro udržitelný rozvoj Kromě toho existuje v ČR další politické fórum na vysoké úrovni, které má potenciál zvýšit koherenci politik pro rozvoj v ČR a doplňovat práci Rady pro ZRS. Glopolis doporučuje využít mechanismů Rady vlády pro udržitelný rozvoj v rámci realizace Strategického rámce udržitelného rozvoje České republiky a jeho externí dimenze (příspěvek ČR k plnění Rozvojových cílů tisíciletí) pro vyšší politickou a širší veřejnou podporu rozvojové agendy (zastoupeny nejen resorty a místní samospráva, ale i podnikatelské svazy, odbory, nevládní organizace a akademická obec), lepší koordinaci na politické úrovni (předsedou je premiér), strategické ukotvení a mechanismy analýzy a monitorování (např. prostřednictvím pravidelných situačních zpráv o plnění Strategického rámce).

78


Výbor pro Evropskou unii V-EU na pracovní a vládní úrovni představuje klíčový politický mechanismus při tvorbě pozic ČR pro jednání EU. Kromě zmíněné rozšířené metodiky pro přípravu materiálů do V-EU zahrnující dopady na vybrané rozvojové aspekty Glopolis pro zvýšení koherence doporučuje MZV přednostně se zaměřit na náměstky, kteří reprezentují příslušné prioritní resorty ve V-EU: navázat s nimi užší kontakt, zjistit jejich klíčová témata a vazby na rozvojovou agendu, cíleně je vtahovat do formálních (Rada pro ZRS) i neformálních diskusí (kulaté stoly, semináře, konference). Nejdůležitější roli však hraje zástupce MZV, jeho politická podpora tématu, připravenost, odborné znalosti a vyjednávací schopnosti, včetně schopnosti vertikální i horizontální komunikace.

6.3 Koordinační procesy na pracovní (nižší) úrovni Na pracovní úrovni státní správy se však připravuje velká většina rozhodnutí i řeší většina sporů kolem nich, a to jak při tvorbě české politiky, tak při přípravě pozic do EU. Glopolis proto zejména doporučuje zintenzívnit a zefektivnit horizontální komunikaci jednak uvnitř MZV, jednak mezi MZV a příslušnými (nerozvojovými) odbory zodpovědnými za přípravu klíčových politik/pozic na vybraných resortech, včetně aktualizace, revize a případné úpravy stávajících systémů monitoringu rozvojové agendy (mimo tradiční procesy rozvojové politiky). Zároveň by se tvorby stanovisek u klíčových otázek s rozvojovou tematikou, případně vlastních zasedání meziresortních koordinačních procesů (RKS či MPŘ) i na MZe a MPO, měli na ad hoc pozvání gestorů či MZV – v rámci veřejné konzultace či v poradní roli – účastnit i experti výzkumných či nevládních subjektů, jako se to již děje na MŽP či MZV.

Resortní koordinační skupiny V případě politik Evropské unie je zapotřebí pravidelný monitoring prioritních témat (z koncepčního materiálu) na agendě EU, konzultace mezi ORS, SZ Brusel, EUPO, EUGA, OMEV, ODEV, TRANS, AFR, AST, AMER a VE a společnou přípravu pozic MZV pro klíčová zasedání příslušných RKS (u zásadních témat ideálně po dohodě s náměstkem/ky MZV a jeho/jejich podporou na V-EU či ve vyšších formacích Rady EU) Pozice ČR k aktuálním otázkám evropské agendy plynoucím z týdenního cyklu RKS je v rámci schváleného materiálu třeba pružně koordinovat podle potřeby jednak mezi ORS, EUPO, SZ Brusel a příslušnými odbory MZV, jednak paralelně i mezi relevantními odbory MZe (OZOS a OVEU), MPO (OMSEP a OPE) a MŽP (OMV, OZK a EUPŽP) Klíčovou roli pak sehrává zástupce EUPO MZV na RKS MZe, MPO a MŽP plus zástupce SZ Brusel. Pozornost je také třeba zaměřit na odbor EUGA, který rozhoduje o gesci nad tvorbou pozic MZV do RKS relevantních i z hlediska rozvoje. Zástupci EUPO MZV by se měli pokud možno nejen pravidelně účastnit větší škály schůzek či připomínkování v rámci RKS na MZe, MŽP a MPO, ale také prezentovat zde stanoviska MZV za oblast rozvojové spolupráce. Stanovisko MZV by pak mělo být nedílnou součástí vytváření konečné pozice ČR k danému tématu. Zejména zastupování MZV na RKS MŽP k evropské klimatické politice by bylo dobré lépe personálně zajistit. Na jednáních sektorové skupiny pro mezinárodní obchod (RKS MPO) by se měla pravidelně diskutovat i neformální, expertní a ad hoc zasedání Rady EU (tj. nejen instrukce pro pravidelné pracovní skupiny Rady). Glopolis dále doporučuje podpořit Stálé zastoupení ČR

79


v Bruselu a úseky, které jsou zodpovědné za příslušné nerozvojové politiky v přijetí koherence politik pro rozvoj jako důležitého rámce v rozhodování v oblasti evropských politik.

Domácí a další meziresortní koordinace V případě českých politik je třeba konzultace ORS s příslušným odborem MZV, který je zapojen do vybraného meziresortního připomínkového řízení, či aktivní vstup ORS do tohoto řízení, společné vypracování připomínek a konzultace s příslušným odborem/odbory gestorského resortu (u zásadních témat opět ideálně po dohodě s náměstkem/ky MZV a jeho/jejich podporou při meziresortní koordinaci na vyšší úrovni). Analogicky je třeba zajistit informovanost Kabinetu ministra, který rozhoduje o gesci nad tvorbou pozic MZV do meziresortních připomínkových řízení relevantních z hlediska rozvoje. U klimaticko-energetické politiky, u níž je zatím nejmenší část kompetencí přesunuta na evropskou úroveň, je klíčová úzká spolupráce MZV s Odborem změny klimatu MŽP a Odborem elektroenergetiky MPO a v oblasti klimatického financování i s Odborem mezinárodních vztahů MF. Za zvážení by také stál vznik užší pracovní skupiny klíčových resortů (MŽP, MPO, MZV, MF) a Úřadu vlády pro diskusi nad hlavními tématy v oblasti změny klimatu, včetně těch, která se dotýkají rozvojových zemí. V případě kapacitních možností, by se mohl zástupce MZV účastnit i dalších formálních anebo méně formálních mechanismů meziresortní koordinace, jakými jsou Platforma kulatých stolů MZe, rozšířená RKS a Obchodní panel MPO, jednání České rady pro obchod a investice, ad hoc pracovní skupiny, kulaté stoly a semináře MŽP. Naopak ostatní resorty by měly využít těchto diskusních platforem pro širší odbornou diskusi o rozvojových otázkách a pro posilování koherence vlastních politik. Glopolis v této souvislosti doporučuje zvážit i oživení Meziresortní skupiny pro WTO na MPO coby příležitostné platformy k méně formální debatě s širší skupinou zainteresovaných aktérů o přístupu ČR k aktuálním otázkám mezinárodního obchodu a globální ekonomiky. Glopolis v neposlední řadě apeluje na MZV, aby samo šlo příkladem při koordinaci politik s ostatními resorty v oblastech své gesce (například poctivé, otevřené a včasné konzultace při přípravě Evropské rady) a lépe vyvažovalo teritoriální (bilaterální) motivy při tvorbě zahraniční politiky motivy globálnějšími (multilaterálními) a trans-disciplinární perspektivou.

Další vnitroresortní koordinace V případě, že se schůzek s MPO nad obchodní politikou, s MŽP na klimatickou politikou či schůzek s MZe nad SZP v rámci jiných procesů než RKS účastní zástupci jiných odborů MZV, např. zaměřující se na mnohostranné ekonomické vztahy v rámci jednání o EPAs či mezinárodně-právní aspekty UNFCCC, je potřeba, aby s nimi ORS alespoň rámcově konzultoval pozice. Koncepční materiál by sloužil i příslušným odborům s rozvojovým portfoliem na MZe, MŽP a MPO jako východisko k vnitroresortnímu připomínkování a koordinaci: - Odboru zahraničně obchodní spolupráce (OZOS) na MZe k pravidelné koordinaci s Odborem pro vztahy s EU (OVEU) a dalšími relevantními odbory Sekce vnějších vztahů při tvorbě české pozice pro SZP a při tvorbě instrukcí pro náměstky či ministra zemědělství pro příslušná zasedání Rady EU,

80


- Odboru podpory exportu (OPE) na MPO k lepší komunikaci rozvojových rozměrů v Sekci zahraničního obchodu (včetně komunikace s obchodními rady na ZÚ) a při konzultacích se Sekcí Evropské Unie a mezinárodní konkurenceschopnosti či Odboru mnohostranné a společné evropské politiky (OMSEP) při tvorbě instrukcí pro náměstky či ministra průmyslu a obchodu pro příslušná zasedání Rady EU, - Odboru změny klimatu (OZK), Odboru EU a politiky životního prostředí (EUPŽP) a Odboru mnohostranných vztahů (OMV) na MŽP, jinak dobře zkoordinovaných, k udržování vnitroresortní podpory pro rozvojovou agendu, Odboru elektroenergetiky, Sekci průmyslu a energetiky a MPO celkově k většímu zohledňování rozvojových aspektů a ke komplexnější vzájemné koordinaci obou resortů při společné přípravě pozic pro českou i evropskou klimaticko-energetickou politiku.

6.4 Monitoring, kapacity a širší podpora Kromě strategického rámce a efektivnějších koordinačních mechanismů, na které především se zaměřila tato studie, jsou ovšem pro úspěšnou práci na zvyšování koherence politik pro rozvoj důležité i další faktory: širší povědomí, politická podpora a kapacity pro realizaci potřebných aktivit. Předpokladem účinné a přesvědčivé PCD práce je především posílení několika důležitých oblastí práce MZV a dalších orgánů státní správy, včetně důležité role při zvyšování celkové soudržnosti resortních politik a tematických strategií pro Úřad vlády (rozvojem vlastních a/či podporou externích kapacit) a vládní orgány typu Rady vlády pro udržitelný rozvoj či Rady pro ZRS:

Monitoring i hodnocení Je třeba zintenzívnit dokumentaci a analýzu dopadů prioritních politik ČR, EU či mezinárodního společenství na chudé komunity v rozvojových zemích nebo v zemích s přechodnou ekonomikou, včetně aktivní spolupráce se zahraničními a nestátními experty. Analýzy dopadů mají jak ad hoc, tak ex post charakter. Klíčové jsou preventivní mechanismy rozvojového screeningu (efektivní monitorovací systém), v první řadě půlroční prověrka rozvojových aspektů na indikativní agendě Rady EU. Podobný proces pravidelné předběžné indikace rozvojových rozměrů v legislativním a nelegislativním plánu vlády ČR by velmi pomohl ve zvyšování koherence politik v národní kompetenci. Aktivní přehled o relevantních politických procesech, zejména meziresortních koordinačních příležitostech v prioritní oblasti: agendách, časovém plánu, hlavních institucích a relevantních lidech, včetně způsobů jak dané procesy nejefektivněji ovlivnit na české (a potažmo evropské) úrovni by mohl být výsledkem výše zmiňovaných koncepčních materiálů. Ať již na základě takového materiálu či bez něj se ovšem vyplatí výrazněji investovat do horizontální komunikace uvnitř i mimo MZV. Na praktičtější, tematické rovině se pak jedná zejména o dopadové studie na evropské úrovni, ke kterým by (jako v případě dohod o volném obchodu a TCP) měly RKS zpracovávat pozici ČR. U klíčových rozhodnutí by se časem mohla analýza rozvojových dopadů provádět podobně, jako se u mnoha materiálů vyžaduje zhodnocení dopadů na státní rozpočet, regulatorní zátěž či životní prostředí. Nabízí se i možnost ve spolupráci s Českou rozvojovou agenturou zahrnout

81


dopady nerozvojových politik do evaluačních zpráv o realizaci projektů české ZRS a komunikovat výsledky takového monitoringu směrem k MZV a příslušným resortům. Prostřednictvím školení, seminářů a zejména kvalitním zpracováním koncepčních materiálů je třeba prohloubit porozumění nejen rozvojovému aspektu, ale širšímu a odbornému kontextu dané (resortní) politiky, resp. vybraného prioritního tématu. Glopolis se konečně přimlouvá i za intenzivnější snahy získat politickou podporu na úrovni ministra a náměstků nejen pro rozvojovou spolupráci obecně, ale také zvyšování koherence pro rozvoj (důležité jak pro meziresortní, tak pro vnitroresortní koordinaci), uvolnění/restrukturalizace dostatečných kapacit v rámci personálu ORS a mobilizace základních finančních zdrojů pro externí spolupráci.

Ostatní aktéři Glopolis doporučuje ve spolupráci s neziskovým sektorem iniciovat semináře, kulaté stoly či konference o koherenci klimaticko-energetické, zemědělské a obchodní politiky s rozvojovou politikou nejen pro úředníky všech relevantních orgánů státní správy, nýbrž také důležité nevládní aktéry, kteří mají významný vliv na tvorbu pozice ČR k SZP, energetice a změnám klimatu či obchodní politice (představitelé Agrární komory, Zemědělského svazu ČR, asociace soukromých zemědělců či Svaz průmyslu a dopravy, Hospodářská komora, obchodní komory ad.), ale u nichž není rozvojový kontext brán doposud vůbec v úvahu. Podobné akce mohou posloužit nejen k většímu pochopení PCD ze strany rozhodujících aktérů, ale rovněž i k objasnění pozic ještě před tím, než dojde k případným střetům při oficiální tvorbě pozic a politik. Zvyšovat ve spolupráci s neziskovým sektorem veřejné povědomí o (a politickou podporu pro) koherenci, zejména posilovat obecné povědomí o evropských závazcích v oblasti koherence politik pro rozvoj, a ilustrovat možnosti pozitivní synergie, jakou byla například Strategie GRV a jakou nabízí energetická transformace ČR či rozvojové klimatické projekty. Zvláštní pozornost by měla být zaměřena na poslance a senátory Parlamentu ČR, a to prostřednictvím neformálních schůzek, kulatých stolů, parlamentních slyšení a účasti na jednáních příslušných výborů. Zástupci MZV by se měli dle možností účastnit vybraných jednání Výboru pro evropské záležitosti PS PČR o prioritních tématech/politikách. Jednání výborů se mohou účastnit ministři či náměstci i širší odborná veřejnost, takže nabízí určitý prostor i širší debatě a zvyšování povědomí. V neposlední řadě je potřeba posilovat kapacity českých rozvojových, environmentálních a dalších nevládních organizací, akademické sféry i soukromého sektoru pro výzkum a analýzu v oblasti dopadů nerozvojových politik na rozvojové země (např. podporovat pravidelné stínové zprávy rozvojových platforem a zahrnutí PCD do nich, například AidWatch hodnotící zpráva FoRS).

82


7. ZÁVĚR – KULTURA KVALITNÍHO ROZHODOVÁNÍ Řada obecnějších i velmi konkrétních doporučení, která vzešla z této studie, pochopitelně nevyčerpává celou problematiku koherence politik pro rozvoj v České republice. Autoři ve spolupráci s dvěma desítkami externích konzultantů věnovali pozornost jen dvěma z možných témat, byť obě mají značně mezioborový charakter. Zcela mimo záběr této mapovací studie zůstaly tak důležité otázky rozvojové spolupráce jako migrace, bezpečnost a lidská práva i mnohé zásadní rozvojové aspekty obchodní a environmentální politiky (například ochrana práv duševního vlastnictví či úbytek biodiverzity). V okamžiku, kdy se vyšší politická vůle (případně širší podpora pro koherenci díky práci dalších aktérů), zvýšené povědomí nejen o rozvojové spolupráci, ale i koherenci politik pro rozvoj a/či úspěšná praxe (dosažení vybraných „koherenčních“ cílů) promítne do vyšších kapacit (ať již MZV či ostatních resortů), je možné počet prioritních oblastí rozšířit. Podobně pak lze uvažovat i o rozšíření PCD aktivit z národní a evropské úrovně do české multilaterální diplomacie. Navíc byl tematický (politický) rozměr problematiky záměrně upozaděn ve prospěch procedurálního (technického) pohledu. Z řady procedurálních rozměrů koherence dostala největší prostor koordinace politik. Takový záběr nejlépe reaguje na podmínky, jimž Odbor rozvojové spolupráce na MZV čelí při praktickém rozbíhání koherence. Existující mechanismy vnitroa meziresortní spolupráce nabízejí drobné příležitosti k procedurálním vylepšením, která jsou relativně málo náročná na nové kapacity a politicky průchodná (nevyžadují substantivní shodu ani podporu na nejvyšší politické úrovni), ale mohou již v zárodku předcházet tvorbě politik či pozic ČR s (potenciálně) negativním dopadem na chudé komunity rozvojového světa. A hlavně mohou odkrývat možné synergie. S koordinací úzce souvisí i další aspekty„PCD“87 jako celková institucionální struktura (kompetence a hierarchie ve státní správě) a konzultace se zainteresovanými (nestátními) subjekty, které dotvářejí obraz v obecné části i tematických kapitolách. Podobně v analýze i doporučeních akcentuje studie problémy s kapacitami pro monitoring, analýzu a samotnou koordinaci. Monitoring má navíc v této studii (např. oproti běžnému pojetí OECD) dvojí význam – jako zpětná vazba a hodnocení dopadů daných politik na chudé země (ex post) i jako schopnost sledovat agendu nerozvojových politických procesů a odhalovat v ní rozvojové rozměry (ex ante). Okrajově, spíš v doporučeních na další kroky než v analýze stávajících resortních dokumentů, se autoři dotýkají politických (resortních či meziresortních) strategií. Na několika místech padají zmínky i o posledních dvou důležitých faktorech koherence – politické vůli a administrativní kultuře. Tyto dva rozměry však představují jakousi meta rovinu celé problematiky. Hrají velmi důležitou roli v tom, že ovlivňují i řadu ostatních faktorů, jako jsou kapacity, strategie či institucionální změny. Závěrečné řádky proto patří právě jim.

Politická vůle Koherence politik pro rozvoj je součástí rozvojové spolupráce. V současnosti nevypadá příliš realisticky, že by si mohla získat veřejnou a politickou podporu srovnatelnou s rozvojovou spoluprací. Podpora posledně jmenované problematiky u českých politiků, médií i veřejnosti 87

83

Viz například osm pilířů dobré praxe z metodiky OECD – Analytical Framework: Institutional Mechanisms to Promote PCD, OECD, 2004, s.11.


sice postupně roste, ale nevztahuje se automaticky i na složité a odtažité téma koherence. Česká veřejnost se tímto tématem v podstatě nesetkává ani v médiích ani u politiků ani v kampaních státu či občanské společnosti. Zvláštní podpora pro koherenci politik pro rozvoj však není nutná, dokud stoupá podpora rozvojové spolupráci obecně. Zkušenost s novodobou českou ZRS ostatně ukazuje, že i zde byla klíčovým aktérem především státní správa. Koherence politik pro rozvoj má zatím daleko k tomu stát se konceptem, s nímž bude pracovat premiér a celá vláda, nebo se zařadí mezi automatická kritéria rozhodování jiných resortů. Je to stále koncept, který značně závisí na tlaku zvenčí – z EU, nevládních organizací – i na aktuální podpoře politického vedení MZV. Vzhledem k výše uvedeným úskalím a potenciálním rozporům s jinými resorty se tam PCD agenda stále hodnotí opatrně. Dramatické posuny k plošné obhajobě rozvojové agendy na nejvyšší úrovni však v první fázi nejsou zapotřebí. Jedním z hlavních závěrů této studie je poznatek, že užitečné změny mohou proběhnout i bez politické vůle na nejvyšší úrovni a bez politické vůle ke změnám konkrétních politických pozic. Plánované zaměření MZV na procedurální aspekty, vybraná prioritní témata a větší pozornost zaměřená na pozitivní synergie mezi různými politikami a rozvojovými cíli v první fázi zvyšování koherence, spíše než na negativní kritiku resortů, by mohly získat podporu několika klíčových náměstků. Víc tato opatření nepotřebují.

Globální odpovědnost Mnohá z problematických PCD témat jsou poměrně nová, komplexní, a proto ve státní správě institucionálně stále ne zcela ukotvená (například klimatická změna či biopaliva). Práci na vyšší koherenci nelze zredukovat na jednu či dvě české politiky s přímým negativním dopadem na konkrétní chudou zemi. Popravdě řečeno, takto jednoduchý, přímočarý příklad bychom asi ani nenašli. Ale zvyšování koherence pro rozvoj nemůžeme omezit ani na vybrané evropské politiky, které byly rozvedeny především v druhé části této studie. Předmětem PCD práce jsou trans-disciplinární témata, se složitou kauzalitou a globálním, často systémovým rozměrem. Biopaliva kupříkladu spadají do agendy energetické, klimatické, zemědělské a rozvojové. Nejenže je těžké určit, ke které z těchto politik přísluší nejvíc, ale navíc toto téma má i svůj obchodní, investiční a ekologický rozměr. Každé zemi tak přinášejí jiný mix problémů a příležitostí v závislosti na mnoha dalších okolnostech, včetně institucionální kultury v příslušné chudé zemi. A konečně nejsou ani fenoménem jedné země či kontinentu. Zmiňované politiky každé země musí brát v potaz dynamiku globálního systému, ať již mluvíme o energetickém, ekologickém či ekonomickém systému. Bez globální dohody dnes nelze výrazně postoupit ani v mezinárodním obchodě, ani v klimatických jednáních. Efektivní práce na koherenci politik pro rozvoj proto vyžaduje také mezinárodní, či přímo multilaterální koordinaci. Obecně přitom platí, že multilaterální diplomacie ČR (nad rámec EU), včetně multilaterální rozvojové politiky, je méně promyšlená a kapacitně zajištěná než bilaterální politiky (a tvorba pozic do EU). ČR spíše pasivně přebírá (či kritizuje), než aktivně vytváří pozice EU ke globálním tématům a nemá zcela vyjasněno, jaké zájmy je pro ni lépe sledovat bilaterálně a kde má vyšší přidanou hodnotu EU.

84


Poctivější rozhodování Účinná opatření v takto komplexních problémech tedy vyžadují komunikaci mezi různými odbornostmi, orgány státní správy a konzultace s různými typy aktérů (tedy komplexnější proces domácího rozhodování). Zatímco dopady finálních politických kompromisů mezi tolika rovinami jsou nejisté, náklady na potřebnou komunikaci, konzultaci a koordinaci nejsou zanedbatelné. Poměr výnosů a nákladů pro práci na koherenci tak při použití běžných či pragmatických měřítek může často vycházet velmi nevýhodně. Investice do poctivější analýzy témat a dopadů různých politických rozhodnutí se ovšem velmi dobře může vrátit na domácí půdě, včetně žádoucí transformace v bezpečnější, konkurenceschopnou a udržitelnější ekonomiku. I v domácím rozhodování dochází často ke střetu různých protichůdných zájmů, z nichž některé jsou hůře měřitelné a reprezentované, ale o nic méně legitimní. Jak ukazují skandinávské země, pružnější, otevřenější a zodpovědnější státní správa navenek bývá znakem podobného přístupu i uvnitř (a hlavně obráceně), z čehož v posledku těží především občané a společná kvalita života v dané zemi. Při pohledu do historie byly ale i jiné státy schopné vybudovat pozoruhodné kapacity pro aktivity mnohem náročnější, ambicióznější i kontroverznější než je rozvojová spolupráce (např. výzkum vesmíru). Mnohé z dnešních samozřejmých úkolů či institucí států (například ministerstva životního prostředí) byly ještě před půlstoletím nemyslitelné. Bez vize a odvahy konkrétních lidí by ovšem nevznikly. Autoři této studie věří, že doporučení z této studie se alespoň zčásti podaří přenést do praktického fungování české státní správy a časem tak pomohou nejen nejchudším komunitám globálního Jihu, ale i dlouhodobějšímu posunu České republiky směrem k zodpovědnější ekonomice, poctivější politice a kvalitnějšímu životu.

85


86


8. SEZNAM LITERATURY BOWYER, CATHERINE. Anticipated Indirect Land Use Change Associated with Expanded Use of Biofuels in the EU: An Analysis of Member State Performance. Institute for European Environmental Policy, Brusel, 2010.

CAN-EUROPE, WWF, APRODEV, CIDSE. “Has the EU kept its fast-start climate finance promises?” CAN-Europe, WWF, APRODEV, CIDSE, Brusel, 2010. CONCORD (PCD taskforce). „Manual on PCD: Policy coherence for development: concept, tools and instruments at the OECD, the EU and national level (case studies of Sweden and the Netherlands).“ CONCORD (PCD taskforce), Brusel, 2010. CONCORD. “Spotlight on Policy Coherence.” CONCORD, Brusel, 2009.

ČESKÁ NÁRODNÍ RADA. „Zákon č. 2/1969 Sb. (Kompetenční zákon)“, schválený dne 8. ledna 1969. Česká národní rada, Praha 1969. K dispozici na: http://www.helcom.cz/download/integrace/001kompet2.pdf

DE GUCHT, KAREL.„Building on Global Europe: The Future EU Trade Agenda.“ Projev k německým průmyslníkům, Berlín, Německo, 15. dubna 2010. K dispozici na http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/april/ tradoc_146015.pdf

EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY. “Tracking progress towards Kyoto and 2020 targets in Europe.” European Environmental Agency, Kodaň, 2010. EVROPSKÁ KOMISE.“EU 2009 Report on Policy Coherence for Development.“ Evropská komise, Brusel, 2009. EVROPSKÁ KOMISE. „Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy.“ Evropská komise, Brusel, 2010. EVROPSKÁ KOMISE. „EU development policy in support of inclusive growth and sustainable development. Increasing the impact of EU development policy. GREEN PAPER.“ Evropská komise, Brusel, 2010. EVROPSKÁ KOMISE. „Policy Coherence for Development – Establishing the policy framework for a whole-of-theUnion approach.“ Evropská komise, Brusel, 2009. EVROPSKÁ KOMISE. “Policy Coherence for development. Work Programme 2006-2007. Commission staff working document.” Evropská komise, Brusel, 2006. EVROPSKÁ KOMISE. „Policy Coherence for Development Work Programme 2010-2013.“ Evropská komise, Brusel, 2010. EVROPSKÁ KOMISE. „Trade, Growth & World Affairs“ Evropská komise, Brusel, 2010. K dispozici na: http://trade. ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146981.pdf EVROPSKÁ KOMISE. „The CAP towards 2020: Meeting the food, natural resources and territorial challenges of the future.” Evropská komise, Brusel, 2010. EVROPSKÝ PARLAMENT, RADA A KOMISE. „Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise o rozvojové politice Evropské unie: „Evropský konsensus““ Úřední věstník Evropské unie C46/01 z 24.února 2006. K dispozici na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:046:0001:0019:CS:PDF

FORAY, DOMINIQUE. Technology Transfer in the TRIPS Age. International Centre for Trade and Sustainable Development, Ženeva, 2009. FRIENDS OF THE EARTH AFRICA, FRIENDS OF THE EARTH EUROPE. “Africa: up for grabs. The scale and impact of land grabbing for agrofuels.” Friends of the Earth International, 2010.

GILBERTSON, TAMRA, A OSCAR REYES. Carbon Trading. How it works and why it fails. Dag Hammarskjöld Foundation, Uppsala, 2009. GLOPOLIS – Pražský institut pro globální politiku. „Jak v České republice zvýšit koherence mezi tvorbou obchodní a rozvojové politiky – Srovnávací analýza s případovými studiemi Finska a Rakouska“, Glopolis, Praha, 2006.

87


GLOPOLIS – Pražský institut pro globální politiku. „Kdo hledí za plot české zahrádky – Analýza globální agendy v osmi stranických programech pro volby 2010“, Glopolis, Praha, 2010. GLOPOLIS – Pražský institut pro globální politiku. „Koherence české zemědělské a obchodní politiky s rozvojovými cíli. Studie a doporučení.“ Praha, Glopolis, 2007.

INTERNATIONAL CENTRE FOR TRADE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT.„Climate Change, Technology Transfer and Intelectual Property Rights.“ International Centre for Trade and Sustainable Development, Ženeva, 2008.

KEIJZER,

NIELS. EU Policy Coherence for Development: from moving the goalposts to result-based management? Brusel: European Centre for Development Policy Management, 2010.

MINISTERSTVO PRŮMYSLU A OBCHODU.“Aktualizace státní energetické koncepce.“ Ministerstvo průmyslu a obchodu, Praha, 2010. MINISTERSTVO ZAHRANIČNÍCH VĚCÍ. „Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky 2010-2017.“ Ministerstvo zahraničních věcí, Praha, 2009. K dispozici na: http://www.czda.cz/editor/filestore/File/ Koncepce%20Zahranicni%20rozvojove%20spoluprace%20na%20obdobi%202010-2017.pdf MINISTERSTVO ZAHRANIČNÍCH VĚCÍ. „Národní strategie globálního rozvojového vzdělávání pro období 2011-2015“ Ministerstvo zahraničních věcí, Praha, 2010. K dispozici na: http://www.mzv.cz/ public/c1/55/ed/612334_522532_Narodni_strategie_globalniho_rozvojoveho_vzdelavani_pro_ obdobi_2011___2015.pdf MINISTERSTVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ. „Politika ochrany klimatu v České republice. Návrh Ministerstva životního prostředí ČR.“ Ministerstvo životního prostředí, Praha, 2009. K dispozici na: http://www.mzp.cz/ C1257458002F0DC7/cz/news_tz091022pok/$FILE/POK_pro_mezirezort_web.pdf

ORGANIZACE PRO EKONOMICKOU SPOLUPRÁCI A ROZVOJ (OECD). „Koordinace v centru vlády: funkce a organizace úřadu vlády.” Dokument SIGMA č. 35, OECD 2004. K dispozici na: http://icv.vlada.cz/assets/pro-skoly/materialy/ vlada/SIGMA_Funkce-a-organizace-uradu-vlady.pdf ORGANIZACE PRO EKONOMICKOU SPOLUPRÁCI A ROZVOJ (OECD). „Analytical Framework: Institutional Mechanisms to Promote PCD, OECD, 2004. ORGANIZACE PRO EKONOMICKOU SPOLUPRÁCI A ROZVOJ (OECD). „2009 Annual Report on OECD Work on Policy Coherence for Development.“ OECD, Paříž, 2009. ORGANIZACE PRO EKONOMICKOU SPOLUPRÁCI A ROZVOJ (OECD). „Building Blocks for Policy Coherence for Development.“ OECD, Paříž, 2009.

PARLAMENT ČR. „Zákon č. 151/2010 Sb. o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci“, schválený Parlamentem ČR dne 21.dubna 2010. Praha 2010. K dispozici na: http://www.sbirka.cz/POSL4TYD/ NOVE/10-151.htm

RADA EVROPSKÉ UNIE. „Millennium Development Goals: EU Contribution to the Review of the MDGs at the UN 2005 High Level Event - Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States Meeting within the Council.“ ze 24. května 2005. Rada EU, Brusel 2005. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/05/st09/st09266.en05.pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Policy Coherence for Development – Working Programme 2006-2007. Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council” z 11. dubna 2006. Rada EU, Brusel 2006. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/ en/06/st08/st08387.en06.pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Policy Coherence for Development (PCD) - Conclusions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council” z 20. listopadu 2007. Rada EU, Brusel 2007. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st15/st15112. en07.pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Coherence screening of indicative Council agendas - Identification of items with a

88


development dimension on the indicative agendas for Council meetings. Presidency Information Note“ ze 31. ledna 2008. Rada EU, Brusel 2008. K dispozici na: http://ec.europa.eu/development/icenter/ repository/ST05892_08_EN.pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Council Conclusions on Supporting developing countries in coping with the crisis“ z 18. května 2009. Rada EU, Brusel 2009. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st10/ st10018.en09.pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Council Conclusions on Policy Coherence for Development (PCD)“ z 18. listopadu 2009. Rada EU, Brusel 2009. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st16/st16079.en09. pdf RADA EVROPSKÉ UNIE. „Council Conclusions on Guidelines for the participation of the European Union in the Fourth UN Conference on the Least Developed Countries (LDC-IV, Istanbul, 9-13 May 2011)“ z 31. března 2011. Rada EU, Brusel 2011. K dispozici na: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/11/st07/st07813. en11.pdf

THE WORLD BANK. “The World Bank Annual Report 2008. Year in Review.” The World Bank, Washington D.C., 2008.

UNDP. „Human Development Report 2007/2008: Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World.“ UNDP, 2007.

VLÁDA ČR. „Zásady zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do Evropské unie“. Příloha usnesení vlády ČR ze 31. března 2004 č. 302. Praha, 2004. K dispozici na: http://www.czda.cz/rozvojovaspoluprace/rozvojova-spoluprace-cr-zrs.htm VLÁDA ČR. „Statut Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci“. Příloha usnesení vlády ČR ze 19. prosince 2007 č. 1439. Praha, 2004. K dispozici na: http://www.czda.cz/editor/filestore/File/Statut%20Rady%20 pro%20ZRS.pdf VLÁDA ČR .„Návrh na institucionální zajištění členství ČR v Evropské unii a na koordinaci procesu rozhodování“ Příloh usnesení Vlády ČR č. 427 ze dne 28.dubna 2003. Praha 2003. VLÁDA ČR . „Strategický rámec udržitelného rozvoje České republik“ Rada vlády pro udržitelný rozvoj, Ministerstvo životního prostředí, 2010, schválená usnesením Vlády České republiky ze dne 11. ledna 2010 č. 37, http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/strategie_udrzitelneho_rozvoje/$FILE/KM-SRUR_CZ20100602.pdf

89


9. Přílohy Příloha 1 – Seznam odborných konzultantů (v abecedním pořadí) NICOL ADAMCOVÁ, Ministerstvo zahraničních věcí, Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci JAN DUSÍK, externí poradce ministra životního prostředí, konzultant v oblasti environmentální politiky a práva, bývalý ministr životního prostředí PETR HALAXA, Stálé zastoupení ČR při EU, Brusel, rozvojová spolupráce a humanitární pomoc JIŘÍ HLAVÁČEK, Ministerstvo životního prostředí, Odbor mnohostranných vztahů, ředitel odboru ROMAN HOLÝ, Ministerstvo zahraničních věcí, Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci PETR HOLUB, nezávislý konzultant v oblasti energetiky DITA CHARANZOVÁ, bývalá vedoucí Úseku obchodní politiky na Stálém zastoupení ČR při EU MICHAL KAPLAN, Stálé zastoupení ČR při EU, Brusel, vedoucí Úseku vnějších politik ALEŠ KUTÁK, Dopravní federace, vedoucí projektů, bývalý náměstek Ministerstva životního prostředí pro ochranu klimatu a ovzduší ALENA PIEKLAKOVÁ, Ministerstvo životního prostředí, Oddělení bilaterální spolupráce, vedoucí oddělení MARTA TEPLÁ, Ministerstvo zemědělství, Odbor zahraničně obchodní spolupráce, ředitelka odboru PAVEL ZÁMYSLICKÝ, Ministerstvo životního prostředí, Odbor změny klimatu, ředitel odboru FRANTIŠEK ZOUHAR, Česká rozvojová agentura MARTIN TLAPA, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Sekce Evropské unie a mezinárodní konkurenceschopnosti, náměstek ministra EDITA ŠEDOVÁ, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Odbor mnohostranné a evropské politiky ZUZANA BALCEROVÁ, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Odbor mnohostranné a evropské politiky MÁRIA FERENCOVÁ, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Sekce Evropské unie a mezinárodní konkurenceschopnosti VERONIKA ŠAFRÁNKOVÁ, Ministerstvo životního prostředí, Odbor Evropské unie a politiky životního prostředí, ředitelka odboru, VĚRA HAVRÁNKOVÁ, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Odbor ekologie OLGA SVITÁKOVÁ, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Oddělení mezinárodních vazeb v energetice

90


Příloha 2 – Doporučení NNO z Rady pro ZRS konané 8. 12. 2009 • Zajistit, že v nové koncepci české zahraniční rozvojové spolupráce na další strategické období po roce 2010 bude mít soudržnost politik pro rozvoj své zřetelné místo a že nová koncepce načrtne několik konkrétních prvních kroků k posílení institucionálních mechanismů (viz i další doporučení této zprávy). • Začít systematicky a pravidelně prosazovat koherenci pro rozvoj na program jednání Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci, případně vytvořit v jejím rámci pracovní skupinu, která by se postupně zaměřovala na vybraná klíčová témata koherence (potenciální synergie a zejména existující problémy). • Systematicky a podstatnou měrou zvýšit zastoupení rozvojových zájmů při jednáních v klíčových pracovních skupinách spadajících do systému resortních koordinačních skupin (RKS), především pak v resortních koordinačních skupinách těch ministerstev, jejichž politiky mají nejsilnější dopad na chudé země (obchod, zemědělství a migrace). • Postupně posílit odbor MZV pro rozvojovou spolupráci (ORS (ideálně zřízením svébytného oddělení zaměřeného na politickou koherenci pro rozvoj, které by postupně připravilo vlastní plán MZV na zvýšení koherence pro rozvoj), zvýšit kapacity ostatních relevantních odborů MZV, zintenzivnit aktivity vyvíjené Ministerstvem zahraničních věcí směrem k jiným ministerstvům, podpořit (externí) monitoring, analýzy a evaluaci práce české státní správy na poli koherence pro rozvoj. • Vyvíjet tlak na ostatní příslušná ministerstva, aby postupně vytvořila/posílila oddělení či odbory pro rozvojovou problematiku a zasadila se nejen o jejich pravidelné konzultace a koordinační procesy s ostatními relevantními odbory v rámci daného ministerstva, ale také zlepšila koordinaci s rozvojovými cíli v rámci tvorby svých pozic do Rady ZRS a pro EU. • Přitáhnout k rozvojové problematice pozornost poslanců a médií, zaangažovat je spolu s rozvojovými nevládními organizacemi více do politických aspektů rozvojové spolupráce, se zvláštním důrazem na koherenci politik pro rozvoj.

91


Příloha 3 – Organizační schémata klíčových ministerstev Ministerstvo financí. Organizační struktura ministerstva k 1. 1. 2011. K dispozici na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/orgstru.html Ministerstvo průmyslu a obchodu. Organizační struktura ministerstva k 3. 1. 2011. K dispozici na http://download.mpo.cz/get/43150/48394/572740/priloha001.pdf Ministerstvo zahraničních věcí. Organizační struktura ministerstva k 17. 1. 2011. K dispozici na http://www.mzv.cz/file/73008/Visio_OrganogramMZV_17._1._2011.pdf Ministerstvo zemědělství. Organizační struktura ministerstva k 1. 2. 2011. K dispozici na http://eagri.cz/public/web/file/33428/OS_k_01_02_2011.pdf Ministerstvo životního prostředí. Organizační struktura ministerstva k 18. 1. 2011. K dispozici na http://www.env.cz/C1257458002F0DC7/cz/organizacni_struktura/$FILE/OPOorganizacni_schema-20110118.pdf Stálé zastoupení ČR při Evropské unii. Organizační struktura. K dispozici na http://www.mzv.cz/representation_brussels/cz/o_stalem_zastoupeni/ organizacni_struktura/index.html Úřad vlády. Organizační struktura Úřadu vlády k 1. 2. 2011. K dispozici na http://www.vlada.cz/assets/urad-vlady/organizacni-struktura/organizacni_ schema_2011-02-01.pdf

92


Tato publikace vznikla v rámci projektu Enhancing Policy Coherence, Making Development Work Better, jehož cílem je přispět k boji s chudobou snahou o větší koherenci politik pro rozvoj (PCD) prostřednictvím zvyšování povědomí mezi nevládními organizacemi, státní správou a dalšími klíčovými aktéry.

Mezi partnery projektu patří: Evert Vermeer Foundation E: [email protected] W: www.evertvermeer.nl/english Instituto Marquês de Valle Flôr E: [email protected] W: www.imvf.org People to People E: [email protected] W: www.ptpe.org

Pražský institut pro globální politiku Prague Global Policy Institute

Analytické centrum Glopolis, které bylo založeno v roce 2004, se zaměřuje na otázky globálního řízení. Cílem Glopolis je přispět k vyšší politické kultuře a transformaci směrem k zodpovědné ekonomice, chytré energetice a potravinové bezpečnosti.

PRAKTICKÉ KROKY ČR KE KOHERENCI POLITIK PRO ROZVOJ ZEMĚDĚLSKÝ OBCHOD A ZMĚNA KLIMATU

Recommend Documents