PRACOVNÍ DOKUMENT Č. 5

EVROPSKÝ PARLAMENT

2009 - 2014

Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci

20. 12. 2013

PRACOVNÍ DOKUMENT Č. 5 o demokratickém dohledu nad zpravodajskými službami členských států a nad zpravodajskými orgány EU Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Zpravodaj: Claude Moraes Sophie In't Veld (spoluzpravodajka) Cornelia Ernst (spoluzpravodajka)

DT\1014219CS.doc

CS

PE523.025v02-00 Jednotná v rozmanitosti

CS

Význam a výzvy účinného dohledu nad zpravodajskými službami 

Existence zpravodajských služeb v demokratických zemích vyžaduje silné mechanismy dohledu a odpovědnosti. Zpravodajským službám jsou v zájmu ochrany státu, jeho občanů a demokratického řádu svěřeny zvláštní pravomoci a schopnosti vniknout do soukromí. Kvůli rozsahu těchto pravomocí však může dojít k jejich zneužití a k ohrožení bezpečnosti osob a k rozvrácení demokratického procesu. Má-li tedy být zajištěno, aby zpravodajské služby plnily své povinnosti v souladu s ústavou a zásadami právního státu, je klíčové využívat systém brzd a protiváh.



V jiných oblastech je systém brzd a protiváh zajištěn pomocí pravidel, kontrol a mechanismů demokratické/veřejné kontroly, jejichž cílem je minimalizovat možnost protiprávního jednání a zneužití moci. Avšak činnost zpravodajských služeb je nutně spojena s vysokou úrovní utajení, aby se předešlo ohrožení probíhajících operací, odhalení typického způsobu práce nebo ohrožení životů agentů, což znemožňuje úplnou transparentnost, veřejnou kontrolu a běžné demokratické či soudní přezkumy.



Nedostatek odpovědnosti společně se zvláštními pravomocemi, které jsou zpravodajským službám svěřeny, s sebou tedy nese velké riziko zneužití moci, protiprávního jednání a vzniku prostředí beztrestnosti, především s ohledem na pokušení využít svěřené zvláštní pravomoci k jiným účelům než k ochraně národní bezpečnosti (například pro hospodářskou/průmyslovou nebo diplomatickou špionáž nebo z politických důvodů). Země tedy kvůli zmíněným rizikům čelí výzvě zavést zvláštní mechanismy dohledu, které by zajistily odpovědnost zpravodajských služeb za jejich politiky a činnosti, a to co se týče zákonnosti, vhodnosti, účinnosti a účelnosti, a současně by zaručily utajení.



Konkrétní forma dohledu se v jednotlivých zemích značně liší. Obvykle se však skládá z následujících prvků: i) dohled ex ante, který vychází z právního rámce a mimo jiné zahrnuje mandát a pravomoci zpravodajských služeb, určitý způsob hodnocení základních práv a předchozí povolení některých zpravodajských operací, které porušují individuální práva, a ii) dohled ex post, jejž nezávisle na úřadující vládě provádí parlamentní či odborné orgány, které sledují jednání zpravodajských služeb a ve jménu voličů zajišťují dodržování zásad právního státu.



Většina z těchto vnitrostátních mechanismů a orgánů dohledu byla zavedena či přepracována v 90. letech 20. století. Jejich činnost však byla v rámci Evropy nevyrovnaná a některé orgány dohledu měly slabý mandát a omezené pravomoci.1 Tuto situaci ještě zhoršily různé souběžné faktory: rychlý technologický vývoj, měnící se povaha bezpečnostních hrozeb a mezinárodní mobilita údajů, které způsobily pokles významu a efektivity vnitrostátních mechanismů dohledu.

Rychlý technologický vývoj 

Moderní informační a komunikační technologie umožňují zpravodajským službám shromažďovat informace v masovém měřítku. Revoluční vývoj v oblasti uchovávání údajů a možností analýzy (vytěžování údajů, profilování atd.) podporuje shromažďování

1

Viz rovněž „Dohled Parlamentu nad bezpečností a zpravodajskými agenturami v EU“, studie vypracovaná pro Evropský parlament, 2011.

PE523.025v02-00

CS

2/6

DT\1014219CS.doc

stále většího množství osobních údajů s cílem získat z nich relevantní informace nebo vyvodit vzorce (pochopení vztahů). 

Tento technologický vývoj umožnil určitý posun paradigmatu zpravodajských služeb, od zacíleného sledování na základě určitého podezření k obecnějšímu hromadnému a systematickému sledování.

Měnící se povaha bezpečnostních hrozeb 

Povaha bezpečnostních hrozeb se díky technologickému vývoji zásadně změnila a nyní mají více mezinárodní, nestejnorodou a asymetrickou povahu. To vedlo k postupnému rozvoji (mezinárodní) spolupráce zpravodajských služeb, v jejímž rámci často dochází k výměně osobních údajů a ke stírání hranice mezi spoluprací zpravodajských služeb a donucovacích orgánů.

Dostupnost a mobilita údajů 

Vyšší přenosová rychlost a rozvoj mobilní výpočetní techniky vedly k exponenciálnímu růstu množství dostupných osobních údajů v digitální podobě (e-mailová komunikace, vyhledávání na internetu, internetové telefonní hovory, geolokační služby, finanční transakce, zdravotní dokumentace atd.). Naši totožnost lze ve stále větší míře vysledovat z této „digitální stopy“, která vzniká z osobních údajů a metadat dostupných on-line.



Tyto osobní digitální údaje, které se přenášejí kabely či satelity a jsou ukládány/zpracovávány v rámci služeb cloud computingu po celém světě, mohou zpravodajské služby poměrně snadno zachytit/shromáždit.



Jelikož je svět stále více propojený, jsou tyto údaje ve stále větší míře ukládány a volně přenášeny přes hranice a přes tranzitní země, což znejasňuje právní příslušnost a snižuje význam vnitrostátních právních předpisů a vnitrostátního dohledu.

Výzvy, jimž čelí vnitrostátní dohled nad zpravodajskými orgány 

Výše uvedené tendence způsobují následující paradox: právní předpisy a dohled nad zpravodajskými službami jsou regulovány na vnitrostátní úrovni, avšak bezpečnostní hrozby, zpravodajské informace a osobní údaje ve stále větší míře překračují hranice států. Může tedy dojít k toku informací z prostředí s vysokou mírou ochrany do jurisdikcí s nižší mírou ochrany, a tudíž k obejití právních předpisů. Například v situaci, kdy zahraniční zpravodajská služba získá určitou informaci a následně ji v rámci sdílení zpravodajských informací vrátí zpravodajské službě daného členského státu, může dojít k „vyprání“ této informace a k obejití vnitrostátních právních předpisů, které zajišťují ochranu soukromí, jež by zde za běžných okolností platila.



Vnitrostátní orgány dohledu mohou mít soudní pravomoc nad vysílající nebo přijímající agenturou, nikoli nad oběma, neboť tím vznikají mezery, v nichž mohou probíhat výměny informací bez odpovídajícího dohledu. Tento problém se zhoršuje kvůli tzv. „pravidlu třetí strany“, též nazývanému „kontrola původcem“, jehož cílem je umožnit původci mít další šíření svých citlivých informací pod kontrolou, avšak které je někdy vykládáno tak, že týká dohledu nad přijímajícími službami. Některé zpravodajské služby se zdráhají požádat

DT\1014219CS.doc

3/6

PE523.025v02-00

CS

služby na straně původce o svolení k předání informace orgánům dohledu, zatímco posuzovatelé, kteří si jsou vědomi obav těchto služeb o svou pověst, jen zřídka požadují, aby služby vznesly tento požadavek. 

Pravidlo třetí strany do značné míry chrání velkou část informací, a rozšíření a zrychlení mezinárodní spolupráce zpravodajských služeb je tedy pro procesy odpovědnosti ohromnou výzvou. Tento problém se pravděpodobně bude dále prohlubovat s dalším technologickým vývojem, který přinese nárůst objemu komunikace, jež může být zachycena zahraničními zpravodajskými agenturami, a to do té míry, že, nebude-li tato situace regulována, vnitrostátní právní předpisy pozbydou významu.



Ohrožení národní bezpečnosti a reakce na ně se v rostoucí míře globalizují, avšak mechanismy odpovědnosti jsou i nadále spjaty s daným územím. Rostoucí spolupráci mezi vnitrostátními zpravodajskými agenturami v přiměřené míře neodpovídá mezinárodní spolupráce mezi vnitrostátními orgány dohledu. Kombinace slabého postavení těchto orgánů a míry utajení, citlivosti a multiteritoriality, která je nedílnou součástí činností mezinárodní spolupráce, nakonec vyústila v nedostatek odpovědnosti a v některých případech způsobila, že oblast sdílení zpravodajských informací se stala relativně beztrestným prostředím. Nedostatek transparentnosti mezinárodních dohod o spolupráci zpravodajských agentur výše popsané problémy do určité míry prohloubil.



Vnitrostátní orgány dohledu byly vytvořeny v jiné době a s cílem reagovat na velmi odlišné způsoby zneužití, a nyní jsou tudíž bezmocné, protože nemají dostatečné zákonné pravomoci pro přístup ke všem informacím a k tomu, aby zpravodajské služby povolaly k odpovědnosti. Zdá se tedy, že tyto orgány nejsou dostatečně vybaveny k tomu, aby v současné době mezinárodní spolupráce, technologického rozvoje a mobility údajů povolaly zpravodajské služby a jejich politické vedoucí k odpovědnosti.1

Řešení 

Jednu možnost představuje zvýšení transparentnosti, a tím i veřejné kontroly. V této oblasti nelze zajistit úplnou míru transparentnosti, a zpravodajské služby navíc nadměrně až nutkavě tíhnou k utajení. Důvěrnost informací by měla být spíše pokládána za výjimku, jejíž udělení vyžaduje přesvědčivé odůvodnění podložené odkazem na konkrétní a významnou újmu, která by mohla uveřejněním informací vzniknout, a neměla vycházet pouze z širokého a nejednoznačného pojmu „národní bezpečnosti“. Kritéria pro zvýšenou transparentnost by mohla být vytvořena na základě obecné zásady přístupu k informacím a tzv. zásad z Tshwane.2 Pro vlády by tato kritéria musela být závazná, aby vůbec měla účinek.



Druhou možností je posílení systému dohledu jednotlivých států. To by mělo být provedeno prostřednictvím povolení ex ante, které by uděloval nezávislý vyšetřující soudce s náležitou odbornou přípravou v oblasti soudního posuzování lidských práv. Dále

1

I. Leigh, Accountability and intelligence cooperation. (Odpovědnost a spolupráce zpravodajských služeb.) The Global Principles on National Security and the Right to Information (Celosvětové zásady pro národní bezpečnosti a právo na informace), červen 2013. 2

PE523.025v02-00

CS

4/6

DT\1014219CS.doc

by měl být posílen dohled ex-post nad jejich činnostmi, jejž by prováděly parlamentní orgány či nezávislé odborné subjekty a který by spočíval v zajištění úplného přístupu k informacím (včetně utajovaných informací a informací pocházejících od jiných služeb), dále zajištění pravomoci k provádění inspekcí na místě, rozsáhlých vyšetřovacích pravomocí, dostatečných odborných znalostí, odpovídajících prostředků a důsledné nezávislosti na vládě. Obecně platí, že tyto subjekty by měly rovněž mít povinnost podávat zprávy svým parlamentům. Doplňkem tohoto opatření by mělo být stanovení závazných minimálních evropských norem či pokynů v oblasti dohledu nad vnitrostátními zpravodajskými službami, které by vycházely ze stávajících osvědčených postupů a doporučení mezinárodních subjektů (OSN, Rada Evropy atd.). 

Třetí návrh spočívá v tom, umožnit orgánům dohledu držet krok s činnostmi, které podléhají jejich dohledu. Zpravodajské služby musí vzájemně spolupracovat na řešení přeshraničních ohrožení a sítí, a orgány dohledu tudíž rovněž musí spolupracovat na mezinárodní úrovni, aby zajistily odpovědnost zpravodajských služeb. S ohledem na nutnost užší spolupráce vnitrostátních orgánů dohledu nad zpravodajskými agenturami1 byla vytvořena platforma, která orgánům dohledu umožní sdílet společné problémy a osvědčené postupy.2 Tato výzva k užší spolupráci byla podložena podpisem bruselské deklarace, která uznává nutnost intenzivnější výměny informací mezi parlamentními orgány dohledu členských států EU, Švýcarska a Norska.3 Zatím k tomu docházelo nekoordinovaně a stále je zde prostor pro další vědomou mezinárodní spolupráci v oblasti dohledu. Mohla by probíhat pomocí společných výborů, sdílení informací či vytváření nadnárodních subjektů. Toho by mohlo být dosaženo vytvořením orgánu podobného pracovní skupině pro ochranu údajů zřízené podle článku 29.



Mohla by být vytvořena skupina na vysoké úrovni, která by transparentním způsobem a ve spolupráci s parlamenty navrhla, jaké další kroky je třeba přijmout pro posílení spolupráce v oblasti dohledu v EU, včetně dohledu nad Střediskem EU pro analýzu zpravodajských informací (INTCEN).



Slabé formalizované vnitrostátní systémy odpovědnosti zpravodajských služeb by mohly být vyváženy neformálnější odpovědností, která by využívala odhalení investigativních novinářů ve spolupráci s aktivisty a oznamovateli. K tomu je však nutné těmto osobám nejen zajistit lepší právní ochranu, ale rovněž přerušení nekontrolovaného dohledu, který může činnost těchto osob utlumit. Inspirací pro další rozvoj mohou být rovněž „zásady z Tshwane“ a práce Rady Evropy. Je však nutné poznamenat, že řádný mechanismus pro dohled by neměl být závislý na novinářích a oznamovatelích a měl by být vybaven pravomocemi, které mu umožní dosáhnout svých cílů vlastními prostředky.



Z hlediska rozsahu působnosti mechanismů dohledu je další problematickou oblastí skutečnost, že činnost zpravodajských služeb a rozsah běžné policejní práce se překrývá. Vzhledem k tomu, že policejní práce podléhá pevnému rámci odpovědnosti a přísnějšímu právnímu státu, je tudíž nutné, aby mechanismy dohledu rovněž zajistily ochranu základních práv v rámci činností zpravodajských služeb.

1

http://www2.ohchr.org/english/issues/terrorism/rapporteur/docs/A.HRC.10.3.pdf Viz například organizace ENNIR, Evropská síť vnitrostátních kontrolorů zpravodajských služeb (The European Network of National Intelligence Reviewers, www.ennir.be). 3 http://www.parlement-eu2010.be/pdf/30sep-1okt-declarationE.pdf 2

DT\1014219CS.doc

5/6

PE523.025v02-00

CS

Otázky k diskusi 

Vzhledem k rozsahu mezinárodní spolupráce zpravodajských služeb v EU je nezbytně nutné, aby tato činnost podléhala náležité kontrole, která umožní orgánům dohledu prověřovat mezinárodní spolupráci zpravodajských služeb. Hrozí, že prostřednictvím mezinárodní spolupráce mohou zpravodajské agentury v členských státech EU získat informace, které by samy zákonným způsobem neshromáždily. Jak již bylo řečeno, je-li ustavený výbor pro dohled považován za třetí stranu, může být pravidlo třetí strany překážkou řádnému mechanismu dohledu. Jak lze zajistit, aby informace získaná od zahraniční nebo mezinárodní agentury v dostatečné míře podléhala dohledu? Bylo by možné, aby orgány dohledu nebyly považovány za třetí strany?



Jak mohou být bezpečnostní opatření jednotlivých členských států, která jsou často používána v nesrozumitelném/víceznačném smyslu, začleněna do demokratického rámce parlamentního a soudního dohledu?



Jakou by měl mít Evropský parlament úlohu a jaké pravomoci k výkonu parlamentního dohledu? Měl by Evropský parlament vytvořit specializovaný (pod)výbor, který by mohl přijímat a prověřovat utajované informace? Jak může Parlament nejúčinněji využít svou „pravomoc nad výdaji“ (právo sestavovat rozpočet) k podpoře možného rozšíření kontrolní úlohy Parlamentu?



Bude-li se spolupráce a výměna informací mezi vnitrostátními zpravodajskými službami rozšiřovat, je stále účinné mít ve vztahu ke zpravodajským službám v EU stanovena pouze vnitrostátní pravidla a mechanismy dohledu? Jakým způsobem lze nejlépe v rámci Evropy zorganizovat společný dohled nad zpravodajskými službami?



Mohou vnitrostátní mechanismy dohledu vzhledem k technologickému vývoji a mobilitě údajů zajistit, že jednotlivé vnitrostátní zpravodajské služby dodržují občanská práva všech občanů EU? Pokud ne, je potřeba zavést minimální evropské normy či pravidla v oblasti výměny informací, ochrany údajů, transparentnosti a dohledu, které by zpravodajské služby byly povinny dodržovat?

PE523.025v02-00

CS

6/6

DT\1014219CS.doc