PPP beruházások Magyarországon, az M6-os autópálya esettanulmányán keresztül

Budapesti Gazdasági Főiskola Külkereskedelmi Főiskolai Kar Nemzetközi Gazdálkodás Szak Levelező Tagozat Külgazdasági Vállalkozás Szakirány

PPP beruházások Magyarországon, az M6-os autópálya esettanulmányán keresztül

Készítette: Csonka Zsuzsa

Budapest, 2011.

Tartalomjegyzék 1. Bevezetés ……………………..…………………………………………………..4.o. 2. A PPP elméleti háttere ……………………………………………………………7.o. 2.1. Gyökerek és életre hívó okok ..…….………………………………….………..7.o. 2.1.1. A gyökerek ……………………………………………………...………....…7.o. 2.1.2. A PPP-t életre hívó okok és a konstrukció szükségessége ...……..………….7.o. 2.2. A PPP jelentése ...…………………………………….……………….………..9.o. 2.2.1. A definíció ...……………………………………………………..……..……9.o. 2.2.2. A PPP alkalmazási területei ……………………...…………...…...………..10.o. 2.3. A PPP alapelvei ……...………………………………………………………11.o. 2.4. A PPP modellek csoportosítása ……...………….…………………………….12.o. 2.4.1. Az Európai Unió csoportosítása ..…………...………………………………12.o. 2.4.2. Nagy-Britannia csoportosítása …...………………...………………….……13.o. 2.4.3. USA csoportosítása ……………...……………………………………….…14.o. 2.5. Hagyományos modell vs. PPP .……………………..…………………………15.o. 2.6. A PPP projektek életciklusai …...……………………………….………….…21.o. 2.6.1. A tendert megelőző események …...………………………………………...21.o. 2.6.2. A tendereljárás …..…………………………………………………………..22.o. 2.6.3.A kockázatmegosztás és teljesítményértékelés a szerződésben ..….……...…24.o. 2.6.4. Képzett köztisztviselői réteg szükségessége ...……………………………....24.o. 2.6.5. A tendert követő események……………………………………………...….25.o. 2.6.6. Irányítási, ellenőrzési mechanizmusok …...…………………………..……..25.o. 2.6.7. Konfliktuskezelési modellek …………………...……………………………26.o. 2.7. A PPP projektek gazdasági vonatkozásai……………………………………..27.o. 2.7.1. A legjobb ajánlat kiválasztása………………………………………….…….28.o. 2.7.2. Public Sector Comparator……………………………………………..……..28.o. 2.7.3. Kockázatmegosztás ..…………………………………………………...……29.o. 2.7.4. Refinanszírozás………………………………………………………………33.o. 2.7.5. Makrogazdasági hatások……………………………………………….…….34.o. 2.8. A PPP struktúra jogi keretei Magyarországon……………………………..….35.o. 2.8.1. A PPP-konstrukciókra vonatkozó uniós szabályozás………………………..36.o. 2.8.2. Magyar szabályozás………………………………………………………….35.o. 2.9. Hazai és nemzetközi tapasztalatok a PPP projektek területén………..………..39.o. 2.9.1. Magyarországi tapasztalatok………………………………………………....41.o. 2.9.2. Az elmúlt évek PPP projektjei…………………………………………...…..42.o. 2.9.3. PPP a közlekedésben ..……………………………………………………….44.o

2.9.4. Az autópálya beruházások finanszírozása…………………………..………..45.o. 2.9.5. A PPP-ben épült autópályák …...…………………………………………....46.o. 2.9.6. Az autópályák aktuális helyzete Magyarországon………………….………..48.o. 3. Az M6-os autópálya projekt részletes bemutatása ………………………………49.o. 3.1. A résztvevő felek ………………………..………………………...…………..49.o. 3.2. A koncessziós szerződés ……………………..…………………….………….55.o. 3.3. Az M6-os autópálya projekt finanszírozási konstrukciója ……….....…………57.o. 3.4. Az M6-os autópálya projekt PPP-modellje, a DFBO-modell …….…..……….58.o. 3.5. Az ajánlattételt megelőző események, a tendereljárás …………...….…………59.o. 3.5.1. A tender előtti események ………..…….……….………………..………….59.o. 3.5.2. Az első forduló ………………………….……..….………………...……….61.o. 3.5.3. A második forduló ……………..……………...…………………..…………61.o. 3.5.4. A legkedvezőbb ajánlat kiválasztásának okai ………………...…...…………62.o. 3.6. A tendereljárást követő események ……………………………………...……..64.o. 3.6.1.Az M6 autópálya projekt szerződéses rendszere …………………..…..……..65.o. 3.6.2. Az M6 autópálya projekt kivitelezése ………………………………….…….66.o. 3.6.3. Üzemeltetési és díjfizetési mechanizmusok, a rendelkezésre állási díj ……...67.o. 3.7. Finanszírozási források …..……………………………………………………69.o. 3.8. Kockázatmegosztás ………………………………………..…..………………71.o. 3.9. Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése ………………….…………….….…73.o. 3.9.1. A PPP konstrukcióban a magánszféra oldaláról résztvevő felek ..…………...74.o. 3.9.2. A technológiai rendszer kialakítása ………………………………………….78.o. 3.9.3. Földmunkák és területrendezés ………………………………………...….…78.o. 3.9.4. Az M6-os autópálya megépítésének hatása …………………………………..79.o. 3.9.5. Sikerességhez vezető tényezők …………………………………….………....80.o. 3.9.6. Közútfejlesztés a közeljövőben ………………………………….…...……….82.o. 4. Befejezés ………………………………………………………………..……….83.o. 5. Irodalomjegyzék ………………………………………………………..……….86.o. 6. Ábrajegyzék és Táblázatok jegyzéke …………………………………...……….90.o.

1. Bevezetés Egy ország infrastruktúrájának az állapotán alapvetően nagyon sok múlik. Az infrastruktúra állapota Európában még nem egységes, elegendő csak a Nyugat- és KeletEurópa közötti különbségekre gondolnunk. Alapvető fontosságú, hogy az országok gondot fordítsanak a megfelelő fejlesztésre. A legfőbb kérdés az, hogy a beruházások megvalósítását a kormányok hogyan oldják meg, ugyanis minden ország küzd a költségvetési keretének szűkösségével. Az évek folyamán az országok próbálták kitalálni a kiadásaik csökkentésének módját, azért hogy ne az államra háruljon minden egyes projekt költsége. Nagy-Britanniából terjedt el ennek a problémának a megoldására a PPP, azaz a Public Private Partnership, amely a közszféra mellett a magánszférát is bevonja a projektek finanszírozásába, levéve ezzel a finanszírozás terhét az állam válláról. Az első sikeres beruházások után indult el a PPP „európai hódító útján”, sok ország felismerte előnyeit, és a szükséges feltételeket megteremtve megpróbálták átültetni saját jogrendszerükbe. Közép- és Kelet-Európában ennek a finanszírozási formának kivételesen nagy szerepe van és volt, mivel a maastrichti követelményeknek való megfelelés miatt az államok nem növelhetik - növelhették nagyra hitelfelvételeiket. Magyarországon a PPPkonstrukciók 2003-ban kerültek előtérbe, mivel hazánk 2007-ig célul tűzte ki a maastrichti kritériumok kielégítését. A PPP-konstrukció alkalmazásának sikeressége mindig a működési keretek és háttér biztosításától függ. A PPP-projekteket a szocialista kormányok futtatták fel, miután a Medgyessy-kormány 2003-ban hozott határozatot arról, hogy el kell terjeszteni ezt a beruházási formát. Az elmúlt években PPP-konstrukcióban készült például a Budapest Sportaréna, az M5-ös autópálya első szakasza, a tiszalöki és a szombathelyi börtön és az M6-os autópálya bizonyos szakaszai. Hirdettek programokat felsőoktatási kollégiumok és iskolai sportlétesítmények építésére. Magántőke bevonásával építették volna fel a kormányzati negyedet.1

2010 után azonban egyre több nehézség vetődik fel a korábban csodaszerként beharangozott magyarországi PPP-konstrukció körül. A Közép-Kelet Európai Bankfigyelő Hálózat nyilvánosságra hozott vizsgálata leszögezi, hogy a PPP-programok 1

Vorák Anita: Az államon élősködő cégek sírnak majd a három P után, www.origo.hu, 2010. október 18., http://www.origo.hu/itthon/20101018-a-ppp-beruhazasok-leallitasat-tervezi-a-kormany.html

túl gyakran vezetnek túlköltekezéshez, ami jót tesz a magánbefektetőknek, növeli azonban a közszféra pénzügyi terheit. Az eddigi szerződéskötési gyakorlatról kiderült, hogy az uniós normáknak nem felel meg, a résztvevő magánfélnek a korábbinál nagyobb kockázatot kellene viselnie. A hatalmon lévő Orbán-kormány hatályon kívül helyezte azt a 2007-es határozatot, amely a PPP-beruházásokat lehetővé tette, mivel többek között az Állami Számvevőszék is megállapította, hogy azzal csak a magánszféra járt jól. A kormányfő úgy nyilatkozott: „Ezt a valamit, amit a magyar nyelv varázslatos módon PPP-nek nevez, mi kudarcnak ítéljük.” Ezenkívül bejelentette, hogy a még meg nem kezdett beruházások szerződéseit felfüggesztik és „más jogi formában” újratárgyalják. Az ismertetett tervből arra lehet következtetni, hogy a kormány teljesen fel akarja számolni ezt a beruházási formát. A szerződések felülvizsgálatáért felelős államtitkár, Hegmanné Nemes Sára szerint a hazai PPP-konstrukciók egyáltalán nem követték a NyugatEurópában jól működő modelleket, mert a magánbefektetők sok esetben semmilyen kockázatot nem vállaltak, azt gyakorlatilag az államnak kellett viselnie, a beruházások mégis drágábbak voltak, mint Nyugat-Európában.2 2011. márciusában a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium bemutatta a PPPberuházások felülvizsgálatának jelenlegi állást. A kimutatás szerint a PPP-beruházások körülbelül 120 milliárd forinttal terhelik az államháztartást, ebből 99 milliárd forintot jelent az autópályák finanszírozása. Az NFM államtitkár elmondta, hogy a PPP-ben épült projektek nagy részét az állam kiváltaná. Felülvizsgálat alá került a Művészetek Palotája, a gödöllői Szent István Egyetem, a szombathelyi és a tiszalöki börtön, valamint az M6-os autópálya is. Legutóbbi esetén szerződésszegésre való hivatkozással bontanának szerződést a vállalkozóval. Hegmanné Nemes Sára NMF államtitkár elmondása szerint, hogy az autópálya beruházásokat kivéve az összes PPPkonstrukcióban projektet szeretnék kiváltani folyamatosan. Fő célja ezzel a Kormánynak az államadósság csökkentése hosszú távon.3 Az egyik legnépszerűbb, magán- és közszférát is magába foglaló beruházási forma léte és fennmaradása továbbra is kétséges. Nem ismert a Kormány döntése, illetve terve arra vonatkozóan, hogy akár egy szigorúbb felelősségszabályozási rendszer 2

Vorák Anita: Az államon élősködő cégek sírnak majd a három P után, www.origo.hu, 2010. október 18., www.origo.hu/.../20101018-a-ppp-beruhazasok-leallitasat-tervezi-a-kormany.html; 3 Szabó Brigitta: Államosítanák a Művészetek Palotáját, Népszabadság, 2011. március 30., http://www.nol.hu/gazdasag/20110330-allamositanak_a_muveszetek_palotajat

magvalósításával a későbbiekben a PPP-projekteket, mint finanszírozási formákat továbbra is életben tartaná. Dolgozatom

célja

a

PPP

lényegének

tisztázása,

elméleti

hátterének,

életciklusának részletes bemutatása, valamint átfogó kép nyújtása magyarországi projekt elemzésén keresztül. Azért választottam ezt a témát, mert szakmai gyakorlatomat az Oppenheim Ügyvédi Irodában teljesítettem, amely M6 autópálya projekthez kapcsolódóan látta el a jogi háttérmunkákat. Az iroda jogelődje, a Freshfield Bruckhaus Deringer, a projekt korai szakaszában szintén jogi tanácsadóként vett részt.. Az elméleti alapozó részben bemutatom a PPP alapelveit, kialakulásának okait, alkalmazási területeit, fontosabb modelljeit és csoportosítási formáit, összehasonlítom a hagyományos modellel, kiemelve pozitívumait, kezdeti hiányosságokra felhívva a figyelmet. A PPP életciklus elméleti pontjainak áttekintése után írok annak gazdasági vonatkozásairól, nemzetközi és hazai szabályozási környezetről. Nemzetközi és magyar „PPP-tapasztalatok” bemutatása után kitekintést adok a hazai közlekedés és autópályák helyzetéről. A részletes elméleti alapozást követően az M6-os autópálya esettanulmányán keresztül bemutatom a projekt szereplőit, szerződéses rendszerét, a megelőző tendereljárást,

a

kivitelezés,

finanszírozás,

kockázatmegosztás

lépéseit.

Az

esettanulmányban a 2010. elején átadott Dunaújváros – Szekszárd szakaszt bontom ki mélyebben, mert 2011.-ben is aktuális a téma az Orbán-kormány által előírt PPPszerződések felülvizsgálata miatt, másrészt azért, mert a rekordidő alatt megvalósult beruházás az M6 többi megvalósult szakaszához hasonlóan sikeresnek mondható.

2. A PPP elméleti háttere 2.1. Gyökerek és a PPP-t életre hívó okok 2.1.1. A gyökerek A PPP alapötlete már régóta létezik, habár sokan azt gondolják, hogy a PPP egy forradalmian új konstrukció. Anthony Giddens, angol közgazdász a „Harmadik út” (1938) című könyvében említette elsőként a témát. Véleménye szerint a konstrukció fő célja a gazdasági működés hatékonyságának a növelése. Napjainkban elsősorban Anglia, amely ennek a beruházási formának a hazája és USA is alapfilozófiának vallja a PPP-t.4 A konstrukció valódi bölcsője tulajdonképpen Nagy-Britannia, ahol a Thatcher-kormány idején merült fel az ötlet, „elsősorban azért, mert a közszolgáltatások költségei tartósan meghaladták a közpénzből való finanszírozás lehetőségeit, ennek következtében a közszolgáltatások színvonala rohamosan romlott, elsődlegesen ezen akartak javítani, Ennek érdekében vették föl a kapcsolatot azokkal a magánvállalkozásokkal, amelyek nagyobb költséghatékonysággal tudtak hasonló, általában jobb színvonalú szolgáltatást nyújtani.”5 A ’90-es években Európában is közkedvelt finanszírozási formává vált, például Portugáliában, Spanyolországban és Írországban is. Magyarországon sem új keletű a konstrukció, PPPben valósult meg az M5 autópálya és a Budapest Sportaréna is. 2.1.2. A PPP-t életre hívó okok és a konstrukció szükségessége Az 1970-es években a leendő Európai Unió tagországaira lassú GDP-növekedés volt a jellemző, majd egy rövid élénkülési szakasz után az 1990-es években mérsékelt gazdasági növekedés volt tapasztalható. Az 1950-es évektől fogva kiépült jóléti intézményrendszer fennmaradt; fenntartására, a szolgáltatások minőségének javítására jelentős társadalmi igény keletkezett, lebontásuk vagy színvonaluk csökkentése,

4

Tárnok Ilona: Gondolatok az államháztartási hiányról és a PPP-ről, Széchenyi István Egyetem, Gazdaság és Társadalomtudományi Intézet, 2005 5 V. Pap Zsófia: Kéz a kézben köz- és magánszféra, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. december, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=890

esetleges adónövelés erőteljes politikai ellenállásba ütközött volna.6 Az ország túlköltekezése, az erőforráshiány és a jóléti rendszer fenntartásának társadalmi igénye folyamatosan konfliktusok forrása lett. Röviden összefoglalva két oka van a PPP kialakulásának, az egyik a konvergencia kritériumoknak való megfelelés kényszere, a másik a költséghatékonyság. Az Európai Unió maastrichti konvergencia kritériumainak egyre erőteljesebb befolyásolására vezethető vissza a PPP létrejöttének egyik oka. Az EK-országok külügyminiszterei

és

pénzügyminiszterei

megállapodtak

a

monetáris

unió

létrehozásának kritériumaiban. A szabályozás a folyó költségvetési hiányt a GDP 3 százalékában, az államadósság mértékét pedig a GDP 60 százalékában korlátozta, és ennek következtében kevesebb állami forrás fordítható közcélú beruházásokra. Azoknak az állami szerveknek, amely infrastrukturális beruházásokat szeretnének végrehajtani, hagyományos esetben központi államigazgatási szervekhez vagy önkormányzatokhoz kell fordulniuk. A PPP ezzel a szemlélettel szakít, és a magántőkét használja fel a közcélú beruházások finanszírozására.7 Az 1992. február 7-én kötött Maastrichti Szerződés feltételei szerint a közös pénz övezetéhez csak azok a tagállamok csatlakozhatnak,

amelyek

eleget

tesznek

az

árstabiltásra,

a

kamatlábak

konvergenciájára, az árfolyam-stabilitásra, a költségvetési deficitre és az államadósságra vonatkozó feltételeknek. Ezek szerint a fogyasztói árszint nem haladhatja meg 1,5 %-nál jobban a három legalacsonyabb inflációs rátával rendelkező tagállam átlagindexét; a hosszú lejáratú kamatok maximum 2 %-kal haladhatják meg a három legalacsonyabb inflációval rendelkező tagország átlagát; a forintot a csatlakozás előtti 2 évben nem értékelhetik le, és tartani kell a +/- 15 % ingadozási sávot. A PPP létrejöttének másik oka, hogy az ún, „Value for Money” elv alapján összehasonlították egy egyszeri közbeszerzés árát és annak PPP-ben történő finanszírozását. Mivel a kiadások kerültek összehasonlításra, a közszereplő a kedvezőbb megoldást fogja választani, azaz amely azonos tartalmi feltételek mellet alacsonyabb összegért valósítható meg.8 (Ár-érték arány: A költséghatékonyság mérésére használják, lényege, hogy a legmagasabb értéket kapjuk a pénzünkért.)

6

Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába, Budapest, Osiris Kiadó, 2006 Tasi Péter: A PPP – alkalmazási lehetőségek, tapasztalatok, avagy: Csodaszer vagy divatos kényszer?, 2004 http://www.sze.hu/etk/_konferencia/publikacio/Net/eloadas_tasi_peter.doc 8 Tasi Péter: A PPP – alkalmazási lehetőségek, tapasztalatok, avagy: Csodaszer vagy divatos kényszer?, 2004 http://www.sze.hu/etk/_konferencia/publikacio/Net/eloadas_tasi_peter.doc 7

2010-re a növekvő PPP beruházások legfőbb magyarázata a projektekből adódó költségmegtakarítás, illetve az állami erőforráshiány. Jellemzői között említhető még a csökkentett

állami

támogatás,

illetve a

konstrukció

rugalmassága és

gyors

megvalósíthatósága, valamint az innováció lehetősége és a beruházások minősége.

2.2. A PPP jelentése 2.2.1 A definíció Az angol Public Private Partnership kifejezés rövidítése, magyarul a köz- és magánszféra együttműködését jelenti. Maga a konstrukció különböző országokban párhuzamosan fejlődött ki, ezért igazából egységes definíció nem alakult ki. Az Európai Bizottság Zöld Könyve a következőképpen határozza meg: „a PPP a közszféra és a magánszektor olyan együttműködési formáit jelenti, melyben a közfeladatokért felelős állam – szolgáltatási, beruházási feladatinak megszervezésekor – komplex módon együttműködik a magánszféra szereplőivel.” Részletesebben kifejtette definíció olvasható a volt Gazdasági és Közlekedési Minisztérium honlapján: „A PPP a közfeladatok ellátásnak az a módja, amikor az állam a szükséges létesítmények és/vagy intézmények létrehozásába, fenntartásába és üzemeltetésébe versenyeztetés útján bevonja a magánszektort. A PPP keretében a vállalkozó szolgáltatást nyújt az állam részére, átvállalja az állam feladatait és azért a szolgáltatásért az állam és/vagy a szolgáltatások tényleges igénybevevője szolgáltatási díjat fizet. A konstrukció keretében az állam, mint megrendelő azt határozza meg, hogy milyen szolgáltatást, milyen minőségben és mennyi ideig - jellemzően 20-30 évig – kíván igénybe venni, tehát a szolgáltatás nyújtását a magánszektor végzi, az állam monitoring szerepet tölt be.”9

9

Varga Mihály: A PPP Magyarországon: Árt nekünk vagy használ? Elemzés a PPP szerepéről, megítéléséről, hazai használatáról, Pénzügyi Szemle, L. évfolyam, 2005. összevont szám

A közszereplő a kockázat egy részét átadja a magántőkésnek, aki a beruházást saját forrásaiból, banki hitelekből és kötvénykibocsátásból valósítja meg. A kockázatátadás miatt az államot az üzemeltetési költségnél magasabb díj fogja terhelni. Ez pedig hosszú távú, fix fizetési kötelezettségként fog jelentkezni.10 A PPP szolgáltatások lényegi eleme, hogy a közszolgáltatások nyújtásának felelősségét és a kockázatot a felek közösen viselik. Az angolszász irodalom is hangsúlyozza a kockázatmegosztást, ez a definícióban is tükröződik: „olyan kockázatmegosztó együttműködés a köz- és magánszektor egy, vagy több szereplője között, ami a társadalom által ismert eredménnyel és/vagy közszolgáltatással jár.11 Azonban az állam és a piac közötti együttműködésre, mint például az outsourcing (kiszervezés) vagy privatizáció, nem jellemző a felelősség és a kockázat megosztása. Az outsourcing esetében a piaci partner kereskedelmi alapon nyújt szolgáltatást, amelyet korábban az állam saját szervezetei nyújtottak, ebben az esetben tehát nincs kockázati tényező. A Privatizáció esetében az állam szerepe megszűnik, vagy nagyon minimálisra korlátozódik. A PPP projekt valahol e két finanszírozási forma között helyezkedik el.12 2.2.2. A PPP alkalmazási területei Alkalmazásának két alapvető megközelítése létezik. Az egyik az ún. konzervatív felfogás, amely szerint a PPP-t nagyszabású infrastrukturális projekteknél célszerű alkalmazni. Idetartoznak az autópályákkal, hidakkal, vasutakkal, víz- és csatornaprojektekkel, hulladékgazdálkodással összefüggő beruházások. Létezik ezen kívül egy innovatív felfogás, amely nem korlátozza a PPP alkalmazását kizárólag nagy projektekre, hanem kisebb infrastrukturális beruházások, illetve közszolgáltatások megvalósítását is lehetővé teszi. Így a PPP-beruházások 10

Tasi Péter: A PPP – alkalmazási lehetőségek, tapasztalatok, avagy: Csodaszer vagy divatos kényszer, 2004., http://www.sze.hu/etk/_konferencia/publikacio/Net/eloadas_tasi_peter.doc 11 Grimsey – Lewis: Are PPP-s value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practioner views, Accounting Fotum, 29. szám, 2005. 12 Kotán Attila: Pazarlás vagy Perspektíva (a PPP konstrukciók és hazai alkalmazásuk), 2005., http://www.econ.unideb.hu/ktk/oktatas_es_kutatas/competitio/download/Competitio_konyvek_4_2_Kotan_Attil a.pdf

megvalósíthatóak parkoló, tömegközlekedés, oktatási infrastruktúra, államigazgatási épületek, börtön, kórház területén is.13 A PPP-konstrukciót leggyakrabban a különböző infrastrukturális fejlesztések területén alkalmazzák. 2005-től a PPP-projektekre jelentős hangsúly helyeződött, különösképpen megemlítendőek a kollégiumi férőhelyek bővítésével és az autópályák építésével kapcsolatos projektek. A közlekedési hálózat, vízgazdálkodás, hulladékgazdálkodás fejlesztése területén a PPP Európában gyakran alkalmazott megoldás, mivel ezeknek a beruházásoknak hatalmas finanszírozási igényük van, a költségvetés finanszírozási lehetőségei korlátozottak, valamint a privatizáció előrehaladása a magánvállalkozóknak egyre kedvezőbbé teszi a környezetet. A PPP alkalmazásának egy másik jellemző területe a kutatásfejlesztés és az innováció. A fejlesztés nagy költségigénye teszi indokolttá a konstrukció alkalmazását, a technológia-intenzív vállalkozások esetében a fejlesztés kockázata az, ami miatt indokolt az állami szerepvállalás.14

2.3. A PPP alapelvei Három alapelve létezik a PPP-konstrukcióknak a külföldi szakirodalom szerint:  Optimális kockázatmegosztás: mely szerint a kockázatokat úgy osztják meg, hogy az adott rizikófaktorért az a fél felel, amelyik a leghatékonyabban képes azt kezelni. Általában az állam viseli a politikai, a magánfél az üzleti kockázatot.  Ár-érték arány (Value for Money): egy adott beruházás esetében minél jobb kivitelezési szintre törekednek egy adott költségszinten, vagy egy adott beruházást minél alacsonyabb költségszinten valósítanak meg.  Teljes életciklus megközelítés (Whole of life costing): a vállalkozás nem csupán a létesítésért, hanem annak megfelelő működésért is felel. Az állam nem eszközt, hanem

13

Tasi Péter: A PPP – alkalmazási lehetőségek, tapasztalatok, avagy: Csodaszer vagy divatos kényszer?, 2004., http://www.sze.hu/etk/_konferencia/publikacio/Net/eloadas_tasi_peter.doc 14 Köteles Bernadett: EU-s források és a PPP, Gazdaság és Statisztika, 56. évf., 4. szám, 2005.

szolgáltatást vásárol. Az egész projektre kihatással lesz, hogy a kivitelező és az üzemeltető személye nem válik ketté.15

2.4. A PPP modellek csoportosítása16 Nincs egységesen elfogadott csoportosítása a PPP-modelleknek, ez egyrészt azzal magyarázható, mert a PPP nem egységesen alakult ki, és magát az elméletet a közelmúltban dolgozták ki; másrészt egyes országok eltérő jogrendszere következtében más-más vonásokat tartottak fontosnak, így a csoportosításuk is különböző. 2.4.1. Az Európai Unió csoportosítása, amely négy fő PPP-konstrukciót definiál aszerint, hogy az egyes feladatokból mennyit vállal magára a magánbefektető: 

DB (Design and Built): a magánszféra feladata a tervezés és az építés, a

létesítmény az állam tulajdonát képezi, emellett az állam finanszíroz és működtet is egyben. 

BOT/DBO (Built – Operate – Transfer): a magánszektor épít és működtet egy

meghatározott ideig, miközben az állam díjat fizet, majd a szerződés lejártakor a létesítmény az államra száll. A magánszféra nem vállal finanszírozási kockázatot, az állam biztosítja a pénzügyi forrásokat. Jellemzően 20 éven túli futamidejű konstrukció. A magyar szakirodalomban DBO elnevezéssel szerepel. 

DBFO (Design – Built – Finance – Operate): a magánszektor nemcsak az

infrastruktúra tervezését, építését és működtetését vállalja határozott időre, hanem a beruházás finanszírozása is a ő feladata. Ezalatt az állam szolgáltatási díjat fizet, vagy szubvenciót nyújt a magánszférának. Jellemzően 25-30 év futamidejű. Több altípusa létezik a kockázatmegosztás mértékétől és a felelősségtől függően. 

Koncesszió: Csak annyiban különbözik a DBFO-tól, hogy a létesítmény

tulajdona kötelezően az államnál marad, és a privát partner a szolgáltatási díját közvetlenül a felhasználóktól szedi be.

15

Grimsey – Lewis: Are PPP value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practioner views, Accounting Forum, 29. szám, 345.o-378.o., Science Direct, 2005. 16 Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.



Joint venture (közös vállalkozás): elméletileg létező modell, azonban a

gyakorlatban ezt ritkán alkalmazzák. Tasi Péter három csoportját különbözteti meg a PPP-projekteknek, a koncessziós típusút, a joint venture típusút és a vegyes típusút.  A koncesszió típusú PPP, hasonlóan az EU-s meghatározáshoz, a beruházás finanszírozási forrásainak ez előteremtése teljes mértékben a magánszférára hárul, a projektszereplők a kockázatokat megosztják egymás között.  A joint venture típusú PPP esetén folyamatosan fennáll a köz- és magánszektor elköteleződése, a privátszektor részvétele azért kevesebb mint 100% a projekt finanszírozásában. A hatáskörök, kockázatok, finanszírozás egy közösen létrehozott közhasznú társaság tulajdonosaiként végzik.  A vegyes formák több komponensre oszthatók, ellenőrző funkciókat egy állami tulajdonban lévő társaság látja el. A projekt néhány összetevőjét a privát piacra viszik különálló koncesszióként. Ez a beruházási forma egyre nagyobb teret nyer összetettsége ellenére. Összevetve Tasi Péter csoportosítását az Európai Unió csoportosításával két egyező típust találunk, a koncessziót és a joint venture-t. Tasi Péternél hiányzik a DB, DBO, DFBO típus, ezek viszont véleményem szerint egy-egy „vegyes” formát valósítanak meg, megosztva típustól függően az egyes hatásköröket, kockázatokat, finanszírozást. A DB-típusú PPP-konstrukció a koncesszióhoz áll tartalmilag a legközelebb, míg a DFBO-típusú a joint venture-höz. 2.4.2. Nagy-Britannia csoportosítása Nagy-Britanniában a PPP több csoportját különböztetik meg, ezek közül viszont csak egy felel meg a PPP definíciójának. Ez a PFI (Private Finance Initiative – magánfinanszírozási kezdeményezés), amelynek három alcsoportja létezik; a szabad

lefutású projektek, a közös vállalkozás, és a szolgáltatás nyújtása a közszféra számára.17 A PFI célja, hogy a lehető leghatékonyabban kerüljön megosztásra a köz- és magánszféra között a közszolgáltatásokat ellátó infrastruktúra tervezése, kivitelezése, finanszírozása, működtetése, valamint az ezekkel járó kockázat.

2.4.3. USA csoportosítása Öt típust különböztetnek meg az Egyesült Államokban, ezeket a General Account Office definiált:  BOO (Built – Own – Operate): magánszektor épít és üzemeltet, a létrehozott vagyon tulajdonosa az állam.  BOT (Built – Operate – Transfer): a magánszektor tervez, épít, és meghatározott ideig működtet.  BBO (Buy – Built – Operate): az állam értékesíti az eszközt, a magánszektor tervez, épít és működtet.  DBO (Design – Built – Operate): a magánszektor tervez, épít, működtet, a tulajdonjog az államé.  BDO (Built – Develop – Operate): a magánszektor létező állami kapacitást vásárol, vagy lízingel, fejleszt, és működtet, amiért az állam díjat fizet. A PPP a legelterjedtebb együttműködési forma, de az eltérő terminológia miatt nem biztos, hogy minden országban pontosan ugyanazt takarja. Valójában nem létezik olyan kiemelt forma, amely egyértelműen különleges előnyöket biztosít. A PPP nagy előnye a komplexitás és rugalmasság. Ebben a struktúrában az állam ellenőrzési jellegű feladatai megnőnek, a projektek megvalósítása pedig speciális pénzügyi és jogi képzettséget igényel a közszféra oldaláról. Emiatt általános gyakorlat, hogy a PPP-projektek menedzselésére a kormányzati szféra önálló szervezeti egységet hoz létre. Magyarország és az EU-hoz csatlakozó országok esetében ez fokozottabb igényként jelentkezik, mert nem alakult ki az infrastrukturális beruházások piaca, az intézményi szervezetek, keretek, illetve kevés a tapasztalat a PPP-alkalmazások területén. 17

Allen, Grahame: The Private Finance Initiative (PFI), 2001. 12. 18. http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2001/rp01-117.pdf

A privatizáció, ami az állami társaság eszközeinek, részvényeinek eladását jelenti; lehet részleges, illetve teljes. Ilyenkor a létesítmény hasznosítási jogát a magánszektor megkapja, az eszköz tulajdonjoga is a magántársaságé lesz, az államnak - a monopolista árazást megakadályozó beavatkozásokon, a minimális működtetési és szolgáltatási előírásokon kívül - nincs további hatásköre az eszközt illetően. A privatizáció alkalmazásának politikai, ideológiai szempontok mellett, jogszabályi akadályai is lehetnek. A részleges privatizáció viszont lehetőséget ad a magántőke bevonására és a magánszféra hatékonyságának érvényesítésére miközben a nemzetgazdasági jelentőségű eszközök állami kontroll alatt maradnak.

2.5. Hagyományos modell vs. PPP18 A közbeszerzés hagyományos modelljében a létesítmény az állam tulajdona, a működtetést saját apparátusával vagy rövid távú, outsourcing szerződések keretében a magánszférára bízza. A tevékenységeket három kiszervezési módja a következő: Szolgáltatási szerződés: Az állam meghatározott szolgáltatás nyújtására szerződik a magánféllel, jellemzően rövid távra, a szerződések tárgya egy új technológia alkalmazása. Az állam hasznosítja a magánszféra szaktudását, így költséghatékony technológiák vehetők igénybe, miközben a beruházás menedzselése az állam felelőssége. Üzemeltetési szerződés: A magánfél feladata és felelőssége az eszköz, létesítmény működtetése, azért érdekében áll a technológiai innováció és a költséghatékony megoldások alkalmazása, eközben az állam díjat fizet és a beruházási döntések továbbra is őt illetik. Lízingbe adás: A magánszféra feladata a közszféra tulajdonában lévő eszköz működtetése és karbantartása, a lízingdíjjal vesz jogot a működtetésből eredő hasznokra, ezzel a keresleti kockázat nagy részét magára vállalja. A tervezés, beruházási döntések meghozatala és a szolgáltatási hálózat fejlesztése az állam feladata, a felújítási feladatok 18

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

azonban a lízingelőt terhelhetik. Jellemzően 5-15 év futamidejűek, és általában olyan infrastrukturális rendszereknél célszerű alkalmazni, mint például a közlekedési és vízmű-projektek. A két modell összehasonlítása A hagyományos modellben az állam a közszolgáltatás nyújtásához szükséges infrastruktúra tervezését, kivitelezését a privát szektorra bízza, az elkészült létesítmény az állam tulajdonában marad, a felmerülő kockázatok teljes egészébe az állam viseli. Amint elkészült állami tulajdonba kerül. Az üzemeltetés ezt követően az állam végzi, illetve rövid távú megbízási szerződést köt egy magántársasággal.19 Például az állam megbízza az egyik piaci szereplőt egy börtön megépítésével. A működtetést a létesítmény elkészülte után saját apparátussal végzi, vagy versenypályázatot ír ki. Minden költséget az állam visel, így tehát az építés egyszeri és az üzemeltetés folyamatos költségeit. A költségek teljes egészében a költségvetést terhelik, az államnak fizetnie kell az épület vagy szolgáltatás színvonalától függetlenül. A beruházás során felmerülő vagy akkor keletkező hiányosságokat is az államnak kell fedeznie. Ezenkívül az államnak kell viselnie a tervezés, építés, működtetés kockázatait anélkül, hogy rendelkezne a szükséges szaktudással és motivációval (profitorientáltság, jutalmazási rendszer). Az állam és a piac közötti olyan hagyományos együttműködés, mint a kiszervezés (outsourcing) vagy a privatizáció esetében, nem jellemző a kockázatok megosztása. Az előbbi esetben a szolgáltatás egyes fázisait külön kezeli az állam, míg az utóbbi esetben az állam szerepe csaknem teljesen megszűnik. A PPP tulajdonképpen e két konstrukció között található. A PPP-modellben az állam az előbbinél sokkal komplexebb módon bízza a magánszektorra a közszolgáltatások ellátását. A felek hosszú távra – 20-30 évre – szerződnek egymással. Az államot csak a megfelelő minőségű és mennyiségű jövedelem érdekli, előállítását viszont teljes egészében rábízza a magánszektorra. Ennek a következtében a magánszektornak érdeke, hogy úgy építsen fel egy adott létesítményt, hogy az minél gazdaságosabban működjön a jövőben. 19

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

A hagyományos modellben az elsődleges szempont, hogy a szerződésben rögzített feltételeknek megfelelve, minél alacsonyabb költségen valósítsák meg a beruházást. A PPP esetében az építő és az üzemeltető személye nem válik el egymástól, a magánfél érdeke a minél jobb minőségű létesítmény építése, valamint hogy minél alacsonyabb működési költségekkel működjön, mert ezek a tételek őt terhelik. A jelenérték-számítás képletével szemléltetve ez a következő:20 NPV (HM) = C0 NPV (PPP) = C0 + C1/(1+r)+C2/(1+r)2+…+Cn/(1+r)n Egyszerű példával bemutatva; amíg a hagyományos beruházás átlagos izzókat használ, addig a PPP energiatakarékos égőket. A közgazdaságtan egyik alaptörvény, hogy az egyén haszonmaximalizálásra törekszik, míg a vállalat célja a profitmaximum elérése.21 Ez mindkét közbeszerzési fajta esetében akkor érhető el, ha a költségeket alacsony szinten tartják.22 A hagyományos modell esetében a költségek csak az építésig terjednek, egészen addig igyekeznek csak alacsony szinten tartani. Ezzel szemben a PPP-ben az üzemeltetés során is jelentkeznek kiadások. Itt jelenik meg a teljes életciklus alapelv, mely szerint érdemes kevesebbet fogyasztó, hosszabb élettartamú égőt választani, annak ellenére, hogy annak beszerzési költsége magasabb, mint a hagyományosé. Az állami beruházás esetén nem készül funkcióanalízis, így akkor is elköltésre kerül az adott keret, ha nincs rá szükség, illetve ha az új, pótlólagos forrás bevonása sokkal kézenfekvőbb megoldást kínál, mert a megrendelő nem a saját pénzével gazdálkodik. Ez nevezik puha költségvetési korlátnak. Ha a megrendelő maximalizálja a forrásokat, akkor annak a veszélye áll fenn, hogy az építő a minőség rovására spórol. Főként építkezéseknél jellemző, hogy a beruházás elején felélik a rendelkezésre álló keret nagy részét, ezért a végére kénytelenek lesznek a lényegi elemeken spórolni a befejezési határidő eltolásával.

20

Brealy – Myers: Modern vállalati pénzügyek, Budapest, Panem Kiadó, 1999. Chikán Attila: Vállalatgazdaságtan, Budapest, Aula Kiadó, 2008. 22 Marshall, Alfred: A közgazdaságtan alapelvei, Budapest, Aula Kiadó, 2000. 21

NAO (National Audit Office, Számvevőszék nagy-britanniai megfelelője) által készített összehasonlító táblázat:

Időben elkészült

PPP

Hagyományos modell

(PFI projekt, 2002 –

(Government

NAO)

Procurement, 1999)

76

30

78

27

(%) Költségvetési kereten belül elkészült (%) Forrás: Karakas – Leiner – Percze – Wagner: PPP kézikönyv (2004) A táblázat alapján a PPP-projektben készült beruházások 24%-nál volt időtúllépés, valamint a beruházások 22%-a lépte túl az adott költségvetési keretet. A hagyományos modell esetében ez az arány 70% az időtúllépés esetében, a költségvetési korlátokat pedig a hagyományos modellben készült beruházások 73%-a nem tudta tartani. Véleményem szerint ez nagyon jól bizonyítja a puha költségvetési korlát meglétét. Fontos megemlíteni, hogy a hagyományos modellben a magánfél semmilyen kockázatot nem vállal, addig a PPP-modellben a felek bizonyos mértékig osztoznak a kockázaton. A költségvetést a PPP több szempontból is kíméli, ezért az államnak ennek a konstrukciónak a keretében úgy van lehetősége bővíteni a közszolgáltatásokat, hogy közben nem növeli az államháztartási hiányt és az államadósságot, közelebb kerülve a monetáris unióhoz. A hagyományos modell esetében az államnak kell finanszíroznia a beruházást, addig a PPP-ben elegendő akkor elkezdeni a rendelkezésre állási díj fizetését, ha a szolgáltatást már igénybe lehet venni23 . Az üzemeltetés számára pedig általában könnyen kiszámolható, fix, vagy előre megadott ütemben változó éves díjat kell fizetnie. Az állam fizetési kötelezettsége a szolgáltatás színvonalához kötött.

23

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

Az állam a haszonszerzés lehetőségét, valamint a veszteség esetleges kockázatát a magánszektorhoz telepíti, ezzel erősen ösztönözve és kényszerítve a szolgáltatás ellátásáért felelős magáncéget határidő, költség, színvonal szempontjából a hatékony tevékenység elvégzésére. További hatékonysági előnyöket teremt ezen kívül a magánbefektetők versenyeztetése.

Költségek alakulása állami beruházás esetén (Forrás: PPP-kézikönyv, GKM, 2004) Költség (Millió Ft)

Költségtúllépés 10%

Beruházási költségek

Életciklus kiterjesztés Üzemeltetési költség

0

2

25

Idő (év)

Költségek alakulása PPP-struktúrában megvalósuló beruházás esetén (Forrás: PPP-kézikönyv, GKM, 2004)

Költség (Millió Ft)

Beruházási költségek 0,00 Ft

Fix éves szolgáltatási díj

Átadás – átvétel Üzemeltetési ciklus 0

2

25kezdete

Az Európai Parlament szerint a PPP-projektekre többnyire a kistelepülési, illetve városi önkormányzatok törekednek, sokszor azonban ennél is magasabb szinten van rá igény például a transzeurópai közlekedési hálózatok létrehozásakor. A PPP nem a közfeladatok privatizálásának irányába való elmozdulás, hanem inkább segítség a közpénzek hatékony felhasználásához, valamint alternatíva a költségvetési finanszírozás szűkössége esetén a vagyonelemek privatizációjával szemben, ezenkívül hozzájárulhat a magánszféra bevonásából származó innovatív elemek átvételéhez. Az Európai Parlament nem támogatja a PPP külön jogi szabályozását és az irányelvek felülvizsgálatát, viszont javasolja a felhasznált pénzekre vonatkozó kötelező elszámolást az adófizetők előtt.24 A EU nem foglalt hivatalosan állást a PPP-modellről, 2003-ban viszont közzétettek egy Zöld Könyvet, amelynek fő célja, hogy az érintettek elmondhassák tapasztalataikat, véleményeiket a konstrukcióval kapcsolatban. Az EU tagállamok már évek óta alkalmazzák ezt a konstrukciót, a rekordot Nagy-Britannia tartja. Ezekre az eljárásokra is alkalmazandóak az EU általános irányelvei, az arányosság, átláthatóság, 24

V. Pap Zsófia: Egységesebb szabályozás készül, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. június, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=796

esélyegyenlőség - , valamint a Zöld Könyv szabályozását is figyelembe kell venni. Sokan úgy gondolják, hogy az egyes tagállami szabályozások között jelentős eltérések vannak, ezért szükséges lenne egy egységes rendszer kialakítása.25 Két probléma azonban mindenképpen megoldásra vár a PPP-vel kapcsolatban, az egyik a beszerzések átláthatóságának és ellenőrizhetőségének a kérdése. Fontos kérdés, hogy a PPP közbeszerzés-e, hiszen esetében nem csak közpénzt használnak fel. A másik probléma a beszerzési eljárás folyamata, mivel a harmadik „P” a PPP-ben partnerséget jelent, tehát a két félnek azonos jogai vannak, a magánszférát egyenrangú társnak kellene tekinteni, pénzének bevonásától kezdve. Az EU-ban a versenypárbeszéd intézménye ad arra módot, hogy az eljárás második felében a megbízó szóba állhasson a potenciális ajánlattevővel.26

2.6. A PPP projektek életciklusa27 A PPP-projektek élettartamának három fő szakaszát különböztetjük meg:  A tendert megelőző események,  A tendereljárás,  A tendert követő események.

2.6.1. A tendert megelőző események Ebben a szakaszban kerül definiálásra és kidolgozásra a projektötlet. Az állam – nemzeti prioritások, Európa-terv, költség-haszon elemzés alapján – megjelöli a megvalósítandó beruházások körét, majd összeveti a szolgáltatás kivitelezésének lehetőségeit. Az állam projekttervben dolgozza ki a konstrukció fontosabb elemeit és az összehasonlító elemzéseket, ami tartalmazza a szolgáltatás rövid leírását és a pénzügyi 25

V. Pap Zsófia: Kéz a kézben köz- és magánszféra, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. december, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=890 26 V. Pap Zsófia: Kéz a kézben köz- és magánszféra, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. december, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=890 27 Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

konstrukciót. A PPP-szerződések az állam hosszú távú kötelezettségvállalásával járnak, ezért ismertetni kell évekre lebontva a tervezett költségvetést terhelő kiadásokat. Be kell mutatni az ESA 195 szerint számolt államháztartási egyenlegre és államadósságra gyakorolt hatását. Az elemzésben fel kell tüntetni a Public Sector Comparator (PSC) értéket, ami a projekt jelenértékét (NPV) adja meg a hagyományos állami beruházás és üzemeltetés esetén. A PSC egy pénzügyi – költségvetési plafont jelenthet a tender elbírálásakor, mivel ez képviseli az árat. A kormányzati szektor végzi a projektterv kidolgozását, pénzügyi, technikai, jogi tanácsadók bevonásával. Fontos a kezdeti szakaszban tanácsadókat alkalmazni, mert a közszférának gyakran nem áll rendelkezésre elégendő információ a konstrukció szerkezetéről, a kockázatmegosztás és a kockázatok árazásával kapcsolatos kérdésekről. Szükség van rájuk

a szerződéses

konstrukció

kialakításában, a

számítások

részletezésében, a tender dokumentációjának összeállításában és a tárgyalásokon, a szerződés megkötéséig.

2.6.2. A tendereljárás A tendereljárás célja, hogy az állam versenykörnyezetben, az ajánlattevők számára egyenlő feltételeket biztosítva válassza ki azt a társaságot, amellyel a szerződést megköti. A szerződést tárgyalásos közbeszerzési eljárás keretében javasolt odaítélni, mivel ez a fajta eljárás lehetővé teszi, hogy a felek „alkudjanak”, a paraméterek, valamit az ezekkel összefüggő kockázat-megosztási és árkérdésekben. A tárgyalásos eljárások jellemzően két szakaszból állnak: 1.a pályázók előminősítésére szolgál, 2.ekkor kerül sor az ajánlattételre és az ajánlatok megtárgyalására. Az állam a tenderfelhívásban határozza meg az elvárt szolgáltatás paramétereit. A műszaki specifikáción túl a felhívásnak utalnia kell arra is, hogy az ajánlatkérő milyen kockázat-megosztási szempontot tart kívánatosnak, tartalmazhat a felhívás még egy szerződéstervezetet, amely összefoglalja az állam álláspontját a konstrukció fő elmei

tekintetében. A tenderfelhívásban világosan fel kell tüntetni a kötöttségeket, a minimum kritériumokat, melyektől az ajánlattevő nem térhet el, ügyelni kell arra, hogy a felhívás ne specifikálja túl az állami igényeket. Az értékelési szempontok is egyértelműen kell, hogy megfogalmazódjanak. Az előminősítés fő célja, hogy megvizsgálja az ajánlattevők alkalmasságát a projekt megvalósítására. Az ajánlatkérő többek között a pályázók műszaki alkalmasságát, referenciáit, pénzügyi adatait (mérleg, eredménykimutatás) értékeli, és általában három pályázatot választ ki, akik részletes ajánlattételre hív fel, és akikkel a tárgyalásokat folytatja. Az ajánlattételi szakaszban a kiválasztott ajánlattevők (shortlisted bidders) benyújtják a projekt megvalósításához szükséges ajánlataikat, ezeket az ajánlatkérő a tenderfelhívásban meghatározott értékelési szempontok alapján rangsorol, megjelölve a legkedvezőbb ajánlatot. A legkedvezőbb ajánlat a leggazdaságosabb ajánlatot jelenti. A tárgyalásos szakasz végén az állam kiválasztja a nyertes ajánlatot, majd a felek megkötik a szerződést. A tárgyalások során minden részletet tisztázni kell. Célszerű a jogi költségek miatt a tárgyaláson résztvevők számának a korlátozása a fordulók során. Az ajánlattevő például három kiválasztott közül az első forduló lezárulta után már csak kettővel tárgyal. A harmadik pályázó ekkor tartalék pozícióba kerül arra az esetre, ha a tárgyalások nem vezetnének eredményre, ezzel egyben erősítve az állam tárgyalási pozícióját. A tárgyalások végével az állam megnevezi azt az ajánlattevőt, akivel szerződést kíván kötni. Eddig időpontig meg kell egyezni a főbb szerződéses elemekről, mert a nyertes ajánlat kiválasztása után az ajánlat lényegi elemei már nem módosíthatók. A szerződés a célok és érdekek rendszerét tisztázza és rögzíti, ez kiemelkedő jelentőségű a sikeresség szempontjából, különösen a kockázatmegosztás szempontjából. Annak érdekében, hogy a magántársaság a projekt teljes tartalma alatt stabil színvonalon nyújtsa az adott szolgáltatást, a szerződésben a magán – piaci kapcsolatokban nem jellemző követelményeket kell megfogalmazni. Ezen kívül a szerződésben rögzíteni kell

még az ellenőrzés mechanizmusait, az együttműködés kereteit, valamint a közös munkacsoportok létrehozásának szisztémáját.

2.6.3. A kockázatmegosztás és teljesítményértékelés a szerződésben Fontos szem előtt tartani a hosszú távon működő partnerség érdekében, hogy az viselje az adott kockázatokat, amelyik jobban képes azt menedzselni. A NAO (National Audit Office, a Számvevőszék nagy-britanniai megfelelője) felmérése szerint NagyBritanniában a megkérdezett projekttársaságok csak 53%-a vélekedett úgy, hogy a kockázatok megosztásának szerkezete megfelelő volt, míg ezzel szemben a közszféra projektek 79%-ában voltak ezen a véleményen. Ha az állam igyekszik minél több kockázatot a projekttársaságra hárítani, azt a projekttársaság valószínűleg nem képes hatékonyan kezelni. Kétfajta problémát jelenthet ez; egyrészt a magánszféra túlárazza a kockázatot, amelyeket megítélése szerint nem tud megfelelően kezelni; másrészt a projekt sikerét és működőképességét veszélyezteti a magánbefektető túlzott kockázatvállalása. Ilyen esetekben előbb vagy utóbb mindenképpen a szerződés újratárgyalására és módosítására lesz szükségessé. A leggyakrabban érvényesített módszerek: a piac hasonló szolgáltatásaihoz való viszonyítás (benchmarking), a bizonyos fokig nyílt könyvelés (a megrendelő betekinthet a könyvekbe) és a nyereség bizonyos elvek mentén történő eloszlása. A benchmarking lényege, hogy a megrendelő állami szerveknek időről időre jogosult felmérést végezni a releváns piacon. Ha a szolgáltatást más piaci szereplők jobb áron illetve minőségben nyújtják, ez a szerződő társaságot is a feltételei felülvizsgálatára kötelezi. Rendelkezni kell a szerződésben a hatékonyságnövekedésből vagy refinanszírozásból eredő profitnövekmény megosztásáról. Ehhez az államnak tudnia kell a releváns pénzügyi adatokról, egyik módja ennek a könyvelésbe való betekintés. 2.6.4. Képzett köztisztviselői réteg szükségessége A szerződés sikerességének egyik kulcsa. Hiába jön létre a projekt megfelelő szerződéses kerete, ha a közszféra nem tudja értékteremtő módon felhasználni, ezért biztosítani kell, hogy a közszféra munkatársai elsajátíthassák a hatékony projektmenedzsmenthez szükséges tudást.

2.6.5. A tendert követő események A közbeszerzési eljárást követően a pályázat nyertese megépíti és a projekt futamideje alatt működteti az adott infrastruktúrát. A jól működő partnerség alapja, hogy a felek minden lehetséges jövőbeni forgatókönyvet figyelembe vegyenek, és azokra előzetesen felkészüljenek., valamint a feleknek azon kapacitása, amely lehetővé teszi a változások kezelését, menedzselését. Az érdekellentétek megoldása mindkét fél érdeke, mivel a szerződés felmondása mindkét félnek jelentős költséget okoz: a magáncég számára nem azonnal és költségmentesen jelentkezik az alternatív befektetési lehetőség, a közszférának pedig új szolgáltató keresése, a szolgáltatásnyújtás folytonosságának biztosítása jelentős pénzügyi és politikai kockázatot is hordoz magában. Az együttműködés sikerének a feltétele, hogy a célok tisztázottak legyenek és a felek közvetlen kapcsolatban legyenek egymással. A jól működő partnerséghez az állami szférának tudomásul kell venni a magánszféra piaci logikáját, ugyanakkor a magánszférának is értenie kell az államapparátus jól működő mozgatórugóit. A közszféra által kierőszakolt túlságosan alacsony megtérülés a szolgáltatás minőségének a romlásához vezethet, és csökkenheti a magánszféra motivációját a PPP-projektben való részvétel iránt.

2.6.6. Irányítási, ellenőrzési és konfliktuskezelési mechanizmusok

A projektek esetében külön figyelmet kell szentelni az irányítás és szabályozás kérdéseinek. Ha a közszféra viszont görcsösen próbálja szabályozni és ellenőrizni a magánfelet az bizonytalansághoz vezet, ez a bizalmatlanság az együttműködést rugalmatlanná teszi; a bürokratikus, mindenre kiterjedő ellenőrzés során pedig lelassul a szolgáltatásnyújtás. A szerződésekben mechanizmusokat kell kidolgozni a felmerülő viták esetére, melyek hatékonysága a projekt sikerének, életképességének záloga. Általában a szerződő felek olyan megoldásokat részesítenek előnyben, ahol a vitákat bíróságon kívül lehetséges rendezni.

A vitás kérdések rendezésére négy fázisban kerülhet sor:  az állami szerv és a szerződő társaság közötti belső rendezés;  ha az előbbi sikertelen, független szakértő véleménye alapján történő rendezés lehetséges;  közvetítői eljárás igénybevétele;  ha ez nem jár sikerrel, akkor a vita választott bíróság vagy rendes bíróság döntése nyomán rendezhető. Az eljárás során olyan döntést kell hozni, amelyet a felek magukra nézve kötelezőnek ismernek el. A vitás eseteket rendezni hivatott eljárás meghatározásakor alapvető jelentőségű a projekt természete, hogy az milyen szinten dokumentált és, hogy nemzetközi partnerek részt vesznek-e benne. Célszerű lefektetni szerződéskötéskor, hogy a vitarendezés a kezdeti informálisabb rendezési módoktól (belső rendezés, választott tanácsadók és testületek bevonásával) halad a formálisabban szervezett megoldások felé. Nagyon fontos, hogy lehetőséget biztosít a problémák kötetlenebb, rugalmasabb megoldására. A formálisabb rendezési szintek alkalmazásakor az ellenséges hangulat gyakran jellemző. Ez az eljárás kevésbé költséges, rugalmas és gyors módja a rendezésnek, és az érintettek szűk, operatív csoportjával megoldható. Ha azonban a konfliktust nem sikerül megoldani, a végső megoldáshoz vezető út több időt vehet igénybe, ezért gyakori megoldás bizonyos vitaköröket „gyorsított rendezési eljárás” körébe utalni, kiküszöbölve az időbeli csúszást. 2.6.7. Konfliktuskezelési modellek Lehetséges egy, vitás kérdések vizsgálatára létrehozott bizottság, ahová mindkét fél képviselőket és esetleg külső szakértőket küld. Nemcsak vitás kérdésekben dönthet, feladat lehet megbeszélések kezdeményezése a működés során felmerülő esetlegesen vitás kérdéssé váló elemekről, így a konfliktus kialakulása előtt megvitatásra kerülhet a probléma. Lehet általános jellegű, de létrehozható specifikus kérdések megvitatására.

Pereskedést kikerülő, másik lehetséges mód a viták rendezésére egy harmadik, független fél kijelölése, amelynek véleménye a felekre nézve nem kötelező, de irányadónak ismerik el. A pereskedéssel és a bírósági érdekérvényesítéssel szemben egy új fórum jön létre. A független harmadik fél feladata a felmerülő érvek alapján a felek közös és ellentétes érdekeinek feltérképezése, és megoldás javaslata a közös érdekek alapján. A választott bíróság intézménye a jogi szempontból kötelező érvényű döntések meghozatalára jött létre. Ebben az esetben a kérdésben jártas szakértőt vonnak be az eljárásba, így a hozott döntéstől nem lehet eltekinteni, explicit döntés születik valamelyik fél javára, az eljárás többnyire erősen formalizált keretek között zajlik. A vonatkozó törvények alapján kerül meghatározásra a felek által képviselt érvrendszer, és azok az elemek, amelyek alapján jogszabályok döntenek a felek álláspontja tekintetében. A vizsgálatok, viták leggyakrabban a szerződés értelmezése körül merülnek fel, mivel gyakran nagyon nagy a nyomás a szerződés lezárásakor, anélkül, hogy a felek pontosították volna az egyes szerződéses rendelkezések mit jelentenek. A NAO által végzett felmérése szerint a projekttársaságok sokkal gyakorlatiasabb szemszögből értelmezik a szerződés rendelkezéseit. Az állami fél gyakran túl mereven ragaszkodik az álláspontjához, olyankor is mikor annak a jelentősége elhanyagolható. A brit viták nagy része azonban bíróság nélkül oldódik meg, annak köszönhetően, hogy megfelelő mechanizmusok kerültek kidolgozásra és alkalmazásra.

2.7. A PPP-projektek gazdasági vonatkozásai A hagyományos beruházásokhoz képest a PPP-projektek jóval bonyolultabb pénzügyi struktúrával rendelkeznek. Természetesen itt is megmarad a magánszféra profitorientáltsága, viszont a másik oldalon a közszféra áll, neki nem mindegy, hogy az állami feladat ellátását lehetővé tevő beruházás milyen feltételekkel valósul meg. Az állam díjat fizet a magánbefektetőnek, a nyertes pályázó kiválasztásakor pedig az egyik legfontosabb szempont az, hogy a kifizetett összegért a legjobb ellenszolgáltatást kapja.

Még mielőtt a tender kiírásra kerülne, az államnak fel kell mérnie azt, hogy milyen területen van szükség PPP-konstrukcióban megvalósuló beruházásra.

2.7.1. A legjobb ajánlat kiválasztása A követelmények megfogalmazása során az outputokra, azaz a beruházással létrejövő létesítmény által nyújtandó szolgáltatás jellemzőire, minőségi követelményeire kell fektetni a hangsúlyt. Az államnak pontosan meg kell határoznia, hogy milyen eredményt vár el a magánbefektetőtől, a megvalósítását viszont rá kell bízni. A teljesítendő üzleti célokat egy tervvázlatban kell rögzíteni, amely rámutat a PPP előnyeire, megállapít egy menetrendet, és amennyire lehet utal a tender kritériumaira. Fontos a közbeszerzési eljárás során fenntartani egy egészséges versenykörnyezetet. A tárgyalások során végig szem előtt kell tartani a megfogalmazott követelményeket, a „pénzért nagyobb érték” elv szempontjából az azoktól való eltérés negatív következményekkel járhat. A szerződésbe be kell építeni azokat az ösztönzőket, biztosítékokat, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a befektető megfelelő színvonalú szolgáltatást nyújtson, mint például a nem megfelelő teljesítés esetén alkalmazott szankciókat, illetve a kiváló teljesítés esetén nyújtható kedvezményeket. Az igények gyökeres megváltoztatása esetére ki kell dolgozni az alkalmazandó eljárásokat, valamint a szerződésmódosítás következményeiről is rendelkezni kell.

2.7.2. Public Sector Comparator A Public Sector Comparator feladata, hogy átnézze a projekt futamideje alatt felmerülő költségeket, bevételeket, az ezekhez kapcsolódó kockázatokat. Eredménye egy olyan összehasonlítása alap, amely a tárgyalásos eljárás, illetve a végső ajánlatok hozzáadott-érték szempontú kiértékeléséhez szükséges. Az előkészítő szakaszban egy „nyers” PSC („crude PSC”) készül el, melyet az eljárás során folyamatosan finomítanak. A számítás finomításának a célja, hogy valódi összehasonlításra legyen mód. Ez azt jelenti, ha a tenderajánlatok kiinduló feltételei nem

teljes mértékben egyeznek meg a PCS-számítás során számítottakkal, meg kell határozni, hogy a magánbefektető miért fogalmaz meg más elvárásokat.

A végső PSC-értékelés feltétele, hogy: - a projekt célja és tartalma egyértelműn rögzítve legyen, - a kockázatmentes projekt tervezési, megvalósítási és hasznosítási ciklusának minden fázisára részletesen ki legyen dolgozva, - a projekt beruházási és szolgáltatási elemeire egyaránt részletes specifikációk álljanak rendelkezésre, - a

hagyományos

közbeszerzéstől

eltérő

szolgáltatás-igénybevételi

konstrukció

kidolgozásra kerüljön. A végső döntést a PPP-konstrukcióval kapcsolatban a nem pénzügyi vonatkozások és a pénzügyi kondíciók együttes értékelése alapján kell meghozni. Az ajánlattételi felhívásban ki kell kötni, hogy ha az elvárt értéktöbbletet a PPP-konstrukció nem hozza meg, a kiíró a tendert eredménytelennek tekintik, és a szerződéstől el lehet állni. Mivel a PSC jelenti az árajánlatok, illetve a PPP- és a hagyományos állami konstrukció közötti választás alapját, sokszor vitákra adhat alapot és politikailag is érzékeny téma, rendkívül fontos, hogy a PSC megváltoztatás protokollja már a projekt előkészítésének fázisában rögzítésre kerüljön. 2.7.3. Kockázatmegosztás Az egyik legfontosabb jellemző a PPP-projektek esetén az adott projekttel kapcsolatban felmerülő lehetséges kockázatok megosztása a köz- és magánszféra között. Kimondható általánosan, hogy akkor hatékony a kockázatmegosztás, ha az viseli annak lehetséges következményeit az adott kockázati tényezőnek, aki a leghatékonyabban tudja azt kezelni. A kockázatok megosztása egy kockázatmátrix elkészítésével körvonalazódik, a tényleges megosztás viszont a szerződésben kerül kialakításra.

Kockázatfajták (ez autópálya-projekten keresztül szemléltetve):

1.Építési kockázat: minden esetben a magánbefektető viseli, jellemző a PPP-projektek esetén, hogy a megrendelő semmilyen kifizetést nem teljesít a magánpartnernek, ameddig a létesítmény el nem készül. Ha a megrendelő hibájából nem lehet a létesítményt átadni a magánfél anyagi kompenzációra tarthat igényt. Az állam viseli a szükséges engedélyezési tervekkel és az engedélyezéssel kapcsolatos kockázatokat. 2.Üzemeltetéshez, karbantartáshoz kapcsolódó kockázat: a nem kellő színvonalon rendelkezésre álló pályaszakaszok miatt az üzemeltető általában büntetőpontokat kap, melyek idővel halmozódnak. Egy meghatározott küszöbérték elérésekor az állam a szerződésben rögzítettek szerint

jogosult

figyelemmel

kísérni

az

üzemeltető

teljesítményét, újabb érték átlépésekor a fizetendő díjból levonni, illetve akár a szerződéstől elállni. 3.Rejtett hibák kockázata: 25-30 éves szerződéses időtartam alatt a rejtett (út)hibák kockázatát a magánfél viseli. 4.Időbeli csúszás kockázata: A magánpartnert terheli, kivéve az állam időközben változó elvárásai esetén, ekkor a magánfél anyagi kompenzációra lehet jogosult. 5.Forgalmi kockázat: rendelkezésre állási díjak esetén a forgalmi kockázatot a befektető nem vagy csak áttételesen viseli, valós útdíjak alkalmazása esetén viszont teljes mértékben a magánpartner, amit az állam gyakran egy kisebb mértékű támogatással csökkent. Árnyék-útdíj alkalmazása esetén a tervezettnél alacsonyabb tényleges forgalom a magánfelet sújtja, a nagy forgalom az államnak jelenthet a tervezettnél magasabb díjfizetési kötelezettséget. Gyakorlatban az árnyék-díjak sávos rendszerben kerülnek kialakításra, a legfelső sávban az állam nem fizet díjat. 6.Jogszabályváltozásokkal kapcsolatos kockázat: az ebből eredő kockázatot a magánfél viseli, kivéve ha a jogszabályok az üzemeltetőre

nézve, vagy a PPP-

autópályákra nézve diszkriminatív kitételeket tartalmaznak. Nem diszkriminatív jogszabályi változás esetén a magánpartner nem jogosult jogszabályi kompenzációra.

7.Vis maior: az ilyen típusú kockázatok nagy részét az állam viseli, viszont a szerződésben korlátozzák az esetek körét. A kockázatokat a felek gyakorlatban megosztják. 8.Lakossági vagy más érdekcsoportok által szervezett tiltakozások kockázata: Projektenként eltérő, van hogy a magánfél viseli, van hogy a szerződő felek megosztják egymás között. 9.Esetleges kártérítési igények: harmadik felekkel szemben a szerződés szerint a magánpartner viseli. Biztosítás az elszenvedett költségek után jár, árbevétel-kiesés esetére nem, ezek a magánszféra bevételi kockázatát növelik.

Az alábbi táblázat egy autópálya projekt során felmerülő nehézségeket, lehetőségeket mutatja be:28 PPP struktúra SWOT mátrix – autópálya beruházások esetében

Erősségek

Gyengeségek



Megfelelő kockázatmegosztás





Közszolgáltatások színvonalas

cégek és bankok tekintetében

biztosítása

egyaránt)

Kevés szereplő a piacon(építőipari



Jól tervezhető költségek



Nincs konkrét törvény, jogszabály



Állami garancia



Összességében költségesebb, mint



Hatékony pénzfelhasználás ( Value 

for Money) 

egy állami beruházás Megfelelő szakember gárda hiánya

Minden részletre kiterjedő szerződések



Az állam a legfontosabb kötelezettségire tud koncentrálni



Magántőkevonzó képesség

Lehetőségek

Veszélyek



Fenntartható gazdasági fejlődés



Hosszú távú állami kötelezettség



Egységes PPP bizottság felállítása



Még nincs olyan példa



Magyar

kereskedelmi

Magyarországon ahol a

bankok

koncessziós időnek vége

számára jó lehetőség az ilyen 

projektekben való részvétel



Jövőben felmerülő problémák

Gyorsított építési fázis



Mindenre kiterjedő elővizsgálatok hiánya

28

Enzsöl Eszter: Közúti infrastruktúra-fejlesztés Magyarországon a Puclic Private Partnership konstrukcióban

épült M6-os autópálya példáján keresztül, Budapest, 2006.



Nem megfelelő kockázatmegosztás esetén a rizikó faktor növekszik az állam tekintetében

2.7.4. Refinanszírozás A PPP-projektek megvalósulása során sokszor a kezdeti finanszírozási feltételekhez képest kedvezőbb finanszírozási lehetőségek adódnak a projekt megvalósulása során, ezért érdemes refinanszírozáshoz folyamodni. A refinanszírozás azt jelenti, hogy a kezdeti finanszírozási formában felvett források visszafizetésre kerülnek, és pótlékként, új pénzügyi források bevonására nyílik lehetőség. A refinanszírozási nyereség realizálásának lehetősége a PPP-projektek esetében abból adódik, hogy a projekt kockázata annak élettartama alatt alapvetően megváltozik, ha a projekt jól működik. Szerződéskötéskor a projekthez kapcsolódó kockázatok sokkal nagyobbak, mint a működési fázisában. A kockázat és hozam közötti összefüggések:

A magánszektor realizált hozama

Finanszírozási költségek

Kockázatok

Tervezés és ütembe helyezés

Üzemeltetés

Forrás: PPP-kézikönyv, GKM, 2004 (NAO report, PFI refinancing update, 2002. november 4.)

A magánszféra realizálhatja a refinanszírozásból származó teljes nyereséget, ha kezdeti projektszerződés nem rendelkezik a refinanszírozási nyereségről. Nem indokolt azonban, hogy a nyereség teljes összege a magánszférához kerüljön, mert a projekt megvalósulásának folyamatos megvalósulásával a kockázat csökken. Magyarországon eddig tömeges refinanszírozásra még nem került sor, mert a PPP-projektek még gyerekcipőben járnak. Sok vita merült fel azzal kapcsolatban, hogy az állami szféra jogosult-e, és ha igen, milyen feltételek mellett, milyen mértékben a refinanszírozásból adódó nyereségekre. Nagy-Britanniában kiadott 1998-as javaslat szerint az állam csak bizonyos körülménynek esetén tarthat igényt a refinanszírozásból származó nyereség megfelelő hányadára: - a pályázat nyertese magas finanszírozási költségeket építette be az ajánlatába, - a nyertes már egy korábban elnyert projekthez kapcsolódó kiegészítő szolgáltatás lehetőségét nyerte el, - új piacok esetében, ahol várható a finanszírozási ráták csökkenése. A megvizsgált konstrukciók esetén a refinanszírozási nyereség többnyire a következőkből adódott: - a létesítmény üzembe helyezésével csökkent a kockázati szint, így kedvezőbb finanszírozási módra nyílt lehetőség, - nőtt a PPP-projektekre vonatkozó hitelezési hajlandóság, az ilyen típusú konstrukciók elterjedésével, - csökkent a kölcsönök kamatszintje, - a

finanszírozó

intézmények

is

jól

jártak

a

refinanszírozás

folyamatának

megvalósításakor.

2.7.5. Makrogazdasági hatások A magyar gazdaság egyik legalapvetőbb feladata, hazánk lemaradásának a csökkentése a régió korszerű gazdaságaival szemben. Alapvető feltétele ennek a beruházások növelése.

Magyarországon a beruházási ráta 20% alatti, az euró-övezetet átlagosan 20%os beruházási hányad jellemez, a kohéziós országokban (pl. Spanyolország, Portugália) ez elérheti a 25%-ot is, a gazdaságilag fejlett országokban (pl. Franciaország, Németország, Egyesült Királyság) viszont 20% alatti. A magyar gazdaságnak a felzárkózáshoz a kohéziós országokra jellemző, 25%-os beruházási rátára lenne szüksége. Hazánkban a beruházások GDP értékéhez viszonyított aránya 1999 és 2002 között 3,9%-ról 6,1%-ra nőtt, 2003-ban viszont már csökkenés volt megfigyelhető ebben az arányban, de egészen 2009-ig, a PPP beruházások felfüggesztéséig, körülbelül ezen a szinten maradt.29 A legfontosabbnak számítanak a reálszektorban megvalósított beruházások, mint például a közlekedési infrastruktúrában megvalósított beruházások. Közvetettebb hatást lehet elérni a humán szférába irányuló beruházásokkal, növelve a gazdasági növekedés lehetőségeit. Elmondható, hogy a PPP-konstrukció keretében megvalósított infrastrukturális beruházások két fő elemből állnak, egyik a beruházás, másik az üzemeltetés. Mindkettő egyaránt növeli a GDP-t. Kellő figyelmet kell viszont arra fordítani, hogy ne érvényesüljön a magánberuházásokat kiszorító hatás. Tekintettel kell lenni arra is, hogy a magyar gazdaságban az export- és beruházás-orientált növekedést elsősorban a vállalkozói szektornak kell megvalósítania.

2.8. A PPP struktúra jogi keretei Magyarországon30 Magyarországon nincsen PPP-törvény, valamint nincs meghatározva a PPP jogi fogalma sem. Ezen kívül minden egyes projekt esetében meg kell vizsgálni, hogy kompatibilis-e a magyar jogszabályokkal, és biztosított-e a megvalósításához szükséges háttér. Hazánkban a PPP projektek szabályozása több szintből tevődik össze. EU tagságból kifolyólag érvényesek az Európai Uniós normák, közbeszerzés irányelvek, illetve projektfinanszírozási szabályok.

29

2098/2003. (V. 29.) számú Kormányhatározat V. Pap Zsófia: Egységesebb szabályozás készül, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. június, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=796 30

A második szint a szabályozás területén a nemzeti szabályozás. A Polgári Törvénykönyv, a koncesszióról szóló törvény, az önkormányzati törvény, a közbeszerzésről szóló törvény és az államháztartásról szóló törvény is tartalmaz PPP beruházásra vonatkozó szabályokat. A harmadik szinten az érintett projekt szerződésrendszere áll.

2.8.1. A PPP-konstrukciókra vonatkozó uniós szabályozás A PPP projektek esetében érvényesülnie kell az uniós olyan uniós alapelveknek, mint az egyenlő bánásmód elve, az átláthatóság elve és a tisztességes verseny elve. Az egyenlő bánásmód elve szerint a magyar vállalatok előnyben részesítése nem megengedett. A befektetőt áttekinthető eljárás keretében kell választani, az áttekinthetőség elvének megfelelően, tájékoztatva a pályázati követelményekről, a lebonyolítás módjáról és az értékelés szempontjairól. Be kell tartani a tisztességes verseny elvét, az államnak pedig kötelessége a projekt kockázatának lehetőségek szerinti csökkentése. Az uniós alapelveken kívül a közbeszerzési irányleveket is be kell tartani, melyeket Magyarország csatlakozáskor teljes egészében átvett, nem kérve átmeneti mentességet. Korábban hazánkban csak Magyarországon bejegyzett vállalatok részére lehetett kiírni közbeszerzési eljárást, illetve azonos feltételek mellett a magyar cégek 10% árelőnyt élveztek. Elbíráláskor figyelembe kellett a helyi munkaerő alkalmazására vonatkozó szabályozást is. A jelenleg hatályos törvényből viszont ezek a szabályozások kikerültek.

2.8.2. Magyar szabályozás31 Polgári Törvénykönyv:

31

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

A Polgári Törvénykönyv egyfajta háttérként szolgál mindenfajta magánjogi ügylet megkötése esetén. Minden közbeszerzéssel kapcsolatos szerződéskötés alkalmával elsődlegesen a közbeszerzési törvény rendelkezései az alkalmazandóak, az ott nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései adnak iránymutatást. A

PPP

magyarországi

megjelenéséhez

módosítani

kellett

a

Polgári

Törvénykönyvet. Annak érdekébe, hogy az állami hozzájárulást elérjék, és a garanciavállalás ne legyen visszavonató, a Ptk. 28.§-át a következővel egészítették ki: „az államnak a kártérítési, megtérítési és kártalanítási kötelezettségét és a jóhiszemű személyek irányában vállalt szerződéses kötelezettségét még abban az esetben is teljesítenie kell, ha költségvetési fedezet erre nem áll rendelkezésre, illetve ha a kötelezettség teljesítéséhez az előirányzott fedezet nem elégséges.”

Önkormányzati törvény: Nemcsak az állam, hanem az önkormányzatok is beletartoznak a PPP szempontjából a közszféra fogalmába. Korábban tilos volt az önkormányzati vagyont magánkézbe adni, a 2005. évi XCII. törvény viszont megengedi az egyes vagyonkezelői jogok átruházását a magánszféra számára. Mivel az önkormányzatok általában szolgáltatásvásárlás keretében látnak el bizonyos közfeladatokat, ez a törvénymódosítás elősegíti, hogy az eddiginél nagyobb számban bízzanak meg magánbefektetőket közfeladatok ellátására.

Közbeszerzési törvény: A PPP projektek közbeszerzések közé tartoznak. A PPP-beruházások komplex beszerzések, nem lehet mindig tudni, hogy szolgáltatás megrendelés, építési beruházás, illetve árubeszerzés szabályaihoz kell-e igazodni. Magyarországon a PPP-ket többnyire tárgyalásos eljárás keretei között bonyolítják le, így az ajánlatkérő igazodhat az ajánlattevő kéréseihez, valamint a követelmények pontosabban meghatározásra kerülhetnek. A közbeszerzési törvény szerint, ha egy állami megrendelés a közbeszerzési és koncessziós törvény hatálya alá esik, akkor mindkettőnek meg kell

felelnie, de a pályázat a közbeszerzési eljárás keretében kell, hogy lebonyolításra kerüljön. A koncesszióról szóló törvény: A PPP egy válfaja a koncessziónak, ezért ha az állam illetve önkormányzat a koncesszióról szóló törvényben felsorolt tevékenységek gyakorlásának a jogát átengedi, a PPP beruházást a koncesszió szabályai szerint kell kialakítani.

Az államháztartási törvény: A kormány 2003-ban hozta létre a PPP Tárcaközi Bizottságot, amely öt tagból áll, a PPP beruházások véleményezésére. Az egyes tárcák jelzik a Bizottság felé, hogy milyen projektet lenne célszerű lebonyolítani. Költségvetés szempontjából a Pénzügyminisztérium képviselője véleményezi a javaslatot, a Miniszterelnöki Hivatal áttekinti, hogy a Nemzeti Fejlesztést Terve beleillik-e, az igazságügyért mindenkor felelős minisztérium jogi szempontokat vizsgálja, gazdaságfejlesztési szempontból pedig a gazdasági tárca képviselője véleményez valamint vezeti elnökként a Bizottságot. A Központi Statisztikai Hivatal küldötte a PPP Tárcaközi Bizottság Ötödik tagja. Ő állapítja meg, hogy a beruházás államháztartáson kívül vagy belül számolandó-e el, cél a burkolt állami hitelfelvételek kiküszöbölése. A végső szót az Eurostat, az EU statisztikai hivatala mondja ki. A gazdasági ügyekért felelős minisztériumon belül létrehoztak egy PPP Titkárságot, amelynek a feladata a Tárcaközi Bizottság munkájának segítése, kutatás, áttekintés, hogy a PPP projektekhez mennyiben lehet EU-s forrásokat igénybe venni. A Kormány hatalmazza fel a projektet összeállító adott költségvetési szervet a tender kiírására és lebonyolítására. Ha a tender 50 milliárd Ft-ot meghaladja, akkor a szerződés csak az Országgyűlés jóváhagyásával léphet hatályba. Láthatjuk, hogy a PPP beruházásokra vonatkozó szabályozás többszintű, összetett. Hazánk Európai Uniós tagsága miatt tekintettel kell lenni az EU általános alapelveire, valamint az uniós szabályozással összhangba hozott nemzeti szabályozásra, és nem utolsó sorban az adott projektre vonatkozó, projektenként erőteljesen eltérő

szerződésrendszerre, melynek jogi kereteit a szabályozási rendszer Európai Uniós és nemzeti szintje adja meg.

2.9. Hazai és nemzetközi tapasztalatok a PPP projekten területén A PPP alkalmazása európai szinten egyre fontosabbá válik, főként a Transzeurópai Közlekedési Hálózat (TEN) esetében, amely kiépítésének teljes költsége elérheti a 400-500 milliárd eurót is. A nemzeti kormányok forrásai az ilyen projektek fedezésére viszont nem elegendőek, ezért van szükség a magánszektor szereplőinek hatékony bevonására.32 A 2004-től csatlakozó EU-tagállamoknak van leginkább szükségük a versenyképességük növelésére, illetve az infrastrukturális beruházások kiterjesztésére. Az OECD országok sem képesek saját büdzséjükből finanszírozni az ennyire nagy méretű beruházásokat. (GTM: Egységesebb szabályozás készül) Az EU-8 országokban a bruttó hazai terméknek csak 3%-át tette ki az állami beruházások aránya, 2006-ra ez elérte a 3,5%-ot. Az EU-15 államait tekintve ez az arány a GDP-nek csak 2%-át teszi ki. Főként az infrastruktúra, egészségügy, oktatás, büntetés-végrehajtási intézmények, sportlétesítmények, illetve honvédelmi beruházások területén alkalmazzák.33 A PPP projektek területén domináns az útépítés (60%), ideértve a hidakat és alagutakat is, második legnagyobb terület a vasútépítés, amely 22%-ot tesz ki, és csupán néhány százalék a különböző oktatási, egészségügyi, honvédelmi és más jellegű projektek.

32

V. Pap Zsófia: Egységesebb szabályozás készül, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. június, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=796 33 Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani intézet, Budapest, 2007.

Angliában a struktúra bevezetése óta tíz autópálya-autóút építési és felújítási projektet kezdtek projektet el DFBO-modell keretein belül. Jelentős infrastrukturális beruházások indultak meg Finnországban, Norvégiában és Portugáliában is. Anglia az első börtön- és kórházépítés területén is, az első ilyen jellegű projekt 1993-ban indult ott, azóta több börtön és 15 kórház is épült magántőke bevonásával.34 2006-ban megrendezésre került Madridban egy nemzetközi PPP-konferencia. Itt megállapították, hogy a PPP piaci részesedése 37%-ra emelkedett 2005 óta. A 2004es PPP Jelentésben 95 milliárd euró összegben állapították meg a PPP-beruházások összesített tőkeértékét, az ACV-t (aggregate capital value), és ezek az előrejelzések beigazolódni látszódnak.35 Példának említeném az Egyesült Királyságot, ahol 2006-ban 53 PPP-projekt fejeződött be, 9895 millió euró ACV-vel, ez alapján kimondható, hogy a PPP-piac itt a legéletképesebb. A legnagyobb PPP beruházó országok 2006-ban: Ország

Millió euró ACV

Szám

1.

Spanyolország

6864

19

2.

Franciaország

2631

8

3.

Olaszország

2410

9

4.

Görögország

1610

2

5.

Írország

1036

4

6.

Ausztria

800

1

7.

Lengyelország

660

1

8.

Finnország

300

1

9.

Németország

278

8

10.

Horvátország

248

2

Forrás: European PPP Report (2007) A táblázat szerint az elmúlt években Spanyolországban bonyolították le a legtöbb PPP-beruházást, ezt követi Franciaország és Olaszország, majdnem egyforma

34

Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani intézet, Budapest, 2007. 35 DLA Piper: European PPP Report 2007, http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/DLAPiper_EuropeanPPP-Report2007.pdf

adatokkal. Kiemelendő még Görögország, amely csak két beruházást hajtott végre 2006ban, de ezek hatalmas volumenűek voltak, ezzel a rangsorban elfoglalva a negyedik helyet. Létezik egy alap Európában, a JASPER (Joint Assistance to Support Projects), azaz az Egyesített Régióban levő Projektek Támogatására elnevezésű alap, melyet kifejezetten arra hoztak létre, hogy jó minőségű PPP-projektek tervezésében és előkészítésében segítse a kormányokat. Az EC (Európai Bizottság), az EBRD és az EIB (Európai Befektetési Bank) együttesen hozta létre, célul kitűzve a PPP-projektek nemzeti szintű támogatását. Az EIB megemelte az EIB Struktúrált Finanszírozási Alapja számára az elérhető források nagyságát 750 milliárd eurótól 1250 milliárd euróra.36 2.9.1. Magyarországi tapasztalatok Hasonlóan a nemzetközi tendenciákhoz Magyarországon is a 2000-es évek elején merült fel a PPP konstrukció gondolata. A 1990-es években épült autópályák inkább koncessziós típusú beruházásnak tekinthetőek. Az első tényleges PPP konstrukcióra a Budapest Sportaréna szerződésének aláírásával került sor. 2004-től kezdtek elterjedni számottevő mértékben a PPP-beruházások. Az állam szerepe egyre nőtt, és 2002 végére az államháztartási hiány magas folyófizetési mérleg hiánnyal együtt jelentkezett. A PPP ekkor még csak abban az esetben alkalmazták, amikor kényszerhelyzet vagy pénzhiány jelentkezett egy feladata megvalósításakor, még nem vették figyelembe a magántőke bevonásának azt az előnyét, hogy nem terheli az adott évi költségvetést és adósságmutatót.37 A korábbi évek tapasztalatai alapján a PPP-projektekben nem valósul meg Magyarországon a köz-és magánszféra elvárt együttműködése, a konstrukciók idő közben alakultak át, vagy a futamidő lejárta előtt még állami beavatkozásra került sor. A költségvetési szerveknek nem volt egyértelműen kidolgozott PPP-prezentációs része, jelentős előrelépést jelentett a PPP Tárcaközi Bizottság létrehozása 2003 nyarán, viszont a Bizottság nem rendelkezik azóta sem döntési jogkörrel és bonyolult a működési 36

DLA Piper: European PPP Report 2007, http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/DLAPiper_EuropeanPPP-Report2007.pdf 37 Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani intézet, Budapest, 2007.

rendje. Szükség van a PPP-projektek megvalósítása esetén a Pénzügyminisztérium közreműködésére is, mert a projektek több szempontból is kockázatosak lehetnek; hosszú távra elnyúló államháztartási kötelezettséget jelent, hatást gyakorol az államháztartási egyenlegre és a költségvetési hiányra, a projektek futamideje alatt fontos az állam szerződéses érdekeinek képviselete.38 A nyugat-európaitól eltérő gyakorlatot mutat a PPP-ben megvalósuló magyar autópálya program. A magántőke hazánkban nem kiegészíti, hanem szinte teljes mértékben kiváltja az állami forrásokat. Szívesen alkalmazzák még a PPP-konstrukciókat a felsőoktatás infrastrukturális fejlesztési program területén. Erre azért van szükség, mert Magyarországon egyre csökken a felsőoktatásban résztvevők száma, az intézmények fennmaradásukat pedig csak megfelelő diáklétszám mellett tudják csak biztosítani. Külföldi diákok Magyarországra „csábításához” viszont fejlett oktatási infrastruktúrára van szükség. 39

2.9.2. Az elmúlt évek PPP projektjei40 A PPP Tárcaközi Bizottság 2007 nyaráig 85 projektet véleményezett, ebből 2003-ban 11, 2004-ben 12, 2005-ben 31, 2006-ban 27 projektet tárgyalt, többek között a Kormányzati Negyed, a Ferihegyi Repülőteret és Budapest városközpontot összekötő gyorsvasút létrehozására irányuló projektet (FEREX), az Elektronikus Útdíj-fizetési Rendszer (ED) és az M6 harmadik fázisának előterjesztését. A projektszám emelkedése főleg a Nemzeti Sporthivatal (NSH) projektjeinek köszönhető, amely több nagyszámú, de viszonylag kis értékű projektet valósított meg. A kis volumenű projektek megvalósítása nem volt igazán gazdaságos, mivel nagy arányú járulékos költségek merülnek fel. A 2005-ben megvalósult PPP beruházások becsült nettó értéke meghaladta a 460 milliárd forintot, melynek túlnyomó részét az M5 autópálya további szakaszai és az M6 autópálya első fázisa tette ki, börtönépítésre 71, diákotthonok építésre 50 milliárd forintos beruházást 38

Kotán Attila: Pazarlás vagy Perspektíva (a PPP konstrukciók és hazai alkalmazásuk), 2005., http://www.econ.unideb.hu/ktk/oktatas_es_kutatas/competitio/download/Competitio_konyvek_4_2_Kotan_Attil a.pdf 39 Tárnok Ilona: Gondolatok az államháztartási hiányról és a PPP-ről, Széchenyi István Egyetem, Gazdaság és Társadalomtudományi Intézet, 2005. 40 Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Bizottság 2007. évi működéséről, Budapest, 2008. március, http://www.khem.gov.hu/data/cms1801466/PPP_TB_2007.pdf

tervezett a Kormány, ezek az adtok 2006-ban már elérték a 700 milliárd forintot. Egy 2006-os költségvetési döntés szerint viszont az Államháztartási Törvény módosításra került, amely szerint a PPP beruházások összértéke éves szinten a központi költségvetés kiadásainak 2 százalékát nem haladhatja meg.

A PPP-projektek magyarországi megoszlása 2003-2006 között Projektek száma

Várható

Tervezett kötelezettség

Szerződéses

Éves kifizetés projektekre (bruttó

(db)

időtartam

vállalási érték/NPV

kötelezettségvállalás

milliárd Ft)

(év)

(milliárd Ft)

NPV (milliárd Ft) Összesen 2007

IM/IRM

OITH

3

18

2008

2009

2010

114,07

86,78 1,55

3,14

3,44

3,75

Börtönök

2

84,07

86,78 1,55

3,14

3,44

3,75

Ítélőtábla

1

30,00

72

227,45

152,15 3,58

9,99

9,99

9,99

151,45

151,44 3,53

9,90

9,90

9,90

0,71

0,05 0,09

0,09

0,09

0,09

OKM (OM és NKÖM) Kollégium,

69

oktatás MNM

Létesítés + 20 év

1

üzemeltetés

mélygarázs Erkel Színház

1

22,30

Művészetek

1

53,00

4

411,00

411,00 48,97

49,86

50,78

51,53

Palotája GKM M5 autópálya (I.,

3

27

282,70

282,70 33,98

34,05

34,80

35,08

1

22

128,30

128,30 04,99

15,36

15,98

16,45

53

149,80

101,69 0,49

1,70

1,76

1,81

Sportcsarnok

1

6,56

2,06

II., III. fázis) M6 autópálya I. fázis ÖTM (NSH)

Tanuszoda

23

25,52

52,28

Tornaterem

28

15-17

34,51

47,35

Kongresszusi

1

83,21

1

74,60

Központ Egyéb

(KVI) MTV Székház Összesen

1 133

20

74,60 976,92

751,62 54,62

64,69

Forrás: GKM, PPP Jelentés (2007)

A táblázat adatai alapján 2005-2006 között majdnem 980 milliárd forint bekerülési értékű PPP-projektet terveztek megvalósítani Magyarországon. Ebből 30 projekt esetében szerződéses kötelezettségvállalás történt kb. 750 milliárd forint értékben; az M5 és M6 autópályák 411 milliárd forint, a tiszalöki és szombathelyi börtön 86 milliárd forint körül, OKM kollégium felújítások 150 milliárd forint, ÖTM tornaterem és tanuszoda projektek 101 milliárd forint értékben. 2007 tavaszán előkészítés stádiumában a következő PPP-projektek voltak; FEREX, M6 autópálya harmadik fázisa, Elektronikus Rendszer (ED), Kongresszusi Központ, Kormányzati Negyed. 2007-ben eldöntött PPP beruházások nettó jelenértéke meghaladta a 700 milliárd forintot, ez a bruttó hazai termék 2,4%-át jelenti. A PPP-vel kapcsolatos folyó kiadások 2010-ig a GDP 0,2%-ával terhelik a költségvetést, ez a kiadási főösszeg 0,8%-át teszi ki. A 2007-2010 között a fennálló PPP-projektekből eredő kötelezettségvállalások éves szintje 55-70 milliárd forint.41

2.9.3. PPP a közlekedésben42

Az EU 2001-ben kiadott közlekedéspolitikája 2010-ig tartalmaz rendelkezéseket a magyar közlekedéspolitika korszerűsítésére. Magyarország ezt köteles 41

Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Bizottság 2007. évi működéséről, Budapest, 2008. március, http://www.khem.gov.hu/data/cms1801466/PPP_TB_2007.pdf 42 Forman Balázs: Autópályák Magyarországon, http://www.formanbalazs.hu/index.php?gcPage=public/cikkek/mutatCikk&fnId=82

65,97

67,08

betartani, a közút-, vasút-, kikötő-, és repülőtér-hálózat korszerűsítésével hozzá kell járulnunk. 2030-ra 3700 km-t el kell érnie a gyorsforgalmi úthálózatnak, amelyből 2000 km autópálya kell legyen, így hazánk ezzel elérné az uniós átlagot. Magyarországon az első gyorsforgalmi úthálózat építése a ’60-as években kezdődött el, azonban a rendszerváltásig eltelt 30 év alatt mindössze 368 km gyorsforgalmi út jött létre, a ’90-es években 150 km autópályát építettek.

2.9.4. Az autópálya beruházások finanszírozása43 A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének az igénye az 1900-as évek elején merült fel, amelyet a gazdasági fejlődés előmozdítása érdekében a forgalmi és közlekedésbiztonsági problémák jelentkezése, a gyorsforgalmi utak elenyésző száma, és a hiányzó nemzetközi gyorsforgalmi kapcsolatok tették szükségessé. 1997-től a mindenkori Kormány meghatározta a gyorsforgalmi utak fejlesztésének középtávú programját, és az ezekhez igazodó finanszírozási programokat. 2004-től törvény határozza meg a gyorsforgalmi utak tervezésének, építésének évente szükséges forrásigényét. Azt megelőzően egy adott évre vonatkozóan és a megépítésre kerülő szakaszok esetében nem készültek a megvalósításhoz rendelt finanszírozási tervek. A finanszírozási formák megválasztásáról a mindenkori Kormány döntött. A törvény hatálybalépése pozitív hatású volt, mivel kimondta a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésének közérdekűségét, és rendelkezéseivel elősegítette a gyorsforgalmi utak megvalósításának gyorsítását. A törvény az eltelt időszak alatt többször módosult, érintve a finanszírozást és az autópálya megépítésében résztvevők feladatait. A finanszírozási formák változása a költségvetés mindenkori helyzetének és az autópálya

fejlesztések

ütemének

megfelelően

módosult.

A

finanszírozásban

elsődlegesen a folyó évi költségvetést kímélő finanszírozási megoldásokat alkalmazták. Az állami finanszírozásból épült autópálya beruházások esetén a forrást egyrészt a központi költségvetésből, másrészt az állami kezességvállalás mellett felvett

43

Állami Számvevőszék: Függelék a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának helyszíni ellenőrzéséről, 2005. augusztus, http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/72240BD428776179C125706F0035C7EE/$FILE/0540J000F.PDF

hitelekből biztosították. Finanszírozási költség mindegyik finanszírozási módnál felmerült, amely állami finanszírozás esetén a központi költségvetést; koncesszió, illetve PPP esetében a koncesszort terhelte. A különbség abban mutatkozik meg, hogy míg az állami finanszírozás a költségvetést rövid vagy hosszú távon, illetve a folyó évi költségvetést terhelte, vagy az államadósságot növelte, addig a PPP a költségeket elosztotta több évre. 2000-től a Nemzeti Autópálya Zrt. (NA Zrt.) feladata lett az útépítések előkészítése és azok megépíttetése, 640 milliárd forint értékben vett fel hiteleket 20002005 között a MFB Rt.-től (Magyar Fejlesztési Bank Rt.) és kereskedelmi banki konzorciumoktól, azonban ez együtt járta kamat- és bankköltségek emelkedésével, ami megdrágította az autópályákat. A NA Zrt. (Nemzeti Autópálya Zrt.) által felvett hitelek egy tizedét áthidaló hitelek tették ki, amelyet az tett szükségessé, hogy a finanszírozási források nem váltak időben elérhetővé. Az autópálya építésekkel kapcsolatban felvett, és a központi költségvetés által átvállalt forint hitelek összege 333 milliárd forint, a devizahiteleké 121 milliárd forint volt. Ezek után az ÁKK Rt. (Államadósság Kezelő Központ Zrt.) 38 milliárd forint kamatot fizetett. A magántőke bevonásának alkalmazott formája a koncesszióba adás volt, az első ilyen jellegű beruházásokhoz nem kapcsolódott állami kötelezettségvállalás.

2.9.5. A PPP-ben épült autópályák44 A magántőke bevonásához vizsgálni kell elsősorban az adott projekt pénzügyi életképességét. Elsősorban a magánszektor érdekeiből kell kiindulni, mert a magánszférabeli partner csak annyi tőkét hajlandó befektetni, amely nagysága elfogadható kockázati tényezőkkel és elegendő nyereséggel térül meg. A finanszírozó is csak annyi tőkét hajlandó rendelkezésre bocsátani, amelynek évenkénti részleteit kamattal együtt képes törleszteni a hitelfelvevő. Egy autópálya esetén a kötelezettséggel egyrészt a költségvetésből, másrészt az autópálya díjakból erednek. A befolyt jövedelem használati díj fizetése esetén az útdíj mértékétől, azaz a forgalom nagyságától, összetételétől, és növekedési ütemétől függ.

44

Dr. Tímár András: A magyarországi autópálya építésekbe bevonható magántőke nagyságrendje és igénybevételének feltételrendszere, Közlekedési Szemle, 2004. január

Autópályák esetében a jövedelem-képző potenciál jelenti az üzemeltetéshez kapcsolódó évente keletkező jövedelmek nagyságát. Ez alapján lehet eldönteni, hogy a magántőke bevonható-e az adott projektbe, és ha igen, akkor milyen mértékben. A jövedelem-képző potenciál mértékét azonban számos tényező befolyásolhatja, minél alacsonyabb a forgalom nagysága és a növekedés üteme az üzembe helyezés évében, minél nagyobb az útdíj-fizetési kényszere és a költségmegtakarítás, annál inkább tervezhető a forgalom-előrejelzés kockázata, így annál nagyobb az autópálya jövedelemképző potenciálja. Abban az esetben érdemes a közpénzek bevonása, ha a befektetett magántőke átlagos haszonnal, ésszerű időn belül megtérül és az állami támogatás 50% alatt marad.

A jövedelemképző potenciál becslése esetén a következőket kell figyelembe venni:  1 km új autópálya-szakaszra kell vetíteni,  a tartós forgalom összetételének egyötöd részét tehergépkocsiknak, négyötöd részét pedig személygépkocsiknak kell adnia,  a forgalom nagysága: átlagos napi forgalom ötezer jármű naponta a díjas úton az első üzemeltetési évben,  az átlagos útdíj 0,05 euró/személygépkocsi/km, ami 12,50 Ft/ személygépkocsi/kmnek felel meg,  járműkategóriánként fajlagos útdíj aránya: tehergépkocsi útdíj/km, személygépkocsi útdíj/km. Az átlagos útdíj a következő módon számítható ki: 0,8 x 0,05 + 0,2 x 0,15 = 0,07 euró/jármű/km, tehát az átlagos első üzemeltetési év bruttó bevétele: 365 x 5000 jármű/ nap x 0,07 euró/jármű/km = 0,12775 millió euró/km. Ezek szerint a 20. évben évi 3,5%-os egyenletes forgalomnövekedéssel számolva hozzávetőleg 0,2555 millió euró lesz a bruttó bevétel. 20 üzemeltetési év alatt a becsült összes bruttó bevétel, változatlan árakkal számolva: ( 0,2555 + 0,12775) x 0,5 x 20 = 3,8 millió euró/km. Ha átlagosan 11 millió euró/km egy 2 x 2 sávos autópálya beruházási költsége, akkor a projekt 20 év alatt csak a beruházási költségek kb. egyharmadát kitevő bruttó jövedelem képzésre képes, azaz 30-35% magántőke és 65-70% költségvetési finanszírozási forrásarány esetén érdemes PPP-konstrukcióban megvalósítani a beruházást.

Lehetőség van azonban a költségvetési támogatások csökkentésére: 

ha a nemzetközi összehasonlításban magasnak tűnő építési költségek nyílt

versenytárgyalással csökkenthetőek, 

ha az úton a várható forgalom nagysága az első üzemeltetési évben meghaladja a

naponta hétezer járművet, 

ha az átlagos útdíj a duplájára emelhető, jelentősebb forgalom-visszaesés nélkül.

2.9.6. Az autópályák aktuális helyzete Magyarországon45 Magyarországon jelenleg körülbelül 1000km-nyi autópálya és gyorsforgalmi utunk van, melyből 1990 és 2006 között 603 km épült, 27 szakaszon, ebből egy PPP, nyolc koncessziós és tizennyolc állami beruházás keretében épült. 2006-ban 137,2 km került átadásra, ezek 134,4 milliárd forintba kerültek, ezekhez még hozzájön 136 milliárd forint építési költség, melyet a Magyar Állam rendelkezésre állási díjként fog fizetni, így az összérték eléri a 280 milliárd forintot. 2007-ban 270 milliárd forint összértékű, 76 km útszakasz került átadásra. Ebben az évben négy szakasz került átadásra: - az M3-autópálya Görbeháza – Nyíregyháza közötti 39 km-es szakasza, - az M7-autópálya Zamárdi – Balatonszárszó közötti 14,2 km-es szakasza a Kőröshegyi völgyhíddal együtt, - az M7-autópálya Nagykanizsa - Becsehely közötti 17,3 km-es szakasza, - az M8-autópálya Dunaújváros – Duna-híd 5,2 km-es szakasza. 2008-ban átadásra került a fővárosi körgyűrű keleti szektora és a Megyeri-híd, az M6 autópálya Érdi tető nevű része, az M7 Balatonkeresztúr – Nagykanizsa közötti 36 kmes szakasz, valamint Letenye és az országhatár közötti rész a Mura-híddal együtt. 45

Wikipédia: Magyarország autópályái , 2011. április, www.wikipedia.hu/magyarorszaautopalyai

2009-ben az 5 km-es Váti elkerülő az M86-os úton. 2010-ben az M6-os Dunaújváros - Bóly közötti 118 km-es része, az M60 Bóly - Pécs közötti 30 km, M43 Szeged észak - Sándorfalva közötti 8 km, M31 12 km-es szakasza, valamint a M86-os Szeleste elkerülő.

3. Az M6-os autópálya projekt részletes bemutatása46 Az Oppenheim Ügyvédi Irodában töltött szakmai gyakorlat során adódott lehetőségem az M6 autópálya projekttel kapcsolatos iratokba betekinteni. Ezek alapján ismertem meg a szerződő felek közötti szerződéses kapcsolatot, a tendereljárás részleteit, az ajánlattétel eseményeit, a finanszírozás, kockázatmegosztás pontjait.

3.1. A résztvevő felek47 A projekt két főszereplője a magán- és közszférából származó szerződő felek. A magánszférabeli partnerek a projekt megvalósításához projekttársaságot hoztak létre, melynek alapításakor a saját tőke 10%-át az alapítók bocsátották rendelkezésre. Az alaptőkén kívül lehetőség nyílt pótlólagos források igénybevételére, pénz- és tőkepiaci intézmények bevonásával. A projekt szereplői még a magán- és közszféra tanácsadói,

46

Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd, http://www.nif.hu/hu/fejlesztesek/gyorsforgalmi_utak/m6_dunaujvaros-szekszard; Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium Kommunikációs Főosztály: Sajtóanyag – Elhelyezték az M6 II. fázisának alapkövét, 2008. november 5., http://www.m6tolna.hu/images/Tartalom/sajto_296_2008.pdf 47

Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: A KHEM sajtóközleménye az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd közötti szakaszának ünnepélyes átadásáról, 2008. július 17., http://www.nif.hu/hu/hirek/a_khem_sajtokozlemenye_az_m6_autopalya_dunaujvaros_szekszard_kozotti_szakas zanak_unnepelyes_szerzodes_alairasarol

fontos szerepet töltöttek be a tárgyalásokon, a szerződéses konstrukció kialakításában, a tenderdokumentáció összeállításában. A közszféra oldaláról a szerződő fél a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium. A GKM a pályázat kiírója, 5 millió forintos koncessziós díj illeti meg. Szerződési kötelezettségei közé tartozik az elvárt szolgáltatás műszaki tartalmának meghatározása, ellentételezésként a szolgáltatási díj megfizetése, a magánszférabeli partner teljesítésének folyamatos ellenőrzése. Magánbefektetői részről az M6 Duna Autópálya Konzorciumot három nagyvállalat hozta létre; a Bilfinger Berger BOT Gmbh, a Porr Infrastruktur Gmbh, és a Swietelsky International Baugesellschaft Gmbh. A konzorcium támogatója az Intertoll Pty Ltd., kisebb szerepet vállal mint az előbbi három cég, csak a működtetésért és a karbantartásért felel. Kivitelező az M6 Autópálya Építési Kkt., üzemeltető a Duna Intertoll Zrt. A Bilfinger német, a Porr pedig osztrák érdekeltségű társaság. Korábban már több sikeres DBFO/PPP projektet zártak le, ajánlatuk egyik legversenyképesebbnek számított a tenderben. A Bilfinger világszerte ismert építőipari vállalat, több díjszedésen alapuló infrastruktúra-fejlesztést hajtott végre koncessziós szerződés keretében. Maga a cég autópálya építésekre szakosodott. Projektjei közé tartozik a Sydney-ben található Cross City alagút, a Trave alagút Lübeckben, és a Bangkok gyorsforgalmi út. A Bilfinger Berger BOT 100%-ban A Bilfinger AG tulajdona, jegyzik a frankfurti tőzsdén. A Porr Infrastruktur a Porr Allgemeine Baugesellschaft tagja, részt vett Ausztriában az A1, A8 és A9 autópályák összekötésében, és az A2 autópálya egy szakaszának építésében. Ezek mind BOT/DFBO beruházások voltak. A Swietelsky International Gmbh részt vett export hitel ügynökségek finanszírozásában épülő közút- illetve vasút fejlesztési projektekben, pl. Romániában, Egyiptomban, Horvátországban. Aktív szerepet játszott és játszik ma is a magyar közúthálózat fejlesztésében. Szerződéses kötelezettsége a projekt teljes körű megvalósítása így az építés, felújítás, üzemeltetés, fenntartás, felújítás és e tevékenységek finanszírozása. A tervezés állami feladat, viszont a koncessziós társaság javaslatokat tehetett.

A Duna Autópálya Koncessziós Zrt., a Projekttársaság: A projekttársaság egy stratégiai társas viszony, a konzorcium hozta létre azért, hogy a tendereljárásban együtt vegyenek részt. A magánbefektetők által a PPP projekt megvalósítására, az M6 Autópálya 1. fázisának 22 éves koncesszió idejére beruházási és közútkezelői feladatok ellátására létrehozott társaság a Duna Autópálya Koncessziós

Zrt. nevet kapta. A résztvevő vállalatok mindegyike nagy tapasztalattal rendelkezett a PPP projektek megvalósítása területén különösen Közép- és Kelet-Európában, ideértve Magyarországot is. A projekttársaság feladatai közé tartozott tervezési és kivitelezési feladatok ellátása és az ezáltal létrejövő eszköz hosszú távú üzemeltetése egyedül, illetve alvállalkozók bevonásával. A koncesszió lejártának időpontjára a projekttársaság fel kell, hogy újítsa a létesítményt és visszaadja a Magyar Államnak.

M6 Autópálya Koncessziós Zrt., a Kivitelező: A kiírás után kapcsolódott a projektbe. Külön erre a projektre hozta létre a Bilfinger Berger Baugesellschaft BOT GmbH, a Porr Budapest Kft., és a Swietelsky Budapest Kft. A projekt megvalósításához felvett hitelek a projekttársaságon keresztül jutottak el a kivitelezőhöz. Ezek adták az alapot a megvalósításhoz. Fővállalkozóként a munkák jelentős részét hely alvállalkozóknak szervezte ki. A kivitelezőt terhelte a projekttel kapcsolatos minden kötelezettség és felelősség. A kivitelező társaság tagja a munkálatokat egymás között a következők szerint osztották fel: - Földmunkák: Porr Technobau und Umwelt AG / Porr Budapest Kft., Switelsky Építési Kft. - Útburkolatok, felszíni munkálatok: Swietelsky Építési Kft., Bilfinger Berger Baugesellschaft GmbH / Reinhold & Mahla GmbH - Hidak: Porr Technobau und Umwelt AG – Porr Budapest Kft., Bilfinger Berger Baugesellschaft GmbH / Reinhold & Mahla GmbH

Duna Intertoll Zrt., az Üzemeltető: Feladata az autópálya üzemeltetése és a karbantartási feladatok ellátása, részt vett a tárgyalási szakaszban is, viszont ténylegesen csak 2006. június 11.-én kapcsolódott be a projektbe. Az M6–os autópályán kívül az M5-ös autópályát üzemelteti hazánkban, nagy tapasztalattal rendelkezik ezen a területen. Az egyedüli nemzetközi autópálya kezelő cég a hazai piacon. Az Intertoll a Group Five teljes jogú tagjai közé tartozik, jegyezik a johannesburgi tőzsdén, infrastruktúrafejlesztéssel foglalkozik. Holding formában működik, főleg átfogó mérnöki és építési felkészültséget igénylő projektekben vesznek részt. Afrikában, Ázsiában, a Közel-Keleten, és Kelet-Európában rendelkezik leányvállalatokkal.

Bankok, finanszírozó intézmények: A konzorcium 10%-t bocsátott rendelkezésre a projekt indításakor részvénytőke befizetés formájában, a maradék 90%-t egy nemzetközi bankkonzorcium finanszírozta. A bankok finanszírozás és pénzforgalmi szolgáltatások nyújtásával kapcsolódnak a projekthez. A nemzetközi bankkonzorcium tagjai:  Magyar Külkereskedelmi Bank Rt.  KBC Finance Ireland  Bayerische Landesbank  Commerzbank AG  Keresekedelmi és Hitelbank Nyrt.  Kreditanstalt für Wiederaufbau A hitel később szindikált lett több nemzetközi bankcsoport részére, ezek viszont már nem élveztek olyan előnyöket, mint a fent említettek Tanácsadók Kiíró tanácsadói:  ING Bank Rt.  Linklaters  Eurout Kft. Magánbefektető tanácsadói:  BNP Paribas  Freshfields Finanszírozó intézmények által megbízott tanácsadók:  Clifford Chance  Mott MacDonald  KPMG  Marsh

Az M6 autópálya projekt résztvevői48 Tanácsadók: Linklaters, ING, Eurout Kft.

Tanácsadók: PNB Paribas,

Tanácsadók: Clifford-Chance, Mott McDonald, KPMG, Marsh

Freshfields 48

Forrás: Dévényi Nóra: PPP, avagy a köz- és magánszféra együttműködése a közlekedésben, Budapest, 2008

Közfeladatot ellátó szerv: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium

Tőkebefektető k: Bilfinger (40%), Porr (40%), Swietelsky (20%)

Mindegyik szerződés megfelelt a hosszú lejáratú nemzetközi szerződéses struktúrák szabályainak, mind a kockázat megosztás, mind pedig a nemzetközileg elfogadott PPP alapelveinek tekintetében. A projekt bevételeit a rendelkezésre állási díj kiszámítása végett osztották el, amit a koncessziós szerződés keretein belül az illetékes GKM (végső soron az Magyar Állam) fizet meg a projekttársaságnak, ez egy nemzetközi standard PPP típusú koncessziós szerződés keretein belül valósul meg, így biztosítva a köz- és magánszféra szokásos kockázatmegosztásra vonatkozó követelményeket. A koncessziós szerződés jelentette a kötelező magánjogi szerződést a Magyar Állam és a konzorcium között, amely viszont, a pályázati felhívásban is meghatározott feltétel szerint, a parlament jóváhagyása nélkül törvényileg nem jogerős.

Minden olyan kockázat, amit a projekttársaság vállalt magára a koncessziós szerződés szerint, az tovább száll a konzorciumra és az üzemeltetési szerződés alanyaira. A projekt teljes adósságszolgálatát fedezte a rendelkezésre állási díj, és tartalmazott olyan tételeket is, amelyek védik az egyik felet a másik nem teljesítése esetén.

3.2. A koncessziós szerződés49 A koncessziós szerződés tárgyát tekintve az érdi tető – Dunaújváros M6-M8 csomópont közötti szakaszának tervezésére, építésére, felújítására, üzemeltetésére, fenntartására és a tevékenységek finanszírozására terjedt ki a Public Private Partnership keretein belül. A szerződés értékeit tekintve a 22 év alatt fizetendő rendelkezésre állási alapdíj nettó értéke 513 millió euró. 2006-ban a díj 36,4 millió euró, mely az adott évi áron, inflációs és árfolyambecsléssel korrigált érték.

Ez a rendelkezésre állási díj az alapdíjhoz képest több tényező hatására változhatott, ilyen például:  forgalom elől történő sávlezárások, illetve nem megfelelő útminőség miatti arányos levonások, és  az

autópálya

üzemeltetésének

biztonságával

vagy

minőségével

kapcsolatos

büntetőpontok miatti levonások összegével (pontonként 500.000,- Ft), illetve  az országos átlagnál rosszabb baleseti statisztika miatti évente maximum 20 ezer euró összeggel csökkenhet, és  az országos átlagnál jobb baleseti statisztika miatti évente maximum 20 ezer euró összeggel, és  a nehézgépjárművek forgalmához kapcsolódó díjrész (a 4.000 darab nehézgépjármű/ nap forgalom feletti nehézgépjármű forgalom alapján 3 Ft/nehézgépjármű-kilométer) összegével nőhet. A koncessziós időszak kezdete 2004. október 8., a futamidő 22 év.

49

Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium: Tájékoztatás az M6 autópálya érdi tető – Dunaújváros M6 – M8 csomópont közötti szakaszának koncessziós szerződés keretében történő, a Köz- és Magánszféra Partnerség, (Public Private Parnership) keretein belül megvalósítandó tervezése, építése, felújítása, üzemeltetése, fenntartása és e tevékenységek finanszírozása tárgyában megkötött koncessziós szerződésről, 2004., http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1057572/uvegzseb_M6_2.pdf

A koncessziós szerződés főbb pontjai a következőek: 

a koncesszor felelős a projekt kivitelezéséért, finanszírozásért, a végrehajtásért,

felújításért, működtetésért és karbantartásért., 

a koncesszor részére garantálni kell 22 évre a koncessziós jogokat,



a koncesszor az euró vagy forintfizetési alap, ami fix és indexált részre osztják szét

a fizetési mechanizmusnak megfelelően, 

a koncesszor az éves árindexhez kötött 5 millió forintos koncessziós díjat fizet.

Amennyiben a projekt egy részét befejezte egy kivitelező társaság, akkor egy fix egyösszegű árra volt jogosult, amit a konzorcium fizetett meg. Az építési szerződés tartalmazta azoknak a kockázatoknak a kivitelező társaságra való átruházását, amit amúgy a koncessziós szerződés szerint a projekttársaság viselt. A kivitelező társaság a konzorcium tagjai, mivel egy-egy leányvállalatuk végezték el az adott munkát: 

Bilfinger Berger Baugesellschaft Gmbh / Reinhold & Mahla Gmbh



Porr Technobau und Umwelt AG / Porr (Budapest) Kft.



Swietelsky Építési Kft.

Mindegyik társaság rendelkezett tapasztalatokkal hasonló építési szerződések területén. A szerződéses kötelezettségeket az anyacégek garantálták, a Bilfinger Berger AG, a Porr AG, és a Swietelsky. A projekttársaságot véghezviteli garancia védte, így a konzorcium anyagi helyzete nem vált fenyegetetté. A konzorcium az O&M (Operations & Maintenance), azaz az üzemeltetési szerződést a koncesszió teljes időtartamára az Intertoll-lal kötötte. Azokat a kötelezettségeket és terheket az Intertoll viseli a működtetéssel és karbantartási munkákkal kapcsolatban és a koncessziós szerződés szerint a konzorciumra hárult, kivéve a nagyfelújítási munkákat. A szerződés rendelkezett a szabályos fizetési struktúráról: a konzorcium egy nagyobb összegű fix díjat fizet az üzemeltető felszereléseinek biztosításához és egy bizonyos összeget kap minden nagyobb befejezett munka után, valamint az üzemeltető társaság egy fix szervezési díjra, és az infláció alapján indexelt havonta fizetendő díjra jogosult. Ezek mellett az Intertoll számára ösztönzőleg hatott egy prémium lehetősége, ha a koncessziós szerződés alapján jobban teljesít, ellenben a díjak levonására számíthat

az üzemeltető cég, amennyiben hiányosan, illetve nem megfelelően végzi a munkáját. Ha az üzemeltető folyamatosan alulteljesít, minden ebből fakadó kárért ő a felelős.

3.3. Az M6-os autópálya beruházás finanszírozási konstrukciója50 A Kormány 2044/2003. (III. 14.) határozata rendelkezett először az M6 Autópálya megépítéséről, ebben a határozatban előírta hogy a Budapest és Dunaújváros közötti szakasz 2006-ban kerüljön átadásra. A Kormány 2003. május 14.-én tárgyalta először a GKM előzetes vizsgálatáról szóló tájékoztatót az M6-os autópálya Budapest-Dunaújváros közötti szakaszának PPP keretében történő megépítéséről. Ebből a tájékozatóból kiderült, hogy a PPPkonstrukció keretében történő beruházás drágább, de az éves költségvetést terhelő kiadások csökkenthetők, így ellensúlyozza az állam szempontjából. Előzetesen 1,6-1,9szeresére becsülték a PPP keretében kifizetendő építési költségeket az állami finanszírozáshoz képest. a nagy eltérést az állami garancia hiánya, illetve a magántársaság hozamigénye okozta. A PPP beruházás gazdaságosságának a mérésére a Value for Money módszert alkalmazták. A lényege, hogy a PPP beruházás építési és üzemeltetési szakaszára vonatkozó rendelkezésre állási díj nettó jelenértékét (NPV) összehasonlította a hagyományos állami beruházás összköltségének a jelenértékével, ez a mérőeszköz a PSC, azaz a Public Sector Comparator. Az összehasonlítás alapját hagyományos állami beruházás esetében múltbéli adatok alapján számított, az NA Zrt.-től (Nemzeti Autópálya Zrt., most: Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.) és az ÁAK Zrt.-től (Állami Autópálya Kezelő Zrt.) származó költségelemek képezték. A PPP projekt nettó jelenértéke pedig a pénzügyi zárást követően a koncessziós szerződésben rögzített rendelkezésre állási díjak alapján kalkulálták ki. A tanácsadó cég a diszkontrátát a forintban számolt adatok esetén 10%-ban határozta meg, ez érzékenyen érintette az eredményt, melynek oka, hogy ha a ráta nagyobb, akkor a később jelentkező költségek nagyobb mértékben diszkontálódnak, minek következtében hosszú távon jelentkező költségeknek kisebb lesz a jelenértéke. A PPP beruházás esetében a költségek a 22 éves időszak alatt egyenletesen, míg állami beruházás esetén az építési költségek rövidtávon jelentkeznek.

3.4. Az M6-os autópálya projekt PPP-modellje, a DFBO-modell51 A DFBO-modell az egyik leggyakrabban alkalmazott konstrukció, amely tartalmazza az autópálya tervezését, megépítését, működtetését és finanszírozását. 50

Állami Számvevőszék: Jelentés a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről, 2007. június http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/D2BC214A985BC04CC1257300004A7953/$FILE/0712J000.PDF 51 Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

Alapelvei az M6-os autópálya projekt vonatkozásában:  Kockázatok átvállalása: a kockázatok és bevétel/nyereség megosztását pontosan rögzíteni kell. A befektető hozamra vonatkozó elvárása főleg az általa vállalt kockázatok mértékétől függ. Az M6 Duna kötelezettsége a projekt tervezéséhez, építéséhez, finanszírozásához és üzemeltetéséhez kapcsolódó kockázatok vállalására terjed ki. A forgalmi kockázatot nagyrészt a Magyar Állam vállalja, mivel az főként az állami intézkedésektől függ, így a koncesszor nem tudja vállalni.  Ár-érték arány: a Magyar Állam legfőbb célja, hogy a projekt megfelelő ár-érték arányt biztosítson, a Magyar Állam által fizetendő díj, és koncesszor által nyújtott szolgáltatás összevetésében. Mindezek érdekében biztosítani kell, hogy a Projekt által nyújtott előnyök megfelelően és értékarányosan ellentételezzék a koncessziós jogosultság átengedését, és a Magyar Állam által fizetett díjat.  Díjfizetés: a koncesszor meghatározott időszakonként díjat kap az általa nyújtott szolgáltatásért.  Minőségi szolgáltatás ösztönzésének eszközei: a koncesszor tevékenységét ösztönözni lehet megfelelő eszközök alkalmazásával.  Koncessziós

szerződés:

tartalmazza

a

projekt

kivitelezésére

vonatkozó

rendelkezéseket.

3.5. Az ajánlattételt megelőző események, a tendereljárás A tendereljárás első szakaszában a konzorcium meghatározott számú bankcsoporttal vette fel a kapcsolatot. A bankkonzorcium pedig támogató leveleket és indicative summary term sheet-eket (megállapodás a feltételekről) adott át a konzorciumnak. A tender második fordulójában már csak három ajánlattevő maradt versenyben. A konzorciumnak lehetősége volt pontosítani az ajánlatát, mivel megkapta a koncessziós szerződés tervezetet, amit külön elküldött a technikai részletekkel a bankkonzorcium tagjainak. A második fordulóban a konzorcium hitelbizottságokat keresett fel, hogy hitelesítsék a term sheeet-eket. Azok a bankok lettek a megbízott eljáró bankok, amelyek visszaküldött term sheet-je rendelkezett a legmegfelelőbb feltételekkel. A támogató levelet és a fontosabb term sheet-eket és a második fordulóban benyújtott részletes ajánlatot 2004. július 16.-áig véglegesítették.

A kiíró fél technikai és pénzügyi erősségek alapján értékeli a benyújtott ajánlatokat. A javaslatokhoz szigorúan tartani kellett magukat, és írásban rögzítettnek kellett lenniük. A konzorcium tagjai tapasztalt pénzügyi és jogi tanácsadókkal rendelkeztek. Az ő felelősségük volt együttműködni a megbízott vezetőkkel, és a megfelelő gondossággal eljárni. A megbízott tanácsadó cégek beszámolót készítettek, amelyet átadtak az érintett bankoknak a kötelező javaslattétel előtt.

3.5.1. A tender előtti események Az Európai Unió által tanácsolt fejlesztések szerint Magyarország infrastrukturális állapotát az európai színvonalhoz kell közelíteni 2015-ig. Az előirányzott fejlesztésekbe beleillenek a Dél-Dunántúlt fejlesztő elképzelések. Magára a PPP-re mint beruházási formára azért esett a választás, mert Magyarország ikerdeficittel küzd, kevésbé megterhelve ezzel a költségvetést. Egy másik érv, amely a PPP alkalmazása mellett szólt, hogy az új finanszírozási forma bevezetésével megnyílik a lehetőség az EU strukturális és kohéziós alapjaiból való részesülésre. Az M6 autópálya-projekt megvalósítást alátámasztó politikai szempontok sem voltak elhanyagolhatóak, miszerint az autópályának a 2006. évi országgyűlési választásokra el kell készülnie. A projekttervezet tartalmazta a projekt részletes leírását, konkrét elemzésekkel, számokkal alátámasztva, megindokolva a szükséges pénzügyi konstrukció alkalmazását. A költséghatékony elemzés, az ún. PSC (Public Sector Comparator) a projekt legfontosabb része ennek. Mivel az M6 autópálya-projekt esetében a PSC érték megfelelő volt, ezért döntöttek úgy, hogy PPP kerül megvalósításra a projekt.. A tercdokumentációt a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium dolgozta ki, rögzítve a beruházás paramétereit, ezután kiírták a tendert.

3.5.2. Az első forduló A tender 2004. január 31.-én került kiírásra a GKM által, amelynek tárgya az M6-os autópálya Érdi tető és Dunaújváros M6 – M8 csomópont közötti szakaszának megépítése koncessziós szerződés keretében. Az első fordulós ajánlatok 2004. május 3.-áig érkeztek be, így a kiírónak 90 nap állt a rendelkezésére az előminősítési szakaszban, hogy megnevezzen három legalkalmasabbnak ítélt ajánlattevőt, akiket részletesebb ajánlattételre hív fel. Érvényes pályázatot négy konzorcium nyújtott be:

 Dunamenti Autópálya Konzorcium  Euroinvest / Trigránit / Srabag / OTP / ASF Pályázati Konzorcium  M6 Duna Autópálya Konzorcium  Pannon Folyosó Konzorcium A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium az Értékelő Bizottságot kérte fel a Magyar Állam nevében, hogy értékelje a beérkezett pályázatokat. Az előminősítési szakasz után a Dunamenti Autópálya Konzorcium, az M6 Duna Autópálya Konzorcium, valamint az Euroinvest / Trigránit / Srabag / OTP / ASF Pályázati Konzorcium jutott tovább. 2004. május 17.-én került kihirdetésre az első forduló eredménye, mellyel egyidejűleg a Gazdasági és Közlekedési Miniszter ajánlattételre kérte fel a három kiválasztott konzorciumot. Határidőnek 2004. július 19-ét jelölték meg.

3.5.3. A második forduló A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium a projekt komplexitása miatt négy konzultációs lehetőséget biztosított mindegyik ajánlattevő félnek, hogy egyszerre, egymás jelenlétében vitassák meg a felmerült problémákat. A kérdéseket az ajánlattevők írásba is benyújthatták, a kapott válaszok mindegyik félnek elküldték. 2004. július 19.éig kellett mindegyik ajánlatnak beérkeznie, melyek megvitatására július 28. és július 30.-a között került sor. Az Értékelő Bizottság a sorrenddel kapcsolatos javaslatát átnyújtotta a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumnak. A kiválasztás egyik fontos szempontja volt a legelőnyösebb ajánlat kiválasztása, de vizsgálták a rendelkezésre állási díj nettó jelenértékét is, valamint a műszaki felkészültséget, a finanszírozási feltételeket és azok megvalósíthatóságát, a koncessziós szerződéssel kapcsolatos észrevételeket. A Gazdasági és Közlekedési Miniszter 2004. július 30.-án hirdette ki az M6 Duna Autópálya Konzorciumot a Bizottság véleményével egybehangzóan. 3.5.4. A legkedvezőbb ajánlat kiválasztásának okai52 Az állami kötelezettségvállalás mértéke: a koncesszió szerződésben rögzíteni kell a rendelkezésre állási díj mértékét, valamint meg kell vizsgálni, hogy ennek mértéke mekkora terhet jelent az államnak. Ennek a megállapításához a különböző jövőbeni fizetendő összegek jelenértékét kell megállapítani azonos időpontban (2004. október 1.), azonos módszerrel (diszkontráta esetén: euró összegek esetén: 8%, forint összegek esetén: 10%). Ez az érték megmutatja, hogy mekkora kötelezettségvállalást jelent az

52

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

államnak, ha ezeket az pénzösszegeket a diszkontálás időpontjában kell megfizetnie. Jelenérték szempontjából a legkedvezőbb ajánlatot az M6 Duna nyújtotta be. A versenyhelyzet: fontos azon szempontok mérlegelése is, hogy az egyes konzorciumoknak mekkora és milyen építési tapasztalata van Magyarországon. Ebben az esetben az M6 Duna Konzorciumnál volt némi hiányosság, ellentétben a másik két pályázóval, mert nem volt jelentős magyarországi tapasztalata, de megerősítette, hogy képes megfelelő időben elkezdeni az építkezést, és hogy rendelkezik a megfelelő emberi és műszaki erőforrással. A koncessziós szerződés véleményezése: a GKM a pályázók rendelkezésére bocsátotta a koncessziós szerződés tervezetét, melyekben a pályázók jelezték észrevételeiket, illetve javaslataikat. Az M6 Duna Autópálya Konzorcium részletekbe menően véleményezte a szerződést, a másik két konzorcium egyike sem tett konkrét változtatási javaslatot, ezek hiányában jelentős jogi kockázat merülhetett volna fel, valamint később a tárgyalási szakaszban az államot hátrányosan érintő változtatásoknak a lehetősége, igénye. Ebből a szempontból az M6 Duna Konzorcium volt a legalkalmasabb. A nagyfelújítás költsége: 22 év alatt be kell építeni két műszaki nagyfelújítás költségét is. A nagyfelújítás a koncesszor feladatának számít, valamint az ő kockázatára történik. Az M6 Duna ajánlatában szerepelt a legalacsonyabb nagyfelújításra szánt összeg. Az állam érdeke ebből a szempontból az volt, hogy a pályázó ne költsön túl sokat építésre, felújításra, mivel ő egy rögzített minőség autópálya megépítéséért és működtetéséért fizet. Tehát, ha az út minősége nem felel meg a szerződésben foglaltaknak, az állam nem vagy csak csökkentett mértékben fizeti a rendelkezésre állási díjat. Ezért tekinthető elfogadhatónak ebből a szempontból az M6 Duna ajánlata. A banki kötelezettségvállalás mértéke: a projektek legtöbb időt igénylő részének tekinthető a hitelszerződés megkötése, valamint a biztosítékokat jelentő projektszerződések elfogadása, ez azt jelenti, hogy az ügylet finanszírozhatóságán múlik a projekt megvalósíthatósága. A pályázók mindegyike nemzetközi és magyar pénzintézetek által készített, magas színvonalú finanszírozási terveket nyújtottak be. Ezek közül az M6 Duna Konzorcium szerződése tartalmazta a legkevesebb bizonytalansági tényezőt, ez a finanszírozási ajánlat kötelező érvényű volt. Mindegyik ajánlat tartalmazott kötvény alapú finanszírozást, ez a fajta finanszírozási mód viszont eléggé időigényesnek számít, hosszú futamidejű és diverzifikált hitelezői struktúrájú. A szükséges engedélyek: az értékelő Bizottság véleménye szerint azzal ezzel kapcsolatos kockázatok még többé-kevésbe vállalhatóak. A szükséges engedélyek hiánya megakaszthatja a munkálatokat, de ha az nem a koncesszor hibájából következik be, akkor az építési határidő módosításra kerülhet. A kompenzáció: a koncesszor hibájából történő szerződésfelmondás esetén a befektetők teljes mértékben elveszthetik befektetett tőkéjüket, az állam a felvett hiteleket is csak részben fizeti vissza. Az M6 Duna Konzorcium és bankjai

kötelezettséget vállaltak arra, hogy mindent megtesznek annak érdekében, hogy a koncesszor hibájából ne szűnjön meg a szerződés. A fenti pontok alapján a leghatékonyabb, legkedvezőbb ajánlatot az Értékelő Bizottság szerint az M6 Duna Autópálya Konzorcium nyújtotta be, figyelembe véve az ajánlat részletezettségét, az adófizetők pénzének leghatékonyabb felhasználhatóságát és az állami célok megvalósíthatóságát. A nyertes pályázó kihirdetésére 2004. szeptember 30.-án került sor.

3.6. A tendereljárást követő események Miután kiválasztották a pályázók közül a legkedvezőbb ajánlatot, az M6 Duna Konzorcium ajánlatát, megkezdődtek a tárgyalások a Gazdasági Minisztérium és az M6 Duna között. Megvitatásra kerültek a szerződéses feltételek, valamint felosztásra a projekthez kapcsolódó kockázatok. A szerződés feltételeiről szóló tárgyalásokat követően az illetékes Miniszter a Kormány, azt követően az Országgyűlés elé terjesztette a koncessziós szerződés feltételeit. Az Országgyűlés elé terjesztés azért volt kötelező, mert a hatályos Államháztartásról szóló törvény 22.§-a szerint az 50 milliárd nettó jelenértéket elérő vagy azt meghaladó értékű beruházások, szerződések megkötése előtt a Kormánynak az Országgyűlés felhatalmazását kell kérni, bemutatva a szerződés főbb tartalmi elemeit, az állami finanszírozás szükségleteit, kereteit, ütemezését. A 92/2004. (IX. 28.) Országgyűlési határozatban kerültek jóváhagyásra a szerződési feltételek, amelyeket 2004. október 2.án írt alá a Magyar Állam nevében a Gazdasági és Közlekedési Miniszter az M6 Duna Konzorciummal. 2004. december 16.-án lépett hatályba a szerződés. Hatályba lépéskor tájékoztatatták kell a PPP Tárcaközi Bizottságot, a Magyar Államkincstárat, és a Pénzügyminisztériumot a szerződésben foglalt kötelezettségekről. A projekt futamideje alatt a projektfelelős szervezet köteles volt tájékoztatást adni a PPP Tárcaközi Bizottságnak.

3.6.1. Az M6 autópálya projekt szerződéses rendszere 53

53

Dr. Papp Tekla: Atipikus szerződések, Lectum Kiadó, Szeged, 2009; 1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről; 1991. évi XVI. tv. a koncesszióról; Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

A szerződéses struktúra a tárgyalások során került rögzítésre, amely tartalmazta a szerződő felek kötelezettségeit is. Maga a struktúra több fajta szerződési is tartalmazott, ezek a következők:  Fővállalkozói szerződés: ebben szerződésben jelölték meg az autópálya végleges átadásának az időpontját, 2006. szeptember 30.-át. Ez az időpont meghosszabbításra kerülhetett a megállapodás szerint az Állam által vállalt

kockázati események

bekövetkezése esetén. A Magyar Államnak nem volt beleszólási joga a fővállalkozói szerződésbe, a direkt szerződés miatt kellett azt jóváhagynia. A kivitelezés során felmerülő, a magánfél által viselt kockázat a kivitelezőre hárult, „back-to-back” alapon.  Üzemeltetési szerződés: az üzemeltetést és karbantartást a Duna Intertoll Zrt. vállalta magára a koncesszorral kötött üzemeltetési szerződés alapján. A szerződésben rögzített, üzemeltetés során felmerülő kockázatot áthárították a Duna Intertollra, amely az üzemeltetést az üzemeltetési szerződés és a koncesszor, valamint a Gazdasági Miniszter által jóváhagyott üzemeltetési könyv alapján végzi.  Hitelszerződés: a beruházás finanszírozását a M6 Duna Konzorcium és a finanszírozó hitelintézetek kötötték.  Treasury-szerződés: ebben a típusú szerződésben átvállalták a kamatkockázatot a hitelszerződés teljes futamideje alatt. Ez azt jelenti, hogy 20 és fél évre fixálták a 6 havi EURIBOR-t, így a projekt költségei kiszámíthatóvá váltak (fix kamat- és tőkeköltséggel számolhattak).  Alapító okirat: az alapító okiratot a projekttársaság és három tőkebefektető társaság kötötte, fontos szabályozási területe a tőkeemelés feltételeinek rögzítése.  Alárendelt hitelszerződés: ez egy tulajdonosi hitelszerződés, amely szerint a projekttársaságnak a Bilfinger Berger BOT, a Porr és a Swietelsky 40-40-20%-ban hitelt nyújtott a projekttársaságnak. Ilyen fajta hitel nyújtása adózási szempontból lehet jelentős.  Direkt szerződés: az M6 autópálya projekthez kapcsolódóan több ilyen szerződés került megkötésre; a finanszírozó pénzintézetek és az M6 Kkt., kivitelező társaság között; a bankok és a Duna Intertoll Zrt. között; valamint a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium és a pénzintézetek között. A direkt szerződés biztosítja azt, hogy a projekttársaság nem-teljesítése esetén nem következik be az automatikus felmondás, hanem az üzemeltetők, a finanszírozok és a kivitelezők a projekttársaság helyébe léphetnek és a projektet tovább „életben tarthatják”.

 Koncessziós szerződés: a GKM és az M6 Duna Konzorcium kötötte, ez tartja össze az egész projektet. Tartalmazza a kivitelezésre, beruházásra, finanszírozásra, üzemeltetésre vonatkozó megállapodásokat, az Állam által vállalt költségeket, beleértve a biztosítási költségeket. Rendelkezik a koncessziós szerződés a felmondási eseményekről, az átadásról, és a vitarendezésekről is. A kockázatok, díjfizetési mechanizmusok és a finanszírozás is szabályozásra kerül ebben a szerződésben.

3.6.2. Az M6 Autópálya projekt kivitelezése54 A Konzorcium tagjai az M6 Autópálya Kkt.-vel, melyet saját maguk alapítottak, kötöttek építési szerződést, 395,01 millió euró értékben. Az építési területet az Magyar Állam térítésmentesen bocsátotta az építtető rendelkezésére, így az autópálya az Állam tulajdonába került rögtön a forgalomba helyezése után, a koncesszort a koncessziós időszak végéig hasznosítási és birtoklási jog illeti meg. Az építési munkálatok 2005. februárjában kezdődtek. Az elkészült autópálya 2 x 2 forgalmi sávos, egy-egy leállósávval, a koronaszélessége 26,6 m, tervezési sebessége 140 km/h. Az első fázisban megépült szakaszon 10 csomópont, irányonként két komplex benzinkúttal, két pihenőhellyel, valamint egy autópálya mérnökségi és üzemeltetési központtal. Az autópálya első fázisának ideiglenes és végleges forgalomba helyezési időpontja is meghosszabbításra került, az előbbire 2006. június 11.-én, az utóbbira 2006. október 31.-én került sor. Az ideiglenes és végleges szakasz átadása között a koncesszor a rendelkezésre állási díj 95%-ára volt jogosult.

3.6.3. Üzemeltetési és díjfizetési mechanizmusok, a rendelkezésre állási díj Az M6 autópálya üzemeltetésére a koncesszor a Duna Intertoll Zrt-vel kötött üzemeltetési szerződést. Maga az üzemeltetés az üzemeltetési kézikönyv alapján történik, a szerződéses rendelkezésekre, szabványokra, közútkezelési szabályokra épült. A koncesszor tevékenységét évente ellenőrzik, ez magába foglalja az autópálya 54

Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: Átadták az M6-os első szakaszát, 2006. június 11., http://www.nif.hu/hu/hirek/atadtak_az_m6-os_elso_szakaszat

állapotának és a kezelési feladatok ellátásának ellenőrzését. Az út minősége évente egy alkalommal kerül ellenőrzésre. A keresleti kockázatnak megfelelően három díjfizetési forma valósítható meg:55  Útdíj  Árnyékdíj  Rendelkezésre állási díj. Az M6 autópálya projekt esetében a legkifizetődőbb megoldás a rendelkezésre állási díj bevezetése, alkalmazása volt. Az útdíj (real toll) esetében a magánszférabeli partner bevétele azoktól származott volna, akik ténylegesen igénybe veszik majd a szolgáltatást. Ez a fajta díjfizetési forma viszont már az M5 autópálya és M1 – M15 esetében is megbukott. A keresleti kockázatot teljes egészében a magánfél viseli, az államot nem terheli ebből kifolyólag díjfizetési kötelezettség, és nem is szól bele a díjak megállapításába. Az M1 – M15 esetében a gondot az jelentette, hogy az autópálya használati díjakat magasan állapították meg, ezért a forgalom mind az elkerülő utakra terelődött. Mikor a fizetendő díjakat 50%-kal csökkentették, akkor is csak 10-20%-kal emelkedett meg az érintett autópálya forgalma. Az M5 autópálya szerződése pedig azt tartalmazta, hogy alacsony forgalom esetén az állam az üzemeltető társaság bevételét kiegészíti, azért az üzemeltető célja a minél magasabb használati díjak megállapítása volt. Ebben az esetben az autópályát is kevesebben fogják használni, de a magánfélt ez nem érintette, mert az állam a hiányzó bevételt a korábbi megállapodások szerint úgyis kipótolja. Az árnyékdíj (shadow toll) esetében az állam együtt viseli a magánszférabeli féllel a keresleti kockázatot, a szolgáltatás igénybevevőire nem ró ki semmilyen díjat. Az állam a GDP-vel arányos, forgalomhoz kötődő, szolgáltatással arányos díjat fizet a magánbefektetőnek. Ebben az esetben az állam abban az arányban fizetett volna, ahány jármű közlekedik az autópályán. Végül a rendelkezésre állási díj (availability payment) került bevezetésre a három lehetséges megoldás közül. Az adott körülményeket tekintve ez a legkedvezőbb megoldás; az állam csak abban az esetben fizeti ki a rendelkezésre állási díjat amennyiben a szolgáltatás nyújtása a megfelelő színvonalú. A keresleti kockázatot teljes mértékben az állam viseli. 55

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

Az M6 autópálya díjfizetési mechanizmusának a megállapításakor teljesülnie kellett a szerződéssel kapcsolatos alapvető céloknak; mint például a folytonos és zavartalan közlekedés biztosítása, a közlekedésbiztonság maximalizálása, valamint az ideiglenes átadásra 2006. márciusában kerüljön sor.

A rendelkezésre állási díj több elemből tevődik össze a konzorcium árajánlata alapján:56  Változó forint alapon számított rész - a hazai infláció értékének függvényében változó, teljes összege indexált, fedezi az üzemeltetési és felújítási költségeket, és a működő tőke változásait,  Fix forintalapon számított rész - nem indexált, magyar inflációtól független, fedezi a társasági és a helyi iparűzési adó - az euró-zónabeli infláció éves mértékének függvényében változó, teljesen indexált összeg, az ügynöki díj fedezésére szolgál,  Fix euró alapon számított rész – nem indexált, az euró-zónabeli inflációtól független, fedezi a hitel és alárendelt adósságszolgálat, valamint a részvényesek kifizetéseit. Magát a díjfizetés mértékét több tényező is befolyásolhatja; a rendelkezésre állás, a nehézgépjárművek úthasználata, a biztonság és az indexálás, azaz a rendszeres díjfizetést az inflációs és árfolyam kockázatok kiküszöbölése céljából a forint és euro inflációs rátákhoz, valamint az euro-forint árfolyamhoz indexálják. A kifizetendő díj a rendelkezésre állás mértékében csökkenhet, illetve nőhet. Csökkentő tényező a forgalom elől történő sávlezárások, illetve a nem megfelelő útminőség miatti levonások (a lezárt, rossz minőségű sávok számával és hosszával arányosan, súlyozva a lezárt sávok számával és a lezárások időpontjával); az autópálya biztonságával, illetve minőségével kapcsolatos büntetőpontok miatti levonások; valamint az országos átlagnál rosszabb baleseti statisztika miatti levonások. Növelő tényezőnek számítanak a az országos átlagnál jobb baleseti statisztika és a nehézgépjárművek forgalmához kapcsolódó díjrész.

56

Állami Számvevőszék: Függelék a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának helyszíni ellenőrzéséről, 2005. augusztus, http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/72240BD428776179C125706F0035C7EE/$FILE/0540J000F.PDF

A koncessziós társaság a rendelkezésre állási díjra 2006. június 11.-től jogosult, fedezve a beruházó társaság részére a befektetett saját tőkének és a felvett hiteleknek, azok járulékos költségeinek, valamint a beruházó hozamelvárásának a megtérülését.

3.7. Finanszírozási források57

A projekt teljes összköltsége 513 millió euró, ez a projekttársaság saját tőkéjéből (10%) és hitelekből tevődik össze (90%). A 20 és fél éves lejáratú főhitel hat bank által került folyósításra, nevezetesen a Kereskedelmi és Hitelbank Nyrt., Magyar Külkereskedelmi Bank Rt., Kreditanstalt für Wiederbau, KBC Finance Ireland és a Bayerische Landesbank. Ezen kívül még folyósításra került ÁFA-finanszírozási hitel, tőkepótló hitel és rövid lejáratú forgóeszköz finanszírozási hitel. Maga főhitel szindikálásra került 2005. júniusában több nemzetközi bankcsoport részére, amelyek a korábban finanszírozó bankokkal együtt megosztották a projektből származó hozamot és a kockázatot. A

projekt

refinanszírozására

2006.

márciusában

került

sor.

A

refinanszírozásában az EIB (European Investment Bank), az EBRD (European Bank or Reconstruction and Development), a Dexia, valamint az FSA (Financial Security Assurance) nemzetközi pénzintézetek vettek részt, átvéve ezzel az M6 autópálya finanszírozásában résztvevő összes bank szerepét. A refinanszírozás azt jelenti, hogy a kezdeti finanszírozási formában felvett forrásokat visszafizetik, és ennek helyébe új feltételekkel újabb pénzügyi forrásokat vonnak be. A lehetőség a projekt élettartama alatt változó kockázatból adódik, a projekt megvalósulásával a kockázat csökken a szerződés aláírásának időpontjához képest. A refinanszírozásra azért is kerülhetett sor az M6 autópálya projekt esetében, mert a Moody’s és az Standard & Poor’s a projektet az „A”, az ún. stabil kilátások, befektetési csoportba sorolta, annak ellenére, hogy a forgalomba helyezés késett. A Magyar Államot és az M6 Duna Konzorciumot 50-50%-ban illette meg a refinanszírozásból származó 20 millió euró magtakarítás.

57

Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: Átadták az M6-os első szakaszát, 2006. június 11., http://www.nif.hu/hu/hirek/atadtak_az_m6-os_elso_szakaszat

Refinanszírozás után az M6 autópálya projekt struktúrája Bilfinger, Porr, Swietelsky Tulajdonosok

Gazdasági és Közlekedési Minisztérium EIB Finanszírozó

PPP koncessziós szerződés Részvény - tőke

Hitelgarancia

Hitel

M6 Duna Zrt.

FSA Garantor

MOL, OMV – benzinkút üzemeltetők

Haszonbérleti szerződés

Tervezési és Kivitelezési szerződés

Bilfinger, Porr, Swietelsky Kivitelezők

Kötvény Üzemeltetési és karbantartási szerződés

Dexia Finanszírozó

Intertoll - Üzemeltető

Forrás: Dévényi Nóra: PPP, avagy a köz- és magánszféra együttműködése a közlekedésben, Budapest, 2008

3.8. Kockázatmegosztás58

58

Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004.

A PPP konstrukcióban megvalósuló autópályák esetében előre meg kell határozni, hogy az állam és a magánszféra milyen kockázatokat visel. Törekedni kell a projektek megvalósítása során az optimális kockázatmegosztásra, ezért az egyes kockázati tényezőket ahhoz a szerződő félhez kell telepíteni, amelyik azt hatékonyabban tudja kezelni. A kockázatok megosztása egy kockázatmátrix elkészítésével történik Az autópálya projektek esetében a legjellemzőbb kockázatok; az építési kockázat, a rendelkezésre állás, valamint a keresleti kockázat. Az építési kockázat tekinthető ezek közül a legnagyobb mértékűnek, a PPP konstrukciók esetében a magánfél viseli. A rendelkezésre állási kockázat szerint az autópályának a szerződésben rögzítettek szerint kell rendelkezésre állnia, csak ezután kapja meg az üzemeltető a rendelkezésre állási díjat. Ha a meglévő állapot nem felel meg az előírásoknak, az állam a kifizetendő díjat csökkenti. A keresleti kockázatot az államhoz telepítik. Eszerint a bevétel nem függ a kereslettől azaz a forgalomtól, a kisebb keresletből adódó bevételkiesés az állam kockázata. Az előbbieken túl még létezik üzemeltetési kockázat, amely szerint a magánszférabeli fél viseli a környezetkárosítási, technológiai jellegű, és rendelkezésre állási kockázatok nagy részét, de a vis maiorból adódó kockázatok viselése mindkét szerződő félt érinti. A politikai kockázat magába foglalja a jogi környezet, érintett jogszabályok megváltozásának a kockázatát, kedvezőtlen állami intézkedések és politikai események, valamint a nemzeti fizetőeszköz átválthatóságának és átutalásának ellenőrzésének a kockázatát. A kereskedelmi kockázat viselésére a megosztás a jellemző a felek között, az M6 autópálya esetében alkalmazott rendelkezésre állási díj esetén a magánfél nem vagy csak részben viseli. Említést érdemel még a pénzügyi kockázat, melyet jellemzően a magánpartner visel. Ide tartozik az inflációból, a kamatlábak és árfolyamváltozásából eredő kockázat, költségek növekedése, a magánvagy a köztulajdonú vállalat csődje. A legutóbbi kockázata az államot terheli. Az M6 autópálya projekt esetében az állam több jelentős súlyú kockázatot átruházott az M6 Duna Konzorciumra. Az optimális kockázatmegosztás érvényesült a koncessziós szerződés elkészítése során, mindkét fél azt a kockázat viselését vállalta, amelyet a leghatékonyabban tud kezelni. Lehetséges kockázatmegosztás az állam és magánpartnere között PPP-autópályák projektek esetén

Kockázatfajta Jelentősége Tervezési és építési kockázat Rejtett hibák kockázata Időbeli csúszás kockázata Forgalmi kockázat

Állam

Magánszféra

Nagy

X

Közepes

X

Nagy

X

Közepes

Üzemeltetéshez, karbantartáshoz kapcsolódó kockázat Jogszabályváltozással kapcsolatos kockázat

Nagy

Vis maior Lakossági vagy más érdekcsoportok által szervezett tiltakozások Esetleges kártérítési igények

Kicsi Kicsi

X X (Rendelkezésre (Valós útdíjak állási útdíjak esetén) esetén)

Megosztva

X (Árnyékútdíjak alkalmazása esetén)

X

X (kivéve, ha diszkriminatív kitételeket alkalmaznak) X

Közepes

X (Projektenként eltérő) X Forrás: PPP-kézikönyv (2004)

3.9. Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése59

Az M6-os autópálya M0 – Dunaújváros közötti korábban elkészült szakasza után szükségessé vált az észak- déli európai közlekedési folyosó részét képező autópálya

59

Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: A KHEM sajtóközleménye az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd közötti szakaszának ünnepélyes átadásáról, 2008. július 17., http://www.nif.hu/hu/hirek/a_khem_sajtokozlemenye_az_m6_autopalya_dunaujvaros_szekszard_kozotti_szakas zanak_unnepelyes_szerzodes_alairasarol; Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd, http://www.nif.hu/hu/fejlesztesek/gyorsforgalmi_utak/m6_dunaujvaros-szekszard;

bővítése egészen a déli országhatárig. A már meglévő 6-os számú főút, amely Dunaújvárostól kapcsolja be a közlekedési hálózatba, már elérte teljesítőképességének határait, ezért vált az M6-os autópálya építése Magyarország egyik legfontosabb közlekedési infrastrukturális beruházásává. Az építés annak a PPP-programnak a részét képezi, melynek célja Budapestet összekötni Európa 2010-es Kulturális Fővárosával, Péccsel. A Dunaújváros – Szekszárd autópálya szakasz az M6 autópálya projekt III. fázisaként valósult meg. A PPP Tárcaközi Bizottság 2007. február 20.-i ülésén tárgyalta először ezt a fázist, és azt javasolta, hogy két lépcsőben kerüljön sor a jóváhagyásra. A közbeszerzési eljárás megkezdésére a 25/2007. (III. 20.) Országgyűlési határozat adott felhatalmazást azzal a megkötéssel, hogy a nyertes kihirdetése egy újabb Országgyűlési határozat jóváhagyásához van kötve. Az ajánlatkérés során sok olyan problémát kellett megoldani, amit előnyösebb lett volna az előkészítés közben rendezni, többek között a pénzügyi közreműködők szerződéses garanciái, díjak indexálása, PSC számítás. A kivitelezés folyamatosan időkényszerben zajlott, az M6-os autópálya III. fázis projekt rekordidő alatt valósult meg.60 A magyar kormány 2008. januárjában tette közzé PPP finanszírozás keretében az M6-os autópálya új szakaszának építésére kiírt pályázatot. A pályázat győztese az M6 Tolna Konzorcium, amely a Bilfinger Berger Project Investment SCA-t, a Porr Solution Immobilien- und Infrastrukturprojekte GmbH-t és az Egis Investment Partners SCA-t tömöríti magába. Ennek a konzorciumnak az alapítása 2008. július 16.-án, a koncessziós szerződés aláírásával történt, célul az M6-os autópálya Dunaújváros – Szekszárd közötti szakaszának megépítését és üzemeltetési feladatainak ellátását tűzték ki. A kivitelezés közvetlen ellátására a Bilfinger Berger Hungária Kft. és a Porr Építési Kft. egy új céget, az M6 Dunaújváros – Szekszárd Kkt.-t alapított. Az M6 Tolna Autópálya Koncessziós Zrt. egy nemzetközi banki konzorciummal kötött finanszírozási szerződést (amelyben az Európai Beruházási Bank jelentős részesedéssel rendelkezett), a PPP modellnek megfelelően, a kivitelezés és az üzemeltetés költségeinek a fedezésére az autópálya teljes harmincéves koncessziós periódusára, beleértve ebbe a kivitelezési időszakot.

60

Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Bizottság 2007. évi működéséről, Budapest, 2008. március, http://www.khem.gov.hu/data/cms1801466/PPP_TB_2007.pdf .

Az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd szakaszának projektadatai:61

Tender eredményhirdetése

2008. július 16.

Szerződés aláírása/Pénzügyi zárás

2008. július 16.

Projekt értéke

Kb. 520 millió euró

Befejezés

2010. március 31.

Üzembe helyezésig eltelt építési idő

20,5 hónap

Autópálya szakasz hossza

65,1 km

Típus

2 x 2 sáv + leállósáv

Hidak száma

58 (ebből 6 nagyhíd)

Csomópontok száma

8

Pihenőhelyek száma

2/2

Autópálya mérnökség

1

Megmozgatott földtömeg

8,2 millió köbméter

Forrás: M6 Tolna Koncessziós Zrt.: Az M6-os autópálya ünnepélyes átadása 3.9.1. A PPP konstrukcióban a magánszféra oldaláról a következő cégek vesznek részt:62

A Konzorcium tagjai:  Bilfinger Berger AG,  Bilfinger Berger PI Corporate Services GmbH,  Égis Projects S.A.,  Porr AG. Finanszírozók és pénzügyi partnerek:  Bayerische Landesbank,  Magyar Külkereskedelmi Bank,  Erste Bank,  Sumitomo Mitsul Banking Corporation (SMBC), 61

M6 Tolna Koncessziós Autópálya Zrt. Az M6 autópálya középső szakaszának ünnepélyes átadása http://www.m6tolna.hu/images/Media/opening-press-hu.pdf 62 Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium Kommunikációs Főosztály: Sajtóanyag – Elhelyezték az M6 II. fázisának alapkövét, 2008. november 5., http://www.m6tolna.hu/images/Tartalom/sajto_296_2008.pdf

 Deka Bank,  DePfa Deutsche Pfandbrief Bank AG,  Raiffeisen Bank,  Caja Bank,  Commerzbank,  DZ Bank. Építő cégek:  Bilfinger Berger AG,  Porr AG. Üzemeltető: M6 Tolna Üzemeltető Kft. Független mérnökök:  Transinvest – Budapest Kft.,  Metrober Kft.,  Utiber Kft. Tervezők:  Főmterv Zrt.,  Roden Kft. A rövid kivitelezési idő következtében, amely mindössze 20 hónapot tett ki, a projekt zökkenőmentes lebonyolítása érdekében hatalmas logisztikai szervezésre volt szükség, mert jelentős technikai akadályokat kellett leküzdeni. Napi több mint 700 munkagép és majdnem 3500 ember dolgozott a 65 km hosszú munkaterületen. A projekt befejezéséig a következő mennyiségek lettek megmozgatva: 63  13 millió köbméter föld,  350.000 köbméter Ckt (cementkötésű teherhordó réteg), 63

Nagy Elek: M6 – M60 Szekszárd – Bóly – Pécs 1., Mélyépítő Tükör Magazin, 2008. december, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=419&PHPSESSID=926068903915ece0b9cb1dc084247a37; A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, Mélyépítő Tükör Magazin, 2010. március különszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520

 800.000 tonna aszfalt pályaszerkezet,  47.000 méter fúrt cölöp,  10.000 méter vert cölöp,  64.500 méter előre gyártott vasbeton tartó,  88.000 négyzetméter hídfelület,  14.000 tonna betonvas,  280.000 méter szalagkorlát,  660.000 méter védőcső.

Az M6 autópálya III. fázisának projektrésztvevői struktúrája64

Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium 64

Más állami intézmények: MNV, NKH, KÖSZ

Műszaki

A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, Mélyépítő Tükör Magazin, 2010. március képviselő: NIFkülönszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520

Koncessziós szerződés

Részvényes ek/ Tulajdonos ok

Koncesszor: M6 Tolna Autópálya Koncessziós Zrt. Hitelező konzorcium

Független mérnökök: Transinvest, Metrober, Utiber

Üzemeltető: M6 Tolna Üzemeltető Kft.

Üzemanyagtölt ő állomások: Shell, MOL

Hitelező műszaki tanácsadója

Építési vállalkozók: Porr, Bilfinger

NIF: Nemzeti Infrastruktúra fejlesztő Zrt. MNV: Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. NKH: Nemzeti közlekedési Hatóság KÖSZ: Kulturális Örökségvédelmi Szakszolgálat

3.9.2. A technológiai rendszer kialakítása65 Az M6-os autópálya Dunaújváros – Szekszárd 76 + 200 + 141 + 300 kilométerszelvény építésének indulásakor egy működő technológiai rendszert kellett kialakítani, ezért a korábbi projektkézikönyv mellett kidolgoztak egy technológiai eljárás és nyilvántartási rendet, amely a technológiai munkafolyamatokat részletezi,

65

A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, Mélyépítő Tükör Magazin, 2010. március különszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520

gyakorlatilag végigköveti az építési feladatokat a dokumentálás szemszögéből. Segítséget ad még egy mátrix rendszerű építményjegyzék szerinti Technológiai Utasítás és egy Mintavételi és minősítési terv lista is. Ezek alapján azonosíthatók be a munkafolyamatok. Ennek a technológiai rendszernek a segítségével épült meg 65 kilométer hosszú szakaszon 58 híd, ebből 3 völgyhíd, melyek több mint 300 méter hosszúak. Kiemelendő közülük egy 993-as jelű völgyhíd 630 méter hosszú és tolt szerkezetű, 25 méter magas. Az anyagnyerőhelyek tekintetében 41 bánya anyagát használták fel, kiemelendő ezek közül a dunaújvárosi kohókő, amelyből 400.000 tonnát építettek be. Felhasználták

többek

között

a

szállítóutak,

párhuzamos

és

keresztezőutak

megerősítésénél; a töltésalapozásnál és az M56-os réteg építésénél kötőanyag nélküli mechanikai stabilizációként.

3.9.3. Földmunkák és területrendezés66 A építési idő rövidségét jól mutatja, hogy csak egy teljes nyári időszak állt rendelkezésre a földmunkák elvégésére. Az építési terület megközelítése sok helyen nehézkes volt, illetve lehetetlen, ezért több, mint 45 kilométer hosszú szállító utakat kellett kiépíteni, valamint a meglévő földutakat meg kellett erősíteni. Néhány helyen az autópálya nyomvonala a Duna korábbi árterületén vezet keresztül, ezért a nagy nedvességtartalmú üledékes talajviszonyok miatt több helyen is töltésalapozásra volt szükség. Ezen kívül számos közművezetéket kellett kiváltani a zavartalan kivitelezés érdekében. A hatékony vízelvezető rendszer érdekében közel 5600 méter áteresz és 60 kilométer hossz- és keresztcsatorna épült ellenőrző aknákkal együtt az autópálya alatt. A koronaélen kívüli vízelvezetés részeként 135 kilométer burkolt árkot és folyókat alakítottak ki az M6-os autópálya mentén. Az autópálya a 99 + 355 kilométerszelvénynél keresztezi a Gyűrűs-patak völgyét, a fokozottan védett természeti területet. A terület és természetes élővilág megzavarásának minimalizálása érdekében az autópályát egy 630 méter hosszú, 14 támaszú völgyhídon vezették át a 99 + 200 + és a 99 + 850 kilométerszelvény között. A

66

A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, Mélyépítő Tükör Magazin, 2010. március különszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520

12 pillér és a két hídfő fúrt cölöpökkel készült, összesen több mint 8500 méter cölöp tartja a hidat. A legmagasabb pillér 24,4 méteres, a pillérek közötti távolság pedig 50 méter.

Régészeti munkák67 Egy késő avar kori temető egyik sírjának feltárásával fejeződtek be a régészeti munkálatok 2009. augusztusában az autópálya nyomvonalán. A Magyar Tudományos Akadémia és az ELTE régészeti intézetei, valamint a Magyar Nemzeti Múzeum közreműködésével sokszínű, gazdag leletanyag került elő. Kuriózumnak számított egy több ezer sírt számláló neolit település és egy középkori település, ahol egy templomot és a körülötte lévő temetőt tárták fel, valamint a templom építéséhez használt tégla- és mészégető kemencét. A tengelici csomópontnál egy 377 nyughelyet számláló avar kori temetőre bukkantak a régészek.

3.9.4. Az M6-os autópálya megépítésének hatása68

Az M6-os autópálya projekt is rendelkezik pozitív, illetve negatív vonásokkal, melyek a projekt különböző életciklusaiban éreztették hatásukat. Előnyök: - költségcsökkentés - kockázatok optimális megosztása - konvergencia kritériumok teljesíthetősége - innováció - gyorsaság - állami kiadások tervezhetősége - ár-érték arány elv kihasználása 67

A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, Mélyépítő Tükör Magazin, 2010. március különszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520 68 Varga Mihály: A PPP Magyarországon: Árt nekünk vagy használ? Elemzés a PPP szerepéről, megítéléséről, hazai használatáról, Pénzügyi Szemle, L. évfolyam, 2005. összevont szám; Tárnok Ilona: Gondolatok az államháztartási hiányról és a PPP-ről, Széchenyi István Egyetem, Gazdaság és Társadalomtudományi Intézet, 2005

- hatékonyság és szinergikus előnyök - refinanszírozás - teljes életciklus szemlélet (whole-of-life-costing) Hátrányok: - hosszú távú kötelezettségvállalás - magas tranzakciós és tervezési költségek - monitoring és visszacsatolás hiánya - makrogazdasági mozgástér csökkenése - szabályozási és finanszírozási kockázat - politikai kockázat - támogató jogi környezet hiánya - tartós menedzsment képességek hiánya

3.9.5. Sikerességhez vezető tényezők Az M6 autópálya projekt sikeresnek tekinthető, mert a kockázatok megfelelően lettek elosztva a szerződő felek között. A Magyar Állam megbízható és erőfölénnyel rendelkező partnernek bizonyult, a projekt megvalósulása során a köz érdekét folyamatosan szem előtt tartották. Megvalósult az átlátható verseny elve, valamint a piachoz való hozzáférés elve, mivel a pályázók tisztességes közbeszerzési eljárás során tettek ajánlatokat és ezeknek a megtárgyalásán minden pályázó jelen lehetett. Fontos sikerességhez vezető tényező volt a projektben résztvevők szakértelme. Nemzetközi tapasztalatokkal rendelkező tanácsadókat alkalmaztak a pénzintézetek, az állam és a létrejött projekttársaság is. A megvalósítás során az integrált feladatkezelés, tehát a részfeladatok együttes kezelése volt a jellemző. Például a beruházó volt felelős az építésért és az üzemeltetésért, ezért érdekében állt, hogy minőségi munkát végezzen, minimalizálva a későbbi költségeit. Az M6 autópálya projekt egy nagy volumenű beruházás volt, érvényesültek a mérethatékonyság kritériumai, így lehetőség adódott külső tanácsadók bevonására,

speciális know-how alkalmazására, valamint hatékonyság mérésre PSC-számítás alkalmazásával. Kisméretű projektek esetén ezekre nincs kapacitás. A sikeresség ellenére a projekttel kapcsolatban keletkeztek megoldandó problémák is. Egyik ilyen probléma az egységes PPP törvény hiánya. Ugyancsak nem létezik egységes szerv, amely felügyeli, ellenőrzi a PPP-konstrukcióban megvalósuló projektek megvalósulását, a tapasztalatokat összegyűjtve, segítve ezzel a hasonló, jövőbeni projektek megvalósulását. A szükségességét az is mutatja, hogy minden országban a PPP-jellegű beruházások más-más konstrukcióban valósulnak meg, így a hazai gyakorlatba való átültetést is könnyebben megvalósulhatna. Magyarországon mindig sok ellenzője volt a PPP beruházásoknak, a 2010-es választásokon győztes Orbán-kormány pedig az ebben a konstrukcióban megvalósult projektek teljes felülvizsgálatát és leállítását tervezi, mert átláthatatlanok a szerződések, a vállalt kötelezettségek és garanciák a megfelelő adatok hiányában. Habár működik PPP Tárcaközi Bizottság és Titkárság is az egységesítés és ezzel együtt a teljes átláthatóság biztosításának a feltételei még nem valósultak meg. Nehézséget okoz még a kevés piaci szereplő a magyar piacon, ezért kevés vállalat és pénzintézet képes egy ilyen volumenű projektben részt venni. Az árakat tekintve pedig sokkal drágább, mint egy állami beruházás, annak ellenére, hogy az állam csak rendelkezésre állási díjat fizet, nem befolyásolva ezzel az állami költségeket. További kérdésként merülhet fel, hogy szükséges-e hazánkban ennyi autópálya építése, elegendő lenne-e csak többsávos autóutakat építeni. Az autópályák építésével lehetőség teremtődik minden vidéki nagyvárosba viszonylag gyorsan eljutni, és nem utolsó sorban az autópályák megépítésével Magyarország egyre közelebb kerül a maastrichti kritériumoknak való megfeleléshez.

3.9.6. Közútfejlesztés a közeljövőben69 A Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ 2010. decemberében hosszú távra kiadott fejlesztési programja fogalmazza meg, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás és a belső határok átjárhatóvá tétele a közlekedési hálózatok szempontjából új feltételrendszert teremt. A gazdasági növekedés fenntartásához feltétlenül szükség 69

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség: Közlekedési Operatív Program (KÖZOP), 2007, http://www.nfu.hu/doc/192

van a transz-európai közlekedési hálózat (TEN-T) megfelelő kialakítására. Nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a tényt sem, hogy a fejlesztések nagyrészt uniós forrásra támaszkodnak, teljes vagy társfinanszírozás formájában. A GKM által kiadott Közlekedésfejlesztési Operatív Program alapján a közúti elérhetőség javítása és a globális versenyképesség növelése, valamint a társadalmi – gazdasági és területi kohézió érdekében a közlekedés fejlesztésének legfontosabb célja az elérhetőség javítása. 2007. május 9.-én írta alá az Európai Bizottság és a magyar kormány az Új Magyarország Fejlesztési Tervet, amely rögzíti, hogy Magyarország mennyi pénzt költhet el az elkövetkező hét évben a rendelkezésre álló 7000 milliárd forintból. Az egyeztetések alapján egy százalékkal kevesebb pénz jut majd a közlekedésfejlesztésre az eredetileg tervezetthez képest. A KÖZOP keretében a megállapodásnak megfelelően 1700 milliárd forint jut majd a közútfejlesztésre a 20072013-as időszakban. Ez az összeg kiegészül még hét önálló regionális operatív program által közútfejlesztésre elkülönített – mintegy 300 milliárd forintnyi – összeggel.

4. Befejezés Magyarország Közép – Kelet – Európában az elsők között van a PPPkonstrukciók alkalmazásában, annak ellenére, hogy hazánkban nincs ennek a konstrukciónak komoly hagyománya, ezért szervezeti keretek megteremtésével és megfelelő szabályozási környezet kialakításával igyekszik az államapparátus a

hiányosságokat leküzdeni. Sajnos a szabályozási hiányosságokon túl szükség lenne egy kormányzati PPP-stratégiára is, kijelölve a fejlesztések, támogatások fő irányát.

Fontos lenne egy egységes és teljes szabályozási rendszer mielőbbi kialakítása, hogy a jövőben megvalósuló projektek gyorsabban, kevesebb hibával, hiányossággal valósuljanak meg és mert a PPP beruházásoknak keretében megvalósult infrastruktúra fejlesztések pozitív hatást fejhetnek így ki a munkaerő piacra, a külföldi tőke beáramlására, a gazdasági tevékenységek fejlődésére. Ezeket tekintve szükséges lenne szintén egy átgondolt, rendszerezett szabályozás bevezetése, mert hazánkban sok terület sürgős intézkedésre szorul (pl. oktatás, egészségügy, hogy csak a legnagyobbakat említsem). A téma a 2010. évi kormányváltás óta szinte folyamatosan előtérben van, rengeteg szélsőséges vélemény fogalmazódott meg erről a beruházási formáról. Varga Mihályt idézve viszont: „A gyakori híradások, a témában megszólalók nyilatkozatai azonban korántsem segítették a hallgatóságot abban, hogy eldönthesse, miről is szól valójában: egy új privatizációs trükkről, amiből csupán a magánpiaci szereplők kerülnek ki nyertesen, vagy egy pénzügyi csodaszerről, amivel mindenki jól jár.”70 Elmondható az is, hogy a PPP beruházásokhoz való hozzáállás Magyarországon inkább negatív, ennek az legfőbb oka az, hogy az eddigi beruházások többsége nem tekinthető kimondottan sikeresnek. Ilyen rossz példa az M5-ös autópálya, ahol a magánszektor sokkal több előnyt élvezett a megkötött szerződések alapján, kevesebb kockázatot vállalva és veszteséget okozva ezzel a Magyar Államnak. A Művészetek Palotája esetében a már megkötött szerződést újra kellett tárgyalni, 66 milliárd Ft-nyi veszteséget okozva az államnak, a Budapest Sportaréna finanszírozását a magánfél csak 6% erejéig vállalta, az eredetileg ígért 50% helyett, a hiteleket közel 90%-ban az állam garantálta. Sok sikertelenség mellett azért jó példát is tudunk említeni, ez az M6-os autópálya beruházás. A III. fázis PPP szerződése elnyerte a Project Finance International Magazine „Az év üzleti díj”-át az Európa – Közel-Kelet – Afrika régióban. Ezt az elismerést a rekordidő alatt megkötött szerződéssel érdemelte ki.

70

Varga Mihály: A PPP Magyarországon: Árt nekünk vagy használ? Elemzés a PPP szerepéről, megítéléséről, hazai használatáról, Pénzügyi Szemle, L. évfolyam, 2005. összevont szám

Szakdolgozatom elsődleges célja az volt, hogy egy átfogó képet nyújtsak Magyarországon az ezredforduló után elterjedő PPP konstrukciókról, gazdasági-jogi hátteréről, gyakorlati alkalmazásáról. Egy megvalósult projekt, az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd szakaszának elemzésén keresztül ismertettem a beruházástípus lényegét, működését, kiemelve a hazai szabályozásra, megvalósulásra vonatkozó sajátosságokat. Másodlagosan a konstrukció előnyeire és hiányosságaira is fel kívántam hívni a figyelmet. A PPP beruházásokhoz általában költségvetési problémákkal küzdő országok fordulnak, lehetőséget teremtve ezzel az államilag nehezen finanszírozható projektek megvalósulásának. Magyarországon ezért is érdemes kiemelt figyelmet fordítani erre a konstrukció formára, mert hatékonyabb, magasabb színvonalú szolgáltatás nyújtását teszi lehetővé, nem terheli meg nagyon a költségvetést és nem utolsó sorban gazdaságélénkítő hatásuk is van. Az első sikeresnek mondható beruházások között szerepel az M6 autópálya. Az elméleti alapozást követően a dolgozatomban bemutattam a projektben résztvevő feleket, feladataikat, egymással fennálló szerződéses kapcsolatukat. A projektről adott átfogó kép után egy konkrét autópálya szakasz megvalósulását fejtettem ki, kitérve a szerződő felekre, finanszírozásra, kockázatokra, a felmerülő nehézségekre és azok kezelésére. Sikeresnek mondható a beruházás a finanszírozást és kockázatmegosztást tekintve is. A kezdeti finanszírozási lehetőséget a nemzetközi tőkepiac kedvező megítélése után kedvező refinanszírozási lehetőségek váltották fel, mert nemzetközi összehasonlításban is hatékony projektnek értékelték az M6 autópálya beruházást. A kockázatok is hatékonyan kerültek megosztásra, ami azt jelenti, hogy az viselte mindig az adott kockázatot, aki azt a leghatékonyabban képes azt kezelni. A projekt költségvetését tekintve az államnak hosszú távon sokkal jobban megéri, mint egy állami beruházás. A kiadások évekre egyenletesen elosztva jelentkeznek, magukba foglalva a fenntartási költségeket, karbantartások, felújítások költségét. 2008-ban és 2010-ben kerültek átadásra az egyes szakaszok; M0 – Érdi tető, Dunaújváros – Szekszárd, Szekszárd – Bóly – Pécs szakasz, levéve tényleg a terhet a környező utakról. Összességében sikeresnek mondható az M6 autópálya projekt, lehetőséget teremtve a beruházásfajta magyarországi elterjedéséhez.

Mint minden új konstrukció esetében a PPP bevezetése esetén is adódtak nehézségek Magyarországon. Az M6 az első olyan PPP projekt, amely teljes egészében sikeresnek mondható. A döntéshozóknak figyelembe kéne venni a konstrukció pozitívumait a felülvizsgálat során, és ebből a tanulságokat, tapasztalatokat levonva, összegezve egy magánfél és az állam számára is kedvező jogi, szabályozási környezet kialakítását megteremteni.

5. Irodalomjegyzék 1. Allen, Grahame: The Private Finance Initiative (PFI), 2001. 12. 18. http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/rp2001/rp01-117.pdf 2. Állami Számvevőszék: Függelék a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának helyszíni ellenőrzéséről, 2005. augusztus,

http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/72240BD428776179C125706F0035C7EE/$FIL E/0540J000F.PDF 3. Állami Számvevőszék: Jelentés a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről, 2007. június http://www.asz.hu/ASZ/jeltar.nsf/0/D2BC214A985BC04CC1257300004A7953/$FI LE/0712J000.PDF 4. Andorka Rudolf: Bevezetés a szociológiába, Budapest, Osiris Kiadó, 2006 5. Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani intézet, Budapest, 2007. 6. Brealy – Myers: Modern vállalati pénzügyek, Budapest, Panem Kiadó, 1999. 7. Chikán Attila: Vállalatgazdaságtan, Budapest, Aula Kiadó, 2008. 8. Dévényi Nóra: PPP, avagy a köz- és magánszféra együttműködése a közlekedésben, Budapest, 2008. 9. DLA Piper: European PPP Report 2007, http://www.irfnet.ch/filesupload/knowledges/DLAPiper_European-PPP-Report2007.pdf 10. DLA Piper: European PPP Report 2009, http://www.eib.org/epec/resources/dlaeuropean-ppp-report-2009.pdf 11. Enzsöl Eszter: Közúti infrastruktúra-fejlesztés Magyarországon a Puclic Private Partnership konstrukcióban épült M6-os autópálya példáján keresztül, Budapest, 2006. 12. Forman Balázs: Autópályák Magyarországon, http://www.formanbalazs.hu/index.php?gcPage=public/cikkek/mutatCikk&fnId=82 13. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a PPP Bizottság 2007. évi működéséről, Budapest, 2008. március, http://www.khem.gov.hu/data/cms1801466/PPP_TB_2007.pdf 14. Grimsey – Lewis: Are PPP-s value for money? Evaluating alternative approaches and comparing academic and practioner views, Accounting Fotum, 29. szám, 2005. 15. Dr. Karakas Péter – Leiner Vera – Percze Róbert – Wagner Anna: PPP kézikönyv, A köz- és magánszféra sikeres együttműködése, Budapest , GKM sajtó és protokoll főosztály, 2004. 16. Kotán Attila: Pazarlás vagy Perspektíva (a PPP konstrukciók és hazai alkalmazásuk), 2005.,

http://www.econ.unideb.hu/ktk/oktatas_es_kutatas/competitio/download/Competitio _konyvek_4_2_Kotan_Attila.pdf 17. Köteles Bernadett: EU-s források és a PPP, Gazdaság és Statisztika, 56. évf., 4. szám, 2005. 18. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium: Jelentés a PPP Tárcaközi Bizottság 2008. évi működéséről, 2009. június, www.khem.gov.hu/data/cms1993878/Jelentes_a_PPP_Tarcakozi_Bizottsag_2008.ev i_mukodeserol.pdf 19. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium Kommunikációs Főosztály: Sajtóanyag – Elhelyezték az M6 II. fázisának alapkövét, 2008. november 5., http://www.m6tolna.hu/images/Tartalom/sajto_296_2008.pdf 20. Marshall, Alfred: A közgazdaságtan alapelvei, Budapest, Aula Kiadó, 2000. 21. Mélyépítő Tükör Magazin: A Dunaújváros – Szekszárd szakasz építése, 2010. március különszám, http://www.mtm-magazin.hu/cikk.php?cikk_id=520 22. M6 Tolna Koncessziós Autópálya Zrt. honlapja: Az M6-os autópálya középső szakaszának ünnepélyes átadása, http://www.m6tolna.hu/images/Media/openingpress-hu.pdf, http://www.m6tolna.hu/images/Tartalom/sajto_296_2008.pdf 23. Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium: Tájékoztatás az M6 autópálya érdi tető – Dunaújváros M6 – M8 csomópont közötti szakaszának koncessziós szerződés keretében történő, a Köz- és Magánszféra Partnerség, (Public Private Parnership) keretein belül megvalósítandó tervezése, építése, felújítása, üzemeltetése, fenntartása és e tevékenységek finanszírozása tárgyában megkötött koncessziós szerződésről, 2004., http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1057572/uvegzseb_M6_2.pdf 24. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd, http://www.nif.hu/hu/fejlesztesek/gyorsforgalmi_utak/m6_dunaujvaros-szekszard 25. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: A KHEM sajtóközleménye az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd közötti szakaszának ünnepélyes átadásáról, 2008. július 17., http://www.nif.hu/hu/hirek/a_khem_sajtokozlemenye_az_m6_autopalya_dunaujvaro s_szekszard_kozotti_szakaszanak_unnepelyes_szerzodes_alairasarol; 26. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.: Átadták az M6-os első szakaszát, 2006. június 11., http://www.nif.hu/hu/hirek/atadtak_az_m6-os_elso_szakaszat

27. Nagy Elek: M6 – M60 Szekszárd – Bóly – Pécs 1., Mélyépítő Tükör Magazin, 2008. december, http://www.mtmmagazin.hu/cikk.php?cikk_id=419&PHPSESSID=926068903915ece0b9cb1dc0842 47a37 28. Dr. Papp Tekla: Atipikus szerződések, Lectum Kiadó, Szeged, 2009 29. Speer, Arnee: M6-os Autópálya - Magyarország, 2006. március 31., http://www.europa-bauforum.eu/files/praesentation_arne_speer_hu.pdf 30. Szabó Brigitta: Államosítanák a Művészetek Palotáját, Népszabadság, 2011. március 30., http://www.nol.hu/gazdasag/20110330-allamositanak_a_muveszetek_palotajat 31. Tasi Péter: A PPP – alkalmazási lehetőségek, tapasztalatok, avagy: Csodaszer vagy divatos kényszer? http://www.sze.hu/etk/_konferencia/publikacio/Net/eloadas_tasi_peter.doc 32. Tárnok Ilona: Gondolatok az államháztartási hiányról és a PPP-ről, Széchenyi István Egyetem, Gazdaság és Társadalomtudományi Intézet, 2005. 33. Dr. Tímár András: A magyarországi autópálya építésekbe bevonható magántőke nagyságrendje és igénybevételének feltételrendszere, Közlekedési Szemle, 2004. január 34. Varga Mihály: A PPP Magyarországon: Árt nekünk vagy használ? Elemzés a PPP szerepéről, megítéléséről, hazai használatáról, Pénzügyi Szemle, L. évfolyam, 2005. összevont szám 35. V. Pap Zsófia: Kéz a kézben köz- és magánszféra, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. december, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=890 36. V. Pap Zsófia: Egységesebb szabályozás készül, Gazdasági Tükörkép Magazin, 2007. június, http://www.gtm.hu/cikk.php?cikk_id=796 37. Vorák Anita: Az államon élősködő cégek sírnak majd a három P után, www.origo.hu, 2010. október 18., http://www.origo.hu/itthon/20101018-a-pppberuhazasok-leallitasat-tervezi-a-kormany.html 38. Wikipédia: Magyarország autópályái , 2011. április, www.wikipedia.hu/magyarorszaautopalyai 39. 1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről 40. 1991. évi XVI. tv. a koncesszióról 41. 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről 42. 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 43. 2005. évi XCII. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

44. 92/2004. (IX. 28.) Országgyűlési határozat 45. 2098/2003. (V. 29.) számú Kormányhatározat

6. Ábrajegyzék és Táblázatok jegyzéke Ábrajegyzék 1.ábra: Költségek alakulása állami beruházás esetén – 19.o. 2.ábra: Költségek alakulása PPP-struktúrában megvalósuló beruházás esetén – 20.o. 3.ábra: A kockázat és hozam közötti összefüggések – 33.o.

4.ábra: Az M6 autópálya projekt résztvevői – 54.o. 5.ábra: Refinanszírozás után az M6 autópálya projekt struktúrája – 70.o. 6.ábra: Az M6 autópálya projekt III. fázisának projektrésztvevői struktúrája – 74.o.

Táblázatok jegyzéke 1.táblázat: A NAO által készített összehasonlító táblázat – 18. o. 2.táblázat: PPP struktúra SWOT mátrix – autópálya beruházások esetében – 32.o. 3.táblázat: A legnagyobb PPP beruházó országok 2006-ban – 40.o. 4.táblázat: A PPP projektek magyarországi megoszlása 2003-2006 között – 43.o. 5.táblázat: Lehetséges kockázatmegosztás az állam és magánpartnere között PPPautópálya projektek esetén – 73.o. 6.táblázat: Az M6 autópálya Dunaújváros – Szekszárd szakaszának projektadatai – 74.o.