Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Tereza Trojanová
Pojem odpad a kategorizace odpadu Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Michal Sobotka, Ph.D. Katedra práva životního prostředí Datum uzavření rukopisu: 1. ledna 2015
Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu mé diplomové práce JUDr. Michalovi Sobotkovi, Ph.D. za jeho cenné rady, podnětné připomínky a konstruktivní poznámky k textu. Upřímné poděkování patří také mé rodině a mým přátelům, kteří mě podporovali v průběhu mého vysokoškolského studia, za jejich trpělivost, pochopení a vlídná slova.
Prohlašuji, že jsem předloženou diplomovou práci vypracovala samostatně a že jsem řádně uvedla všechny použité zdroje. Dále prohlašuji, že tato práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu.
V Praze dne 1. ledna 2015
Tereza Trojanová
OBSAH ÚVOD………………………………………………………………………….… 5 1
2
Obecně o odpadu………………………………………………………….…. 8 1.1
Jazykový výklad pojmu odpad………………………………………..... 8
1.2
Historie odpadu a odpadového hospodářství………………………..…. 10
Pojem odpad……………………………………………………………….… 17 2.1 Pojem odpad v mezinárodním právu………………………………........ 17 2.1.1 Basilejská úmluva……………………………………………..… 19 2.1.2 Dokumenty Rady OECD……………………………………..… 21 2.2 Pojem odpad v evropském právu……….…………………………….… 22 2.2.1
Formální vývoj evropské úpravy……………………………..… 23
2.2.2
Definice pojmu odpad podle směrnice 2008/98/ES…………..…25
2.2.3
Vedlejší produkt v evropském právu………………………….... 27
2.2.4
Konec životního cyklu odpadu podle evropské úpravy………… 30
2.2.5
Působnost směrnice 2008/98/ES………………………………... 32
2.3 Pojem odpad v českém právním řádu…………………………………... 33 2.3.1 Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech…………………………….. 33 2.3.2 Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech…………………………….. 34 2.3.3 Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech…………………………….. 36 2.4 Komparace přístupů na mezinárodní, evropské a národní úrovni....….... 45 3
Kategorizace odpadu………………………………………….……………… 47 3.1
Zařazování odpadu podle Katalogu odpadů (p)………….……………. 47
3.2
Kategorie nebezpečných odpadů………………………………………. 48
3.3
Kategorie odpadů ostatních………………………………………….… 51
3.4
Kategorie komunálního odpadu jako kategorie sui generis…….……… 52
ZÁVĚR………………………………………………………….………………... 55 SEZNAM ZKRATEK…………………………………………………………..... 59 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ……………...…………….. 60
ÚVOD Jedním z globálních ekologických problémů lidstva, které vymezila celosvětová konference OSN o životním prostředí ve Stockholmu v roce 1972,1 jsou odpady a nakládání s nimi. Palčivý problém spočívá v produkci velkého množství odpadu, která přesahuje únosnou míru a negativně ovlivňuje životní prostředí i lidské zdraví. S ohledem na rozsah dané problematiky se odpadem nezabývají pouze právní předpisy v České republice, ale též právní, politické a další dokumenty na mezinárodní a evropské úrovni. Tyto dokumenty mají především regulovat oblast odpadového hospodářství, jejíž cíl spočívá v postupném omezování produkce odpadů a v jejich ekologickém zpracování, vzniknou-li. Stěžejním prvkem každé takové úpravy by mělo být precizní vymezení pojmu odpad, které lze považovat za condictio sine qua non těchto dokumentů. Určit, co odpadem je a co odpadem není, je zásadním momentem každé mezinárodní úmluvy, každého právního předpisu. Ačkoliv se tato otázka může jevit jako snadná, opak je pravdou. O komplikovanosti úkolu stanovit kritéria pro posouzení látky či předmětu jako odpadu svědčí množství definic pojmu odpad, které v rámci ekologicko-právních a ekologicko-politických snah dosud vznikly. Diplomová práce si klade za cíl provést rozbor pojmu odpad vymezeného odpadovým zákonodárstvím na všech jeho úrovních. První kapitola se odpadem zabývá v širším kontextu, zachycuje jeho sociální a kulturní aspekty. Druhá kapitola se již věnuje právním aspektům pojmu odpad, a to nejprve na mezinárodním stupni. Z hlediska vymezení pojmu odpad patří k nejvýznamnějším dokumentům na tomto poli Basilejská úmluva a rozhodnutí Rady OECD C(2001)107/FINAL. Větší pozornost je věnována právní úpravě odpadu a odpadového hospodářství Evropskou unií, která se v průběhu let vyvíjela a diplomová práce zachycuje současný stav vyjádřený v rámcové směrnici o odpadech 2008/98/ES. Nicméně předcházející vývoj nelze opomenout, neboť je velice podstatný pro porozumění stávající úpravě. Výklad 1
Více informací na internetové adrese: http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97 [vid. 2014-03-09].
-5-
v této části diplomové práce se tak prolíná s odkazy na starší evropskou úpravu, která významnou měrou přispěla k dnešní podobě evropské legislativy. Neopomenutelným nástrojem interpretace odpadové legislativy na evropské úrovni je rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie (dále jen jako „SDEU“).2 Bohatá judikatura dlouhou dobu poskytovala odborný výklad definice pojmu odpad, tato interpretace v mnohých aspektech pojem odpad zužovala a v mnohých jej naopak rozšiřovala, podstatně se podílela zejména na vzniku pojmů s pojmem odpad úzce souvisejících, a to pojmů vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu. Klíčovou část diplomové práce tvoří rozbor a interpretace pojmu odpad a pojmů souvisejících upravených v českém právním řádu. Česká úprava vychází zejména z úpravy evropské, neboť Česká republika jako členský stát Evropské unie udržuje svou legislativu v souladu s legislativou evropskou. Podkapitola věnující se pojmu odpad v českém právním řádu se zabývá nejen formálním vývojem odpadové legislativy na národní úrovni, ale též vývojem samotné definice pojmu odpad ve třech základních zákonech, které na našem území postupně regulovaly odpadové hospodářství, a to zák. č. 238/1991 Sb., o odpadech, zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech, a současný zák. č. 185/2001 Sb., o odpadech. Domnívám se, že zachycení směřování odpadové legislativy a významových posunů je nezbytné pro správné pochopení platné úpravy, která sice vychází zejména z úpravy evropské, ale ponechává si v určitých ohledech prvky tradiční české terminologie. Za klíčové definiční znaky pojmu odpad považuji výrazy movitá věc, osoba, která se věci zbavuje a zbavování se, které v diplomové práci interpretuji. Pozornost se rovněž soustředí na pojmy přejaté do českého právního řádu z evropské úpravy, tedy na pojmy vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu. Následuje kapitola o kategorizaci odpadů v českém právním řádu, která popisuje vymezení základních kategorií odpadu, tedy odpadů nebezpečných, ostatních a komunálních, a dopad zařazení odpadu do jednotlivých kategorií na povinnosti ukládané zákonem při nakládání s ním. Tato kapitola uzavírá výkladovou část diplomové práce. Součástí diplomové práce je též komparace přístupů k pojmu 2
Pro účely diplomové práce zahrnuje tento pojem Evropský soudní dvůr i Soudní dvůr Evropské unie.
-6-
odpad a k jeho definování na mezinárodní, evropské a národní úrovni. Srovnání se nachází zejména v kapitole věnující se pojmu odpad a v samotném závěru diplomové práce. Diplomová práce se zabývá významem pojmu odpad a kategorizací odpadu v odpadové legislativě ke dni 1. ledna 2015.
-7-
1 Obecně o odpadu Když se starý mládenec v Nerudově fejetonu rozhodne z obavy před šířením cholery vycpat novým materiálem svůj slamník, neuvědomí si, že ten původní sám od sebe nezmizí. Neruda humorně líčí peripetie hlavního hrdiny s odstraňováním odpadu; ten se snaží podplatit domovníka i smetaře, pokouší se starou slámu spálit v kamnech, uvažuje dokonce o zanechání svého odpadu na ulici. Nakonec přeci jen najde cestu, jak se použitého materiálu zbavit, mlíkařka jej užívá na vystlání chléva a ráda se jej ujme. Trefný název díla Jana Nerudy Kam s ním? byl palčivou otázkou našich předků a zůstává jí dodnes. Příroda má pouze omezené absorpční schopnosti, jednotlivé složky přírody dokáží pojmout a zpracovat jen určité množství a určitý druh odpadu. S růstem populace souvisí zvýšená produkce odpadu vznikajícího nechtěně při většině lidských činností; takové množství je již nutno odstraňovat opět lidskou činností. Moderní odpadové hospodářství považuje odpad za významný zdroj surovin; tento přístup nejenže chrání životní prostředí před jeho dalším zatěžováním přibývajícím odpadem, ale také šetří neobnovitelné zdroje surovin.3
1.1 Jazykový výklad pojmu odpad Dostupné encyklopedie4 pojem odpad nevysvětlují, definována jsou hesla jako odpadní voda či odpadní teplo. Tento jev poukazuje na skutečnost, že není třeba daný pojem vykládat, že je všeobecně známý a srozumitelný. Současně značí, že neexistuje jednoduchá, a především jednoznačná definice. Jungmannův Slovník česko-německý zachycuje výraz „odpad“ (německy „der Abfall“) ve významu „odpadnutí“ a jako příklad užití uvádí: „Woda ze žlabu (dešťowá s krowů) odpad má,“ tedy spíše ve významu odtok. Naproti tomu podstatné 3
DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 423–424. Např. BRADNOVÁ, H. et. al.: Encyklopedický slovník. Praha: Odeon & Encyklopedický dům, spol. s r. o., 1993. 1256 s.; ADAM, J.: Ottova všeobecná encyklopedie ve dvou svazcích: M–Ž. Praha: Ottovo nakladatelství, s. r. o., 2003. 752 s. 4
-8-
jméno „odpadek“ utvořené sufixací, tedy spojením základového slovesa odpadnout a přípony typické pro substantiva označující výsledek děje -ek,5 Jungmann vykládá jako „co odpadlo, zbytky“.6 V první polovině 19. století tedy dnešnímu výrazu odpad odpovídalo spíše podstatné jméno odpadek. Přibližně o století později vychází Příruční slovník jazyka českého (dále jen jako „PSJČ“), který u výrazu „odpad“ uvádí několik významových skupin: 1. „odpadnutí, odstoupení od víry, církve, opuštění krále apod.“, 2. „odtok, odtékání“, 3. „snížení vodní hladiny, odpadnutí“, 4. „co odpadá odněkud“, 5. „odbyt“, 6. „místo n. zařízení, kde něco odpadá“ 7. a konečně „odpadek“. Heslo „odpadek“ vykládá PSJČ jako „nepotřebný, odhazovaný zbytek“, rovněž zachycuje jeho význam z oblasti techniky, a to „části hmoty vznikající při jejím mechanickém zpracování ve výrobek n. látky vzniklé při výrobě změnou podstaty hmoty, které mají v poměru k výrobku obyčejně jen nepatrnou cenu“. PSJČ též jako samostatné heslo zaznamenává zdrobnělý výraz „odpadeček“.7 Slovník spisovné češtiny zachycuje významový posun v chápání pojmů odpad a odpadek. „Odpad“ nyní v základním významu představuje „zbytky materiálu při výrobě ap.“, až poté následují významy „odtok, odtékání“ a „zařízení na odvádění nečistot, odtok“. Výraz „odpadek“ je vyložen jako „co je odhozeno, odpad“.8 Nyní se slovo odpad nevysvětluje pomocí substantiva odpadek, ale právě naopak. Z němčiny přejatý výraz „abfal“ se v českém jazyce podle Slovníku nespisovné češtiny vyskytuje ve významu „odpad, odpadky“, dále potom „neschopní nebo 5
GREPL, M. et al. Příruční mluvnice češtiny. Praha, Nakladatelství Lidové noviny, 2012, s. 146. JUNGMANN, J. Slovník česko-německý: díl II.: K–O [1835]. Praha, Academia, 1990, s. 855. 7 KOLEKTIV AUTORŮ. Příruční slovník jazyka českého: díl III.: N–O. Praha, Školní nakladatelství, 1938–1940, s. 875–876. 8 MEJSTŘÍK, V. et al. Slovník spisovné češtiny pro školu a veřejnost: s Dodatkem Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy České republiky. Praha, Academia, 2003, s.236. 6
-9-
nevýznamní lidé apod.“ a „odtok vody“.9 V užívání našeho jazyka se tedy neprosadilo německé substantivum der Abfall pouze jako gramatický kalk odpad, ale též jeho grafická podoba abfal adaptovaná ve vysoké míře na češtinu.
1.2 Historie odpadu a odpadového hospodářství Odpad je nedílnou součástí lidského bytí od doby, kdy se objevil první člověk. Kočovný způsob života sběračů a lovců eliminoval otázku nakládání s odpadem; dobu kamennou charakterizuje používání přírodních materiálů. Odpad, tedy přebytečný materiál, nechtěné nebo již použité věci, byl ponechán na místě, kde se buď rozložil, nebo se stal znovu součástí přírodního koloběhu.10 Ani přeměna způsobu života člověka na zemědělský zpočátku nepředstavovala hrozbu z hlediska hromadění odpadu. Zbytky zeleniny, kosti zvířat, dřevo a popel z ohně, které tvořily převážnou část odpadu, sloužily jako hnojivo a zlepšovaly kvalitu půdy, do které byly ukládány. Smetí a odpad z kuchyně, které upadly na zem, byly postupně zašlapány do podlahy nebo zameteny do rohu místnosti. Když byla podlaha příliš špinavá, byla překryta novou vrstvou jílu. Tímto způsobem docházelo k vyvyšování měst, které odhalily archeologické výzkumy. 11 Zájem o odpadovou problematiku se v lidech probouzel až s růstem počtu obyvatel a jejich trvalým usazováním. S nárůstem populace úzce souvisí zvětšující se množství odpadu, které s sebou nese další hrozby. Společnost se o účinné metody odstraňování odpadu zajímá až ve chvíli, kdy pro ni existence odpadu představuje problém. Okolo roku 3000 př. n. l. se na Krétě vyvíjí minojská kultura 12 a právě s ní je spojena první zmínka o odpadovém hospodářství v historii lidstva. Záznamy situují první primitivní skládku do hlavního města minojské civilizace Knossu. Odpad byl umisťován do objemných jam a zasypáván hlínou. Čínská starověká 9
HUGO, J. Slovník nespisovné češtiny: argot, slangy a obecná mluva od nejstarších dob po současnost: historie a původ slov. Praha, Maxdorf, 2009, s. 43. 10 K tomuto tématu podrobněji na internetové adrese: http://svoz.eu/historie-odpadu/ [vid. 2014-0311]. 11 Podrobněji na internetové adrese: http://www.environmentalistseveryday.org/publications-solidwaste-industry-research/information/history-of-solid-waste-management/index.php [vid. 2014-03-11]. 12 HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 312– 314.
- 10 -
civilizace praktikovala jiný způsob nakládání s odpadem. V období kolem roku 2000 př. n. l. byla v jihovýchodní Asii vynalezena metoda kompostování. Čínská starověká kultura vyvinula metodu recyklace bronzu pro další použití. 13 Dalšími civilizacemi, které se zabývaly problematikou nakládání s odpadem, byly starověké Řecko a Řím. Městský stát Athény založil v 6. století př. n. l. městskou skládku a uzákonil, že odpad musí být shromažďován ve vzdálenosti nejméně jedné míle od města, neboť vysoké hromady odpadu v těsné blízkosti městských hradeb zvyšovaly riziko napadení nepřítelem. Ochrana lidského zdraví tedy nebyla na prvním místě panovníkova zájmu. Řím čelil podobným problémům ve větším měřítku vzhledem k hustotě zalidnění, uplatňovala se zde individuální odpovědnost vlastníků za čistotu jejich majetku. S ohledem na absenci donucovacích prostředků k řádnému a pravidelnému úklidu se stal odpad přirozenou součástí města.14 Významným pokrokem pro lidstvo se stal první veřejně organizovaný úklid odpadu v Římské říši na počátku letopočtu. Uklízecí čety nakládaly na ulicích nahromaděný odpad do vozu taženého koněm a vyvážely jej za hranice města. 15 Císař Vespasianus, vládnoucí v Římě v letech 68–79 n. l.,16 nechal vybudovat první veřejné toalety. Byly konstruovány tak, aby pod nimi neustále protékala voda a odváděla fekálie ven z města. Římská kanalizace je považována za jednu z nejvyspělejších.17 Domy římských občanů na kanalizaci nebyly napojeny, Římané využívali služeb svých otroků, kteří jejich exkrementy odnášeli v nádobách, jejichž obsah vylévali do veřejné kanalizace.18 S pádem Římské říše se civilizace vrátila k primitivnímu způsobu zbavování se odpadu. Bez zákonů a moci, která by vynutila jejich plnění, končil veškerý odpad znovu na ulicích. Na nedlážděných ulicích odpad tlel, obyvatelé měst, která byla vystavěna převážně ze dřeva, jej kvůli obavám z požáru hromadili namísto toho, aby 13
Podrobněji na internetové adrese: http://www.acedisposal.com/history/history_garbage.aspx [vid. 2014-03-11]. 14 Podrobněji na internetové adrese: http://stevendbennett.wordpress.com/essays/the-conceptualhistory-of-garbage/ [vid. 2014-03-11]. 15 Pichtel, 2014, str. 22–23. 16 Hughes, 1999, str. 321. 17 Podrobněji na internetové adrese: http://www.abc-kanalizace.cz/rim-kolebka-kanalizace/ [vid. 2014-03-11]. 18 Podrobněji na internetové adrese: http://svoz.eu/historie-odpadu/ [vid. 2014-03-11].
- 11 -
jej spálili. Kvůli rostoucímu množství odpadu vyskytujícího se na ulicích byl v Británii roku 1297 vydán zákon,19 který ukládal vlastníkům a nájemníkům domů udržovat na veřejném prostranství před jejich domy pořádek. Bez státního donucení nebyla dikce zákona jeho adresáty realizována. V polovině 14. století zasáhla Evropu morová rána, epidemie dýmějového moru označovaná jako černá smrt, která zahubila přibližně 25 milionů obyvatel Evropy.20 V této době bylo obvyklým způsobem nakládání s odpadem jeho vypouštění do povrchových vod. I přes zákaz britského parlamentu z roku 1388 obyvatelé Londýna svým odpadem znečišťovali řeky a kanály ústící do řek až do 19. století.21 V polovině 14. století byl v Británii vydán zákon, který ustanovoval předchůdce dnešních popelářů. Od roku 1354 měla každá londýnská čtvrť své zaměstnance, kteří se starali o svoz odpadu.22 Každý týden nakládali na vůz odpad sebraný na ulici a vyváželi jej pryč z města. Říkalo se jim „rakers“; tento název byl pravděpodobně odvozen od anglického slova „rake“ ve významu „hrábě“. Od roku 1407 měli Londýňané povinnost uchovávat svůj odpad uvnitř svých obydlí až do chvíle, kdy ho „rakers“ naložili na vůz.23 O rok později král Jindřich IV. dokonce stanovil peněžitou sankci za neplnění povinnosti odpad vyvážet. V této době se objevily první nádoby na odpad, předchůdci dnešních popelnic. Odpad se již na přelomu 14. a 15. století stal předmětem obchodu, zájem o něj projevovali zejména zemědělci. 24 Paříž měla na přelomu 15. a 16. století obdobný problém s ochranou města kvůli hromadám odpadu u městských hradeb jako Athény zhruba o 2 000 let dříve. Vedle Paříže praktikovala v této době některá středověká germánská města odpadové
19
Podrobněji na internetové adrese: http://www.newryandmourne.gov.uk/documents/LEP_Appendix1.pdf [vid. 2014-03-11]. 20 HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 332. 21 PICHTEL, J. Waste Management Practices: Municipal, Hazardous, and Industrial. New York, CRC Press, 2014, s. 25. 22 Tamtéž, s. 24. 23 Podrobněji na internetové adrese: http://www.acedisposal.com/history/history_garbage.aspx [vid. 2014-03-11]. 24 PICHTEL, J. Waste Management Practices: Municipal, Hazardous, and Industrial. New York, CRC Press, 2014, s. 25.
- 12 -
hospodářství založené na reciprocitě; povozy, které do města přivážely zboží, musely z města vyvážet odpad.25 Navzdory mnohým zákonům zůstával odpad i nadále nepříjemným problémem. Roku 1665 postihla Londýn další epidemie moru.26 Tato vlna je označována jako „Velký mor“ a zahubila přibližně pětinu obyvatel města.27 Šíření moru zastavil až „Velký požár Londýna“ o rok později.28 Při obnově Londýna byla vybudována kanalizace, snížena hustota zalidnění a zavedena další opatření pro předcházení moru. Prvním americkým městem, které regulovalo nakládání s odpadem, byl Nový Amsterdam, dnešní New York, který svým obyvatelům zákonem z roku 1657 nejen zakazoval odhazovat na ulici odpadky, ale ukládal též vlastníkům domů povinnost udržovat ulice čisté.29 V roce 1690 spustila první americká papírna, sídlící ve Philadelphii, výrobu recyklovaného papíru.30 Na počátku 18. století došlo k průmyslové revoluci, která s sebou nesla velkou řadu změn ve způsobu života společnosti včetně procesu urbanizace;31 počet lidí žijících ve městě vzrostl mezi lety 1800 a 1900 o více než 10 % (viz tabulka 1). S neustávajícím populačním růstem se i nadále zvětšovalo množství produkovaného odpadu, ke kterému také hojně přispívala rychlejší a levnější průmyslová výroba.
25
Tamtéž, s. 25. HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 346. 27 Více na internetové adrese: http://cs.wikipedia.org/wiki/Velk%C3%BD_lond%C3%BDnsk%C3%BD_mor [vid. 2014-03-14]. 28 HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 346. 29 PICHTEL, J. Waste Management Practices: Municipal, Hazardous, and Industrial. New York, CRC Press, 2014, s. 28. 30 Podrobněji na internetové adrese: http://www.acedisposal.com/history/history_garbage.aspx [vid. 2014-03-11]. 31 HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 352– 353. 26
- 13 -
Počet obyvatel
Počet obyvatel měst
Městské obyvatelstvo
(v milionech)
(v milionech)
(v procentech)
1800
906
27,2
3,0
1850
1171
74,9
6,4
1900
1608
218,7
13,6
Rok
Tabulka 1 – Počet obyvatel a počet městského obyvatelstva v celosvětovém měřítku; převzato z HUGHES, J. Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha, Václav Svojtka & Co., 1999, s. 353. Za těchto podmínek se rozvíjela výdělečná činnost související s odpadem. „Toshers“, „Mudlarks“ a „Dustmen“ byli těmi, kdo si „špinavou“ prací dokázali zajistit slušné živobytí. „Toshers“ pracovali v nebezpečném prostředí odpadních stok a bohatli díky mincím či šperkům, které zde nalezli.32 Roku 1838 byl v Anglii vydán první zákon o ochraně veřejného zdraví (Public Health Act), který označil problémy tehdejší doby, a stal se průkopníkem v legislativě upravující nakládání s odpadem.33 Public Health Act z roku 1875 omezuje vybírání odpadků různými individui, které se do té doby velice rozšířilo. Místní úřady mají povinnost jednou týdně zajistit sběr a odvoz odpadu. Obyvatelé jsou povinni svůj odpad uchovávat v přenosných nádobách, které můžeme považovat za předchůdce dnešních odpadkových košů, a tyto nádoby pravidelně vyprazdňovat stanoveným způsobem.34 Ve Spojených státech amerických odpadová legislativa nejprve zakazovala odhazování odpadků na ulicích, odpovědnost za čisté ulice nesli vlastníci domů; draví ptáci, kteří se živili lidmi produkovaným odpadem, byli dokonce chráněni před lovci. V závěru 18. století se v jednotlivých státech objevovaly první známky organizovaného odpadového hospodářství. Na odstraňování odpadu byli najímáni sluhové, případně tuto činnost zajišťovali otroci. Právní předpisy postupně
32
Blíže na internetové adrese: http://www.environmentalistseveryday.org/publications-solid-wasteindustry-research/information/history-of-solid-waste-management/early-america-industrialrevolution.php [vid. 2014-03-17]. 33 Více na internetové adrese: http://www.newryandmourne.gov.uk/documents/LEP_Appendix1.pdf [vid. 2014-03-17]. 34 PICHTEL, J. Waste Management Practices: Municipal, Hazardous, and Industrial. New York, CRC Press, 2014, s. 27.
- 14 -
zakazovaly hromadit odpad na soukromých pozemcích nebo ho zakopávat na ulicích.35 Svoz odpadu se jako položka veřejného rozpočtu objevuje od poloviny 19. století. Odpad se nejčastěji vyvážel na skládky nebo vypouštěl do oceánu. Ke konci 19. století se v USA začala stavět první spalovna odpadu. V této době se práce na odpadovém hospodářství v New Yorku ujal George E. Waring. Jeho cílem bylo najít efektivnější způsob odstraňování odpadu, hledal levnější metody. Pod jeho vedením se začal odpad třídit a výdaje na odpadové hospodářství klesly téměř na polovinu. Zlepšilo se zdraví obyvatel, klesla úmrtnost, ulice nezapáchaly. Členové pouliční úklidové čety nosili bílé uniformy, aby demonstrovali pozitivní dopad své profese na zdraví obyvatel, a tím se ztotožnili se zdravotnickým personálem; vžilo se pro ně označení „White Wings“.36 Následující století již z hlediska odpadového hospodářství charakterizuje existence více či méně vyvinutých systémů ve všech vyspělých státech po celém světě. 20. století je dále typické množstvím nově vznikající legislativy upravující nakládání s odpadem a zejména v posledních desetiletích také prudkým vývojem nových technologií. Na počátku století bylo rozšířenou metodou odstraňování odpadu krmení prasat odpadem z domácnosti (zbytky syrové i vařené zeleniny, zbytky masa apod.) na farmách zvaných „piggeries“. I přes prokázané negativní účinky na lidské zdraví byla tato praxe zákonem zakázána až v polovině 50. let po hromadné porážce přibližně 400 000 prasat za účelem prevence šíření nákazy. Moderní skládky byly konstruovány jako komplexní projekty, které dbaly ochrany lidského zdraví, ale také minimalizovaly zápach a škodliviny unikající do ovzduší a dalších složek životního prostředí. Původní spalovny odpadu byly vyřazeny z provozu v důsledku vydání zákona na ochranu ovzduší (Clean Air Act) ve Spojených státech amerických v roce 1970, nově postavené dokázaly kromě kontroly znečišťování zásobovat elektřinou až 1,7 milionu domácností. Dřívější vybírání odpadků za účelem nelezení materiálu či předmětu s dalším ekonomickým potenciálem bylo nahrazeno jeho organizovanou formou, recyklací. Více než 34 % odpadu z amerických domácností bylo v roce 2007 35 36
Tamtéž, s. 28. Tamtéž, s. 29–35.
- 15 -
recyklováno, kompostováno nebo použito na výrobu energie. Společnost 20. století si stejně jako ta současná uvědomuje možnost a nutnost odpady dále účelně zpracovávat.37 V Praze se v 17. století přidávaly k mlékařům a obchodníkům v časných ranních hodinách popelářky s nůšemi na zádech, které za drobný poplatek vynášely veškerý odpad z domácností. Kolem poledne potom starší muž sbíral do pytle vše, co již obyvatelé Prahy nepotřebovali. Během první světové války a krátce po ní se domovní odpad sbíral systémem zvaným „vyzváňka“. Zvuk zvonku byl výzvou pro pražské občany, aby vynesli svůj odpad, který zaměstnanec hlavního města přesypával z přinesených nádob do vozu a vyvážel na okraj města, kde se nacházely dvě desítky smetišť.38 Stejně jako Nerudův starý mládenec hledalo i lidstvo nejvhodnější způsob odstraňování odpadu. Cesta k recyklaci vedla od alibistického vyhazování odpadu na ulici přes skládkování, spalování apod. Použití odpadu jako druhotné suroviny přináší užitek oběma, člověku i přírodě, podobně jako v Nerudově fejetonu hlavní postavě i mlíkařce. Ačkoliv se lidstvo s odpadem potýká již řadu let, jeho pozornost se nejčastěji upínala k řešení aktuálních problémů s odpadem souvisejících, tedy k odpadovému hospodářství od jeho primitivních forem. Snaha definovat pojmové znaky odpadu pro účely právní regulace se objevila až v relativně nedávné době. Vymezit, co ještě odpadem je a co už za odpad považovat nelze, je nezbytné pro další právní úpravu odpadového hospodářství.
37
Blíže na internetové adrese: http://www.environmentalistseveryday.org/publications-solid-wasteindustry-research/information/history-of-solid-waste-management/20th-century.php [vid. 2014-0317]. 38 Blíže na internetové adrese: http://www.psas.cz/index.cfm/o-spolecnosti/predstavenispolecnosti/historie/?startRow=1&nextNID=C5E1DDD8-D05A-D7C7-576E0541E0D1FDFB [vid. 2014-03-17].
- 16 -
2 Pojem odpad Český statistický úřad uvádí, že v roce 2013 bylo v České republice vyprodukováno 23 724 147 tun odpadu,39 a v tomto roce bylo nakládáno dokonce s 28 994 027 tunami odpadu, z nichž více než 11 milionu tun bylo dále využito, téměř 5 milionu tun bylo odstraněno a se zbylými necelými 12 miliony tunami bylo naloženo jiným způsobem.40 Odpadová problematika je i s ohledem na nemalý objem předmětu svého zájmu nezanedbatelnou součástí moderního světa. Pravidla odpadového hospodářství, které nabízí řešení negativních aspektů odpadu, nelze stanovit bez přesného vymezení jeho předmětu, tedy pojmu odpad. Ten prošel a stále prochází vývojem z jazykového hlediska, stejně tak nezůstaly jeho pojmové znaky nezměněny z hlediska právního. V průběhu let se formovaly přístupy, které odpad pojímaly různě široce a těšily se odlišné míře přijetí. Definování pojmu odpad přináší v oblasti práva obtíže dodnes.41
2.1 Pojem odpad v mezinárodním právu Mezinárodní dokumenty, které upravují nakládání s odpadem, se soustředí především na přeshraniční přepravu odpadů a způsoby odstraňování odpadu. Regulace přeshraničního pohybu odpadů vychází z principu soběstačnosti (self-suficiency principle) a principu odstraňování u zdroje (proximity principle). Právní úprava odstraňování odpadů se týká především ochrany moří a oceánů, v případě pevniny např. Antarktidy. Nejvyššímu stupni v hierarchii odpadového hospodářství, tedy prevenci vzniku odpadu, se věnuje pouze soft law;42 nejvýznamnějším dokumentem je v této oblasti Agenda 21.43
39
Více na internetové adrese: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1AC/$File/2800201401.pdf [vid. 2014-04-02]. 40 Podrobnější informace na internetové adrese http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E19D/$File/2800201408.pdf [vid. 2014-04-02]. 41 SANDS, P. et al. Principles of international environmental law. New York, Cambridge University Press, 2012, s. 557. 42 Jako „soft law“ se označují dokumenty, které nejsou právně závazné ani vynutitelné, mají doporučující charakter; k tomuto pojmu blíže např. DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 114. 43 DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 424–429.
- 17 -
První mezinárodněprávní úprava nakládání s odpadem pochází z počátku 70. let 20. století. V té době byly na univerzální úrovni přijaty dvě mezinárodní smlouvy, které zakazovaly smluvním státům vypouštění určitých druhů odpadu do moře, londýnská Úmluva o ochraně moří před znečišťováním moří v důsledku ukládání odpadů a jiných látek (London Convetion)44 a Úmluva o zabraňování znečišťování moří z lodí.45 Snaha kategorizovat odpad, který vzniká jako vedlejší (nechtěný) produkt lidské činnosti v pevném, kapalném i plynném skupenství, pomocí národních i mezinárodních právních nástrojů vycházela ze dvou základních hledisek: 1. zdroje odpadu, 2. nebezpečných vlastností odpadu. Z hlediska zdroje odpadu, tedy činnosti, při které odpad vzniká, se rozlišuje odpad komunální nebo průmyslový, který zahrnuje i odpad zemědělský a těžební. Z hlediska nebezpečných vlastností odpadu se pak rozlišuje odpad nevykazující nebezpečné vlastnosti (non-hazardous), nebezpečný (hazardous) a velmi nebezpečný (ultrahazardous).46 Druhé uvedené dělení se v českém právním prostředí uplatňuje v modifikované podobě, neboť nezná kategorii velmi nebezpečných odpadů, ale odpady kategorizuje na odpady nebezpečné a odpady ostaní.
44
Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter byla simultánně podepsána a přijata v Londýně, Mexico City, Washingtonu a Moskvě 29. prosince 1972 a vstoupila v platnost 30. srpna 1975; v současnosti je smluvními stranami Londýnské úmluvy 87 států. Jejím cílem je zajistit efektivní kontrolu veškerých zdrojů znečišťování moří, a to prostřednictvím zákazů a zvláštních či všeobecných povolení. V roce 1996 byla Úmluva doplněna Protokolem (London Protocol), který vstoupil v platnost 24. března 2006; v současné době k němu přistoupilo 44 států. Protokol nahrazuje Úmluvu těch smluvních stran, které jsou současně stranami Úmluvy i Protokolu. Bližší informace k této otázce např. na internetové adrese: http://www.imo.org/OurWork/Environment/LCLP/Pages/default.aspx [vid. 2014-04-04] nebo http://www.unep.ch/regionalseas/main/legal/llondon.html [vid. 2014-04-04] nebo DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 134–136. 45 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships je rámcovou dohodou, která byla přijata v roce 1973 v Londýně. V roce 1978 byla provedena její revize a doplnil ji Protokol uzavřený též v Londýně. Úmluva ve znění Protokolu je označována jako MARPOL 73/78 a společně vešli v platnost 2. října 1983. V průběhu let byla Úmluva doplněna šesti přílohami, které obsahují hmotněprávní pravidla. Jejím cílem je zabránit úmyslnému znečišťování moří běžným provozem plavidel a omezit rizika znečišťování v důsledku havárií lodí. Podrobnější informace k této problematice např. na internetové adrese: http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-thePrevention-of-Pollution-from-Ships-(MARPOL).aspx [vid. 2014-04-04] nebo DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 134–136. 46 SANDS, P. et al. Principles of international environmental law. New York, Cambridge University Press, 2012, s. 557.
- 18 -
Na poli mezinárodního práva bylo vyvinuto velké úsilí k nalezení jednotné definice odpadu, výsledkem těchto snah je pestrá škála definic, se kterými se lze v rámci mezinárodněprávních dokumentů setkat. Jeden přístup představuje např. směrnice z Káhiry (Cairo Guidelines),47 která při definování pojmu odpad odkazuje na národní úpravu; tento směr se v mezinárodním právu neujal. Podle Londýnské úmluvy z roku 1972 je pojem odpad definován velice široce, a to v článku III odstavci 4. jako hmota a látka jakéhokoliv druhu, skupenství či jakékoliv charakteristiky.48 2.1.1 Basilejská úmluva49 Nejvýznamnější smlouvou na mezinárodní úrovni v oblasti nakládání s odpady je Úmluva o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování (Basel Convention). Basilejská úmluva byla přijata 22. března 1989 v rámci Programu OSN pro životní prostředí (UNEP)50 a vstoupila v platnost 5. května 1992, 19. den po uložení 20. ratifikačního dokumentu. Listiny s originálním textem v šesti autentických jazykových zněních jsou uloženy u generálního tajemníka OSN v New Yorku. Úmluva má v současnosti 181 smluvních stran, z toho 53 signatářů. Svůj podpis mohly smluvní strany k Úmluvě připojit v období od 22. března 1989 do 22. března 1990.51 Jednou ze smluvních stran Úmluvy je i Česká republika. Bývalá Česká a Slovenská Federativní Republika k Úmluvě přistoupila 24. července 1991. Česká republika se
47
Cairo Guidelines and Principles for Environmentally Sound Management of Hazardous Wastes byla přijata 17. června 1987 Programem OSN pro životní prostředí. Více k tomuto tématu na internetové adrese: http://legal.un.org/avl/pdf/ha/bcctmhwd/bcctmhwd_ph_e.pdf [vid. 2014-04-04]. 48 “Wastes or other matter” mean material and substance of any kind, form or description. 49 The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal; více k tomuto tématu na oficiálních internetových stránkách Basilejské úmluvy: http://www.basel.int/ [vid. 2014-04-04]. 50 Program OSN pro životní prostředí byl založen v roce 1972, sídlí v Nairobi v Keni a jeho výkonným ředitelem je v současnosti Achim Steiner z Brazílie. Blíže k tomuto tématu na oficiálních internetových stránkách UNEP: http://www.unep.org/ [vid. 2014-04-04] nebo na oficiálních internetových stránkách Českého národního komitétu UNEP: http://www.unep.cz/ [vid. 2014-04-04]; ten oznámil 27. 8. 2012 přerušení své činnosti z důvodu nedostatku finančních prostředků. 51 Podrobněji na internetové adrese: http://www.basel.int/Countries/StatusofRatifications/PartiesSignatories/tabid/1290/Default.aspx [vid. 2014-04-04].
- 19 -
stala smluvní stranou Basilejské úmluvy jako právní nástupce ČSFR, a to s účinností k 1. lednu 1993. Ve Sbírce zákonů byla vyhlášena pod č. 100/1994 Sb.52 Ke vzniku Basilejské úmluvy vedla praxe vyspělých států, které po zpřísnění environmentálních pravidel v 80. letech 20. století hledaly levnější způsoby odstraňování odpadu. Ekonomické důvody přiměly vyspělé státy k vývozu odpadu do rozvojových zemí. Úmluva si klade za cíl kontrolovat a omezit přeshraniční pohyb odpadu na základě principu předchozího oznámení přepravy a souhlasem s ní, nastavit pravidla pro ekologické nakládání s odpady a předcházet vzniku odpadu. Pro region střední a východní Evropy napomáhá k realizaci Úmluvy v rozvojových zemích regionální centrum Úmluvy v Bratislavě.53 Basilejská úmluva definuje odpad s ohledem na jeho konečné užití. Ustanovení čl. 1 odst. 1 uvádí, že „‚odpady‘ jsou látky nebo předměty, které jsou odstraňovány nebo se uvažuje s jejich odstraněním (sic!) nebo jejichž odstranění je požadováno podle ustanovení národních zákonů.“54 Podle tohoto pojetí látky, které nejsou určeny k odstranění, ale např. k recyklaci, nejsou považovány za odpad.55
52
Podrobněji na internetové adrese: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/basilejska_umluva_kontrola_pohybu/$FILE/OMVumluva_v_CR-20080210.pdf [vid. 2014-04-08]. 53 Podrobněji na internetové adrese: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/informacni_brozury_chemicke_latky/$FILE/OZVbasilejska_umluva-20120327.pdf [vid. 2014-04-08]. 54 “Wastes” are substances or objects which are disposed of or are intended to be disposed of or are required to be disposed of by the provisions of national law. 55 SANDS, P. et al. Principles of international environmental law. New York, Cambridge University Press, 2012, s. 557.
- 20 -
2.1.2 Dokumenty Rady OECD56 V souvislosti s Basilejskou úmluvou a přeshraniční přepravou odpadu je nutno zmínit rozhodnutí Rady OECD týkající se dohledu nad přeshraničním pohybem odpadu určeného k obnově (Decision C(2001)107/FINAL),57 které novelizuje znění stávajícího rozhodnutí (Decision C(92)39/FINAL). Pro účely této závazné právní úpravy je odpad definován v kapitole II oddílu A odstavci 1 jako látky nebo předměty odlišné od radioaktivních látek upravených jinými mezinárodními dohodami, které: i. jsou odstraňovány či obnovovány; nebo ii. se uvažuje o jejich odstranění či obnovení; nebo iii. je podle ustanovení národních právních předpisů požadováno jejich odstranění či obnovení.58 Slovník výrazů OECD59 uvádí odlišnou definici odpadu. Odpad představují látky, které nejsou primárními produkty (tj. nejsou určeny pro trh) a pro které nemá jejich
56
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (Organisation for Economic Co-Operation and Development, OECD) oficiálně vznikla 30. září 1961, kdy vešla v platnost Konvence OECD (Convention on the Organisation for Economic Co-operation and Development je v úplném znění dostupná na internetové adrese: http://www.oecd.org/general/conventionontheorganisationforeconomiccooperationanddevelopment.htm) [vid. 2014-04-08], podepsaná 14. prosince 1960 v Paříži. OECD je nástupcem Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (Organisation for European Economic Cooperation, OEEC) založené v roce 1948 za účelem obnovy kontinentu po 2. světové válce; v současnosti má 34 členů, 20 zakládajících a 14 přistoupivších v průběhu její existence. Česká republika se stala členem Organizace po podpisu Konvence OECD 21. prosince 1995. OECD pracuje na základě porovnávání zkušeností nejvyspělejších zemí světa a harmonizací jejich praxe v mnoha oblastech, např. v oblasti ekonomiky, obchodu, vzdělávání či životního prostředí. Rada OECD je nejvyšším orgánem Organizace, v němž má každý členský stát svého představitele. Více k otázce Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj na jejích oficiálních internetových stránkách: http://www.oecd.org/ [vid. 2014-04-08] či na internetových adresách: http://www.mzp.cz/cz/organizace_pro_ekonomickou_spolupraci [vid. 2014-04-08] nebo http://www.mpsv.cz/cs/1028 [vid. 2014-04-08]. 57 Úplný text rozhodnutí Decision of the Council concerning the Control of Transboundary Movements of Wastes Destined for Recovery Operations je k dispozici na internetové adrese: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=221&InstrumentPID=217 &Lang=en&Book=False [vid. 2014-04-08]. 58 WASTES are substances or objects, other than radioactive materials covered by other international agreements, which: i) are disposed of or are being recovered; or ii) are intended to be disposed of or recovered; or iii) are required, by the provisions of national law, to be disposed of or recovered. 59 OECD Glossary of Statistical Terms dostupný na internetové adrese: http://stats.oecd.org/glossary/index.htm [vid. 2014-04-08].
- 21 -
původce žádné další využití v rámci své výroby, transformace nebo spotřeby a které chce odstranit.60 Konvence pro ochranu mořského životního prostředí v severovýchodním Atlantiku (OSPAR Convention)61 předkládá negativní vymezení odpadu; odlišně od dosavadních mezinárodních úmluv definuje, co odpadem není. Článek 1 písm. o) stanoví, že pro účely Konvence odpady nezahrnují: i. lidské ostatky, ii. zařízení na volném moři, iii. infrastrukturu pro dopravu energie na volném moři, iv. nezpracované ryby a rybí vnitřnosti vypouštěné z rybářských lodí.62 Uvedené mezinárodní úmluvy užívají výraz „wastes“, definují tedy odpady, nikoliv odpad. Užití množného čísla odkazuje k pojímání odpadu nikoliv jako abstraktního celku, který charakterizují určité společné vlastnosti bez ohledu na specifika materiálu, ale jako skupin látek, jejichž typickým znakem je sice nutnost jejich regulace a ochrany před nimi, ale neméně podstatným definičním kritériem je též jejich složení.
2.2 Pojem odpad v evropském právu Odpadová problematika je součástí evropské politiky a legislativy zabývající se životním prostředím již od samého počátku. Právní předpisy regulující odpad a odpadové hospodářství významně ovlivňují nejen stav životního prostředí, ale také 60
Waste refers to materials that are not prime products (that is, products produced for the market) for which the generator has no further use in terms of his/her own purposes of production, transformation or consumption, and of which he/she wants to dispose. 61 The Convention for the Protection of the marine Environment of North-East Atlantic (úplné znění k dispozici na internetové adrese: http://www.ospar.org/html_documents/ospar/html/ospar_convention_e_updated_text_2007.pdf [vid. 2014-04-08]) byla přijata 22. září 1992 a vstoupila v platnost 25. května 1998. Jejími smluvními stranami je 15 států a Evropská unie. Blíže k této úmluvě na oficiálních internetových stránkách: http://www.ospar.org/welcome.asp?menu=0 [vid. 2014-04-08]. 62 “Wastes or other matter” does not include: (i) human remains; (ii) offshore installations; (iii) offshore pipelines; (iv) unprocessed fish and fish offal discarded from fishing vessels.
- 22 -
ekonomiku členských států. Zákonodárci uvádějí do rovnováhy environmentální ochranu se zájmy v daném obchodním odvětví. Tato oblast právní úpravy vyniká vedle množství předpisů také četností předběžných otázek kladených SDEU, výklad pojmu odpad tedy kromě normotvorné činnosti významně ovlivňovala a nadále ovlivňuje rozhodovací praxe SDEU. Společný postup členských států na poli odpadové problematiky a odpadového hospodářství zahájil první akční program ochrany životního prostředí (Programme of environmental action of the European Communities) z roku 1973, který zároveň inicioval harmonizaci právní úpravy členských států. Ekologická politika Evropské unie (dříve Evropských společenství) vždy určuje rámec a směřování práva na úseku životního prostředí. Prvních pět akčních programů, které byly přijaty ve formě sdělení (communication) Komise ostatním orgánům Společenství, podporovalo spolupráci států při nakládání s odpadem. Šestý akční program s názvem Životní prostředí 2010: Naše budoucnost je v našich rukou (Environment 2010: Our Future, Our Choice), který byl přijat 22. června 2002 společným rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady 1600/2002/ES na základě tehdejšího čl. 175 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství, a tedy obsahuje právně závazná ustanovení, si jako jednu ze svých priorit stanovil problematiku odpadového hospodářství. Do roku 2010 měla být snížena produkce odpadu o 20 % oproti stavu v roce 2000 při současném zvýšení podpory recyklace a využívání odpadu.63 Sedmý akční program nesoucí název Spokojený život v mezích naší planety (Living well, within the limits of our planet)64 zakotvuje strategický koncept na období do roku 2020. Odpadová problematika již není zahrnuta mezi prioritní cíle programu, ale prostupuje celou ekologickou politikou. 2.2.1 Formální vývoj evropské úpravy Na evropské úrovni se odpadové problematice věnovaly především směrnice, které v rámci regulace odpadového hospodářství definovaly pojem odpad. Prvním takovým právním dokumentem byla Směrnice Rady ze dne 15. července 1975 63 64
DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 10–15, 424–425. Rozhodnutí EP a Rady č. 1386/2013/EU ze dne 20. listopadu 2013.
- 23 -
o odpadech (dále jen jako „směrnice 75/442/EHS“). V 90. letech 20. století prošla rozsáhlými novelizacemi65 a došlo ke změně vymezení pojmu odpad. V návaznosti na tuto změnu vydala Komise rozhodnutí 94/3/ES,66 jehož přílohu tvořil Evropský katalog
odpadů.67
V roce
2006
byla
směrnice
75/442/EHS
publikována
v kodifikované podobě. Směrnice EP a Rady 2006/12/ES ze dne 6. dubna 2006 o odpadech (dále jen jako „směrnice 2006/12ES“) ve své preambuli výslovně uváděla jako důvody pro vydání konsolidovaného znění podstatné změny směrnice, které způsobily její nesrozumitelnost a nepřehlednost. Zákonodárce v preambuli rovněž vyjádřil názor, že je pro zvýšení účinnosti nakládání s odpady v rámci Společenství nezbytná jednotná terminologie a definice odpadu. Směrnici 2006/12/ES nahradila s účinností ke dni 12. prosince 2010 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (dále jako „směrnice 2008/98/ES“ či „rámcová směrnice o odpadech“). Jak vyplývá z jejího názvu, derogovala současně směrnici o nebezpečných opadech (91/689/EHS) a směrnici o odpadních olejích (75/439/EHS). Základním cílem směrnice 2008/98/ES, která vychází z principů předcházející právní úpravy, je i nadále ochrana lidského zdraví a životního prostředí. K tvorbě nové směrnice vedl požadavek jasnosti a srozumitelnosti právního předpisu. Vysoké nároky byly kladeny na precizní definování základních pojmů odpadového hospodářství; směrnice měla za úkol jednoznačně vymezit pojetí odpadu, odlišit materiály, které nejsou odpadem (vedlejší produkt), stanovit kritéria pro posuzování životního cyklu odpadu, definovat pojmy využití a odstraňování odpadu a zavést obecně platnou definici recyklace. V ustanovení čl. 4 směrnice je poprvé výslovně zakotvena hierarchie způsobů nakládání s odpady, na jejímž vrcholu stojí předcházení vzniku odpadu.68
65
Směrnice Rady č. 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 a Směrnice Rady č. 91/692/EHS ze dne 23. prosince 1991. 66 Rozhodnutí Komise ze dne 20. prosince 1993, kterým se vydává seznam odpadů podle čl. 1 písm. a) Směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech (94/3/ES). 67 European Waste Catalogue (EWC). 68 DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 424–427.
- 24 -
2.2.2 Definice pojmu odpad podle směrnice 2008/98/ES Pro evropskou odpadovou legislativu představuje výchozí bod vymezení pojmu odpad v ustanovení čl. 3 bod 1 směrnice 2008/98/ES, kde jej zákonodárce definuje jako „jakoukoli látku nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.“ Pojmový znak odpadu, proces zbavování se, ovšem směrnice nedefinuje a definici nenalezneme ani v předchozí právní úpravě. Ve směrnici 75/442/EHS se sloveso zbavit se (angl. „to discard“) objevilo po novelizacích v roce 1991, kdy nahradilo sloveso odstranit (angl. „to dispose of“), které bylo zatíženo negativními konotacemi. Současně měla tato terminologická změna demonstrovat, že cílem směrnice nebyla pouze regulace odstraňování odpadu, ale především ochrana lidského zdraví, životního prostředí a šetrné využívání přírodních zdrojů.69 To potvrdil SDEU v případu Tombesi70 svým výrokem, že účel směrnice je i nadále (po novelizaci v roce 1991) závažným interpretačním hlediskem pojmu odpad, čímž také potvrdil kontinuitu svých rozhodnutí týkajících se výkladu definice odpadu. Pozornost SDEU se obrátila na výklad pojmu zbavit se („to discard“); této otázce se věnoval v případu Inter-Environnement Wallonie,71 neboť se domníval, že je to cesta vedoucí k nalezení jednotné, abstraktní definice odpadu. Belgický soudní orgán položil SDEU v rámci řízení o žalobě na neplatnost rozhodnutí walonského regionálního výkonného orgánu, kterou podalo neziskové sdružení InterEnvironnement Wallonie, dvě předběžné otázky, z nichž jedna směřovala na určení toho, zda je látka, na kterou se vztahuje směrnice 75/442/EHS v novelizovaném znění a která je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového výrobního procesu odpadem ve smyslu čl. 1 písm. a) této směrnice. SDEU ve svém rozsudku uvedl, že pojem zbavit se zahrnuje odstraňování i využití látek či předmětů. Odstraňováním se podle směrnice 75/442/EHS rozuměl „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II A“72 a využitím „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II B“.73 Na otázku 69
VAN CALSTER, G. Handbook of EU Waste Law. Richmond (UK), Richmond Law & Tax, 2006, s. 11–13. 70 Joined Cases C-304/94, C-330/94, C-342/94 and C-224/95, Euro Tombesi and Others [1997]. 71 Case C-129/96, Inter-Environnement Wallonie v Région Wallonne [1997]. 72 Čl. 1 písm. e) směrnice 75/442/EHS.
- 25 -
belgického soudního orgánu SDEU odpověděl, že pouhá skutečnost, že látka je přímo nebo nepřímo začleněna do průmyslového výrobního procesu, tuto látku nevylučuje z pojmu odpad ve smyslu směrnice 75/442/EHS. K definici odpadu se SDEU vyjádřil znovu ve věci ARCO Chemie74 v rozsudku z 15. června 2000, který znamenal významný posun ve výkladu pojmu odpad. Nizozemský soudní orgán se na SDEU obrátil s předběžným dotazem, zda lze látku zvanou „LUWA-bottoms“ a dřevěné piliny považovat za odpad ve smyslu směrnice 75/442/EHS pouze na základě toho, že podléhají procesům využití uvedeným v příloze II B směrnice. SDEU v rozsudku vyjádřil svůj názor, že nelze hovořit o zbavení se látky pouze na základě faktu, že tato látka byla zpracována některým ze způsobů uvedených v přílohách II A a II B směrnice 75/442/EHS. Pro posouzení látky jako odpadu tedy není dostačující, že byla podrobena některému z procesů odstraňování odpadu či využití odpadu vyjmenovaných v přílohách směrnice. SDEU odmítl definici v kruhu, kterou představuje záměna zbavování se jako pojmového znaku odpadu za termíny odstraňování či využití. Dnes jsou způsoby odstraňování uvedeny v nevyčerpávajícím seznamu v příloze I směrnice 2008/98/ES a způsoby využití v nevyčerpávajícím seznamu v příloze II směrnice. Vždy je nezbytně nutné uvážit veškeré okolnosti daného případu, aby byla směrnice aplikována v souladu se svými cíli. Podpůrným dokumentem zvyšujícím právní jistotu při označování látky nebo předmětu za odpad je harmonizovaný seznam odpadů ve formě rozhodnutí Komise 2000/532/ES,75 na který odkazuje čl. 7 směrnice 2008/98/ES a který spojuje Evropský katalog odpadů se seznamem nebezpečných odpadů podle směrnice Rady o nebezpečných odpadech 91/689/EHS. „Zařazení látky nebo předmětu na seznam neznamená, že jde o odpad za všech okolností. Látka nebo předmět jsou považovány
73
Čl. 1 písm. f) směrnice 75/442/EHS. Joined Cases C-418/97 and C-419/97, ARCO Chemie Nederland Ltd etc [2000]. 75 Rozhodnutí Komise ze dne 3. května 2000, kterým se nahrazuje rozhodnutí 94/3/ES, kterým se stanoví seznam odpadů podle čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, a rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech. 74
- 26 -
za odpad, pouze pokud je splněna definice čl. 3 bodu 1.“76 Ustanovení směrnice 2008/98/ES nebrání členským státům, aby přijaly vlastní definici odpadu, ovšem za předpokladu, že tato definice zajistí přísnější ochranu životního prostředí, než jakou poskytuje rámcová směrnice o odpadech.77 2.2.3 Vedlejší produkt v evropském právu Ustanovení čl. 5 směrnice 2008/98/ES upravuje definici vedlejšího produktu, a stanovuje tak hranici mezi odpadem a látkou nebo předmětem, které nejsou odpadem. Koncepce vedlejšího produktu vyplývá z dvouvrstvé ochrany životního prostředí, kterou poskytuje rámcová směrnice o odpadech prostřednictvím ustanovení čl. 4 zakotvujícího hierarchii způsobů nakládání s odpady. První ochranná vrstva spočívá v omezení vzniku odpadu a zužuje rozsah působnosti směrnice vymezením pojmu vedlejší produkt, zatímco druhá vrstva již reguluje negativní dopady existujících odpadů na životní prostředí, a za tím účelem naopak pole působnosti směrnice 2008/98/ES, a tedy i pojem odpad, pojímá široce.78 Formováním koncepce odpadu zákonodárce neustále vyvažuje rozsah působnosti rámcové směrnice o odpadech, přičemž pojem vedlejší produkt slouží k jeho zúžení. Základem pro definování pojmu vedlejší produkt v rámci směrnice 2008/98/ES se stala bohatá judikatura SDEU z dřívější doby. Kontinuita dosavadní judikatury vztahující se k výkladu pojmu odpad a pojmů souvisejících je zaručena zejména primárním cílem směrnice, který zůstává nezměněn a kterým SDEU mnohokrát ve svých rozhodnutích argumentoval. Vývoj pojmu limitujícího pojem odpad významně ovlivnilo rozhodnutí SDEU z 28. března 1990 ve věci Vessoso a Zanetti.79 Příslušný italský soud se na SDEU obrátil s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce směřující k výkladu definice odpadu zakotvené ve směrnici 75/442/EHS ve znění z 15. července 1975, která v čl. 76
Čl. 7 odst. 1 in fine směrnice 2008/98/ES. JANS, J. H.; VEDDER, H. H. B. European Environmental Law: After Lisbon. Groningen, Europa Law Publishing, 2012, s. 479. 78 Tamtéž, s. 477. 79 Joined Cases C-206 and C-207/88, Vessoso and Zanetti [1990]. 77
- 27 -
1 písm. a) stanovila, že „odpadem“ se pro účely směrnice „rozumí jakákoli látka nebo předmět, které držitel odstraňuje nebo které podle platných vnitrostátních právních předpisů musí odstranit.“80 Italský soud se tázal, zda lze definici vykládat tak, že nezahrnuje látky a předměty, které jsou způsobilé k ekonomickému využití. SDEU argumentoval preambulí směrnice, která zakotvovala, že „je třeba podporovat využití odpadů [...] za účelem zachování přírodních zdrojů“,81 a dalšími jejími ustanoveními, ze kterých vyplývalo, že látka či předmět mohou být označeny za odpad i v případě, že existuje možnost jejich dalšího ekonomického zužitkování. SDEU se zároveň vyjádřil k otázce, zda pojetí odpadu zohledňovalo úmysl držitele při odstraňování látky či předmětu vyloučit z jejich následného ekonomického využití jiné subjekty. S odkazem na preambuli, která výslovně vymezovala základní cíl směrnice jako ochranu lidského zdraví a životního prostředí,82 nebylo možné aplikaci jejích ustanovení vázat na záměry držitele a bylo nutné vnímat definici odpadu jako objektivní. V tomtéž roce judikoval SDEU v rámci případu Zanetti a další,83 že vnitrostátní právní úprava vylučující ekonomicky využitelné látky a předměty z koncepce odpadu je v rozporu se směrnicí 75/442/EHS.84 SDEU se při své rozhodovací činnosti pokoušel určit hranici mezi zbytky z výroby, které konstituují odpad, a vedlejším produktem, který za odpad považován není; snažil se stanovit kritéria pro hodnocení látky vznikající při výrobě, ačkoliv její vznik není primárním účelem daného výrobního procesu. Ve věci Palin Granit85 se příslušný finský soud obrátil na SDEU s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, zda mají být žulové útvary získané při dobývací činnosti, kterých se držitel nemá v úmyslu zbavit, nýbrž je chce uschovat a později zpeněžit, považovány za odpad, nebo za vedlejší produkt. SDEU judikoval, že je nutné takovéto předměty považovat 80
“Waste” means any substance or object which the holder disposes of or is required to dispose of pursuant to the provisions of national law in force. 81 The recovery of waste [...] should be encouraged in order to conserve natural resources. 82 The essential objective of all provisions relating to waste disposal must be the protection of human health and the environment against harmful effects caused by the collection, transport, treatment, storage and tipping of waste. 83 Case C-359/88, Zanetti and Others [1990]. 84 JANS, J. H.; VEDDER, H. H. B. European Environmental Law: After Lisbon. Groningen, Europa Law Publishing, 2012, s. 475; SANDS, P. et al. Principles of international environmental law. New York, Cambridge University Press, 2012, s. 557. 85 Case C-9/00, Palin Granit Oy and Vehmassalon kansanterveystyőn kuntayhtymän hallitus [2002].
- 28 -
za odpad až do doby, kdy budou znovu využity. Stanovil, že označení látky či předmětu za vedlejší produkt podmiňuje mimo jiné jistota dalšího využití, pouhá možnost jejich využití a neurčitě stanovený čas této operace dostatečně neodůvodňují vynětí z definice odpadu. SDEU stanovil jako aspekt zvyšující pravděpodobnost dalšího využití předmětu nebo látky ekonomický užitek z takového počínání; je-li pro držitele předmětu nebo látky ekonomicky výhodné je využít, lze je považovat za skutečný výrobek, resp. vedlejší produkt, nikoliv za odpad, ačkoliv toto využití je pouhou možností. Druhou podmínkou pro nezahrnutí předmětu nebo látky do definice odpadu je, že je lze využít bez dalšího zpracování. SDEU rozhodnutím ve věci Palin Granit podpořil ochranu životního prostředí před zátěží dlouhodobého skladování podobných látek či předmětů, neboť se z ekologického hlediska jedná o skládkování odpadu. SDEU ve svém rozhodnutí ve věci Komise v. Španělsko86 judikoval, že není nezbytně nutné, aby byla věc označená za vedlejší produkt využita týmž subjektem, který ji vyrobil v rámci své výrobní činnosti. SDEU již ve věci Palin Granit dovodil, že látka nebo předmět neohrožující přímo životní prostředí nebo lidské zdraví mohou tvořit odpad. Neškodnost věci proto nelze považovat za rozhodující kritérium pro pojem vedlejší produkt. Musí k němu přistoupit též hledisko zákonnosti dalšího využití věci. Podmínku zákonnosti SDEU zmírňuje v rozhodnutí ve věci Komise v. Španělsko, když stanoví, že nesplnění této podmínky automaticky nekonstituuje odpad, nýbrž zakládá odpovědnost za porušení povinnosti stanovené jinými právními předpisy.87 Z rozsudku88 SDEU vyplývá, že takovými předpisy mohou být jak předpisy národní, tak předpisy Společenství, musejí ale zaručovat alespoň takovou míru ochrany, jaká odpovídá úrovni garantované v té době účinnou směrnicí 75/442/EHS. Za další definiční znak pojmu vedlejší produkt judikatura stanovila skutečnost, že předmětná látka není nejen primárním, ale ani nezbytným produktem výroby, při
86
Věc C-416/02, Komise v. Španělsko [2005]. HANÁK, J. Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 19, č. 3, s. 241. 88 Case C-121/03, Commission v Spain [2005]. 87
- 29 -
které vzniká. SDEU tento názor podrobněji vysvětlil ve věci Saetti.89 Při zušlechťování surové ropy za účelem výroby paliva vzniká ropný koks, který se používá jako zdroj energie pro elektrárny. SDEU judikoval, že ropný koks není zbytkem z výroby, nejedná se tedy o odpad, neboť jeho vznik není nezbytným produktem procesu zušlechťování surové ropy, nýbrž produktem vznikajícím při zvolené metodě zpracování ropy. Uvedené kauzy formovaly pojetí vedlejšího produktu do podoby, ve které ho následně zakotvila směrnice 2008/98/ES v ustanovení čl. 5 odst. 1: „Látku nebo předmět vzniklé při výrobním procesu, jehož prvotním cílem není výroba tohoto předmětu, lze považovat za vedlejší produkt a nikoliv za odpad podle čl. 3 bodu 1 pouze tehdy, jsou-li splněny tyto podmínky: a) další využití látky nebo předmětu je jisté; b) látku nebo předmět lze využít přímo bez dalšího zpracování jiným než běžným průmyslovým způsobem; c) výroba látky nebo předmětu je nedílnou součástí výrobního procesu a d) další využití je zákonné, tj. látka nebo předmět splňují všechny příslušné požadavky, pokud jde o výrobek, životní prostředí a ochranu zdraví u konkrétního použití a nepovedou k celkovým nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.“ Podmínky stanovené v bodech a)–d) je třeba pro naplnění definice pojmu vedlejší produkt splnit kumulativně. 2.2.4 Konec životního cyklu odpadu podle evropské úpravy Judikatura SDEU se promítla také do formulace čl. 6 směrnice 2008/98/ES. V případu Mayer Parry90 se SDEU věnoval otázce recyklace a s ní spojené problematice definice odpadu. Společnost Mayer Parry třídila, čistila a lisovala kovošrot, který poté distribuovala do oceláren, a usilovala o subsumování vlastní
89
Case C-235/02, Mario Antonio Saetti and Andrea Frediani [2004]. Case C-444/00, The Queen on the application of Mayer Parry Recycling Ltd and Environment Agency, Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions [2004]. 90
- 30 -
činnosti pod ustanovení o recyklaci podle směrnice o odpadech z obalů.91 SDEU judikoval, že za finální fázi recyklace lze považovat teprve až výrobu nových kovových plátů z kovošrotu, které mohou být použity v obalovém průmyslu. Proces recyklace je ukončen a konec životního cyklu odpadu nastává až výrobou látky či předmětu, které mají vlastnosti srovnatelné s vlastnostmi těch látek či předmětů, z nichž byl získán odpad k recyklaci. Na stav, kdy odpad přestává být odpadem, klade směrnice 2008/98/ES obdobné podmínky jako na pojem vedlejší produkt a v čl. 6, který v odst. 1 prvním pododstavci stanoví, že „některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami: a) látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům; b) pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka; c) látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky; a d) využití látky nebo předmětu nepovede k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.“ Jako stěžejní předpoklady pro vynětí látky či předmětu z koncepce odpadu poté, co se odpadem staly, a tedy i pro vynětí z působnosti rámcové směrnice o odpadech, zákonodárce stanovuje jejich vhodnost pro další využití a skutečnost, že k tomuto využití skutečně dojde. Formulace čl. 6 se na rozdíl od znění čl. 5 jeví spíše jako doporučující než přímo zavazující ustanovení. Předpisy, jejichž vznik rámcová směrnice o odpadech v ustanovení čl. 6 odst. 1 předpokládá, mají zaručit vyšší míru právní jistoty adresátů norem. Přímo aplikovatelné evropské předpisy stanovují kritéria, která vymezují, kdy určité druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu směrnice 2008/98/ES. Doposud byla přijata nařízení Rady č. 333/2011 a nařízení Komise č. 1179/2012 a č. 715/2013, 91
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech.
- 31 -
jimiž se stanoví kritéria vymezující, kdy přestávají být odpadem určité druhy kovového šrotu (konkrétně železný, ocelový a hliníkový šrot), skleněné střepy a měděný šrot. Uvedená nařízení přejímají terminologii směrnice 2008/98/ES, nicméně pro vlastní účely definují kromě druhů materiálu, kterým se věnují, např. pojmy držitel, výrobce nebo dovozce. Dále stanoví kritéria pro daný druh odpadu, který následně specifikují v přílohách nařízení. Důležitým institutem je prohlášení o shodě, které výrobce nebo dovozce vydává ke každé dodávce předmětného materiálu, který přestal být odpadem, a to podle vzoru, který je k dispozici v příloze nařízení. Povinností výrobce nebo dovozce je uchovat prohlášení o shodě (v určitých případech postačí jeho kopie) jeden rok od data jeho vystavení a na požádání jej předložit příslušným orgánům ke kontrole. Nařízení dále upravují systém řízení kvality, resp. systém řízení, který je výrobce povinen zavést a který sestává z dokumentovaných postupů, které ve svém souhrnu mají zajišťovat dodržování předepsaných kritérií. Výrobce je opět povinen tento systém na požádání zpřístupnit příslušným orgánům. 2.2.5 Působnost směrnice 2008/98/ES Ustanovení čl. 2 směrnice 2008/98/ES upravuje vynětí z působnosti této směrnice; látky a předměty uvedené v odst. 1 písm. a)–f), tj. plynné emise vypouštěné do ovzduší, půda, během stavebních činností vytěžená nekontaminovaná zemina, budeli s jistotou použita ve svém přirozeném stavu pro účely stavby na místě stavby, radioaktivní odpady, vyřazené výbušniny a exkrementy, jsou z působnosti směrnice vyňaty bez dalšího. Látky a předměty spadající pod odst. 2 písm. a)–d), tedy odpadní vody, vedlejší produkty živočišného původu, mrtvá těla zvířat a odpady z nerostných surovin, jsou z působnosti směrnice vyňaty jen v takovém rozsahu, v jakém jsou regulovány jinými právními předpisy Evropské unie; odst. 3 upravuje vynětí sedimentů přemísťovaných v rámci povrchových vod za účelem správy vod, nejsouli nebezpečné; odst. 4 stanoví, že působnost dalších směrnic pro jednotlivé případy není vyloučena.
- 32 -
2.3 Pojem odpad v českém právním řádu 2.3.1 Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech Systematická regulace problematiky odpadového hospodářství v tuzemsku klade své počátky do 90. let 20. století, kdy se součástí právního řádu stal zákon ze dne 22. května 1991 č. 238/1991 Sb., o odpadech (dále jen jako „zákon o odpadech 1991“), který byl přijat ještě jako federální zákon České a Slovenské Federativní Republiky a na základě ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, byl s účinností ke dni 1. ledna 1993 do českého právního řádu recipován. Tento zákon v ustanovení § 2 odst. 1 stanovil, že „odpadem je věc, které se chce její majitel (§ 1 odst. 1 zákona) zbavit, nebo též movitá věc, jejíž odstranění (zneškodnění) je nutné z hlediska péče o zdravé životní podmínky a ochrany životního prostředí.“ Odpadem mohla být podle dikce zákona věc nebo movitá věc, nabízí se tedy otázka, zda se jednalo o nepřesnost právního předpisu, či o úmysl zákonodárce označit za odpad též nemovitou věc, pokud by byla splněna podmínka subjektivního vztahu jejího vlastníka k ní, tedy jeho vůle se jí zbavit. S ohledem na další vývoj odpadové legislativy je nutno vnímat tuto formulaci jako nepřesnou a za odpad podle ní označovat pouze věci movité. V případě naplnění objektivní podmínky nutnosti odstranit věc z důvodu péče o zdravé životní podmínky a ochrany životního prostředí zákon hovořil pouze o věci movité. „Takto vymezený pojem umožňuje podřídit zákonu nejen hospodaření s věcmi, které jsou pro subjekty zcela nepotřebné, ale i s věcmi, které sice určitou hodnotu mají, ale z výše uvedeného hlediska je jejich zneškodnění nezbytné.“92 Nejasnosti pojetí odpadu dle zákona o odpadech 1991 vyplývaly též z dalších nevhodně zvolených výrazů. Zatímco směrnice 75/442/EHS pracovala s pojmem držitel a pro určení látky či předmětu jako odpadu postačila držba toho, kdo se jich zbavoval nebo měl úmysl se jich zbavit, zákon o odpadech 1991 hovořil o majiteli věci. Definice pojmu zneškodňování odpadu, blížícího se nejvíce současnému pojmu
92
Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o odpadech, dostupná na internetové adrese: http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t0590_01.htm [vid. 2014-04-13].
- 33 -
odstraňování odpadu, byla zakotvena v ustanovení § 2 odst. 10 zákona o odpadech 1991 jako zejména jeho „ukládání, spalování nebo neutralizace, při němž poškozování životního prostředí nebo ohrožování zdraví lidí nepřesáhne míru stanovenou zvláštními předpisy.“ Působnost zákona o odpadech 1991 byla vyjádřena v ustanovení § 1,93 byla pojata velice široce z hlediska subjektů i druhů odpadu, na které se vztahoval, a to z důvodu zajištění co nejvyšší možné míry ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Zákon o odpadech 1991 v ustanovení § 1 odst. 2 písm. a)–g) vyjmenovával movité věci, na které se zákon o odpadech 1991 vztahoval pouze subsidiárně. Některé z nich zákonodárce výslovně pojmenoval jako odpady a jiné nikoliv, z čehož plyne otázka, zda tyto za odpad neoznačené movité věci za odpad považoval, či nikoliv. 2.3.2 Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech Společnost a hospodářská situace se v 90. letech 20. století rychle vyvíjely a s nimi se měnily i potřeby odpadového hospodářství. České republice plynuly závazky z členství v OECD, nově na ni byly kladeny požadavky související s přijetím Basilejské úmluvy a v neposlední řadě byly patrné snahy přiblížit se evropské legislativě. Za těchto okolností vznikala nová právní úprava ve formě zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech (dále jen jako „zákon o odpadech 1997“), který s účinností ke dni 1. ledna 1998 nahradil dosavadní zákon o odpadech a s ním související předpisy.94
93
1) Zákon stanoví práva a povinnosti orgánů státní správy a povinnosti právnických a fyzických osob při nakládání s odpady. 2) Pokud zvláštní předpisy nestanoví jinak, vztahuje se tento zákon též na nakládání a) s odpadními a zvláštními vodami, b) s látkami znečišťujícími ovzduší, c) s odpady drahých kovů, d) s radioaktivními odpady, e) s odpady ukládanými v podzemních prostorech, f) s odvaly, výsypkami a odkališti, g) s konfiskáty živočišného původu. 94 Např. zák. č. 311/1991 Sb., o státní správě v odpadovém hospodářství; zák. č. 62/1992 Sb., o poplatcích za uložení odpadů.
- 34 -
„Odpad je movitá věc, která se pro vlastníka stala nepotřebnou a vlastník se jí zbavuje s úmyslem ji odložit nebo která byla vyřazena na základě zvláštního právního předpisu. Okruh věcí, které se za dále stanovených podmínek považují za odpad, je uveden v příloze č. 1 zákona.“ Takto definoval pojem odpad zákon o odpadech 1997 v ustanovení § 2 odst. 1. Odpadem mohla být pouze movitá věc, výraz majitel byl nahrazen substantivem vlastník, vyvstává tedy otázka, zda zákon vyžadoval vlastnické právo k věci, nebo zda byla dostačující držba jako např. v dikci směrnice 75/442/EHS. S poukazem na další vývoj českých právních předpisů regulujících odpadové hospodářství lze tuto nejasnost překonat. „Definice odpadu je založena jednak na subjektivním vztahu vlastníka k věci (zbavit se pro něho nepotřebné věci), jednak na objektivizovaném veřejném zájmu vyřadit určitou věc z použití.“95 Vymezení pojmu odpad ovšem nebylo možné absolutizovat, neboť z hlediska nepotřebnosti věci mohly nastat změny. Zároveň bylo třeba dbát na způsob, jakým se vlastník věci zbavoval, tento musel vyjadřovat úmysl ji odložit, tedy naplnit znaky pojmu nakládání s odpadem. Příloha č. 196 zákona o odpadech 1997 stanovila okruh věcí, které bylo lze označit za odpad. Důvodem vzniku přílohy
95
DROBNÍK, J.; ŠKODA, L.; DAMOHORSKÝ, M. Zákon o odpadech a předpisy související. Praha, C.H. Beck, 1997, s. 7. 96 Okruh věcí, které se považují za odpady 1. odpad z výroby nebo spotřeby dále blíže nespecifikovaný, 2. výrobky, které neodpovídají požadované jakosti, 3. výrobky s prošlou lhůtou spotřeby, 4. materiály rozlité, ztracené nebo jinou nehodou znehodnocené, včetně materiálů, zařízení apod., jež byly v důsledku nehody znečištěny, 5. materiály znečištěné nebo znehodnocené v důsledku plánovaných činností (např. odpad po čistících operacích, obalové materiály, kontejnery), 6. nepoužitelné součástky (např. vyřazené baterie, vyčerpané katalyzátory), 7. látky, které ztratily požadované vlastnosti (např. znečištěné kyseliny, znečištěná rozpouštědla, vyčerpané temperovací soli), 8. odpad z průmyslových procesů (např. strusky, destilační zbytky), 9. odpad z procesů snižujících znečištění (např. kaly ze skrubrů, prach z vysavačů, upotřebené filtry), 10. odpad z obrábění a tváření (např. třísky od soustružení, okuje z válcování), 11. odpad z těžby, s výjimkou odpadu podle § 1 odst. 2 písm. b) zákona, a zpracování surovin (např. důlní odpad, kaly z těžby ropy), 12. znehodnocené materiály (např. oleje znečištěné polychlorovanými bifenyly), 13. jakékoli materiály, látky nebo výrobky, jejichž používání bylo zákonem zakázáno, 14. výrobky, pro které již vlastník nemá upotřebení (např. vyřazené předměty ze zemědělství, domácností, kanceláří, obchodů).
- 35 -
byla zejména snaha přesněji vymezit pojem odpad a usnadnit adresátům normy její aplikaci.97 Působnost zákona o odpadech 1997 byla upravena v ustanovení § 1 odst. 2–3 a od předcházející právní úpravy se výrazně lišila. Zákonodárce nově vyňal nakládání s některými movitými věcmi z působnosti zákona, a to nakládání s mrtvými lidskými těly, orgány a ostatky a nakládání s chemickými látkami a chemickými přípravky. Zatímco zákon o odpadech 1991 se subsidiárně vztahoval na nakládání s odpadními a zvláštními vodami, s odvaly, výsypkami a odkališti vzniklými při hornické činnosti, s odpady drahých kovů, s radioaktivními odpady a s uhynulými těly zvířat, zákon o odpadech 1997 nakládání s vyjmenovanými movitými věcmi ze své působnosti vyňal. Z hlediska definice pojmu odpad je nejasné, zda zákonodárce vyjmenované movité věci, které výslovně neoznačil za odpad, považoval za odpad či nikoliv; zákonodárce neuvedl, zda předmětné movité věci považoval za odpad, pouze je vyňal z působnosti zákona. S ohledem na skutečnost, že se zákon o odpadech 1997 aplikoval na nakládání s odpady, lze se domnívat, že zákonodárce předmětné movité věci za odpad považoval. Zákon o odpadech 1997 se stejně jako předcházející právní úprava subsidiárně použil „na ukládání odpadů, které nevznikly při hornické činnosti, do podzemních prostor a na odkaliště,“ jak zakotvovalo ustanovení § 1 odst. 3. Zatímco zákon o odpadech 1991 se subsidiárně použil na nakládání s látkami znečišťujícími ovzduší, zákon o odpadech 1997 tuto problematiku neupravoval a pro stanovení působnosti zákona bylo v každém jednotlivém případě nezbytné posoudit, zda taková látka byla či nebyla odpadem. 2.3.3 Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech Zatímco zákony o odpadech z let 1991 a 1997 byly průkopníky v odpadovém hospodářství České republiky a spíše mapovaly základní oblasti daného odvětví a odkrývaly problematické otázky, současná právní úprava vznikla již jako ucelený a systematický zákon, který byl ovšem posléze mnohokrát novelizován. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech (dále jen jako „zákon o odpadech 2001“), byl ve Sbírce 97
DROBNÍK, J.; ŠKODA, L.; DAMOHORSKÝ, M. Zákon o odpadech a předpisy související. Praha, C.H. Beck, 1997, s. 7.
- 36 -
zákonů vyhlášen dne 14. června 2001,98 účinnosti nabyl ke dni 1. ledna 2002, a to již v novelizované podobě.99 Do dnešního dne byl zákon o odpadech 2001 novelizován 40 zákony a jedním zákonným opatřením Senátu, přičemž poslední změna nabude účinnosti ke dni 1. ledna 2016. Množství novel, které vznikaly s cílem usnadnit aplikaci normy a dosáhnout souladu s evropskou úpravou, naopak způsobilo, že se z přehledného zákona stal komplikovaný a mnohdy obtížně aplikovatelný předpis.100 Legální definice „Pojem odpad je klíčovým pojmem celého zákona,“101 a jako takový je definován v ustanovení § 3 zákona o odpadech 2001, který v odstavci 1 stanoví, že: „Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit.“ Ustanovení § 3 zákona o odpadech 2001 nese název Pojem odpad, nicméně definuje také pojmy, které s ním velice úzce souvisejí a které pojem odpad vymezují negativně, neboť určují limity jeho dosahu. Jedná se o pojmy vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu. Ačkoliv zákonodárce neoznačil pojem odpad za základní pojem zákona explicitně, o tomto jeho záměru nelze pochybovat, neboť § 4 je označen jako Další základní pojmy, tedy i pojmy definované výše je nutné považovat za pojmy základní. Movitá věc Odpadem může být každá movitá věc. Ačkoliv zákon o odpadech 2001 vznikal již v době existence směrnice 75/442/EHS, která užívala stejně jako rámcová směrnice o odpadech termín látka nebo předmět, v tuzemské právní úpravě převážila tradiční česká terminologie a také zákon o odpadech 2001 hovoří o movité věci. Rozdělení věcí na movité a nemovité uvádí zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen jako „NOZ“), v ustanovení § 498 následovně: 98
Blíže k legislativnímu procesu na internetové adrese: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=3&t=705 [vid. 2014-09-30]. 99 Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech), který novelizoval zákon o odpadech z roku 2001, nabyl účinnosti současně s ním ke dni 1. ledna 2002. 100 JIRÁSKOVÁ, I.; SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcími předpisy. Praha, Linde Praha a.s., 2005, s. 9. 101 Tamtéž, s. 16.
- 37 -
1) „Nemovité věci jsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. 2) Veškeré další věci, ať je jejich podstata hmotná nebo nehmotná, jsou movité.“ S ohledem na samotnou podstatu pojmu odpad lze konstatovat, že jej budou tvořit pouze movité věci mající hmotný základ; takovému vymezení odpovídá i pojem užívaný v evropské právní úpravě. Odpadem nemůže být věc nemovitá, což a contrario vyplývá z dikce zákona o odpadech 2001. Za odpad tedy nelze považovat např. kontaminovaný pozemek, kdežto kontaminovaná půda z něho oddělená již odpad konstituuje. 102 Osoba, která se movité věci zbavuje Na rozdíl od zákona o odpadech 1997 se v zákoně o odpadech 2001 již nehovoří o vlastníku movité věci, nýbrž o osobě, která se movité věci zbavuje, příp. má úmysl nebo povinnost se jí zbavit. Touto osobou může být kromě vlastníka také nájemce či jiný držitel věci. Současné pojetí je v souladu s evropskou úpravou; směrnice 2008/98/ES pracuje s pojmem držitel. Nadále již nelze pochybovat o tom, zda je pro určení, zdali se podle českého právního řádu jedná o odpad, rozhodující vlastnické právo k věci. Vznik odpadu podmiňují skutečnosti, které můžeme rozdělit na subjektivní a objektivní, přičemž musí být splněna alespoň jedna z nich. Legální definice pojmu odpad uvádí jako subjektivní podmínku úmysl osoby se věci zbavit anebo samotné jednání, tedy zbavování se věci; tyto atributy jsou závislé na vůli osoby. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona o odpadech 2001 zakotvuje presumpci subjektivní stránky, když stanoví, že: „Pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností podle odstavce 8
102
Tamtéž, s. 16.
- 38 -
neprokáže opak, úmysl zbavit se movité věci se předpokládá, pokud její původní účelové určení zaniklo.“ Objektivní podmínkou, která reflektuje objektivní charakter odpadu, je povinnost se věci zbavit. Případy, ve kterých tato povinnost vzniká, stanoví zákonodárce v ustanovení § 3 odst. 4 zákona o odpadech 2001: „Osoba má povinnost zbavit se movité věci, jestliže ji nepoužívá k původnímu účelu a věc ohrožuje životní prostředí nebo byla vyřazena na základě zvláštního právního předpisu.“ Pro vznik povinnosti se věci zbavit, a tedy i pro vznik odpadu, je nutno kumulativně splnit dvě podmínky. První z nich, která stanoví, že již věc není používána k původnímu účelu, je nutno naplnit vždy v této podobě. Druhá podmínka je stanovena alternativně, tedy musí být naplněna jedna (ohrožení životního prostředí) nebo druhá (vyřazení na základě zvláštního právního předpisu) její varianta, příp. mohou být naplněny obě. „Protože k jednání osoby (zbavování se věci) bude v tomto případě docházet na základě stanovené povinnosti, je třeba si uvědomit, že odpad vzniká již v okamžiku vzniku povinnosti se věci zbavit, a nikoliv až v okamžiku, kdy se jí osoba skutečně zbavuje, jako v případě subjektivní podmínky.“103 Podle ustanovení § 3 odst. 8 zákona o odpadech 2001, které stanoví: „V pochybnostech, zda se movitá věc považuje za odpad, rozhoduje krajský úřad na žádost vlastníka této movité věci nebo z moci úřední,“ lze vést řízení o odstranění pochybností, zda se v konkrétním případě považuje movitá věc za odpad, či nikoliv. V takovém řízení podle zákonné dikce rozhoduje krajský úřad. Pokud zaniklo původní účelové určení věci, v řízení o odstranění pochybností nese důkazní břemeno vlastník věci, neboť zákonodárce v ustanovení § 3 odst. 3 zakotvil presumpci úmyslu movité věci se zbavit. Zákonodárce v ustanovení § 3 odst. 8 hovoří o vlastníku věci, ačkoliv definičním znakem odpadu podle odst. 1 je osoba, která se odpadu zbavuje. Střetává se zde soukromoprávní a veřejnoprávní pohled na možnost, resp. nutnost označit movitou věc za odpad; NOZ takovou situaci nevylučuje, když ve druhé větě ustanovení § 1 odst. 1 uvádí, že: „Uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného.“ Zatímco z hlediska 103
Tamtéž, s. 16.
- 39 -
soukromoprávního klademe důraz na ochranu vlastnického práva, tudíž jedinou osobou oprávněnou ke zbavování se věci by měl být její vlastník, z hlediska veřejnoprávního převažuje zájem na ochraně životního prostředí a vlastnické právo bude pro vznik odpadu irelevantní. „Taková situace ale nastane pouze v případě, kdy ke zbavování se věci bude docházet na základě stanovené povinnosti.“104 Zbavování se Dalším definičním znakem odpadu je pojem zbavování se. Nicméně ani zákon o odpadech 2001 jeho definici nepodává. Na rozdíl od předcházející české právní úpravy a současné úpravy evropské se tomuto pojmovému znaku odpadu věnuje alespoň částečně. V ustanovení § 3 odst. 2 uvádí: „Ke zbavování se odpadu dochází vždy, kdy osoba předá movitou věc k využití nebo k odstranění ve smyslu tohoto zákona nebo předá-li ji osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu odpadů podle tohoto zákona bez ohledu na to, zda se jedná o bezúplatný nebo úplatný převod. Ke zbavování se odpadu dochází i tehdy, odstraní-li movitou věc osoba sama.“ Tento demonstrativní výčet vychází z rozhodovací praxe SDEU a současně reprezentuje nejčastější způsoby nakládání s odpadem. Jak vyplývá z údajů105 Českého statistického úřadu, využití nebo odstranění odpadu jsou nejfrekventovanější způsoby nakládání s odpadem; např. v roce 2013 bylo více než 55 % odpadu, se kterým bylo ve sledovaném období nakládáno, využito nebo odstraněno. Označuje-li zákon výslovně předání movité věci k procesům využití nebo odstranění za zbavování se odpadu, zvyšuje tím právní jistotu adresátů normy. Uvedené termíny jsou definovány v ustanovení § 4 zákona o odpadech 2001. Využitím odpadů se podle § 4 odst. 1 písm. q) rozumí „činnost, jejímž výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu […] nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven;“ příkladný výčet způsobů využití odpadů je uveden v příloze č. 3 zákona. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. u) definuje odstranění odpadů jako „činnost, která není využitím odpadů, a to 104
Tamtéž, s. 17. Podrobněji na internetové adrese: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1AC/$File/2800201401.pdf [vid. 2014-10-01]. 105
- 40 -
i v případě, že tato činnost má jako druhotný důsledek znovuzískání látek nebo energie;“ příkladný výčet způsobů odstraňování odpadů je uveden v příloze č. 4 zákona. Osoba, která s odpadem nakládá, musí být vždy osobou oprávněnou, a to ať už se jedná o osobu, které je odpad předáván, nebo o osobu, která se odpadu zbavuje. Takovou osobou je podle dikce § 4 odst. 1 písm. x) „každá osoba, která je oprávněna k nakládání s odpady podle tohoto zákona nebo podle zvláštních právních předpisů.“ Vedlejší produkt v českém právním řádu Široká definice pojmu odpad má zajistit vysokou míru ochrany životního prostředí a zdraví lidí, nicméně příliš široké pojetí může způsobit pravý opak. Pro výrobní sektor představuje nakládání s odpadem vyšší administrativní i finanční zátěž, což může ve svém důsledku vést k rezignaci na recyklační snahy a zhoršení úrovně životního prostředí. Využitelné věci vznikající při výrobě by tedy neměly spadat pod pojem odpad. Tento účel plní institut vedlejšího produktu inkorporovaný do českého právního řádu v téměř nezměněné podobě ze směrnice 2008/98/ES, když je v ustanovení § 3 odst. 5 zákona o odpadech 2001 stanovena jeho definice následovně: „Movitá věc, která vznikla při výrobě, jejímž prvotním cílem není výroba nebo získání této věci, se nestává odpadem, ale je vedlejším produktem, pokud a) vzniká jako nedílná součást výroby, b) její další využití je zajištěno, c) její další využití je možné bez dalšího zpracování způsobem jiným, než je běžná výrobní praxe, a d) její další využití je v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.“ Definice pojmu vedlejší produkt vychází z bohaté rozhodovací praxe SDEU. Podmínky, které ukládá směrnice 2008/98/ES a zákon o odpadech 2001 v ustanovení § 3 odst. 5 písm. a)–d), je zapotřebí splnit kumulativně, abychom mohli věc označit za vedlejší produkt a nikoliv za odpad. Vedlejší produkt je výrobkem, ačkoliv není
- 41 -
primárním účelem výroby; nelze proto hovořit jako o vedlejším produktu např. o zbytcích, které jsou důsledkem procesu spotřeby. Podmínka stanovující, že za vedlejší produkt nelze považovat věc, která byla zpracována jiným způsobem, než je běžná výrobní praxe, je zásadním kritériem pro odlišení vedlejšího produktu od rezidua výroby konstituujícího odpad. Jistou míru zpracování nelze z důvodu složitosti současných výrobních postupů vyloučit, nicméně formulace předmětné podmínky je poměrně vágní, neboť chybí bližší specifikace pojmu běžná výrobní praxe. Dnešní výrobní procesy jsou natolik komplikované, že se obtížně určuje, který způsob zpracování je jejich nedílnou součástí a který nikoliv. „Použití látky bez dalšího je i teoreticky nemožné, neboť i výrobek je mnohdy nutné očistit, vychladit, rozdělit apod.“106 S ohledem na sofistikované metody produkce nelze vyloučit, že některou nedílnou součást výroby provede subjekt odlišný od hlavního výrobce. Zákonodárce v ustanovení § 3 odst. 7 zákona o odpadech 2001 dále stanoví pro konkrétní způsoby použití vedlejších produktů povinnost splnit kritéria pro využití odpadů, jsou-li stanovena. V ustanovení § 3 odst. 9 poté zmocňuje Ministerstvo životního prostředí k vydání vyhlášky ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu, kterou se upraví kritéria upřesňující, kdy movitá věc může být považována za vedlejší produkt a nikoliv za odpad. Konec životního cyklu odpadu podle české úpravy Dikce § 3 odst. 6 zákona o odpadech 2001 nepodává definici odpadů, které přestávají být odpadem, ale popisuje faktickou situaci, kdy k tomuto jevu dochází, a definuje podmínky, které musejí být splněny. Pro vznik tohoto institutu byla primárním pramenem rozhodovací činnost SDEU, která se promítla do směrnice 2008/98/ES, jejíž formulaci převzal tuzemský zákon o odpadech 2001.
106
HANÁK, J. Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 19, č. 3, s. 243.
- 42 -
Movitá věc nebude pro účely klasifikace za vedlejší produkt nejčastěji splňovat zákonnou podmínku zákazu dalšího zpracování jinak než běžnou výrobní praxí. Pro případ, že movitá věc nesplňuje jakýkoliv požadavek zákonem o odpadech 2001 stanovený k naplnění ustanovení o vedlejším produktu, je nezbytné ji posoudit jako odpad. Na odpad lze následně aplikovat ustanovení § 3 odst. 6 zákona o odpadech 2001, který upravuje institut konce životního cyklu odpadu, a to následujícím způsobem: „Některé druhy odpadu přestávají být odpadem, jestliže poté, co byl odpad předmětem některého ze způsobů využití, splňuje tyto podmínky: a) věc se běžně využívá ke konkrétním účelům, b) pro věc existuje trh nebo poptávka, c) věc splňuje technické požadavky pro konkrétní účely stanovené zvláštními právními předpisy nebo normami použitelnými na výrobky, d) využití věci je v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví a e) věc splňuje další kritéria, pokud jsou pro určitý typ odpadu stanovena přímo použitelným předpisem Evropské unie.“ Institut konce životního cyklu odpadu umožňuje určit, že movitá věc již nadále není odpadem. Toto ustanovení se věnuje okamžiku, kdy odpad přestává být odpadem, stanovuje podmínky, při jejichž splnění končí životní cyklus odpadu. Stigma odpadu nesoucí s sebou vyšší finanční zátěž pro subjekty s takovou movitou věcí nakládajícími může být překážkou ochrany životního prostředí a zdraví lidí, neboť může „komplikovat existenci recyklačního průmyslu“.107 Splňuje-li movitá věc klasifikovaná jako odpad požadavky kladené na vstupní suroviny a existuje-li po takové vstupní surovině poptávka, status odpadu je na obtíž, neboť s sebou nese vyšší finanční i administrativní zátěž. Je tedy vhodné a účelné movitou věc jako odpad nadále neklasifikovat, pokud již nenaplňuje pojmové znaky odpadu. „Problematické může být hledisko ‚existence trhu‘, poněvadž trh s takovými věcmi je poměrně nestálý, což dokládají problémy závodů zpracovávající odpad za ekonomické krize, kdy v důsledku poklesu ceny primárních surovin a omezení 107
Tamtéž, s. 241.
- 43 -
výroby vznikl nadbytek tzv. druhotných surovin (tj. recyklovaného odpadu).“108 Pokud po odpadu, který přestal být odpadem, není poptávka, stává se zátěží nejen pro jejího držitele, ale také pro životní prostředí a znovu nabývá status odpadu. Není ovšem vyloučeno, že bude v budoucnu životní cyklus takového odpadu znovu ukončen. Vzhledem k proměnlivosti faktické existence trhu je nutné počítat s variabilitou dopadu ustanovení § 3 odst. 6 zákona o odpadech 2001 na jednotlivé případy. Shodně s úpravou institutu vedlejšího produktu upravuje zákonodárce v ustanovení § 3 odst. 7 zákona o odpadech 2001 povinnost splnit kritéria pro využití odpadů, jsou-li stanovena, též pro konkrétní způsoby použití odpadů, které přestaly být odpadem. Také v případě výrobků z odpadu je Ministerstvo životního prostředí ustanovením § 3 odst. 9 zmocněno k vydání vyhlášky ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu, kterou se upraví kritéria upřesňující, kdy odpad přestává být odpadem. Ačkoliv mají instituty upravené v ustanovení § 3 odst. 5 a 6 zákona o odpadech 2001 podpořit recyklační snahy a zajistit vyšší míru ochrany životního prostředí tím, že věci, které splňují stanovené podmínky, budou vyňaty z působnosti zákona o odpadech 2001, čímž dojde ke snížení finanční i administrativní zátěže a povinností vůbec, dikce odst. 7 dle mého názoru působí z hlediska přeměny evropské společnosti na společnost recyklační kontraproduktivně, když vyžaduje pro konkrétní způsoby použití vedlejších produktů a výrobků z odpadů splnění kritérií, která jsou stanovena pro využití odpadů, neboť v důsledku tohoto ustanovení nedojde k absolutnímu vynětí takových movitých věcí z působnosti odpadové legislativy. Působnost zákona o odpadech 2001 Působnost zákona o odpadech 2001 je vymezena v § 2 jako působnost generální, která reguluje nakládání se všemi odpady. Ustanovení odst. 1 uvádí výčet výjimek, na které se zákon nevztahuje; jedná se shodně s předchozí právní úpravou o odpadní 108
Tamtéž, s. 242.
- 44 -
vody, odpady drahých kovů, radioaktivní odpady, mrtvá těla zvířat, exkrementy, slámu a jiné přírodní látky pocházející ze zemědělské výroby a nově dále o nezachycené emise látek znečišťujících ovzduší, odpadů plastických trhavin, výbušnin a munice a další. Ustanovení odst. 2 stanoví subsidiární působnost zákona na rozdíl od předchozí právní úpravy šířeji, a to na nakládání s těžebním odpadem, s nepoužitelnými léčivy a návykovými látkami a s vedlejšími produkty živočišného původu. Specifické vynětí z působnosti zákona upravuje odst. 3, který stanoví, že: „Zákon se nevztahuje na nakládání s nekontaminovanou zeminou a jiným přírodním materiálem vytěženým během stavební činnosti, pokud je zajištěno, že materiál bude použit ve svém přirozeném stavu pro účely stavby na místě, na kterém byl vytěžen.“ Zákon o odpadech 2001 upravuje působnost v porovnání s dřívějšími zákony o odpadech velice podrobně.
2.4 Komparace přístupů na mezinárodní, evropské a národní úrovni Pojem odpad je definován na mezinárodní, evropské i národní úrovni. Zatímco mezinárodní úprava jej definuje především pro účely ochrany moří a přeshraniční dopravy, evropská a domácí právní úprava pokrývá širší pole nakládání s odpadem, které má zaručit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a lidského zdraví. Vzhledem k faktu, že odpad je velice různorodý, univerzální definice se hledá jen se značnými obtížemi. Široká definice, která obsáhne veškerý odpad, nemůže být nikdy natolik určitá, aby bylo možné na jejím základě označit tu či onu věc za odpad bez jakýchkoliv pochybností. Jako řešení této situace vznikly seznamy věcí, které jsou za odpad považovány, aby tak byla posílena právní jistota adresátů; v právu EU se jedná o Evropský katalog odpadů, v našem právním řádu o Katalog odpadů (p). 109 Definice pojmu na všech úrovních právní úpravy obsahují v odlišné podobě dva pojmové znaky: termíny movitá věc a zbavování se. V mezinárodní a evropské 109
Pro účely diplomové práce je třeba rozlišovat „Katalog odpadů (v)“, kterým se rozumí vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů), a „Katalog odpadů (p)“, kterým se rozumí příloha č. 1 této vyhlášky, tedy Katalog odpadů v užším slova smyslu.
- 45 -
úpravě se místo pojmu movitá věc používá označení látka nebo předmět, považuji za vhodné, aby byla terminologie v našem právním řádu sjednocena s evropskou a mezinárodní právní úpravou. Pojem zbavování se je shodně užíván v českém právním řádu a evropské úpravě, zatímco úprava mezinárodní hovoří o konkrétních projevech zbavování se, tedy o odstraňování či obnovování. Jak již bylo uvedeno výše, pojem zbavování se je velice problematický. Přístup zvolený v Basilejské úmluvě tedy nemůže postihnout všechny jeho rozměry. Na druhou stranu naše národní úprava se pokouší zvýšit právní jistotu vymezením nejběžnějších způsobů zbavování se; ačkoliv tento pojem nedefinuje, zachycuje v ustanovení § 3 odst. 2 zákona o odpadech 2001 situace, ve kterých dochází ke zbavování se. Tento přístup hodnotím vzhledem k adresátům normy jako nejvhodnější. Česká a evropská úprava dále definují dva významné pojmy, a to vedlejší produkt a okamžik, kdy odpad přestává být odpadem (konec životního cyklu odpadu). Koncepce evropské úpravy vychází z bohaté judikatury SDEU; pojetí zakotvené v rámcové směrnici o odpadech 2008/98/ES bylo převzato do zákona o odpadech 2001 bez významových změn. Kritéria stanovená pro zúžení pojmu odpad zavedením institutů vedlejšího produktu a konce životního cyklu odpadu jsou nicméně stanovena obecným způsobem, který vyžaduje vysokou míru posouzení. Podmínky pro stanovení okamžiku, kdy odpad přestává být odpadem, jsou navíc velice proměnlivé, a klasifikace movité věci jako nikoliv odpadu tedy nestálá. Z uvedeného vyplývá, že stále nebyla vytvořena obecná definice pojmu odpad, která by zahrnovala všechny druhy odpadů a současně by byla funkční v tom smyslu, že by na jejím základě bylo možné jednoznačně klasifikovat movitou věc jako odpad. Z toho důvodu považuji pravidelně revidované seznamy odpadů za prospěšné pro právní jistotu adresátů odpadové legislativy, která je jedním z předpokladů přeměny evropské společnosti na společnost recyklační, což by mělo zajistit vysokou kvalitu životního prostředí i lidského zdraví.
- 46 -
3 Kategorizace odpadu Jedním
z významných
administrativně-právních
nástrojů
právní
ochrany
uplatňujících se v právní úpravě nakládání s odpady je „kategorizace objektů ochrany a zdrojů ohrožování životního prostředí, která je nástrojem k odstupňování ochrany se zřetelem na význam a stupeň ohrožení objektu a se zřetelem na závažnost zdroje ohrožení,“110 a to ve formě kategorizace odpadů podle zákona o odpadech 2001.111
Podle platné právní úpravy rozlišujeme odpady nebezpečné a odpady ostatní, zvláštní kategorii odpadů pak tvoří odpad komunální. Zatímco nebezpečné a ostatní odpady charakterizují jejich vlastnosti, komunální odpad je definován na základě způsobu svého vzniku.112 Zákon o odpadech 2001 stanoví v ustanovení § 5 odst. 3, že Ministerstvo životního prostředí vydá ve formě vyhlášky Katalog odpadů a prováděcím předpisem ve stejné formě upraví postup pro zařazování odpadu podle Katalogu odpadů, tímto předpisem je vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů); Katalog odpadů (p) je uveden v příloze č. 1 této vyhlášky; vyhláška je účinná od 1. ledna 2002.
3.1 Zařazování odpadu podle Katalogu odpadů (p)
Ustanovení § 5 odst. 1 zákona o odpadech 2001 ukládá určitým osobám povinnost zařadit odpad podle Katalogu odpadů (p) pro účely nakládání s odpadem. Těmito povinnými osobami jsou původce odpadu a oprávněná osoba, jejich definici zákon uvádí v ustanovení § 4 odst. 1 písm. w) a x). Původcem odpadů se rozumí „právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, při jejichž činnosti vznikají odpady, nebo právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které 110
DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 39. Tamtéž, s. 36–39. 112 Tamtéž, s. 432. 111
- 47 -
provádějí úpravu odpadů nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna povahy nebo složení odpadů, a dále obec od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném,“ za oprávněnou osobu se považuje „každá osoba, která je oprávněna k nakládání s odpady podle tohoto zákona nebo podle zvláštních právních předpisů.“
Pro případy, v nichž nelze odpad jednoznačně zařadit podle Katalogu odpadů (p), upravuje zákon speciální postup v ustanovení § 5 odst. 2, podle něhož zařadí odpad Ministerstvo životního prostředí na návrh příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností v řízení, na něž se nevztahuje správní řád. „Pokud dojde jednou k zařazení určitého druhu odpadu, bude možné takové zařazení aplikovat na všechny odpady téhož druhu a způsobu vzniku obdobnou technologií bez ohledu na jejich původce.“113 Osoby povinné zařadit odpad podle Katalogu odpadů (p), které mají při plnění povinnosti pochybnost, se obracejí na obecní úřad obce s rozšířenou působností, nikoliv na Ministerstvo životního prostředí.114
Podrobněji upravuje postup zařazování odpadů podle Katalogu odpadů (p) samotný prováděcí předpis v ustanovení § 2. Odpady se zařazují do skupin, podskupin a druhů odpadů, výsledkem zařazení odpadu je šestimístné katalogové číslo. První dvojčíslí značí příslušnou skupinu odpadů, která se odvíjí od odvětví, oboru nebo technologického procesu, v němž odpad vzniká. Druhé dvojčíslí označuje podskupinu odpadů, třetí dvojčíslí pak druh odpadů.
3.2 Kategorie nebezpečných odpadů Jak bylo uvedeno výše, kategorie nebezpečných odpadů je jednou ze základních kategorií, kterou zákon o odpadech 2001 upravuje. Nebezpečné odpady představují větší zátěž pro životní prostředí. Za účelem ochrany životního prostředí a lidského zdraví před tímto závažnějším zdrojem ohrožení mají původce nebezpečného odpadu 113
JIRÁSKOVÁ, I.; SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcími předpisy. Praha, Linde Praha a.s., 2005, s. 21. 114 Tamtéž, s. 21–22.
- 48 -
a oprávněná osoba s ním nakládající zvláštní povinnosti. Zákon o odpadech 2001 pro kategorii nebezpečných odpadů upravuje přísnější právní režim.115 Nebezpečné odpady definuje v ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) jako „odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu.“ Nebezpečnými vlastnostmi podle přílohy č. 2 k zákonu o odpadech 2001 jsou výbušnost, oxidační schopnost, vysoká hořlavost, hořlavost, dráždivost, škodlivost zdraví, toxicita, karcinogenita, žíravost, infekčnost, teratogenita, mutagenita, schopnost uvolňovat vysoce toxické nebo toxické plyny ve styku s vodou, vzduchem nebo kyselinami, senzibilita, ekotoxicita a schopnost uvolňovat nebezpečné látky do životního prostředí při odstraňování nebo po něm. Ustanovení § 6 odst. 1 zákona o odpadech 2001 stanoví pro původce a oprávněnou osobu povinnost zařadit odpad do kategorie nebezpečných odpadů, pokud odpad a) „vykazuje alespoň jednu z nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu, b) je uveden v Katalogu odpadů jako nebezpečný odpad, nebo c) je smíšen nebo znečištěn některým z odpadů uvedených v Katalogu odpadů jako nebezpečný.“ Do množiny nebezpečných odpadů podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) zákona spadají ty odpady, které jsou v Katalogu odpadů (p) označené symbolem „*“, a dále ty odpady, které jsou uvedeny v Seznamu nebezpečných odpadů, tj. v příloze č. 2 Katalogu odpadů (v). Ustanovení § 6 odst. 2 zákona o odpadech 2001 umožňuje původci odpadu a osobě oprávněné k nakládání s ním, aby požádali pověřenou osobu dle ustanovení § 7 tohoto zákona o hodnocení nebezpečných vlastností odpadu v případě, že se domnívají, že nebezpečný odpad podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) a c) zákona nevykazuje žádnou z nebezpečných vlastností. Na základě osvědčení od pověřené osoby lze tento odpad zařadit do kategorie ostatních odpadů a původce a oprávněná osoba s tímto odpadem nadále nemusejí nakládat v režimu, který zákon stanoví pro nebezpečný odpad. Zákonodárce v tomto případě v ustanovení § 6 odst. 4 ukládá 115
Tamtéž, s. 23.
- 49 -
původci a oprávněné osobě zvláštní povinnost, a to ověřovat, zda předmětný odpad nebezpečné vlastnosti nemá. Podrobnosti prověřování stanoví pověřená osoba v osvědčení o vyloučení nebezpečných vlastností odpadu. Na vydání osvědčení se nevztahuje správní řád a toto osvědčení má ve vztahu k nebezpečným vlastnostem odpadu pouze deklaratorní účinky, neboť pouze konstatuje, jaké vlastnosti odpad skutečně má.116 V případě, že pověřená osoba zjistí přítomnost jedné nebo více nebezpečných vlastností odpadu, vydá žadateli o této skutečnosti sdělení s odůvodněním. Na tento proces se opět nevztahuje správní řád. Náležitosti, které musí splňovat pověřená osoba, a důvody odejmutí či zániku pověření upravuje zákon o odpadech 2001 v ustanoveních § 7 až 8. Pověření k hodnocení nebezpečných vlastností uděluje Ministerstvo životního prostředí ČR a Ministerstvo zdravotnictví ČR. Pověření se uděluje na dobu určitou, a to nejdéle na dobu 5 let s možností prodloužení, lze udělit právnické i fyzické osobě a nepřechází na právní nástupce pověřené osoby. Proces vydávání samotného osvědčení o vyloučení
nebezpečných vlastností
odpadu, resp.
sdělení
o přítomnosti
nebezpečných vlastností odpadu, a jeho náležitosti pak zákonodárce formuluje v ustanovení § 9 zákona. Osvědčení se vydává na dobu určitou, doba platnosti osvědčení nesmí přesáhnout 4 roky. Dojde-li ke změně technologie nebo vstupní suroviny, která ovlivní složení odpadu nebo jeho vlastnosti, pozbývá osvědčení platnosti v tomto okamžiku a původce či oprávněná osoba s odpadem musí nakládat v přísnějším režimu nebezpečných odpadů, pro které zákon ukládá zvláštní povinnosti. V případě vzniku pochybností o vydaném osvědčení, má dle ustanovení § 9 odst. 3 zákona o odpadech 2001 příslušný krajský úřad nebo Česká inspekce životního prostředí možnost pozastavit platnost osvědčení, a to nejdéle na dobu 60 dnů. Budouli pochybnosti následně potvrzeny, jsou uvedené orgány na základě ustanovení § 9 odst. 4 oprávněny osvědčení odejmout. Popsané postupy se odehrávají v rámci správního řízení.
116
Tamtéž, s. 28.
- 50 -
Kategorie nebezpečných odpadů se řídí i zvláštními právními předpisy, které se vztahují na výrobky, látky a přípravky se stejnými nebezpečnými vlastnostmi. Dále pro kategorii nebezpečných odpadů zákonodárce stanoví v ustanovení § 13 zákona o odpadech 2001 zvláštní povinnosti pro balení a označování těchto odpadů. Dále jsou původci a oprávněné osoby, kteří v posledních dvou letech nakládali s nebezpečným odpadem v množství větším než 100 tun za rok, povinni ustanovit odpadového hospodáře podle ustanovení § 15 zákona o odpadech 2001, který odpovídá za odborné nakládání s odpady. Požadavky odpovídají charakteru nebezpečného odpadu, který představuje větší riziko a zátěž pro životní prostředí. Do kategorie nebezpečných odpadů se nezařazuje směsný komunální odpad, a to ani v případě, že splňuje podmínky uvedené v § 6 odst. 1 zákona o odpadech 2001. Původce a oprávněná osoba s takovým komunálním odpadem nejsou povinni nakládat v režimu nebezpečných odpadů. Bez procesu hodnocení nebezpečných vlastností odpadu lze jako odpad ostatní klasifikovat, a tím vyjmout z režimu nebezpečných odpadů, také autovrak, ze kterého byly způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem demontovány všechny nebezpečné části a odčerpány všechny provozní náplně, jak uvádí ustanovení § 6 odst. 5 zákona o odpadech 2001; před zpracováním jsou vyřazené automobily vždy hodnoceny jako odpady nebezpečné.
3.3 Kategorie odpadů ostatních Přestože zákon kategorii ostatních odpadů výslovně nedefinuje, s touto kategorií pracuje. Ze statistických údajů117 je patrné, že tuto kategorii nelze pro množství její produkce opomíjet. V roce 2013 bylo celkem vytvořeno 22 501 726 tun odpadu v kategorii ostatní odpady, což činilo zhruba 94,8 % celkové produkce odpadu v daném roce. Kategorii ostatních odpadů lze označit za kategorii zbytkovou; není-li odpad klasifikován jako nebezpečný, spadá do kategorie odpadů ostatních a původce či oprávněná osoba jsou vázáni obecnými povinnostmi.
117
Blíže viz internetové stránky: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1AC/$File/2800201401.pdf [vid. 2014-10-01].
- 51 -
3.4 Kategorie komunálního odpadu jako kategorie sui generis Legální definici komunálního odpadu zákonodárce formuloval v ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech 2001 jako „veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v Katalogu odpadů, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání.“ Pro zařazení odpadu do kategorie komunálního odpadu se uplatní nikoliv hledisko vlastností daného odpadu jako při zařazování do kategorií nebezpečných či ostatních odpadů, nýbrž hledisko způsobu vzniku odpadu. Komunální odpad tedy považujeme za zvláštní kategorii, která není charakterizována prostřednictvím vlastností odpadu, nýbrž způsobem jeho vzniku.118 Z legální definice komunálního odpadu je vyňat odpad vznikající na území obce u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání, který je popsán v ustanovení § 4 odst. 1 písm. c) jako odpad komunálnímu odpadu podobný. Zákon o odpadech 2001 obsahuje též zvláštní úpravu původcovství komunálního odpadu, když v ustanovení § 4 odst. 1 písm. w) uvádí, že původcem komunálního odpadu je obec, a to od okamžiku, kdy nepodnikající fyzická osoba odpad odloží na místě k tomu určeném. Ačkoliv je nepodnikající fyzická osoba faktickým producentem odpadu, který vzniká při její činnosti, zákon ji neoznačuje za původce odpadu. Zákon o odpadech 2001 ukládá nepodnikajícím fyzickým osobám produkujícím komunální odpad povinnost komunální odpad třídit a odkládat jej odděleně na místa k tomu určená obcí. Povinnosti původce odpadu dle ustanovení § 16 zákona o odpadech 2001 tak vykonává obec, která se v okamžiku odložení odpadu nepodnikající fyzickou osobou na místo k tomu určené stává současně vlastníkem odpadu. Vedle zákonných povinností podle § 16 zákona o odpadech 2001 obec vykonává povinnosti také dle ustanovení § 17, které jí zároveň přiznává určitá oprávnění. Obec je povinna stanovit v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou systém nakládání s komunálním odpadem, který zahrnuje shromažďování, sběr, přepravu, 118
DAMOHORSKÝ, M. et al. Právo životního prostředí. Praha, C.H. Beck, 2010, s. 432.
- 52 -
třídění, využívání a odstraňování odpadu. K takovému systému mohou přistoupit též právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání produkující odpad podobný komunálnímu; připojit se k obecnímu systému lze na základě písemné smlouvy, která upravuje výši sjednané ceny za poskytování této služby. Obec je dále povinna zajistit místa, kam mohou faktičtí producenti komunálního odpadu tento odkládat, a místa pro oddělené soustřeďování složek komunálního odpadu, a to nebezpečných odpadů, papíru, plastů, skla, kovů a biologicky rozložitelných odpadů. Nepodnikajícím fyzickým osobám, tj. faktickým producentům komunálního odpadu, lze uložit povinnost účastnit se na obecním systému nakládání s komunálním odpadem finančně. Současná legislativa poskytuje obci tři způsoby stanovení finančního příspěvku na provoz systému. První z možností je upravena přímo v zákoně o odpadech 2001 v ustanovení § 17a, které obci v odst. 1 přiznává právo stanovit poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou. Druhým způsobem uložení povinnosti prvotním producentům komunálního odpadu finančně se účastnit na obecním systému nakládání s tímto odpadem je stanovení poplatku podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, který v ustanovení § 10b upravuje poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Zákon o odpadech 2001 připouští možnost upravit si poplatek za komunální odpad smluvně, přičemž zákonodárce v ustanovení § 17 odst. 6 vyžaduje, aby byla taková smlouva uzavřena písemně a obsahovala ujednání o výši úhrady. Uvedené tři způsoby stanovení finančního příspěvku na provoz obecního systému nakládání s komunálním odpadem nelze uložit kumulativně, ale obec je povinna vybrat vždy právě jednu z popsaných možností. Podle údajů119 Českého statistického úřadu tvořil komunální odpad v roce 2013 přibližně 13,6 % celkové produkce odpadů a odpad podobný komunálnímu 3,8 %. Ze statistických údajů120 za roky 2009 až 2013 dále vyplývá, že produkce
119
Statistické údaje dostupné na internetové adrese: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1AC/$File/2800201401.pdf [vid. 2014-10-01]. 120 Přesná čísla k dispozici na internetové adrese: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1B3/$File/2800201406.pdf [vid. 2014-10-15].
- 53 -
komunálního odpadu kulminovala v roce 2011 a v následujících letech celková roční produkce této kategorie odpadu mírně klesala. Dlouhodobě nejčastějším způsobem nakládání s komunálním odpadem je skládkování; dalšími dvěma způsoby je recyklace a spalování s využitím tepla, přičemž v posledních letech začíná převažovat první z uvedených způsobů.121
121
Podrobnosti na internetové adrese: http://www.czso.cz/csu/2014edicniplan.nsf/t/6B0034E1B6/$File/2800201407.pdf [vid. 2014-10-15].
- 54 -
ZÁVĚR Vymezení pojmu odpad tvoří poměrně úzký výsek rozsáhlé odpadové problematiky. S ohledem na množství a závažnost povinností, které jsou s klasifikací věci jako odpadu spojeny, lze s poukazem na právní jistotu adresátů norem označit vymezení pojmu odpad za stěžejní úkol odpadové legislativy. Ačkoliv téma odpadu není novinkou právních úprav, diskuze nad hledáním lepších cest nejen pro stanovení legální definice pojmu odpad neutichají. Odpad představuje hrozbu pro společnost a životní prostředí i nadále, přestože z uvedených statistických údajů vyplývá, že jeho produkce v posledních letech nepatrně klesá. Prioritou všech právních úprav tedy zůstává předcházení vzniku odpadu. V úvodní kapitole diplomové práce jsem pojem odpad zasadila do širšího kontextu, nastínila jsem společenské důvody vzniku nejen tohoto pojmu, ale celého systému odpadového hospodářství. Hlavním cílem diplomové práce bylo provést rozbor pojmu odpad podle úpravy v tuzemské legislativě a zohlednit též jeho pojetí na evropské a mezinárodní úrovni. Neoddělitelnou součástí definice pojmu odpad jsou pojmy vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu, které legální definici pojmu odpad ohraničují, resp. zužují. Při analýze pojmu odpad v mezinárodním právu jsem vycházela z následujících mezinárodněprávních dokumentů, Basilejské úmluvy a rozhodnutí Rady OECD upravující dohled nad přeshraničním pohybem odpadů. Podkladem pro kapitolu věnující se pojmu odpad v evropském právu byla zejména rámcová směrnice o odpadech 2008/98/ES a pestrá judikatura SDEU, která významnou měrou přispěla k současné podobě definice pojmu odpad v právu EU. Rozbor pojmu odpad na národní úrovni zachycuje vývoj a ustálení terminologie na pozadí tří zákonů o odpadech, které na našem území od vzniku České republiky do současnosti upravovaly oblast odpadového hospodářství (zák. č. 238/1991 Sb., zák. č. 125/1997 Sb., zák. č. 185/2001 Sb.), problematiku kategorizace odpadů upravuje též vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 381/2001 Sb., Katalog odpadů.
- 55 -
Ve druhé kapitole diplomové práce jsem provedla rozbor definice pojmu odpad ve výše uvedených dokumentech a dospěla jsem k závěru, že snaha definovat pojem odpad tak, aby definice zahrnovala veškerý vznikající odpad a současně byla dostatečně určitá, spojuje právní úpravu na všech úrovních. Dále dle mého názoru všechna pojetí určitým způsobem pojmenovávají danou substanci a její osud, tyto prvky považuji za klíčové pro účely definice pojmu odpad. Zkoumané mezinárodněprávní dokumenty shodně hovoří o látce nebo předmětu. Toto široké vymezení je limitováno způsobem, kterým má být s látkou nebo předmětem naloženo. Zatímco Basilejská úmluva považuje za odpad takové látky nebo předměty, které jsou odstraňovány, o jejich odstranění se uvažuje nebo je požadováno národními předpisy, rozhodnutí Rady OECD definici odpadu rozšiřuje i na látky a předměty, které jsou obnovovány, o jejichž obnovení se uvažuje či je vyžadováno národní legislativou. Mezinárodněprávní úpravy vyjmenovávají konkrétní způsoby nakládání s odpadem rozhodné pro klasifikaci látky nebo předmětu jako odpadu, čímž podstatně zužují rozsah definice odpadu. Souladně s mezinárodněprávní úpravou hovoří také evropská úprava o látce nebo předmětu. Definici pojmu odpad uvádí rámcová směrnice o odpadech v článku 3 a za odpad považuje „jakoukoli látku nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.“ Odchylně od mezinárodněprávní úpravy upravuje směrnice 2008/98/ES druhý pojmový znak odpadu, tedy způsob, jakým má být s látkou nebo předmětem naloženo, a zavádí pojem zbavování se. Tento pojem byl zaveden až novelizacemi směrnice 75/442/EHS v 90. letech, kdy se v anglickém znění předpisu objevilo namísto slovesa „to dispose of“ sloveso „to discard“. Do češiny lze tato slovesa přeložit pomocí různých výrazů, pro obě lze použít jak sloveso odstranit, tak sloveso zbavit se. Při studiu evropských dokumentů v anglickém znění je proto nezbytné věnovat pozornost úmyslům zákonodárce a tyto pojmy od sebe lišit. Zatímco zbavování se je pojmem širším a zahrnuje více způsobů nakládání s odpadem, odstraňování představuje pouze jeden možný způsob nakládání s odpadem. Terminologická změna rozšiřuje dosah směrnice a tento záměr vyplývá i z preambule, která deklaruje jako
- 56 -
hlavní cíl právní regulace odpadového hospodářství ochranu životního prostředí a ochranu zdraví lidí. Ačkoliv rámcová směrnice o odpadech pojem odpad na jedné straně rozšiřuje zavedením pojmu zbavování se, současně jej zavedením pojmů vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu zužuje. Tyto pojmy fakticky existovaly již před jejich zakotvením ve směrnici 2008/98/ES, neboť je formovala rozsáhlá judikatura SDEU. Při splnění stanovených podmínek se látka nebo předmět vzniklé při výrobě jiných produktů nepovažují za odpad a nepodléhají pravidlům nakládání s odpadem. Látku nebo předmět, které naplňovaly definiční znaky odpadu, je možné z režimu nakládání s odpadem vyjmout, splní-li stanovená kritéria. Zatímco vedlejší produkt odpadem nebyl, neboť nenaplnil jeho pojmové znaky, tzv. výrobek z odpadu odpadem byl a přestal jím být, status odpadu mu byl odňat po splnění příslušných kritérií. České zákony o odpadech látku nebo předmět tradičně pojmenovávaly jako movitou věc a ani zákon o odpadech 2001, který transponoval rámcovou směrnici o odpadech do našeho právního řádu, se k mezinárodnímu a evropskému pojmosloví nepřiklonil. Charakteristika movitých věcí, které se za odpad považují, již plně vychází z rámcové směrnice o odpadech; zákon o odpadech 2001 přejal pojmový znak zbavování se a odpad na rozdíl od mezinárodněprávní úpravy definuje pomocí abstraktního pojmu, čímž umožňuje pružnější reakci v jednotlivých případech. Na rozdíl od směrnice 2008/98/ES ale za účelem zvýšení právní jistoty adresátů normy uvádí demonstrativní výčet způsobů nakládání s odpadem a stanoví, že je-li movitá věc předána k těmto procesům, jedná se o zbavování se. Zákon o odpadech 2001 transponoval též ustanovení o vedlejším produktu a konci životního cyklu odpadu. Zákonodárce tyto instituty upravil v ustanovení § 3 zákona, ve kterém definuje pojem odpad. Zařazením právě na toto místo potvrdil úzkou spojitost všech uvedených pojmů. Pojmy vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu zužují dosah definice odpadu, a tím i celého zákona o odpadech 2001 a prováděcích právních předpisů.
- 57 -
V současnosti probíhají legislativní práce a připravuje se nový zákon o odpadech. Doposud byl zveřejněn věcný záměr zákona o odpadech,122 který má nahradit zákon o odpadech 2001 z důvodu nutnosti jeho koncepčních změn, které nelze provést běžnými novelizacemi. Současný zákon o odpadech se ostatně díky mnoha novelizacím stal nepřehledným a obtížně aplikovatelným. Připravovaný zákon o odpadech by nově neměl upravovat problematiku vybraných výrobků, které zákonodárce oddělil do samostatného zákona o výrobcích s ukončenou životností; věcný záměr tohoto zákona123 se v současnosti nachází také v připomínkovém řízení. Nelze s jistotou předjímat konečnou podobu těchto zákonů, nicméně z textu věcných záměrů lze usuzovat, že v otázce vymezení pojmu odpad nedojde k významným změnám. Závěrečná část diplomové práce se věnuje kategorizaci odpadu v českém právním řádu. Zákon o odpadech 2001 vymezuje prostřednictvím vlastností movitých věcí za odpad označených kategorii nebezpečných odpadů a kategorii odpadů ostatních. Kategorií definovanou z hlediska zdroje odpadu, tedy činnosti, při které odpad vzniká, je kategorie komunálního odpadu, původcem komunálního odpadu je vždy obec a nikoliv jeho faktičtí producenti. Zařazení odpadů do jednotlivých kategorií je stěžejním předpokladem pro stanovení povinností, které plynou z nakládání s tím kterým druhem odpadu. Snahu o nalezení univerzální definice odpadu, která bude dostatečně určitá a zároveň bude zahrnovat veškerý vznikající odpad, považuji za sisyfovskou práci. S ohledem na množství a závažnost povinností odvíjejících se od klasifikace movité věci jako odpadu hodnotím jako potřebnější zvýšení právní jistoty adresátů odpadové legislativy, a to formou výkladů a stanovisek příslušných správních úřadů.
122
Dostupný na internetové adrese: http://www.caoh.cz/data/article/vecny-zamer.pdf [vid. 2014-1107]. 123 Dostupný na internetové adrese: http://www.caoh.cz/data/article/vecny-zamer-vyrobky.pdf [vid. 2014-11-20].
- 58 -
SEZNAM ZKRATEK ČSFR
Česká a Slovenská Federativní Republika
EKO
Evropský katalog odpadů
EP
Evropský parlament
EU
Evropská unie
NOZ
zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
OECD
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OSN
Organizace spojených národů
OSPAR
Konvence
pro
ochranu
mořského
životního
prostředí
v severovýchodním Atlantiku PSJČ
Příruční slovník jazyka českého
SDEU
Soudní dvůr Evropské unie (dříve Evropský soudní dvůr)
UNEP
Program OSN pro životní prostředí
- 59 -
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ Odborná literatura (včetně periodik a citované beletrie) DAMOHORSKÝ, M. et al.: Právo životního prostředí. 3. vyd. Praha: C.H. Beck, 2010. 678 s. DROBNÍK, J.; ŠKODA, L.; DAMOHORSKÝ, M.: Zákon o odpadech a předpisy související. Praha: C.H. Beck, 1997. 238 s. GREPL, M. et al.: Příruční mluvnice češtiny. 2., opr. vyd. Praha: Nakladatelství Lidové noviny, 2012. 799 s. HANÁK, J.: Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, roč. 19, č. 3, s. 239 – 243. HUGHES, J.: Velká obrazová všeobecná encyklopedie. Praha: Václav Svojtka & Co., 1999. 792 s. HUGO, J.: Slovník nespisovné češtiny: argot, slangy a obecná mluva od nejstarších dob po současnost: historie a původ slov. 3., rozš. vyd. Praha: Maxdorf, 2009. 501 s. JANS, J. H.; VEDDER, H. H. B.: European Environmental Law: After Lisbon. 4th edt. Groningen: Europa Law Publishing, 2012. 560 s. JIRÁSKOVÁ, I.; SOBOTKA, M.: Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcími předpisy. Praha: Linde Praha a.s., 2005. 482 s. JUNGMANN, J.: Slovník česko-německý: díl II.: K–O [1835]. 2. vyd. Praha: Academia, 1990. 1040 s. KOLEKTIV AUTORŮ: Příruční slovník jazyka českého: díl III.: N–O. Praha: Školní nakladatelství, 1938–1940. 1272 s. KRÄMER, L.: E. C. environmental law. London: Sweet and Maxwell, 2000. 329 s. MEJSTŘÍK, V. et al.: Slovník spisovné češtiny pro školu a veřejnost: s Dodatkem Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy České republiky. 3., opr. vyd. Praha: Academia, 2003. 648 s. NERUDA, J.: Kam s ním? Praha: F. Topič, 1917. 54 s. PICHTEL, J.: Waste Management Practices: Municipal, Hazardous, and Industrial. 2nd ed. New York: CRC Press, 2014. 680 s.
- 60 -
ŘÍMANOVÁ, D.: Zákon o odpadech včetně prováděcích předpisů s výkladem. 4. aktualizované a doplněné vydání. Praha: RNDr. Ivana Hexnerová - BOVA POLYGON, 2005. 600 s. SANDS, P. et al.: Principles of international environmental law. New York: Cambridge University Press, 2012. 926 s. VAN CALSTER, G.: Handbook of EU Waste Law. Richmond (UK): Richmond Law & Tax, 2006. 184 s.
Judikatura Case C-121/03, Commission v Spain [2005]. Case C-129/96, Inter-Environnement Wallonie v Région Wallonne [1997]. Case C-235/02, Mario Antonio Saetti and Andrea Frediani [2004]. Case C-359/88, Zanetti and Others [1990]. Case C-416/02, Commission v Spain [2005]. Case C-444/00, The Queen on the application of Mayer Parry Recycling Ltd and Environment Agency, Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions [2004]. Case C-9/00, Palin Granit Oy and Vehmassalon kansanterveystyőn kuntayhtymän hallitus [2002]. Joined Cases C-206 and C-207/88, Vessoso and Zanetti [1990]. Joined Cases C-304/94, C-330/94, C-342/94 and C-224/95, Euro Tombesi and Others [1997]. Joined Cases C-418/97 and C-419/97, ARCO Chemie Nederland Ltd etc [2000].
Internetové zdroje http://cs.wikipedia.org/
Wikipedie
http://curia.europa.eu/
Soudní dvůr Evropské unie
http://ec.europa.eu/
Evropská komise
http://environmentalchemistry.com/ http://eur-lex.europa.eu/
Právo Evropské unie
- 61 -
http://europa.eu/
Evropská unie
http://legal.un.org/
Úřad OSN pro právní záležitosti
http://odpady.plzen.eu/
Magistrát města Plzně
http://stevendbennett.wordpress.com/
Steven D. Bennett
http://svoz.eu/ http://www.abc-kanalizace.cz/
ABC Kanalizace
http://www.acedisposal.com/
Ace Recycling and Disposal, Inc
http://www.basel.int/
Basilejská úmluva
http://www.caoh.cz/
Česká
asociace
odpadového
hospodářství http://www.ciwm.co.uk/
The Chartered Institution of Wastes Management
http://www.czso.cz/
Český statistický úřad
http://www.environmentalistseveryday.org/ The
National
Waste
&
Recycling
Association http://www.iaea.org/
Mezinárodní agentura pro atomovou energii
http://www.imo.org/
Mezinárodní námořní organizace
http://www.mpsv.cz/
Ministerstvo práce a sociálních věcí
http://www.mzp.cz/
Ministerstvo životního prostředí
http://www.newryandmourne.gov.uk/
Newry & Mourne District Council
http://www.oecd.org/
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
http://www.ospar.org/
OSPAR Convention
http://www.productpolicy.org/
Upstream
http://www.psas.cz/
Pražské služby
http://www.psp.cz/
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR
http://www.tigerdude.com/ http://www.tonda-obal.cz/
Tona Obal – Svět třídění a recyklace
http://www.unep.cz/
Český národní komitét UNEP
http://www.unep.org/
Program OSN pro životní prostředí
- 62 -
Pojem odpad a kategorizace odpadu Klíčová slova:
pojem odpad, vedlejší produkt, konec životního cyklu odpadu, nebezpečný odpad, komunální odpad
The concept of waste and the classification of waste Key words:
concept of waste, by-product, end-of-waste status, hazardous waste, municipal waste
Abstrakt Diplomová práce se zabývá legální definicí pojmu odpad, a to postupně v mezinárodní, evropské a tuzemské právní úpravě. Práce zachycuje bohatou judikaturu Soudního dvora Evropské unie, která významně ovlivnila pojetí odpadu v rámcové směrnici o odpadech 2008/98/ES. Pozornost je dále věnována zákonu č. 185/2001 Sb., o odpadech, a pojmům vedlejší produkt a konec životního cyklu odpadu. Diplomová práce rovněž zachycuje kategorizaci odpadu v českém právním řádu a vymezuje kategorie nebezpečných odpadů, odpadů ostatních a komunálních odpadů.
Abstract The thesis deals with the legal definition of waste; it analyzes the meaning of the concept of waste in international, European and Czech legislation. The paper mentions the rich jurisprudence of the Court of Justice of the European Union, which has significantly influenced the concept of waste in the Directive 2008/98/EC. The thesis also concerns with the Act. No. 185/2001 Coll., on waste, and with the concept of by-product and concept of end-of-waste status. The paper also shows the classification of waste in the Czech legislation and defines the categories of hazardous waste, non-hazardous waste and municipal waste.
Summary The purpose of my thesis is to analyse the legal concept of waste and to show the classification of waste in the Czech legislation. The definition of waste is essential for waste management legislation which has not only environmental impact but also important business impact. This is the reason for my research.
The thesis is composed of three chapters, each of them dealing with different aspects of the concept of waste. Chapter One is introductory and provides with general background of waste. The chapter is subdivided into two parts. Part One describes linguistic development of the concept of waste and part Two reviews its historical development.
Chapter Two illustrates the approach to the legal definition of waste. The chapter consists of four parts dealing with the meaning of the concept of waste in international, European and Czech legislation. Part One focuses on international law and the definition of waste according to the Basel Convention and the OECD Acts. Part Two describes European approach to the legal definition of waste highlighting the Directive 2008/98/EC and mentioning important decisions of The Court of Justice of the European Union. This part also explains the concept of by-product and the concept of end-of-waste status. Part Three shows development of relevant Czech legislation, it examines the Act. No. 185/2001 Coll., on waste, and describes the concept of by-product and the concept of end-of-waste status in the Czech legislation. The chapter concludes with the comparison of international, European and Czech approach.
Chapter Three is about classification of waste in the Czech legislation and it is subdivided into four parts dealing with the Waste Catalogue and with the categories of hazardous waste, non-hazardous waste and municipal waste.
The conclusion contains summary of the research. I suggest that specifying lists should be passed.
