Podrobné pracovní stanovisko k návrhu Směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupnosti internetových stránek subjektů veřejného sektoru Podkladové odborné stanovisko k návrhu směrnice EU k přístupnosti (COM2012-721) a k jednotlivým ustanovením se zahrnutím připomínek a poznámek Pracovní skupina pro přístupnost informací, předkládá vedoucí PS Michal Autor: Rada Projednáváno, verze 0.3 ze dne 26.2.2013 Verze: Určeno pro: Přípravu instrukce k projednávání návrhu směrnice a připomínek členských států v březnu 2013 Slouží jako podklad pro instrukci k projednávání. Dokument obsahuje Důvod předložení: podrobná stanoviska ke znění směrnice, a to zejména připomínky a poznámky ke všem jejím ustanovením, včetně těch, ke kterým nebudou vzneseny připomínky při projednávání. Předmět:
Historie dokumentu Verze Datum Popis změn 0.1 12.2.2013 Verze dokumentu určená k připomínkám členům PS pro přístupnost 0.2 13.2.2013 Do dokumentu zahrnut souhrn z veřejné diskuse ke směrnici a z odborných konzultací 0.3 26.2.2013 Finalizovaný pracovní dokument
Poznámka zpracovatele: Tento dokument obsahuje zdrojové informace s odborními stanovisky týkající se projednávaného návrhu směrnice. Tento dokument v této podobě není oficiálním stanoviskem členského státu a ani oficiálním stanoviskem Ministerstva vnitra, ale naopak slouží jako odborné hledisko pro posouzení a vypracování oficiálních stanovisek a pozic k projednávání.
Podrobné pracovní stanovisko k návrhu Směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupnosti internetových stránek subjektů veřejného sektoru
Projednávaný návrh: Návrh Směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupnosti internetových stránek subjektů veřejného sektoru Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the accessibility of public sector bodies’ websites
Identifikátory dokumentu: 17344/12, COM721 final
Obecné připomínky Obecné připomínky byly uvedeny v materiálu s Rámcovou pozicí ČR k návrhu směrnice ve verzi určené pro Parlament ČR.
Výsledky veřejné diskuse k návrhu směrnice V rámci nově tvořeného webu o přístupnosti informací veřejné správy (www.pristupnostinformaci.cz) probíhá veřejná odborná diskuse k předloženému návrhu směrnice. Nad rámec této diskuse byly v rámci ČR provedeny také konzultace s organizacemi věnujícími se problematice informací pro osoby se zdravotním postižením a jejich zpřístupňováním. V rámci této – stále probíhající – diskuse zazněly některé zásadní připomínky, které jdou nad rámec připomínek uvedených v rámcové pozici zpracovávané před zahájením projednávání: Řada odborníků poukazuje na to, že se jeví jako velmi nešťastné to, že celé zdůvodnění předkládání návrhu takovéto směrnice je zdůvodňováno především ekonomickými zájmy v oblasti trhu webových technologií a trhu napříč členskými státy k technologiím přístupnosti internetových stránek. Jako by předkladatelé zapomínali na hlavní důvody, pro které je třeba evropský právní rámec oblasti přístupnosti sjednocovat. Přesto, že to předkladatel pravděpodobně neměl v úmyslu, vypadá to, jako kdyby jediným a hlavním impulzem pro předkládání této harmonizační směrnice byla jen potřeba sjednotit a rozšířit trh webových technologií a usnadnit práci dodavatelům technologií internetových stránek pro úřady. Z celého zdůvodnění se trochu vytrácí zájmy cílové skupiny, která přístupnost ocení nejvíce – tedy především osob se zdravotním postižením. Cílem této nové směrnice není a nemůže být usnadnit práci dodavatelům webových technologií, tedy alespoň prvoplánovitě, ale naopak usnadnit práci s internetovými stránkami a s informacemi na nich umístěnými těm, pro které jsou tyto internetové stránky prvotním zdrojem informací. Osoby se zdravotním postižením si jistě zaslouží vyšší míru prokázání snahy o naplnění jejich zájmů a jejich potřeb, než jakou prokázal předkladatel při přípravě zdůvodnění této směrnice. Chápeme potřebu zdůvodňovat přípravu nové regulace v rámci členských států EU v souvislosti s určitým segmentem poměrně specifického trhu, na druhé straně nemůžeme přejít bez povšimnutí byznysovou charakteristiku tohoto zdůvodnění, což je možno vnímat jako poměrně nedůstojné.
Považujeme za vhodné rozšířit zdůvodnění předkládaného návrhu směrnice o fakta týkající se rozšíření možností podnikání k vytváření hodnot právě ze strany osob se zdravotním postižením jako potencionálních zaměstnanců i podnikatelů a tím zvýšení jejich samotného uplatnění na trhu práce, ale také rozšíření možnosti rovných příležitostí pro využívání základních práv občanů také osobami se zdravotním postižením. Z mnoha diskuzí a konzultací vedených především s odbornou veřejností, a to jak na straně cílových skupin, a tedy osob se zdravotním postižením, tak na straně zprostředkovatelů autorů technologií které umožňují tvorbu a správu internetových stránek také pro subjekty veřejného sektoru a orgány veřejné správy vyplývá, že předkládaný návrh směrnice se nejeví jako příliš jednoznačný a že umožňuje celou řadu účelových a velmi nevhodných výkladů. V diskuzích se často objevovaly námitky na nesrozumitelnost textu a nesrozumitelnost konkrétních povinností, které by z takové směrnice pro jednotlivé zúčastněné subjekty vyplývaly. POZNÁMKA: Dotazováním mezi odbornou veřejností bylo zjištěno, že ve zdůvodnění avizovaných konzultací a porad se zúčastněnými subjekty zejména z řad zprostředkovatelů a dodavatelů technologií pro tvorbu internetových stránek se z ČR těchto konzultací bohužel nikdo neúčastnil. Z odborné diskuze i z dalších konzultací jednoznačně vyplývá obava o možnosti implementace navrhované směrnice, která je předkládána bez vazeb na v ní zmiňované dokumenty. Ať už se jedná o jakousi slibovanou evropskou normu zohledňující problematiku přístupnosti, nebo o jakousi slibovanou jednotnou metodiku posuzování shody s touto normou, měření přístupnosti vybraných webových stránek a také přípravy a srovnávání průběžných zpráv o plnění závazků plynoucích z této směrnice. Bez těchto vazebních dokumentů není možné posoudit jednak implementaci směrnice v rámci jednotlivých členských států, ale především to znamená netransparentnost tvorby harmonizovaného práva v této oblasti, včetně jednotlivých vazeb v rámci jednotlivých členských států. Tento princip je pro tak úzce odbornou záležitost, která se nedotýká trhu jako takového, ale pouze jeho vybraných ryze odborných segmentů, naprosto nepřijatelný. Navíc takto předkládaný návrh směrnice bez jakýchkoliv podrobností o avizovaných vazebních dokumentech přináší značnou nejistotu jak subjektů veřejné správy, tak i zprostředkovatelům a dodavatelům technologií pro tvorbu obsahu, ale v první řadě především cílovým uživatelům, tedy osobám se zdravotním postižením, které si tak prakticky nemohou být jisty mírou povinnosti k zachování a udržování přístupnosti určitých služeb. Dalším zcela zásadním problémem, který byl při konzultacích a diskuzích k tomuto návrhu poměrně hodně diskutován je fakt, že směrnice sice říká, že musí být přístupné internetové stránky, které se týkají některých služeb uvedených v příloze k této směrnici, ale vůbec nestanovuje rozsah této povinnosti dle jednotlivých typů informací na takových webových stránkách umisťovaných. Není například jasné, zda se veškeré povinnosti přístupnosti uvedené v této směrnici a připravovaných normách budou vztahovat také na dokumenty, formuláře a případné interaktivní aplikace a interaktivní rozhraní, které služby uvedené v příloze budou občanům zprostředkovávat. Také bez této specifikace a bez podrobností k těmto otázkám nelze v tuto chvíli jednoznačně říci, zda směrnice jako taková vůbec naplní svůj účel, kterým by mělo a musí být zlepšení podmínek pro využívání informací právě osobami se zdravotním postižením.
Stanoviska k jednotlivým článkům
Ke článku 1: Bez připomínek POZNÁMKA: Není nikde definován pojem “typ” ve smyslu, v jakém s ním počítá rozsah směrnice. Není tak jasné, co přesně se myslí “typem webových stránek” a v jaké míře a hloubce se na konkrétní stránky a služby povinnost vztahuje.
Ke článku 2: K odstavci 2: Není zcela jasné a srozumitelné, co se vlastně myslí obsahem webových stránek, respektive zda se myslí pouze kód stránky a technický prostředek pro sdělení informace, či zda se povinnosti vůči obsahu vztahují třeba i na dokumenty a jiné druhy informací, které jsou součástí webové stránky. K odstavci 3: Doporučujeme na konec textu uvést i “, včetně specializovaných programů asistivních technologií, které umožňují zpracovávat informace i osobami se specifickými potřebami.” V celém textu se asistivní technologie nezmiňuje a přitom se jedná o známý pojem a hlavně o druh specializovaného programového vybavení určeného pro osoby třeba se zdravotním postižením, s jehož pomocí mohou i tito uživatelé číst a zpracovávat informace. Na webových stránkách jsou umístěny informace v určité formě a s určitými technickými parametry a třeba jen díky softwaru pro odečítání obrazovky (což je klasický software asistivní technologie) se s těmito informacemi může seznámit nevidomý uživatel. Podobné je to třeba se softwarovými lupami apod. K odstavcům 4 až 7: Je vhodné zpřesnit definici normy, v této definici je norma pouze doporučujícím prostředkem, směrnice ale nejspíš počítá s povinným naplněním “nějaké” blíže nespecifikované normy.
Ke článku 3: K odstavci 1: Opět není jasný rozsah povinnosti vztahu vůči obsahu internetových stránek, jak je definováno v čl. 2, odst. 2, a rozsah povinnosti k informacím na těchto webových stránkách. Není jasné, zda se povinností zajištění přístupnosti obsahu myslí jen kód webové stránky s jeho základním obsahem, či třeba i dokumenty, formuláře a další formy informací, které jsou součástí takových webových stránek. K odstavci 1, písmeno a): Není jasné, co přesně se myslí “dostupnou elektronickou alternativou”. K odstavci 2: Zásadně nesouhlasíme s dobou implementace povinností této směrnice. Vzhledem k tomu, že dosud není jasný harmonogram jejího případného schválení a že nejsou jasné související dokumenty (jako je norma, která se má na základě této směrnice implementovat) je termín navržený v tomto ustanovení nereálný. Česká republika je na tom v oblasti přístupnosti daleko a již dnes má implementovány širší povinnosti, než určuje tento návrh, takže konkrétně nám jako členskému státu nebude takový termín činit problémy, ovšem jsme přesvědčeni o tom, že v některých jiných členských státech, byť by měly snahu,
nelze tento termín reálně stihnout, a to i s ohledem na míru rozdílnosti legislativního procesu v jednotlivých členských státech. K odstavci 3: S návrhem , aby Komise mohla v rámci přenesené pravomoci určovat další požadavky na přístupnost internetových stránek zásadně nesouhlasíme a považujeme jej za jednak neopodstatněný a jednak za návrh ve své podstatě snižující transparentnost celé směrnice. Sama EK připouští v souvislosti s článkem 5, že ani v tuto chvíli nejsou a nemusejí být k dispozici podrobnější zejména technicko-procesní specifikace základních principů přístupnosti, a vzhledem k sice rychle se vyvíjející, ale nedostatečně reagující technické platformě pro prezentování internetových stránek je naopak vhodné po určitou dobu (alespoň po dobu potřebnou k zavedení pravidel a vyhodnocení jejich fungování) zachovat právní jistotu ve stanovení obecného a dlouhodobého rámce technických opatření. Možnosti Komise stanovovat další technické specifikace nejsou pro tuto oblast účelné proto, že by ve svém důsledku přinášely právní nejistotu, ale hlavně by nebylo možné reagovat na měnící se povinnosti ze strany jednak samotných institucí veřejného sektoru a také ze strany dodavatelů technologií pro tvorbu internetových stránek a aplikací. Extenzivní využívání prováděcích pravomocí navíc může, vzhledem ke krátkým lhůtám pro provedení prováděcích opatření, ztížit implementaci do vnitrostátního práva, a to zejména v případech, kdy je prováděcím opatřením rozšiřována působnost základního aktu. V důvodové zprávě není uveden ani jeden konkrétní důvod pro takové opatření a není jasný ani případný rozsah opatření Evropské komise v této souvislosti. Svěření EK podobné pravomoci bez zjevných rozsahů a omezení není pro tuto ryze procesně-technickou odbornou oblast vhodné.
Ke článku 4: Bez připomínek
Ke článku 5: Nechápeme potřebu tvorby další evropské normy vyhlašované Evropskou komisí podle článku 8, když existuje mezinárodní a i v návrhu zmíněná norma Web Content Accessibility Guidelines (WCAG 2.0) jako norma ISO/IEC-40500 a samo ustanovení odstavce 3 počítá s její implementací, dokud nebude vytvořena a vyhlášena evropská norma podle odstavců 1 a 2 Tento způsob přípravy a vyhlašování norem se nám zdá nestandardní a nechápeme, proč EK předkládá návrh směrnice, když normy, jež chce prostřednictvím směrnice převést do aplikační praxe, nejsou k dispozici. Ustanovení tohoto článku snižují právní i procesní nejistotu a jeho zachování v této podobě bude přinášet problematickou implementaci principů přístupnosti, neboť není a nebude jasné, na základě jaké normy jsou principy a jejich shoda určovány.
Ke článku 6: Bez připomínek
POZNÁMKA: Snaha o zajištění přístupnosti i pro jiné internetové stránky, než jsou dle typu uvedeny v příloze je jistě chvályhodná, dotčené ustanovení ovšem příliš nereaguje na ustanovení čl. 21, písm. c), Mezinárodní úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením. A pokud reaguje, je škoda, že to zde není explicitně uvedeno.
Ke článku 7: K odstavcům 1 a 4: Opět není znám ani mechanismus tvorby a ani principy v těchto ustanovením zmíněné metodiky pro měření souladu internetových stránek s touto směrnicí. Nechápeme, proč EK předkládá návrh směrnice bez jakéhokoliv dalšího vyjasnění a proč nyní nejsou k dispozici a k projednání také ve směrnici zmíněné dokumenty, jako je například taková metodika. To, že při projednávání této směrnice bez těchto vazeb, nejsou tyto dokumenty a ani jejich principy k dispozici, snižuje značně transparentnost přípravy rámcové úpravy EU v této oblasti a snižuje to právní jistotu a možnosti její implementace jednotlivými členskými státy. K odstavcům 2 a 6: Rámcově nemáme námitky proti zpracovávání a předkládání zpráv o plnění povinností v této oblasti, dokonce to považujeme naopak za vhodný způsob veřejné kontroly. Nicméně roční periodicita v této věci se nám zdá nepřiměřená, již vzhledem k vývoji technologických prostředků a pomalejší implementaci nových technologií při tvorbě internetových stránek u subjektů veřejného sektoru. Vzhledem k tomu, že neexistuje metodika zmíněná v odstavcích 1, 4 a 5, není vůbec jasné, jak si EK představuje ono “měření” uvedené v odstavci 2. Jakou formou se co má měřit a jakou formou výsledky měření vyhodnocovat a sdělovat? Jaké technické prostředky budou členské státy muset využívat pro takové měření? Bez těchto otázek nelze s takovouto obecně danou povinností bez jakýchkoliv podrobností v této podobě souhlasit. (souvisí s odstavcem 5)
Ke článku 8: Připomínky související s ustanovením tohoto článku jsou uvedeny v předchozích připomínkách.
Ke článku 9: Bez připomínek POZNÁMKA: Bylo by vhodné, aby v rámci “výboru” pracovali jak odborníci jednotlivých členských států na problematiku přístupnosti z technického hlediska, tak i odborníci z hlediska právně-procesního. Práce výboru bude velice důležitá, už vzhledem k přípravě a vyhlašování aktů dle článků 3, 5, 7 a 8, a proto by měl výbor fungovat co nejtransparentněji a i odborné organizace jednotlivých členských států by s ním měly spolupracovat. Přitom existují již dnes dobré základní platformy, jako je projekt ATIS4all, ETMA apod.
Ke článku 10:
K odstavci 1: Vzhledem k tomu, že dosud není jasný harmonogram jejího případného schválení a že nejsou jasné související dokumenty (jako je norma, která se má na základě této směrnice implementovat) je termín navržený v tomto ustanovení nereálný. Česká republika je na tom v oblasti přístupnosti daleko a již dnes má implementovány širší povinnosti, než určuje tento návrh, takže konkrétně nám jako členskému státu nebude takový termín činit problémy, ovšem jsme přesvědčeni o tom, že v některých jiných členských státech, byť by měly snahu, nelze tento termín reálně stihnout, a to i s ohledem na míru rozdílnosti legislativního procesu v jednotlivých členských státech.
Ke článku 11: Bez připomínek
Ke článku 12: Bez připomínek
Ke článku 13: Bez připomínek
K příloze: Návrh směrnice ve své příloze stanoví minimální rozsah jednotlivých typů internetových stránek veřejného sektoru, které mají členské státy zveřejnit. Vhodnější se ovšem jeví zveřejnit přehled informací, a to zejména o nejčastějších životních situacích, a zároveň v rámci těchto informací umožnit přístup k internetovým aplikacím nebo službám, které stát poskytuje v souvislosti s těmito životními situacemi. ČR se domnívá, že v rozsahu základních služeb vymezených přílohou chybí následující specifikace veřejných služeb a navrhuje jejich doplnění: 13. Seznam institucí veřejného sektoru s udáním kontaktních informací a vymezení jejich působnosti Mělo by být garantováno, že členské státy, které vedou adresář svých orgánů a institucí zajišťujících určité služby, jej povedou v přístupné formě. Mělo by být garantováno, že potřebuje-li osoba se zdravotním postižením zjistit, kam se může v nějaké věci či agendě obrátit, měla by mít k dispozici seznam institucí a úřadů, a to i s uvedením jejich základních kontaktních informací a vymezení rozsahu působnosti. ČR má službu adresáře veřejné správy a souboru životních situací v rámci Portálu veřejné správy a tyto zdroje jsou hojně využívány. 14. Obstarání povolení k podnikání a zajištění práv a povinností souvisejících s podnikáním ve členském státě Zcela chybí garance přístupnosti služeb umožňujících kterémukoliv občanovi začít podnikat a podnikat v daném členském státě, a to včetně informací o podmínkách, které pro podnikání musí splnit. Zahrnutím této služby do zmíněného výčtu by byla zvýšena možnost podnikat i pro osoby se specifickými potřebami v rámci členských států a zvýšena transparentnost možnosti podnikat napříč Evropskou unií.
