PODKLADOVÁ ANALÝZA PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ

PODKLADOVÁ ANALÝZA PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ

Pro Transparency International - ČR zpracoval kolektiv Syscontrol Consulting s.r.o. v říjnu 2009

Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

Obsah I.

Zákon o finanční kontrole .............................................................................................................. 2 Poznámky některým ustanovením zákona: ........................................................................ 3 Interní audit ................................................................................................................................... 4 Protikorupční audity ve státní správě............................................................................................ 6 Problematické okruhy v rámci přijímání protikorupčních opatření: ................................... 7 Analýza protikorupčních linek v orgánech státní správy a samosprávy ...................................... 11 Problematika dotací .................................................................................................................... 13 Závěr ............................................................................................................................................ 15

II. III. IV. V. VI.

I.

Zákon o finanční kontrole

Kontrola realizovaná orgány veřejné správy by měla být jedním z nástrojů státu k zajištění ochrany zájmů společnosti a dodržování právních předpisů. V současné době je kontrola, označovaná mnohdy jako inspekce, dozor, dohled či přezkum, upravena dle analýz MV ČR1 více než 200 právními předpisy (hmotně-právní otázky) a více než 60 právních předpisů upravuje procesně-právní otázky kontroly. To na jedné straně způsobuje roztříštěnost, nejednotnost a duplicitnost činností, na straně druhé existují oblasti, které nejsou upraveny vůbec popř. pouze interními přepisy (především v územní samosprávě). Kontrolní terminologie je nejednotná (zvláště ve vztahu k legislativě EU), chybí definice některých základních pojmů (různé interpretace stejných pojmů). Obecný nedostatek transparentnosti a otevřenosti (zveřejňování výsledků) kontrol veřejnosti otevírá větší prostor pro korupci. Na počátku devadesátých let minulého století především v důsledku politických a společenských změn došlo ke hromadnému snižování počtu specializovaných kontrolních útvarů ve veřejné správě a tím k oslabení vnitřních kontrolních systémů, finanční kontrola se převážně orientovala na ověřování vnějších podnětů. V českém právním řádu po roce 1989 např. nebyly upraveny systémy finanční kontroly ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti – tj. např. kontrola výkonu přenesené působnosti ÚSC (zákon o státní kontrole toto neřešil). Od roku 1994 existoval Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ), ten však nepředstavuje alternativu finanční kontroly ve veřejné správě, jeho vznik tudíž nenahradil zrušení tehdejšího Ministerstva státní kontroly. NKÚ představuje nezávislou kontrolní instituci, kontrolující především státní majetek a výdaje státního rozpočtu. Řada oblastí se kontrole NKÚ vymyká (obecní a krajská samospráva, vysoké školy a další veřejnoprávní instituce), ze zákona o NKÚ vyplývá nemožnost ukládat povinnosti k zajištění nápravy zjištěných nedostatků atd. Nepříznivou situaci (absence kontrolních mechanismů výrazně napomohla rozvoji korupčních metod při privatizaci bývalých státních podniků) řešily vlády před rokem 2000 přijetím řady usnesení k posílení kontrolních systémů zejména u ústředních správních úřadů (např. usnesení vlády ČR č. 125/1999 - Vládní program boje proti korupci v České republice). Snažily se tím překlenout období do účinnosti nové legislativní úpravy na úseku hospodaření s veřejnými finančními prostředky a 1

předkládací zpráva k návrhu zákona o kontrole


majetkem státu - včetně návrhu zákona o finanční kontrole. Návrhů zákona různých kvalit byla postupně vytvořena celá řada, schválen byl až ten z poloviny roku 2001, z doby, kdy již Česká republika nesplnila závazek ve vztahu k Evropské unii zavést systém finanční kontroly, a hrozily problémy s čerpáním finančních prostředků z fondů Evropské unii. Zákon o finanční kontrole od roku 2002 zavedl „státní finanční kontrolu“ opětovně do systému kontroly v České republice a prezentován byl jako (a) interní nástroj vlády ke kontrole rozpočtového hospodaření s prostředky, které jsou vynakládány ze státního rozpočtu; (b) prostředek ke splnění požadavků Evropské unie na existenci efektivní finanční kontroly a efektivní kontroly v ostatních nefinančních oblastech, kdy absence finanční kontroly v České republice byla jedním z nejvíce kritizovaných bodů v pravidelných hodnotících zprávách; (c) prostředek k vytvoření podmínek pro zpřísnění či zprůchodnění boje proti korupci a proti jiným formám závažné finanční kriminality ve veřejné správě. Již v průběhu schvalování návrhu zákona se objevily některé otázky, které zůstaly nedořešeny dodnes a způsobují problémy aplikace a vyšší účinnosti zákona (aplikace zákona na územní samosprávu, zveřejňování výsledků kontrol, vztah k ostatním zákonům - zákon o státní kontrole, správní řád, zákon o NKÚ, zákon o obcích) atd.

Poznámky některým ustanovením zákona: K § 1 odst. 3 zákona – z působnosti zákona jsou bohužel vyjmuty právnické osoby, k nimž stát nebo územní samosprávný celek plní funkci zakladatele, tedy dnes často zakládané a orgány územní samosprávy velmi oblíbené a.s., s.r.o. a o.p.s. (snad jen vyjma postavení společnosti jako žadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory). K § 2 zákona – některé zavedené pojmy v tomto ustanovení jako je „orgán veřejné správy“ či „vedoucí orgánu veřejné správy“ přinášejí především v územní samosprávě řadu aplikačních problémů a nejasností (viz dále). k § 4 odst. 1 písm. d) zákona – hlavním cílem finanční kontroly má být mj. „hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy“. Naplňování tohoto vznosného obecného cíle přináší v praxi řadu problémů, neboť žádný právní předpis nedává návod např. starostům menších obcí jak tyto pojmy konkrétně posoudit a hodnotit. Absence praktické a teoretické přípravy znemožňuje jeho plnění. k § 5 zákona odst. 1 – v ustanovení je zakotvena povinnost osobní odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy za „organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly a s tím související povinnost přijímaní opatření k nápravě zjištěných nedostatků“. V praxi si však velice málo těchto vedoucích (především na úrovni PO) plně uvědomuje plný dosah tohoto ustanovení, řada činností je prováděna pouze formálně, v řadě případů úplně chybí. V této souvislosti se vyskytují často problémy, kdo v příspěvkových organizacích systém finanční kontroly vytváří, zdali je to vedoucí této organizace (§ 5), jako vedoucí orgánu veřejné správy nebo územní samosprávný celek (§ 9) jako zřizovatel. V případě obce, není (zejména ve vztahu k zákonu o obcích) zřejmé, kdo plní funkci vedoucího orgánu veřejné správy (ačkoliv dle § 2 zákona o finanční kontrole je to starosta). V obci, která je spravována volenými kolektivními orgány, jsou odpovědnost a kompetence rozděleny mezi zastupitelstvo obce, radu obce, starostu a obecní úřad (tajemník). Názorně to ukazuje nemožnost Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

zřídit v souladu (§ 28) zákona útvar interního auditu, neboť jeho zřízení by bylo v rozporu se zákonem o obcích. Starosta nemůže takový útvar v rámci struktury obecního úřadu zřídit (to je vyhrazeno radě) ani mimo strukturu (to by rozhodovalo zastupitelstvo), starosta nemůže jmenovat vedoucího ani ostatní zaměstnance toho útvaru a stanovit jim plat (vyhrazeno radě a tajemníkovi). k § 8 zákona odst. 1 - v ustanovení je stanovena povinnost správce kapitoly SR (převážně ministerstva) “vytvořit systém finanční kontroly a zajistit prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému“ - porušování (nenaplňování) tohoto ustanovení patří k nejčastěji porušovaným ustanovením zákona v kontrolních protokolech (závěrech) NKÚ. k § 13 odst. 1 – výkon veřejnosprávní kontroly na místě se řídí třetí částí zákona o státní kontrole (faktické převzetí kontrolního řádu) - v některých částech zákon o státní kontrole (z roku 1991) neodpovídá současnému pojetí kontroly (námitkové řízení, zahajování a ukončování kontrol), chybí také provázanost s novým správním řádem (vyloučení kontrolujících, náležitosti správních rozhodnutí, doručování). V této souvislosti oceňuji snahy o návrh zákona o kontrole, který by sjednotil obecnou úpravu kontrolních procesů. k § 26 zákona – ustanovení upravující předběžnou kontrolu u orgánů veřejné správy – především u příspěvkových organizací, kde dochází k nedostatkům schvalovacích postupů předběžné kontroly, v praxi je běžné též spojování funkcí (správce rozpočtu a hlavního účetního) bez povinného zdůvodnění. k § 28-31 zákona - postavení a nezávislost interního auditu - efektivní využívání interního auditu vyžaduje dořešit otázky nezávislosti jejich útvarů, vztahů a vazeb mezi útvary interního auditu a útvary kontrolními a také vztahů k radám obcí, zastupitelstvům i jejich kontrolním komisím. Vnímání interního auditu jako kontrolního a inspekčního nástroje a často rozšířená obava z možného ohrožení pozic managementu v subjektech veřejného sektoru brání chápání interního auditu jako monitorovacího a konzultačního nástroje (blíže následující část II.). k § 29 odst. 4 zákona – ustanovení zákona upravuje možnost orgánu veřejné správy (§ 8 odst. 1 a § 9 odst. 3) nahradit funkci interního auditu u organizací ve své působnosti výkonem veřejnoprávní kontroly. Bohužel dle našeho názoru toto ustanovení dává orgánům veřejné správy nešťastně větší volnost při rozhodování o nahrazování interního auditu veřejnoprávní kontrolou, které je v praxi velmi časté a to i v případech, kdy není objektivně prokázáno, že se jedná o „případy s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky“.

II.

Interní audit

Zavedení institutu interního auditu do kontrolní praxe veřejné správy mělo dle tvůrců zákona představovat jeden z pilířů systému finanční kontroly. Interní audit je definován jako nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému veřejné správy. Dále by měl mj. zjišťovat, zda rizika jsou včas rozpoznávána a zda jsou eliminována či zmírňována


odpovídajícími opatřeními, zda řídící kontrola poskytuje spolehlivé a včasné informace vedoucímu orgánu a zda vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný. Po osmi letech účinnosti zákona se tento institut v praxi sice vyskytuje, avšak především jeho účinnost a funkčnost velmi zaostává za očekáváními a to hned z několika důvodů, z nichž některé uvádím: a) negativní vnímání interního auditu jako útvaru zabývajícího se pouze kontrolou, inspekcí a dozorem. Pokud je interní audit takto vnímán, je získávání objektivních a pravdivých informací pro interní auditory velmi obtížným úkolem. Uvedené vnímání potvrzuje stávající praxe, kdy se ukazuje, že nedůvěra, nedostatečná součinnost a neochota ke změnám jsou nejčastějšími překážkami dalšího rozvoje. Setkáme se i s případy, kdy určitá „povinná“ praxe v pozici interního auditora je průpravou pro budoucí funkce manažerů, na pozici totiž získají všeobecný přehled o organizaci a prohloubí si komunikační dovednosti, nebo je dokonce interní audit odkladištěm služebně starších zaměstnanců. b) vztah mezi vedením organizace a útvarem interního auditu, který je klíčový, neboť dostatečná podpora vedení2, pochopení úlohy a podstaty interního auditu a ochota v kontextu výsledků auditu prosadit změny systému je nezbytná. S tím úzce souvisí nedostatečná odborná vzdělanostní úroveň vedoucích a ostatních zaměstnanců, kteří nejsou schopni zavést navržená doporučení do stávající praxe. c) postavení útvaru v organizační struktuře a úkoly mu svěřené. V současné době je útvar interního auditu zřízen dle výzkumů pouze u 38% účetních jednotek státní správy, zároveň však v důsledku tzv. „úsporných“ opatření dochází k rušení útvarů interního auditu nebo zvlášť pověřených zaměstnanců u obcí a příspěvkových organizací územních samosprávných celků, kde je jeho funkce nezastupitelná. Většina obcí nyní nahrazuje funkci útvaru interního auditu jinými opatřeními (např. nákupem služeb externích auditorů), v organizacích veřejné správy s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik se funkce interního auditu nahrazuje výkonem veřejnosprávních kontrol (§ 25 odst. (5) zákona). Takové veřejnoprávní kontroly ale nejsou ve všech organizacích prováděny, tím není prověřena reálná potřeba zřízení a kontrolní mechanismy selhávají. Dalším problémem je dlouhodobá tendence k začleňování interního auditu do útvarů společně s výkonem veřejnosprávních a dalších kontrol, a s tím mnohdy související organizační začlenění interního auditu v rozporu se zákonem (ústřední orgány státní správy nevyjímaje). Z hlediska auditovaných oblastí převládají v kontrolních plánech audity legality a finanční audity nad audity výkonu či audity systému, což neodpovídá smyslu zákona (např. systém řízení rizik není v převážné většině organizací zaveden), ani modernímu pojetí interního auditu, kdy se interní auditor z kontrolora stává architektem kontrolních procesů a znalostním manažerem. d) samotné povolání interních auditorů, na které jsou zákonem kladeny vysoké morální a vzdělanostní nároky. Pro pracovníky, z nichž naprostá většina má předchozí zkušenosti s kontrolou, je mnohdy velice obtížné, zapomenout na předchozí praxi a přijmout

2

Průzkum provedený pro Český institut interních auditorů (dále ČIIA) ukázal, že obecně o interní audit nemají manažeři velký zájem.


přesvědčení, že nyní jsou tu jako kolegové a poradci, tedy ti, kteří pomáhají a nikoliv jako osoby, které trestají chyby a prohřešky a přesvědčit o tom ostatní kolegy. S tím souvisejícím je výkon nepříliš prestižního povolání, neodpovídající platové ohodnocení a v neposlední řadě i to, že zavedení a pouze doporučení přijetí etického kodexu interního auditora. Předpokladem pro efektivní činnost zaměstnanců interního auditu je neustálé zvyšování profesní kvalifikace – širšímu využívání vzdělávacích akcí však postupně začíná bránit zvyšování cen a konferenčních poplatků včetně např. Českého institutu interních auditorů. Obecně lze k praktické aplikaci zákona o finanční kontrole uvést následující. Přes veškerou, jistě chvályhodnou snahu MF (řada studií, metodiky, pořádání školení, seminářů atd.), přetrvává v praxi řada aplikačních problémů. Nesprávná aplikace zákona však není vždy způsobena nedostatečnou odbornou úrovní zaměstnanců příslušných útvarů, ale v některých případech především „laickou“ politickou reprezentací vedení subjektu veřejné správy. Vliv vedení organizace na finanční kontrolu stejně tak jako na útvar interního audit je rozhodující a určující (podle našeho názoru nadměrný). Podle našich zkušeností je zákon o finanční kontrole správně chápán i aplikován převážně u správců rozpočtových kapitol, a to především v souvislosti s čerpáním prostředků z EU (MŠMT, MPSV, MŽP a další). Povinnosti vyplývající z direktiv EU přispěly k rozvoji zvláště v tomto programovém období (tj. od roku 2007). Horší však je situace u krajů (pozitivně v tomto směru lze hodnotit kroky Karlovarského kraje), naopak naprostá absence některých systémů finanční kontroly je zřejmá u měst, městysů, obcí a městských částí velkých měst. Neuspokojivá situace je též u organizačních složek státu a ostatních právnických osob, které hospodaří s veřejnými prostředky (vyjma zdravotních pojišťoven).

III.

Protikorupční audity ve státní správě

Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011 schválená usnesením vlády ČR dne 25. října 2006 č. 1199 uložila do 31. března 2007 provést vnitřní protikorupční audity v rámci svěřené působnosti a přijmout příslušná opatření k minimalizaci rizika korupce. V části II/10 usnesení je tento úkol uložen členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy v rámci svých úřadů a organizačních složek státu, příspěvkových organizací, osob ovládaných ve smyslu příslušných ustanovení obchodního zákoníku. Cílem auditů mělo být odpovědět na otázku, zda existující protikorupční nástroje dokáží eliminovat reálná korupční rizika a tím současně vytvořit předpoklad pro zavedení účinných řídících a kontrolních mechanizmů, které sníží možnost výskytu korupčního jednání a jeho dopadu na celou organizaci. MF byla zpracována Metodika pro zpracování výstupů z vnitřních protikorupčních auditů spolu s formulářem, na základě kterého vedoucí zaměstnanci orgánů státní správy posuzovali několik oblastí, především: a) procesy, činnosti, které se skutečně v jejich působnosti vyskytují a které byly reálně identifikovány v rámci vnitřního protikorupčního auditu; b) definování příčin, které vedou ke vzniku rizika; Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

c) definování opatření, kterými navrhují eliminovat určité riziko, včetně využití definovaných kategorií opatření, případně měli určit pořadí využitelnosti opatření. Po vyhodnocení odpovědí a předložených návrhů byly zpracovány informace pro nadřízený orgán o průběžném plnění nebo splnění úkolů uložených předmětným usnesením vlády konkrétnímu orgánu státní správy. Z veřejně přístupných zdrojů lze zjistit, že většina orgánů státní správy „má přijata konkrétní protikorupční opatření“. Tato opatření jsou však specifikována pouze v obecné rovině nebo se jedná o opis textů vládních programů, materiálů Transparency CZ, apod. Ministerstvo vnitra sumarizovalo informace, které obdrželo od ostatních orgánů státní správy a zpracovalo „Zprávu o provedených vnitřních auditech v rámci svěřené působnosti resortů a ostatních ústředních orgánů státní správy s návrhy protikorupčních nástrojů“.

Problematické okruhy v rámci přijímání protikorupčních opatření: 1)

podceňování implementace účinných protikorupčních opatření: Vedoucí zaměstnanci na všech úrovních řízení mají velmi dobré teoretické znalosti v oblasti boje proti korupci, získané v rámci vzdělávání; nicméně v řadě případů nejsou schopni tato opatření účinně přijímat z několika důvodů. Tato problematika je obecně mezi zaměstnanci na všech stupních řízení značně nepopulární, jedná se z jejich pohledu o „okrajovou“ záležitost. Nedostatečně účinná opatření zdůvodňují nejčastěji nedostatkem kvalifikovaných zaměstnanců, schválenou systemizací, technickými problémy v oblasti IT, nedostatkem finančních prostředků.

2)

Formalismus: Problematika boje proti korupci je řešena průběžně již od roku 1997, kdy Vláda ČR svým usnesením č. 673 ze dne 29. října 1997 uložila ministru vnitra “navrhnout koncepci ofenzívních metod odhalování korupce pracovníků a funkcionářů veřejné správy”. Je pravděpodobné, že v prvních letech účinnosti vládního programu boje proti korupci byli někteří vedoucí ústředních orgánů státní správy velmi aktivní i s ohledem na atmosféru ve společnosti (včetně negativního hodnocení České republiky v rámci CPI – Transparency CZ). V letech 1997 až 2003 bylo zjištěno ročně v průměru 377 případů podezření z trestného činu zneužití veřejného činitele dle ust. § 158 tr. zákona, od roku 2004 je však patrný neustálý pokles této trestné činnosti (zdroj: Zpráva o korupci v České republice v letech 2005 - 2006 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci, www.mvcr.cz). Rovněž počet osob stíhaných a vyšetřovaných pro tento trestný čin od roku 2004 znatelně poklesl. Ze stejně zprávy citujeme: „Od roku 1998 do roku 2002 zaznamenal CPI postupně zhoršující se míru korupce pro Českou republiku. Od roku 2003 je zaznamenána zlepšující se tendence trendu CPI. Toto spolehlivě zjištěné zlepšení hodnoty lze přisoudit vstupu České republiky do Evropské unie, čímž se zvýšil její kredit v očích respondentů jednotlivých průzkumů v souvislosti s volným pohybem osob, zboží, služeb, kapitálu a důvěrou v transpozici a implementaci komunitárního práva Evropských společenství. V roce 2006 se ČR umístila lépe než v předchozím období, byť tento posun není příliš signifikantní.“


V této souvislosti však upozorňujeme na možnost, že od roku 2002 mohlo docházet k významnému útlumu při vyhledávání a dokumentaci protiprávního jednání zaměstnanců státní správy. V některých orgánech státní správy byly od roku 1998 zřizovány odborné útvary, které se zabývaly odhalováním protiprávní činnosti svých zaměstnanců – tyto případy byly po interním prošetření a zadokumentování předávány orgánům činným v trestním řízení. Tento pozitivní jev měl však svoji stinnou stránku; případy byly značně medializovány a kontraproduktivně se právě ty orgány, které se snažily aktivně bojovat s korupcí, staly terčem kritiky, že jejich zaměstnanci jsou ve velké míře korumpováni, což se projevilo následným negativním hodnocením vedoucích těchto orgánů státní správy. Postup měl za následek nejen omezování kompetencí a pravomocí úředníků, kteří se protikorupční tématikou zabývali, ale následně docházelo k organizačním a personálním změnám, což vedlo ke snížení počtu zjištěných případů korupce. Od roku 2003 lze ve státní správě sledovat zvyšující se význam nově vytvořených útvarů interního auditu se současným omezením činnosti specializovaných útvarů a oddělení kontroly na centrální úrovni. Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

3)

-

-

Vnitřní kontrolní činnost V řadě případů je u orgánů státní správy a samosprávy podceňována úloha vnitřní kontrolní činnosti v systému řízení a je nepřípustně „nahrazována“ interním auditem. Není posuzována efektivita a prokazatelnost provádění vnitřní kontrolní činnosti, stejně jako nejsou prováděny pravidelné i namátkové kontroly průběhu rozhodovacího procesu. Dalším slabým místem je neexistence odborných kontrolních útvarů, přímo zaměřených na provádění vnitřní kontrolní, revizní nebo inspekční činnosti uvnitř organizace (včetně prošetřování podnětů a stížností dle ust. § 175 správního řádu3). Není vytvářen dostatečný časový prostor pro kontrolu podřízených zaměstnanců, podřízení nejsou pravidelně seznamování s výsledky kontrol, zároveň tyto výsledky nejsou sumarizovány, zobecňovány a zveřejňovány uvnitř organizace. Povinnost provádět vnitřní kontrolní činnost není zakotvena ve vnitřních předpisech úřadu. Jedná se především o tyto oblasti: monitoring funkce a kvality vnitřního kontrolního systému v daném časovém období včetně účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, identifikace a vyhodnocování míry rizik, která lze charakterizovat dle závažnosti zjištěných nedostatků při provádění vnitřní kontrolní činnosti, zobecňování výsledků kontrolní činnosti na všech stupních řízení, zvyšování úrovně a vypovídací schopnosti kontrolních postupů v přímé souvislosti s informovaností vrcholového managementu o stavu sledované reality a zajištění zpětné vazby, popř. postihů nebo odstranění nedostatků, s následným preventivním vlivem, vyhodnocování účinnosti přijatých opatření nebo doporučení k nápravě, kdy organizační útvary, které provedly kontrolu, jsou povinny navrhovat změny nebo úpravy příslušné legislativy a vydávat stanoviska k nedostatkům zjištěným v rámci kontrolní činnosti.

4)

Etický kodex a vzdělávání Slabou stránkou je rovněž neexistence etického kodexu nebo jeho nezávaznost a právní nevymahatelnost, nedostatečný systém vzdělávání úředníků, chybějící vzdělávací semináře zaměřené na problematiku etiky a boje proti korupci, včetně školení se zaměřením na sociálně patologické jevy na pracovišti. Často není řešena problematika přijímání darů a pozorností - není stanoveno co je a co není povoleno a jakým způsobem se má konkrétní úředník v konkrétní situaci zachovat. Ve vnitřních normativních aktech nejsou řešeny případy napadení (slovního i fyzického) úředníka a jeho povinnosti ohlašovat tyto mezní situace nadřízeným. V rámci provedených protikorupčních auditů nebyly zřejmě zjišťovány názory a postoje úředníků nejen k problematice boje proti korupci, ale k dalším důležitým oblastem souvisejícím s protikorupčními opatřeními (princip více očí, transparentnost postupů, rozfázování procesů, úroveň využití IT, atd.).

5)

Interní komunikace Nejsou nastaveny účinné zpětnovazební mechanismy uvnitř organizace, v řadě případů existuje pouze sdělování pokynů a informací shora dolů bez zajištění zpětné vazby - informací

3

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád


zdola nahoru. V této oblasti pokládáme za slabé místo úroveň odborného a metodického dohledu. Z dostupných informací není zřejmé, jakým způsobem byly zmiňované protikorupční audity provedeny, v jakém rozsahu a s jakou vypovídací schopností. Není zřejmé, zda při jejich provádění byla pouze striktně dodržena zmíněná metodika nebo byly důkladně posuzovány všechny oblasti. Z výše uvedeného textu je zřejmé, a vyplývá to rovněž z provedené analýzy zákona o finanční kontrole, že jedním z nejdůležitějších protikorupčních opatření je efektivní provádění vnitřní kontrolní činnosti. Pro informaci citujeme z předkládací zprávy k návrhu zákona o kontrole: „V roce 2005 zpracovalo Ministerstvo vnitra v úzké součinnosti s ostatními ministerstvy a dalšími správními úřady „Analýzu současného systému kontroly ve státní správě České republiky“, kterou vzala vláda na vědomí usnesením vlády ze dne 15. června 2005 č. 738. Současně bylo tímto usnesením uloženo ministru vnitra zpracovat ve spolupráci s vedoucím Úřadu vlády a vládě do 31. prosince 2005 předložit materiál zabývající se možnostmi sjednocení právního prostředí v oblasti kontroly veřejné správy v České republice. Uvedený materiál nazvaný „Možnosti sjednocení právního prostředí kontroly prováděné orgány veřejné správy v České republice“ vzala vláda na vědomí usnesením ze dne 18. ledna 2006 č. 70. Z obou uvedených materiálů a řady souvisejících diskusí, konzultací a jednání bylo zjištěno, že současná právní úprava kontrolních postupů je značně roztříštěná, nejednotná, mnohdy duplicitní, či naopak neúplná nebo nepřesná atd., což způsobuje mimo jiné především právní nejistotu adresátů příslušných norem. V současné době je kontrola ve veřejné správě, mnohdy zahrnuta do činností označovaných jako inspekce, dozor, vrchní dozor, státní kontrola, dohled, přezkum apod., upravena více než 200 právními předpisy, které řeší především hmotněprávní otázky, nicméně i přesto více než 60 právních předpisů upravuje též kontrolní proces, který je však z hlediska svých obecných institutů obdobný či dokonce totožný. Závěrem je tedy konstatování vhodnosti, resp. nezbytnosti zpracování nového zákona, který by jednotně upravil obecné instituty kontroly. Proto vláda současně uložila ministru vnitra zpracovat a do 30. června 2006 předložit věcný záměr nového zákona o kontrole. Usnesením vlády ze dne 12. července 2006 č. 852 byly schváleny „Výchozí teze pro zpracování návrhu věcného záměru zákona o kontrole“, a následně usnesením vlády ze dne 18. června 2007 č. 672 „Věcný záměr zákona o kontrole a zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím uvedeného zákona“, jímž bylo současně ministrovi vnitra uloženo zpracovat v součinnosti s ostatními resorty návrh zákona o kontrole a spolu s ním též návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o kontrole. Z veřejně dostupných zdrojů jsme však nezjistili, v jaké fázi je příprava zákona v současnosti. Za závažný problém považujeme odložení účinnosti služebního zákona4 až od 1. 1. 2012, s výjimkou několika ustanovení. Faktická neexistence Generálního ředitelství státní služby a neúčinnost tohoto zákona způsobuje značné problémy při implementaci protikorupčních opatření

4

zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech


v celé státní správě (především s ohledem na jednotný způsob vzdělávání úředníků na všech stupních řízení, na odborný a metodický dohled, provádění kontrolní činnosti, atd.).

IV.

Analýza protikorupčních linek v orgánech státní správy a samosprávy

Analýzou informací získaných z veřejně přístupných zdrojů, zejména z odkazů státních institucí uvedených na portále veřejné správy http://portal.gov.cz, byla indikována následující zjištění. Problematika oznámení korupčního jednání státních a krajských úředníků není stále realizována jednotnou centrální formou a to i přesto, že od roku 2007 existuje bezplatná protikorupční linka 199, kde občané České republiky mají možnost snazšího přístupu k bezplatnému právnímu poradenství v případech, kdy se stanou svědky korupčního jednání. Protikorupční linka 199 je jedním z opatření, které Ministerstvo vnitra ČR (MV ČR) připravilo na základě Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2007 až 2011. Z 57 analyzovaných institucí má na svých webových zřetelně umístěný odkaz na výše uvedenou linku 199 pouze 16 státních institucí, zejména ministerstva České republiky. U 5 státních orgánů byla linka 199 uvedena jako právní pomoc občanům a k nahlašování korupčního jednání zaměstnanců těchto institucí bylo uvedeno jiné spojení na interní telefonní linku, která je spravována převážně odděleními vnitřní kontroly (inspekce) těchto orgánů státní správy. Jedná se o Zelenou linku Ministerstva pro místní rozvoj, Protikorupční linku Ministerstva financí a telefonní linky na Ministerstvo spravedlnosti a vnitra a bezplatnou protikorupční linku Celní správy České republiky. Přímo interní protikorupční linky sami provozují Česká obchodní inspekce, Vězeňská služba České republiky, Český úřad zeměměřický a katastrální.


Ze 14 vyšších územně samosprávních celků (13 krajů + hlavní město Praha) zrealizoval svůj protikorupční portál pouze Magistrát hlavního města Prahy. V ostatních 13ti krajích nebyl nalezen zřetelný odkaz na jakoukoli interní protikorupční linku nebo výše uvedenou bezplatnou linku 199. Neexistence jakéhokoli, na první pohled zřejmého, odkazu na linku, určenou k nahlašování případného korupčního jednání, není problémem jen krajských úřadů. Na stránkách ministerstva dopravy, zdravotnictví a kultury také nebyl nalezen viditelný odkaz na protikorupční linku a u 21 z 28 analyzovaných státních institucí nemá občan možnost vyčíst z webových stránek těchto úřadu informaci, kam se obrátit v případě problému s korupčním jednáním.


Analýza provozu samostatných protikorupčních linek nemohla být provedena z důvodu absence relevantních srovnávacích údajů. Z dostupných informací bylo zjištěno, že např. na elektronickou adresu [email protected] bylo v roce 2008 doručeno 6 podání (v roce 2007 to byla 3 podání). Všechna byla vyhodnocena jako nedůvodná. Na bezplatné protikorupční lince 800 232 222 bylo přijato 48 oznámení (v roce 2007 to bylo 53 oznámení), přičemž jen 6 podání, stejně jako v roce 2007, se týkalo Celní správy ČR. Žádné podání nebylo vyhodnoceno jako důvodné. Podobná vyhodnocení jako provádí Celní správa ČR, však u ostatních institucí chybí, proto občan nemá šanci z veřejných zdrojů zjistit, jak která instituce nakládá s ohlasy veřejnosti na korupční jednání úředníků statní správy a samosprávy. Nejednotný postup orgánů státní správy a samosprávy při zavádění centrální protikorupční linky může být způsoben následujícími faktory: - vedoucí ústředních orgánů státní správy neobdrželi závazný pokyn, jakým způsobem mají řešit problematiku protikorupční linky („co není zakázáno, je povoleno“), nebyl vydán pokyn, kterým bylo nařízeno uvést na svých internetových stránkách odkaz, že korupční podání mají být směrována pouze na linku 199; - pro orgány samosprávných celků, organizace zřizovaných samosprávnými celky a orgány právnických osob ovládaných ve smyslu příslušných ustanovení obchodního zákoníku samosprávnými celky je přijetí opatření ve smyslu Strategie pouhým doporučením a nejsou povinny se jim řídit; - podněty poukazující na korupční jednání úředníků státní správy a samosprávy jsou pro vedoucí těchto orgánů včetně samosprávy velmi důležité, např. pro vlastní analýzy rizik a především jsou rychle informováni o rizikových oblastech a činnostech v rámci své působnosti; Nejsme schopni uceleně posoudit efektivitu protikorupčních linek provozovaných ústředními orgány státní správy. Vzhledem k omezeným kompetencím a pravomocem úředníků na útvarech, kde tato podání shromažďují (útvary vnitřní kontroly, stížností nebo oddělení interního auditu) lze usuzovat, že tyto podněty postupují k přímému prošetření a vyřízení podřízeným organizačním útvarům obdobným způsobem jako při vyřizování stížností dle § 175 správního řádu. Ve zvlášť závažných případech potom pouze předávají, bez provedení interního šetření, celé podání orgánům činným v trestním řízení.

V.

Problematika dotací

Dne 16. prosince 2008 předložilo ministerstvo financí vládě České republiky k projednání návrh řešení dalšího postupu v přípravě protikorupčního zákona pro veřejné rozpočty v souvislosti se zajištěním větší informovanosti o dotacích a jiných podobných výdajích z veřejných peněžních prostředků. V rámci návrhu tzv. protikorupčního zákona navrhlo Ministerstvo financí k zajištění větší transparentnosti při poskytování dotací a jiných transferů a v zájmu omezení korupce následující postup: Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

za minimum zveřejňovaných informací byly vzaty požadavky Evropské komise ohledně zveřejňování informací v souvislosti s poskytováním finančních prostředků Evropské unie, které lze zjednodušeně vyjádřit: • příjemce, seznam příjemců; • název operace, projektu, akce; • objem alokovaných prostředků na operaci - přislíbená částka na daný projekt, skutečně vyplacená částka na operaci po uzavření projektu. V průběhu roku 2008 byl návrh ministerstva financí připomínkován ostatními ministerstvy, kraji a regiony. Některé instituce navrhovali jeho úplné zrušení. Původní návrh zákona byl nakonec vládou zamítnut z následujících zveřejněných důvodů: • jiné zákony zveřejňování některých vybraných údajů umožňují; • možné porušení ochrany osobních údajů či obchodního tajemství; • vysoké administrativní náklady ministerstev při uplatňování zákona; Celý proces byl rozdělen do čtyř etap, přičemž první etapa měla podle ministra financí skončit v prosinci 2009. Případný návrh legislativních změn byl navrhován až ve druhé etapě, po vyhodnocení první etapy spočívající v „inventuře“ dotačních titulů a dořešení sdílení informací o poskytovaných dotacích vedených v řadě informačních systémů. Aby ministerstvo financí vyhovělo požadavkům Evropské unie, která po svých členských státech žádá, aby důsledně informovaly veřejnost o poskytování dotací z unijních peněz, budou na internet dávány alespoň informace o tom, kdo a kolik peněz dostal a na co jsou určeny. Vláda svým usnesením č. 1580/2008 schválila návrh etapového řešení zajištění větší informovanosti o dotacích a jiných podobných výdajích z veřejných finančních prostředků s tím, že rozsah změn právních předpisů upravující veřejné rozpočty k zajištění větší transparentnosti při poskytování dotací a jiných transferů v zájmu omezení korupce bude navržen na základě vyhodnocení I. etapy návrhu etapového řešení zajištění větší informovanosti o dotacích a jiných podobných výdajích z veřejných peněžních prostředků a uložila vedoucím ústředních orgánů státní správy poskytujících dotace poskytnout ministru financí informace v rozsahu uvedeném v části II a v materiálu č.j. 1499/08. Následně MF připravilo na základě usnesení vlády č. 1580 přehled o programech (dotačních titulech) financovaných prostřednictvím rozpočtových kapitol státního rozpočtu. Tyto přehledy se týkají zejména dotací poskytovaných na základě zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Přehled byl rozdělen do dvou tabulek: - v tabulce „Přehled o programech (dotačních titulech) finančně zabezpečených pouze z národních zdrojů“ byly uvedeny programy a dotační tituly hrazené pouze z národních prostředků, tzn. bez finančních prostředků, které mají být nebo jsou hrazeny z rozpočtu EU a finančních mechanismů - v tabulace „Přehled o programech (dotačních titulech) kofinancovaných z EU a finančních mechanismů“ byly uvedeny programy a dotační tituly kofinancované z EU a finančních mechanismů. Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

Přehledy, naposledy aktualizované na stránkách ministerstva financí 17. 6. 2009, byly připraveny s ohledem na nutnost zajištění větší informovanosti o dotacích a jiných podobných výdajích z veřejných finančních prostředků. Přehledy mají primárně sloužit k orientaci v možnostech dotační politiky státu a zároveň budou podkladem pro analýzu dotační politiky státu. Ministerstvo financí bude tyto přehledy ve spolupráci s rozpočtovými kapitolami státního rozpočtu aktualizovat podle potřeby, v souvislosti s případným vznikem dalších programů nebo dotačních titulů. Na základě veřejně dostupných zdrojů jsme však nebyli schopni zjistit, zda byl celý navrhovaný systém zrušen nebo pouze pozastaven a z jakých důvodů.

VI.

Závěr

Předchozí text lze shrnout do následujících doporučení: 1) změna zákona o NKÚ - rozšíření kompetencí (obecní a krajská samospráva, vysoké školy a další veřejnoprávní instituce), možnost uložení povinnosti k zajištění nápravy zjištěných nedostatků; 2) změna zákona o finanční kontrole – přijmout vyšší účinnost zákona, možnost aplikace jednotlivých ustanovení na územní samosprávu, povinnost zveřejňování výsledků kontrol, postavení a nezávislost interního auditu; 3) nezávislé a průběžné posuzování úrovně a kvality provádění interního auditu ve státní správě a samosprávě; 4) zákon o (státní) kontrole – odstranění formalismů a posílení úlohy vnitřní kontrolní činnosti, zřízení efektivních útvarů vnitřní kontroly v rámci současných organizačních struktur orgánů a organizací bez nároku na zvyšování počtu systemizovaných míst; 5) posuzovat trestně právní odpovědnost vedoucích zaměstnanců za nedostatečné zajištění vnitřní kontrolní činnosti a přijímání opatření k odstranění zjištěných nedostatků (s využitím ustanovení § 330 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník); 6) vydání pokynu k zapracování etického kodexu do vnitřních předpisů úřadů včetně jeho právní vymahatelnosti; 7) realizace vzdělávacích akcí a školení pro zastupitele v oblasti praktické aplikace zákona o finanční kontrole (cíl a smysl zákona, jeho využití na úrovni samosprávy, praktické příklady zjištěných nedostatků a následně možných úspor finančních prostředků); 8) účinnost služebního zákona; 9) kontrola plnění usnesení vlády v oblasti boje proti korupci s ohledem na rozsah a kvalitu provedených protikorupčních auditů; 10) centralizace oznámení korupčních oznámení na linku 199 – forma pokynu nikoliv doporučení; tj. legislativně upravit funkci linky 199 jako jediné vládou podporované protikorupční linky k zaznamenávání informací o možném korupčním jednání úředníka napříč státní správou (popř. samosprávou) a nařídit propagaci linky 199 viditelně na všech orgánech státní správy; Syscontrol Consulting s.r.o., Kubelíkova 1224/42, 130 00, Praha 3 – Žižkov, IČ: 28546521, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka číslo 149377, tel.: +420 775 974 148, email: [email protected], www.syscontrol.cz, bankovní spojení: Česká spořitelna, č.ú.: 2035406173/0800

11) pokračování přípravy protikorupčního zákona – zveřejnění veškerých údajů o příjemcích dotací ze státního rozpočtu, tzn. upravit současnou legislativu tak, aby příjemci dotací byli nuceni souhlasit se zveřejněním těchto údajů na webu ministerstva financí (jsme přesvědčeni, že argument „zvýšených administrativních nákladů“ lze úspěšně odmítnout argumentem možnosti ušetřených prostředků při „čistém“ průběhu přidělování finančních prostředků.

V Praze dne 26. 10. 2009

Ing. Lukáš Topinka, DiS. jednatel

Jiří Varous jednatel


Instituce Ministerstvo pro místní rozvoj

Ministerstvo kultury Lidská práva a menšiny Exekutorská komora České republiky Notářské komory ČR

Linka 234709709 199 199 199 199 974832222 199 199 199 nenalezeno 221997595 199 257043800 199 199 nenalezeno 221812275 199 nenalezeno 199 nenalezeno nenalezeno

Celní správa České republiky

800232222

Česká daňová správa Česká obchodní inspekce Český báňský úřad Česká agentura na podporu obchodu CzechTrade Komora auditorů České republiky Státní úřad pro jadernou bezpečnost BIS Úřad pro zahraniční styky a informace NBÚ Vězeňská služba ČR Ředitelství silnic a dálnic ČR Úřad pro civilní letectví ČR Správa železniční dopravní cesty Česká školní inspekce Akademie věd České republiky Grantová agentura České republiky Nejvyšší kontrolní úřad Česká inspekce životního prostředí Státní zemědělský intervenční fond Pozemkový fond České republiky Státní zemědělská a potravinářská inspekce Česká plemenářská inspekce Český úřad zeměměřický a katastrální Všeobecná zdravotní pojišťovna Česká lékařská komora Magistrát hlavního města Prahy Jihočeský kraj Jihomoravský kraj Karlovarský kraj Kraj Vysočina Královéhradecký kraj Liberecký kraj Moravskoslezský kraj Olomoucký kraj Pardubický kraj Plzeňský kraj Středočeský kraj Ústecký kraj Zlínský kraj

199 nenalezeno 800870890 nenalezeno 199 nenalezeno 199 nenalezeno nenalezeno 199 244024666 nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno 284041277 nenalezeno nenalezeno 236003230 nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno nenalezeno

Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo práce a sociálních věcí Ministerstvo vnitra Ministerstvo zahraničí Ministerstvo obrany Ministerstvo průmyslu a obchodu Ministerstvo zdravotnictví Ministerstvo spravedlnosti Ministerstvo financi Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy Ministerstvo dopravy Ministerstvo zemědělství

Účel

Mail

Zelená linka

právní pomoc korupční jednání příslušníků Policie ČR

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

korupční jednání v rámci justice mimo rámec justice Protikorupční linka MF

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

korupční jednání zaměstnanců Celní správy ČR právní pomoc

[email protected]

[email protected]

[email protected]

webový formulář


PODKLADOVÁ ANALÝZA PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ

Recommend Documents