Příspěvky skupiny Zaměstnanci

CS

Příspěvky skupiny Zaměstnanci

Studie: Úloha odborových organizací a sociálních partnerů v programování a monitorování politik hospodářské a sociální soudržnosti v novém finančním rámci na období 2014–2020 Souhrn

Úloha odborových organizací a sociálních partnerů v programování a monitorování politik hospodářské a sociální soudržnosti v novém finančním rámci na období 2014–2020

1.

Problematika rozhodnutí přijatých pro rozpočet EU na období 2014–2020 v kontextu hospodářské a sociální krize ve srovnání s předchozím obdobím 2007–2013

Instituce Evropské unie (Komise, Rada a Parlament) po měsících obtížných debat a jednání a v kontextu finanční, hospodářské a sociální krize, která je v členských státech EU nebývalá, začátkem července 2013 přijaly víceletý finanční rámec, tj. rozpočet EU na období 2014– 2020. Rozpočet EU na období 2014–2020 by se měl oproti rozpočtu na předešlé období 2007–2013 snížit o 7 % (908 miliard eur hrazených výdajů oproti 977 miliardám eur), třebaže dohoda počítá s určitou flexibilitou při využívání finančních prostředků. Podle strategické zprávy Evropské komise o provádění programů týkajících se politiky hospodářské a sociální soudržnosti na období 2007–2013 (zveřejněné 18. dubna 2013) přitom investice financované ESF, EFRR a Fondem soudržnosti přispěly k překonání krize a dosažení růstu, a to zejména díky tomu, že umožnily významně zvýšit počet osob, které dostávají podporu v oblasti zaměstnanosti (z 10 milionů za rok v období před rokem 2010 na téměř 15 milionů poté) a od roku 2010 také podstatně urychlit výsledky v oblasti podpory MSP – vzniklo okolo 400 000 pracovních míst (z toho polovina mezi lety 2010 a 2011), včetně 15 600 míst ve výzkumu a 167 000 míst v MSP. Politika hospodářské a sociální soudržnosti EU prostřednictvím tří fondů – Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti – ve 27 členských státech v období 2007–2013 investovala 347 miliard eur (z toho ESF 76 miliard eur). Tato částka představuje 35 % celkového rozpočtu EU na totéž období (975 miliard eur). Připomeňme cíle, rozpočet a hlavní principy intervence programu 2007–2013 a změny, jimiž prošel program 2014–2020 – politika soudržnosti představuje investiční rámec i systém provádění, které jsou nutné k dosažení cílů aktuální evropské politické strategie (v prvním desetiletí po roce 2000 to byla Lisabonská strategie, v desetiletí druhém je to strategie Evropa 2020). Politika soudržnosti byla přehodnocena s cílem zajistit větší účinnost jejího provádění a lépe se přizpůsobit cílům strategie Evropa 2020. Aby byla regionální politika soudržnosti strukturována koherentním způsobem, jsou v programovém období 2007–2013 vytyčeny tři cíle Společenství: konvergence; regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost; evropská územní spolupráce. Tyto cíle se financují z jednoho nebo více fondů, které se zase dělí na operační programy (OP), jež se uplatňují na vnitrostátní a/nebo regionální úrovni. Programové období 2014–2020 zahrnuje podle strategie Evropa 2020 pět hlavních cílů: 1. 2. 3. 4. 5.

zaměstnanost – zaměstnání pro 75 % populace ve věku 20 až 64 let; výzkum a vývoj – investice ve výši 3 % HDP EU do V&V; změna klimatu a energetika – 20% snížení emisí skleníkových plynů oproti úrovni z roku 1990, 20% podíl energie z obnovitelných zdrojů a zvýšení energetické účinnosti o 20 %; vzdělávání – míra osob předčasně ukončujících vzdělávání pod hranicí 10 % a vysokoškolský diplom alespoň pro 40 % populace ve věku 30 až 34 let; chudoba a sociální vyloučení – alespoň 20 milionů lidí se má vymanit z chudoby a sociálního vyloučení nebo z hrozby chudoby či sociálního vyloučení.

Dalším prvkem, který stojí v cílech rozpočtu EU na období 2014–2020 za zmínku, je doporučení Evropské komise, které potvrdila Rada a Evropský parlament a které spočívá v přidělení minimálně 20 % rozpočtu EU na projekty určené balíčku opatření EU v oblasti klimatu a energie (evropské 2


směrnice „20-20-20“), které by využívaly i příspěvek z EIB, jako příležitost k překonání krize, která bude mít podstatné dopady na zaměstnanost a způsob řízení sociální transformace a profesní rekvalifikace, kde představují hlavní výzvu vzdělávací potřeby, které je zapotřebí naplnit. Ve Španělsku proto proběhly experimenty s osvědčenými postupy partnerství, do nichž byly zahrnuty odborové organizace (období 2007–2013) a které se týkaly projektů tohoto druhu (program Empleaverde, projekt Informa-Ambiental). 2.

Otázky uplatňování článku 5 nového nařízení, pokud jde o zapojení sociálních partnerů vzhledem ke zkušenostem z období 2007–2013

V návrzích Evropské komise ohledně fondů společného strategického rámce na období 2014–2020, které potvrdila Rada a Evropský parlament, se však – a zde tkví jádro této studie – členským státům ukládá povinnost zapojit do všech fází procesu řízení fondů, jimiž se tato studie zabývá (tj. strukturálních fondů – ESF a EFRR – a Fondu soudržnosti, které jsou určeny na hospodářskou a sociální politiku EU), hospodářské a sociální partnery, a tedy i odborové organizace. Plošné uplatňování zásady partnerství (včetně evropského kodexu chování pro partnerství), které vyplývá z článku 5 návrhu nařízení o společných ustanoveních, odráží sledování více cílů. Snaží se totiž optimalizovat řízení evropských fondů tak, že se napomůže jejich účinnému využívání, a to takovým způsobem, který bude odpovídat potřebám a očekáváním cílové populace. Musí umožnit, aby se využívaly poznatky a zkušenosti partnerů, kteří jsou aktivní v jejich sféře zájmu, a tak optimalizovat řízení sledovaných politik. Musí také umožnit šíření inovací, kultury dialogu, ale i lepšího přijímání započatých aktivit (pro větší legitimitu). Kritická analýza využívání přístupu založeného na partnerství ve 12 členských státech EU, jimiž se tato studie v období 2007–2013 zabývala, jasně ukazuje jeho výhody. Ve zkoumaném vzorku byly analyzovány příklady osvědčených postupů, jež se týkají všech fází procesu řízení strukturálních fondů – programování, provádění, monitorování a hodnocení využívání prostředků. Nicméně bylo možné konstatovat, že mezi jednotlivými členskými státy (kde má zapojení partnerů někdy pouze formální povahu – zejména v zemích střední a východní Evropy) nebo dokonce mezi regiony téhož členského státu (např. mezi německými spolkovými zeměmi) existují velké rozdíly. Je důležité zdůraznit, že realizace účinného partnerství předpokládá splnění určitých podmínek: Partnerství se musí v první řadě týkat všech fází procesu řízení a musí se realizovat s co největším předstihem. Zdá se totiž, že účast ve fázi programování je nutná k tomu, aby subjekty měly vliv na sledované cíle i na prostředky, které se budou k jejich dosahování používat. Dále je stejně důležité hodnocení, pokud se provádí náležitým způsobem a jeho výsledky jsou využity k tomu, aby se zlepšilo řízení finančních prostředků během provádění následujícího víceletého finančního rámce. Díky němu je možné zajistit trvalou optimalizaci prováděných opatření a zdá se, že je rozhodující pro to, aby byla tato opatření udržitelná. Zapojení partnerů do všech fází procesu však vyžaduje, aby se jim zaručily prostředky k tomu, aby mohli plnit úkoly, jež jsou jim svěřeny. Proces víceúrovňové správy strukturálních fondů má totiž velmi komplexní povahu. Za tímto rozvojem kapacit se neskrývají jen nutné znalosti, které musí 3


partneři mít, ale i prostředky, které jsou jim svěřovány, jako jsou asistenční, ale i koordinační a reprezentační struktury. Partnerství by nemohlo existovat ani bez formalizace své správy. Z důvodu zapojení většího počtu partnerů, potřeb, pokud jde o koordinaci a oběh informací, ale i nutnosti zajistit transparentnost, je zapotřebí stanovit jasná pravidla. 3.

Schopnost zapojit do procesu programování v co nejranější fázi odbory závisí z velké části na kultuře sociálního dialogu

Fáze programování řízení strukturálních fondů je rozhodující fází, protože je věnována stanovení cílů, strategií a opatření, která se budou provádět. Na evropské úrovni jsou odborové organizace do přípravy národního strategického referenčního rámce (NSRR) a do vytváření operačních programů skutečně zapojeny, ačkoli to může mít podle specifických okolností v každé zemi jinou podobu. Ve zkoumaném vzorku tak odborové organizace zasedají v poradních orgánech a jsou zastoupeny na fórech tripartitního sociálního dialogu, které mají významný vliv na obsah NSSR a OP. Kvalita tohoto zapojení může nicméně být různá a závisí z velké části zejména na stávající kultuře sociálního dialogu dané země. Z tohoto důvodu lze konstatovat velké rozdíly v tom, jak jsou partneři zapojeni v zemích, jako je Francie, Německo či Itálie (jež již mají dlouhou tradici dialogu, která je dobře zakotvená v myšlení lidí), a v zemích východní Evropy (Polsko a hlavně Česká republika). Tyto rozdíly se na jednu stranu týkají obsahu tohoto dialogu, ale i formálnějších aspektů, jako je frekvence setkání a přístup k dokumentům. Také je třeba dbát na to, aby byly zúčastněné strany zastoupeny rovnoměrně, čemuž tak vždy není (např. v Maďarsku). Fáze programování musí být mimo to příležitostí k tomu, aby se provedla podkladová analýza, která umožní ověřit, zda je partnerství uzpůsobeno a jeho role dobře pochopena ze strany zúčastněných stran, stejně jako sdílenou analýzu potřeb, přesné určení cílových skupin, ale i (regulativních či právních) překážek a nefunkčních míst. Stručně řečeno, hodnocení předešlých zkušeností s partnerstvím je vhodným okamžikem k určení synergií. Zkušenosti s osvědčenými postupy tak mohly být analyzovány během fáze programování 2007–2013, a to hlavně v Německu, ve Francii, Itálii, ale i v Rumunsku (podkladová studie potřeb, pokud jde o pomoc těm nejpotřebnějším a v otázkách provádění aktivních politik na trhu práce) a v Maďarsku (rozsáhlá konzultace několika tisíc organizací). Stejně tak je na místě uvést příklad Irska. Tam byla ještě před vypracováním národního plánu rozvoje (obrovského investičního plánu, jehož výše přesahovala 180 miliard eur), jehož jedna část byla věnována využívání strukturálních fondů, vyjednána a realizována rozsáhlá dohoda o partnerství, která zahrnovala širokou škálu témat. 4.

Přínos partnerství je bez pochyby nejlépe vidět při vypracovávání výzev k předkládání návrhů projektů a při postupech jejich výběru

Pokud jde o vymezování postupů pro provádění a přípravu předpisů, zde jsou odborové organizace obecně zapojeny málo. To, že je obtížné zapojit odborové organizace, lze vysvětlit tím, že tato fáze má technickou povahu, a také tím, že tato úloha je svěřena veřejné správě. Nicméně odborové organizace hrají svou roli, hlavně pokud jde o to, určit nefunkční místa, která by se mohla vyskytnout (příklad osvědčeného postupu v České republice). Co se týče vypracovávání výzev k předkládání návrhů a výběru projektů, i zde účast odborových organizací z velké části závisí na úrovni sociálního dialogu v dané zemi. Míra zapojení může sahat od 4


konzultace již od předběžné fáze až po prosté informování. Celkově odborové organizace zdůrazňují, že jejich míra účasti je významnější u řízení prostředků pocházejících z ESF než z EFRR. Existují případy osvědčených postupů, které jasně ukazují výhody řízení evropských finančních prostředků partnery samotnými. Je tomu tak ve Francii (projekt na vzdělávání odborářů na regionální úrovni) a ve Španělsku (regionální projekt prevence předčasného ukončování školní docházky). Této tendenci odpovídá i situace v Německu. Zde umožnilo zapojení odborových organizací do této fáze vtisknout prováděným opatřením trvalý charakter (zavedení kritéria „důstojné práce“ nebo iniciativa Weiter Bilden). Naopak polský příklad ukazuje, jaké potíže to může způsobit, pokud odborové organizace zapojeny nejsou. 5.

Je zapotřebí ještě vyvinout velké úsilí o formalizaci postupů partnerství, zejména pokud jde o fázi monitorování a vyhodnocování

Pokud jde o monitorování a vyhodnocování, v souboru zkoumaných zemí jsou odborové organizace v monitorovacích výborech zastoupeny různými způsoby. Co se týče ESF, jsou odborové organizace obecně plnohodnotnými členy a mají hlasovací právo. V případě EFRR a EZFRV je jejich účast vzácnější. Je zapotřebí vyvinout úsilí hlavně v otázkách formalizace partnerství. I v případě Německa bylo zdůrazňováno, že je obtížné získat všechny potřebné dokumenty předem a také že jsou určité nedostatky v transparentnosti využívání prostředků. Kromě toho jsou odborové organizace, stejně jako ostatní sociální partneři, málo zapojeny do vyhodnocování řízení strukturálních fondů a jejich zapojení se omezuje na pouhé sdělování informací. Tato fáze má přitom svůj význam, protože umožňuje zlepšit programování a poučit se z chyb, k nimž došlo v minulosti. Stejně tak by se neměla ve fázi vyhodnocování v polovině období řízení fondů podceňovat ani úloha sociálních partnerů (viz příklad osvědčeného postupu v Itálii, který umožnil přesměrovat část strukturálních fondů na boj proti dopadům hospodářské krize). 6.

Zdá se, že jedním z hlavních požadavků odborových organizací v rámci řízení strukturálních fondů EU je rozvoj technické pomoci

Ve většině zkoumaných zemí mají odborové organizace zájem o rozšíření a zlepšení technických kapacit. Technická kapacita sociálních partnerů je klíčová, protože podmiňuje kvalitu jejich přínosu v rámci rozvoje partnerství v programovém období 2014–2020. Naše doporučení v oblasti technické pomoci odborovým organizacím a sociálním partnerům jsou následující: musí nabýt odborné poznatky, a to jednak v otázkách programování a řízení strukturálních fondů a jednak v otázkách analýzy problémů, jež vyvstanou během fáze identifikace potřeb. Dále se zdá nutná operační podpora, aby mohly odborové organizace překonat nedostatek prostředků, které mají k dispozici (viz např. situace v Polsku, České republice nebo Finsku). Řízení evropských strukturálních fondů je složitý mechanismus. Pochopit jej vyžaduje specializované vzdělávací programy pro odpovědné odborové pracovníky v terénu, a to nejen na celostátní úrovni, ale hlavně na úrovni regionální, kde často chybí prostředky (v tomto směru je pozoruhodný projekt Speslab, který probíhá v Itálii). Dalším aspektem technické pomoci, který respondenti zdůrazňovali, se týká nedostatku organizačních prostředků u mnohých odborových organizací, které by mohly dát k dispozici odpovědným zástupcům ve strukturách, které zajišťují programování, monitorování a vyhodnocování řízení strukturálních fondů a Fondu soudržnosti (v Polsku, ve Finsku). 5


7.

Plošné rozšíření technické pomoci je nezbytné tím spíše, že je třeba respektovat zásadu partnerství

Otázka navýšení prostředků je o to zásadnější, že rozšíření partnerství by mělo posílit zapojení odborových organizací a tudíž vyžadovat z jejich strany větší aktivitu. Kodex chování, který navrhla Evropská komise, kromě toho uvádí, že je nezbytné vybírat partnery podle jejich kapacit a schopnosti účastnit se partnerství. Nejedná se pouze o pracovní zátěž či o jejich technický přínos, a tedy jejich znalosti potřeb a odborné poznatky na tomto poli. Vyzdvihuje se i problematika koordinace a oběhu informací. Z tohoto důvodu se na tuto otázku musíme dívat ze dvou hledisek – z hlediska horizontálního vztahu s ostatními partnery a z hlediska vertikální koordinace (celostátní, regionální a místní struktury). Stejně tak by bylo na místě rozvíjet zavádění adekvátních struktur, jako třeba koordinační centra (příkladem jsou osvědčené postupy v Německu a v Irsku, kde partnerům poskytuje náležitou technickou pomoc organizace POBAL). Rovněž je třeba usilovat o zlepšení dovedností zaměstnanců ve veřejné správě. Třeba italský NSSR velmi správně uvádí nutnost vzdělávat je v otázkách kultury a praktického provádění partnerství.

Tuto studii vypracovala na žádost skupiny Zaměstnanci Evropského hospodářského a sociálního výboru společnost Syndex.

Autoři zprávy: Editoři: Andrzej Jakubowski a Alain Mestre Přispěvatelé: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari, Katarzyna Szczepanik Dokumentace: Annick Boico

SMLOUVA č. CES.19018 (EESC/COMM/15/2012)

Září 2013

6

Příspěvky skupiny Zaměstnanci

Recommend Documents